城市社区管理体制篇1
[关键词]城市社区；社会管理体制；社区党组织；基层政府；社区居委会；角色定位
[中图分类号]D625[文献标识码]a[文章编号]1008—9187—（2013）03—0063—06
自从同志2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上提出“加强和创新社会管理”这一新命题以来，该问题迅速成为学界探讨的热点话题。就城市社区层面而言，社会管理创新的根本问题是要构建基层社会管理的新格局，这在本质上是结构性的体制调整，其前提是加强党的领导、坚持政府负责，而关键在于发展社区自治，以实现政府领导下社会组织和公众对社区管理的参与。问题在于，要发展社区自治，就必须切实实现自治组织的自治功能，从而实现自治体的自治管理，就必须转移政府职能，明确划分政府在基层的行政管理和公共服务职能与自治组织自治管理和服务职能，明确政府对自治组织的管理权限和提供服务的责任；就必须明确界定党组织对社区管理和社区自治的政治责任，明确党组织对社区自治的政治引导、保障和监督职能。正是在这个意义上，基层社会管理创新的中心议题是正确处理党的领导、政府治理和社区自治三者之间的关系。而要正确处理三者关系，就必须对社区党组织、基层政府和社区居委会各自扮演的角色进行理性设计，进而藉此加快城市社区社会管理新体制的建构。
一、社区党组织在城市社区社会管理中的四重角色
构建城市社区社会管理新体制，必须坚持和加强党的领导，充分发挥社区党组织的政治核心作用。这里，问题的关键在于社区党组织要顺应政府社会管理重心下移，社区自治逐步发展的新形势，在上级党委领导下，通过扮演好政治指导者、利益协调者、思想引导者和社区管理统筹者四重角色，指导社区自治，统筹社区管理，为新型社区社会管理体制的形成和有效运转提供政治保证和组织保障。
其一，社区党组织要扮演好政治指导者角色。党对社区自治的领导主要是政治领导，而不是对社区事务的包办代替。这决定了社区党组织在城市社区社会管理中，应在上级党委领导下，发挥政治指导、保障和监督作用。社区党组织应在贯彻落实党的大政方针政策的前提下，充分考虑社区居民的民利和合法权益，通过提议和监督实现对社区重大问题的指导。但提议不是决定，监督不是管制，更不是对自治权和民主程序的侵犯，而应大力建设社区自治组织，着力培育社区居民自治意识，从政治上保障社区自治积极稳妥地推进。社区党组织要切实维护社区居委会作为法定自治主体的地位，切实保障其“自我教育、自我管理、自我服务”功能的发挥。目前，我国大部分社区的自治功能尚显不足，这就需要社区党组织自上而下地加以推动，即要大力完善社区基层民主管理体制和精心培育社区居民的自治能力，促使社区居民藉助民主评议会、决策听证会等活动载体依法行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民利。
其二，社区党组织要扮演好利益协调者角色。社区党组织直接面对和感知着群众之间的利益矛盾和冲突，这有助于其更好地进行利益协调。社区党组织应当畅通和拓宽与社区居民之间相互沟通的渠道，并及时有效地搜集居民的意愿和意见。这是实现党对社区工作领导的基础，也是社区党组织得以正确引导社区自治的前提。一般来说，相较于公民个人上访等分散化、个体化的利益诉求表达方式而言，公民通过非政府组织等组织载体来代为反映利益要求效果更为显著。当代中国政治发展的一个现实趋势是，公民通过组织渠道来集体化地参与公共事务的比例逐渐提高。考虑到这一情况，我们认为，社区党组织不仅要充分表达社区居民的合法利益诉求，还需要根据利益群体的发展变化情况及时地创造新的表达渠道。通过社区党组织利益协调功能的充分发挥，既使政府与社区利益群体及其成员的合理合法的利益诉求得到及时回应和满足，又使社区利益群体及其成员的利益关系更加和谐和合理，进而降低通过非正常渠道进行破坏性利益表达的事件发生的概率。
其三，社区党组织要扮演好思想引导者角色。我国城市社区建设时间较短，社区发育得还不够成熟，同一社区中居民在收入、年龄、受教育程度、家庭背景、生活习惯等方面存在较为显著的异质性，由此导致社区居民思想的多元性和复杂性。有鉴于此，社区党组织在社区管理和社区自治中必须以强有力的思想教育工作发挥政治导向作用，来确保党的路线、方针、政策在社区的贯彻落实。社区党组织应当加强思想政治教育和公民道德建设，提高社区居民的思想觉悟和道德水准；要让党员广泛参与社区事务，通过党员的带头模范作用来推动社区精神文明建设；社区党组织要加强社区文化建设，通过积极的文化引导来提高社区居民尤其是党员的公益意识、包容意识、团结意识和互助意识。
其四，社区党组织要扮演好社区管理统筹者角色。城市社区管理面对着社区自治组织、基层政府公共管理和公共服务组织、驻区单位和各种参与型社会组织之间的复杂关系。实现与这些组织的沟通，促进它们之间的对话、交流和工作上的对接与协作，是加强社区管理的基础工程，对于社区自治的发展具有重要意义。社区党组织应致力于构建对话、交流平台，为这些组织共同参与社区管理创造条件；围绕中心工作，引导对话交流，协同各方行动。这才能实现在党委、政府领导下统筹社区管理的全局，也才能为社区自治提供坚实保障。
为了更好地扮演好上述角色，城市社区党组织有必要从健全党员参与机制、完善领导干部选拔机制、创新组织载体等方面积极完善自身系统，以切实发挥领导核心作用。
在健全党员参与机制方面，党组织对社区社会管理的领导离不开党员带头模范作用的充分发挥，而党员的带头模范作用则要从党员对社区生活的参与体现出来。党员积极融入社区生活，才能搭建党组织与社区居民之间相互沟通的桥梁，从而保证党组织切实了解社情民意，发挥政治引导和监督作用；党员积极参与社区工作、参加社区各类自治组织活动，才能以自己的行为带动和影响群众，从而保证党的方针政策和工作任务的实现；党员积极参加民主选举以至通过民主程序担任领导职务，则更是党的领导得以实现的重要条件。可参考南京市华侨路街道的做法，鼓励和指导党员融入社区生活，密切联系群众，参与社区工作，以保证党组织切实发挥政治指导、保障和监督作用，正确引导群众参加社区自治管理。还可推广扬州市东关街道的经验，将社区内的党员骨干组成8—10人一组的党员议事会，让他们商讨社区居民关注的热点、难点和焦点问题，为社区党组织和居委会出谋划策，充分发挥了参谋和助手作用；积极推行党代表会议制度，通过建立代表需求通报制度、定点联系群众制度和民生信息采集制度，将党员与居民群众交流沟通常态化、制度化。
在完善领导干部选拔机制方面，区委和街道应严格遵循公开、平等、竞争、择优原则，通过竞争上岗、公开招考、民主选举等多种方式和途径，将那些获得群众公认和社会公论的能干事肯干事会干事的干部和党员充实到社区党组织的领导班子中来；把社区作为年轻干部培养锻炼的基地，选派一批优秀的年轻党员干部到社区进行挂职锻炼；拓宽民主选举的范围，最大限度地整合社区人才资源，充实到社区“两委”班子中来；面向社会公开招聘，择优选拔知识化、专业化的社区党务工作者，实现社区党员队伍结构的优化和素质的提升。
在创新组织载体方面，城市社区党组织应该尽快建立健全纵向到底、横向到边的组织覆盖体系。扬州市广陵区按照“便于教育管理、便于组织、便于发挥作用”的原则，调整社区党组织设置，成立社区党委、社区党总支和社区党支部。每个社区党组织下面，根据党员分布情况，按楼宇、街巷、单位划分出以地缘型、单位型为主要形式的网格，建成网格支部，并按院落建立党小组，形成了由街道、社区、网格支部、楼栋（大院）党小组四级组织构成的纵向到底、横向到边的社区党组织覆盖体系。党组织从而党的工作的全覆盖，促进了党建工作与社区管理的对接，为社区党组织发挥政治核心作用提供了组织保证。
二、基层政府在城市社区社会管理中的三重角色
只有正确界定并分别落实基层社会管理中的行政权和自治权，才能为社区自治开辟空间，促进社会管理新体制的形成。应当认为，在实行基层政府社会管理重心下移、切实加强基层行政管理和行政服务的前提下，这不会削弱政府管理，而是通过广泛动员社会资源和群众资源使社会管理不断强化。在新形势下，城市基层政府应切实转变职能，将角色定位为城市社区建设和社会管理的主导者、社区自治的管理者和支持者。
第一，基层政府是城市社区建设和社会管理的主导者。我国的城市社区建设和社会管理是在政府主导下有目的地向前推进的。基层政府主导社区建设不应是对社区事务的包揽，也不是将社区行政化，更不应是“重管理，轻服务”，而应是对社区建设进行宏观规划、规范引导、财力支撑、组织协调、动员参与。宏观规划是基层政府对社区资源的开发配置和社区经济文化的有序运行加以科学规划；规范引导是基层政府对社区中的组织行为和个体行为进行约束和引导，使社区建设有序稳定发展；财力支撑是基层政府为社区建设提供物质和资金方面的支持；组织协调是基层政府通过对业务部门的管理，指导业务部门从不同侧面参与和支持社区建设；动员参与是基层政府动员社区居民参与社区事务管理。基层政府主导社区社会管理体现在，要加强基层行政管理、公共服务和公共安全体系建设，不断增强管理和服务能力；要完善群众权益表达、协调和保障机制，维护社会稳定；要引导社会组织和社区自治组织健康发展并依法对其实施行政管理。
第二，基层政府是城市社区自治的管理者。政府管理在城市社区自治中具有无可取代的地位和作用。基层政府对城市社区自治的管理职能主要定位于对社区的自治活动进行服务、协调和监督。服务是为城市社区居委会自治职能的履行提供政策、资金、人力等方面的支持。协调是帮助城市社区居委会处理好与社区居民、社会组织、驻区单位等的关系，减少自治的阻力和障碍。监督是对城市社区自治是否符合宪法、法律、行政法规、地方政府规章、政策等进行审查和监管，防止自治偏离法治轨道，促进城市社区依法自治。基层政府的管理不是对社区自治的直接干预，而是为其自治功能的发挥提供保障。因此，一方面，要理顺与城市社区居委会的关系，清晰界定基层政府自身必须独立承担的行政管理职责与城市社区自治管理的职责范围。凡属于基层政府及其职能部门自身应当做好的工作，不由社区居委会承担。为了保证行政事务在社区层面的具体落实，可以设立城市社区工作站，工作站由街道办事处直接领导，专门承担街道办事处下派的行政事务。如果确需社区承担或参与某些行政事务，那么必须按照责权利一致原则，坚持权随责走、费随事转，按规定的程序和手续将工作任务和职权委托给社区居委会办理，并将相应的经费划拨到社区居委会。另一方面，要科学划分与社区居委会各自的权限，严格规范基层政府对社区居委会的行政管理权及其内容，切实保障法律赋予社区居委会的人事选举权、内部事务决定权、财务自、民主管理监督权和不合理摊派拒绝权，严禁任何单位、部门和个人以任何理由侵占、挪用、截留社区居委会的经费，或强行上收、分成社区居委会通过社区服务所得的用于社区公共服务投入的经费。
第三，基层政府是城市社区自治的支持者。城市社区自治离不开相应的政策、人力、资金等行政支持。社区社会组织是社区自治的重要主体。基层政府要为社区社会组织的成长提供包括税收优惠政策在内的一系列政策支持，从而切实承担起为社区社会组织提供体制环境和政策环境的责任。在城市社区自治的资源禀赋中，人力资源是第一资源。然而，即使是在社区发育较好的苏南地区，城市社区工作的专业性人才仍然偏少，难以应付日益庞杂和不断增长的社区工作。基层政府应加强对社区工作人员的专业化培训，并通过公开招聘，竞争上岗，吸收转业干部等多种途径将优秀人才充实到社区工作者队伍中来。资金不足是制约社区建设和影响社区工作人员积极性的一个重要因素，基层政府应通过多种途径扩充城市社区建设的资金来源。一是加大城市社区建设的资金投入。在基层政府年度财政预算中单独设立“社区建设专项资金”，为社区建设提供基本的资金保证，同时，要对基层政府委托城市社区居委会完成的行政事务，根据工作量大小给予相应的经费补贴。二是对城市社区公益性岗位进行扶持补贴。在社区由专门的机构或专人负责公益性岗位挖掘工作，对参与社区就业的下岗失业人员拨付一定数量的扶持资金，或提供定额的减息免息贷款。三是努力拓展社区税源。将社区绿化、环卫、治安等方面的专项收费改为由社区征收和自行安排使用，实行“条费转块”，确保事权与财权相统一。四是努力活化、振兴社区经济。通过培育共同利益、发展共有经济、扶持家庭所有制企业、吸引外部资金到社区投资等途径来促进城市社区经济的快速发展和相对独立。需要补充说明的是，基层政府对城市社区建设资金的支持并不能简单地等同于政府加大投入。我们经过调查发现，在经济相对欠发达的地区，如江苏苏北的淮安市，基层政府自身财政相当吃紧，难以大幅度增加对社区建设的资金投入，因而拓展社区税源、振兴社区经济就成为更为可行的选择。
三、社区居委会在城市社区社会管理中的四重角色
从制度层面看问题，基层社会管理创新的基本问题在于社区自治管理体制的建构，因而党的领导、政府管理和社区自治的关系问题首先是作为社区自治组织的功能和角色定位问题。“党委领导、政府负责”是既定原则，但是，现实是要从社区自治的发展来解析党委领导和政府负责，从而通过对三者关系的结构性调整，使其落到实处。城市社区居委会作为自治组织，应正确定位和扮演好自身角色。
首先，社区居委会应成为社区事务的处理者。社区事务处理是居委会对公民权利维护、社区公共服务提供、居民关系协调等自治组织自定职权的行使。城市社区居委会成员是社区居民的代表者和代言人，理应为公民维护自身权利提供组织载体。相较于社区居民个体的上访等维权行为而言，依靠社区居委会这一组织去反映情况和维护自身合法权益更具有可行性和有效性。城市社区居委会要承担起社区公共服务提供的职责，即要为社区居民提供社区基础设施、社区公共文化服务、社区公共卫生、社区教育等公共服务。社区工作要面对广大社区居民，必然会涉及到居民关系的处理。城市社区居委会应随时解决居民之间的矛盾和纠纷，促进居民之间和谐邻里关系的形成。从江苏的实践来看，当前居委会的社区事务管理主要在社区公共服务提供和居民关系协调方面，在公民权利维护方面少有展开。但是，公民权利维护恰恰是社区自治发展成熟的一个重要标志，而且随着形势的发展，其已经开始成为社区居民的要求，在不远的将来必将进入社区自治管理的议事日程，因此，从现在起就应该对这方面的工作有所探索。
