社区治理的困境及对策篇1
二是土地利用多样化导致的环境风险，大规模的城市建设导致边缘区绿地面积减少，绿色生态景观被破碎化。环境风险是由自发的自然原因和人类活动(对自然或社会)引起的，并通过环境介质传播的，是能对人类社会及自然环境产生破坏、损害乃至毁灭性作用等不幸事件发生的概率及其后果。兼并型城市边缘区土地频繁乱开发，各项管理工作滞后，环境问题治理迫在眉睫。三是兼并型城市边缘区人文环境问题突出。城市化和产业转移使许多传统的劳动密集型附加值低的落后产业转移到边缘区，随之转移的还有大量的外来人口，加上原本在此从事农业的劳动力，导致边缘区原有的社会结构遭到较大冲击。这部分人思想道德素质、环保意识、文化水平、行为习惯等存在极大的差别，演变下去将逐步形成阶层的分化。此外，各类产业交织发展，缺乏统一有效的规划和管理，各自追随着自己的利益发展，忽视环境可持续发展的重要性，处于短期无序发展的状态。
上述自然生态环境、人文环境等方面的问题都给兼并型城市边缘区政府进行环境治理带来了困难和挑战。生态环境问题是城市可持续发展的核心，是人类社会发展必须面对和解决的问题。如果兼并型城市边缘区的环境问题得不到有效的解决，无论是位于哪个地理位置的人们或长或短时间内都会受到自然反作用的危险，健康安定的城市生活将无法实现。可见，兼并型城市边缘区的环境问题亟需政府进行有效的治理和管理，非常必要且刻不容缓。
兼并型城市边缘区政府环境治理的囚徒困境
博弈论在社会生活中注重研究人们之间的利益冲突、矛盾及合作行为，人们参加博弈的目的就是为了实现自身利益的最大化。囚徒困境博弈模型是1950年图克(tucker)首先提出的，它部分地奠定了非合作博弈论的理论基础，可以作为现实生活中许多现象的一个抽象概括，是博弈论中的基本模型和范式。博弈论中的囚徒困境模型是指两个共同偷窃的犯罪嫌疑人被带进警察局，隔离关押和审讯，两人无法观察到对方的选择。警察告诉他们:因为警察手中没有确切的罪证，对他们犯罪事实的认定及相应的量刑完全取决于他们自己的供认。如果其中一方与警方合作供认，而对方抵赖，供认方将无罪释放，另一方则被判重刑10年;如果双方都与警方合作共同供认，各被判刑5年;而如果双方均不认罪，因为警察找不到其他证据，则两人都无罪释放。
对两名嫌疑犯而言，最好的选择就是不招认，但由于信息不对称，双方无法知晓对方的选择，则在自身利益最大化的原则下，只有选择供认，结果却形成了一个对两个人整体来说并不是最优的选择。囚徒困境模型证明个体的理性选择带来的很大可能是集体的非理性选择。兼并型城市边缘区政府进行环境治理同样面临着囚徒困境。在博弈论领域，参与博弈一般都有多个主体，但这种模型不利于直观分析，所以在此选择两个博弈主体来论述这一情况。以原杭州市兼并萧山、余杭两市，并将这两市设区为背景材料，假设萧山区政府(甲)与属于原杭州市的滨江区政府(乙)对兼并后边缘区环境问题治理都存在积极治理与消极治理两种态度，其他外在因素都一致的情况。在这样的前提下，应用博弈论中的囚徒困境模型，可以得出如下情形。数据解释:当甲、乙同时选择积极治理边缘区的环境问题时，甲、乙双方都需要付出较高的治理成本a;当甲、乙同时选择消极治理边缘区的环境问题时，甲、乙双方都只需要付出较低的治理成本a;当甲(乙)选择积极治理，同时乙(甲)选择消极治理边缘区的环境问题时，甲(乙)需要支付相对较高的治理成本B，乙(甲)需要支付相对较低的治理成本b。
在这个模型中，存在(a，a)、(a，a)两个均衡点。从环境这一公共产品的特性及可持续发展效益帕累托意义上讲，显然是(a，a)优于(a，a)。但是，环境治理不同于企业的经济建设，能够即刻得到收益与成效，其成果是在发展的过程中甚至是长远的以后才能明显表征出来的。同时，积极治理环境问题、进行日常养护都需要政府支付较高的成本，反之，消极的态度则付出的成本较少。这是地方政府不愿意积极治理环境问题的主要原因之一。《中华人民共和国公务员法》第六章第三十八条规定:公务员职务实行选任制和委任制;领导人员职务按照国家规定实行任期制。
不论是公职人员还是领导成员，对环境问题的治理及环保政策的有效贯彻和实施都起着关键性的作用。但他们也是理性的经济人，也极力追求着自身利益的最大化。综合环境治理成本高、成效收益期限长、效益不明显、公职人员对绩效的追求及个人利益的最大化等因素，兼并型城市边缘区地方政府及其工作人员采取消极态度治理环境问题的概率大大增加。回到上述囚徒困境模型中，当甲、乙两区政府都积极治理环境问题时，均需要支付较高的治理成本，能够得到利于环境效益的最优解。当甲采取积极治理、支付较高的成本a的同时，乙采取消极治理、支付成本为B。甲治理环境问题带来一系列的环境正外部效益，将辐射到乙方，此时乙方并不需要支付额外的任何成本，a＞B。同理，当甲采取消极治理、支付成本a的同时，乙采取积极治理、支付成本为b。
甲治理环境问题带来一系列的环境负外部效益，将辐射到乙方，则b＞a。结合上述所列公职人员消极治理环境的各项诱惑因子，(a，a)出现的概率将大于其他三种情况。此外，环境的治理与管理是关乎整个社会的综合性问题，尤其是兼并后边缘地区任务艰巨，需要各管理主体相互积极配合，指望单个政府来完成的可能性很低。各管理主体之间的行为相互影响，当一方主体积极采取措施进行环境治理，由于环境的外部性、经济效益的诱惑性，将导致博弈参与者的占优策略都是等待其他方积极治理而自己却耍起了小聪明坐享其成。可见，这样下去博弈的结果是最终无人愿意去积极地治理边缘地区的环境问题，(a，a)成为该项环境治理博弈最终唯一的纳什均衡。这就是兼并型城市边缘区地方政府环境治理陷入囚徒困境的原因。
兼并型城市边缘区政府环境治理囚徒困境破解可采取的措施
对兼并型城市边缘区环境的治理工作，需要各级政府行政机关统筹给予重视。对于外部性强、收益期限长的环境这一公共产品而言，治理的成本偏高、经济效益不明显，当地政府对边缘区环境治理工作持消极态度。结合上述囚徒困境模型的分析，本人认为可以从两个角度来考虑制定政策以破解困境。
(一)采取激励措施，制定环境治理奖励政策，完善相关制度以提高地方政府对边缘区环境治理的积极性假定国家对边缘区积极环境治理的政府进行奖励X，如财政补贴等;同时对消极治理的政府不奖不罚，那么存在三种情况。一是X＞a，不言而喻各政府都将积极治理环境问题，因为在这种情况下，“积极治理”的策略是占优策略，上述博弈的结果将都是积极治理，实现真正的纳什均衡。二是a－a＜X＜a，相对来说采取积极治理的成本降低，但还是略高于消极治理的成本，这样的结果和第一种一样，也会实现(积极治理，积极治理)的纳什均衡。三是X＜a，则奖励措施所起的作用不大。具体措施如下所述:
1．囚徒困境的制度改进———实行环境治理财政补贴，强化监督制度;完善公职人员职权配置及干部管理制度，制定环保科学合理的绩效考核制度。环境治理是一项公益性很强的工作，国家财政部应对其进行财政补贴，使地方政府享受该项优惠政策，以此降低原本环境治理的成本，提高边缘区管治主体的积极性。地方政府对污染环境的企业征收高额的物业税、污染税、排污税等，将这部分资金用来治理环境问题。环境治理是社会普遍关注的问题，需要全社会各阶层的人积极配合，媒体、大众、监督部门等要全力发挥监督作用，强化监督制度，促进兼并型城市边缘区环境治理工作的顺利进行。边缘区的环境治理既要发挥政府的主导优势，又要依靠社会各界的主体力量，同时利用好媒体等沟通渠道，多方面共同发挥监督作用，推动污染问题的解决及环境的和谐可持续发展。理性经济人假设人们的决策和行为是以个体自身利益最大化为根本目标，一般情况下，集体利益最大化本身不是博弈参与人的根本目标，人们在博弈中的行为准则是个体理性而不是集体理性。
“如果一种制度安排不能满足个人理性的话，就不可能实行下去。所以解决个人理性与集体理性之间冲突的办法不是否认个人理性，而是设计一种机制，在满足个人理性的前提下达到集体理性。”一方面是完善制度规范，使边缘区环境治理的执行公职人员职权责相一致。另一方面是完善干部管理制度。目前我国的干部管理制度存在事事应付上级、崇尚表面工作的漏洞，容易造成“临时用功应付、长期散漫懒惰”的现象，不利于环境治理工作的进行。完善干部管理制度，实现对干部行为正确的导向与规范功能。我国的政府绩效考核也存在同样的只对上级负责、考核过程只在乎经济效益、封闭外在的监督、结果的好坏在于上级考察人员的主观评价等弊端。这些都不适应于环境领域治理效果的考核。政府部门制定环保考核制度时应将“显项”和“潜项”有机结合，眼前和长远有机结合，地方与中央利益有机结合，引导地方政府积极竞争、合理博弈、奋发创新。总之，需要进一步改进与完善绩效考核机制、干部管理制度及监督制度。
2．囚徒困境的重复博弈———加强干部人事生涯管理，强化公职人员的综合素质建设。在博弈论中，如果博弈只进行一次，博弈参与人往往只关心自身利益的追求;如果博弈重复进行多次，而且博弈参与人是相同的，那么博弈参与人就有可能会为了长远利益而牺牲短期利益，合作就成为他们明智的选择。重复合作策略极大可能成为持续的博弈行为，同时其他的博弈参与人有可能会闻风而来进行多主体之间的相互合作。同理分析，完善干部管理制度时应注重干部人事的生涯管理，将环境治理的长期公共利益与个人的长短期利益结合起来进行综合管理。如设置环境绩效保证金，规定抽取干部工资薪酬的固定比例，随着时间的增长累积增加且附带环保效益利息，作为其退休或离开该地区后对环境治理作出贡献的奖励。如果消极治理边缘区环境问题或在任期间有其他违规违纪行为，则取消这部分环境绩效保证金，这将有利于干部人员从长远利益考虑环境治理工作。环境治理效果的好坏还在于公职人员的综合素质高不高。加强管理主体、执行人员的综合素质建设，尽快实现道德规范的法制化，增强公职人员的公仆意识、服务意识、责任意识，树立正确的权力观与利益观，与政府组织之间形成良性的博弈，这将大大推进边缘区的环境治理工作。
(二)采用惩戒措施，对消极治理边缘区环境问题的政府及其工作人员进行责任追究假定国家对边缘区消极环境治理的政府进行惩戒Y，同时对积极治理的政府不奖不罚，消极治理的成本相对增加，政府将朝着积极治理的方向靠近，此时“积极治理”的策略是占优策略，可以实现(积极治理，积极治理)的纳什均衡。惩戒措施与奖励措施有效结合，将更有利于双方积极治理纳什均衡的实现。
1．囚徒困境的违规博弈———加大对污染环境行为主体、消极治理环境问题的政府的惩罚力度。一是增加环境执法的透明度，有效打击违法排污行为。兼并型城市边缘区是某些化工企业热衷的扩散地，是环境污染问题频发的区域。对不按规定办理污染物排放许可证、不按规定缴纳排污费或超标排污等的企业要进行行政处罚;对重型污染环境的企业要重点关注，加大惩罚力度或予以关闭。二是对边缘区政府部门中消极履行环境治理职责的公职人员，进行相应的惩戒处理。对于环保执行力度不够但情节较轻的，进行教育与引导，予以警告并扣除一定的工资。对于环境治理工作置之不理、政策绝不执行、甚至在工作过程中贪污受贿的工作人员，进行相应的记过、记大过、降级、撤职甚至是开除的处理。对公职人员的违规行为，有关的职能部门要进行客观公正的调查，按照管理权限和规定的程序作出处分决定，情节严重的其相应的工资档次、职务与级别也要进行调整。
2．囚徒困境的法律建设———完善环境污染责任追究机制，加大力度建设问责型政府。环境保护是全社会民众共同受益的公共产品，需要全国各级政府予以重视并积极治理。在边缘区环境治理的过程中，需要明晰中央与地方政府供给环境公共产品的权责分配。如环境保护公共基础设施应是中央政府供给，而地方政府予以配合等。完善边缘区环境污染责任追究机制，对违法违纪的环保行为进行严厉查处。如兼并型城市边缘区内的各级政府部门负责人，对该辖区内环境污染的防范、发生和治理负有全责，对失职、渎职情形的或负有领导责任的，给予行政处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任等。强化问责型政府的建设在环境治理方面体现在:当在环境治理领域出现问责事件时，除了具体的官员个人承担相应的责任，政府也应该负起责任。
社区治理的困境及对策篇2
关键词：青海藏区；精准扶贫；实践难题
精准扶贫、精准脱贫是扶贫战略思想的集中体现，是我们党的重要历史使命，是树立和贯彻共享发展理念的必然要求，是全面建成小康社会的底线目标和艰巨任务。青海藏区要坚决打赢“十三五”扶贫开发攻坚战，必须牢牢把握扶贫开发的着力点，做到精准发力、综合施策、大力推进、务求实效。
减贫与发展是反映经济转型、社会进步的一面镜子。认识和掌握贫困化发生机理、演化特征及分布规律，是制定扶贫规划的重要依据。长期以来，区域发展滞后、经济建设落后、生态环境脆弱、公共服务滞后等因素，一直是青海藏区居民贫困问题的所在。
一、精准扶贫实践困境及其原因阐释
1.多种贫困类型并存。按照国内专家学者的划分，贫困主要分为环境恶劣型、优质资源短缺型和积弱型三种类型。其中，环境恶劣型贫困是因自然条件恶劣、灾害频发、高寒缺氧等因素造成的；优质资源短缺型贫困是因为科技教育、城镇化、工业化、人力资本、融资能力等软资源短缺所致；积弱型贫困是因为历史原因和环境因素导致的经济起步晚、基础差，加上文化素质低、技能缺乏、观念落后等因素造成的贫困。综合来看，青海藏区三种类型的贫困同时存在，且相互叠加，造成了贫困的复杂性、多元性和广泛性，也给扶贫攻坚带来不少困难。
2.扶贫政策贯彻落实的困境。由于工作繁琐、审核把关难度大，监督机制不完善，对扶贫公平的重视程度不够，出现“伪低保户”、“伪贫困生”问题。加之低保退出机制不健全，一些陷入困境的群众无法及时纳入低保保障，而一些已经脱贫的低保户中仍然有继续领取低保补助的现象，虽不是普遍现象，但也暴露出原行扶贫政策的一些弊端和缺陷。侵占了真实贫困人群应享有的权利，剥夺了有限的扶贫资金，严重影响了社会公平。精准扶贫基于对以往扶贫工作的反思，其提出精准识别、帮扶、管理和考核的内涵，是新时期中国扶贫工作的重要机制。不过，从该机制的地方实践看，其面临着多方面的困境，须多方努力，做好政策的贯彻落实，如此才能更好地推动扶贫工作。
3.贫穷必定有贫困的根源。贫穷是因也是果。在广大贫穷落后地区，因为没有钱，就没有投资，没有投资就没有发展，没有发展就无法脱贫；因为贫穷，儿童失学甚至辍学；因为贫穷，人们的生产生活难以抵制自然灾害的破坏和影响；因为贫穷，不少群众看不到希望，精神萎靡、一蹶不振……陷入贫穷的恶性循环中。贫穷也是青海藏区发展迟缓的又一原因。
