农村土地分配制度篇1
[关键词]土地征用；农民土地权益；土地收益分配
[中图分类号]F301.1[文献标志码]a[Doi]10.3969/j.issn.1009-3729.2013.02.015
农民是以土地为生产资料的社会群体。新中国成立以后，建立了土地公有制，形成了城市土地归国家所有、农村和城市郊区的土地归农民集体所有的土地制度。近年来，我国工业化、城镇化快速发展对土地的需求不断增加。国有土地是有限的，很难满足社会发展的需要，于是征用集体土地就成为满足社会对建设用地需求的主要来源。集体土地被征用之后，农民失去了土地，进而失去了生存资料和就业保障基础。解决失地农民的就业问题，确保失地农民权益，已成为征地过程中的一项重要任务。
关于农村集体所有的土地收益分配问题的研究，王德起[1]认为要建立土地收益分配制度就要明晰国家与集体（企业）、农村集体与农户以及中央政府与地方政府之间的关系；姜开琴[2]提出应根据增值收益产生的不同情况在国家、集体、农民之间进行合理分配；黄俊阳[3]、李萌等[4]认为，应通过明晰产权、规范征用程序以及完善土地补偿制度等措施来维护集体土地农民权益。上述研究指出了我国目前土地制度存在一定的缺陷，并提出一些完善的建议，但对于如何保障农民集体的土地权益及具体保障措施，并未提出系统的制度方面的意见。
本文主要从土地收益分配的本质出发，分析土地制度中各项权益之间的关系及现有土地收益分配的格局，发现现有土地征用制度存在的问题，提出应创新我国土地权益分配制度，改变土地收益分配不合理的现状，以维护农民的权益。
一、农村土地制度及其权益关系
土地制度是反映人与人、人与土地之间关系的重要制度，它既是一种经济制度又是一种法律制度，是土地关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。农村土地制度是农村土地资源合理配置与有效利用的基础载体，它是农村生产力进步的主要中介，是农村经济社会关系的重要组成部分。我国农村土地归农民集体所有，实行家庭经营的方式，农村土地制度的实质是农民与集体、农户与农户之间的关系问题。
农民的土地权益是指农民围绕土地经营所应该享有的民利与物质利益的总称。民利赋予农民享有、占有与农村土地相关的一切政治、经济权利；物质利益是指农民拥有土地权利带来的各种经济利益收入。农民集体土地权利是由各种权利组成的土地权利束，它包括农村集体土地所有权、使用权、收益权、处分权、承包经营权、规划权、发展权等。集体土地所有权是所有权利的基础，指劳动群众集体组织在法律规定范围内占有、使用、处分自己所有土地的权利。农民及其集体享有的土地所有权益主要有两个方面，一是国家征用集体土地的所有权变更收益，一是集体出让使用权的所有权让渡权能收益。在土地使用权上，我国实行两权分离的政策，即使用权与所有权的分离，农民享有使用权，集体拥有所有权。土地使用权隶属所有权，使用权是所有权在现实中的展现和延伸。
土地收益权是使用权的目的，只有有效享有土地收益权，使用权才有意义。收益权指土地使用者依据自己在一定时期内对土地的占有权、使用权等权能而获得收益的权利，以及土地产权主体依法转让自己的土地权能而获得相应收益的权利。由于土地所有权与使用权分离，土地收益有不同的享有主体，我国目前主要有三大收益主体：国家、集体和农户。处分权是指对土地的使用、流转等的权利，随着土地的所有权和使用权而产生。收益权和处分权是这两种权利的派生权利，按照法律的规定，这些派生权利既可以与所有权合为一体，也可以独立存在。我国土地权能的分离性使得其各项权利在转移和使用过程中带来不同的收益，不同的权能主体参与土地收益分配就产生了土地收益的分配问题。
二、土地征用中我国农村集体土地收益的现实格局土地征用实际上是国家向土地权益人购买集体土地所有权、使用权等诸项权利所构成的权利束变动的过程。农村土地征用实质是把农民集体所有的土地转变为国家所有，并依法给予被征地的集体和个人一定补偿的行为。农村土地作为一种生产资料，承载着农民经济、政治、教育、就业、医疗、养老等多方面的权益和保障。土地被征用后，农民不仅失去了土地的使用权，而且失去了劳动就业的权利和社会保障权等相关权利。由于现行的集体土地征用法律和政策规定等制度的缺陷，农民的土地权益受到严重损害，在失去土地的同时也失去了基本的生活依靠，越来越多的农民成为无业游民。农民的土地权益受损主要体现在两个方面，一方面是农民及集体所有权、收益权等土地权利被侵犯，另一方面是农民及集体得不到应有的征地补偿份额。
1.农民集体土地权利被侵占
土地征用是国家或政府出于公共利益的需要，依法强制转移非国家所有的土地所有权，并给予补偿的一种行政行为。然而法律对“公共利益”的界定不是特别明确，加之土地作为一种资源有巨大的经济价值，有些地方政府为了增加财政收入就打着“公共利益”的旗号征用土地，这实际上是一种为卖地而征地的行为。这些举动多是补偿不到位，严重侵害了农民的集体土地权益。有资料显示，我国基层政府财政收入的30%～40%是由土地出让金中获取的，而土地出让金的80%是由征用农民土地中获取。[5]我国农村土地归集体所有，但由于法律界定的多重性及集体经济组织的不可确定性，实际操作中存在集体土地所有权主体缺位的情况，致使各级利益主体大肆攫取土地收益，而作为集体土地的实际主人的农民却被边缘化或被排除在所有权主体之外。农民及集体的基础权利缺失，致使相关的权利无法得到保护。
2.农村土地征用补偿分配现状
根据法律规定，农民的土地被征用之后应获得相应的补偿费和安置费，然而农民获得的补偿只是土地经营收益的补偿，土地后期的增值收益则被无偿占有，政府和用地单位分享了土地增值收益，农民集体被排除在土地增值收益的群体之外，因此农民获得的补偿费用非常低。李萌等[4]统计认为，目前土地征用补偿费用的分配格局大致为：政府占60%～70%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%，农民作为集体土地的主体，其土地收益大部分被掠夺。任辉等[6]对农村土地非农用化过程中的土地收益分配进行回归分析，结果显示，政府与农民的土地收益比例平均为91，虽然各个地区的经济发展水平和农业生产条件不同，但是农民与政府的土地收益分配比例存在巨大差异。沈飞等[7]通过实证分析研究发现，在土地征用过程中政府与农村集体的土地收益比例为171，农民、集体与政府之间的土地收益分配严重失衡。
随着农村经济改革步伐的加快以及城镇化进程的加速，农村土地征用的规模越来越大。据相关资料统计，1978―2009年被征地农民已高达8700多万，近10年每年征用集体土地的数量近20万公顷，被征地农民新增400万左右，这种情况可能还将持续10年左右。[8]目前一些地方甚至兴起了圈地运动，大量耕地被占用。在土地征用制度存在缺陷的情况下，越来越多的土地征用不仅对农民的利益构成危胁，也使粮食安全难以保障，因此必须对现有的土地制度进行完善和改革，逐步建立起公平合理的土地收益分配制度。
三、我国土地征用制度存在的问题
我国土地征用制度始建于计划经济时期，未能充分考虑到土地征用中各方利益的有效平衡，忽视了对农民利益的充分保障。现行的土地征用制度存在的缺陷主要表现在以下几方面。
1.“公共利益”内容模糊
土地制度只是原则性地规定了集体土地征用必须符合法定的“公共利益”，但具体什么是符合公共利益并没有作明确规定，导致现实中许多假借“公共利益”之名侵犯农民利益现象的发生。
2.农村土地产权模糊不清，补偿收益主体不明
我国现有的土地产权内部结构混乱，各项权能之间的界限比较模糊。《土地法》赋予了农民集体对土地所有权的主体地位，但是谁代表集体没有明确的规定。缺乏具体的收益对象使得集体的收益流失，农民个体就得不到应有的收益分配。另外，权利主体之间的关系不明，当土地补偿款发放时，各个主体各享其成，就产生了“乡扣”、“村留”的现象，导致农民实得的补偿款少之又少。
3.征地补偿范围过窄，相关权利补偿不足
关于土地征用补偿范围，《土地管理法》规定我国的土地征用补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用。从表面上看这些规定涵盖了土地征用造成的所有损失，然而土地的权益不仅包括土地的所有权、使用权、收益权等，还包括农民的土地承包经营权与发展权等，这些权利在相关的法律法规中缺乏相应的补偿标准。
4.土地征用缺乏被征用人参与程序
目前我国的土地征用项目审批过程完全是政府行为，从方案的提出到项目征地批准，都是政府核准并实施，其程序基本上是内部程序，透明度和公示性不够，农民对土地被征用事前并不知情，只有当土地被征用的通知下达后才获悉，对土地被征用没有话语权和表决权。
四、创新我国农村土地权益分配制度的建议现有的土地制度尽管对土地流转有比较全面的规定，但是针对农村土地征用的条件和具体补偿标准比较模糊，缺乏相应的细则解释，忽视了农民集体的长远利益，致使现实征用过程中利益分配失衡。因此要建立公平合理的土地收益分配制度必须改革现有的土地制度，建立新的收益分配格局。
建立新的土地收益分配制度，要坚持公平合理的分配原则，把征用土地的补偿费用和土地增值收益在农民、集体和国家之间进行合理分配，并通过设立农民听证会对土地征用和土地收益管理进行事前、事中、事后的监督，确保土地征用有序进行。同时注意土地征用资金专款专用，建立土地专业银行对土地征用资金进行管理，保障农民的土地权益不受侵害。
1.分配制度建立的原则
（1）坚持公平与效率相结合的立法精神。在社会主义市场经济条件下，土地也应进入市场，参与到资源配置的市场中，土地的征用补偿价格可以参照市场价来进行确定。同时，土地收益要兼顾国家和农民个人的利益，使收益在农民集体与政府之间进行公平合理的分配，促进社会和谐发展。
（2）以人为本，尊重农民的权益。任何制度的建立都是为了经济社会的发展，土地制度的改革要确保农民的权益能够实现。目前，农民的权益被严重侵犯，完善土地制度就要充分保障农民的参与权、收益权、监督权以及享受社会保障的权利，切实维护群众的利益，维护社会稳定，促进社会公平正义。
（3）坚持宏观管理调控的原则。进行土地制度改革创新时，应考虑国家对土地、国家对农民的宏观管理和调控能力。土地规划利用要综观全局，着眼长远，只有这样才能使土地资源得到有效利用，保护现有耕地面积，确保粮食安全。
2.土地收益分配制度的构成
（1）建立以农民集体为受益主体的分配格局。要使农民集体成为集体土地收益的分配主体，就要明确谁来代表集体行使权力，否则一切都是空谈。我国法律规定农村集体土地归集体所有，由集体经济组织和村民委员会行使所有权，而集体经济组织有乡、村、组三级集体经济组织，主体的多样性和不确定性致使农民人人有权，而实际人人无权。应该明确乡镇政府和村委会不是集体土地所有权的主体，因为乡镇政府和村委会属于基层政治组织，法律规定集体土地所有权是经济组织，两者有本质差别，应该把土地所有权归属于农民。村民可以以组为单位进行选举，选出代表人来自己行使权力并表达自己的意愿，并实行任期制，报乡土地管理所登记，从而使土地所有权及其收益落实到农户并受民众的监督。村民也可以通过组织化的形式建立专业合作社，以合作社为单位和收益主体来参与土地权益分配。集体经济组织实体化之后，土地收益就在农民集体与政府之间进行公平、合理的分配。
（2）明确土地收益分配的内容。土地增值收益属于集体土地权益的一部分，如果农民集体一直被排除在土地增值收益的分配之外，土地被征用后只是得到部分的土地补偿款，则不足以弥补失去土地带来的损失。土地发展权是基于土地所有权而从使用权和收益权中分离出来的一种土地权益，是土地所有权人或土地使用权人通过改变土地现有用途而额外获取收益的权利。因此应该确立农民是土地发展权的权益享受主体之一，使农民集体有权利享受土地增值带来的收益。
（3）建立公正的土地征用听证制度。明确了农民集体的收益主体地位和享有的权利，要确保其权益得到真正实现就应使农民参与到土地征用的过程中来。农民集体是土地的主人，征用集体的土地应该征求农民的意见，土地如何被利用也应考虑农民及附近市民的意见，综合各方的观点和利益才进行土地征用，从而避免因强制征用引发矛盾。土地征用听证制度中的参与者应以农民为主体，市民、专家和媒体都有一定份额，以确保听证制度的公开、公正、公平。
（4）设置土地专业银行监督管理。近年来，随着经济社会发展和土地用途的变化，土地资金项目增多，因此可以建立土地专业发展银行来负责与土地征用有关的资金管理。这既有利于保护土地所有者和使用者的权益，又方便国家对土地资源的宏观管理，减去了中间环节，节省了人力物力，也可防止农民利益被侵害。在专业银行中，土地征用专款专用，保障流通渠道的简便，方便农民使用资金。国家在指定的银行进行款项拨付，可以实行一次付款，分次补发，既满足农民投资的需要，又使农民有一定的生活保障。同时，政府在每年发放补偿费用时应考虑当年的通货膨胀率，如果通货彭胀率有大幅度的提高就应相应地提高补偿费用，以此弥补货币贬值带给农民的直接损失，确保农民权益得到切实维护。
[参考文献]
[1]王德起.论我国土地收益分配制度建设[J].农业管理科学，1997（2）：21.