其次，社区居委会应成为社区自治活动的组织者。社区自治活动主要包括社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。社区居委会通过组织民主选举，让社区居民依法选举、罢免或替换社区居委会成员；通过组织民主决策，让社区全体居民对与自身利害攸关的重大问题进行讨论和做出决定；通过组织民主管理，让社区居民广泛参与社区公共事务、人事、财务的管理；通过组织民主监督，让社区居民对基层政府和社区自治组织的绩效进行评估和监督。社区自治的精神在于民主，而在其实际运作中却普遍未能充分发扬民主。在江苏，城市社区对民主选举进行了多种形式的探索，成效较为显著，但民主决策、民主管理和民主监督在不少地方还流于形式。构建社区自治的民主基础，还是社区建设中有待解决的重大问题。
再次，社区居委会应成为社区自治和社区与社会组织交往平台的搭建者。随着我国城市经济社会的快速发展，不仅人力资源日益丰富，经济和社会资源也迅速增多。遗憾的是，这些资源尚没有得到充分开发利用。例如，单位、居民、社会组织之间的有效沟通严重欠缺，而没有工作单位的人则处于离散状态，等等。有鉴于此，城市社区居委会要以促进社区居民自治为目标，通过社区这个平台加强与社区居民的有效沟通和良性互动，充分激发社区居民的参与热情，深入了解社区居民的意愿和要求，广泛集中社区居民的经验和智慧，及时高效地为社区居民提供高质量的服务；加强与社会组织和社区内的私营组织的联系，充分整合各种社会资源，为社区建设和社区自治工作创造良好环境和优越条件。
最后，社区居委会应成为行政工作的协管者和民意表达的传递者。社区是行政工作的最终落脚点。行政工作要得到切实有效落实，无疑需要城市社区居民和社区居委会的支持。城市社区居委会应当承担起行政工作协助管理者的角色，为行政工作在社区的落实减少阻力和提供便利条件。例如，通过宣传、讲解、协商、规劝、说服等形式让社区居民理解、认同并自觉遵守政府的行政决定。但是，城市社区居委会不是政府组织，不是行政责任的直接承担者。如果有些行政工作确实需要城市社区居委会来承担，那也必须首先征得社区居委会成员的同意，并要有相应的报酬。我国是人民民主的社会主义国家，城市基层政府理应深入听取民众的意见和建议，使政策措施充分体现民意，广泛集中民智。民众的诉求、意见和建议之表达需要借助一定的载体来更好地实现，城市社区居委会作为城市社区居民的自治组织，理应承担起这一职责，向基层政府传递民意，在城市社区居民和基层政府之间发挥桥梁和纽带作用，协助基层政府更有针对性地满足社区居民的需求。
要切实履行好城市社区居委会的自治职能，使其获得相对独立性，成为真正的自治组织，至少应从三个方面努力。
一是以法律形式进一步明确城市社区居委会的地位和职能。法治是实现城市社区居民自治的根本保障。关于城市社区居委会的现行法律主要是1990年颁布实施的《中华人民共和国城市居委会组织法》（下文简称《居组法》）。这部法律将社区居委会的性质界定为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。然而，我们对江苏的调查显示，在实践中，居委会时常偏离这一性质，实际上被政府作为行政任务的分派对象，由此成为了准行政组织。鉴于此，为了使居委会切实保持自治组织这一性质不变，需要在该法律中对居委会的地位做出具体规定，对政府违反这一规定所要承担的法律责任加以明确。居委会与基层政府是法律上的平等关系、行政上的管理关系、业务上的指导关系，而不是机构上的隶属关系。《居组法》对居委会的职能界定得较为具体，即“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议”。面对法定的居委会职能，政府既有依法进行行政管理的权力，又有提供行政指导和行政支持的义务。但是，对政府的越权行为和行政义务的缺位，却没有明确其应承担的法律责任。因此，应当进一步完善立法，为社区自治提供更为全面有力的法律保障。
城市社区管理体制篇2
关键词：城市；社区管理；体制创新；成都市武侯区
中图分类号：C9文献编码：a文章编号：1004-1494（2012）01-0101-05
2011年2月19日，同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话中强调，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。社会转型时期的社区功能作用被赋予了更多的内涵，肩负着更大责任，需要对社区资源、力量及作用进行再认识。物质投入和意识判断的过程都需要从现阶段中国城乡社区的实际出发，结合实践经验，进一步完善社区管理体制创新，才能使之适应新形势、新任务的需要。
一、社区管理体制创新的基本条件
社区管理体制创新是一个较为复杂的过程，但从和社区发展密切相关的主体进行分析的研究角度出发，社区管理体制创新需要满足以下三个基本条件。
（一）政府权力边界厘定
2007年党的十七大要求政府强化社会管理和公共服务，在计划经济体制向市场经济体制全面转轨时期，在人治向法治治理过渡时期，在发展是硬道理向全面协调可持续发展完善时期，政府职能如何转变角色和适应形势意义重大。一句话，政府权力应当尽快告别“全能”的职能定位，积极主动地向“有限”政府过渡，虽然这中间存在诸多利益羁绊和体制障碍，但趋势是十分明确的，当务之急是厘定权力边界，为有限政府权力的转型创造先决条件。权力边界划分的核心原则是坚持“以人为本”，基本思路是给权力与权利排序。依据《行政许可法》第13条的核心精神，权力与权利排序的基本思路是先老百姓，后市场，再到行业或中介，再后是政府事后监管，最后是政府的事前干预。以上排序是社区管理体制创新的首要条件，如果没有这个排序或者在实践中不能完全贯彻这个排序，那么社区管理体制创新就将是一句空话。因为这反映着政府能否积极转变职能，社区体制创新能否获得政府支持，政府与社区之间能否进行有序衔接和互动等问题。
（二）社区职能定位明晰
我国《宪法》第111条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。当前的社区管理创新应当积极且尽快地回归宪法精神，即一方面要明确社区的“基层群众性自治组织”的宪法性质定位，杜绝行政化倾向；另一方面要严格遵循居民选举、机构设置、依法处理及上情下达等原则，避免孤立化趋势。
（三）社会互动机制形成
服务型政府是社区管理体制创新的重要保障，值得说明的是，服务型政府不是政府权力主导的政府，而是通过官民之间、部门之间以及民众之间的良性互动逐步形成的诚信政府，以诚信政府带动和示范诚信社会。因为互动、沟通和交流可以构筑社会信任的大厦，可以保障政府权力的正常有序运行，可以保障民众权利的顺利充分实现。与其说是社会中两大主体之间的沟通交流渠道畅通，不如说这种良性互动是促进公权力和私权利和谐共处的桥梁纽带。社会互动机制以官民两大主体之间的诚信状态引领社会各主体进入和谐状态，为社区管理体制创新提供良好的社会氛围。
二、社区管理体制创新的武侯实践
近年来，成都市武侯区社区管理体制创新的成果及表现之一就是黉门街社区的网格化管理，表面看来该社区同全国其它地域的社区网格化管理相类似，但实质上却有着很大不同。通过分析总结武侯区黉门街社区的生动实践，能为全国基层社会管理体制创新提供某些借鉴价值。
（一）武侯创新的基本做法
黉门街社区位于成都市武侯区城南一环路内，占地面积0.7平方公里，居民院落44个，住户4300多户。按照全覆盖原则，以街为条、院落为块、工作量饱和为度，黉门街社区将区域内4000余住户和街面划分成8个责任片区（管理网格），将社区工作站和社区综治工作站人员11人，以及3个流动人口协管员和2个税收协管员加以整合，形成16人的社区综合服务管理员队伍，他们既是人民调解员、法制宣传员、员、综治维稳信息员，又是流动人口信息采集员、民情专递员、社会事务服务员，实行社区综合服务管理“一岗多职、一员多能”的管理模式，以提高整个管理队伍的整体效能。综合服务管理员“下沉”到网格中，形成“网中有格，按岗定格，人在格中，事在网中”的责任片区包干责任制。如第二责任片区，负责人竹志水和杨正权，责任区域是黉门街6号330户和人南三段6号476户，合计806户，群防群治群管力量有守楼护院12人、巡逻人员3人、综治卡点8人、信息员12人。
1．整合社区机构、人员及岗位设置。
（1）整合社区机构职能。按照“精简、效能、统一”原则，对社区现有机构进行整合。将原有社区工作站、流管站、综治站整合为“社区综合服务管理站”，将社区工作站、流管站、综治站承担的政务服务及管理职能划转到社区综合服务管理站。社区机构由“两委三站一室”调整为“两委一站一室”的运行模式（即社区党组织、居委会、综合服务管理站、警务室），社区综合服务管理站在社区党组织的领导下开展工作，社区居委会积极配合和支持社区综合服务管理站做好相关工作，使社区“两委”与社区“一站一室”在综合服务能力上实现“两提升”，在管理职能上得到“双加强”（见图1）。
（2）整合社区基层力量。按照“统筹管理、统筹使用”原则，对社区现有工作人员进行整合。将原有社区工作站人员、流管站人员、综治站人员、劳动协管员、民政协管员、计生协管员、文体协管员、社区大学生志愿者、街道下派社区等人员（不含残联专委）整合进社区综合服务管理站，统称综合服务协管员，实行“定岗、定责、定人”，统一管理，统筹使用（见图2）。
（3）规范岗位设置和人员配置。按照因事设岗、合理配置原则，规范岗位设置和人员配置标准，实现“一岗多责、一人多专”。整合后，社区综合服务管理站和社区警务室（除片警外)人员规模数总体上控制在社区原有人员规模数以内，原则上不新增人员。社区综合服务管理站原则上设站长、专职副站长各1名；前台窗口原则上配置综合服务协管员2名（服务对象、服务户数多的社区可增配1名）；后台网格片区综合服务协管员的配置按照网格服务户数作为配置标准，具体配置标准由各街道根据社区服务面积、服务对象、服务户数等因素研究制定；确因工作需要，可配置信息综合服务协管员和设施综合服务协管员；社区警务室配置专职协警1名；社区综合服务管理站站长、专职副站长、专职协警不纳入后台网格服务。
2．建立“前后台互动、网格化服务”运行机制。
（1）实行前后台运行制度。按照“在贴近服务中做细管理，在精细管理中提升服务”的要求，建立“前后台互动、网格化服务”运行制度。对前后台业务进行合理区分界定，进一步规范和明确分别由前后台承办的工作事项及办理流程、办理要件、办理时限、表单填报等，建立前后台业务流转保障机制，确保各项业务有序衔接、高效办理。值得说明的是，对于后台无法解决或难以办理的事项以及入户调查采集的部分信息（信息员无法及时解决的问题）统一上报至街道、区或市职能部门。与此同时，街道、区或市职能部门也会以审核批准或信息反馈的形式至后台办理员或前台窗口，使院落居民信息或问题与社区和街道、区或市职能部门等多方之间形成闭型良性循环，保持信息通畅和问题及时反馈解决。
（2）强化前后台岗位职责。社区综合服务管理站站长、专职副站长负责组织协调、安排布置、检查落实各项工作；窗口综合服务协管员负责所有即办事项办结、承诺事项接件及各项政策咨询等窗口综合服务；后台网格综合服务协管员负责网格责任片区内所有承诺事项办理、民意信息采集、入户调查以及政策宣传等各项综合服务管理；信息综合服务协管员负责前、后台办理事项信息分类、汇总、录入；设施综合服务协管员负责社区电子阅览室、文化共享室、爱心超市等设施服务与管理；专职协警负责协助片警处理社区警务室日常工作、做好群众接待、警务服务等工作。
（3）严格政务事项准入制度。按照“便民高效、职能归位”原则，严格政务准入。区级各部门和各街道下沉常规性、常态化的政务服务类事项，须严格执行《武侯区区级部门业务下沉工作办法》（成武府发〔2008〕199号）文件规定，按照“部门提交下沉申请―区规范化服务办公室或区民政局组织审核―准予下沉”的程序，严把政务下沉“准入关”，并由区纪委（监察局）实施效能问责，督促区级各部门和各街道加强对下沉社区的政务服务事项的监督管理，保证事项有序下沉。招商引资、协税护税、综合执法、城市管理以及未纳入社区的其它行政管理类、行政执法类事项一律划转街道或职能部门，不得再交由社区承担。
（4）健全临时性工作应急制度。各街道可根据社区人员和工作实际，建立健全临时性、非常规性工作应急处理制度，制定相应的应急处置预案和社区人员力量整合预案，将各社区党组织负责人作为牵头责任人，对社区人员实行统筹管理、统一指挥，实现社区工作人员力量的有效整合，确保临时性、非常规性工作能够顺利高效有序开展。
（5）建立网格化服务协作制度。在“前后台互动、网格化服务”前期，对于部分专业性强、政策性强的工作事项，可建立专项业务工作小组长负责制，由社区现有各业务专干任组长，组长既是网格分片综合服务协管员，又是专项工作责任人，统一负责社区专项业务工作的上传下达、培训与指导；可通过建立后台业务工作互补协作制度，加强后台网格服务业务交叉培训，采取“出门一把抓，回来再分家”、“一专配多辅、一专带一批”、“对上条块结合、对下网格服务”等方式，切实解决磨合期内部分人员暂不能实现“一岗多责、一人多专”的问题，使工作事项能够有序开展。