4.面临结构性贫困的挑战。结构主义是贫困研究的传统之一，社会结构不平等与制度排斥性是贫困生产的动因，强调公民权利建设以及国家福利制度的完善。在长期的过程中，村庄内的人口已经有了结构性的分化，这种分化就产生了贫困人口和非贫困人口。贫困人口不光存在于经济层面的，更是健康、知识、思维和能力层面的。如果我们以村庄为观察背景的话，我们会发现：贫困户在全村农户的经济结构中处于不利于地位，他们生产资料匮乏，家庭劳动力不足，身体健康状况不佳；从知识结构上看，他们的知识积累普遍与社会资本非常有限；从政治结构上看，多数贫困户不是党员，不是村民代表，更不是村干部，他们没有公共话语权，也缺乏参政议政的权利意识。也就是说，贫困人口在经济结构、知识结构和政治结构上都处于不利于发展的状态，所以仅仅通过给予一定的资金是很难将他们从贫困的深渊中拉出来的。因此，精准扶贫应该不仅仅在经济层面给予帮扶，而且在教育、技能和思想观念等方面进行帮扶，只有这样才能拔掉“穷根”。
二、对策建议探析
辩证的来看，青海藏区也有自己的独特优势和潜力，为脱贫致富提供了现实可能，主要表现在：贫困人口比例虽高，但总人数并不是特别庞大，方便各项扶贫政策的贯彻落实；自然环境虽然恶劣，但太阳能、水能、风能等清洁能源资源丰富，为产业结构调整提供了现实可能；拥有阿尼玛卿雪山、黄河源头、年保玉则、高原风光等独特的自然旅游资源，以及藏传佛教宗教文化、格萨尔诗史、红军沟等得天独厚的文化旅游资源，为旅游业的快速发展提供了得天独厚的条件；除享誉全球的名贵中药材冬虫夏草外，大黄、贝母、鹿茸等中药材资源也较丰富，为中藏药产业开发提供了先决条件；优质新鲜的牦牛肉、羊肉和牦牛奶制品资源极为丰富，且品质好，还有“零污染、零添加”的优质饮用水，为绿色食品深加工行业崛起提供了必要条件；西部大开发、国家支持藏区发展等政策相继出台，以及游牧民定居工程、林权制度改革、草原生态补偿奖励机制等惠民工程相继实施，青海藏区近年来一直是众多优惠和扶持政策覆盖较为密集的区域；经济发达城市持续对口支援，从资金、技术、人才等各方面给予扶持，成为青海藏区经济快速发展、实现脱贫致富的坚强后盾。因而，仅仅靠制度扶贫和资金的投入，无疑是扶贫思想上的“形而上学”。反贫困的进程需要经济发展、社会进步、生态良好三者共同推进，三者相互依赖、相互制约、相互协调，需要国家、地方、个人三方面共同努力，也需要内生力量与外力共同作用，作为一个有机整体，共同推动反贫困进程。那么，针对扶贫开发现状以及贫困问题产生的根源，探索精准扶贫的对策建议。
1.改革不良习俗。改变落后的生产生活方式，虚心向先进的地区学习，吸收先进文化精华，改良本地区传统传统文化，使之适应时代要求、发展需要，逐步形成发展的内生力量。如果将扶贫资源视为不劳而获的福利，则既可能助长等、靠、要的传统观念，产生高福利养懒的变异行为，又有可能发生权利寻租、资金滥用等腐败现象，应在外力的帮助下，实现地方经济又好又快发展。
2.创新扶贫制度。上世纪90年代以来，中国的扶贫工作发生了深刻的转变，由道义性扶贫向制度性扶贫转变，由经济性扶贫向开发性扶贫转变，由扶持贫困地区向扶持贫困人口转变，通过不断实践，已形成相对合理的扶贫机制。在保留原扶贫制度有效做法的基础上，积极探索，适应国家新的扶贫政策的转变，结合青海藏区的实际情况，重点从扶贫的组织形式、资金投入和使用机制、年度扶贫目标考核、救济的进入和退出机制等方面入手，正确处理好扶贫与救济、扶贫与开发、区域扶持与个体扶贫等各方面关系，进行必要的反贫困创新，激励低收入阶层生产积极性，确保贫困户得到应有的帮扶，进一步提高扶贫工作的经济效益和社会效益。
3.扶持后续产业。针对生态移民的隐性贫困问题，继续加强对生态后续产业的扶持。多方筹措资金，保证合理使用，延长后期扶持时间，增强扶持活力。在资金的使用上，除针对移民生产生活的直接帮扶以及基础设施完善和功能配套建设外，更要明确资金的合理分配，加强资金监管，科学使用，对涉及移民后续产业、推动青海藏区经济发展的经营性项目，按可持续发展的需要和市场经济规律，实行有偿使用，可作为重点产业的贷款贴息，可作为高新技术项目的股东投资，可作为落户青海藏区的企业优惠，也可作为移民小额项目及移民再就业工程的补助，为移民后续产业的继续发展提供资金保障。
4.加快经济发展。结合本地区实际情况，科学认识优势和不足，以加快旅游业发展为突破口，绿色食品深加工、清洁能源开发为重点，加快农牧业生产科技投入为辅，转变经济发展方式，提升集约化水平，突出生态效应，更加注重民生，配合当前实施的游牧民定居工程、林权制度改革、扶贫开发、草原生态补偿奖励机制等惠民政策，坚定不移的走特色经济发展道路，走可持续发展之路，让包括低收入人群在内的广大群众能共享改革开放成果，为脱贫致富奠定良好的经济基础。
5.基础设施建设。青海藏区贫困地区一般来说，水利设施薄弱且严重老化，电力和通讯设施落后，主干道网络尚未形成，成为影响脱贫致富的一大障碍。要在加强公共服务、改善贫困地区“软环境”的同时，根据统筹城乡发展要求，按照统一规划、合理布局、保护环境、协调推进的原则，统筹区域交通、水利、能源、通信等基础设施建设，通过整体规划、重点倾斜，加大对贫困地区的投入力度，加快构建连通内外、功能配套、安全高效、适度超前的基础设施体系，从根本上改善贫困地区“硬环境”，逐步做到水、电、路、气、房和环境改善“六到位”，为贫困地区扶贫攻坚创造良好条件，为区域经济社会发展提供有力支撑。要完善藏区基础设施建设机制，大力推进城乡基础设施互通互联、共建共享，积极引导社会资本参与藏区公益基础设施建设，力求实现贫困地区、贫困人口基本公共服务主要指标接近全国平均水平。
6.扶志扶智同进。随着新型工业化、信息化、城镇化、农牧业现代化的深入推进，农牧业产业结构不断调整，各种新业态不断涌现，广大藏区尤其是贫困家庭的劳动力原有劳动技能远远不能适应改革发展变化的实际需要，必须进行有质量的系统技能培训。扶智重在扶教育。大力发展学前教育，确保实现义务教育，强化职业教育，使贫困地区的孩子绝不输在起跑线上，尽量阻止贫困的代际传递，这是精准扶贫的根本大计。要着眼解决“有地方上学”的问题，进一步优化学校布局，该留的留、该并的并、该撤的撤、该改造的改造，确保把每所义务教育学校建成合格学校，并实现乡镇示范幼儿园全覆盖；要着眼解决“上得起学”的问题，实施贫困学生救助工程，率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，实现家庭经济困难学生资助全覆盖，让他们安心地接受教育。
7.构建扶贫格局。目前专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量互为支撑，拓展着全新的扶贫格局。从各方“单打独斗”到整合资源“握拳出击”，这也是精准扶贫的重要体现。从青海藏区实践看，在吃透当地情况的基础上，搞对症下药、靶向治疗，常常成效更加明显。以政府一元主体为核心的扶贫计划往往多依赖于行政力量，搞大水漫灌、一刀切，从而忽视市场与社会，群众不但没有富起来，大量的投入还打了水漂。精准扶贫全面提升了减贫治理能力和水平。治理和消除贫困，首先是政府的责任，应当实行政府主导，但一个良好的减贫治理结构，仅靠行政力量推动是远远不够的，还有赖于参与减贫的政府、企业（市场主体）、社会组织、社区（村）、贫困人口五个基本主体协作互动、各尽所能。这一方面要求政府放权，将一些权力下放给基层政府和社区，另一方面也要求政府提升减贫治理能力，善治、善主导，引领其他主体发挥作用。要开创多维联动的社会扶贫新格局，真正反映民情民心，将脱贫致富带入到寻常生活中。
社区治理的困境及对策篇3
摘要：生物多样性是人类赖以生存的物质基础，如何更好地保护生物多样性，实现人类社会与自然生态环境和谐发展已成为当今社会面临的重大议题。本文论述了我国生物多样性保护中存在的主要问题，提出环境善治是生物多样性破坏区域恢复和保护的有效模式，并进一步指出，生物多样性保护政策创制、生态系统与生物多样性经济学(teeB)主流化、生物多样性保护的技术创新和以多元文化为基础的传统生态自然观是环境善治的有效途径。
关键词：环境善治；生物多样性保护；teeB；传统生态自然观
生物多样性是地球生态系统不断演化的结果，生物多样性是人类赖以生存和发展的物质基础，它不仅给人类提供了丰富的食物、药物资源，而且在保持土壤、调节气候、维持自然平衡等方面起着不可替代的作用，是人类社会可持续发展的生存支持系统。近年来，随着人类活动的不断增强，地表环境的破坏越来越严重，很多动物、植物赖以生存的环境遭到严重的破坏，导致大量物种灭绝，生物多样性的保护刻不容缓。我国生物多样性现状
生物多样性(Biologicaldiversity/Biodiversity)是生物及其与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括数以百万计的动物、植物、微生物和它们所拥有的基因以及它们与其生存环境形成的复杂的生态系统，是生命系统的基本特征。生物多样性是一个总的概念，具体包括物种多样性、生态系统多样性和遗传多样性，有的学者也将景观多样性作为生物多样性的一部分。中国是生物多样性特别丰富的国家之一。据统计，中国的生物多样性居世界第八位，北半球第一位。同时，中国又是生物多样性受到威胁最严重的国家之一。中国的原始森林长期受到乱砍滥伐、毁林开荒等人为活动的影响，其面积以每年5000平方千米的速度减少；草原由于超载过牧、毁草开荒的影响，退化面积达870000平方千米。生态系统的大面积破坏和退化，不仅表现在总面积的减少，更为严重的是其结构和功能的降低或丧失使生存其中的许多物种已变成濒危种和受威胁种。高等植物中有4000～5000种受到威胁，占总种数的15%～20%。在《濒危野生动植物种国际贸易公约》列出的640个世界性濒危物种中，中国就占156种，约为总数的1/4，形势十分严峻。生物多样性中最为重要的是物种多样性，它使每个物种在系统中不至于灭绝，是生物多样性研究和保护的重点，每个生物都处于一条生物链的某一层次，每一种物种的绝迹，都预示着很多物种即将面临消亡。
我国传统的保护生物多样性的方法就是“堡垒式”保护，即在生态环境脆弱地带建立自然保护区，由政府划定保护范围，在保护区内完全禁止人类活动。后来对于保护区的划定有所发展，划定了核心区、缓冲区和实验区，这在一定程度上将保护区对人类开放，但是普通民众仍然没有参与到生物多样性的保护中来。直到20世纪90年代后期，可持续发展思想的注入，以及国际机构（如世界银行）等开始关注我国的生物多样性保护问题，在生物多样性保护与社区发展方面开始了诸多的尝试，并取得了一些成果。
之后，随着城市化进程的加快，城市规划在城市建设中显得尤为重要，生物多样性规划也被提上日程，作为城市规划的一部分，包括省、市、县3级保护规划。同时，景观生态学被引人生物多样性的范畴之内，从基质、斑块、廊道等景观生态学的观点出发，提出生物多样性保护还应考虑它所在的生态系统及有关生态过程，应着眼于区域、大陆尺度的生态网络，生态网络的建立将非常有利于物种多样性的保护，尤其是较为脆弱的物种。
我国生物多样性保护存在的主要问题
我国生物多样性保护存在的问题主要可以归为四个方面：管理体制方面、经济学方面、生物多样性保护技术路径方面和传统环保文化方面。
管理体制层面：一是我国生物多样性保护存在．“多龙治水”的问题，“多部门”管理，“多法律”规定，保护行政管理部门与资源经营部门重叠，这种多样的“双重”身份造成了行政主权的混乱与错位，增加了我国生物多样性保护的难度。二是与生物多样性保护相关的政策不完善。我国的法律体系采用的是稀缺价值论与生物资源的可再生论，忽略了生态因素的交互作用，存在由于对外部经济认识不足导致的价值实现方式的设计缺陷。因此，生物多样性保护的制度设计还有待于进一步完善和细化。三是生计与生态割裂也是造成生物多样性保护困难的一个主要原因，很多保护区的破坏主要是由于当地社区居民的偷猎、过度使用资源造成的，而当地居民的这种行为最原始的驱动力就是贫困，贫困往往是生物多样性遭受破坏的外部驱动力，导致“贫困生物多样性破坏一灾害频发”的恶性循环的加剧。而我国环保部门、扶贫部门及灾害管理部门“各司其职”，造成了资源的浪费，很多资源不能整合，使生计改善与生物多样性保护割裂。自然保护与生计冲突是生物多样性保护中较为突出的问题。传统的建立自然保护区的方法，很少考虑当地社区居民的利益和发展要求，社区居民利益的受损将居民和保护区推到了对立面上，导致矛盾激化，其结果往往是保护代价高，而保护的收效甚微。
经济学层面：主要缺乏对生态系统和生物多样性经济价值的科学评估、独立评估，缺乏系统的评估体系和评估指标，导致决策层、管理部门、企业、媒体和公众等利益相关群体对生物多样性的经济价值缺乏科学认识，进而不能科学分析自然资本、生物多样性的效益与经济部门之间的关系，导致生物多样保护的投资力度与当地经济发展不协调。
生物多样性保护技术层面：我国关于生物多样性保护的研究仍十分欠缺，研究体系单一，其研究的主体仍然是保护区管理部门的技术人员、与生物多样性相关的研究部门，缺乏社区、企业、nGo的合作与参与，国际合作的领域有限，导致理论研究较强，可操作、可示范的模式少。而一些环境nGo和国际机构通过长期的实践取得的富有成效的保护技术，因缺乏与政府的协调沟通而得不到生物多样性保护部门的采纳推广。
传统环保文化层面：我国是一个多元化、多民族的国家，绝大部分民族都具有丰富的环保文化。南方少数民族的自然崇拜、北方少数民族对自然的敬畏、穆斯林民族的传统生态自然观对保护自然生态和生物多样性均发挥了非常积极，甚至不可替代的作用。传统环保文化无疑对生物多样性保护具有举足轻重的作用。但随着主流化的进程和传统环保文化传承面临的挑战，生物多样性保护受到了日益严峻的威胁。
综上所述，生物多样性的保护面临四个层面的挑战，而要应对这些挑战，环境善治理念的采纳和普及应用是最佳选择之一。以环境“善治”理念为基础的生物多样性保护途径
环境善治（GoodenvironmentGovernance）的提出是建立在对市场和政府角色重新认识的新的治理理念基础上的。“善治”的本质是政府与公民间积极而有成效的互动与合作。环境善治包括环境制度创新、市场机制运用、科技进步、能力建设、政府与nGo、社区和企业的合作以及全球环境治理各个方面。
要解决我国生物多样性破坏区域的修复及保护面临的上述问题需采取如下措施。
生物多样性保护政策创制