[2]姜开琴.征用土地增值收益分配分析[J].农业经济，2004（10）：14.
[3]黄俊阳.农民集体的土地收益权保护[J].学术论坛，2008（2）：151.
[4]李萌，黄丽军，毛德华.论集体土地征收制度改革和失地农民权益的保护[J].现代商贸工业，2011（19）：47.
[5]李念，甘杨.集体土地征收的失序问题及其对策研究[J].湖北第二师范学院学报，2009，26（1）：51.
[6]任辉，吴群.农地非农化过程中土地收益分配分析[J].国土资源科技管理，2011，28（3）：41.
农村土地分配制度篇2
【关键词】农村土地制度小农经济土地流转制度
在人与大自然之间，没有什么比人地关系更为本源，更为复杂。人类依靠土地繁衍生息，而人类社会则是通过不断地改变人地关系，来调整个体与群体的矛盾。科技的发展，文明的演进，使人地关系总是处于变化之中，只有不断地找寻平衡点，才能维系人类社会的稳定和发展。
这里所说的人地关系是指人有目的地利用和改造土地的过程，以及在此过程中形成的人与人之间的关系，其是生产力与生产关系理论的重要内容。所谓人有目的地利用和改造土地是指人凭借自己的劳动能力对于自身有权使用的土地进行利用和改造的过程，属生产力范畴，其基本要素表现为：人（即劳动者）、土地（即劳动对象）和劳动能力（即劳动资料）。这三个要素都是客观存在的。而在此过程中形成的人与人的关系则属于生产关系范畴，包括土地所有权的归属、人们在这一过程中的关系和地位、劳动成果的分配。人类社会无法依主观愿望去改变生产力，但可以确立、保护或改造生产关系。就国家而言，其是否能稳定和发展，关键取决于其确立和保护的生产关系是否适应生产力的水平，并给予生产力发展的条件和空间，这就是人地关系的平衡点。
新中国成立后农村土地制度的变迁
新中国成立之初主要是把农村的土地平均分配给农民私人占有，实现历代农民“耕者有其田”的美好愿望，之后的土地政策是把农民和土地适当集中起来组成生产合作社。到了二十世纪五十年代末，农村土地制度走上了“一大、二公、三平”的公有化道路，建立制度，强调包括土地在内的全部生产资料公有。然而，此后二十年的实践证明，这种排斥商品经济，过分强调生产资料公共性、平均性，忽视农民个人经济利益的制度极大地限制了农民自主性和生产积极性的发挥，其结果是几亿人的温饱无法实现。二十世纪八十年代，从安徽小岗村开始，中国实行了“集体所有，由家庭联产承包”的土地经营制度，也就是现行的农村集体土地承包制度。
我们可以看到，“耕者有其田”的土地私有制与或农村集体的土地公有制是截然相反的土地制度，却都是由国家从上到下强制实行的。这一过程中，农村土地制度经历着土地完全私有、私有基础上的集体合作化、的完全公有、集体公有下的家庭承包化四个阶段，而土地所有制的性质及经营形式一直是农村土地制度的症结所在。多年来，很多学者都对农村改革前三十年土地制度变迁进行了评析，其论证范围既包括历史背景、政治因素，也包括正反分析和经济影响，而涉及今后农村土地制度的选择上，却大都停滞在对集体土地所有制，家庭联产承包经营制的改良上。集体土地家庭联产承包制只是缓解矛盾、适应农村相对落后生产力的阶段性选择，是一种过渡性制度。如果在中国农村未来土地制度的发展道路上不对土地所有制进行长久性的制度安排，则类似于改革前的混乱局面就很可能会重现，因为尽管历史阶段不同，但所面临问题的复杂性并不减当年。
对集体土地家庭联产承包制的分析
之所以把集体土地家庭联产承包制称为阶段选择的过渡性制度，是因为这一制度缓解了农村经济发展中的两个阶段性矛盾，即农村土地所有权性质的政治性矛盾和当时的落后小农生产方式不适应集体化大生产的经营矛盾。其中，能够提高粮食产量、解决几亿人温饱问题的经营矛盾是主要的，因此，集体土地家庭联产承包制的核心内容是如何将土地分块承包给农户个体经营，具体包括承包的面积，承包的年限，承包的方式等，其对于土地所有制的界定则既没有回到私有，也没有统一为国有，而是折中为集体所有，由集体经济组织行使土地所有者的权利。然而，缓解矛盾终究只是暂时之举，从长远来看，存在如下几方面问题：
承包制将会激化农业人口增长与耕地减少之间的矛盾。承包制将土地按农村劳动力的比例根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。土地的面积是有限的，而耕地更是有减少的趋势，但农村劳动力却是不断增加的，这就是说，长期实行承包制的结果，将是农村劳动力能够耕种的土地越来越少。按照现有的生产力水平，一个农村劳动力至少能够耕种18亩土地，我国现有耕地面积约18.27亿亩，仅需1亿多农村劳动力便可实现耕种，而我国现有农业人口多达8亿，即使除去4亿的老幼病弱，也还有3亿劳动力已经处于隐性失业状态。未来20年到50年，人口学家预计我国的人口数将增长3亿，这使得承包制的土地分配方式很难再维持下去。
小农经济的生产方式已不能适应生产力的发展。承包制将土地发包给一家一户分块经营，这首先不利于大型机械化作业。而对于收入较低的小农户而言，大多停留在简单再生产状态，很少投资做扩大性经营。但当今社会，仅就国内而言，科技能力和设备制造能力完全能满足农业进一步发展和扩大性经营的需求。也就是说，即使不考虑国际引进因素，中国的生产力与承包制施行初期相比，已经有了长足的进步，完全有能力改变当今的农业生产现状，但承包制下的小农经济生产方式却无法与之相适应，从而阻碍了生产力的发展。
土地权利的主体不清晰，无法适应市场经济的大环境。农村土地名义上的所有者是集体，由集体经济组织代行所有者的权利，但这个集体经济组织从概念到形式都是很模糊的，没有任何一部法律法规为其界定内涵和外延。理论上讲，集体经济组织应当是其组织成员之间在财产上存在共有关系的经济实体，通常是股份制的一种形式。但现实中的集体经济组织通常是指村委会，而村委会与村民之间的关系多表现为行政上的隶属管理关系，而不是财产共有关系，更不是市场经济意义上的股份制经济体。很多村委会为了开展多种经营活动，也会按《公司法》的程序，到工商局申领一张企业营业执照。从表面上看，这是一套班子两块牌子，实质却不然。村民与村委会之间的关系可以通过《村民组织法》加以调整，但企业与村民之间的关系就疏远了。村委会把农业生产中取得资金积累投入到村委会注册的企业，但企业用这笔资金从事什么经营，经营是否能带来利润，利润是否能再运转回来用于扩大土地经营就非常不确定了。可以说，集体经济组织这个所谓的土地所有权人除了发包土地，使农村劳动力的生存得以有所依赖外，对农村土地经营再无其他的贡献。土地是重要的生产资料，应当按照市场经济的规则去经营管理才能得以合理配置，发挥最大的价值，但依承包制的模式，土地只能是农民的生存依赖，无法进入市场进行经营和流转。
长期以来，我们把农村土地承包制当作劳动力的“蓄水池”，但这个“蓄水池”的堤坝是由土地面积筑成的，是有限的，而农村人口的增长和生产力的发展速度却是个不断增加的变量，如果不在制度上加以改革，后果将不堪设想。
农村土地制度改革的目的和意义
人类必然依附于土地，但依附的程度和形式则与人类社会的发展步伐密切相关。人类社会之初，或逐水草而居，或以渔猎为生；奴隶社会开始有组织有目的地利用土地，但依附程度依然比较低；封建社会时期，人对于土地的主动依附性表现得最为直接和强烈，统治者更是利用这种依附关系，通过调整土地分配和税收制度来巩固自己的权力和疆土。工业时代的到来改变了人地的依附模式，“羊吃人”的圈地运动是资本主义对封建小农经济的最大冲击，失去土地的农民沦为无产者，成为城市里的雇佣工人，社会矛盾从原来以土地分配为核心的地主阶级与农民阶级矛盾转变为以资本占有为核心的资产阶级和工人阶级之间的矛盾。社会在这一转变中飞速进步，经济、科技、交通、信息的发展均超出想象，但农民为此付出了巨大的代价，成为资本主义生产方式转变过程中的“卡夫丁峡谷”。中国在经济建设中走的是农村、城市二元制的经济发展道路，这一制度在某一阶段可以保证发展中国家的稳定和发展，但城乡差异的增大和现代化进程的加快必然要求打破这一模式，因此，我们需要做出一个带有全局意义的制度安排。这个安排至少要实现以下两个目标：一是有计划有步骤地将国家资金及现代化工具、科技调配运用到农村的经济生产中，对农业实现资本和科技改造；二是妥善处理农村剩余劳动力的土地产权确认、社会保障及再就业问题。在这个全局性的制度安排中，农村土地制度的改革是重要的一步，是打破现有小农生产方式的转折点。
农村土地制度改革的构想
中国现阶段，从产值比例上说是以工业为主，但从人口结构上看，却仍是农村人口占绝大多数，农村的生产力、生产关系、生活方式、经济形态和思想观念等对经济社会发展有着很大的影响力。因此，农村土地制度改革既要有突破性又要有承接性，应以尽量保护农民既得利益为基础，明确土地的产权关系，完善现有的农村组织机构，调整其管理功能，兼顾农村地域性经济差别，配合经济发展全局，实现平稳过渡。
实行农村土地所有权国有化，使用权固定化，用途管制化，经营流转化。土地是大自然的赋予，在成熟的社会体制下，任何人都没有权力无偿地取得某块土地的所有权。一块土地价值的增加，来自几辈人的耕耘，来自社会劳动生产力的提高，来自人口的增加，来自土地所处地理位置的经济意义，其所有权应当属于国家。我国现今的农村土地集体所有制是一种虚化的土地所有制，集体成员也好，集体经济组织也好，都没有法律上的界定，而对土地的实际管理一向都是国家土地管理部门的行政职能。因此，只要界定好所有者和使用者之间的权利内容，实行农村土地国有化与现有的土地集体所有制没有大的矛盾和冲突。如今，城市土地的国有化制度已经能够适应市场经济的发展，其在所有权与使用权的内容界定上和使用权的市场流转上积累的经验是可以借鉴到农村土地制度当中的。实现城市和农村的土地制度的有计划衔接将有助于打破城乡二元经济体制，有助于国家统一调配资本、先进的生产工具和科技来扶持农业经济的发展，有助于将市场经济深入到农村的土地经营领域，实现土地从生存依赖到生产资料的转变。
农村土地实行国有化后，应当将使用权与之分离，借鉴土地承包制的分配方法，在集体经济组织和集体成员之间建立一级土地使用权和二级土地使用权制度，明晰权利内容，在保证农民的既得利益不损失的前提下，借鉴城市土地的有偿使用办法，引入市场机制，建立农村土地使用权的经营流转制度。此外，在流转过程中，还应当强化土地的用途管制制度，以实现对耕地和其他农业用地的保护。
细化农村工作，依职能重新分配集体经济组织的角色。农村集体经济组织，产生于20世纪50年代初的农业合作化运动。其目的是在农村推行社会主义公有制改造。1958年中共中央将高级农业合作社合并转为，实行与同乡基层政权相结合的“政社合一”体制，成为农村社会的基层单位。十一届三中全会之后，随着农村家庭联产承包责任制建立，时代的以集体统一经营为特征的各级经济组织名存实亡。1982年宪法规定：将原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。在生产大队的地域基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织—村民委员会。从法律上说，这个组织既不是企业，也不是社团，更不是行政机构，但它却同时承担着这三个主体的职能，这与市场经济是完全不相称的。有些村委会为了经营方便就以原班人马再加套一块公司的牌子，其结果是管理上的更加混乱。
农村集体范围内的具体工作大致分为三个类型：一是对村集体成员日常生活方面的管理和服务；二是农业生产；三是其他经济的发展。这三个类型的工作很难由一个实体来完成，因此，一个村委会是无法承担集体全方位发展任务的。村集体成员日常生活方面的管理和服务类似于社区工作或街道办事处工作，作为村民自治组织的村民委员会正适合担任这一角色。农业生产工作主要包括土地分配、土地流转和土地经营三个内容。实行农村土地国有化后，土地分配应当由土地管理部门按照农村土地分配政策，借助于村委会的配合来完成，具体步骤有：划定村集体使用土地的范围，做好土地利用规划，核定分配比例和分配对象，与分配对象签订用地协议，颁发土地权属证书，监督用地。在这一过程中，集体劳动力可以分得类似于承包地的“人头地”用于农业耕作，集体企业可以通过有偿或划拨的方式取得适当的建设用地，国家还可以在村集体内投资成立农业生产经营企业，用于开发村集体范围内的未利用地、可整理可复垦用地、集体公共预留地，还可以接收农民自愿流转来的土地。凡依上述分配程序取得土地的主体都应持有政府颁发的土地权利证书，土地使用权人可以通过协商，以有偿转让、出租、入股、合作、换取社保、托管等方式将土地流转给国家投资的农业生产经营企业、农业大户或从事农业生产的村集体企业。
建立社会配套机制，接纳农村剩余劳动力。建立农村土地流转机制后，农村必然分离出大量剩余劳动力，而离开土地的农民必然会有恐慌畏惧心理，对此，社会应有所准备，以实现农转非的平稳过渡，否则就会影响社会安定。走入城市的农民并不一定就成为市民，即使成为市民也并不一定就脱离贫困和失业，但工业化的社会体系会借助现代化的福利经济和社会保障制度去化解这一矛盾，帮助离开土地的农民成为市民。