（6）完善窗口规范化管理制度。由区行政审批局牵头、区民政局协助，按照统一、节约的原则，进一步完善社区综合服务管理站窗口管理标准，制定出台管理服务规范，提升社区综合服务管理站的整体形象和服务质量。参照区规范化服务办公室对街道社会事务服务中心和部门服务窗口的管理模式，统一社区综合服务管理站工作人员的着装规范和行为规范，全面提升区三级政务服务平台的服务功能和对外形象。
（二）武侯实践的借鉴价值
社区综合服务管理工作在努力实现网格管理全覆盖和强化责任网格过程中，把社区工作站的专兼职人员进行整合，通过统筹管理，条块结合，延伸服务，极大提高了社区工作的效率和质量，将综合服务管理工作的触角延伸到了最末端，“下沉”院落调解和汇总基层矛盾纠纷，发挥社区自治功能，彰显服务理念，推进社区和谐。
1．社区资源整合是基础。按照“精简、效能、统一、因事设岗、合理配置”的原则，以“前后台分离、以块为主、网格服务”的工作思路，实行定人、定责、定岗，包片区的“三定一包”责任制，将原有社区工作站、流管站、综治站整合为“社区综合服务管理站”，将社区工作站、流管站、综治站承担的政务服务及管理职能划转到社区综合服务管理站。社区机构由“两委三站一室调整为“两委一站一室”的运行模式，即社区党组织、居委会、综合服务管理站、警务室。以社区综合服务管理站为平台，将原有社区工作站人员、流管站人员、综治站人员、劳动保障协管员、民政协管员、计生协管员、文体协管员、社区大学生志愿者、街道下派社区等专兼职人员整合成社区综合服务管理员队伍。
2．社区综合服务管理员培养是关键。社区综合服务管理员一岗多责，一员多能，既是人民调解员、法制宣传员、员、综治维稳信息员，又是流动人口信息采集员、民情民意专递员、社会事务服务员。所以，对社区工作人员进行定期和不定期业务培训至关重要。
3．构建四级联动机制是重点。后台网格人员负责网格责任片区内所有承诺事项办理、民意信息采集、入户调查以及政策宣传等各项综合服务管理，负责对每一个院落的门卫、楼幢长、居民骨干、院落居民自治管理小组成员的联系，从而形成了“街道――社区工作站――综合服务管理网格――院落居民自治管理小组”的四级联动管理机制，充分发挥社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业、院落居民自治管理小组及居民个人在社区服务中的作用，整合服务资源，拓展服务领域，提升服务水平。
4．居站关系处理是核心。社区居民委员会与社区综合服务管理站分工协作，共同了解和调处基层矛盾纠纷。社区居民委员会负责指导、发动和组织宣传；社区综合服务管理站的前台负责办理政务下沉事项，建立信任。后台管理员一岗多责，深入居民院落了解矛盾纠纷状况以及居民需求动态，建立档案。前后台的良性互动和居民委员会的分工协作，共同构筑了化解基层矛盾纠纷的良性平台。
5．理顺政府部门与社区关系是保障。近年来，武侯区通过行政审批制度改革、建立政务服务中心、政务下沉（费随事转）、持续财政投入、社区统一化硬件建设等创新举措，进一步理顺了政府及其职能部门，尤其是街道与社区之间的工作关系，既落实了政府责任，又尊重了社区自治，初步实现了《宪法》对社区居委会作为“基层群众性自治组织”的目标，为社区管理体制创新创造了良好的条件。
三、社区管理体制创新的完善思路
伴随我国法治进程的不断加快和中国特色社会主义社会管理体系的日趋形成，社区管理体制创新和完善需要坚持三个基本原则：一是坚持依法治国，从宪法法理层面寻求解决社会问题之道；二是坚持以社区管理体制创新促进社会管理体制创新，将矛盾纠纷化解在最基层；三是坚持以正确处理政府、社会、公民等三者基本关系为核心，为社区管理体制创新完善提供制度支撑和动力来源。基本思路有以下几个方面。
（一）进一步明确政府责任义务
党的十七大报告明确了社会管理格局的16字方针，其中“政府负责”是关键，但在社区管理体制创新中政府负责的具体内涵是什么？政府的职责到底有哪些呢？从科学发展观的基本理念和指导思想出发，坚持“以人为本”和“执政为民”的执政理念，政府在社区管理体制创新中的主要任务就是“兜底”。古语说“官不与民争利”，意即政府在同样的有利可图情况下，理应做到的是创造条件允许和鼓励民众去做，而非借助自身的强势地位排斥民众。在“民众自主―市场调节―行业自律―事后监管―事前干预”的排序下，政府权力的价值就是“兜底”，其主要内容就是创造条件、完善保障和公共服务，如果超越界限进入到民众权利范畴，即是走入和引发风险。一句话，政府责任义务或政府负责兜底的核心是做好服务，严格遵循权力与权利的法定排序，不越位、不缺位。
（二）进一步健全社会协同机制
所谓社会协同，主要是发挥好工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，形成党委和政府与社会力量互联、互补、互动的社会管理和公共服务网络体系。社会协同的各主体或组织在社区里的表现既是相互交叉的，又是相互协作的，所以构建高效的社会协同机制就显得非常必要。社会管理是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理。大量社会性、公益性、事务性的社会管理，在有限政府和服务型政府的语境下，必须充分发挥社会各方面力量的协同、自治、自律、他律、互律作用，政府在社会协同中不断缩小权力范围和提升权力威信，社会在此过程中不断壮大力量和促进支持社区事业全面科学发展。
（三）进一步提升社区功能定位
如今的社区功能定位必须摒弃以往的“熟人”和“居住”思维，转向“陌生人”和“发展”定位。流动人口数量的急剧增长要求社区完善基础设施和强化管理服务；日益增长的权利诉求要求高度重视社区及其居民的健康发展，一方面发展社区事业、整合社区资源和发挥社区作用；另一方面要深化发展社区民主、健全社区规则和化解基层纠纷。通过对社区管理理念的革新和社区自治的发展达到宪法所设定的社区治理目标，为转型期流动人口管理服务、居民自治积极性调动及基层社会心态培育调整等创造条件。
（四）进一步完善居民参与机制
通过武侯区社区管理体制创新的实践考察，不难得出两个结论：其一是社区院落参与机制为网格化管理提供有力制度保证；其二是发挥社区居民作用，有利于发现矛盾、消解矛盾和预防矛盾，有利于形成安定有序、充满活力的社区氛围。但是通过武侯区初步实践的调查也发现，当前的社区居民参与正面临一些挑战和问题，比如流动人口参与权及其行使方式、居民参与热情不高及培养提升、和居民参与机制不完善、参与渠道不畅通以及参与权利救济不充分，等等。可以说，城市社区居民参与程度折射社区管理体制创新的深度，很大程度上而言，居民参与机制的完善同时也是社区管理体制创新完善和我国社会管理格局形成的过程。
（课题组组长：刘锋，成员：肖惠，执笔：郭）
theexplorationandimprovementofcommunitymanagementsysteminnovation
――takeHongmencommunityinwuHoudistrictasexample,ChengDucity
Studygroup
(partySchoolofwuhoudistrictcommitteeofC.p.C.ChengduSichuan610110)
城市社区管理体制篇3
关键词：休闲体育；体育管理体制；制约因素；管理建议
中图分类号：G811.4文献标志码：a？摇文章编号：1674-9324（2012）12-0039-02
随着我国经济体制的转轨，体育管理体制改革的深入，城市社区新型管理体系的建立，城市社区体育已经发生、正在发生和将要发生重大的、深刻的、全面的、久远的变化。传统的社区体育管理体制已不能适应新时期的需要，而新型的城市社区体育管理体制和运行机制还不完善，成为制约我国城市社区体育进一步发展的“瓶颈”，因此，必须进行改革。详细分析我国城市社区体育管理体制改革的制约因素与创新动因，有助于分清形势，有助于准确把握社区体育管理体制改革系统内外矛盾，进而为寻求合理的改革途径与策略提供帮助。
一、制约城市社区休闲体育管理体制改革的因素
社区体育管理体制的改革是随着社会主义市场经济的逐步建立所产生的必然结果，它面临着以何种变革去适应社会主义市场经济环境的抉择。“改革不会是一帆风顺的，它涉及的面很广，涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样复杂的情况和问题，一定会遇到重重障碍……对此，我们必须有足够的思想准备。”结合我国政治经济体制改革实际，改革主要有以下制约因素。
（一）经济社会快速发展与社区体育发展滞后
近几年来，我国国内生产总值连续增长，经济增长的速度和效益稳步提高。与此同时，社区建设与社区管理也取得了显著的成绩。但是，我国社会经济发展中存在的一个显著问题是：经济的快速发展与社会文化基础设施供给不足。经济与社会发展状况，对于社区体育管理体制有着决定性的影响。社区体育是社会的子系统，它的发展不可能超越或凌驾于社会发展之上，它是随着社会的发展而变化的，它只有在社会发展的前提下，才能实现自身的发展。社会是社区体育生存、发展的土壤，社会体制中的弊端必然在社区体育领域内存在，从而制约了社区体育的健康、快速发展。社会各种体制的改革彻底不彻底，发展完善不完善，决定了社区体育体制改革与发展的程度。
（二）文化传统
文化传统对社区体育管理体制的影响是间接的。从社区体育活动的组织管理来看，中华民族重群体，重权威，强调统一的文化特质，表现出管理的集权化倾向，社区体育管理的行政色彩比较明显。相反，在西方文化中，倾向于强调个性发展，因而在西方国家的社区体育管理中极少有集权制的管理，社区体育事务的具体管理几乎都交由各种社会体育组织进行管理。例如，英国、德国、日本的社区体育俱乐部，美国的公园与休闲委员会，它们都是社区体育活动的主要组织者与管理者。而反观我国目前的实际情况，由于宏观的体育管理体制中存在的弊端，致使各种社会体育组织发展缓慢，管理的职能不能充分体现，社区体育的产业化、社会化道路进程受阻，它们发展壮大的可能性也就大打折扣。
（三）管理观念的制约
体制改革需要科学的理论观念指导，没有科学的理论观念指导，社区体育管理体制改革难免会出现偏差。社区体育管理观念的制约作用表现在，传统的理论观念作为一种稳定结构，具有抗拒历史变化趋势、保持自身高度的长期稳定性的能力，要打破这种结构的任务是艰巨的。
（四）社区体育法制建设欠缺
十多年来，社区体育法制建设得到了各级领导和全社会的重视，体育法制意识、执法队伍建设等，都有了很大的进步。但是，国家的体育法制建设明显滞后于城市社区改革和发展的实践，还不能全面适应依法治体的需要。首先，社区体育领域无法可依的现象还比较多，有关社区体育管理的法规还比较欠缺。特别是对于当前社区全民健身路径管理的法规、条例更是欠缺。其次，执法不严和违法追究不力仍有发生。体育法制不仅仅是静态意义上的法律、法规等规范性法律文件存在形式，也包括司法、执法等动态法律活动形式。完备的社区体育法规是社区体育法制的静态一面。而法律、法规的生命在于执行，社区体育法制动态的一面更为重要。目前，我们所颁布的一些社区体育法规因为有法不依、违法不究所造成的“半途而废”现象并不少见。
二、城市社区休闲体育管理体的建议
（一）壮大健身指导员队伍
社会体育指导员队伍是推动群众性体育组织发展的重要力量。我国从1994年开始实施《社会体育指导员技术等级制度》，目前已经发展到43万人的规模。实践证明，这一制度对推动我国群众性体育健身组织的发展起到了很好的作用。在进一步壮大健身指导员队伍的基础上，提高他们的业务素质，加大健身指导员管理力度，建立指导员评估体系，完善健身指导员奖励制度，加强健身指导员培训。为扩展健身指导员队伍，也可在高等体育院校设立不同类别的“体育健身指导社团”或“体育志愿者”，利用学生的晨练或空余时间到晨、晚练点有针对性的进行体育健身指导，还可通过体育大学生的假期社会实践活动到体育活动点、晨晚练点、体育活动辅导站中进行长期的、有规律的、可持续的实习健身指导。这样，一来锻炼了学生的社会实践活动能力，二来能够缓解业务主管单位既管理又指导的双重压力。
（二）多渠道筹集资金
注意提高筹资能力，加大筹资的力度，多渠道筹集资金。《全民健身计划纲要》第二十条明确提出要重视资金问题。“体育部门要改善资金支出结构。逐步增加群众体育事业费在预算中的支出比重。鼓励企事业单位、社会团体、个人资助体育健身活动。提倡家庭和个人为体育健身投资，引导群众进行体育消费，拓宽体育消费领域，开发适应我国群众消费水平的体育健身、康复、娱乐等市场。”群众性体育健身团体的经费来源渠道通畅与否，是直接关系社团能否正常运转的决定性因素。健身团体的发展仅靠政府的拨款是远远不够的，还需开辟新的持久的筹集资金的途径。筹资是一项高度专业化的活动，体育健身团体组织高层管理人员很多不重视筹资，缺乏筹资的策略。针对这种状况，健身团体组织必须解决观念上的问题，把筹资当成一项重要的工作，充分开发筹资的人力资源。随着体育团体组织筹资的重要性越来越被人关注，一些国际、国内的专业的筹资咨询公司会应运而生，应把体育团体组织有关人员派出培训、多进行交流，通过学习及早提高筹资的水平。另外，在政府对体育的投入发挥主渠道作用的基础上，群众性健身组织经费应充分依托社会，争取社会各界的广泛支持，实行社会集资、广告冠名权出让等多种筹资形式。
由于管理观念的制约、价值标准选择的复杂性、国内外体育体制改革与发展趋势的影响、社区体育法制建设的欠缺、社区体育自治组织（社团）自身发展的欠缺，以及对社区体育管理体制自身改革与发展的认识不足，改革存在较大阻力。随着经济体制改革的冲击，社区管理体制的转轨，宏观的中国体育管理体制改革的冲击、国际体育管理体制改革与发展趋势的影响作用、体育性质认识与价值取向的转变，城市社区体育管理体制改革之路不可逆转。
参考文献：
[1]卢元镇.体育社会学[m].北京：高等教育出版社，2003：112-113.