政策支持是生物多样性保护的根本保证，联合国《生物多样性保护公约》之后，中国成为国际《生物多样性保护公约》签约国以来，制定通过了《中国生物多样性保护行动计划》、《中国生物多样性国情报告》、《全国生态环境建设规划》、《全国生态功能区规划》和《全国生态脆弱区保护规划纲要》等相关政策文件，并把《生物多样性与优化生态环境的可持续性研究》列为《国家重点基础研究发展规划》。但这些国家层面的政策在省及省级以下行政区域缺乏对政策的细化，许多政策的执行缺乏财政部门的财力支撑。例如，野生动物破坏庄稼的赔偿制度在绝大部分保护区得不到执行。这种缺乏跨部门合作的政策急需创制革新，需要打破管理部门之间的壁垒，统筹管理权限至权威部门，废除“九龙治水”，提高环保部及其直属系统的执法权威和财务运作能力。除了国家重大的法律支撑外，生物多样性保护还应出台具体制度：如自然资源产权制度，自然资源价格制度，生态环境税收制度，公众参与制度，生态补偿制度，跨部门合作制度，传承少数民族传统环保文化制度，政府官员的环境绩效考核制度，政府与社区、环境nGo和企业的合作机制，政府购买环境nGo服务机制，生态移民政策，“生态民”政策，以及符合当地社会经济条件的磋商机制等。这些重大制度的确立及执行需要跨部门合作、利益楣关群体参与，并要避免“精英决策”或领导决策模式，而要充分发挥公众参与的理性决策模式。否则，缺乏操作性的政策其执行力将大大减弱。如尽管生态补偿政策的讨论已经持续了20年左右，但到目前还不能得到有效而全面执行。这说明生物多样性保护机制的确立和有效执行面临的挑战和风险是巨大的，迫切需要政策创制来应对挑战、预防风险。
生态系统与生物多样性经济学(teeB)主流化
teeB是一项由八国集团联盟(G8)和五大发展中经济体发起的全球性研究，研究主要集中于“生物多样性的全球经济效益、失去生物多样性与未能采取任何措施的代价以及有效保护的成本”。teeB对于决策者、企业都有莫大的影响。teeB的首要任务是深刻认识生态系统的经济价值，其次，teeB提出，要妥善衡量，以管理我们的自然资本。而妥善衡量的方法就是完备的指标体系，自然环境为人类社会提供的大部分服务都没有被GDp或其他传统经济指标捕获，现有观念没有将生态系统提供的服务看作是经济发展的一部分，生态系统服务未能得到足够的重视。因此，政府决策部门应实施国家评估，对生物多样性的自然资本进行估值，这种评估将会对分析自然资本、其效益与经济部门之间的关系至关重要，也会对决策者的决策产生很大的影响。最后，teeB提出改善成本效益分配。这是基于环境损害的社会影响的代偿原则，即“使污染者付款”和“全成本恢复原则”。这种机制出于使负责人看到和感受到生物多样性和生态系统服务受损的经济成本，并可改变影响他们的行为动机，当然，这是基于设计稳健的制度和市场框架的基础上的。
teeB能够使人们正确认识生物多样性的价值，从而促使人们做出正确的决策，在长期可持续发展的原则下，更好地利用生态系统的服务价值。因此，只有当顶层设计部门和决策部门深刻认识到teeB的重要性，并将其纳入规划、决策和考核的范畴，才能够从制度层面推动生物多样性的保护。
生物多样性保护的技术创新
政策创制和teeB是从机制层面应对生物多样性保护面临的诸多问题，但保护需要技术创新的支撑。在技术创新方面，社区共管、替代性生计、耦合模式、ppp(privatepublicpartnership：公私伙伴关系)是值得借鉴的一些技术或模式。
推行社区共管。随着人口的增长及人口对资源需要的不断增长，社区在发展经济的同时，存在着对当地资源的过度利用和生态环境破坏，如何能在不破坏或少破坏资源和环境的前提下，帮助当地社区发展社会经济，使生物多样性与社会经济协调发展已成为困扰各界的一道难题。自20世纪90年代以后，一些国家和组织开始从不同角度将这种保护与发展相协调的思想付诸于实践。我国生物多样性与社区可持续发展存在的矛盾较多，但最根本的问题是生物多样性保护的长期利益与当地农民的生存和发展的短期利益之间的冲突，同时，生物多样性的保护还受到生物多样性丰富地区的所有权、国家生物多样性管理水平、自然资源开发政策及其他相关政策、法律和社会因素等诸多方面的影响。因此，基于照顾双方利益的社区发展的生物多样性保护(Communitybasedconservation，CBC)策略应运而生。CBC注重社区居民的主动参与，让社区居民参与到生物多样性保护中来，主张“自下而上”的保护模式，打破传统的“堡垒式”、“强制式”保护模式；同时，该模式注重在社区发展的基础上进行保护，通过直接的经济补助，或者提供技术支持和政策优惠，引导社区居民主动参与濒危物种保护工作，逐渐改变原来以消耗资源为代价来换取经济增长的生产方式。之后，YUep模式对CBC模式进行了深化，主张先利用小额贷款改善村民的生产基础，改善其生计，其次建立社区保护与发展基金，通过村民自助推举实现资源共管、生物多样性保护与生物多样性监测，同时通过对小额贷款利润的运作使项目具有可持续性。
发展替代性生计。替代性生计是指改变生态环境脆弱区民众的生产方式，使其原来粗狂的、以掠夺资源为主的生产方式发生转变。很多生物多样性的破坏，是由于当地民众的贫困所致，贫困驱使他们砍伐树木，开垦林地或草地。因此，保护生物多样性必须首先改善当地人的生计，转变当地人的生产方式。兰州大学与oxfam及白水江自然保护区曾经成功实施过一个替代性生计项目，即通过“小额信贷”的模式，为林缘区农户创造更多的可供选择性就业机会或创收机遇，极大地减缓了社区与保护区管理局之间的冲突，农户通过小额信贷解决了增收和生计问题，保护区的偷盗砍伐得到遏止，生物多样性得到有效保护。位于内蒙古高原东部的浑善达克沙地在1959年到1999年间，阳坡植被覆盖率下降了20%～30%，阴坡下降了30%～40%，这是由于当地人口的增多，导致牧民的数量急剧上升，牲畜的数量也急剧上升，过度放牧导致了浑善达克沙地的荒漠化。因此，学者们提出了“以地养地”的模式，即在当地建立人工高产饲料基地，将传统的放牧改为圈养，而腾出大量的退化土地进行恢复，并进一步发展成保护区。同时，调整畜牧结构，减少山羊的数量，增加牛的数量，并引进液体奶生产线、生态旅游等适合当地发展的企业，这些措施，使民众由原来单纯的放牧发展为多元化的生产方式。这些案例说明，替代性生计满足了生态脆弱区居民的发展需求，使他们由生态的破坏者变成生态的保护者。
生计改善一生态恢复一灾害管理耦合模式。兰州大学丁文广教授经过10多年的农村社区综合发展项目的实施，在我国首次提出了“生计改善一生态恢复一灾害管理耦合模式”。该模式首次在甘肃省平凉市崆峒区康庄乡的清水岭村实施。清水岭村是一个典型的贫困村，缺乏能源，农民因能源需求破坏了大面积森林和草地，造成水土流失严重，形成了“贫困一生态退化一灾害（旱灾）频发”的恶性循环。为了应对这一问题，丁文广带领项目团队，应用“农村参与式评估”方法，到项目村进行需求评估和项目设计，组建包括村委会成员在内的项目实施小组，通过村民大会公开选举项目分批受益户名单，制定项目管理制度。在完成需求评估之后，依据项目管理制度，组织项目实施。具体思路是，将贫困村中的贫困户按照特困户、贫困户和较好户分组，先对特困户无偿提供良种繁育母牛，生产的（母）牛犊依次滚动到贫困户和较好户。这种滚动发展模式，既保证了让最贫困的人群先受益，又照顾了条件相对好的农户，最后达到整村受益的目标。作为获得项目资助的必要条件之一，项目受益户必须每户种植至少2亩苜蓿和2亩薪炭林。项目资助方对完成项目指标的农户奖励清洁能源设施（太阳灶、沼气池、节能炉等），进一步阻止了农户对生态的破坏。为了规避旱灾风险，项目设计了压缩夏粮、扩大秋粮面积，以充分利用雨水的时空分布规律，同时，牛粪、沼液的使用减少了化肥使用量，改善了土壤结构，增强了作物的抗旱性。该模式推动了清水岭村实现了人与自然和谐发展的目标，并在甘肃省多个贫困社区推广示范。从该模式中提炼的主要理论为：“人类与自然耦合系统”中灾害风险、生态环境退化与经济贫困三者之间具有负向耦合关系，其中，经济贫困是“灾害频发一生态退化一贫困加剧”恶性循环的外部驱动力，环境退化和灾害频发只是经济贫困的外在表现和结果。要打破生态退化、灾害频发及贫困加剧的恶性循环，需要决策部门在生态治理、灾害风险管理及扶贫领域推行“灾害风险管理一生态恢复一生计改善耦合模式”，打破部门壁垒，设计跨领域横向合作项目，推动可持续发展。
ppp（privatepublicpartnership：公私伙伴关系）模式。ppp模式是生物多样性保护的一个有效机制，特别是在人口众多、贫困人口比例高、人与自然生态环境交错分布的区域，应对生物多样性的保护就不能缺少ppp模式。所以，我国政府、企业与环境nGo之间在生物多样性保护方面迫切需要建立良好的互动合作模式。环境nGo在反映公众利益诉求、推动公众主动参与和组织协调方面有其独特的优势，它是政府行为的重要补充者和合作者；企业在获取经济利益的同时，要回馈自然和社会，体现企业的社会责任，承担生物多样性保护的义务：而政府在资金、政策、协调等方面具有很强的优势，是资源的主要控制者和分配者，政府的参与对ppp模式发挥的作用至关重要；众多的社区是与自然环境直接接触的群体，他们既是环境资源的索取者，又是生物多样性保护的主体，没有社区的参与和合作，就无法实现保护目标；国际环保机构有许多成功的保护案例和实践，与它们开展合作，会起到事半功倍的作用。可见，ppp模式能够整合生物多样性利益相关群体的优势和资源，无疑是生物多样性保护的理想途径。
这里只列举了4种技术，但生物多样性保护的技术创新会随着政府和公众对自然的认知程度不断深化而丰富。
以多元文化为基础的传统生态自然观
文化价值观是人类文化的核心，包括原住民对生物的认知、利用和保护的价值观、伦理观、人与自然和谐观等。我国是一个多民族的国家，民族文化呈现多样性。归类起来，可以分为两种生态自然观：一是原始崇拜，人们往往将一些与自己生活关系密切的动植物作为崇拜的对象并加以保护，这些原始崇拜在历史上都起到了保护动植物物种及其生境的作用。二是以各大宗教为基础的宗教生态自然观。佛教的生态自然观以尊重一切生物为佛家的根本观念。道教中的生态自然观最大的特点便是表现在对生命的关怀上，强调要以仁爱之心来善待生命，所有的生物都处在一个相互平等的过程。伊斯兰教中的生态自然观认为要正确处理好自然资源的开发与利用之间的关系，不能过分索取，否则会遭到大自然的惩罚。无论是宗教生态自然观还是原始崇拜，都强调保护生态系统，主张人与自然和谐发展。但是随着现代商业理念和商业活动的侵入及全球化和主流化的负面影响，我国各民族的传统生态自然观逐渐衰弱，甚至消失。因此将民族传统文化纳入生物多样性保护的范畴，是生物多样性保护和民族传统文化保护的共同需求。中国少数民族生存的地区面临着类似的环境问题、相同的社区结构及文化基础，应用传统的少数民族生态自然观推动环保无疑具有强大的生命力，对于推动人口只占中国人口8.5%、但国土面积占比高达46%的少数民族区域的环保意义重大。当环保上升到信仰的高度的时候，环保将无需外部力量的推动。正如新制度经济学代表人物、诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯所说的那样，行为是由制度决定，而制度又由正式约束与非正式约束共同构成，其中，正式约束是国家的宪法法律等，而非正式约束是指一个国家的宗教、文化、传统、习俗等方面。尽管正式约束非常重要，但决定制度特征的更主要是非正式约束。可见，在全球化的时代，传统文化及宗教文化在解决生态危机方面仍然具有不可替代的强大生命力。
主要
参考文献
[1]张金屯，论生物多样性保护与持续发展[J]．经济地理，1999，19(2)：71-75.
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[3]马克平，钱迎倩，王晨．生物多样性研究的现状与发展趋势[J]．科技导报，1995(1)：27-30．
社区治理的困境及对策篇4
与会专家、学者就“政策与可持续发展”、“环境冲突解决”、“污染源控制”、“治理绩效评估”、“环境协同治理”、“知识驱动型治理”等议题开展了广泛而深入的交流，进发出许多具有创见性和启发性的学术观点。
一、可持续发展是环境治理的必由之路
随着环境危机和风险的加剧，环境治理日益成为现代社会发展的核心任务，政府政策在环境治理中的调节作用也日益凸显。由于认知框架和价值立场的不同，政府在协调经济、社会与环境的发展过程中存在徘徊不定、疲于兼顾的现象，与会专家就此进行了深入的探讨。
北京理工大学李亚教授以耕地红线问题为例，从政策话语的视角讨论了政策争论背后关于证据、故事诠释和认知图景上的分歧，指出政策制定者面临着来自社会价值多元化以及人类认知复杂性的挑战。因而，打破话语霸权、促进不同话语之间平等、理性的审议协商则是弥合分歧、构建共识的重要途径。此外，可持续发展的实现要依靠专业化的环境治理手段。山东师范大学王学山副教授指出，环境问题的根源在于环境资源未能完全进入市场循环，而专业化环境治理手段不仅具有最高的环境治理效率，还具有最低的制度运行成本，因而应通过专业化环境治理手段建立环境资源使用者与专业化环境治理者之间的利益约束关系，将环境资源完整地纳入市场循环。北京航空航天大学沈映春副教授通过分析我国东中西部地区各省份的农用化肥、柴油等要素，指出东中西部的农业碳排放与脱钩态势均存在显著的地区差异，进而从节能减排指标的设定、提升农业技术水平及农业劳动力的配置等方面给出解决脱钩问题的建议。再者，可持续发展问题是全球性问题，需要相关国家共同努力、北京联合大学的陈俊荣分析了欧盟发展低碳经济的外部影响，指出不论在贸易领域还是金融领域，全球共同发展低碳经济带给欧盟的收益均要大于欧盟单边行动的收益，因此欧盟在国际气候谈判中不断推进全球共同减排，特别强调发展中国家也应该制定强制性的减排目标。北京林业大学人文社会科学学院副院长林震教授则在主题报告中通过对漓江治理和植树造林等项目的回顾，指出邓小平的生态治理思想具体体现在他所推动的治水秀山实践和其他有关统筹发展的言论中，对中国可持续发展的实现具有重要的指导意义。
二、环境问题的解决需要实现良性的协同治理
环境治理过程中，往往呈现出局部改善与整体恶化的困局，若要实现有效治理需依赖多元主体间的协同。通过多主体共同参与治理过程来解决各种社会和管理困境问题的理论目前在国内外，尤其是国内，得到了越来越多的认同。协同治理试图将多主体治理与协作性治理统合起来，为解决环境问题提供了全新的研究框架。
（一）全方位看待多方协同的机制构建