农村土地分配制度篇3
就农村建设来讲，2006年显然是一个划时代的转折点，在这一年里，中央一号文件明确提出了建设社会主义新农村的任务与新农村概念。自2004年一号文件重新关注农业起，2006年新农村建设的提出明显对各地地方政府激励最大，许多振奋人心的政策与消息因此而不断涌现，但就农村土地制度来讲，似乎让人有些着急----三十年土地经营权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度多少让农村基层党员、干部有些无所适从。
当前，农村土地零散的被村民各自经营（尤其是山区、丘陵等地况复杂农村，为公平起见，土地资源是先按远近、肥瘦、背水与否等分类后，再按各家庭人头每类分成若干小块），显然这种小个体经营方式完全不能适应国家大力推广农机应用、农技应用、一村一品等规模化经营政策。因为土地被零散分割极大地增加了农业规模化经营过程中的成本，阻碍了农业科技应用的大发展，阻碍了农产品市场化进程，并最终阻碍中国农业的国际竞争力的提升。
我们先来探讨一下我国农村土地制度的变迁。我国农村土地制度的变迁大致可分为四个阶段，即土地改革阶段、农业合作化阶段、人民公社阶段、家庭联产承包责任制阶段。我国农村1950年进行了土地改革，依据“耕者有其田”，农民无偿获得了土地所有权和使用权等完整产权，实现了农民和土地的直接结合，此举极大地调动了农民的生产积极性，农村生产得到了迅速发展。1953～1957年这一阶段我国农村土地制度经历了“互助组－初级合作社－高级合作社”的演变过程。土地等生产资料由农民私有改变为集体所有，集中劳动，共同经营，统一分配，影响了农民的积极性。1958～1978年在“左”的思想支配下，人民公社实行“政社合一”，土地等生产资料完全集中于人民公社和国家手中，这实际上是平均主义、大锅饭。公有制发展到了极端，农民不仅失去了包括土地在内的所有生产资料，而且也失去了自主劳动的权利，“干多干少一个样，干与不干一个样”。这项制度严重打击了农民的生产积极性，损害了农民的利益，造成了这一时期劳动生产率低下，农民普遍贫困。十一届三中全会后，农村普遍实行了家庭联产承包责任制，土地仍归集体所有，但经营使用权承包给了农民，实现了土地所有权与使用权的分离。“交足国家的，留足集体的，剩下全是自己的”，这大大调动了农民的积极性，农业生产得到了迅速发展。之后，土地承包政策又在“维持集体所有，均地承包、家庭经营”的前提下经过了不断的完善，此项制度沿用至今。
中央当前的政策主要体现在三十年土地经营承包权（使用权）的迅速锁定与签证化，以及配套的土地纠纷直诉制度。这体现了中央决策机构对农村土地延续实施“家庭联产承包责任制”的决心，并从形式上、时限上给予了充足的保证，同时也体现了中央稳定民心、推崇民主管理以及对腐败问题与基础干部管理的间接控制策略。在决策之前，显然中央（包括民间学者及有关人士）对土地制度如何改革是有过长时间的论证的，尽管“家庭联产承包责任制”从一开始就暴露了它的不足，并在一些方面愈来愈严重，但权衡利弊之下，包括笔者在内，大多数人仍然支持在一定时期内继续实施“家庭联产承包责任制”。只是笔者认为该制度在现行框架下可以有一个大的优化。
《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》正是该优化想法的表达，在第一版的时候因只提出概念性分析，原定名为《论乡村土地资源分配----关于分代式家庭集中承包制度的设想》，此次第二版修订，已经将该制度直接写成了法律条文建议稿。制度的优化原则是希望兼顾到制度的社会效应(有利于社会和谐与国力增强)、经济效应(有利于土地资源的科学合理利用与增加收益)及环境效应（有利于环境优化）；优化的直接目标是“利于农村土地规模化经营进程”；优化的前提是确保“家庭联产承包责任制”不变；优化过程是通过自中央至地方的立法过程，来改变分配与被分配的对象（即以家庭的每一代人为土地资源经营使用权益分配对象而不是个人，并保证每一家庭或联合家庭最终承包的是一个集中的片区而不是零散的许多小块土地），并且明确土地承租人对土地经营使用权可以合法转让（即转租）。该制度将使农村土地能相对集中并大大减少因生丧嫁娶带来的调整需要。
（二）农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则
第一章总则
第一条为确保农村土地资源公平分配并合理流转，并符合农村产业化发展需要，特制定本细则。
第二条本《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》适合于全国各地行政村用来分配土地资源及对其使用权与转租权的管理。
第三条以行政村为单位的所有村土地资源，除村民宅基地及矿产资源外，其所有权归集体所有，村委负责通过组织村民代表大会或全民会议实现该集体所有权的支配。
第四条本制度所论及的土地资源权益是指土地的承包(无偿使用)权、承租(有偿使用)权、转租(有偿转让使用)权及其产生的收益，还要注意的是本文论及的农村土地资源不包括被公认为的村民宅基地（私有）及矿产资源（国有）。
第五条本制度所论及的土地权益统一以三十年为一固定调整周期，而权益实际享受年限是长期的。
第六条以行政村为单位的所有农村土地资源中的承包片区间道路、桥梁、山林或其它原始植被，包括其它未被开垦的土地资源归村集体所有，其权益直接归村委支配。除此以外的待分配土地资源应考虑保留约5%直接归村委，其收益由村委依第一条用于村内公共基础设施的投资与管理开销。
第七条家庭或联合家庭承包区域间及村与外界通路由当地基层政府根据国家及当地经济发展需要确定宽窄与建设水准，由村委负责确保实际状况符合该标准，但全体村民负有配合出劳力的义务与权利。
第二章农村土地资源分配与调整规则
第八条平均地权应以家庭中的一代人为单位，即一对夫妻分一份土地；有赡养父母双亲的增加一份土地，赡养单亲的增加0.5份土地（赡养多亲的，超出数不计）；无论有无生育儿女及生育儿女多少统一增加一份土地，但儿女已全部分家或已迁出户口的无权增加儿女那份土地。第四代（夫妻生育的儿女结婚后的儿女）统一不计入分配对象。即任一两性家庭只可能分得2、2.5或3个单位的土地。
第九条三十岁内未婚娶统一按儿女计算，三十岁以上未婚娶统一按单亲家庭计算（若其为独生子女，其父母将丧失子女的那份土地承包权），单亲家庭将按一代人的份额获得一份土地，单身家庭没有下一代儿女土地分配权，除非其已合法领养有子女，则与自生子女一样享有同等土地分配权，但当领养关系解除，原权益由村委收归集体所有。单亲家庭有赡养老人的按上两性家庭同样分配。即单亲家庭可能分得1、1.5、2、2.5或3个单位的土地。
第十条当事人父母已双亡但爷爷和（或）奶奶有在的，按父母在计，即可分得3个单位的土地；若父母爷爷和奶奶均不在人世，则无论当事人兄弟姐妹多寡以及结婚与否，均只分得2个单位的土地。
第十一条夫妻抚养之长辈间有死亡者，第二年起向村委退回该死亡者的半份土地承包权或上交本村半份土地的过去三年的平均纯收益（即纯利润，其由村委领导核算并事先公布）的1/3（另2/3相当于租种酬劳由自己持有）；而夫妻间有死亡或离异者，包括其子女死亡或迁移、婚嫁等各种因素都不影响夫妻对自身土地及下代土地的三十年权益（自结婚登记日起计算）。夫妻全部死亡，且无儿女者，土地权益当年归其最近亲属，自第二年起由村委收归集体。
第十二条离异男子，若无抚养子女，则丧失子女的那份1个单位的土地承包权，再婚时，该份土地使用权将重新获得。离异男子，若有抚养子女则无论再婚与否，原土地份额均保持不变。
第十三条离异女子，若无抚养子女，则恢复出嫁前权利；若有抚养子女，则作为新增单亲家庭由定居村委重新分配1个单位的土地。若之后出嫁，则自出嫁的第二年起应向村委退回该份土地承包权。
第十四条对于智障或残疾等民事行为能力不足的人士仍按上述条款分得土地，但其权益由其监护人收受并管理。
第十五条原农村户口，现户口已转为非农户口，且在过去三年内过半时间居住在异地的，无以上所述土地分配权，若过去三年内过半时间仍居住在原户口所在地的，应通知其迁回户口并给予同等土地分配权，若对方不同意迁回户口则视为非本地居民，不予土地资源分配权(异地户口但长期居住在本地的类同本条款)。
第十六条片区划分后，除上述调整规则外，原则上三十年内不得重新进行新的划分，若存在国家征用土地，其补偿费用应全部归原承包主。
第十七条家庭内部若因分家而需调整的，属家庭内务，不属本制度调整范围。
第三章农村土地资源分配方法
第十八条在实际分配之前应首先计算每一家庭待分配份额，鼓励两个及两个以上亲密家庭获得的片区连成一片，以利合作经营。
第十九条选一个标准单元，然后将待分土地资源按待分配份额分割为若干片区，分割时应在原有面积上比照标准单元乘以肥瘦、远近、水源方便性、积水田与旱地、家禽与家畜干扰系数。片区中水源（例如池塘、堰）应作为特殊的必须土地资源尽量分配到任一家庭，但应根据实际可产生利益情况确定系数。
第二十条上条款中所述系数应通过各家庭代表参与讨论及民主集中制原则在将待分土地资源分割为对等片区时同步确定。亦即预定片区理论面积乘以相应系数后最终确定片区边界线。
第二十一条在划分片区边界线时应充分考虑分水岭与通风、向阳的合理性。
第二十二条同等份额的家庭再在理论面积相等但实际不一定相等的片区中通过抽签方式确定自己的那份承包片区。
第二十三条片区中水源（例如池塘、堰）权益应划归主要取水片区承包主，但周边片区承包主需要取水时应公平对待。
第四章农村土地资源的经营使用权与转租权
第二十四条承包片区土地的承包主有权在种植、养殖业内自由经营（但无权抛荒），亦有权自由、有偿转让其土地使用权，还可继续承租集体土地资源或其它村民转租的土地资源。
第二十五条承包或承租片区土地连续三年抛荒的，村委有权无条件将该土地资源收归集体所有。
第二十六条承包或承租片区土地资源的当事人无权将土地用作商用建筑，自用临时建筑（例如看守棚或小房等）应经过村委的批准，自用长期建筑不仅应经村委批准而且须经上级主管机关批准。未经批准而擅自搭建者将无条件被拆除并处以相应罚金，造成无法挽回之损失者应追究其刑事责任。
第二十七条村委有权将收回或未分配的土地参考当地市场平均价格有偿出租给村民或村民以外的经营者，但应考虑符合本村长期发展的需要。
第二十八条村委应引导村民成立合作组织，并适当考虑招商引资来实现本村一村一品的规划与尽可能就地加工或深加工。
第二十九条农村集体土地转为建设用地的依各省农村集体建设用地使用权流转管理办法执行。
第三十条农村集体土地转为宅基地的依各省农村宅基地管理办法执行。
第五章附则
第三十一条本细则由国务院依《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》制定，其修订解释权归国务院。
第三十二条本细则自X年X月X日起由各省人民政府组织各级地方政府及基层村委实施。
（三）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》实施效应分析
《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》是基于中国人向来以家庭为核心单位的传统（以家庭为核心单位的文化现象现在正被欧美人士所看重），它是以一代人为一个单位而不是象当前政策以自然人个体来均分土地资源。这意味着均分后的稳定性大大加强，无须象现在三年两头一小调整，五年或十年一大调整（中央现虽硬性规定土地经营权三十年不变，但如何解决人口变动带来的调配需求，如果没有政策支援，恐怕仍然会造成社会又一不稳定因素），而且同时有以下许多社会、经济、环境效应：
该制度的设计在平分地权时已给予老人与残疾人平等地位充分兼顾了孝及仁的传统伦理，更巧妙的是“一对夫妻，无论有无生育儿女及生育儿女多少，统一增加一份土地”的规定，不动身色地但绝对有效地支持了万难的农村计划生育，也给那些少生或未生的夫妻以公平。可以说这些规定更强化了个体的家庭与社会责任。
而对大龄而未婚嫁或离异的子女有了更符合时宜的规定，其并没有拘泥于表面的个体平等，而是更深层次地考虑了个体更深层次的单身与单亲自由，它同时亦间接支持了农村计划生育。
该制度还考虑到近些年来农转非的实际情况，对实际居住地及个人自愿的考虑实质是照顾户口已转非但实际生活来源仍靠农业的部分人士。
该制度还考虑到人员变迁带来的土地调配需求，并提出了土地可以不收回，可以有偿再承租的观念，如能公正执行，则做到三十年为周期进行土地均分都不是难事了。
在土地资源实际分割方面，该制度提出的集中式设想，为农机、农技的应用、规模经营打下了坚实基础，这将为经济的发展与环境优化提供了巨大的机遇，同时亦可保证土地转租更合理的收益及或国家征用土地的适当交易成本。
该制度的设想亦尊重了土地经营使用权的自由转让。这有利于精英分子进一步形成规模经营，拉动农村市场经济的发展。
而从均分方法上讲，该制度提出了片区概念与加权系数，并强调了分配前的民主讨论与分配时的自由搏弈，可以说完全能保证公平分配。