[2]黄亚玲.论中国体育社团[m].北京：北京体育大学出版社，2004.
城市社区管理体制篇4
实行职能有机统一的大部门制，是解决机构臃肿、职责交叉等问题的重要手段，是实现权责一致、提高行政效能的重要途径。城市政府在这次改革中，大力精简和下放行政审批事项，认真转变职能和强化行政责任，积极探索职能有机统一的大部门制，为建立适应市场经济发展的城市行政管理体制奠定良好基础。重庆市从统筹城乡改革和发展的战略出发，将农业局、农办、农机局整合为农委，实现对农业和农村工作的统筹协调和统一管理。深圳市充分发挥经济特区先行先试作用，借鉴发达国家和地区大城市管理的有益经验，在10个领域实现机构整合，政府工作部门由46个精简为31个；特别是整合工商局、技术监督局、知识产权局职责，以及卫生局餐饮环节食品安全监管职责，成立市场监管局，强化食品安全监管和知识产权保护职责，执法监督整合优势初步显现。佛山市顺德区对党政机构进行全面重组，将41个党政部门大幅度地压缩为16个，实现机构和职能的有机组合。大部门制改革促进了城市政府职能转变，精干了机构和人员，发挥了城市管理的整体效应。
二、清理整顿执法机构，实行综合行政执法
综合行政执法体制改革，涉及城市机构设置形式、政府管理方式和编制性质定位，是城市行政管理体制改革的重要内容。针对目前队伍过多、多层多头执法、管理不规范、执法扰民等问题，各地城市政府认真清理整顿现有执法队伍，在城管、文化、资源环境、农业、交通等领域，合并组建综合行政执法机构，明确执法主体和权责关系，加强机构编制管理，规范执法行为。一些城市在实行大部门制后，将原主管部门下设的多支执法队伍进行整合重组，适当下移行政执法重心，执法力量得到集约，达到精简高效的目的。如重庆市涪陵区整合涉及城市管理领域市容环卫、城市规划、园林绿化、市政公用、环保、工商等10个部门的执法职能和7支执法队伍，实行综合执法，提高执法效率。大部分城市政府还结合文化体制改革，整合文化行政管理部门，清理归并文化领域行政执法队伍，形成执法合力。通过改革，城市市场经济秩序得到有效规范，为促进依法行政和从严治政提供了重要的制度保障。
三、调整城区布局结构，促进区域均衡发展
城市辖区是城市整体的重要组成部分，又是具有各自功能特点的独立行政单位。随着城市经济社会快速发展，城区在城市整体布局和协调发展中的作用越来越突出。为推进区域均衡发展，提高核心区的承载能力和服务水平，合理配置地区经济社会资源，降低行政成本，提高行政效率，一些城市政府先后调整城区管理体制。北京市将东城、西城、崇文、宣武四个功能核心区分别合并为新的东城区和西城区，天津市将塘沽、汉沽、大港三区合并为滨海新区，上海市将南汇区并入浦东新区，改革不仅发挥了核心区的自身优势和辐射作用，优化了城市总体布局，促进了区域经济社会协调健康发展，而且精简了政府机构和人员，整合了区域资源。一些城市还积极探索符合本地实际的市区关系，合理确定市与区的功能定位，在保持城市管理统一性的同时，向城区下放管理服务事权，充分发挥城区的功能优势，特别是以城市规划为龙头，统筹考虑、合理设置城市建设和管理机构，建立各具特色的市场监管体制，调动城市和辖区政府建设管理现代城市的两方面积极性。
城市社区管理体制篇5
一、城市化与城市社区化
（一）城市化及我国城市化的发展。城市化一般简单地释义为农业人口及土地向非农业的城市转化的现象及过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化、城市设施的完善等方面。城市化水平是衡量一个地区经济发达程度及居民生活水平高低的标准。世界城市化的发展经验表明，城市化进程主要有三个阶段：初级阶段，城市化速度缓慢，城市化水平在30％左右；中期阶段，城市化速度加快，城市化水平在60％以上；稳定阶段，农村剩余劳动力已经基本转移为城市人口。英国早在19世纪末期就已经进入了稳定期，美国在20世纪初进入稳定期。中国的城市化进程比西方要晚，在19世纪后半叶才开始，速度很慢，发展也不平衡，东部沿海较快，内陆大部分地区较慢。21世纪以来，我国出现大规模城市化的趋势，城市化水平每年均以1.4％以上的速度增长，2003年我国城市化水平达到37％左右，按照国际经验，中国城市化已进入中期阶段。预计到2050年，中国人口达到16亿时，城市化水平达到60－65％。
然而，实际上，中国正陷入一个表面上城市规模的飞速扩张、辐射范围的迅速延伸；实际上许多通过城市化形成的“城市”并不具备的城市应具备的内在特征。在衡量和判断城市化发展水平上，主要有两个指标：一是“量”的指标，强调外延上的城市化；二是“质”的指标，强调内涵上的城市化。目前，我国过分强调城市化过程中的“量”的扩张，城市面积迅速扩大，布局分散，出现设施差、功能弱、环境劣，许多城市居民很难真正拥有大城市居民应享有的生活条件和生活质量，更不用说享受城市文明，享受较高质量的教育、文化等精神生活，许多市民的生活观念和生活方式并为相应地“城市化”。鉴于此，社区建设成为城市实现内涵上的城市化的一条有效路径。
（二）城市社区化及我国城市社区化发展。社区是具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、富有人情味的社会关系和社会团体。我们通常所说的社区建设，就是指街道社区，一般有城市社区和农村社区两种。根据国内外多数学者对社区概念的理解并结合我国社区建设的实践，可以把城市社区的概念概括为:城市社区是指在一定地域范围内,有一定数量的城市居民连同他们的社会活动、社会关系、组织制度、社会文化及社会心理等方面构成的社会共同体。“城市社区化”是指，在城市化进程中，为提高城市文明程度、改善城市环境，真正实现城市化，将社区作为城市的基层单位，通过社区教育、社区建设进一步推动城市化过程中的“质”的提升。在国际上已经证实了，通过政府组织与各种非政府组织和部门的合作，共同管理社区发展，强化社会关系，加强团结，鼓励自我发展，是改进居民生活和福利的可行措施。近年来，我国大城市社区建设已成燎原之势，涌现了“上海模式”、“沈阳模式”等等，甚至作为有些县级市（如义乌）也开始实施城市社区化，可见我国“城市社区化”正进入一个新时期。
二、城市社区化是城市化的必然选择
在很长的一段时间内，我国的城市都按行政体制划分辖区，即以街道行政区域为区划来划分社区。国家对社会事务行政干预过多，单位对职工社会管理、社会服务、社会保障等又承担过多，形成了我国城市社区“成熟性不足”和“功能不足”的问题。传统的街道行政管理体制引发各种社会矛盾和城市社区建设本身具有的优势使得城市社区化成为城市化道路中的必然选择。
（一）传统街道行政管理体制存在诸多弊端。在社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日趋多元化的背景下，现有的街道行政管理方式已显得越来越不相适应。街道行政管理体制与社区建设的要求相比，凸现出以下四对矛盾：
1、街道行政管理主体与社区内利益主体的矛盾。长期以来，我国城市组织管理体制的一个基本特点是“一元化”的组织管理结构。在城市基层“街道”社区中，“街道办事处”作为政府派出机构，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体。但随着市场经济体制的建立，城市社区中出现了独资企业、“社会人”、物业管理公司等多元化的利益主体。“街道组织”作为唯一的管理主体，依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理，导致一元化的管理主体与多元化管理需要之间的矛盾。
2、街道行政管理方式与社区内社会服务功能需求的矛盾。计划经济体制下“政企合一”、“政社合一”的社会组织结构造成了企事业单位功能的充分发育和社区功能的相对萎缩，突出表现在“政府办企业、企业办社会”，而街道的社区管理和服务在整个社会管理系统中仅处于细枝末节的地位，它的基本对象局限于老、弱、病、残；管理和服务功能仅仅是楼道卫生、调解邻里纠纷等，社区的功能发育极不完善。随着区域经济的迅猛发展，人们生活水平的不断提高，社会服务、社会管理等职能大量地从企业和政府部门中剥离出来，我国的社会组织功能发生了巨大的结构性变化。社区多元的功能需求与计划经济体制下“街道”作为行政组织履行行政管理方式极不适应。
3、街道行政管理职能与社区内人们精神需求多样化的矛盾。过去我国实行的是一条“重积累、轻消费、先生产、后生活”的政策，人们的需要基本局限在衣、食、住、行等基本生活需要方面，生活水平较低，社会需求单一。单一行政化的社会组织系统基本上可以满足这种低水平、单一化的社会需要。现今，我国已经结束了社会生活在低水平上长期徘徊的局面，使人们的社会需要内容由单一的生存需求向休闲、娱乐、康复、心理咨询等综合需求发展，需求水平上由低层次向低、中、高等多层次发展，社会服务的需要对象由特殊群体向全体居民发展。群众中普遍存在着高层次的需要，如社会政治参与的、职业志愿的、志趣的和高情感的需求，这仅仅依靠“街道”组织是无法得到满足的。
4、街道行政组织纵向隶属关系与社区内各种组织横向联系的矛盾。计划经济体制下，社区内各组织不同的行政隶属关系，分别属于“条条”与“块块”两个相对封闭的系统，并且直接对上级主管部门负责。如街道党委和街道办事处与派出所、房管所、环卫所、工商所、人民医院之间的关系，它们分别属于不同的条块，有各自的上级主管部门，互相之间无直接关系，形成一种“条块分割”的局面。市场经济体制的建立，使社区内“条块”组织的关系出现了变化，而且有一部分职能重叠，在横向联系中往往冲突多于合作，“街道”行政组织权力有限，对于一些协调工作是心有余而力不足。如何将各“条条”的职能迁移到社区工作中，通过权限、职责的理顺，确立社区内各组织与街道行政组织的关系，这也是摆在我们面前的应该解决的问题。上述这些矛盾的出现，是社会主义市场经济体制的建立和城市社会不断发展的必然，并将显得越来越突出，改革城市社区管理体制已势在必行。
（二）城市社区管理体制的构建有益于推动城市化进程
1、实现行政主体与社区主体的利益统一。在城市化进程中，城市社区中出现了独资企业、“社会人”、物业管理公司等多元化的利益主体，这些利益主体的空间积聚不断增加的空间吸引力，推动城市化的进程。因此，建立一套城市社区管理体制，由居民区支部、非公有制企业和改制企业支部组成社区党总支，成为社区管理的核心层；由居民选举产生社区居民代表委员会，作为社区的决策层；由3－5人社区专职工作人员组成社区居民委员会，形成社区的执行层。这种三层管理体系动员了社会各界的积极性，实现了行政主体与社区各主体的利益统一，便于实施全面、有效的管理。从而能在体制层面上推动城市化进程。
2、具有多样化服务功能，满足公民实际需求。城市社区管理体制中，社区不但应承担保护老、弱、病、残等弱势群体的利益和维护社区环境的责任；还应提供相应的卫生、保健、休闲娱乐服务；并通过环境教育、卫生教育、家庭教育、法制教育等社区教育形式，实现社区内教育资源的共享，提高社区居民的归属感，满足公民多样化的需求，从而提高城市的凝聚力，加速实现“内涵”上的城市化。