多方协同作为一种有效的环境治理机制，在国际合作中的应用日益广泛。河海大学的刘贺青运用国际关系多边主义理论，结合金砖国家现有的合作机制及合作领域，探讨了环境领域的合作机制建设问题。东北林业大学的荆珍认为，在全球森林治理中，只有厘清国际法视角下全球森林治理中存在的问题，明晰全球森林治理的发展趋势，对中国在全球森林治理中进行定位，才能促进全球绿色经济和可持续发展。中国科学院科技政策与管理科学研究所的秦海波研究了经合组织发展援助委员会（oeCD-DaC）的气候援助战略演进以及新世纪以来DaC气候援助的发展趋势，对美国、德国和日本三个典型援助国的相关气候援助工作进行了梳理和总结，美国德州大学达拉斯分校的左宜恩从政府间沟通与协调、政府与民间合作及民间互助的角度介绍了日本的防灾制度，指出东海地震所造成的重大灾情实为自然灾害、传统官僚文化、制度设计以及领导人个人风格等诸多因素交织而成，政府展现的低效率加之媒体的渲染致使规划完善的制度论为纸上谈兵。
此外，在区域治理层面，多方协同也需要构建有效的协作机制。美国亚利桑那大学的刘雨蓉运用爱默生的合作治理框架，研究了一项从2005年开始由非政府组织引导的协作治理项目，评估了影响该项目启动、过程及结果的情境因素。中共北京市委党校的杨守涛指出，要有效推进公民参与低碳发展，必须关注问题认知激发机制、责任意识促成机制、行动能力培育机制、行为成本降控机制、社会氛围建设机制这五大机制及其建构。北京航空航天大学的唐权对内蒙古自治区乌拉特后旗与乌审旗的草原治理主体展开分析，将北方草原协同治理存在的困境类型总结为利益驱动型、制度缺失型、行动策略型、责任缺失型四种，并提出相应的政策建议。蒙常胜等则分析了1973-2010年间我国的12个大气污染治理制度创新的案例，归纳出制度创新机制中的要素。这些要素组成了大气污染制度创新的供给机制、动力机制和变化机制。
（二）多方协同是解决各类环境冲突的现实需要
近年来，经济、政治和社会的变革进一步加深了转型期中国的社会矛盾，也使重特大环境不断增多。北京航空航天大学公共管理学院副院长胡象明教授在主题报告中从理性与感性、专业与非专业、信息获取与利益考量等方面分析了政府认知与公众认知冲突的原因，构建了政府、民众与项目方的公众信任模型，在认知差异的基础上分析其信任关系及行为后果，并通过案例予以论证。台湾大学前校长赵永茂教授在主题报告中以台北市士林区、彰化县及内湖安全社区自我治理为例，阐述了台湾地区公共治理的发展现状，通过对安全社区参与治理的模型图的解读，对台湾地区的地方公共治理进行了反思。赣南师范学院熊小青教授指出，由资源所引发的资源、环境权益冲突，已成为农村社会稳定、发展的显问题。为此，面对冲突的复杂性，现实有效的办法就是冲突管理的治理转向，其核心就是资源利益的平衡治理。北京航空航天大学任丙强副教授认为，邻避冲突发生的主要因素包括邻避设施的外部风险因素、公众心理因素、决策因素、沟通因素等：为了化解冲突，应建立和完善基于决策过程的冲突解决机制，即完善信息公开、公众参与、协商和补偿机制、监管机制等，从而实现决策的科学性和民主性。中国海洋大学的许阳认为，环境政策的制定和执行虽然是典型的政府行为，但由于环境决策议题与社会公众的切身利益息息相关，公民参与环境决策已然成为我国环境治理和政治发展的大势所趋。
（三）多方协同是提升环境治理绩效评估的重要途径
环境问题的产生大多源于不合理的快速城市化，环境治理绩效评估日益成为政府构建和谐城市的重要手段。首先，城市环境治理绩效评估是环境评估的重要组成部分。强化政府城市环境治理绩效考核制度，把城市环境治理指标纳入政府绩效评价体系，运用产出和结果信息，促使公共服务部门提升回应性、责任感和有效性，已经成为中国城市治理创新的热点领域。中国人民大学的杨宏山教授通过将北京市网格化管理模式与美国巴尔迪莫市CitiStat系统进行对比分析，提倡将绩效理念引入到城市管理之中，通过公众参与、信息公开、建立内外部监督机制促使城市管理效能提升，从而使传统城市管理体制向城市现代绩效管理体制转变。其次，环境评估要重视环境保护基本公共服务供给对于环境质量的影响。东北大学的张晓杰根据公共服务“投入―产出―结果”的基本原理，评价了中国环境保护基本公共服务供给对环境质量的驱动效应。再次，要尽快将生态脆弱地区纳入环境评估指标体系。内蒙古师范大学的陈佳志以内蒙古农牧区基础设施建设和环境保护公共服务供需主体为研究对象，通过满意度评价法计算了农牧区基础设施建设和环境保护公共服务的整体满意度值，结果表明内蒙古农牧区群众对基础设施建设和环境保护公共服务的整体满意度较低。
三、多方位控制环境污染是环境治理的研究重点
与会专家对于各类环境污染治理的探讨尤为热烈，碰撞出许多极具价值的思想火花。概言之，与会专家的关注重点集中于大气污染、水污染及电子废弃物的治理。首都师范大学管理学院院长赵新峰教授在主题报告中指出，在区域一体化进程中，为实现区域整体发展，政府间的协调十分重要，而政策协调则是区域政府间协调的核心和逻辑起点。赵教授以京津冀区域大气污染治理为例，对区域政府间大气治理政策协调中存在的问题进行详细分析，并从经济基础、行政体制和协调机制三个方面探究了政策不协调的原因，探寻实现京津冀区域政府间大气治理政策协调的破解之策。首都师范大学的黄晗以京津冀地区pm2.5空气污染治理为例，从pm2.5指标的生成、指标的下放、指标的监督、指标的考核四个方面描述了京津冀地区空气污染治理的过程，探讨了指标考核的运作机制、治理效果及实施困境。山东大学的冯贵霞通过政策网络分析框架，指出大气污染防治政策变迁与政策网络结构的变化相关，其中自变量主要涉及政策权力主体地位及话语、政策对象的政策响应、公众利益认知及行为、政策工具选择等方面，这些因素的变化引起了政策网络之间不同程度的策略互动，从而影响着政策运行的轨迹。清华大学的陶逸骏通过实地经验与事件追踪，呈显太湖蓝藻事件的历程，并展开对相关案例的比较。他认为大陆转型期所衍生的新兴问题确实易于引发租值消散，但地方体制不仅是政策上的护租（rentprotection），更形成一种自我调适的体系，呈现一种护租型体制。台湾经济研究院林士清助理研究员在主题报告中介绍了欧盟电子废弃物的管理体制，分析了台湾地区电子废弃物处理现状，从政策层面提出了治理电子废弃物的模式方法。他指出，从电子产品生命周期的观点来构建绿色经济模式，建构完善的政策设计，促使电子废弃物以合乎环保的方式回收，同r扶植新兴环保处理产业，是未来台湾地区电子废弃物的处理趋势。
四、知识驱动型治理为环境问题的解决提供全新视角
社区治理的困境及对策篇5
[关键词]矿山；地质环境；治理对策
中图分类号：F284文献标识码：a文章编号：1009-914X（2016）14-0363-01
矿山地质环境治理是矿山企业在实际生产过程中所面临的最大主题，也是当今社会、政府主管部门以及矿山企业所关注的热点问题。如何既合理地开发矿产资源，是实现经济社会可持续发展战略的重要研究课题。由于我国历史遗留的矿山地质环境问题多而复杂，综合治理的难度大，因此实施矿山地质环境综合治理必须突出重点，优先解决人口分布密度较大的矿业城市及其周边的矿山地质环境问题。
1.矿山地质环境恢复治理面临的困境
我国是世界上第三矿业大国，矿山资源的开发利用对于我国经济发展和社会进步具有重要意义。但与国外及先进地区相比，我国矿山地质环境治理工作还存在较大差距，突出表现在资金、技术、制度3大困境。
2.矿山地质环境恢复治理存在的问题
2.1地质环境破坏严重
由于多数煤矿开采的煤层大多在浅部，特别是厚煤层和中厚煤层的重复开采和放顶煤开采，开采后对地面地质环境的影响最为显著，表现为地面建筑物斑裂、耕地大面积下沉、地表水沿裂隙向下渗漏等。这样就造成对地面表土及地下水源的严重破坏。还有矸石的排放，洗煤废渣的堆积、矿井水的外排等等。
2.2社会影响巨大
老的煤矿矿区有着相对密集的人口，采煤后矿山地质环境问题经常引发一系列工农关系问题即社会问题，例如煤矿采空塌陷所造成地表耕地的破坏，桥涵、道路的破坏，村民建筑物的斑裂、倒塌，可以看出，煤矿矿区开采后地质环境破坏问题已不再仅是一个生态环境问题，而且是一个关系人类生存的事情。搞好和加强采矿后地质境恢复治理工作，努力改善矿区生态环境，以提高矿区居民的和附近村民生产和生活质量，这样才能打造和谐矿区、平安矿区，实现稳定发展及“安全优先、以人为本”的宏伟发展目标。
2.3欠账较多
我国的许多煤矿特别是山东省内的几大矿业集团所属煤矿，基本上都是70后期、80、90年代在我国经济发展对煤炭资源大量需求的背景下建设的，由于法律意识淡薄，加上受经济利益驱动，煤矿企业“重建设、轻治理、重开发、轻保护”的做法普遍存在，更谈不上可持续发展，对采矿后地质环境破坏的严重后果认识不到位。国有煤矿、地方国有煤矿、乡镇煤矿、个体煤矿等各种经济类型的煤矿数量繁多，这些煤矿在开采之后或过程中引起矿区地表塌陷、水资源污染等地质环境破坏，根本没有进行恢复治理，目前山东境内的许多年产15万吨以下的煤矿已经被关闭，但关闭后遗留下来的矿山地质环境坏问题严重。
3.矿山地质环境恢复治理的对策
3.1建立长效的多元化投入机制
要建立分级投入机制。对于计划经济体制和恢复治理保证金收取前的老矿山环境恢复治理，要建立国家、省、市、县分级投入机制，国家和省要拿大头。同时，国家要对资源枯竭城市提供更多资金支持。
要开辟稳定的资金渠道。进行矿山治理恢复，解决“老账”问题，就得拓展资金渠道。一是建立矿山恢复治理基金，从矿产资源采矿权价款和补偿费中拿出一定比例，集中农发资金、农重金，地方财政从矿山土地出让金中预留一定比例；二是征收矿业可持续发展金，标准不低于采矿权价款的5%，此项资金计入企业成本；三是提高恢复治理保证金标准，由地方政府征收，利息也由地方政府支配。
要创新投融资体制。矿山地质环境恢复治理的资金在加大政府投入的基础上，很有必要引入市场机制，创新投融资体制。按照“谁投资、谁受益”的原则，出台相应的配套政策，明确投资主体条件、实施单位、监管流程、验收标准、收益分配和优惠政策等，如在符合土地利用总体规划的前提下，给予投资者一定年期内拥有被恢复治理土地的利用权；如可以实施修复式开采整治，以开采余量资源的收入作为矿山环境综合整治的资金，并可免交矿产资源补偿费用。
3.2严格准入条件
实行矿山开发“六个禁止，三个限制”的准入条件。将地质环境资源消耗费用、地质灾害损失费用、污染损失费用与矿山生产经济效益、社会效益进行综合评价，并作为是否颁发采矿许可证的重要指标。新建矿产资源开采项目必须进行地质灾害危险性评估和矿山环境影响评价，采取生态环境保护及预防和治理地质灾害的措施，避免或减少环境的影响和破坏。
坚持“谁开发，谁保护；谁污染，谁治理；谁破坏，谁恢复”的原则，矿产资源开发利用方案必须包括水土保持方案、土地复垦实施方案、矿山地质灾害防治方案和环境影响评估报告，并按照规定程序报经有关部门审批。
3.3明确责任主体
首先，中央政府应承担环境遗留问题的主体责任。因为，资源低价是中央控制的，财政税收最终收归中央，区域发展不均衡是中央政府的宏观布局所导致的，另外，也只有国家财政能承担得起。具体建议是：中央政府应承担更多的财政支持；应从宏观上提供更多的政策支持；应提供更多的环境治理的技术支持；应完善与资源相关立法，重点进行矿产资源税费体制的改革，为矿业乃至整个经济发展的重要推动力；应建立生态区域补偿制度，重点扶持资源枯竭城市。
其次，地方政府也要承担起相应的环境治理责任。虽然资源型城市的地方政府已步入财政困境，无力承担所有环境恢复治理的资金，但是，为避免引发更多深层次的社会矛盾，加快城市产业转型，促进经济可持续发展，必须要进行环境治理。具体建议是：要制定和实施矿山地质环境保护规划，多方筹集资金，分期分批解决现有的环境问题；要建立完善的应急机制，排查隐患点、危险点，并落实防控措施；要对资源开发和利用过程中的环境影响评价和地质灾害危险性评估，实施动态监测。另外，对于虽有责任人，但因经济困难无力承担治理费用的原国有矿山企业，要积极协调上级配套资金，协助企业共同治理。
第三，现有矿山企业要履行环境保护和治理责任对于生产矿山和新建矿山，要遵照“谁开发、谁保护”“谁破坏、谁治理”的原则，实行边开采、边治理，确保新出现的地质环境问题得到及时治理。
4.结语
我国矿业城市都会面临资源枯竭和城市经济转型问题，而严峻的矿山地质环境形势是城市经济转型的重要障碍，要建立一个良好的投资环境，必须开展矿山地质环境综合治理。为了规范矿业城市的矿产资源开发活动，合理有序开展矿山地质环境保护与治理恢复工作，必须尽快编制矿业城市矿山地质环境保护与治理规划。
参考文献
社区治理的困境及对策篇6
［关键词］结核，肺/预防和控制；DotS策略；影响因素；对策
BasicsituationandinfluencefactorofimplementationontuberculosisDotSstrategyinGuangxi
［abstract］objectivetoanalyzethefactoraffectingtheimplementationofDotSstrategyinGuangxi，andtoprovidethedetailedscientificbasisontheconsummationoftheDotSstrategy.methodsthebasicsituationandinfluencefactorofimplementationontuberculosisDotSstrategyinGuangxiwereanalyzedbyconsultingtherelatedrecentliteratureonresearchesofimplementationoftheDotSstrategyandlookingovertheadvancementoftheimplementationoftheDotSstrategy.ResultsthecurrentsituationofimplementationoftheDotSstrategyisstillfarfromoptimisticeventhoughtheimplementationworkoftheDotSstrategyhavebeendevelopedcomprehensivelyandsomeachievementshavebeenmade.ConclusiontheimplementationoftheDotSstrategyhavetobefurtherimproved.