该制度的设想还考虑到土地的实际利用，有效限制了抛荒及将土地转作非农用途。
该制度的设计延续了农村土地资源的集体所有权的肯定，同时进一步保证了村民对土地的长期经营使用权与规模化进程的相适配。
（四）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》可行性分析
分代式家庭联产承包集中土地的设想并不复杂亦无需较高的文化素质要求，最关键的方面是当前农村规模化经营与市场化进程的需要，因此在实施的必要性上是毫无疑问的，但在具体实施的策略上还是有需要注意的一些地方。
首先国家应从宣传造势方面下足工夫，其一，新事物经过反复讨论会更成熟；其二，讨论多了就不再是新东西了，将有利于执行。
其次在决定实施时，国家应从政策上下达强制执行要求，同时发动民主监督机制（这一点现情已足够）。
而在农村本地，应确保的物质基础是道路的宽度与通畅，另外在组织上必须有足够的时间动员，务必保证全部家庭代表的参与。
片区边界的划分应考虑进出通路并最终经过实地量测后作出永久性标记。
制度中的有关系数安排是基于了简单数学的认识，但除此以外并不会比完全分散分配土地资源复杂。因此在耐心之下不存在技术性问题。
倒是制度实施的实际受影响者村委与村民的确是存在一些不确定性因素，其一是村组织影响力与八十年代初比大下降；其二农村沟通渠道严重弱化；其三村民常年在家的多半是老弱或年幼者，它们对制度的理解力是相当有限的而且往往不能当家作主；其四是当前省级及以下政府清兼形象受到极大挑战，老百姓对新生事物接受可能需要时间。说白了该制度能否顺利实施，在民心取向上会有较大影响。
因此在制度实施前民心的疏导是非常重要的策略，各地在正式实施前，除应配合中央大力宣传外，不妨特别注意典范的事先树立，即通过实例让村民感受到分代式承包集中土地的优点，让村民自觉拥护新制度的实施。其二，在制度实施前的解释过程中，应切实注意向村委解释，将保障集体土地资源中有合适的一部分不分配，以便由村委掌控用来维持村委的正常管理开销与建设公共基础设施，这将大大缓改目前村委无利益来源，无话语权的窘境。
如果可以，村委当前若控制有山林、鱼塘等不妨通过招商开发养殖项目，让最不产生利益的土地产生较大收益，则集中土地经营的好处则可见一斑。制度的实施将会是顺流而下，皆大欢喜。
（五）《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》论证请求
农村土地制度是关系着农村发展的国计民生的大事，所以我象关心自己的生存一样关心着，虽然没有很深的学术背景，但有的是热情与思考。
本《农村分代式家庭联产承包集中土地实施细则》是笔者向国务院提出的建议稿，写作的目的是希望寻找渠道，让来自民间的对农村土地资源管理可能更适合的想法得到国家相关机构的关注，如果通过论证，该制度能得以试行，则农村进一步大发展预计将会更快到来。
当然，该制度的设计仅本人一人调研与思考（期间有与极少数民间志士交流）的结果，不足之处在所难免，谨希望所有关心农村发展的读者不吝赐教，共同发展与完善本细则，以期待其尽早被应用于现实。
[参考文献]
《中华人民共和国土地管理法》(现行)
《中华人民共和国土地管理法实施条例》(现行)
农村土地分配制度篇4
关键词：农村集体用地；土地流转；增值收益分配；机制研究；浙江省
第一章绪论
1.1研究背景
目前，我国城市化正处于关键发展阶段，这意味着我国的城市范围，规模将持续扩大，同时将来大量的农用地将转为城市用地。但是由于土地增值收益分配的不合理且农民失地保障不足的问题，引发了许多社会矛盾，损害了农民的利益。十报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”这为我国征地制度改革提出了目标要求和方向。
1.2国内外研究动态和评述
1.2.1国内研究动态
随着我国工业化和城市化发生发展进程的加快，农用地转变为农建设用地的数量和规模急剧增大，在建设用地扩张和经济利益的共同驱动下，城市不断向农村扩张，农地非农化问题已成为当今社会的一个焦点问题上。由此而引发了诸如土地征值收益分配，失地农民补偿标准等一系列问题，通过对以往文献地梳理，现将近年来有关农地非农化和土地增值收益分配等相关问题的讨论做一研究综述。
1.2.2国外研究动态
因为各国的社会经济发展水平和社会制度各有差异，所以土地制度也相异，在征地制度以及土地补偿制度等方面也各有相同，尽管如此，国际上征地制度实施与相关研究的趋势可以归纳为公共利益界定，征地补偿、征地制度和政策三个方面。
1.3研究方法
本文综合采用文献研究法、理论分析定性分析法和系统思维法、案例分析以等多种方法进行研究。
1、文献研究法。通过文献的收集，对以前学者有关土地增值收益分配机制的研究进行分配，总结集体土地增值收益分配研究的现状，并为探索新的集体土地增值收益分配提供经验依据。
2、理论分析方法
在梳理以往研究文献的基础上，以地租理论，收入分配理论，土地产权理论等为基础，构建农村土地征值收益分配机制的分析框架，并以此为基础，研究了农村土地征值收益分配的主体行为，揭示了现阶段我国农村土地征值收益分配的格局，判明农村土地征值收益分配存在的问题的制度根源。
3、定性分析和系统思维方法。本文首先对集体用地合理流转的土地增值收益分配机制现状和存在的问题进行归纳总结，再以浙江东阳市、温州市为例，对新的集体土地增值收益分配机制做深入剖析。
第二章调查内容与对象
2.1调查内容
针对大量农用地将转为城市用地，土地增值收益分配的不合理，农民失地又失业，保障不足等引发诸多社会矛盾，损害了农民的利益，而失地农民社会保障政策法规不健全、不配套，导致失地农民边缘化的现况，以问卷调查的方式，展开了农村集体用地合理流转的土地增值收益分配机制研究的调研，问卷涉及四个方面的内容：一是个人及家庭基本情况；二是征地及补偿情况；三是征地前后的生活水平；四是对增值收益的看法。
2.2调查对象
本次调查在浙江省东阳市横店镇杨树塘下村、双白村，温州市苍南县龙港镇金中村、李家村对失地农民进行随机取样，抽取各1000人作为本次研究对象。调查人员通过对各失地农民进行现场调查，以现场问卷调查的方法，结合抽样与访谈结合，确保调研的真实可靠，发放问卷东阳市2000份，温州市2000份，当场收回，共计发放问卷4000份，当场收回，回收率100%。
第三章研究结果与分析
3.1征地及补偿情况
本次调研中东阳市土地征用被国家基础设施建设征用的占5.38%；被经济适用房、市政公用设施等城市公共用地征用的占8.08%；被工商业、房地产等城市经营性用地征用的占0.49%；被学校、企业等乡镇建设用地征用的占31.65，温州市调查的2个村土地征用被国家基础设施建设征用、学校、企业等乡镇建设用地征用占比最大分别为15.2%、12.95%，被调查失地农民中被征用的土地占原来土地总面积的比例情况。（见表1）
表2中农民对政府落实的补偿情况为较不满意，普遍认为只得到很少一部分，据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征用土地收益的分配格局大致是：地方政府占20%-30%；企业占40%-50%；村组织占25%-30%；农民仅占5%-10%。地方政府、企业和村组织占据了土地收益的绝大部分，而为数众多的农民所占份额微不足道。有708人认为失地后根本没有得到任何好处。
本次调研中发现农民土地被征用后政府提供一次性货币补偿较多，但是农民满意度差，与失地农民的期盼差距很大，货币安置虽能解决失地农民暂时的生活困难，却难以解决他们的长远生计，农民土地权益缺乏保障，在失地补偿过程中，存在的问题主要有失地农民没有商议价的参与权，没有话语权，征地价格都是政府和被征地者说了算，征求意见也是形式上认为最突出的问题有农民既是失地又失权益的利益，所有权的转移角度来看，征地虽然带来行政强制力的色彩，但实质是一种土地所有权交易行为，社会问题屡见不鲜。
3.2征地前后的生活水平
本次调研中东阳市、温州市失地农民普遍认为失地前后的生活没有多大改变，失地农民基本上是靠种植农作为生，失地后很多农民既失地又失业，给生活带来困难，虽然有一部分失地农民到企业上班，但低工资低收入没能满足他们的生活，改变不了生活水平。研究数据来看，农民目前失地前、失地后收入水平（见表4）。
两市失地前、失地后年收入水平有所变化，失地前有2577人的年收入在10000元以下，失地前从事农林渔业的人有2577人，失地后从事农林渔业的人有957人，有1620人失地后从事了其它职业，收入从10000以下转变为10000-30000元，收入30000-50000元的增加了301人，农民收入有了一定的改观。家庭收入来源失地前主要由种植农作物、其次是自主经营，分别占比18.92%、11.93%，失地后家庭收入来源主要自主经营和企业上班所得。
3.3对增值收益的看法
本次调研失地农民普遍认为，他们应分享土地增值收益，原因是农村集体作为土地公有制代表的农村集体经济组织，因行使受托管理权，相应地拥有一定的土地所有权，农民劳作对土地的贡献大，让失地农民养老、就业、医疗等社会福利方面得到应有的保障。土地归集体所有，农民有权分享，使农民的土地权利得到保障。自20世纪90年代来，因农村集体土地征用引发的不断发生，其根本原因在于土地征用补偿低，集体和农民利益受损。全国35个城市做过实际研究，农村集体土地征用中的收益分配，政府所得与集体和农民所得之比例为17：1，海口最低为22：1，北京最高47：1。征地前后的巨大差价，从而产生了土地的增值收益，在各级政府、农村集体经济组织和农民个人进行分配，而这三者也成为了相互博弈的主体。然而在整个征地和收益分配过程中，政府整体处于主导地位，而农民个人处于被动地位，政府发放给农民的补偿费偏低，补偿范围偏窄，其在征地过程中获得补偿费用不到征地成本地价的10%，且到农村集体经济组织这里，经常被克扣、拖欠和挪用，农民很难享受到失地农地非农化进程和个人产生的土地增值收益。
本次调研中1260人认为土地增值收益中土地增值收益中农民应获得40%-50%的比例，1159人认为土地增值收益中农民应获得50%以上。
本次调研409人认为获得2万元以下的土地征用补偿费才能维持正常生活，1294人认为获得2-4万元的土地征用补偿费才能维持正常生活，有1407人认为获得4-6万元的土地征用补偿费才能维持正常生活，620人认为获得6-8万元的土地征用补偿费才能维持正常生活，104人认为获得8-10万元的土地征用补偿费才能维持正常生活，有166人认为获得10万元以上的土地征用补偿费才能维持正常生活。
第四章政策建议
4.1修改土地评估和补偿方法，提高补偿标准
建立科学的土地评估制度，土地补偿安置的费用应综合考虑土地资产性质，土地区位条件，当地经济发展状况，国有土地出让市场价格等因素，从而改变以产值作为补偿标准的依据，提高收益分配主体中农民的补偿标准，根据失地农民需求及实际情况，提高农民的补偿增值收益标准。
4.2完善补偿内容，创新补偿方式
从本次调研东阳市、温州市4个行政村中表明，村民对现在补偿标准反映强烈，约束地方王王政府短期行为，必须提高征地补偿标准，要求失地农民直接参与到土地增值收益的分配，保障农民的利益，完善土地征收补偿动态调节机制将土地征收补偿标准采取被征土地同地同价同标准。创新和完善失地农民安置补偿办法，改变以货币为主的补偿方法，在得到补偿的同时要安排劳动力就业和提供社会保障，要完善失地农民的社会保障制度，让失地农民享有与城市居民同等的国民待遇，建议：一是统一城乡户籍制度，实现农民与城市居民拥有同样的“市民身分和社会地位；二是为失地农民建立起廉价租房制度，最低生活保障，子女就学保障和医疗，失业保险和养老等相关配套制度；三是将土地征收补偿标准采取被征土地同地同价标准，让农民充分享受城市化进程中带来的成果。
4.3杜绝补偿款被挪用或截留现象
要让失地农民得到公平合理的补偿，阻止地方政府垄断土地的一级市场，一方面进一步提高征地程序和透明度，让失地农民更多的知情权；另一方面要创造条件提高农民对居住安置，就业培训，社会保障等关系其切身利益的重大事项决策过程的参与度。
4.4建立健全失地农民社会养老保险制度，提高缴费标准
养老问题历来是农民最关心的问题之一，本次调研东阳市横店镇共计失保人员10988人，140个村被征用过土地，根据近几年新的政策，大多数失地农民已归入城镇职工养老保险，原失地后参保农保领到413元、658元两档缴费标准，转入城镇职工养老保险后领到1100左右保险金，过低的养老金不能确保失地农民的生活保障，建立健全失地农民社会养老保险制度尤为重要。（作者单位：浙江工业大学经贸学院）
注：本文受《浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）》资助。
指导老师：鲁爱民
参考文献：
[1]李坤英.保障农民利益建立合理的土地增值收益分配机制[J].新农业，2014（10）.