3、社区组织是各种利益的协调器。新型的城市社区管理体制是，社区组织是与辖区范围内的派出所、环卫所、工商所、人民医院等机构有着直接联系，可以通过协调实现资源共享，避免了传统城市管理体系存在的条块分割，极大的提高管理效率，进而推动城市化进程。
三、社区管理体制构建的基本思路
社区组织体制改革要重视做好以下几个方面的工作：
（一）组建社区管理委员会，联结街道与辖区内各组织的关系。以街道为区划建立社区管理委员会。社区管理委员会成员由党工委或政府组织、企事业单位、社区三种法人代表以及社区居民代表组成。在委员会中，各方代表地位平等，集体进行管理决策，其中，党委、政府代表由党工委书记或街道办事处主任和其他职能部门负责人担任，主要起沟通、制衡作用、负责向上级党政部门反映社区的社情民意，同时向社区传达政府对社区发展和社区管理的意见与要求，并对社区管理进行行政督导。社区管理委员会主任可由政府代表担任。主要职能可定为：统筹规划、组织协调、监督调控。其具体权限和义务大致包括如下几个方面：确定社区管理的任务和要求，制定社区内部的管理规章；决定召开“社区代表大会”，制定社区发展规划和社区管理工作任务书；确定社区内各职能部门和各种组织的分工和职能，审议其管理计划，实施方案和重大管理措施，并监督实施；协调社区内各部门关系，代表社区参加对外交流；协调社区内各部门落实各项工作；接受政府部门指导和监督，定期向上级政府部门报告社区发展情况；从事社区财政预算等。
（二）建立议事与干事分离的居委会两套班子，形成居委会专职干部队伍。从法律上讲，居民委员会是社区居民的群众性自治组织。在城市化进程中，居委会干部年龄老化、知识弱化是普遍存在的现象，与日益拓展的社区工作领域明显不适应，有人戏称为“机关干部转岗、中年工人下岗、老头老太上岗”。这里说的“老头老太上岗”，是指居委会干部多由退休老同志担任。因此，需要改革居委会组织体制，调整干部结构，从社会中公开选拔具备较高知识文化水平和思想觉悟的专职工作人员。
（三）转变社区居委会的职能，真正做到政社分开。转变社区居委会职能，只有理顺与下列部门之间的关系，才能做到政社分开：
1、理顺社区居委会与街道办事处的关系。街道办事处对社区居委会起指导、协调和服务作用。要彻底改变将居委会作为街道办事处派出机构的做法，引导、支持和帮助社区居委会充分发挥自治功能，依法开展社区各项工作，并切实支持、帮助解决好其自身无法解决的各种疑难问题。社区居委会是社区群众的自治组织，也是党和政府联系社区居民的桥梁和纽带，要在街道办事处的指导下开展社区工作；依法协助街道办事处做好各项管理与服务工作，并向街道办事处积极反映社区居民群众的意见、建议和要求，帮助社区居委会树立能够切实代表和维护居民群众合法权益的崭新形象。
城市社区管理体制篇6
近年来，国内有关城市社区管理的研究主要集中在社区管理模式类型、社区管理体制机制创新、社区管理中政府职能等方面，其中代表性的研究主要有:刘娴静依据政府和社区之间权能关系，将社区治理模式分为三种类型，即社区自治治理模式、行政主导型治理模式和混合型治理模式。［1］王芳、李和中认为，不同的城市社区治理模式适应不同的社会条件，由于我国城市化是在政府主导下进行的，因而政府主导型社区治理模式应是目前我国城市社区的参考模式。［2］霍连明认为，在我国城市社区管理中实行政府、街道、居委会、社区组织等共同参与的多元管理模式应是未来的必然选择。［3］蒋秋霞的研究表明，社区居委会、业主委员会、物业管理公司“三位一体”的城市社区管理模式是推进和谐社区建设的重要手段。提高城市社区“三位一体”管理模式运行效率，必须解决好历史遗留问题，加强“三位一体”的管理与协调，理顺三方关系，健全“三位一体”模式的运行机制。［4］汪波分析了我国城市社区管理体制从单位制———街居制———社区制的演进趋势，认为在地方政府与社会的双重驱动下，通过区政府、街道、社区之间结构———功能重构，社区管理会逐渐形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”。这种体制使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到发挥，从而达到资源配置的帕累托最优。［5］王永红从社区治理中政府职能的角度，具体阐述了政府应承担的四种角色:即社区建设的指导者;社区公共服务的供给者;社区公民社会的培育者;社区自治组织的监督者。［6］郑杭生的研究发现，“社会管理和社区治理体制改革的核心问题是重构国家与社会的关系”，可以通过政府、市场、社会的复合治理来克服社会管理和社区治理在体制上的缺陷。［7］卢爱国研究表明，由于存在路径依赖，社区体制改革的传统模式和经验模式都没有实现社会结构的合理分化，替代传统社区治理模式的基本思路是采取分类治理。［8］闵学勤提出了以公民的政治、经济、社会、文化等综合需求作为社区多元治理的共同目标，并主张根据社区公民环境的成熟程度选择不同的社区治理模式。［9］许小玲等通过对城市社区的调查研究表明，为保证行政管理职能、公共服务职能和自治职能在区政府———街道办———社区三级之间形成最优定位，必须对政府参与社区自治的关系等三个核心问题进行厘清。在未来优化社区管理体制改革的路径中，应重点关注两方面建设:在街道层面，建设的重点是服务流程科学化;在社区层面，建设的核心是为社区居民搭建畅通广泛的参与渠道和平台。［10］舒晓虎等提出了社区管理的行政与自治衔接模式，认为这一模式既能保证国家权力在基层社会的实现，又能拓展基层社会的自治空间。［11］总的来看，国内有关城市社区建设与管理模式的理论研究已取得较多较好的成果，提出了许多有益的对策措施。但从构建和谐社会与推动城市可持续发展的角度来看，大多数研究仅对城市社区建设的某一个或几个方面的问题进行了分析，成果大多比较零散，缺乏系统性，且案例研究较多，理论探讨不足。笔者认为，城市社区管理既有共性，又具有特性，在城市社区建设与管理中，各地区应根据本地区的经济社会发展水平灵活选择适宜的管理体制、管理制度与管理方式，并使之不断完善。
二、主要城市社区管理模式的比较分析
由于不同国家或地区经济社会发展水平、历史和文化背景的差异，城市社区管理模式在具体的管理制度、管理体制及其管理方式方法上相去甚远，并在不断探索与完善之中。在众多的治理模式中，具有代表性的社区治理模式主要有:政府主导模式、混合治理模式、多元管理模式和社区自治模式。
1．政府主导模式
新加坡是政府主导社区管理模式的典型代表。该模式注重政府在社区管理中的主导作用，政府设有专门部门负责社区的指导、监督与管理，政府及其派出机构对社区治理具有较大的影响力;注重社区组织机构的建设与管理，社区各级机构或部门分工合理、职责明确，管理有序;社区公众参与社区管理意识淡薄，积极性不高。
2．混合模式
日本和以色列城市社区治理大多采用这种模式。与政府主导模式不同，采用混合模式的国家或地区，政府往往很少直接干预社区管理，在社区管理中，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持;社区管理具有民主化和自治化的共性特征;在管理中始终坚持以人为本的管理理念，倡导为民服务及居安思危的管理意识。
3．多元管理模式
多元管理模式是指在社区管理中，政府(企业)、党组织、社区居委会(或理事会)、社区居民、社区团体组织等多个主体共同参与社区管理的一种模式。多元管理模式在我国城市社区管理中较为常见，但又不同于日本的混合模式，尚需规范与完善，主要原因是我国城市社会组织发育不成熟、民众参与意识不高、政府对城市社区建设与管理干预太多等。
4．社区自治模式
美国城市社区管理是以社区自治为主，社区自治模式具有四个明显特征:其一，非营利组织是推动社区发展的主力军。这是由于美国经济高度发达、制度健全，社区组织发育成熟、管理规范，为社区非营利组织的发展提供了强有力的支撑;其二，城市社区管理制度规范，有完善的社区发展规划;其三，各种社团组织在社区管理中发挥重要作用，对维持良好的社区秩序也密切相关;其四，强调法治功能，实施依法管理。除此之外，州政府、市政府也会制定符合地区特征的相关法律法规来规范社区管理。通过对上述四种治理模式的分析不难看出，不同的社区治理模式都有其积极与合理的一面，且与其经济社会发展水平和历史文化背景密切相关。从现代城市发展与治理的趋势来看，社区自治模式应是我国城市社区治理的发展方向。但国外发达国家城市社区治理的经验表明，城市社会组织发育成熟、法治社会已经建成、有科学的社区规划以及社区公众参与意识浓厚等是实现社区自治的基本前提和要求。而目前我国大多数城市社区还面临着社会化组织发育不成熟、居民参与度不高、社区经费有限、社区管理行政化明显等现实问题，从这个角度来看，我国城市社区还不具备社区自治的现实条件。此外，由于我国地域广阔，各地区经济社会发展不平衡，不同区域城市社区治理在具体方式方法上差异较大，且各有千秋，因而我国城市社区治理模式的选择不应强求整齐划一的模式。
三、推进我国城市社区管理模式创新的思路
目前，政府主导仍然是我国大部分城市社区的主流模式，由于这种模式在社区组织结构与功能上具有明显的行政化特征，导致政府在社区管理中负担过重，社会组织机构缺乏锻炼成熟的机会，社区公众满足于被管理而缺少参与的意识和热情。从城市社区治理的功能来看，完善的城市社区治理模式应与其治理环境和发展水平相适应，能够有效合理地配置社区资源，并能充分发挥社区在城市社会管理中的基础性作用。鉴于此，从我国城市社区管理的实际出发，我们认为城市社区管理创新的关键在于:积极培育社区发展的内生动力，创造良好的社区治理环境，合理配置社区治理的权力和资源，健全与完善社区管理体制、管理制度和管理机制。
1．切实理顺政府与社区的关系一是要转变政府管理观念，要坚决打破社区管理上传统的自上而下的行政运作方式，真正实现政府管理社区行为的法治化。政府对社区的监管，既不能错位，也不能缺位与越位，切实转变传统的重管理轻服务的思想观念，努力打造现代服务性政府。二是要明晰政府社区管理职能。在社区管理中，政府的职能主要是做好政策指导、业务监督、统筹协调等工作，不要直接干预社区的日常管理事务，要敢于放权，要相信社区居民自主管理社区事务的能力，积极鼓励社区公众加强自我管理，充分尊重社区依法行使民主自治的权利。三是要转变政府管理方式。政府各级部门要积极主动地深入基层，加强与社区居民的交流与沟通，随时把握社区居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所难”，多听取社区公众的意见与建议，将民主协商始终贯穿于社区治理过程之中，真正建立起政府与社区组织、社区居民之间的共商共建机制。
