补偿性的财政政策篇1
“将零星的财政补贴转化为规范的生态补偿机制，这是当前!亟待解决的问题。”
政策起步
《新理财》：目前，我国生态补偿工作处在怎样一个阶段?
孔志峰：我国生态补偿已经走过理论准备、地方试点阶段，目前正处在政策起步阶段。
2000年之后，国家环保总局就着手展开了生态补偿的研究。2005年3月，中国环境与发展国际合作委员会的生态补偿机制和政策课题正式立项，该课题研究为我国生态补偿实现了最基本的理论准备。
2007年，环保总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，就流域、林业、保护区、矿产资源开发、生态功能区等领域的生态补偿，提出了指导性意见。这个意见，总结了各地经验和现有的研究成果，也标志着中国的生态补偿，已经走在国家宏观指导下的起步阶段。
《新理财》：经过多年的探索与实践，我国生态补偿已经积累了一定的经验。请问我国现有的生态补贴做法是怎样的?
孔志峰：每个地方做法差距很大，但从总的看，可以归纳为三个方面：
第一，在宏观调控层面上。利用一些财政工具，如：消费税、增值税减免、财政补贴、水资源费等，在国家宏观中体现生态补偿的要求。
第二，在国家层面上。主要体现在一些生态项目中。如退耕还林、生态公益林等项目中的补偿政策，“三江源”生态保护等项目中的生态补偿。
第三，在地方政府层面上。一般采取政府间转移支付解决，纵向转移支付一般由省级财政向市县进行，横向转移支付则体现在同级政府之间。
政府摸索
《新理财》：对于环境保护，生态补偿能否成为一种普适的办法?地方政府应该如何做好生态补偿?
孔志峰：实际上，生态补偿一直是作为一项重要的环境经济政策来实施的。在目前环保部提出的七大环境经济政策中，生态补偿是最早落实的一项政策，因此，可以说是一项普适的环境政策。目前的问题是，生态补偿涉及到财政政策和产业政策两大领域，各地在试点形成的财政政策和产业政策，都是比较零星的、分散的。如何将其转化为比较规范的生态补偿机制，这是当前亟待解决的问题。
建立规范的生态补偿机制，包括很多内容。如：如何把生态补偿的一些因素纳入现行的财政体制中，如何在税收体系中形成环境税收体系等等。此外，还需要考虑把财政政策与产业政策有机结合起来，调动企业家发挥社会环境责任；需要考虑把生态补偿政策与我国的生态功能区划分政策有机结合起来。
财政设计
《新理财》：在您看来，生态补偿方面的财政方向是怎样的?如何建立一套完善的机制实现四两拨千斤的效果?
孔志峰：从我参与生态补偿的研究与实践情况看，我认为，从财政的角度讲，进行财政政策的制度设计，需要从如下三个层面进行：
首先是形成调整人与自然交换方式的政策，把过去干预性、过度开发调整为可持续发展式的，具体包括三个层面：一是对产生生态服务功能地区的地方政府，要对其失去发展机会导致的财政收入减少，给予一定的补偿，这种补偿主要通过政府间的转移支付制度来实现：二是对企业，通过财政政策的调整，在其成本中增加生态补偿的相关费用，要提高企业的环境社会责任；三是对个人，需要通过向它们发放生态补偿补贴的方式，来调整其与自然的交换关系。
其次，是要把生态补偿与地方产业转型结合起来。如果仅仅是发放补贴来实现生态补偿，最终会形成一种输血型的机制，难解根本问题。因此，生态补偿需要与扶贫、区域经济结构调整等结合起来，改变原来生产生态服务功能地区的经济结构，使他们的发展，从原来的GDp为核心，转化为以绿色GDp为核心。
最后，需要建立生态补偿资金的绩效评价制度，以绩效评价制度规范补偿资金的使用，将绿色GDp与生态补偿挂钩，由此达到生态补偿的目的，提高补偿资金的使用效率。
国际借鉴
《新理财》：作为环境保护的一种有效手段，生态补偿已经在国外较为常见，他们的做法能否为我国的生态补偿提供借鉴和启示?