[2]施伟伟.农地非农化进程中增值收益分配机制研究――以浙江省为例[D].浙江工商大学，2011.
农村土地分配制度篇5
在全面深化改革布局中，农村土地制度改革已成为关键性问题，但同时也属于争议最多、分歧最大的领域之一。
自党的十八届三中全会以来，土地制度改革受到了社会的广泛关注。在今年全国两会上，这个话题自然也是代表委员们热议的焦点。
土地管理制度改革“争议最多、分歧最大”
今年两会，关于农村土地制度改革的议案提案是一个重头。
记者发现，在各派以中央委员会名义提交的政协提案中，有相当比例集中在这一领域。九三学社中央向全国政协十二届二次会议提交的45篇提案中，涉及土地制度改革的有5篇，涵盖农村宅基地制度、土地承包经营权确权、小产权房治理、优化城乡土地资源利用等领域；民革中央拟提交的47条提案中，有4份提案涉及土地制度改革；民进中央及台盟中央的相关提案中，多数也涉及这一领域。
而另外两大派民盟和致公党，分别以中央委员会名义专门提交了《关于推进农村土地制度改革的提案》、《关于深化农村土地制度改革的提案》。他们从各自的角度，对绘就改革蓝图、深化土地制度改革提出系统建议。与此同时，民盟中央还拟在大会上就“土地问题是农村社会最大的民生问题――关于推进我国农村土地制度改革的几点建议”作大会发言。
缘何土地制度改革受到派如此热切的关注？多年来一直提交相关议案的全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明表示，土地制度的变革影响深远、关系重大，土地制度是加快城市化、农业现代化的最重要的制度保障。
“在全面深化改革布局中，农村土地制度改革已成为关键性问题，但同时也属于争议最多、分歧最大的领域之一。”民盟中央在其《关于推进农村土地制度改革的提案》中指出。
朝哪个方向改，怎么改
党的十八届三中全会之后，全力加快推进改革已成为全社会共识。民盟中央在提案中指出，由于存在诸多分歧和争议，“朝哪个方向改，怎么改”是农村土地制度改革的关键性问题。
蔡继明指出，农村集体经营性建设用地实现与国有土地同等入市，农村宅基地改革以及相应的农村住房财产的抵押、转让，小产权房和城中村等热点问题的解决，都需要有清晰的判别标准。
针对改革路径问题，民建中央提出，要按照“管住总量、严控增量、盘活存量、差别化利用和管理”的原则，推动土地管理制度改革落到实处，加快和完善农村土地确权登记办（补）证工作，规范农村土地流转程序和机制，杜绝出现大量失业、失地、失房的状况。
民盟中央则建议，应尽快明确“农村经营性建设用地入市”政策思路，完善制度。尤其要处理好农村集体经营性建设用地入市范围，处理好介于“能够”和“不能”直接入市之间的“中间带”土地性质的把握，完善宅基地管理制度，并处理好农村集体土地入市与征地制度改革之间的关系。
一些农业界的委员指出：“土地制度改革关系重大，涉及多方利益的调整，应积极稳妥，同时又小心谨慎。”针对改革过程中面临的挑战，他们提出“土地确权是基础，土地流转是核心，配套改革是保障”，“兼顾‘发展’与‘公平’，完善农民的土地权益”。与此同时，改革须环环相扣，要想取得突破还应深化配套制度改革，比如优化城乡土地资源利用布局、完善土地权能、推进税制改革等。
“打基础”方能“利长远”
没有人否认，农村土地制度改革是一项基础性很强的事情。
全国人大代表、国土资源部规划司司长董祚继在此前的一次论坛中指出，推进农村集体土地顺畅流转，需要解决一些前提条件。首先，要加快修订法律法规，做到有法可依；其次，要与征地制度改革同步、协调推进；再次，要建立合理的收益分配制度，核心还是利益分配问题。
这些前提的核心是利益分配，关键是兼顾“发展”与“公平”。
针对如何夯实土地制度改革基础，完善土地权能，九三学社在《关于完善农村宅基地使用权权能的建议》中提出，应加强宅基地管理，在土地调查摸清底数的基础上，做好城乡规划编制执行工作，严格落实“一户一宅”和宅基地面积限制的要求；稳步开展“确权颁证、还权赋能”的农村土地制度改革，试点推进宅基地制度改革；按照依法、有偿、自愿原则，探索农村土地退出机制；配合城乡土地增减挂钩、人地挂钩、占补平衡等机制创新，在保证耕地产能不降低的前提下，根据人口分布、流动的现状和趋势，逐步减少农村宅基地面积；统揽全局、因地制宜地增加城镇建设用地和耕地，实现土地和人口的合理配置。
农村土地分配制度篇6
关键词：土地资本化；土地权利；法律经济学；交易成本
中图分类号：F301.1文献标识号：a文章编号：1001-4942（2014）03-0140-04
abstractinordertoresolvethelegalsystemdilemmaofrurallandrightcapitalizationinChina，theproblemsinrurallandinstitutionsandlawenvironmentswereanalyzedbylawandtransactioncosttheories.theresultsshowedthattherestraintofinstitutionconditionsonpropertyrightsandtransactionwasmorecrucial.theexactpositioningofrightsubjectrelationshipandpropertyrightstructureformedbystate，collectiveandfarmers，andtheguaranteeoflandincrementandusufructanddistributionmechanismwerekeypoints.thelandpropertyrightstructureshouldselectonelegalstructurewithminimumtransactioncost.andoptimizethepropertyrightstructurethroughestablishinglayeredandcomplexpropertyrightstructure，institutionalizingthedeadlineandrangeofrurallandcontractright，legalizingthecontinuebenefitmechanismofrightsubjectofrurallandrightcapitalization，anddefiningtherightsandobligationsofinterestedparties.Givingrightstosinglesubjectwasaneconomicwaytoeliminatetheconflictsincurrentrurallandrights.