2．积极培育和发展社团组织国外发达城市社区治理的经验表明，社团组织的发达与否是城市社会是否成熟的重要标志。我国城市社区社团组织发展缓慢，从深层次看就是市场主体、社会组织发育不良(或者缺乏)造成的。从我们调研的情况看，城市社区居委会就像一个微型政府，一方面社区管理事务繁杂，任务重;而另一方面社区服务人才短缺，素质偏低，结构不合理，专业的社区工作人员极其匮乏。因而大力培育和扶持社区社团组织，并推进其尽快发展、规范与完善是推进城市社区治理能力的重要途径。在条件允许的情况下，可以将社区部分事务通过市场机制的办法分解到社区的非政府与非盈利性的社团组织和社区公众，以充分发挥社区各主体在社区建设与管理中的作用。真正建立起政府监管、社会力量支持、市场推动、社区公众广泛参与的社区建设新格局，形成多方力量共同推进社区建设的整体合力。
3．多渠道筹措社区建设资金社区建设与管理需要大量资源，在市场经济条件下，没有足够的资金，社区很难为居民提供相应的医疗卫生、教育、文化、体育、养老等服务，社区建设与管理工作将难以展开。筹集社区建设与管理资金，政府一方面可以根据国家有关政策和法规，出台扶持社区建设的优惠政策，对于社区非公益性的服务可以实行低偿、有偿服务的方式增加社区收入，以补偿社区公益性、无偿性的服务支出，保障社区服务的收支平衡或略有盈余;另一方面要积极引入社区经营理念，大力引导民间资金投向社区基础设施建设，拓宽融资渠道，完善政府与社会相结合的多元筹资机制。
4．健全与完善社区居民参与机制社区居民的积极参与是提高社区建设与管理效能的重要环节，提高社区居民的参与热情，需要政府、社区、社会组织的共同努力。一是政府各级部门、社区居委会、社区各类组织等应采取有效措施，积极构建社区参与网络，营造良好的社区参与环境，千方百计提高社区居民参与率。二是社区管理部门要创新工作方式、方法，增强管理部门与社区社团组织的凝聚力、向心力，在社区治理中积极倡导自愿平等的合作关系，健全与完善社区各参与主体之间的信任———合作机制。三是加强社区制度建设，健全和完善社区民主选举、民主管理、民主决策、民主监督机制，尊重社区居民的集体选择意愿，以增强社区居民的认同感、归属感，使广大社区居民愿意参与、乐于参与社区建设与管理。
城市社区管理体制篇7
关键词：城市社区应急管能力安全保障
中图分类号：D669文献标识码：a文章编号：1009-5349（2017）14-0086-02
近年来，城市中各种应急事件屡见不鲜，一方面是自然灾害猝不及防，一方面是群体突发事件频繁发生。城市应急事件存在复杂性、多样性特征，由于大量突l事件源于基层或社区组织，对于一系列的预警、防范，相关政府部门往往无法第一时间发现并及时处理，以至于为突发事件的处理效率、处理成本带来极大的负面影响。
一、提升城市社区应急管理能力的意义
（一）强化应急准备针对性
提升城市社区应急管理能力可促进社区对周围环境一系列不确定因素开展科学有效分析，经由实施科学有针对性的应急知识宣传教育，组织应急培训、演习等活动，以强化城市社区应急预警防范能力。
（二）确保第一时间应急响应
提升城市社区应急管理能力与突发事件可否及时有序处理存在密切联系。突发事件发生后，在政府组织的相关援救队伍到达事发地前，城市社区可先期开展应对工作，第一时间对各项信息开展采集、传递，及时组织事发地周边居民开展自救互救，实现对事态发展的有效控制，进而尽可能降低人身财产损失。
（三）促进重建措施高效实施
突发事件引发后，灾后重建是应急管理工作中十分重要的一环，由于灾后恢复工作牵涉诸多方面内容，再加上政府资金投入有限，倘若所有事宜均要政府一手操办，无疑会延缓重建计划进程。积极参与重建计划是城市社区的职责所在，以城市社区为单位开展物资援助、心理疏导，可迅速将应对政策落实到个人，促进重建措施高效实施，极大限度减轻突发事件造成的影响。[3]
二、城市社区应急管理能力提升工作方案设计
全面城市社区在时展新形势下，要紧随社会发展脚步，强化改革创新，引入先进科技理念、成功发展经验逐步提高城市社区应急管理能力，为进一步促进社区应急管理有序开展，可以自以下相关策略着手：
（一）调整城市社区与政府的关系
众所周知，政府在公共突发事件处理中占据着核心主导地位，然而由于应急管理存在复杂性、时效性特征，使得政府还要扮演促进者、协调者的角色。如今我们一方面已经认识到城市社区在应急管理中所具备的优势，一方面又顾及丧失对城市社区的控制力，使得对城市社区管理依旧保有一种矛盾心理。新公共管理理论指出，突发事件应急管理工作能否有序进行，并不取决于政府权力的大小，或是政府指令的权威性，政府应当更新思路，依托新型管理技术手段，实现对社会力量的优化整合，这也是政府的最终责任和工作目的。
地方政府要建立科学的领导和合作关系，对社会环境及自然环境开展管理保护，为每一社会主体提供充足的参与空间。[4]面对不断发展转变的社会环境，政府务必要优化运行模式。鉴于此，我们应当明确认识基层组织在社会管理尤其是应急管理中的重要性。首先，政府应当开展好城市社区应急管理指导工作，为城市社区应急管理指明发展方向，对城市社区在应急管理中的权力、义务予以充分明确，强化城市社区应急管理队伍建设，推进城市社区应急管理的规范化、制度化进程。其次，政府应赋予基层社区以权力和责任，引导城市社区开展自主创新。最后，积极引导城市社区参与突发事件预案的讨论和应对措施制定，进而提高突发事件应急预案的科学实用性。
（二）建设多元主体协同治理机制
近年来，多元主体协同机制在众多发达国家应急管理中得到广泛推广，而在我国则依旧处在初级发展阶段。我国传统应急管理系统注重系统的稳定性以及系统原则的延续性。新形势下，应急管理特征发生了极大转变，由此很大限度上提升了应急管理的难度。
作为一种以多中心治理理论为前提的机制，多元主体协同机制在应急管理中可实现对社区、企事业单位以及民间组织的优化整合，促进城市社区在应急管理中的功能得以有效凸显。在组织结构方面，多元主体协同机制的偏平化、弹性化的组织结构可取代以往官僚制组织机构中僵化式和机械式的层级模式；在权力构成方面，除去政府部门之外，无论是社区居民还是企事业单位均具有管理的权力及义务；在决策机制方面，依托集权、民主相互结合的手段，在社区应急规划、法规建立、政策制定等阶段，主张民主参与第一、强制第二，从而强化决策规划的科学可靠性。在城市社区应急管理多元主体协同治理机制建立过程中，应当秉承公共危机治理理念，提高对资源、信息各方共享的重视度，积极吸引企事业单位、志愿者、社区居民，开展群防群治。
（三）城市社区参与城市应急管理保障体系建设
（1）强化城市社区应急文化建设。城市社区应急管理能力高低，受其是否具备良好的应急管理文化、素质很大程度影响。应当加强对城市社区居民的危机教育，推行不同形式的危机教育。其中，政府可借助电视、报纸、互联网平台开展应急知识宣传教育，城市社区可定期组织应急知识宣传、座谈讨论活动。同时应当开展应急演习活动，结合不同地区实际情况，城市社区、街道办应积极组织该地区针对其易发的突发事件进行预防、演习活动，从而提高城市社区居民突发事件应对能力。
（2）强化城市社区应急管理基础设施建设。政府应强化对城市社区基础设施的投入，尤其是一些经济相对发达的地区，应当强化在卫生、消防、抗震等方面的基础设施投入。对于经济较为落后的地区，政府应加大补贴，从而减轻城市社区的经济负担。另外，对于城市社区应急设施的建设，不同地区应结合自身实际情况引导当地企事业单位、学校等共同参与。
（四）强化城市社区应急管理工作法制建设
城市社区应急管理同样离不开法律的保障。
（1）加强法律制度建设，为城市社区应急管理有序开展提供科学可靠的制度环境。现阶段，我国即便已出台了以《突发事件应对法》为特定规范的突发事件防治法规及相关紧急预案，然而该项法律法规针对次生灾害的防治、灾害造成的连锁反应等相关工作未做针对性立法，同时各种应急预案在时效性、预见性等方面依旧存在极大的缺失。[5]基本法相关内容的制定、完善迫在眉睫。
（2）依托部t法的修订，推进城市社区应急管理每一主体相互间的协同效应。借助法律的形式促进突发事件下权责调适机制的有序运转，对每一组织乃至个人在应急管理中的权力、义务予以明确，实现对他们的有效监督、约束。
（五）强化城市社区应急管理队伍建设
单一主体力量极为有限，这在突发事件应急管理中显得特别明显。因此，城市社区应当对自身蕴藏的资源开展优化整合，推进应急管理人力、物力、财力等资源的统一协调，强化队伍建设，积极促进城市社区应急管理能力的有效提升。
城市社区应急管理队伍除去社区组织、上级职能部门、专业技术人员等组成的专业队伍以外，还应当强化社区居民、物业公司人员、辖区企事业单位工作人员等组成的非专业性志愿服务队伍的建设。有序推进城市社区应急管理队伍的协同管理、指挥，构建健全的培训教育制度，强化对应急管理队伍的基础知识、技能培训，开展实地演练，切实执行组织绩效评估，提高城市社区应急管理队伍综合素质。与此同时，城市社区应当强化志愿者队伍建设，对人员进行妥善安排，保证优势功能的有效发挥。依据规范流程对志愿者进行招募、资格认证、培训考核等，提高城市社区志愿者队伍的综合素质。在应急管理期间，对志愿者队伍给予指导、帮助，促进城市社区应急管理工作有序进行。
（六）开展城市社区应急管理能力建设与评估
科学完备的应急管理评估，可对全面应急管理过程有效性开展检测、反馈，找出其中存在的问题，有助于经验总结、提供发展依据，改善城市社区应急管理能力，促进城市社区应急管理工作的有序开展。
应急管理全面环节开展的评估应当包括：突发事件引发前脆弱性及风险源评估与预警、突发事件引发时实时检测与快速评估、突发事件引发后损失与能力评估等内容。城市社区应急管理能力评估是对城市社区处理突发事件过程中的实时评估、事后评估，是从资源设置、应急设计等多个方面，对城市社区应急管理全面阶段开展能力评估。经由能力评估，可获取针对应急组织自身、应急行动及项目水平的评估结论，进而为提高城市社区应急管理能力提供有力依据。城市社区可自主或者邀请第三方组织对自身应急管理能力开展评估。首先，要对城市社区应急管理能力评估主体、内容予以确定，然后，应用科学有效的评估方法，建立科学完备的城市社区应急管理能力评估体系，结合评估模型，开展好模型数据分析，从而获取能力评估结论。城市社区应当提高对应急管理能力评估的重视，对应急管理每一阶段的影响因素进行分析，实行科学的措施，积极促进城市社区应急管理能力的有效提升。
三、结语总而言之，城市社区是社会必不可少的一个元素，城市社区应急管理是社区居民生活、生产安全的重要前提，是城市社区安全、和谐、稳定的重要基础。公共事件频发且导致严重损失的一大原因是全社会安全意识不足，城市社区居民自救互救能力缺失，城市社区安全基础差。因此，政府务必要不断钻研、总结经验，清楚认识城市社区应急管理能力内涵，全面分析城市社区在应急管理中的特点与优势以及提升城市社区应急管理能力的意义，结合城市社区应急管理工作实际情况，积极促进社区应急管理能力有效提升，推动城市社区的有序健康发展。
参考文献：
[1]岳静.城市社区应急管理现状分析与对策研究[J].理论建设，2013，13（6）：96-98.
[2]高英.浅谈强化社区应急能力建设的探索――以成都市天府新区应急示范社区建设为例[J].商，2015，7（19）：67.