孔志峰：国外的概念和我们不一样，我们讲的生态补偿，在国外叫做“生态功能服务付费”。这是一种建立在自然资源、生态功能产权基础上的市场交易行为。我国是公有制国家，土地是国有的，由此形成的生态功能是很难界定产权的。因此。利用产权交易的方式，形成市场主导型的生态补偿机制，在我国很困难。所以我国的生态补偿，还是政府主导为主体，两者差别较大。
补偿性的财政政策篇2
关键词：流域生态补偿；财政工具；生态公共产品
中图分类号：F205文献标志码：a文章编号：1673-291X（2017）01-0059-05
一、动因：流域生态补偿特性
流域生态补偿在诸多方面具有深远影响。平衡流域生态利益与社会经济利益是其主要实践意义，设计法律制度进一步稳定实践效果是其主要理论意义。“流域生态系统聚焦水质水量。”[1]通过外部干预流域生态补偿，实现补偿流域生态特别牺牲。推进流域溢出外部效应内部化，平衡流域上游与下游权利义务。补偿资金运行是否符合预期，成为流域生态补偿关键环节。实现流域生态补偿财政转移支付法制化，是完善流域生态补偿资金管理重要途径。
水体单向流动特性，对于生态补偿影响深远。大多数生态要素影响周边环境呈现面状分布，流域影响周边环境独具特色，呈现带状分布。水体从高到低自然流动，外部效应主要影响下游。自然地理特性，对于生态补偿影响显著。流域集水区域界线相对明晰，上游下游空间分布相对稳定。生态外部效应溢出所致影响，权利义务双方关系较为确定。共同上级机关协调、流域主体市场交易均可作为生态补偿模式。干流支流所涉陆地构成流域主体，并且可能涉及多个行政区划单元。不同地区根据本地社会经济发展现状，对于本辖区内流域开发拥有各自方案。使得流域生态问题聚焦于两个方面：焦点之一，水质水量。排污权交易主要针对水质，通过排污限额、交易制度，维持流域生态容量平衡。水权交易主要针对水量，通过制定用水限额、交易制度，进一步建设两型社会。焦点之二，生态效益。水体流动性强，生态效益外溢。上游保持绿水青山，将会限制既有生产生活方式，下游收获生态效益，理应支付生态公共产品成本。协调跨区域利益意义重大。上游下游生态利益投入产出并不均衡，生态公共产品属性难以杜绝公地悲剧。正面外部效益溢出由下游补偿上游，负面外部效益溢出由上游补偿下游。实现全流域生态补偿良性互动。
流域生态补偿形态各异，主要分为以下几类。第一，政府主导。运行机制是政府统揽大局设计流域生态补偿宏观方案，通过财政转移支付调节上游下游生态权利义务。例如，广东省政府为保护珠江重要支流东江水源，通过财政转移支付向河源市提供资金支持。资金源于东深工程水费利润，并对上游地区实施补贴政策。第二，市场主导。运行机制是上游下游协商一致达成补偿方案共识，通过产权交易、生态标记等方式调节生态权利义务。例如，浙江省金华江上游东阳市拥有横锦水库，下游义乌市由于种种原因用水较为紧张。义乌市通过水权交易，出资购买横锦水库五千万立方米使用权。第三，社会主导。运行机制是非政府组织牵头实施流域生态补偿项目，并且提供资金、技术、人员等多种项目所需支持。例如，世界自然基金长江湿地恢复项目点，牵头实施青山垸退田环湖社区共管。建立湿地保护模式，发展现代生态农业，实现生态保护与农民增收双赢。第四，混合模式。上述生态补偿模式均各有优势劣势，流域生态补偿应当坚持政府主导混合模式。通过国家强制力保障干预效果，减少不确定性，降低交易成本。市场主导受制于交易费用，社会主导受制于项目门槛。以政府为主体，以市场交易、社会组织为两翼模式为宜。
流域生态补偿坚持政府主导，财政工具主要倚重转移支付。按照资金等级，可以分为中央流域生态补偿财政转移支付，例如，中央巩固退耕还湖成果，向多个省份提供财政资金支持；地方流域生态补偿财政转移支付，例如，青海省保护中华水塔，向三江源地区提供财政资金支持。按照资金性质，可以分为一般流域生态补偿财政转移支付，例如，上级考虑多种因素，采取公式计算向下级分配财政资金；专项流域生态补偿财政转移支付，例如退耕还湖、水源涵养区保护、水土保持等生态补偿项目。中国流域生态补偿实践尚处起步阶段，加之学界对于一些理论问题仍有争议，现行法律法规专项规定条文数量不是很多，涉及流域生态补偿财政转移支付条文更少。梳理现有条文规定，可以分为以下两类：类型之一，宏观大局立法，例如：《环境保护法》第31条，规定国家建立生态补偿制度，加大财政转移支付向生态保护地区倾向力度。类型之二，具体领域立法，例如《水污染防治法》第7条，规定国家建立流域生态补偿制度，并向水源保护区、流域上游财政转移支付。流域生态公共产品属性十分鲜明，尤为需要政府干预确保有效供给。完善流域生态补偿财政转移支付法律法规，逐步奠定流域生态补偿实践长期稳定基础。