KeywordsLandcapitalization；Landright；Lawandeconomics；transactioncost
农村土地所具有的资本价值属性是市场经济中其他物品无可比拟的，其所承载的权利冲突亦是众权益博弈之是非集中之地。当前在我国，一方面是可利用的土地资源捉襟见肘，另一方面却是粗放式挥霍浪费的土地开发。如何实现土地的合理使用和优化配置以及让农民真正享受土地增值收益是实现农村可持续发展的重要目标。农村土地地权资本化（现阶段应称之为农地使用权资本化）是我国农村土地权利冲突化解进程中的必由之路，农村土地制度和法律环境是地权资本化和各项权利的根本保障之一，地权保护是进一步实现农业现代化的根本要求之一。尊重农民土地权利，改革创新现有的土地制度和产权结构，从法律上授权和还权于农民，从机制上保障土地权利主体收益持续性。如此，才能实现真正的城乡同步、同位、同利、同向的发展。
1农村土地地权资本化法理基础及存在的问题
1.1土地权利与制度
土地权利是土地法律制度的核心内容，土地法律制度的根本是土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系，而这一系列的关系归根结底是人们关于土地的各种利益、意志和行为的交织、冲突与调和[1]。制度最基本的功能是节约，即让一个或较多的经济人增进自身福利而不使其他人福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平[2]。我国现有的农村土地权利体系和制度是历史发展的产物，受我国政治、经济及社会改革多方面影响，因此，对于法律制度体系下的土地权利研究须结合社会历史和当前国情需求。
1.2我国农村土地法律制度
我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给与补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”。《土地承包法》第二条对农村土地明确的定义：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。《土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。《物权法》第五十九条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”2013年《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》提出创新农业生产经营体制，鼓励专业大户、家庭农场以及农民合作社的发展[3]。另外，《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》分别对农村土地权利进行了设权，不同程度上界定了土地流转的法律依据，确认了农民的主体地位和对土地资本化的自主选择权。目前，根据这些法律和相关政策、决定，主要赋予农村土地经营权、收益权、使用权的土地资本化权利。
1.3存在的问题
农村土地公有和土地承包经营是现阶段我国农村土地根本制度，依据经济发展的市场需求进行土地使用方式和利用的调整应当是我国发展农村土地资本化的一个基本的思路。而通过对这些法律归纳和分析，也不难发现现存法律制度有以下几方面的问题：一是我国现有的法律制度规定中，农村土地地权主体权利冲突、关系混乱、客体模糊，例如规定土地所有权归集体，但是对于集体与国家和农民的法律关系、法律地位以及权利义务范围并未明确；二是土地资本化产权制度失衡、主体错位、权利虚设，例如农村土地产权主体法律地位和性质以及资本化土地使用方式；三是农村土地资源错配、收益分配方式残缺、监督机制缺位。
2法经济学语境下农村土地地权资本化
2.1法经济学与交易成本理论
法经济学是将法律制度作为经济运行的内生要素，用经济学方法考察、评估和分析法律制度的作用与经济效应的交叉性学科[4]。法经济学基本定理有斯密定理、规范的霍布斯定理、科斯定理、波斯纳定理等。法经济学以个人理性和个人主义作为其研究方法的基础，以效率作为其核心的衡量标准，以成本-收益及效用最大化作为基本分析工具[5]。该理论可以理解为，包括立法、司法以及法律制度等一切法律活动，其本质的功能作用即是进行稀缺资源的分配，用经济的方法加以分析和安排相应的法律活动。按照这个理论，农村土地地权资本化过程中产生的法律问题自然是可以用经济学的理论和方法分析和寻找解决之道。法经济学研究的核心范畴是交易成本，法律的交易成本分析有一系列命题和重要推论[6]。
罗纳德・科斯认为，交易成本是“使用价格”。波林斯则对科斯定理表述为“如果交易费为零，法律结构就无关紧要；因为无论怎样都会导致有效率”[7]。一句话，只要法治划定了权利起点，市场在交易成本较低而畅通无阻的情况下，总能通过私人交易实现资源配置的帕累托效率[8]，即不同的产权制度会产生不同的资源配置的效率。交易成本理论表明私人的交易市场可以解决只能通过政府解决的问题，交易费用的存在决定了最佳的制度和法律。关于科斯的交易成本为零的前提是产权明确的要求，在我国当前的土地资本化过程中是无法达到的，甚至产生的成本更大。但是，科斯提供了一条通过市场机制来解决法律和制度问题的新思路和方法。
2.2农村土地地权资本化分析
2.2.1土地产权和产权结构按照科斯的交易成本观点，只要我国农村土地地权界定明确，交易成本为零（或者很小）时，无论最初将财产权赋予何者（比如完全归国家所有或者农民私有），市场均衡的最终结果都是有效的，并且实现了资源配置的帕累托最优。假设政府把土地所有权交给农民个人（或者完全收归国有），并且法律允许把土地用于自由交易，就没有必要在土地权利主体是公还是私之间进行权衡和博弈，并形式化地做出非此即彼的选择。通过市场交易可以实现权益的组合，并且国家和农民都会认为这种组合优于最初权利界定。进一步可以得出，土地产权结构应当选择一个交易成本最小化的法律结构，因为，如此选择会节省土地交易磋商过程所带来的资源耗费和人力物力及时间的浪费。
2.2.2资源配置和收益分配当今社会的法律，从实体法到程序法，从根本法到普通法，从成文法到不成文法，都有其内在的经济逻辑：以有利于提高效率的方式分配资源，并以权利和义务的规定保障资源的优化配置和合理使用[9]。经济的核心问题是效率。经济效率要求选择一项制度配置和权利分配的时候，所付出的费用最低收效最大即是标准。科斯定理提出，法律的作用就是将权利分配给权利重视度最高的一方，如果不能有效判断权利对于哪一方更为重要，那么衡量的办法就是将权利赋予促使权利产生而花费最小的那一方。按照这一思路，农村土地地权资本化土地资源配置权和土地增值收益分配权应该交由政府完成，同时赋予农民谈判磋商权和土地生产经营方式选择权。
2.2.3土地利用和规模经营农户经营行为是指在一定经济条件（经济体制、经济政策与法规结构等）下，农村住户为达到一定的生产目的而选定的经营方向、经营规模、经营方式等表现出来的一系列的经营活动的过程[10]。圈地撂荒模式、消极弃耕模式、高度集约利用模式是我国经济发达地区农村常见的几种土地利用模式。其中，土地规模化经营是一种积极的利用模式，该模式下农地利用的纯收入也大幅度提高。规模经济本是一种生产现象，即达到一定的规模以前边际成本或平均成本递减现象。当达到规模生产所需的要素受旧制度制约不能有效获取时，新旧制度间的同类生产要素就产生了价格差异，潜在收入流就会产生，率先实现制度创新的经济主体将获得超额利润，其他经济主体则在此诱导下跟进，从而促成社会制度创新[11]。规模化经营是我国发达地区农村土地资本化的一种形式，也是一个趋势，终将导致制度的创新和改革。
2.3对策与建议
经济学表明，制度条件（尤其是法律规则）对产权和交易的约束更为关键[12]。针对我国农村土地地权资本化问题，国家可以从宏观调控、微观干预上进行管理和权利分配。在制度层面上，要坚持“进城在前、改造在后；区别情况、分类实施；农民自愿、收益归农”原则进行通盘考虑[13]。具体可以进行如下几方面的法律制度安排和环境完善。
一是构建分层式复合产权结构。土地产权是协调农村土地各利益主体关系的结点，融洽的产权关系是解决农村土地权利冲突和发展农村经济的重要因素。构建分层式产权结构，即通过对国家、集体及农民三个层面的产权主体、性质定位、关系界定明确定位，重点调整规范乡（镇）和村委会组织级别的土地权属范围，让权利和义务归位。
二是制度化农村土地承包权期限和范围，即在新一轮的土地法律制度改革中，规定农村土地承包权的期限、权利范围，以及期限届满后的处理方式等。
三是法律化农村土地资本化权利主体持续受益机制，对农民土地资本权益维护和失地农民保障问题予以法律规制。
四是明确化利害关系人各方权利义务范围，确定财产收益分配规则和长效责任机制。
3结论
基于我国现有国情和法律环境，根据法经济学分析，关于农村土地资本化问题形成如下主要观点。
首先，在现阶段坚持农村土地集体所有的政策，保持土地国有制度不动摇，对土地使用权、经营权、收益权进行资本化，是比较合理的制度安排。
其次，农村土地资本化后的产权归属界定问题，是制度创新和改革以及解决当前各方权利冲突的关键之一，权属完全赋予单一主体（无论是国家还是个人），将会对消除当前的一系列社会矛盾有釜底抽薪的作用。
再次，农村土地规模化经营和专业化管理是节约交易成本，降低信息不对称、消除外部障碍、优化土地资源利用、提高经济运行效率的可行方式。
最后，兼顾经济效率与法律公正，是一个比较理想的制度安排，但事实情况往往是二者不能平衡，需根据一定阶段的社会需求进行权衡和取舍。然而，作为公共权力选择的取向，保证绝大多数人的权利和权益，同时尽量减少给少数人带来的损害和损失是正当且应提倡的。
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农村土地分配制度篇7
【关键词】城乡统筹土地制度改革
当前，城乡统筹发展已成为我国建设新农村、构建和谐社会的重要内容。但现行的土地制度限制着土地要素的自由流动，阻碍了全国城乡统一的土地使用权流转大市场的建立，更不利于城乡统筹发展。因此，必须改革农村土地制度，建立适合我国国情的土地市场，使之既能保证农民的用地利益，又能与城乡统一的用地制度相协调。
一、土地制度改革对城乡统筹发展的作用
1、土地制度改革是推动城乡统筹发展的有效手段
土地问题一直是“三农”问题的核心，也是统筹城乡的战略问题之一。农村土地制度又是土地问题的核心，是解决“三农”问题的突破口。现行的土地制度存在着缺陷和不公平，损害了农民的合法权益，阻碍城乡一体化的进程。改革现行农村土地制度从农民的利益出发，保障农民土地的合法权益，是从根本上解决农村土地问题的正确选择，为解决“三农”问题指明了方向。土地制度改革也是实现农民收入持续增长，有效缩小城乡居民收入差距，城乡经济社会一体化快速发展的正确决策。
2、土地制度改革是实现农业现代化发展的战略举措
土地制度改革有利于实现农业的现代化、产业化、规模化、市场化，从而促进农村集体土地利用结构和农业产业结构的合理调整，进一步促进土地要素资源的自由流动和城乡经济的协调发展，加快社会主义新农村建设。通过探索发展农村土地的新模式，打通农村土地市场与资本的对接通道，盘活农业部门的各种资产，提升了农业的国际竞争力，推动了农业的现代化发展。
3、土地制度改革是促进农民就业和创业的重要条件
现行的土地制度把农民的身份与农地捆绑在一起，这实质上是增加了农民从事其他产业的成本。那些离开农村进城务工的农民，被排除在城市社会保障之外，相应的农村社会保障机制又缺乏，这些人仍然将农地作为最后的屏障。因此，农民被迫选择定居农村、做工于城市的生活。土地制度改革能确保农民的生活保障，解决农民的后顾之忧，为农民进城就业、创业创造了条件。
二、我国土地制度的现状及存在的问题
1、我国土地制度的现状
（1）产权制度不完善。尽管中国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都已明确规定“农村土地归农民集体所有”，但是，“集体如何界定”，集体与农民之间的关系如何？法律规定并不明确。加上中国相当多的地区农民集体经济组织已经名存实亡，缺乏行使集体经济所有权的组织形式和程序，因此，极易造成上级政府替代下级集体经济组织行使土地所有权的假象，致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障。我国农村土地产权制度的缺陷主要包括农村土地所有权模糊、对农地使用权的限制、对农地收益权的限制、对农地转让权的限制。
（2）土地法律制度失效。目前快速工业化、城镇化进程中的中国农村土地法律制度正面临着以下三方面的困境。一是农村土地法律制度与集体土地权能之间的困境。当前含糊不清且不完整的集体土地权利划分模式已严重影响了农民开发利用土地的积极性。二是农村土地法律制度与土地资源配置方式的困境。当前农村集体土地流转制度的不健全致使农村土地利用的低效率。三是农村土地法律制度与农民权益保障之间的困境。长期忽视对工业化、城镇化进程中农民权益的保护必将最终导致对社会经济持续发展的严重制约。
2、我国现行农村土地制度引发的问题
（1）农业生产效率低下，农地市场无法形成。一是由于我国目前农村土地产权制度中所有权的模糊不清，致使人们利用土地的成本就成了“社会成本”，使用者不会考虑土地过度利用的损失，促使土地急剧退化，农业再生产效率低下；二是所有权不明晰，利益关系模糊，在部分土地农转非的过程中难以保障农民利益得到充分补偿，因而使农民失去生产经营的积极性，致使经济运行效率低下；三是所有权明晰是市场经济的前提，所有权模糊必然导致农村土地市场不成熟，使土地要素价值无法通过市场实现，以及土地资源无法通过市场进行最优配置。
（2）农业规模化生产难以形成，管理要素难以发挥作用。由于我国现行农村土地所有权模糊不清、收益权部分受限以及转让权受限，又必然使土地资本难以通过市场转让集中，农业难以进行规模化生产。规模化生产是管理要素在生产力系统中发挥作用的前提，所以规模化生产难以形成，也必然导致管理水平低下和管理要素发挥作用低下。
（3）农民没有真正拥有对农地的处置权，阻碍了土地要素的市场化配置。目前土地控制权往往掌握在地方政府和村集体的手中，农民没有真正拥有对农地的处置权。在农村土地交易过程中，农民根本就没有议价的权利。农民对土地的处置权受到了限制，也就阻碍了土地要素的自由流动，市场经济难以实现。因此，只有当农民完全拥有了土地的处置权以后，他们才可以自行决定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。
三、城乡统筹发展的土地制度改革的对策建议
土地制度改革应该朝着适应社会生产力发展要求、有利于促进社会主义市场经济发展、有利于土地要素自由流动的方向改革。土地制度改革的目标应该是实现土地要素的自由流动，以促进城乡统筹发展，应该实现市场在决定土地使用权中起到的基础性作用，不再是通过家庭联产承包责任制分配到农民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具体措施包括以下几个方面。
1、多举措改革户籍制度与土地制度
以地级市为单位，在辖区范围内，取消农业和非农业户口，改为居民登记制，应取消实行了几十年的城镇户籍、农业户籍的分类，统一按就业地或居住地登记户籍。其具体措施：一是通过户籍制度改革使长期在城市生产生活的农民工变为市民，将其纳入城市社会保障制度管辖范围，消除土地的社会保障功能，减少他们对土地的依赖；二是允许自愿放弃土地的农民以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障，给予他们城市居民身份和相应的社会保障，促进农民人口城市化。
2、不断完善农村土地产权制度
一是明确土地所有权主体，将集体土地所有权归属具体落到实处。农民是农村集体土地所有权主体。国土局1995年的“确定土地所有权和使用权的若干规定”中规定集体土地所有权主要指：时分给农民并颁布了土地所有证的土地，属于农民集体所有。党的十七届三中全会《决定》中提出的土地制度改革内容，也进一步强调了土地承包经营权和农民宅基地的物权性。农民不仅拥有土地承包经营权，而且拥有集体土地所有权。二是赋予农民自由转让土地的权利，特别是要按照“权利平等”的原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化。
3、加快农村土地流转的制度和组织建设
一是加强农村土地流转的制度建设，完善土地流转机制。其一，建立一个开放、竞争、公平、有序的农村土地产权交易和租赁市场，建立市、镇两级农村土地流转管理服务中心，每个村设立土地流转服务站，形成市、镇、村三级土地流转服务体系。其二，建立、健全农业投入保障制度、农产品价格保护制度、农业生态环境补偿制度。为保证粮食安全，一方面必须严格土地征用制度；另一方面应对农民保护基本农田和种粮所支付的机会成本实行财政补贴。其三，为了降低农业经营和土地流转的风险，引入农业保险机制。由政府对农业保险给予保费补贴，降低农村土地合作社土地使用权的抵押风险和银行贷款风险。二是促进农村土地流转组织建设，健全土地流转市场。一方面可动用社会力量，成立民间或非官方的中介机构；另一方面可成立土地银行，根据我国的实际，土地银行应该是国家成立的政策性银行，可暂设在农业银行内。
4、积极推进农地股份制试点
农村土地股份制是我国目前具有突破意义的农村土地制度变革和经营方式的探索。农民把家庭联产承包获得的土地经营权作价入股，以合作的方式由村级集体经营或建立股份公司经营土地，农户按照股权的多少参与经营收益的分配。对以农户承包地和村集体资产共同入股而建立的股份制，可考虑将集体资产部分的股份随着村集体人员的调整，以户籍为依据实行每两年调整一次，原则上可分设“人口股”和“农龄股”。这样既可以解决第二轮土地承包合同中规定的在承包期内实行增人不增地、减人不减地而给农民带来的收益分配不公平矛盾，也便于通过“调股”代替“调地”，从而避免因人口数量变动而频繁调整土地带来的一系列操作上的问题和矛盾。
5、探索土地的种植经营权市场化模式
一是以村为单位，进行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分给村里的农村居民耕种，其余1/3的土地由村里统一招标（招标的对象可以越出县、市甚至面向全国），在保证土地种植规划用途的前提下，实行对外承包制，出价高者得。这样可以把土地让给产量最大化的经营者种植经营，实现土地产出效率的最大化。部分实行土地集中种植，符合未来农业产业化和规模化经营发展要求的大趋势。二是的范围要先村后镇，逐渐扩大至县市省以致全国。在村级逐渐实行土地种植使用权的市场化招投标制度之后，可根据具体情况，实行全镇范围内统一规划。如此类推，在镇内实现农民的土地种植使用权的平均化之后，进一步在县内实现上述办法，然后在全地级市范围内实现农民的土地种植使用权的平均化。
（注：本论文系“唐山市城乡一体化发展研究资金资助”。）
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农村土地分配制度篇8
关键词：农村土地；资产管理；挑战；政策建议
中图分类号：F301文献标识码：aDoi编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016
ChallengeandpolicySuggestionsforthemanagementofRural-landassets
wanGJing，QiUDao-chi，ZHaoZi-yan，CaiJin
（SchoolofGeographicalScience，SouthwestUniversity，Chongqing400715，China）
abstract：improvingthemanagementofrural-landassetsisthefoundationofruraleconomydevelopmentbecausethelargeststockingassetsinruralisruralland.thispaperistoexplainthenecessityofthemanagementofrural-landassetsbasedonpeasants，littlevillageofficialandassetsappraisalprofessionalsemployingthemethodsofempiricalstudyandnormativeresearch.andthenfindouttheexistingfourproblemofrural-landassetsmanagementinourcountry：firstthemanagementsystemofrural-landassetsisnotcompleted，secondthemanagementmechanismofrural-landassetsisnotundercontrol，thirdthemanagementplatformofrural-landassetsdoesnotworkwell，fourththemanagementbenefitofrural-landassetsisinalowlevel.andfivesuggestionsareputforwardtodeveloprural-landassetsmanagement：firstthemanagementsubjectsofmanagementofrural-landassetsshouldbeenhanced，secondtherural-landassetsshouldbeliquidatedandchecked，thirdtheincomedistributionmechanismofrural-landassetsshouldbeestablished，fourththeassessmentservicesystemofrural-landassetsshouldbeestablished，fifththemarketofrural-landassetsshouldbecultivated.