［Keywords］pulmonarytuberculosis/preventionandcontrol;theDotSstrategy;influencefactor;countermeasure
DotS策略具有提高结核病治愈率；阻断结核菌传播，防止新的感染；阻断多耐药结核病例的产生和耐药菌的传播；节省治疗经费；恢复劳动生产力；产生巨大的投资效益等优势［1］。DotS策略目前被认为是结核病控制中效果最好的策略［2］。世界卫生组织已向全球推行DotS策略。我国的广西结核病疫情相当严重，疫情报告居于26种甲乙传染病的首位。虽然广西已经全面开展了DotS策略实施工作，并且2004年以县为单位的DotS覆盖率为100％，人口覆盖100％。但由于经济、技术、人员和机构等的因素，使DotS策略实施受到很大的影响，导致了DotS策略不能很好的实施和推广。本文主要就广西结核病DotS策略实施的基本情况及影响因素做一综述，旨在为政府制定结核病防治工作策略提供技术依据。
1DotS策略的由来
早在20世纪70年代末和20世纪80年代初，wHo即已大力提倡“全程督导下的家庭化学治疗”来代替传统的住院治疗。随着短程化疗的逐步推广应用，医务人员督导病人服药更成为取得最高治愈率（痰菌阴转率）的保证手段。20世纪80年代末和20世纪90年代初，wHo改用DotS（Directlyobservedtreatment，Short-course）的名词并将它作为控制结核病的主要手段。国内将DotS译为直接督导下短程化疗。近几年来，wHo将DotS发展为控制结核病的全面策略。这个策略包含5项主要因素，即政府对国家防治结核病规划的政治承诺；通过痰涂片检查发现传染性肺结核作为发现病人的主要手段；在直接观察督导下，给予病人免费、标准短程化疗方案治疗；定期不间断地供应抗结核药物；以及建立和维持结核病防治规划的监测系统［3］。
从1991年开始实施DotS策略至今，全世界已经有超过1300万的病人接受了DotS策略下的治疗。世界卫生组织向全世界所有国家推荐全面实施DotS策略，并且要求在耐药性结核发生率高或HiV感染率高的地区，将其作为更复杂的结核病控制策略（如DotSplus策略）的基础［4］。自从1992年中国实施世界银行贷款的结核病控制项目以来，各项目地区的结核病控制工作都取得了很大的成绩，实现了DotS策略的高覆盖率、初治和复治涂阳病人的高治愈率等［5］。目前DotS策略在我国的覆盖率已达95％。
2广西DotS策略的实施
2.1DotS策略的实施背景
2.1.1自然状况广西地处祖国的南疆，南临北部湾，与海南省隔海相望，东连广东，东北接湖南，西北靠贵州，西与云南接壤，西南与越南毗邻，是大西南最便捷的出海通道。广西地处云贵高原东南边缘，地势由西北向东南倾斜，四周被山地围绕，呈盆地状，有“广西盆地”之称，境内中山、低山、丘陵和石山面积约占自治区陆地总面积的70.8％。境内石灰岩地层分布广、岩层厚，加上高温多雨的气候条件，形成典型的岩溶地貌，属喀斯特地形。
2.1.2社会经济状况近年来，广西的国民经济发展较快，国民生产总值、工农业生产总值及财政收入有了较大幅度的增长。卫生支出绝对额逐年上升，但占财政支出的比例逐年下降。同时，广西经济底子薄，贫困面大，有50个贫困县，其中28个国家贫困县，22个省级贫困县。贫困人口大都分布在交通不便的喀斯特大石山区，缺水、缺土、缺路、缺电。截止2000年底，广西50个贫困县人均收入低于800元的帮扶对象共有850万，其中150万尚未解决温饱。农村贫困人口分布有两个显著特点：一是集中性，全区农村贫困人口绝大部分集中在由国家和自治区政府分别确定的部级和省级贫困县中。二是零星，位于贫困县之外的农村贫困人口零星地分布在广大农村地区。
2.1.3结核病流行现状2000年第四次全国结核病流行病学调查资料显示，广西的患病率为650/10万，比1990年第三次流行病学调查的466/10万增加了39.49％，年递增3.38％，传染性肺结核患病率127/10万，比1990年的144/10万，增加了11.40％，年递增1.09％。据估计，广西现有结核病人30万人，其中传染性肺结核病人6万人，超过1/3的人口已被结核菌感染。现有的传染性肺结核病人若不予以治疗每年可感染10～15人，结核病将继续在人群中广泛传播，严重危害社会安定，成为新的严重的社会公共卫生问题之一。
2.1.4结核病防治机构现状至2005年底，广西区内遍布城乡的结核病防治网络已经基本建立起来，专业人员数量逐年增加，技术水平不断提高。结核病专业人员从2001年的148人增加到2005年的642人。平均每个市级有专职人员12人，县级6人，乡、村一级也设立了兼职人员，负责结核病人的转诊和治疗管理等工作。2002～2005年先后有113人次参加了部级的各类培训，全区各级也举办了各类培训班3207期，培训结核病防治人员13.7万人次，人员素质得到逐步提高。
2.2广西DotS策略实施的基本情况
2.2.1政府重视，加大投入自治区人民政府高度重视结核病防治工作，并纳入广西经济和社会发展规划，成立了领导小组，制定了《广西壮族自治区结核病防治规划（2001-2010年）》，多次召开会议进行动员部署。各市、县人民政府也成立了相应的领导小组，制定了本地区的结核病防治规划，召开了各种会议进行贯彻落实，初步形成“政府领导、部门合作、社会参与”的结核病防治工作机制。并且，在经费投入上，这几年来，全区累计投入21220.25万元，其中世行贷款卫十项目总经费16534万元，全球基金项目经费758万元，中央补助广西公共卫生结核病专项1675万元，自治区以及地方各级政府累计落实资金2253.25万元（自治区级累计投入1257万元，市级累计投入320.54万元，县级累计投入675.71万元）。组织保证和经费的支持，有力地推进了我区的结核病控制进程，为DotS策略的实施奠定了坚实的基础。
2.2.2加强督导管理我区对免费治疗的肺结核病人实行全程督导治疗，病人在医护人员或经过培训的督导员的直接观察下，吞服每剂药物，直至完成疗程。高质量、高频度、有重点、有针对性的督导，有力促进了机构建设、经费投入、归口管理、人员配置、病人发现、规范治疗等工作的落实。2001～2005年，我区先后接受世界银行、世界卫生组织、卫生部的督导49次；自治区对市级督导118次；市级对县级督导981次；县级对乡级督导20341次，访视病人71730人。
2.2.3建立结核病监控体系我区的结核病患者网络报告、转诊与追踪等工作从无到有，不断加强。通过应用现代网络信息传输技术，建立和完善结核病统计、报告、监测、评价系统。同时，各级结防机构有专人负责结核病报告、登记、治疗和管理等信息资料的综合与分析，将结核病防治信息逐级报到省级结防机构，以便各级及时掌握结核病疫情动态，不断改进防治措施。至2005年，全区结核病防治管理信息系统启动率达100％，初诊病人信息录入率为96.69％，结核病人信息录入率为94.32％，形成了覆盖全区的结核病监控体系和病人个案信息库，强化了对病人的科学管理。2005年后，病人发现率、治愈率超过了国家的目标要求。
2.2.4定期不间断地供应抗结核药物卫生部项目的药品以项目周期为单位，滚动发展，每个周期根据病人发现情况和需要由省级制订药品采购计划，由卫生部统一采购供应，由省级分发到各县。2002～2005年，我区免费抗结核药品由日本援助项目提供，按病人发现给予分配。共提供HReZ组合药2004180板，HR组合药2600235板，HRe组合药1496760板。药品的管理严格按《中国结核病防治规划药品管理手册》要求进行管理。转贴于
3广西DotS策略实施的影响因素
3.1配套经费不能全部落实广西是西部贫困省份，人均GDp居全国倒数第四位。影响DotS策略实施的效果评价表明：代表政府参与力度的人均财政拨款额度对实施效果影响最大［6］。由于财政收入有限，尽管近年来我区在结核病防治经费投入上有了较大幅度的增长，但由于结核病疫情严重，防治工作涉及面广，工作量大，目前我区投入的结核病防治经费与实际需求仍有较大差距，因而市、县级投入结核病防治经费仍然较少，配套经费落实情况不好。而DotS策略的实施和运作，每个环节都需要资金的支持［7］。防痨网络的建设、防痨人员的发展和提高以及归口管理的实施和加强等都需要足够的资金来保证运行，而且结核病的宣传教育这个长期而深远的措施也是几乎与资金支持分不开的。因而配套经费不能全部落实直接影响DotS策略各个环节的顺利实施与运作。
3.2结防机构力量薄弱
3.2.1人力资源匮乏由于结防工作比较艰苦，而且待遇也相对较低，加之体制经常变动和经济利益的驱动，使得县级及乡级结防人员长期不能落实或多为兼职，甚至是长期空缺。虽然成立结防机构，但很多工作人员以前没有从事过结核病防治工作，没有工作经验，靠在工作实践中逐渐摸索，许多地方的结核病防治机构缺乏学科带头人和业务骨干，全国调查表明，医生的利用效率非常低［8］。匮乏的人力资源使广西的结防工作更加困难，阻碍DotS策略的实施。
3.2.2设备陈旧我区结防机构设备的投入除省结防所及地（市）结防所有少量经费外，大部分县（市）基本上无专项经费。因此我区许多结防机构的设备陈旧、老化，已经远远不能适应DotS策略的顺利实施。同时当前我们所用的软件系统也并非十全十美，也是需要不断地修改和完善的，以适应实际工作的要求，从而进一步完善基层防痨网络的建设。
3.3行政领导及病人对结核病防治工作的认识不到位
3.3.1行政领导对结核病控制工作的重视程度不够一些执行单位的领导对DotS策略的认识不到位，对结核病控制工作的重视程度不够，重经济效益，轻社会效益，因而没能使DotS策略及时步入正轨，阻碍了DotS策略的实施进程。
3.3.2结核病人防病意识差我区的贫困县（区）防疫站大多无健康教育专业人员，每年仅围绕“3·24”结核病宣传日，做一些表面宣传，宣传形式单一，不能深入贫困人群做科普宣传，致使结核病健康教育流于形式，效果不明显，结核病防治知识普及率低。使得贫困人群结核病防病意识差，许多隐匿病例难以发现。加之贫困地区的人群文化水平普遍较低，对结核病防治知识了解甚少，更不知道该病的发生和发展，结核患者隐匿在人群中成为隐匿传染源，对接触者构成威胁。从而影响DotS策略的实施。
3.4我区结核病归口管理工作落实不力
3.4.1部分地市对结核病归口管理工作仅停留在文件调查发现，广西许多地市对结核病的归口管理工作基本停留在文件上，尚未真抓实干实施结核病归口管理，也谈不上落实结核病归口管理工作［9］。而且各地市间结核病归口管理工作发展也不平衡，仅有少数地市政府卫生行政部门比较重视，而大部分地市结核病归口管理工作处于一种瘫痪状态，仅临时制定一些文件制度以应付上级对口检查、停留在做表面文章并未真正落实。
3.4.2一些综合医院有截留结核病患者现象今年1～4月份，广西结核病网络直报人数一直排在全国前3～4位，但是发现率却处于全国倒数第五位，网络直报病人数与发现率极不相称，表明一些病人被截留在各级医疗机构。一些综合医院负责人由于认识的原因和经济利益的驱动，产生了许多糊涂认识，提出许多错误观点，如：“市场经济嘛，病人愿意到哪看医生，那是他自己的事”。“三统一，我们医院也能做到”，“论学历、职称结构、设备，医院无论在哪方面都比结防所强，为什么要强行转诊呢?”这些错误观点，导致一些综合医院出现截留结核病患者的现象，而这种现象使结核病患者的转诊率，到位率降低，将最终会使归口管理中途夭折［10］。
3.5交通不便使督导管理实施困难广西境内中山、低山、丘陵和石山面积约占陆地总面积的70.8％。而贫困人口大都散居在交通不便的喀斯特大石山区，那里缺水、缺土、缺路、缺电。这致使医务人员对结核病患者实施直接面试下的短程督导化疗造成困难。
3.6病人经济困难导致正规治疗疗程得不到保证结核病是一贫困病，越是贫困的地方，结核病发病人数越多。我区有50个困县，其中28个部级贫困县，22个省级贫困县。结核病患者以青壮年为主，结核病患者是家庭的主要劳动力。绝大多数结核病患者的家庭属于中、下户。而国家对于结核病实行免费治疗是有范围的，而这个范围以外的结核病患者有相当一部分就因为经济困难的原因而被迫终止抗结核的治疗。比如，因抗结核药物有一定的副作用，经济困难的病人，没钱做肝、肾功能检查和服用护肝药物，这就对门诊医生治疗病人造成了影响，从而影响DotS策略的实施。
3.7流动人口增加了DotS策略实施的难度广西地理位置特殊，既属沿海、沿边地区，又属西部地区。广西是我国西南出海通道，是我国五个少数民族自治区中唯一沿海的，也是西部12个省区中，唯一一个沿海、沿边的省区，并与东南亚国家毗邻。随着西部大开发战略实施的深入以及中国——东盟博览会永久落户广西，经商、旅游、打工等人数剧增。我区地区之间人口流动急剧增加给DotS策略的实施带来了复杂和负面的影响，农村人口原来生活在相对闭塞的环境，与外界接触较少，通常对结核病免疫力低下，当他们来到人口密集的城市，由于生活、居住、工作环境相对比较恶劣，使抵抗力低下而易患结核病。近年来我国一些城市结核病疫情回潮与这一情况有关，据部分地区统计，流动人口发病率远高于本地居民。
3.8多种耐药结核菌的增多为结核病治疗带来很大困难长期以来，我区由于治疗不当或经济困难，引起的耐药病人高达41％，给DotS策略的实施带来的影响是严重的。结核病人一旦产生耐药，将大大增加再治疗的难度，且病程长、死亡率高、患者易转为慢性传染源，长期排菌会感染更多人引起新病人的耐药率增高。而且，治疗耐药结核病费用昂贵，有研究表明社会疾病经济总负担耐药患者治疗为14655.30元，敏感患者为5740.68元，耐药是敏感的2.6倍。而且结核病常发生在青壮年，据统计75％的结核病患者是15～54岁最具有劳动能力的人群，耐药结核病的产生导致青壮年结核病患病率和死亡率比例大大增高，造成他们因病致贫、因病返贫。如不及时设法制止结核分枝杆菌耐药这一趋势，结核菌耐药病人将会面临无药可治的局面，也给社会带来不安定因素，在群众中产生恐慌心理。我们现有的高效抗结核药是有限的，二线药物昂贵而且副作用多，抗菌活性较低。一旦对一线药物产生耐药，将会对治疗和预后带来非常不利的影响。
3.9艾滋病与结核病的双重感染研究发现，HiV阳性者感染结核菌后，结核病发病率较HiV阴性者高30倍，一年里会有10％的机会发生结核病［11］。结核病是艾滋病最常见的机会性感染，30%～40％的艾滋病最终死于结核病。广西地处祖国的南疆，面向东南亚，是大西南最便捷的出海通道，国家西部大开发战略实施的重点省份之一，国际和地区间的交流日益频繁，疫情更易受周边国家、周围地区的影响。周边国家HiV/aiDS的流行不可避免的影响到我国，而广西则首当其冲，属于全国HiV/aiDS的高发地区，艾滋病感染人数居全国第三位。因而，不可否认，艾滋病高发对于广西实施DotS策略来说是一个相当不利的因素。
3.10乙肝与结核病的双重感染有关专家认为，抗结核药物对乙肝病毒感染者，特别是“三阳”患者的肝脏容易发生损害［12］，研究表明，抗结核药物一旦出现严重肝损害，就会给下一步治疗方案的制订带来难以解决的矛盾，继续治疗，不仅疗效低，而且易继续加重肝损害。若停止抗结核药物治疗转向保肝治疗，则结核病又容易恶化［13］。而有些慢性乙肝患者可以完全无症状，这些则显然加重了抗结核药所致肝损害的程度。广西乙型肝炎的发病率高于全国平均水平，据部分资料显示，自然人群中HBsag阳性率为11%～16％，每100名广西人中，就有15个感染HBVm。因此，毫无疑问，乙肝的高发病率加大了在广西实施DotS策略的难度。
4对影响DotS策略实施因素的相关对策
4.1落实结核病防治经费广西各级政府一定要对结核病防治经费的落实进行专题研究，按照本地区结核病防治规划的实际工作需要，设立结核病防治专项经费，并将其列入财政预算，保证及时足额到位，保证所有的传染性肺结核病患者都能得到全程督导治疗和严格管理。同时，我区可向国家申请，希望国家能继续从经费、政策、技术上向广西倾斜。
4.2提高认识，切实加强对结核病防治工作的领导广西各级政府必须充分认识到控制结核病的传播和流行是义不容辞的责任，并且要充分认识到实施DotS策略对于结核病防治的重大意义。各级领导要及时发现和解决策略实施过程中遇到的实际困难和问题，制定出实施计划和工作方案，采取有效措施减轻结核病的危害，为我区经济社会发展、西部大开发战略的实施和东盟经济一体化进程保驾护航。
4.3加大对结防人员的培训力度加强结防人员，特别是乡（镇）、村的结防人员的培训力度，提高和及时更新他们有关结核病的知识，加强对乡村两级结防人员的管理与监督。使其早期识别可疑症状者，及时转至县结防机构就诊，从而充分发挥结防人员在治疗与管理病人方面的积极性，提高病人的发现率［14］。
4.4加强督导，真正落实归口管理村卫生室、乡镇卫生院、社区医疗机构、企事业单位卫生所等基层医疗卫生机构，是发现结核病患者的第一道防线，这些单位务必保持高度警觉，及时发现患者。疾病预防控制机构、结核病专科医院和其他医院机构相互间要密切配合，及时沟通信息，充分利用传染病网络直报结核病登记信息，发挥结核病防治服务网络的作用，对所掌握的结核病患者及其密切接触者都要进行追踪，切实做到发现一例，登记一例，报告一例，归口管理一例。
4.5减轻病人的经济负担尽量控制使用辅助药物，同时制定部分基本辅助药物的免费计划。同时在各地可选择质量好的几所乡镇卫生院作为结核病防治的分支机构，以减少病人食宿的间接费用。
1卫生部疾病控制司、医政司编.全国结核病防治工作手册，1999，4-5.
2端木宏谨，刘剑君，姜世闻，等.结核病防治.北京：中国协和医科大学出版社，2004，369-389.
3严碧涯，端木宏谨.结核病学.北京：北京出版社，2001，1309-1347.
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5梅同志.博罗县实施世界银行贷款结核病控制项目8年效果分析（1993～2000年）.中国防痨杂志，2003，25（3）：168-170.
6许东营，扬应国，罗育希，等.结核病控制中DotS策略相关因素评价.中国防痨杂志，2002，24（1）：32-34.
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10熊万华.结核病归口管理对策.湖北预防医学杂志，2001，12（1）：46.