城市社区管理体制篇8
关键词：社区；网格化；城市管理
中图分类号：C931文献标识码：a文章编号：1674-1723（2012）11-0147-02
韶山市是伟人的故乡，全国优秀红色旅游城市之一。建国以来，旅游产业一直是韶山市的主要经济产业支柱。在社会管理创新大背景下，韶山于2010年将网格化引入社区管理，立足城市管理体制、机制和方式创新，明确社区管理相关部门职责，借助数字网格技术整合社区内管理资源，实现了“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的良性局面，实现了“全覆盖、精细化、制度化”的管理目标。韶山市作为湖南省首批社会和管理创新试点城市，将网格化引入社区管理，自主创新其管理机制，提高城市管理效率，对于创新韶山特色的城市管理新模式有积极的现实意义。
一、韶山市实行社区网格化管理的必要性
实现韶山社会管理的全覆盖。面对新时期利益主体的多元性、利益诉求多样性、利益问题多发性，传统的社会管理涉及的范围愈来愈广，管理上愈加复杂，出现的问题也越多。社区网格化管理是韶山市传统社区管理体制的延伸发展，是城市管理科学的新实践。在推进社会管理创新的工作中，做好了维护社会治安和社会稳定工作，抓好了民生改善和权益保障工作，加强了服务群众和创新管理等工作，2011年取得了群众满意度排名全省县市区第一的成绩。
实现创新以及服务政府建设。对于传统自上而下的社区管理和社区服务行政模式来说，网格化社区管理是一种创新的城市社区管理模式，从体制上能够保证组织平等、有序参与、合作共治，使行政职能与行政现代化有机结合起来，有助于加大行政透明度，推动法治政府、服务政府、责任政府的建设。
推进基层民主建设，实现人的全面发展。发展基层民主是推动社网格化区管理的动力，社区网格化管理积极探索政务公开等工作，管理主体趋于多元化，提高了社区管理工作的透明度、精细化、规范化。针对群众精神文化需求多样化的特点，各社区积极引导群众性文体团队的发展，通过社区文化和社区民主建设，满足社区居民提高自身素质的需要，增强社区居民的社会认同感和公共意识，为群众的广泛自主参与开辟空间，促进人与环境的协调发展。
二、韶山市社区网格化管理基本情况
2010年湖南省出台了《关于加强和创新社会管理的意见》（湘发[2010]18号），省综治委于2011年3月确定韶山市为全省社会管理创新综合试点市，韶山市社会管理创新工作全面
展开。
（一）韶山市社区网格化管理的初步成效
建立“镇-社区-网格-小区-楼栋-住户”六级管理机制。韶发[2011]17号文件中将城市网格化服务管理体系纳入市综治管理中，建立六级管理机制，将社区内的市场、学校、医院等驻区单位以及楼栋、院落等归入基层网格，建立以“人、地、物、情、事、组织”为核心的社区基础信息数据库，将社会管理、社区服务和社区自治纳入网格，使每一个网格真正成为社会管理服务的基本单位和组织节点。
健全社区网格管理创新，提升社区服务水平“全覆盖”。社区网格化管理强调资源整合，信息共享。网格化要求建立高度协同的行政管理机制，改变资源部门所有、多头重复建设的弊端，从而提高了对社会事件的综合反应能力、公共资源的科学供给水平，推动社区均衡发展，提高管理、提高服务效率。
管理主体的多元化。韶山市社区网格化管理主体不再是单一的政府部门，而有很多社区内威望比较高、退休工人等任职。这样更能够有利于该网格内的管理效率和实现该网格内人的全面发展。
（二）韶山市社区网格化管理出现的问题
缺乏制度保障。社区网格化管理作为韶山市一种新生的城市管理创新模式，还正处于探索阶段，配套的相关法律法规并没有及时的跟进，因此，导致在管理过程中会出现诸多管理上的纠纷事件等。
观念陈旧。不论是管理者或是被管理者还没有正确的认识到韶山现代城市管理的创新需求，也没有意识到信息化手段在当前社区网格化管理工作中的重要地位。
缺乏监督。社区网格化管理的有效运行也必须在公众的有力监督下进行，但目前韶山并没有赋予公众相关的权利以及制定相关制度保障，没有实现公众与政府的良性互动。
三、基于韶山市社区网格化管理的几点建议及思考
（一）加强社区网格化的法制化建设
社区网格化管理是现代城市管理衍生出的一种新型城市模式，与传统城市管理有一定的矛盾，现有的制度法规都是与传统的城市社区管理相对应的，在具体实施的过程中会不可避免的出现一些问题。为了保证社区网格化能够长期有效的运行，就必须建立健全的法律法规，用及时有效的制度来保障这一模式走向成熟与规范。
（二）转变观念、创新社区管理理念
社区网格化管理在韶山市的实施是对传统社区管理的创新，是一种新生事物，管理者和被管理者对于这一新生事物并不能够全面了解。尤其是从管理者的角度来讲，要从传统的管理理念转变为效率至上、服务至上的理念，完善政府职能，充分利用信息化手段科学划分网格分区，为社区网格化管理提供有力的制度、资金保障。
（三）完善民主考评机制
社区网格化管理的最终目的就是实现资源整合、民众利益最大化。在社区网格化管理的过程中应该赋予公众的监督和参与权利，使社区网格化管理在法律上获得认可的同时，又在公众监督之下。通过法律保障和社会监督的形式使社区网格化有效实施，这也是推进城市管理效率的的外在机制。
参考文献
[1]上海社区治理网格化的起步与探索[R].上海市政治文明办，2004.
[2]姜爱林，任志儒.论网格化城市管理模式的成效、问题与对策[J].特区经济，2007，（6）.
城市社区管理体制篇9
城市社区管理法律规制问题的初步梳理
当前，与社区管理相关的法律法规仍十分缺乏，甚至连社区本身也谈不上是一个正式的法律概念，没有一部专门规范社区管理的法律，这不仅不利于我国法制建设的发展，也给社区管理工作带来了混乱局面。(一)立法工作的文本缺陷，社区管理实践中往往“无法可依”社区管理立法工作的相对滞后，已有法律确立的脱节，没有能够给城市社区管理体制的健全和完善创造良好的法治环境。《宪法》把作为基层群众自治组织的居委会置于“国家机构”之下，这与现实中正在开展的以政府放权和社区自治为主要特征的社区建设与管理脱节。街道办事处、居委会是我国城市社区管理中最基本的基层组织，而《城市街道办事处组织条例》仍是1954年制定的，《居委会组织法》颁布于1989年底。由于制定时间较早以及社会变革和转型的加速，这两部法律已不能适应当前社会发展的需要，很大程度上影响了协调、高效的城市社区管理机制的形成。《城市街道办事处组织条例》实施已过去半个多世纪，如今街道办事处在工作对象、工作任务、机构设置、职能和人员编制等诸多方面都发生了巨大变化，这一条例已不适应现实需要，直到2008年，全国人大代表才建议全国人大加快修订《城市街道办事处组织条例》或重新制定《城市街道办事处组织法》。今天有的城市已在探索撤销街道办事处，如安徽省铜陵市已在全市全面撤销街道办，成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市，“铜陵模式”也即将在安徽省全省范围内推广开来。①街道办事处将何去何从尚待探索，其相关法律的确立有待做出积极的制度回应。《居委会组织法》虽然对社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位予以明确规定，但这一规定只具有原则性，缺乏可操作性，规定过于抽象，并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释。比如，居民委员会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织?“自我管理、自我教育、自我服务”的内涵和外延究竟是什么?法律的规定仍然非常模糊，这就很难从根本上保证社区沿着居民自治的正确方向发展，也为政府行政权力的侵入留下了法律的缝隙。由于缺乏完整的社区管理的支持性法律法规制度，社区管理工作往往陷入处于“无法可依”、“无章可循”的窘态。《物业管理条例》延续了以往的行政包办传统，表现出了强烈的行政主导色彩，从业委会的成立到开发商、物业公司、业主法律责任的设定都表现出这一点。《条例》甚至全面模仿了人民代表大会制度的某些内容，这一切使其看上去更像是一个国家层面的公法，而非调节开发商、业主、物业公司三个原本纯粹民事主体的私法性法律。《条例》不仅严重地挤压了私法主体基于财产权利的意思自治权，而且使国家客观上把纯粹的民事主体纳入了直接管理或干预的范围，从而在制度设计的起点上就背负了难以负载的重担。②《条例》的可操作性不强，它所规定的业利缺乏实现的具体途径。现行的关于业主自治的立法层次较低，管理规范全部是国务院或各部委以及地方政府制定的行政法规、规章，没有一部是以基本法律出现的，而且没有专门针对业主自治的法律，这导致关于业主自治没有一个完整的法律框架。③(二)城市社区执法理念偏差，社区管理“难于执法”、“执法不严”以法治区，就是要用立法、司法、执法、守法的方式治理社区的政治、经济、文化、环卫等社区公共事务，真正实现政府依法行政、社区依法自治的社区治理新模式。④城市社区执法状况如何，直接关系到城市社区管理目的能否实现，关系到社区居民直接利益和社区管理水平的提高。城市社区执法是指有关城市社区执法主体，为了实现城市社区管理目标，而实施的有关城市行政执法活动的总和，是政府进行城市社区管理的基本手段。⑤当前，城市社区执法存在诸多问题，已成为城市社区管理的瓶颈和薄弱环节。比如，社区服务水平低下、社区卫生脏乱差、违章建筑屡禁不止、随意抢道、占道、霸道阻碍出行、社区环境污染严重、市容市貌不整、社区治安差等现象大量存在。从各地的具体实践来看，由于流动人口的大量涌入城市，城市社区执法中矛盾重重，问题丛生。城市社区执法缺乏相应法律制度的支持，社区综合执法体制尚未建立起来，执法力量配置不科学及执法权限不明确，执法队伍管理、执法任务和内容不够规范，目前社区执法涉及城管、公安、法院、工商、税务、国土、规划、建设、环保、民政、食品、卫生、文化、乡镇、供水、供电等众多部门，是典型的多头执法，力量分散，协调联动困难，难以形成合力，行政检查权和处罚权分散，加大了执法难度，这些共同造就了社区管理的“难于执法”，社区管理执法工作任重道远。(三)法律监督的主客体错位，社区管理陷入“监督不力”法律监督可以有效防止权力滥用，对实现社区管理目标必不可少。《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》也明确指出，城市社区居民委员会的主要职责之一是依法依规组织开展有关监督活动。社区居民委员会是社区居民利益的重要维护者，要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动，组织居民群众参与对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议，对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政服务单位在社区的服务情况进行监督。指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益。①社区管理良好秩序的形成，有赖于执法监督力度的加大以及对损害行为的及时纠正，而目前对城市社区管理的权力缺乏监督和制约。社区管理过程中的监督法规不健全，可操作性差。监督缺乏协调，监督力度不够，监督机制不顺畅，监督手段和渠道单一，监督的主客体错位，监督职责不明确，监督制裁疲软，未能发挥社区成员参与法律监督的积极性。
城市社区管理法律规制的制度回应及重构
以《居委会组织法》为核心的社区管理法律框架，已远远不能适应多元主体和多元利益存在的社区管理。城市社区管理法律规制体系的回应与重构应当从制度确立的层面出发，以法治和务实的眼光，构建出新的以提高社会管理科学化水平为背景的社区管理法律框架，社区各主体、各利益群体，都将以共同遵守的多种法律规则为行为规范，共同打造、经营、发展、建设和谐社区。(一)完善社区自治的法律制度我国目前的社区管理实际上是以政府管理为主、居民自我管理为辅的模式，这有悖于社区管理的本质。社区管理的最终目的必然是走向自治。依法自治，是开展基层群众自治的基本要求。②完善社区自治的法律制度，可以把国家法律法规和党的方针政策具体落实到城市社区，赋予自治组织和居民广泛的社区管理权利并得以保障。在立法、执法、司法中，首先应该注意的是，处理每一个问题其终极目的，都是要保护好人民的权利。我们的立法当然也要考虑相关人应该尽这样、那样的义务，但立法的立足点首先应放在保护权利上。③社区自治方面的立法既要正确反映和兼顾社区管理中各方面的利益诉求，又要照顾好社区居民各层次的关切，既要“左顾右盼”，又要“瞻前顾后”。在国家立法层面，及时修订《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》的实施细则、《社区服务条例》、《社区民间组织管理条例》等一系列与社区管理配套的法律法规。尽快出台《社区自治法》、《城市社区业主委员会组织法》，与新修订的《居委会组织法》等共同构成社区自治的法律体系。在地方立法层面，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序以及自治组织的权限、工作程序等，依法规范行政职能、行政行为，实现社区管理的高效、有序和稳定。要不断健全《居委会组织法》实施办法、居委会选举办法、居务公开办法、居务管理条例、业主自治机构管理办法等，不断完善地方法规。(二)以法律形式确认城市社区管理体制在我国已探索多年且日趋成熟的“两级政府、三级管理、四级落实”的城市社区管理体制，一直缺乏法律的引导和规范，这阻碍了体制改革的进一步深化和科学治理结构的形成。因此，当前应加快总结社区实践中的成功做法，并尽快使之上升为法律。