Keywords：ruralland；assetsmanagement；challenge；policysuggestions
收稿日期：2013-05-21；修订日期：2013-06-17
基金项目：国家科技支撑计划项目（2012BaJ22B00）
作者简介：王静（1988—），女，河南信阳人，在读硕士生，主要从事土地利用与国土规划方面研究。
通讯作者简介：邱道持（1947—），男，重庆巴南人，教授，博士生导师，主要从事国土资源管理与区域开发方面研究。
为了解农村土地资产管理状况和需求，笔者于2012年以重庆市忠县、开县、江津区等地的农民、大学生村官和资产评估专业人士三个群体为调查对象，通过实地走访、座谈调研等方式，发放和回收调查问卷594份（其中农民316份、大学生村官180份和资产评估协会98份）（表1）。本研究在分析调研数据的基础上，阐述了加强农村土地资产管理的必要性，揭示了当前农村土地资产管理存在的突出问题，提出了加强农村土地资产管理的建议。
1加强农村土地资产管理的必要性
1.1加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求
据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。
在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。
1.2加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求
社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。
党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。
1.3加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求
解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。
2农村土地资产管理存在的问题
2.1农村土地资产管理制度不健全
中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。
“集体产权”（CollectivepropertyRight）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。
周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。
造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是家庭联产承包责任制下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。
2.2农村土地资产管理机制失灵
现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。
长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。
2.3农村土地资产管理平台薄弱
农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。
加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。
对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。
2.4农村土地资产管理效益低
目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。
据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193m2增加到218m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。
3加强农村土地资产管理的建议
3.1强化农村土地资产管理主体
党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。
3.2开展农村土地资产清产核资
开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。
3.3建立农村土地资产收益分配机制
《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。
3.4建立农村土地资产评估服务体系
价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。
3.5培育农村土地资产市场
党的十报告明确提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。健全现代市场体系，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。发展多层次资本市场，建立公共资源出让收益合理共享机制。市场是活化资产的平台，培育发展农村土地资产市场，是深化农村土地、林权等制度改革，促进城乡要素双向流动的客观要求。我们必须坚持中国特色社会主义市场经济体制，坚持统筹城乡改革发展道路，活化、显化、实化农村土地资产。建议培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，开展农村土地、林权等生产要素抵押和涉农保险试点质押。建议积极推进地方立法，赋予农民更加充分、更有保障的土地权利，强化土地用益物权和土地发展权。有序推进集体建设用地使用权抵押贷款，使农村集体建设用地和城市国有建设用地拥有同样的用益物权，使农民的土地资产与城市居民的土地资产具有同等市场价值和平等市场地位，释放沉睡多年的农村土地资产融资功能[18]，允许农民以土地资产作为财产抵押。农村土地资产权利是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，不得剥夺和非法限制。建议积极开展政策研究，推进地方立法，培育农村土地市场，完善社会主义市场体系。
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农村土地分配制度篇9
一、当前农村土地制度存在的问题
20多年来，我国推行的以家庭承包制为核心的农村土地制度，顺应了农村生产力发展的要求，促进了农村经济的快速发展。但随着社会主义市场经济的深入发展和城市化的推进，土地家庭承包责任制在部分地区已跟不上农村经济发展的形势。土地流转这一土地制度改革的新形式逐渐在全国发展起来，但也出现了一些矛盾和问题。为了推进土地合理流转，促进农村经济健康有序发展，中共中央于2001年下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，2002年8月又出台了《中华人民共和国土地承包法》。农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业经营规模过小、农地抛荒闲置，还优化了土地资源配置，促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。但是，从实践来看，这一土地制度改革的新形式在土地流转、征用等方面都还存在一系列的问题，反映出目前农村土地制度还存在许多的不足。
（一）农村土地产权不清晰
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。从所有权主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。从实践看，有的基层政府借土地集体之名，违背农民意愿对土地进行大面积流转；特别是在征地过程中，一些政府部门往往滥用征地权，动用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、权钱交易，一些地方未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。而农民对土地只有30年的使用权，既不可以进入非农市场进行交易，也不可以传承子孙，还有可能随时被中止承包，使农民长期处于经营土地的不稳定状态之中。据资料显示，从1997－2003年，中国的耕地面积净减少1亿亩，全国设立的各级各类开发区（园区）达6015个，其中70%-是违规擅自设立的。共规划占地3.54万平方公里，比2003年年底全国所有城镇建成面积3.25万平方公里还大8.9%。同时，在大量圈占农地的过程中，很多地方出现了严重侵犯农民权益的现象。按现行法律，土地归集体所有，土地发包者是村民委员会，一些基层干部以土地所有者身份行使权力，操纵土地流转，如果受到群众阻拦，往往以警力相挟。这种行政强制性的土地流转，其补偿是微薄的，安置政策是难以落实的。有资料显示，土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得60%～70%，“村集体组织”得25%～30%，失地农民只能得5%～10%。据粗略估算，改革开放以来至少有8万亿元的土地级差收益从农民流向了其他社会集团或个人。农村土地产权制度的缺陷带来的严重后果是：大量耕地流失，国家粮食安全受到威胁，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响社会安定。同时，由于土地流转中的行政强制和暗箱操作，滋生贪污腐败，影响党风廉政建设。
（二）农村土地制度不完善，土地市场化不充分
完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策，然而，却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策，造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定，致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象，一旦发生纠纷则处理难度很大。土地流转的价格也很不规范，流出户漫天要价，转入户则把价格压得很低，缺乏对土地流转合理价格的定位。同时，流转农地的用途也缺乏有效管理，一些农户随意改变土地用途，将转入的农地用于非农项目，如开挖鱼塘、修建圈舍、建造厂房等，严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。此外，农村还存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象，致使土地闲置、抛荒而无人问津，浪费了大量宝贵的耕地资源。在征用农村土地过程中，各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值租金，而农民却得不到合理补偿的情况时有发生。
（三）土地的社会保障功能过强
我国是农业大国，目前农村人口约占总人口的70%，由于农村社会保障制度呈缺位状态，对于大多数农民来讲，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质状况，按农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看，这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定，为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献，但同时也导致了农民过分的恋土情结，只要没有一个稳定、长期的工作，一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作，但因担心未来政策的多变，也不愿意随便脱离土地，特别是在土地日渐升值的情况下，放弃承包地就意味着自己的利益受损。随着全国免征农业税政策的相继落实，农民更加看重自己的承包地。由此可见，农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中，影响了农业规模经营的进程，对农业技术的大规模推广极为不利，也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
二、推动土地使用权合理流转
我国农村土地使用权流转的基本政策导向应当是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，进一步稳定和完善土地承包关系，鼓励农民转向其他产业就业，在此基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥地推进农民土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。
1.延长农民对土地的承包期限。对家庭联产承包责任制的形式进行创新，现行土地承包政策规定是30年不变，实际上现实生活中土地频繁调整的现象比较多，因而土地对农民而言缺乏归属感、稳定感。这就阻碍了其对农业结构调整的长期打算和长期投入，同时也阻碍着农村土地使用权的流转。解决这个问题，就要延长农民对土地的承包期限，对于耕地、退耕还林、农民承包的绿化荒山及沙漠等，可按照百年确定使用权利。只有在土地产权关系恒定的前提下，农民才会自觉地协调好土地利用和保护的关系，从而不断提高土地产出率和加大对土地资源的保护力度。
2.应进一步明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。稳定家庭联产承包责任制，关键还要明确界定农民土地承包权的内容和性质。农户土地产权的残缺即处分权的缺位是推进农村土地流转的最大障碍。为了加速土地流转、推进农业现代化，必须把处分权有条件地赋予农民。处分权的内容应当包括对承包经营权的出卖、出租、入股、抵押等。有了完整的承包经营权，才能真正形成土地使用权流转的市场机制，从而提高农村土地的利用效率。
3.修订完善有关农村土地使用权流转的法律法规。一是在民法中确立农村土地使用权流转的主体；二是在有关财产法中确立农村土地承包经营权或使用权是一种财产权、他物权，并明确农村土地使用权转让是一种物权行为；三是制定格式合同，规范农村土地承包的使用权转让行为。
4.开创农村土地使用权流转的新形式。通过土地租赁实现土地使用权流转是世界上通行的做法。大量事实表明，土地租赁市场可以规避风险，使土地资源利用效率更高，更有利于形成规模经营，是土地流转的一种有效形式。在我国农村的双层经营体制下，发展农村土地租赁市场，允许并引导土地租赁的流转方式，是比较可行的推行农村土地使用权流转的有效途径。
5.确立农村土地使用权流转的农户自由原则，并辅之以政府调控与服务的原则。在推进农村土地使用权流转工作中要坚持农户自由原则。任何人都不能违背农户意愿搞强制流转。同时，农村土地使用权流转又离不开政府的调控和服务。要明确政府在农村土地使用权流转中的职责，强化政府对农村土地使用权流转的管理、调控和服务职能。
三、农村土地改革的方向是实行土地股份制