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社区治理的困境及对策篇7
关键词京津冀；生态屏障；互联网一体化；贫困山区；区域治理
[中图分类号]F127[文献标识码]a[文章编号]1673-0461（2015）05-0055-05
一、区域治理中的山区治理
管理（management）是社会组织中，管理者为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动。治理（Governance，administrative，Regulation，putinorder），一般是为着某种社会、政治、经济或生态目标而实行的行政化管理。与治理概念相对应的是狭义的管理，即企业管理（manage，Run），是为实现企业自身的经济利益而实行的市场化管理，其管理主体是企业，而治理的主体则是政府或集体。为便于比较概念，列表1如下。
所谓区域治理（RegionalGovernance），根据百度百科，是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者，为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式，对区域公共事务进行集体行动的过程。区域治理是一个“舶来”概念，它首先流行于欧美学界，是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。比如欧盟、京津冀区域等。区域治理，往往是跨越行政界线而施行的综合行政化管理，属管理学中的组织行为学范畴。京津冀区域一体化进程坎坷，而消除行政割据及地方本位主义壁垒，是实现区域一体化发展所面临的最大挑战。理论上，区域治理可以实现对整个区域的整合规划、管理和控制，从而实现区域发展的整合放大效应，实行区域治理成为必然选择。
我国是个多山的国家，山区占国土面积的2/3以上。山区，作为自然区域，与平原、湖泊等相对应，其显著特征是“山多平地少，可耕地少”；作为社会单元，主要蕴含于农村集合，除矿区和旅游区以外，山区在农村是“地形上的隆起，经济上的低地”[1]。山地是平原和城市的重要生态屏障，是河流发源地和水源涵养区，但是由于山区往往地处偏远、地形复杂多变，交通通讯等基础设施建设的难度和成本较高，山区的共同生产条件差，山区特有的丰富多样的自然资源也难以转化为经济资源，致使山区贫困成为普遍现象。同时，山地是生态敏感区和脆弱区，脆弱的生态环境和自然灾害对山区人民的生产和生活，甚至生命安全，也构成威胁；反过来，山区贫困也往往对山区脆弱的生态环境构成威胁。所谓山区贫困循环怪圈[2]。
想要山川秀美、生态良好，就得付出相应的代价去改善和保护环境。山区环境靠谁去改善和保护，只能是当地人。如果山区依然贫困，就不可能生态良好，就不会有和谐社会。因此，“无论从我国山区的地域广度、生态使命和资源地位出发，还是从山区边缘化劣势和发展弱势以及对最贫困人群的人文和政治关怀出发，都应该且必须对山区给予更大的关注。”[3]
河北省的土地面积占整个京津冀区域的87%，河北省的山区占整个京津冀山区的92%。在河北省西部和北部边缘盘踞着太行山和燕山两大山脉，且两大山脉汇聚于冀西北张承地区。河北省山区主要涉及9个设区市的66个县（市、区），占全省县（市、区）总数的38.37%；面积12.33万平方公里，占全省土地总面积的65.68%；人口2496万人，占全省总人口的35.72%①。河北省西北部山区，天然地构成了京津冀东南部平原地区，尤其是包括北京、天津和石家庄在内的城市群的生态屏障（见表2）。
山区治理是面对京津冀区域的生态环境和水资源诉求，为了实现整个区域的均衡和可持续发展，对山脉自然延伸的区域（模糊大的行政区划界限，以县为基本单元），施行专门的整合的公共管理。本文就是将京津冀区域中面积最大、也最落后，目前而言对区域生态最重要的自然地理区域――山区作为切入点和实验田，提出以网络信息化为引领，以技术应用和制度创新的有机结合为手段，以提高政府行政效率和公共服务水平为核心机制的山区整合发展治理方案，以寻求京津冀一体化发展的区域性突破。
二、关注京津冀山区治理的现实意义
本文探索山区一体化治理方案，目的在于突破京津冀区域一体化治理。
选择关注的山区范围是主要分布于河北省的西部和北部地区，包括太行山脉和燕山山脉的所有县（市区）及张承全部县（市区）。之所以关注这个区域，不仅仅是因为这里的贫困和落后需要关怀，还有其他几方面的客观必然。
（一）山区具有天然生态使命，京津冀区域急需山区生态产品供给
生态环境是区域发展的前提和依托。“对京津冀而言，环境已经成了稀有的奢侈品；若是生态环境不能得以有效地恢复和建设，那么首都圈的发展就必然是低质量的和不可持续的。”[4]
城市群历来是人们关注的焦点，因为这里直接创造着可以给人们带来物质享受的财富。江河流域也是自然功能区域，由于它与人类生存更加息息相关，所以傍水而居的人们也会更多关注到江河流域的治理。而山区，一般处于经济区的边缘地带，尽管它承担着放氧固氮、防风固沙、调节气候等与人类生存同样息息相关的生态功能，但历来都属于被遗忘的角落。
众所周知，京津冀区域雾霾笼罩、河水断流、湖泊干涸，几近不适宜生存境地。要想改善和保护京津冀区域的生态环境，就必须关注山区这个占区域国土总面积62%的天然生态屏障。如何关注？仅仅依靠封山育林、植树造林、退耕还林还草等生态工程和零打碎敲的扶贫政策，是远远不够的。目前的生态困局和山区贫困，已经充分证明了这一点。
那么，像有人提议的，采取移民政策或等待策略，让山区人被迫走出大山以减小人类活动的环境压力，是否明智之举呢？这个看似无为而治的策略，实则为不负责任的托辞。首先，中国人口众多，京津城市人口过度饱和，山里人进城会给城市基础设施造成更大压力；其次，山区占区域面积近2/3，若不加以合理有效利用，则是对土地资源的极大浪费；再次，山里人世代传承靠山吃山，缺乏应对外部社会的适应能力，不能逼走山里人；最后，要想让山区担当好生态提供者和水源涵养区角色，就需要有人为此工作，山里人是首位人选。
总之，大自然赋予了山区天然的生态使命，京津冀区域急需山区生态产品供给，决定了必须关注山区，进行山区治理。
（二）贫困山区陷入发展误区，必须尽快扭转山区发展方向
山区偏远闭塞，交通、通讯、水利等生产条件较差，农业生产经营成本高，而且自然灾害频发，山区经济长期陷入小农经济不能自拔。穷则思变，山区的地方政府和百姓都梦想着勤劳致富，但山区农业生产依然呈萎缩态势。
据河北省科技厅提供的文献数据显示（如表3），河北省山区县三次产业总体结构由1997年的27.04：42.72：32.24调整到了2008年的12.37：57.83：29.80①。这十年间，适宜山区发展的第一产业（林果业）和第三产业（旅游业），分别下降了14.66和2.44个百分点，而不适宜山区发展的污染指数最高的第二产业（工业制造业）反而上升了15.11个百分点。看来“工业进山”这样严重失误的产业布局已成事实，如不尽快扭转，必将给山区本身和大区域带来灾难性后果。所以，从山区自身和区域的长远利益出发，急需出台一个立足区域整体可持续发展理念的山区治理规划，指引山区真正走上生态经济发展道路。
（三）中国发展新阶段的福利，大数据网络时代的机遇
从1994年开始，中国就已经成为资本不短缺的国家了。经过改革开放后35年的高速发展，迄今中国已进入经济宽裕和资本剩余的阶段。这是校正区域发展过大差距，实施注重公平的区域均衡发展战略的有利时机。
我国山区集城乡发展差距和区域发展差距之劣势于一体，成为贫困的“重灾区”。同样，山区的贫困落后，也是实现京津冀区域一体化发展的难点和关键环节。当前，互联网技术手段已经十分成熟，并且已经成为人们日常生活和工作中不可或缺的工具和助手。若是将互联网技术有益地运用于山区治理，必将有效克服山区聚落分散性问题，大大提升政府区域治理的能力和水平，从而大大提升山区的社会生产力和人民的生活质量。随着以网络技术为引领的山区基础设施和公共服务逐步完备起来，加之现代城市病给人们带来的苦恼和威胁，人才和资本会源源不断地流入山区，进而可望将山区这块贫困洼地整体托起。
随着人们用脚投票进入山区参与山区建设和发展过程的推进，不仅山区人民的生活条件和质量得以不断改进，而且山里人对环境的索取会越来越少，从而使山区能够更好地履行对整个区域的生态屏障职能。所以，抓住时代契机，率先着手山区治理，可以成为实现京津冀区域均衡协调和可持续发展的突破口。
中共十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在改革和发展的新时期，山区治理作为京津冀一体化发展的区域性突破口，其治理效果如何，是对政府区域治理能力的一个有益地尝试和检验。
三、京津冀山区治理创新方案
（一）区域治理背景
河北省的国土面积远大于并包裹着京津两地；河北省的版图是北京市的11.5倍，是天津市的15.8倍。河北省版图大且分散，内部区域功能差异大，从自然地理角度，可进一步分为三个专业功能区：山区生态功能区、平原粮食主产区和沿海港口物流区。河北省的山区由三个部分组成：太行山区、燕山山区和张承地区。尽管三个组成部分在纬度、地形、地势、气候条件等方面均存在差异，但由于三者的资源禀赋、区位功能和发展基础相当近似，若是对河北省边缘山区实行一体化整合治理，会更有利于实现区域统筹规划和协调发展。
随着工业化进程加快和出于生态要求而对山区经济发展的限制越来越严格，山区的经济发展水平相对下降，山区发展遭遇“顶板”，山区经济陷入小农经济陷阱不能自拔。河北省山区自20世纪80年代末开始，就进行以水土保持为主要目标的小流域治理，积累了不少治山经验；林业部门陆续推出了封山育林、植树造林、退耕还林还草等生态工程，农业、交通、水利等行业部门为贫困山区提供了大量小型民生工程，扶贫办系统持续多年的救济和产业扶贫政策，民政部门的五保低保救济等各渠道资金和项目多管齐下，以科技进山为主要内容的“太行山道路”等，都取得了一定的实际效果；但由于现行山区治理手段发力零散、持续性差，缺乏整合管理，因而保存下来的成果不多，山区面貌没有发生根本性改变。
今天，互联网时代给我们提供了技术上和经济上的可能性，政府应遵循“最落后地区优先发展”原则，率先对承担生态职能的贫困山区进行治理，并运用互联网时代的网络信息化技术引领山区治理，将分散的农户经济有机地组织调动起来，用现代文明的力量整体托起贫困山区。在山区治理互联网平台建立并运作完好之后，再逐步纳入平原和滨海区域的互联网，从而形成以专业功能区域为单元的全区域治理网络体系。
（二）互联网一体化引领的山区治理方案
山区治理方案设计，应秉承“最大限度利用现代科学技术”、“技术应用与制度创新有机结合”和“公平正义平等效率并举”的总原则，采取以互联网一体化平台建设为引领的“（市场化运作+政策）+公共服务转移支付机制”治理模式。
我们处在互联网时代，互联网可以连接和正在连接越来越多的东西；互联网可以在很大程度上弥补道路漫长和交通不便的缺陷，降低生产经营成本，大大提高社会生产力水平；可以增强智力、延伸手臂、开拓视域，大幅提升人们的生产能力和生活质量。所以，要珍视现代文明的馈赠，充分而有益地利用地球文明的最新成果。
在互联网时代，互联网水平就意味着区域的核心竞争力。京津冀山区治理，核心是建立一个沿太行山脉―张承地区―燕山山脉的条带状的集办公、电商、信息通讯为一体的区域性互联网系统，并力求高品质定位：①高起点：采用目前最先进的互联网技术装备；配套制度改革一步到位；配套保障措施比齐中等城市水平。②高标准：区域中央总服务器设置“安全保护膜”，防范黑客攻击和暴力、、垃圾广告等不健康网络传播，保证健康干净上网；追求山区生态环境管理秩序的高标准；追求山区社会秩序与自然秩序在高层次上的相互吻合。③高效率：网络利用高效率、行政服务高效率和生产经营高效率。④高收益：包括农民收入增长速度、生态效益增长速度和公共福利增长速度。
所谓“市场化运作+政策”，是指中央专项政策先行，并公开颁布山区治理规划蓝图引导民间力量进入，因为山区治理靠的终究是市场化运作的民间力量；也就是说，政策引导到位但不依赖政策。中央专项政策的重点主要有两个：一是允许山区建设资金的来源多渠道及募集方式的灵活性，即放活政策；二是建立孵化和保护中小企业的制度，即保护弱小的机制。
山区治理资金的来源，除了运营商（由山区治理委员会公开招募）自有资金，还有机构资金、社会募集和政府转移支付。募集方式可以由运营商发行山区互联网公债或者设立区域互联网共同基金（公开发售，企业和民间闲散资金自由认购），用于提供区域网络运营的基础设施和公共服务；参股商自由认购股份，其中包括风投基金（用于高收益和短平快项目）；区域内本地居民配额购买山区治理基金原始股。政府转移支付，用于提供属于纯公共物品的公共服务和基础设施，这部分主要由生态外部性补偿机制运作。
在开启山区治理的初期阶段，农户和本土企业无疑是山区经济建设的主力军，但他们缺乏组织，势单力薄，需要一个强大的力量将他们有效地组织起来，并孵化和培育成为能参与市场竞争的中小企业。与此同时，也需要配套中央有关政策和制度，比如对专业户的小额贷款、对进山投资者的激励政策等的适当支持。
“公共服务转移支付”是与互联网一体化配套的财政转移支付制度的创新。基础设施和公共服务是贫困山区最大、最迫切的需求，而货币形式的财政转移支付，往往在用途上流于“撒胡椒面”，政策效果不明显，那么我们选择公共服务建设型转移支付制度。例如，山区教育与大学和科研机构联合兴办远程教育：成立若干所职业技校（混合所有制），定向培养专精技工；政府兴办农民大学，以提升山区人口素质。政府转移支付补贴学校，受教育者免费。
生态补偿机制是协调作为生态提供者的山区与作为生态消费者的城市和平原地区之间关系的机制。京津冀山区治理必然涉及生态补偿机制，其中补偿标准是生态补偿机制设计的难点？“环首都贫困带”的形成，是北京需要生态和资源，就必须牺牲周边河北的经济来保护生态和留出资源的结果。这个近30年的历史欠债所造成的后果，是没法用计算成本或损失的办法来归还的。所以终极的补偿标准应为山区人的生活福利（指山区的信息通讯、公共交通、饮水用水、医疗卫生、养老、子女入托上学等公共服务水平和便利程度）不低于北京的平均水平。这也可以称为公共服务生态补偿。
（三）山区治理的组织机构
山区治理委员会是区域治理委员会的下属专业化治理组织。山区治理委员会实行参与制管理体制，最大限度地容纳各利益相关方的话语权席位，侧重维护本土话语权地位。所以，该委员会实质上是个“区域联合体”。
“区域联合体”是区域整合管理的领导组织，是以自然功能区域整体生产关系的调整来迎合外部发达生产力的要求，打破行政界限而建立的，兼具政策性机构、新型合作组织和企业集团三重身份的“三位一体”组织。“区域联合体”负责贫困山区的区域发展和市场运营管理。它向上对大区域管理委员会负责，向下对本区域内的会员企业和农户负责。
“区域联合体”的基本职能有：①遵循当地的自然和人文规律，科学制定适宜的区域发展战略和规划，全面整合和有效利用区域资源，促进区域整体效益最大化和农民福利显著提高，同时排除了对同一山区进行地方割据管理的可能性；②在整体规划和科学预测的基础上进行区域生态建设和保护，保证其他一切经济活动对自然生态的影响不得超越自然承受能力，从而避免由市场经济自然渗透而导致对山区自然条件的破坏；③充分利用生产要素区际自由流动的可能性，创造一切条件，尽可能多地利用知识、经验、技术进步等无形要素，让这些清洁要素在贫困山区可持续发展中最大限度地发挥作用；④孵化、培育企业，组织、带动山区民力，为区域开发建设准备生力军；⑤代表区域统一面向大市场，过滤市场风险，领航区域内的企业和个体经营户参与外部激烈的市场竞争。
由于管理上的整合性、企业性、智识化和规范化，区域联合体制度不仅可以消除地方保护主义和行政割据障碍，实现自然功能区域的规模效应，还可以让贫困山区迅速冲破小农经济束缚，跨入市场经济阶段。
（四）组建京津冀区域治理委员会
京津冀一体化不仅关乎本区域的良性发展，而且由于该区域对中国西北部的直接带动作用和作为国家首都的特殊地位，使得该区域具有中国经济巨大引擎的战略性全局意义。所以应该由中央政府立法成立京津冀区域治理委员会，以强化区域协调机制的权威性和全局性。
委员会下设专家咨询委员会作为智库，负责具体到地块的全区域规划、区域主导产业协作规划、区域资源与环境协作规划、区域基础设施建设规划、跨地区或跨区域项目规划、产业梯度转移规划、城乡统筹规划、问题区域识别与发展规划、区域经济政策拟定等。咨询委员会的工作赋予区域治委会的管理工作以科学性，其运行效率决定区域治委会的管理效率。同时，为使该区域治理机构能够充分代表各方利益诉求，委员会成员应包括三方政府主管领导和职能部门主管领导，使京津冀区域治理委员会成为一个部级的区域经济联盟机构。
京津冀区域治理委员会不仅负责协调本区域一体化协作事宜，而且负责统筹协调其辐射的西部北部各省区之间及其与京津冀都市圈的协作关系。
[注释]
①中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅《关于加强山区农业综合开发促进山区经济发展的意见》，冀办发〔2009〕34号。
[参考文献]
[1]陈国阶，等.2003中国山区发展报告[m].北京：商务印书馆，2004.
[2]韩劲.走出贫困循环――中国贫困山区可持续发展理论与对策[m].北京：中国经济出版社，2006.
[3]韩劲.贫困山区可持续发展制度创新[J].社会主义经济理论与实践，2009（10）：71-76.
[4]韩劲.定位京津冀区域一体化[J].中国改革，2014（5）：26-30.