在考虑当前社区管理体制已有改革和发展的基础上，制定一部综合性的社区管理法，规范社区管理各要素内部、各要素之间的协调发展，对社区中的国家、市场主体、自治组织及专业社区服务组织和社会工作机构的地位和职能及它们之间的关系给予定位和调整，从而划清社区管理中政府行为和社区行为、专业管理和综合管理、市场管理和行政管理及自治管理的界限，化解它们之间的矛盾和冲突，从而促进社区管理的有序进行。①依法确立“两级政府、三级管理、四级落实”的管理体制，理顺社区管理体制，明确管理原则，建立立足基层，党政主导，条块结合，以块为主，居民自治，各方参与，管理与服务相结合的科学管理体系。街道办事处作为城市社区管理主体的定位应明确，并赋予其相应职责和权限。以法律形式确立社区管理委员会等决策组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，特别是要依法划定其与政府的边界，制定一系列配套的、具有可操作性的行政法规和规章，建立健全社区管理法律制度，做到社区管理有法可依、有法必依。(三)确立政府与社区组织的法律关系政府职能的法制化是依法行政的前提，政府的职权范围必须在法律中得到明确，才能够使政府的行政权威得到社会的广泛认同，从而增强政府的公共管理领导力，同时也加强了对政府行使公共权力的约束。②加快制定一批急需的相关法律，如《社区管理法》、《社区中介组织法》等法律法规，确立政府与社区组织的法律关系，理顺社区内包括居委会与居委会党支部、物业公司、业主委员会等各组织之间的法律关系，尤其是居委会与物业公司、业主委员会之间的关系。对社区内各类组织建制，明晰各组织相互之间的职权范围，特别是要建立对各组织机构工作的内外监督制度，使社区一方面开展工作具有制度保障，另一方面也受到合理的限制与约束。通过法规和规章，赋予社区各类执行机构以一定的权力，如在社区的治安、卫生、环境、公共设施保护等方面建立法律制度，使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，结束过去居委会那种“看得见，摸得着，管不了”的尴尬局面。在国家正式法律出台之前，地方政府可以就上述需要调整的各种关系着手制定相应的条例或办法，并在实践中进一步总结完善，为立法做准备。
作者：许晓芸单位：内蒙古科技大学文法学院讲师
城市社区管理体制篇10
关键词：铜陵改革；社区管理；创新做法；成效；意义
一、铜陵社区综合管理体制改革的实践
在800里奔流不息的皖江两岸，镶嵌着一串玛瑙般的城市群，铜陵就位于其间，是改革开放的热土。这个全国综合配套改革、优化资本结构、国有资本运营改革等试点城市，2010年又被列为国家第一个城市社区综合管理体制改革试验区。其在铜官山区整体实施的“区直管社区”综合体制改革实践，成为传统城市管理体制创新的精彩篇章，为社会所瞩目。考察铜陵社区综合管理改革实践，跟踪其创新的做法，对今天国家治理体系和治理能力现代化探索具有重要意义。铜陵改革实践有以下几个做法值得总结：
1.撤销街道办、减少管理层级
铜陵改革首先是从铜官山区级行政区域整体进行实验的改革。根据改革涉及，铜陵根据铜官山区区内城市人口分布、社区功能、交通状况、地缘环境以及未来发展规划等情况，将全区原有的14个街道办成建制地全部撤销，将28个社区工作站重新整合并建为14个新社区。街道办撤销后，实行区直管社区制，这样，原来的一级政府三级管理体制就改变为一级政府两级管理体制，原来的区-街道办-社区的城市管理格局就改变为区-社区的两级管理格局，从而减少了城市管理和政府管理的一个层级设置。改革在铜官山区取得成功之后，向全市推开，2011年7月15日，狮子山区正式撤销原有的4个街道办事处，将原有的10个社区合并成5个大社区。由此，铜陵市成为全国第一个全部撤销街道办的地级市，实现了市-区-社区的现代城市管理体制的再造。在一个市级行政区划内将城市四级管理体制改革为三级管理层级，这在全国尚属首创，行政层级的减少，降低了行政成本，凝聚了管理资源，为现代城市基层社区的强化重组奠定了基础。
2.区分职能职责、推进政社分开
为确保改革平稳有序，实现最大效益，铜陵按照“老人老办法、新人新政策”的原则，调整分流街道办人员，改革实现了平稳过度，安全着陆。与此同时，将科学分解归属政府职能和社会事权作为重点，进一步重新划分政府与社区的职能职责，将原街道办事处和社居委、工作站承担的有关社会服务、区内公共管理事权以及管理考核等职能下放到社区，而将协护税、城管执法、司法行政、拆迁拆违等行政职能收归回区直，从而理顺了区直行政职能和社区社会事权，促进了政社分开，初步实现了政府的归政府，社会的归社会。为克服改革后，传统体制惯性以及做好职能职责的衔接，铜陵创新性地探索建立了区直部门与新社区对接机制、工作议事协商制度，一方面在社区推进区内公共服务事项“一厅一站式”受理审批，另一方面加大服务型政府建设，提高服务意识水平，这大大改变了政府行政管理方式，提升了政府形象。简化办事程序，让社区居民得到了实实在在的方便和好处。
3.资源重心下沉、强化社区功能
改革的目标不是为了减少层级而减少层级，而是要通过改革，发挥资源运用效率，更好地服务基层民众。因此，实现工作重心的下沉、强化社区功能，必须同步实现资源的聚集和下沉。改革根据“财随事走，费随事转”的原则，积极探索公共资源和社区财务资产运用、管理新模式：一是依据“统一核算、集中管理”要求，建立完善社区经费的预决算制度和财务审计制度；二是凝聚原有的街道办房屋等资产归口统一管理，收益和多余的工作用房则全部用于社区服务；三是合理配置人员，增强社区队伍，有效地缓解了社区资源不足，事务沉疴日重的矛盾。改革后，社区居民公共活动面积由9400多平方米增加到18000多平方米；社区管理经费由以前的3万元左右增加到30—50万元；而社区工作者也由以前的7－12人增加到22－40人，从而实实在在地强化了社区力量，突破了事务下沉，资源却上聚的体制障碍。工作重心和资源配置向社区凝聚，大大增强了社区功能发挥的能量，为社区治理目标的实现提供了条件。
4.创新组织建设，扩大居民自治
铜陵改革是在党委领导下有组织地有序展开的。为加强党的基层组织，新社区创新建设形式，一是发挥区内退休老党员作用，组成党员志愿者组织，参与社区自治；二是对驻区单位党员实行双重管理，丰富了党的基层组织生活；三是支部建在网格、楼栋、使党建工作实现了新社区全域化。为激发社会活力，铜陵改革创新了社会组织登记制度，大力培育公益性、服务类社会组织。推进社区居委会直选，实现了居委会综合事务、民政事务、人口计生、综治维稳信访、市容卫生（文明创建）、社会保障和经济服务等专门委员会自治组织体系和社区居民议事组织、机制的相互促进，协商沟通，丰富了社区居民自治的时代内涵，从而使居民自治的积极性得以焕发。
二、铜陵社区综合管理体制改革的成效
铜陵改革突破传统街居制城市基层管理的障碍，克服了城市管理滞后于城市建设和发展的矛盾，也为城乡一体化社区建设明晰了方向。到2013年，铜陵市又按照城乡一体化发展规划要求，将铜陵县纳入社区改革盘子里，积极推进城乡一体化社区建设，扩大城乡居民均等化社区服务范围。社区再造为铜陵和谐城市建设奠定了基础。应该说，改革三年实践取得了巨大成效，改革的经验也得到各地的借鉴，安徽蚌埠、滁州等地正在推广。从社会建设和社会治理看，铜陵改革至少取得了以下成效：
1.满足了居民多样需求
改革以服务为导向，极大地满足了日益多样化的居民需求。社区是人民群众生活的根，是城市居民情感的家园。民生所需就是改革所求，因此铜陵在健全网格化、精细化、责任化管理制度和机制基础上，不是见物不见人，而是以人为本，加速推进社区服务便民化、均等化、细密化、人性化，推进一站式服务、服务、面对面服务全覆盖；“2881890”家政服务平台的开通，打造了“315”社区生活服务圈，使，贴近、贴身、贴心的服务理念深入人心；改革以来，社区开展了20多类170多项服务项目，社区年均为市民解决服务诉求事项达到1.5万多件/次；特殊群体、空巢独居老人每天都能享受到1小时的义务服务；居民看病就医、文化娱乐、社会治安、就业社保等需求进一步得到满足。
2.优化了社区工作队伍
随着经济社会转型的加速，社会管理与服务的任务日重，社区工作队伍对专业化人才的需求越来迫切，铜陵改革积极推进社区工作者队伍专业化、职业化，采取多种举措，优化社区工作者人才结构。改革前，铜官山区街道办及其所辖社区、居委会共有工作者569人，改革后经过优化组合，精简了13.5%，但人数虽然减少了，直接为居民服务的人才却增加了，社区工作者素质得到了提升，服务意识、责任意识进一步增强。据统计，改革后，铜陵社区工作者中大专以上文化程度的人才占比53.8%、比改革前提升了12.9%；从区直部门抽调优秀人才充实基层的做法，更为稳定和优化社区工作队伍起到了示范。
3.训练了居民自治能力
铜陵市在社区体制改革中，充分发挥社区居民的主体作用，积极推进群众性自治组织建设，完善居民自治制度，采取了一系列措施。在法律框架下，创新居委会组织体系，探索建立社区居民代表大会制度、居民公约制度、居民和党员代表议事制度、议事协商委员会议事规则等制度，不断完善社区民主自治体制机制；扩大社区居民民主议事协商领域和民主监督范围，问需于民，完善民主听证制度机制，在关系到民生和社区治理的问题上，积极听取居民意见，畅通民意诉求渠道，将以前的“为民做主”转变为“让民做主”，这些在细微中转变的治理机制和活动，很好地教育了社区民众，训练了居民自治力。
4.巩固了党的基层政权
坚持党的领导，是社会管理的重要原则。铜陵改革后，在社区成立党工委，党工委直接隶属于区委管理，主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责。因此，改革不但没有削弱党的基层领导，而且巩固了政权，社区党建联席会议制、社区党员服务中心、网格支部，楼栋小组，充分发挥了作用，通过社区党组织建设的创新，密切了党群联系，巩固了党的执政基础。基础不牢，地动山摇，社区政权的巩固，为维护社会稳定，实现党的城市建设主张，夯实了政治基石，也为实现党的为人民服务的宗旨，提供了政治保障。
5.丰富了协同治理内涵
社区治理，要在协同；协同之魂，系于宽容。因此，尊重社会各个主体的积极性、创造性，增强日常沟通，建立协调机制就显得极为重要。铜陵改革在这方面进行了大胆尝试。一是在党工委领导下，充分给予社区各个主体意见表达空间，让群众的诉求及时得到上达；二是实施政府购买服务，让各个社会组织积极参与社区治理；三是建立代表工作室，让两会代表常态化地与居民面对面交流，及时化解矛盾；四是推进共駐共建，让驻区单位积极投身社区治理；从而形成了党工委-社区-居委会-网格-楼栋-驻区单位-社会组织-群众议事机构-居民-代表协同治理机制，丰富了协同治理的内涵。
三、铜陵社区综合管理体制改革的意义
追踪铜陵城市社区改革轨迹，我们发现，改革缘起于转型社会的多样需求和传统街居制管理体制不相适应的矛盾，因此，切中了时展的大势，抓住了城市社会管理的突出问题；撤销街道办，减少管理层级，把城市社会管理的落脚点放在基层，以问题为导向，以民生服务为牵引，强化社区功能，探索把社会矛盾化解在社区的新路，蕴含了丰富的信息，具有很强的现实意义。
1.为城市管理走出传统街居制体制困局提供了成功个案
传统城市街居制，具有中国的国情，自建立以来，在城市社会管理上发挥了重要作用，但随着城市经济社会的发展，社会分层和社会流动在加速，社会矛盾也在累积，越来越多的转移人口、困难群众、特殊群体沉积到城市社区，这对传统“单位制”为基础的城市基层社会管理提出了新考验。越来越多的社会管理和公共服务事项沉降到社区，不同居民群体多元需求也集中在社区，社区不仅是转型城市社会居民的生活场，也是社会矛盾和舆情民意累积的基层。街居制已难以适应新型基层社会管理的要求，铜陵改革在全国率先走出街居制体制困境，对全国各个城市正在进行的社区管理体制改革提供了经验，是城市管理走出街居制体制困境的成功个案，具有普遍的参鉴价值。
2.为城市管理摆脱政社不分的矛盾纠结提供了新的尝试
铜陵社区管理体制改革一个鲜亮的地方在于，探索了城市基层管理政社分开的新路。改革摒弃了街道办体制的局限，一方面精简了行政层级，节约了政府资源，另一方面也理清了政府与社会的区别。将政府职能与社区事权进行重新界定划分，约束了政府之手，也为社区腾挪了自治空间；增强服务意识，改变服务方式，有效地促进了政府行为的转变。增强社区管理民主化，以扩大社区自治为抓手，真正实现了城市基层管理“为民作主”向“由民作主”的转变，从而也促进了城市社区向现代区域社会生活共同体的转变，开了风气之先。这为城市管理难以摆脱政社混同不清的矛盾提供了一个可供借鉴的样本。
3.为城市治理体系和能力现代化尝试了多元协同的新机制
十七大以来，中央确立了社会管理的基本指导方针是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”；十八大报告明确要求必须“在改善民生和创新管理中加强社会建设”；十八届三中全会《决议》又明确提出，全面深化改革的总任务是实现国家治理体系和治理能力现代化。这是中国现代化的内生逻辑，也是社会建设和社会治理创新的总方向。城市社会治理是国家治理体系的一个部分，其现代化的趋势为管理实践提供了巨大的创新空间，铜陵改革走出了一条扩大居民自治，释放社会主体活力，推进多元协同治理，建立民主参与的矛盾调处新机制的坦途。其创设的社区事务民主听证制度、居民议事机制、代表沟通机制、社会组织购买社区服务、不同组织协商管理等制度机制极大地丰富了城市治理的内涵，为转型国家的城市基层治理和民主化决策注释了多元协同的新内涵。
参考文献
[1]中共中央十七大报告.
[2]十八大报告.
[3]十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决议》.