从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容：一是要明确主体，真正让农民成为土地的主人；二是要明晰产权，要界定集体与农民的土地产权关系，真正让农民把土地当作自己的财产；三是要完善市场，尽快建立城乡统一的土地市场体系；四是要健全法制，加快土地制度法制化进程，建立起中国特色农地产权法律制度。
建立起中国现代农村土地制度，探索和寻找土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式，必须尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。
农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物，尽管各地的做法不同，但主要有三种形式：（1）将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红。它的主要特点是，在村集体经营性资产折股量化的基础上，将农户承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。有的按当地确定的不同类型土地的标准参考价格作为依据，有的是经评估确定土地价值，然后折价作股。土地承包经营权股按农业人口无偿配给，土地股份不能抵押、买卖，经董事会同意可以在本社区范围转让。股东按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数参与收益分配。实行一人一票制。（2）将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是，将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。广东省的南海、顺德、三水共有土地股份合作社2717个，人股土地面积146.5万亩。南海区顺镇“万顷洋农业现代化示范区”实行土地经营权人股，独立核算，按股分红。目前该示范区首期工程建设包括3个股份合作联社、10个股份合作社，吸引19家农业企业参与，引入资金6000多万元，经营土地4000多亩，每亩保底收入600元，2003年每亩分红500元，两项每亩共收入1100元，大大高于农民单个经营的收入。同时，劳动力还可以在本区从事农业经营或外出打工，有300人直接在园区工作。（3）农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。大连向应现代农业园区在依法、自愿、有偿的原则下，采取集体土地、资金以及农业设施和农民承包土地的全部或部分折价入股作为企业的投资，于2001年成立大连向应农业发展有限公司。实行农民“入股自愿、退股自由”。经全体村民代表讨论，成立了股东大会、董事会、监事会。其股份构成是：村民一分地为一股，61户共293亩，折价占总股本的13%；村集体以统一经营的1300亩地和水利配套设施、温室大棚入股，折价占总股本的87%。约定公司有效经营期10年。采取保底收入、盈余分红形式。村民既可承包园区内的农业项目，又可为公司打工，股民可优先在园区就业。
农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障（福利）功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营，适应了农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度，具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此，以股份制改造后的“集体”，不是对土地集体所有制的否定，而是“集体”的新生，是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制，显著不同于迄今为止的土地集体所有制，因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现，集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制，实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离，在“新生”的集体土地之上，我们完全可以以效率为原则，创设物权性质的农地使用权，这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。
四、推动农村土地产权股份制改革的对策建议
在中国农村建立现代土地制度，必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程，我们还要坚持循序渐进的原则，尊重民心民意，尊重群众的创造，不断深化配套完善农村土地改革。
1.明晰土地产权关系，明确土地产权主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系－－土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。
2.应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活；而在并不解除农户的土地承包合同的基础上，去世的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。
3.促使土地产权的价格化，建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化，通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。
4.在农村中通过股权主体投资成立农业股份制公司，确定土地资源增值的经营主体。明晰土地产权股份、确定产权价格后，通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要，逐渐推进改革，以免激进的改革带来负面的影响；又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司，吸引工商业资金投入农业，促进农业与现代化市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后，外来资本就会进入农村土地市场，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业机械化。
农村土地分配制度篇10
【关键词】农村土地资源;土地流转;优化配置
一、问题的提出
中国是一个人多地少的国家,如何切实提高土地资源的使用效率是一个永久性的课题。自新中国成立以来,我们在这方面也做出了许多努力和探索。从建国后到改革开放前,在我国农村开展了初级和高级农业合作化运动以及化运动。在合作化运动中通过社会主义改造形成的有计划的集体统一经营体制,为国家工业化及整个经济建设奠定了坚实的基础。伴随着“”发生的化运动体现了广大人民群众急切改变贫穷落后状况的良好愿望和开展社会主义建设的极大热情,也体现了中国共产党动员组织群众的强大能力。但由于指导思想的失误,制度一味强调生产关系变革、急于向共产主义过渡的做法,完全脱离了当时农村生产力发展的客观实际,严重挫伤了农民的生产积极性,破坏了农业生产的发展,最终导致失败。改革开放以来,虽然家庭联产承包责任制的实行极大地解放了农村的生产力,但是随着时代的发展,家庭承包责任制也呈现出了许多不完善的地方,自20世纪80年代中期以后,我国农业、农村发展中所存在的一些深层次问题也逐渐暴露出来,其小农式的家庭经营已成为我国农业发展的“制度瓶颈”,与市场经济的发展要求差距越来越大。对此党的十七届三中全会专门提出了关于土地流转的问题,明确指出土地制度是农村的基础制度,“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。因此,无论是中央地方农户自身还是理论界都有必要去探索现阶段我国农村土地资源优化配置的问题。
二、农村土地资源配置过程中的问题
所谓土地资源优化配置就是指为达到一定的社会、经济和生态目标,依据土地的特性,利用一定的科学技术和管理手段,对区域土地利用结构,在时空尺度上分层次安排、组合和布局,进行土地资源的合理分配,提高土地利用率,实现土地资源的可持续利用。土地资源优化配置包括土地利用在宏观区域上的配置、区域内部的配置和土地资源在不同用途、不同使用者之间绝对数量和比例的配置。实行土地资源的优化配置,就是既要将土地资源流转到效率更高的经营者手中,同时又要让原承包经营农户也能得到一定的实惠。当前,我国土地资源配置问题的核心就是土地资源的综合利用效率不高,实践中突出存在的问题主要包括以下几方面:
1.农地细碎化不利于土地流转
耕地细碎化造成农业资源配置的低效率。一方面,耕地细碎化导致耕地闲置、粮食减产。另一方面,农地细碎化导致农业现代化转型困难,严重制约了农业现代化。无论从承包面积还是从地块看,土地细碎化仍然存在。土地流转只是扩大了家庭经营土地面积,并没有消除耕地细碎化与分散土地经营的风险。即使有完善的土地流转市场,但是土地流转高成本也使广大农民望而却步。因此,土地流转需要一种外部力量推动农地流转,借此克服土地细化的危害。
2.经营主体和流转主体过于单一
在土地资源优化配置的过程中,经营主体和流转主体只是农民参与,显得过于单一。对于传统的土地资源配置过程,其参与方式仅仅局限于对土地进行承包和转包等,只是对土地资源的配置进行一些形式上的转变,没有实质性的突破,缺乏优化配置的新思路和新方式。同时其参与主体也仅仅局限于农民自身或是在农民与集体之间,没有调动出其他各个社会阶层参与新农村建设从而优化土地资源配置的积极性。
3.土地承包经营权流转机制不完善
始于上世纪八十年代初的家庭联产承包责任制在改革开放后的很长时间内发挥了积极作用,但如今农民工流动频繁,它已不能进一步适应农村生产力的发展需要。一是土地流转市场主体混乱。法律政策明确规定土地承包经营权流转主体是承包方,可在实践中,不少地方打着“结构调整”“招商引资”“规模经营”等旗号,不经农户同意,由乡镇政府代订代签流转合同,剥夺了农户的流转主体地位。二是土地流转行为混乱,自发盲目流转与强制流转混杂。有的不向发包方备案、不经发包方同意,更不经乡镇政府审批。三是土地流转结果混乱。有的将农业用地改为工商业用地,随意改变农业用途)有的土地流转后得不到合理的补偿)还有的侵占、贪污、挪用、截留流转费等。四是行政不作为,管理混乱。土地承包经营权流转混乱的根本原因是土地流转的市场和法制机制不健全。土地承包经营权流转现状迫切要求建立健全土地承包权流转机制,依法流转土地承包经营权。
4.土地资源利用不当导致优化配置缺乏可持续性
我国土地资源尤其是耕地资源十分稀缺,且不可再生,必须科学配置、合理利用才能达到可持续发展的目的,但在现实运作过程中存在以下问题:一是农村建设用地配置的不合理性,由于住宅大部分集中在交通便利的村庄,或向城镇靠拢,而旧村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地,形成了内空外实的“空心村”。二是政府借发展农村经济之名,盲目建经济技术开发区,如:占用基本农田挖塘养鱼、兴建窑场、建造别墅、培训中心、高尔夫球场,在农业保护区内栽植林木、发展林果业等;三是地开发过程中,过度追求耕地的产量、盲目开发和过度垦殖等,造成大量水土流失,出现了土地沙化、盐碱化和荒漠化现象,导致耕地质量下降;四是土地耕作过程中,过多地使用化肥和农药,破坏了农业生态环境;五是较小规模企业因技术设施简陋、缺乏防污治污措施,致使“三废”未经处理大量排放,造成严重的土地环境污染,加剧了土地质量弱化甚至荒废。
三、优化农村土地资源配置的对策措施
优化土地资源配置涉及到各方面的利益,是一个持久的过程。它必须在充分尊重承包经营农户意愿与利益的基础上,由政府主导,以广大农民为主体,社会各阶层共同参与,只有这样,才能探索出一条真正符合中国农村实际的土地资源优化配置的道路。本文针对现实农地利用中存在的突出问题,并结合当前的政策导向,提出以下对策措施:
1.推进农地改革,构建土地流转综合改革新机制
要改变土地“闲散”状态,需要改变农民对土地预期,从外部激活农地流转的源泉。在任何组织或个人不愿或无力承担土地流转改革社会成本条件下,中央政府才是土地流转的第一推动力,而农民是支持改革主体。为了优化资源配置,应以土地集中为目的,农业现代化为导向。考虑到法律权威性,新的土地调整按“增人不增地,减人不减地”的原则进行。首先获得土地承包权的人口必须是最近一次获得农地人口。为了避免公地承包搭便车行为,超生人口没有土地分配权。其次鼓励直系血缘农户集中承包一类、一块(片)或同一属性的土地。提倡承包经济林或矿山等经济资源的农户,不在承包耕地。最后要坚持“优等土地少分和劣等土地多分”。新一轮土地承包要综合土地肥力、自然属性、交通位置等因素,建立一套科学合理规范的优等地与劣等地换算机制。
2.积极鼓励多种方式参与土地资源优化配置,丰富经营主体和流转主体
加快推进农村土地流转,培育产业经营主体,实行适度规模经营,是提高农业产业化经营水平和优化土地资源配置的有效方式。可以鼓励农业生产合作社,农村能人,农民企业家和各种农业产业化组织通过各种各样的方式参与到其中。如注重发挥种养业大户、龙头企业和农民专业合作社的作用,围绕当地优势特色产品,通过统一布局、统一质量标准、统一技术培训、统一品牌、统一销售,达到规模经营的目的。并引导各种金融资本、城市资本、工商资本和民间资本等资本依法参与农村土地流转,兴办或与农民联办农业企业。同时可以支持农业龙头企业开展技术改造,开展新品种、新技术、新工艺、新设备的引进、研发和推广,提高产品档次和企业的市场竞争力。鼓励现有的龙头企业与基地农民建立紧密合作关系,按照“公司+基地+农户”的产业化经营模式,开展土地股份化合作尝试。积极鼓励多种方式参与土地资源优化配置,丰富优化配置的思路和方式。
3.完善土地承包经营权流转机制,全面实施农村土地资源配置的市场化
随着社会主义新农村建设的深入开展,农民土地承包经营权流转成为必然。关键问题是要建立健全依法、自愿、有偿流转机制:一是建立农地市场机制,明确产权关系。其中确立农户市场主体地位是前提,搭建市场体系平台是关键,政府依法监管和处理纠纷是保障。二是完善农地流转市场法律机制。其中市场主体机制是基础,权利机制是核心,行为机制是桥梁,责任机制是保障。政府要明确集体土地市场配置的地位、对象、主体、目标、市场中介、程序和法则等,尽快让集体土地使用权作为生产要素进入市场。废止集体土地配置流转的政府行政中介,让集体组织、农户、其他法人作为市场主体通过市场中介依法取得、转让、放弃或收回土地使用权。促进农业企业、家庭农场快速增长,使土地资源在市场机制作用下得到优化配置。
4.用可持续发展理论指导土地资源配置
可持续发展与土地资源配置相辅相成,一方面,要用可持续理论指导土地资源的优化配置;另一方面,土地资源的优化配置又是实现农村社会、经济可持续发展的强有力的措施。土地可持续利用的表现之一是对土地资源进行合理的开发、使用、治理、保护,并通过一系列的手段组织协调人地关系及人与资源、环境的关系,从某种意义上讲,土地资源可持续利用即实现土地利用的优化配置。在社会主义新农村建设中,要树立可持续发展观,并将其理论运用到新农村建设中,更加科学合理地配置土地资源,以达到社会、经济、生态的和谐发展。
参考文献
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