社区治理的困境及对策篇8
[关键词]社区自治;业主委员会;运作;困境
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2015.22.146
[中图分类号]D669.3[文献标识码]a[文章编号]1673-0194（2015）22-0-01
随着社会经济的不断发展，人们物质生活水平的提高，目前我国城市住宅小区的规模也逐渐扩大。而随之出现的物业问题、住房问题，严重妨碍了业主的利益，也不利于小区的和谐安定。为了保护社区业主自身的利益，解决物业事宜，不计其数的业主自发成立了业主委员会。业主委员会有着广泛的群众基础，在小区建设中也有着自身鲜明的特色，然而在实际生活中，业主委员会的发展和运转形势却不容乐观。我们首先来了解下目前业主委员会的运作困境。
1社区自治中业主委员会的运作困境
1.1法律法规不健全
长期以来，我国物业管理实务当中的业主委员会就存在法律地位不明确、职责划分不清晰、运作程序不规范等问题。目前，我国现有的规范业主委员会的法律法规，主要是倾向于对物业管理公司而设定的，且法规对业主委员会的成立当中的操作实施并没有详细规定，这就为社区委员会乃至房地产开发商留下了法律空隙。相关法律制度的制定人员没有认识到，成立业主委员会是业主的权利，也没有设定相应的制度要求物业管理公司在规定时间内，对业主的问题作出回复。同时，业主委员会缺乏明确的法人地位，便无法对相关事宜进行裁定，当业主利益受到侵害时，业主委员会无法对其进行解决。
1.2多元化利益主体间的矛盾
当前我国社区自治面临着巨大困境，主要是多元化利益主体间的纷争较为繁杂。首先是居委会、物业管理公司有着自身的利益，二者的相互联合，就会使得业委会处于更加劣势的地位。同时，许多房地产开发商往往会将自己出售的楼盘交由自身派发的物业公司管理，并利用这种方式，来压榨业主的利益，有些社区甚至还发生过物业暴力的现象。这些都使得业委会运转情势艰难。
1.3业主群体的分化严重
在各社区的不同业主，其利益需求是不同的，这就使得社区问题很难通过集体讨论、商议的形式得以解决。小区业主关于物业管理事宜的意见不统一，就会产生较大矛盾，这也制约着业委会的发展。再加上政府缺位、相关部门推卸职责，这就使得业委会的发展空间更加狭小。因此，采取相关策略，改革不合理的制度，明确各部门间的权限职责，是当前急需解决的问题。
2业主委员会运作困境的解决策略
2.1健全和完善法律体系
从业委会的运作困境中可以看出，法律制定的缺陷对于整个社区的发展都有着重大影响。因此，如何通过恰当的渠道，健全法律法规建设，是业主和政府部门急需解决的问题。笔者认为，首先要推动社区立法建设，通过宪法等渠道对社区的相关问题进行规定，解决社区问题;其次，要提高业主委员会的法律地位，要赋予其裁定、诉讼的权利，让业主委员会真正的能够帮助业主解决实际问题;最后，还应明确业主委员会的职责权限，注重以保障业益为出发点，对其权利进行明确划分，促进社区的自治和发展。
2.2改革“物业费”管理制度
“物业费”的收集和管理，是社区的主要问题。房地产开发公司和物业管理公司，为了极大的追求经济利润，往往会通过两两联合的方式来损害业主的利益。物业管理公司处于强势地位，广大业务群体并没有和物业管理公司进行商讨的能力。因此，要改变这种现象，相关部门要真正赋予业主委员会的法人地位，同时赋予其收取物业管理费的权利，这样便能将“物业管理费”掌握在自己手中，业主委员会便成了能够真正代表业主利益的组织，这有利于促进业委会的发展和壮大。
2.3政府部门要注重转变理念，尊重业利
政府部门的缺位，相关部门的推卸责任，都不利于社区问题的解决。因此，政府部门要注重转变自身的理念，树立为人民服务的观念，提高政府部门工作人员的素养和工作能力，真正发挥自身的职能，来促进社区的自治。当前，政府部门还没有随着社会的不断发展，对自身形成正确的定位。政府部门必须意识到，业主自治是国家任何一个公民都享有的法律权利。同时，政府部门要认识到自己是社会的服务者、矛盾的调和者，应该积极发挥自身的职责，响应国家关于社区自治的政策，学习其他地区社区自治的模式，探索出符合本地社区发展的模式，为整个基层社区自治提供相应的政策指导和帮助。
3结语
中国共产党的十七大代表大会，明确地将“基层群众自治制度”纳入了国家特色政治制度当中。社区自治是基层群众自治制度当中的重要制度，在建设城市政治文明的过程中，发挥着重要作用。然而我国目前，社区自治和业主委员会存在着较大问题，这些问题一定程度上制约了社区发展。因此，健全法律法规体系，赋予业委会的正当权利，解决社区问题，促进社会的和谐发展，对于目前构建政治文明、构建和谐社会，都具有重要意义。
主要参考文献
[1]胡杰丰.业主委员会的法律困境与解决思路[J].现代物业，2014（4）.
社区治理的困境及对策篇9
2019年全镇经济和社会发展的预期目标是：圆满完成县委政府下达的各项任务，经济综合实力力争位居全县前列，工农业生产总值增长9.02%，全社会固定资产投资增长13.2%，农民人均可支配收入增长10%，各项社会事业蓬勃发展，人民群众整体生产生活水平不断提高，社会大局保持和谐稳定。
全年着力办好十件大事：
1、对标贫困退出标准，精准施策，补足短板，精锐出战，全力攻坚，坚决完成我镇13个深度贫困村退出，使贫困村人口减至2％以下，打赢脱贫攻坚战。
2、做好生态建设，壮大生态产业。围绕“两线（环库公路线和Y008线）”打造“两园”（王万岭大樱桃扶贫产业园和蒿坪、黑水庵生态产业园），强力推进姚湾、杨家、袁家等村6000亩国储林项目建设，实现保水与发展双赢。
3、加快城镇建设，提升城市品位。全面完成永安路至滨河路南延道路修建，启动金桥路建设，强力推进西十高速（金河段）的征迁及建设工作。
4、完成金源、金福社区560亩的征地拆迁安置工作，全面启动和推进福森药业生产迁建及配套健康产业园建设项目。
5、5月底前全面完成四个村移民避险解困安置点建设并完善相关基础配套设施建设。
6、优先发展教育事业，均衡教育资源，深化教育改革，新建规模学校。全面推进占地145亩的淅川苏豫国际实验学校的征地拆迁工作，为其建设提供优良的施工环境。
7、借助县委政府“双创”提升活动，持续推进金河、金汇、金源社区绿化、亮化、美化工作，加快金汇社区文化广场项目建设进度。借助行业扶贫的东风，落实4个贫困村和16个非贫困村的文化广场建设及体育健身器材安装配置工作。
8、突出规划引领，围绕环境整治，提升村容村貌，完成全镇乡村振兴战略规划，坚持示范先行，聚焦产业兴旺，加快乡村旅游发展，实施后河乡村旅游整村推进。
9、提升民生保障水平。持续巩固镇敬老院建设，全面启动投资1.2亿元“康宁银色港湾综合养老中心”项目一期工程建设。
10、抓好土地治理项目。完成500亩的荒草地整治项目及600亩增减挂钩拆旧复垦和易地扶贫搬迁拆旧复垦项目。
2019年是新中国成立70周年，也是全面建成小康社会的关键之年，又是淅川的脱贫摘帽年。完成上述目标任务，我们必须紧扣县委政府各项决策部署，进一步开拓创新，克难攻坚，务实重干，全力确保年度各项目标任务高质量落实，重点抓好以下五个方面工作：
一、坚决打赢脱贫攻坚战
以持续推进贫困群众持续增收为目标，以创造就业机会，搭建增收平台，改善落后设施为抓手，持续发力，全面推进脱贫攻坚，巩固3个脱贫村脱贫质量，完成13个深度贫困村如期退出，一是做实两业。坚持“短中长”产业思路不动摇，主攻短线产业和务工就业，巩固中长线产业发展成果，实现贫困户增收渠道多元稳定，保证当期收益高于脱贫标准。在产业发展上，把短线产业种植业和养殖业作为脱贫增收主渠道，巩固小龙虾、白玉蜗牛、三花鹅、黄粉虫的养殖，丹参、长线辣椒、花生的种植等老产业，适度发展迷迭香、玫瑰等新产业。用足产业奖补政策，支持金融扶贫户贷户用，最大限度吸纳贫困劳力参与产业发展，实现产业叠加全覆盖。在就业上，通过羊毛衫、黄粉虫、编藤加工扶贫车间，方便贫困户就近务工。同时致力引导政府主导型务工，坚持“镇内吸纳、镇外转移”，通过开发“六员”公益性岗位，贫困劳力实现转移就业，促进贫困户增收致富。二是夯实两基。以落实行业扶贫政策为抓手，加大贫困村基础设施和基本公共服务项目配套建设，重点完成水、电、路、绿化、亮化（路灯）、广场、村部、卫生室配套建设，确保6月底全部完成。三是提升两力。在全镇深入开展“三亮三比三评”活动和“两弘扬一争做”及“孝善敬老”教育实践活动，大力弘扬艰苦奋斗精神,激发广大党员干部在扶贫一线显身手、献真情，引导、带动群众以良好的面貌积极投入到脱贫攻坚中做实帮扶队伍；树立脱贫致富典型，加大典型宣传引导，提振贫困户信心，激发贫困群众勤劳致富的内生动力，营造积极向上、勤劳致富的脱贫氛围。四是开展大排查。各村级脱贫责任组和帮扶责任人认真排查村和户扶贫政策问题整改情况，逐户查漏补缺，限期整改，确保整改到位。认真组织开展扶贫领域信访问题的大排查大化解，核准基础信息，确保户档与系统相一致。扎实解决好贫困群众的利益诉求，确保全镇社会大局和谐稳定。
二、强力推进城乡建设
按照县委政府重点建设工作任务台账，以“百城提质建设”为契机，以行业扶贫为抓手，利用好“双创”工作提升活动，力争实现城乡面貌蝶变，城乡建设再上新台阶。一是“两完成”①全面完成移民避险解困安置点建设。今年5月底前务必完成姚湾、北沟、石井、杜湾4个村211套房屋及相关配套设施建设。解决移民特殊困难群众生产生活问题。②全面完成永安路至滨河路3.8公里道路的修建。二是“两拆迁建设”①完成中吴征地拆迁安置工作。全面推进福森药业迁建及健康产业建设项目。②完成金汇社区的征地拆迁安置工作。全面推进淅川苏豫国际实验学校的征地拆迁工作，为其建设提供优良的施工环境。三是“两持续”①持续推进西入城口城市建设的改造工作。②持续推进道路基础设施建设。启动西十高速（金河段）、楚都大桥（四桥）及金桥路的建设工作。四是两“提升”①结合县委政府“双创”工作，提升金河、金汇、金源三社区的绿化、美化、亮化工作，尤其是金汇社区的文化广场的建设。②借助行业扶贫的东风，继续建设提升4个贫困村和16个非贫困村的文化广场建设及体育健身器材安装配置工作。五是推进乡村振兴。以保持省级卫生乡镇为目标，以乡村振兴为支撑，进一步加大投入，完善基础，提升环境，统筹推进城镇与美丽村庄建设，增强镇区辐射带动能力，实现镇村联动发展、一体化发展。
三、持续推进生态建设
牢固树立既要金山银山，更要绿水青山的理念，以生态产业为根本、生态造林为支撑、环境整治为抓手，不断提升全镇生态环境水平。一是壮大生态产业。结合产业扶贫，根据地域实际，因村施策。政府搭建平台依托河南盛世奥泰生物科技有限公司打造金河哈尼梯田，持续推进打造以黑水庵村、蒿坪村为主3000亩的大樱桃套种油牡丹、玫瑰梯田产业基地建设，强力推进涉及姚湾、杨家、袁家等村6000亩国储林项目建设。二是造好荒山林业。实施荒山造林3000亩。以镇域内荒山为重点，充分利用项目造林、退耕还林和自主造林相结合，加大造林扶持，以观沟村、王万岭村、袁家村等村为主沿线和飞虎山通过直播橡子造好荒山林业，同时持续推进环库生态隔离带及南区生态轴建设。三是做好围村围镇示范造林。结合农村环境提升工程，大力实施围镇围村造林，通过打造后河乡村旅游示范村、王万岭村大樱桃观光采摘园和金河镇大樱桃扶贫产业园不断壮大造林。建成村在林中、人在绿中的集镇村庄生态圈；以泓森植物园的建设为主，推进造林与乡村游融合发展，逐步建成生态乡村游示范区。四是做优生态环境。全面落实“河长制”，持续抓好“五水共治”，强化大气、水质、土壤污染防治，严防禁养区畜禽养殖反弹，大力开展蓝天卫士行动，环境执法专项行动，坚决保护好生态绿线，确保一江碧水送京津。
四、积极发展项目经济
充分利用以商招商，资源招商、对口协作等途径，积极鼓励企业，扩大生产，做大做强，引导成功人士返乡创业，进一步发展项目经济。一是加大招商宣传力度。凭借西城区的位置优势，X011线、Y008线、环库公路等便利的交通条件，运用各类媒体、对口协作平台等，加大对外开放宣传力度，强力推介金河，突出以商招商、以资源招商和对口协作产业链招商。二是全力推进项目落地。①淅川九州通医药有限公司建设项目总投资5500万元，拥有健全的物流配送网络、一体化的冷链物流解决方案、精准高效的专业化药事服务，配送网络覆盖整个淅川县域，确保2019年全面投产运营。②持续配合淅川国学再生资源项目的建设生产工作。③推进平煤集团投资5000万元冷库建设项目。④全面启动投资1.2亿元“康宁银色港湾综合养老中心”项目一期工程建设。三是创优经济发展环境。牢固树立环境也是资源、环境也是生产力理念，从基础改善、全民支持、政策扶持等方面，创优经济发展软硬环境。以扫黑除恶专项行动为契机，对阻扰发展和项目建设的违法行为，抓典型、下猛药、拍苍蝇、快审快办，硬起手腕严厉打击，努力打造金河良好发展环境名片。
社区治理的困境及对策篇10
关键词：和谐社会公共政策问题原因构建
一、我国构建和谐社会存在的问题。
当今我国为什么要进行社会和谐治理？笔者认为，国内社会存在的种种严重失衡现象表明，必须对我国进行社会和谐治理，否则就有可能步入“拉美陷阱”。当前我国国内社会的失衡主要表现在六个方面：一是利益失衡，二是贫富失衡，三是城乡失衡，四是地区失衡，五是经济发展与社会发展失衡，六是人与自然的失衡。笔者在此把它们简称为“六大失衡”。这六大失衡严重影响中国的发展和稳定，需要引起高度警惕。以下笔者主要通过一些权威的数据和具体的社会现象来说明这六大失衡的严重性。
（一）利益失衡。
当前，利益失衡引起的突出问题当属农民失地引起的社会矛盾。
如果政府通过以低廉的价格征用大量土地来搞开发、来获得招商引资的成功并把它视为最后的跨越型发展机遇并使政府和开发商均从中获得巨大利益的话，（即所谓的城市经营理论），那么，大量失地农民得到的低廉补偿并无配套的社会保障措施却是巨大的利益损失。
在目前快速的工业化和城市化过程中，失地农民的境况己经成为一个严重的社会问题。2004年上访事件明显增多，其中相当一部分是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的农民。按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，目前全国有约4000万失地农民，其中那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的失地农民，己经成为一个需要特别给予关注的社会群体。据测算，如果征地成本价是100%，被征土地收益地方政府占20%至30%，开发商占40%至50%，村级组织占25%至30%，失地农民占5%至10%。即使这样，很多开发商还空手套白狼，对补偿费能拖就拖，一些管理部门还雁过拔毛，造成补偿费常常不能全额发放到农民手中。失地农民因失地而丧失虽然低微但相对稳定的基本生活来源，再就业又困难重重，又因没有社会保障使生活前景充满风险。而一些地方政府不善于妥善处理社会矛盾，动用行政和司法强力进行强制性征地，更使矛盾进一步激化。“失地农民不仅在失地时得到的补偿低，而且在失地后还面临着生计、就业、社会保障等问题，这对农民来讲，是利益的极大损失。另外，很多地方政府把征用农民土地的差价作为”第二财政“，土地在征用过程中又容易产生腐败，农民极为不满。
（二）贫富失衡。
贫富失衡在某种意义上来讲就是公平与效率的失衡。公平和效率是一对矛盾，二者是此消彼长的关系，也是政府在公共政策制定中很难处理好的问题。鉴于我国特殊的国情，政府将精力过多地集中在效率上。在一定程度上弱化公平价值取向，导致价值在社会再分配过程中失衡现象严重。而恰好这种社会再分配过程的失衡直接导致了贫富失衡，贫富失衡将会导致仇富心理，仇富心理容易导致袭富、杀富行为，袭富、杀富行为严重影响人与人的和谐。同时贫富失衡又容易导致社会矛盾的激化，如群体性事件、各种社会治安案件、刑事案件均呈上升趋势等等，因此，贫富失衡又影响人与社会的和谐。贫富失衡主要表现在贫富收入差距上。
贫富收入差距是各种收入差距的综合反映，也是衡量社会公正、公平的主要尺度，一般认为基尼系数超过0.40就属于分配不公平范畴。近年来，中国贫富差距呈逐年扩大趋势。据世界银行发展报告，经调整后的中国基尼系数2001年已达0.415。据国内有关专家联合调查，2004年中国基尼系数为0.53左右，比1984年的0.26扩大了一倍，己超过了警戒线。中国己经从一个平均主义的国家转变为贫富悬殊的国家，贫富差距已经超过发达国家，接近中等收入国家的水平。
据2004年联合国人类发展报告，中国的基尼系数高达0.45-0.53，高于美、法、日、英、德、韩等国的0.3-0.4，接近俄罗斯、新加坡、伊朗的0.46-0.43，低于巴西、智利、墨西哥的0.55-0.59。据中共十六届六中全会之前的调查，近年来，中国富人收入来源呈多样化，增值速度加快；而穷人收入来源逐步萎缩，呈递减趋势，形成了富者越富、贫者越贫的马太效应。其后果之一是富者过度储蓄和穷人紧缩消费。高收入者结余购买力通过各种渠道转化为金融资产，据估算，在金融资产和储蓄存款中，60%-80%为20%的高收入者所占有，80%的中低收入者对消费有较大需求而无购买力。
（三）城乡失衡。
城乡失衡主要体现在城乡居民收入和消费状况上。改革开放以来，农民人均收入和消费增加了不少，但与城镇居民收入和消费相比，速度要慢得多，并且收入和消费差距明显拉大。
一般情况下，农民消费增幅小于城镇居民，主要是因为农民收入的增幅要小于城镇居民收入的增幅。而农民收入的增幅要小于城镇居民收入的增幅就会导致城乡收入差距不断扩大。
另外，城乡失衡还体现在公共服务方面。农村居民在公共教育、公共卫生、社会保障、劳动就业等方面与城镇居民相比存在巨大差距。目前，我国城乡居民教育水平差距比较明显。这反映在人口受教育程度上。2000年我国农村15岁及以上人口平均受教育年限为6.85年，与城市平均9.80年的水平相差近3年。从二大产业从业人员人均受教育年限来看，农业人员也最低，2000年仅仅为6.79年，另外，农民子女的教育受到很大限制。农村特别是西部农村儿童失辍学现象严重，农业劳动力平均受教育程度仅存5.79年，具备科学素质者仅占农村居民的4%。在公共卫生资源的城乡配置方面也不公平。据第五次全国人口普查资料，我国城乡人口比例大约为36:64，但城市公共卫生资源占全国公共卫生资源的60%以上。由于农村贫困，农民有病得不到有效治疗的现象普遍存在，许多农民因无钱看病而过早地离开了人世。由于农村公共卫生制度不健全，因健康状况不良而导致贫困的占农村贫困户的30-40%。另外，城乡之间在妇幼健康水平上的差距更为明显。国务院妇儿工委曾在西南、西北86个贫困县对1995-1997年孕产妇的死亡情况进行调查，结果发现其孕产妇平均死亡率达每10万人中177.96%人，为全国同期孕妇死亡率的2.8倍。有的县甚至超过了每10万人中300人。而同期上海为每10万人中只有12人（香港和日本仅为4人）。社会保障在城乡之间的提供不公平。目前，城市的社会保障由一国家财政负担，而农村基本上是农民自我保障。
（四）地区失衡。
地区失衡反映的是我国区域经济发展的不平衡性。在此，笔者将根据收集的数据资料分别对西部地区、东北老工业基地和中部地区的发展状况进行描述。西部与东部地区发展差距仍在拉大。有研究表明2003年中国东部地区和西部地区建制镇的平均财政收入比5.94:1。中国社会科学院2006-2007年”中国社会形势分析与预测“课题研究表明，近几年，虽然国家加大了西部开发力度，但东西部的差距仍呈扩大趋势。2005年全国人均GDp己达14040元，以上海51474元为最高，省区间以浙江27703元为最高，以贵州5052元最低，浙江与贵州的差距由1991年的2.7倍扩大为5.7倍。如按东西部比较，东部人均GDp为22076元，是西部8822元的2.50倍，比1991年的1.86倍扩大了0.64倍。
反映居民收入水平的城镇居民可支配收入，2005年全国平均为10493元，最高的上海已达18645元，浙江、广东达1.6万和1.5万元，而新疆只有7990元，青海也只有8058元，高低相差一倍左右，比1991年扩大了近一倍。农民人均收入为3255元，以上海8248元为最高，浙江达6660元，与最低的贵州1877元比较，差距为3.55倍，比上年扩大0.1倍，比1991年扩大了一倍。
中部地区的发展出现尴尬和”塌陷“。根据吴俊杰、张红等人在《中国构建和谐社会问题报告》一书中提供的数据表明，”中部塌陷“己经成为不争的事实，主要表现在如下三个方面：首先，中部地区的经济总量和总体发展水平不仅大大低于东部沿海发达地区，而且明显低于全国平均水平。有数据显示，中部地区在全国范围内的地位呈不断下降趋势。反映到人均GDp水平上，1980年中部地区人均GDp相当于全国平均数的88%,1990年下降到83%，而到了2003年，只相当于全国水平的75%，中部地区与东部地区的GDp差额比进一步扩大。其次，中部地区的发展势头和发展速度不仅明显低于东部沿海发达地区，而且低于西部地区。西部大开发以来，中部原本落后的投资增长速度又大大落后于西部地区。1998年，西部地区固定资产投资增长31.2%,比中部地区高16.8个百分点。2001年1-7月，西部地区投资增长20.1%，又比中部地区高2.5个百分点，中部地区成为全国投资的”锅底“。最后，中部地区的”三化“进程即工业化、城市化和市场化进程，不仅明显落后于东部沿海发达地区，而且也落后于全国平均水平。以2003年为例，第二产业增加值占国内生产总值的比重是衡量和反映工业化进程的基本指标，全国该项指标为52.2%，中部六省为45%左右，第一产业从业人员占全部从业人员的比重，比全国平均水平要高近5个百分点；非国有经济发展的状况是市场化进程的重要内容，非国有经济发展规模占经济总量的比重是反映市场化进程的基本指标之一，中部地区的该项指标明显低于全国平均水平，更低于东部沿海发达地区。[论文网LunwenData.Com]
二、我国现阶段公共政策价值取向的现实困境及原因分析。
（一）经济价值与环境价值之间的冲突。
在以”经济建设为中心“的社会主义市场经济转型过程中，人与自然的矛盾就以经济价值与环境价值的矛盾凸现出来。过去我们的公共政策只注重经济效益的提高，而忽视了环境的建设和保护，把自然环境与经济建设的关系片面理解为单方面作用于自然环境，而完全忽视了自然环境本身存在的价值。在经济价值与环境价值的关系方面，我们应该从人的政策活动本身、从政策主体方面来理解自然环境的价值，即自然环境应该成为人的政策活动的一部分，成为政策主体自身的一部分；而不应该把环境置于人的政策活动的对立面。很长一段时间的公共政策都没有把自然环境理解为政策主体的身体和政策活动的一部分。虽然现在人们日益认识到环境的重要性，提出了发展循环经济，建立节约型社会的战略思想，但是在利益驱动下，很多违法违规操作，钻法律空子的现象还是屡禁不止。因此，我们就没能更好地处理人与自然、经济价值与环境价值的关系，从而导致了经济价值与环境价值的矛盾和冲突，近几年日益增多的灾害就说明了一切。
（二）目的性价值与手段性价值之间的冲突。
这里的公共政策目的性价值和手段性价值是在同一价值系列中划分的，是指以政策主体直接要求或希望目标的实现为政策的目的性价值，而实现这一价值的诸多条件和中介的价值则为政策的手段性价值。例如实现人的全面发展为政策主体直接要求或希望的目标，那么实现的这一目标即人的全面发展是目的性价值，而其他构成实现这一目标的必要条件如精神充实、物质丰富和社会关系完善等则是手段性价值。但二者的区分也是相对的。政策的目的性价值相对于更高层次的目的则构成政策的手段性价值，而政策的手段性价值相对于较低层次的手段则构成政策的目的性价值。二者的冲突主要表现在：其一，政策的目的性价值虚设，其过分洋溢着乐观主义、理想主义色彩，过分侧重远大高尚的价值目标，而忽视了较远的政策目的性价值的现实化要求，从而导致一些中介环节缺失，最终使其虚设。其二，政策目的性价值固化，即未将政策目的性价值适时转化成实现更高目的手段，导致理想缺失。这是对政策的目的性价值虚设的一种否定，只注重实惠、实利却未能将实惠的获得和物质条件的改善当作实现更高层次价值的手段，并视之为唯一的或最高的目的，导致物欲横流和拜金主义等。
（三）公共政策主体的职业伦理价值冲突。
公共政策过程从提出政策问题、起草政策文本、执行政策及评估政策效果等过程都体现了决策者的利益偏好。在公共政策中，因从各自的政治立场出发而导致价值冲突，并且这些价值冲突是以职业群体或者集团的形式表现出来。由于现阶段公共政策价值取向在各个方面具体表现出来的冲突，就不能为人们提供机会均等、规则一致、收益适当的公平政策环境，长远看来是一种不效率。公共政策作为政府引导社会发展进步的主要工具之一，其采取何种价值取向必然影响社会的进步与发展。
三、和谐社会公共政策的构建。
（一）基本政策的完善。
基本政策的完善是社会和谐治理的重要手段。基本政策的完善对社会和谐治理的贡献在于以宪法和法律或党纲的形式颁布新的政策以解决旧的基本政策无法解决的各种严重失衡的问题，从而达到人与人、人与社会、人与自然的和谐相处。要实现社会和谐治理就是要通过对基本政策的完善形成一个有利于构建和谐社会的政策群。针对当前严重的各类失衡现象，今后在一段较长的时间段内，要让更多的不利于社会和谐治理的基本政策参与完善或设计出有利于社会和谐治理的新基本政策从而形成一个更具有”善治“功能的政策群。唯有如此，社会和谐治理才能得以实现。
（二）具体政策的构建。
1.损益补偿政策构建。
理性构建损益补偿的具体政策，就要尊重公共政策的损益补偿规律。我们知道，同一项公共政策的代价和获益很难集中于同一社会群体。而代价和获益的不对称性和不均衡性，构成了公共政策损益补偿规律的内在根据。公共政策在分配社会价值的时候，总要着眼于社会利益的均衡。但在具体的实践中，公共政策承载的利益是特定的。因此，一项公共政策向某些社会群体进行利益倾斜，就可能使另一些社会群体的利益受到损害，引发社会利益关系的暂时失衡。损益补偿规律就是在一系列机制的作用下，在失衡与平衡的交替中，调整社会利益关系，实现社会的稳定和保持持续发展。笔者认为，就应该按照公共政策的损益补偿规律，理性构建具体的政策来补偿失地农民，让他们的生计可持续，如设计合理的征地补偿政策、构建引导和帮助失地农户积累资产的政策、制定促进失地农民生产性就业的政策、出台完善的创业支持体系政策、建立普惠的社会保障机制的政策等等。
2.收入分配政策构建。
（1）构建低收入群体长期持续的增收政策。
就业是民生之本，收入分配是民心所系，社会保障是民安之策，前者是后两者的”木之本，水之源“。只有实行积极的劳动力市场政策，促进就业数量和质量的全面发展，才能为低收入群体构建起长效的增收保障机制，为收入分配问题的解决构筑坚实的基础。
（2）构建中等收入群体相对稳定的保持政策。
从相对的角度来看，在收入五等份分组中处于中高收入、中等收入、中低收入三个组的居民就属于中等收入者。我国的中等收入者这一群体十分不稳定。近期有研究人员对中美居民收入变动性的实证分析表明，我国城镇居民的收入变动性比美国还要强，也就是说每个人所处的收入等级不稳定。这就说明，在”扩中“的同时还要理性构建注重”保中“的政策。
（3）构建收入分配的宏观监测政策。
理性构建收入分配的宏观监测政策应该把监测重点放在以下几个方面：一是监控城乡生活困难群体的收支状况，以确定最低生活保障标准和及时调整救声助水平；二是监控农民工工资支付状况，以通过劳动监察和执法切实确保进城务工农民的合法劳动收入；三是监控行政性垄断行业利润增长和收入分配，以促进从业人员，尤其是高级管理人员薪酬增长的正常化。此外，还应为未来收入分配的合理化做以下两项基础性工作：一方面应逐步建立个人收入监测体系，实行个人收入双向申报制度和推广财产实名制，为物业税、遗产税等存量税种的开征铺平道路；另一方面要规范垄断收冬的使用，可以通过部分收归财整统一管理、限制垄断企业的利润分配权力等途径，建立垄断所得向全民所有者转移的机制。
3.城乡协调发展政策构建。
（1）构建农村反贫困政策。
首先，要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，国家的产业政策、投资政策、货币政策、区域发展政策、教育政策、劳动和就业政策等宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口；其次，要继续增加国家的扶贫开发投入，建立五保户、农村特困群体阶梯式的救助体系，对于那些虽不符合五保供应条件但因孤寡、残疾、疾病、灾害等原因造成缺乏自给自救能力、常年处于难以维持日常基本生活状态的农村绝对贫困群众给予救助。
（2）构建农村剩余劳动力有效流动和转移政策。
必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的有效流动和转移。首先，要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。其次，要加快户籍管理制度改革。第三，加快中小城镇建设，通过中小城镇的发展建设，吸纳更多的农村剩余劳动力，带动第三产业的发展。
4.区域协调发展政策构建。
（1）构建具有鼓励和规范功能的地方政府间的区域合作政策。
地方政府间的区域合作对于促进各区域发展，协调区际关系，构建联动、有序的区域有着越来越重要的作用。目前，我国还缺少鼓励和规范地方政府间的区域合作的必要的法规和政策，在合作中存在利益分配不公，正当权益缺乏保障，进而引起种种利益冲突的问题。我们应及时制订和实施有关的法规和政策，推动和规范地方政府间的区域合作，保障合作各方的合法权益，达到各展所长，优势互补，共同发展的目的。
（2）构建各有侧重的区域发展政策。
在构建区域发展的具体政策时，要使各区域的发展各有侧重。西部大开发侧重重大基础设施建设和生态环境建设，改善西部地区投资环境，培育发展有优势资源（能源、矿产资源、旅游资源和人文资源）支撑的特色产业，加大人力资本投资力度。振兴东北老工业基地，侧重结构调整和国有企业改组改造，扩大对外开放，特别是加强与毗邻国家的经济技术合作，建设具有比较优势的装备制造、原材料、农产品深加工基地，推进资源型城市经济转型。促进中部地区崛起侧重依托现有基础，提升产业竟争力，构建综合交通运输体系，发展物流和商贸业，完善市场体系。鼓励东部地区率先发展侧重提高自主创新能力，加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，促进加工贸易升级，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。
结论
当前我国为何要进行社会和谐治理？笔者通过大量的权威数据说明，我国存在严重的利益失衡、贫富失衡、城乡失衡、地区失衡、经济发展与社会发展失衡和人与自然的失衡。因此，为了实现社会主义和谐社会的战略构想，必须对我国进行社会和谐治理。
如何进行社会和谐治理？笔者在公共政策的视野中从公共政策的纵向空间层次探讨了相关对策。笔者认为要进行社会和谐治理，就必须对对基本政策进行完善、对具体政策进行构建。
参考文献：
[1]陈华，张芬，完善公共政策构建和谐社会[J].中共南京市委党校南京市行政学院学报，2005,（S1）。
[2]粱美娜，构建和谐社会，我们需要什么样的公共政策[n].中国经营报，2005/03/07.