二、现状：中外实践、不足及其分析
流域是地球自然地理重要组成部分。流域生态补偿需要符合本国实际国情，可以借鉴域外实践经验。流域生态补偿实践，不论政府作用强弱都要运用财政工具，包括政府主导、市场主导、社会主导、混合模式多种类型。流域生态补偿财政工具主要不足是事权财权有待进一步匹配，实现流域生态补偿法制化，引领规范化、体系化是主要路径。同时，反向推动流域生态补偿理论研究，推动环境科技进步提供完善补偿标准，促进自然与人文学科形成合力。
（一）中外实践
流域生态补偿实践试点聚焦水源地区、重点流域、生态区域、断面水质、资金扣缴，制度构建聚焦于排污权交易、水权交易、跨界流域。借b世界各国有益经验。“流域生态补偿是有效制度安排。”[2]流域生态补偿财政制度目标是平衡事权财权。关键问题包括权利义务主体、补偿资金标准、补偿方式范围、相关补偿政策；财政工具包括政府主导、市场参与；管理工具包括污染监测、水质考核、行政管理、纠纷解决。规范上述制度，主要依靠法制化。
中国流域生态补偿实践试点现状。第一，水源地区，水体单向流动特性使得水源影响流域。例如福建省流域下游城市筹措补偿资金，上交省政府财政专户补偿上游城市。第二，重点流域，针对一些人口众多而又水源匮乏地区。例如山东省通过退耕还湿工程发挥湿地作用，改善南水北调沿线诸流域水质。第三，生态区域，大型湖泊影响周边环境呈现面状分布。例如江苏省核算断面生态补偿金，省政府将所收资金划拨应受补偿地区政府。第四，断面水质，作为实施流域生态补偿重要依据之一。例如，辽宁省根据该指标推动流域生态补偿，出台补偿资金使用绩效考核方案。第五，资金扣缴，适用行政区划单元多、污染严重流域。例如，河北省统计子牙河流域城市超标断面，以此为据扣缴各个城市补偿资金。制度构建。其一，排污权交易。以平衡生态容量为目标，将排污权纳入市场交易。中国排污许可证制度奠定排污权交易基础。为区域限批提供依据。其二，水权交易。存在立法冲突，《物权法》规定取水权可以转让，《取水许可制度实施办法》规定不得转让。实践操作法律依据存疑。其三，跨界流域。流域生态补偿往往涉及多个行政区划单元。上游下游生态利益纠纷，横向协调机制不够健全，需要共同上级机关干预。
世界各国流域生态补偿财政工具均各具特色。第一，公共支付。适用政府财政购买流域生态，实践基础是要求政府流域生态补偿财政转移支付。例如，南非流域生态补偿，国家扶贫委员会提供资金，占水资源项目资金七成二以上。不仅致力于流域生态系统恢复，而且还提供数以万计工作岗位。创造性兼顾生态与扶贫。第二，市场交易。适用生态主体数量较多流域，实践基础是要求能将流域生态标准化为特殊商品。例如哥斯达黎加水电公司囿于水量减少影响经营，国家林业基金收取公司资金，并且同时获得政府基金支持，支付流域上游土地所有者，条件是通过植树造林稳定流域水量。第三，私人交易。适用生态主体数量较少流域，实践基础是要求流域产权、操作规则等较为明晰。例如哥伦比亚在考卡河设立公司管理流域水源分配，遇到生活生产争抢水源矛盾，公司与农业用水组织协商，后者通过单设基金购买上游林地所有权，改善生态、增加水量。第四，生态标记。适用引导公众消费选择领域，实践基础是要求政府建立赢得普遍信赖认证体系。例如瑞典市场具有生态标记商品价格上涨可达5%，消费者选择支付这类稍贵商品，实质是间接购买流域生态服务，同时也为提供生态友好产品企业进行直接资金支持。
流域生态补偿财政制度目标是平衡事权财权。第一，关键问题概括如下：权利义务主体，各级政府履行本辖区内生态职能，跨界流域生态补偿资金来源不明。补偿资金标准，流域上游下游难以达成普遍共识，生态服务价值核算有待逐步完善。补偿方式范围，强化财政转移支付高效覆盖优势，保障流域上游生态保护所需资金。相关补偿政策，既要立足现有法律法规授权依据，也要符合中国流域生态补偿实践。第二，宏观工具概括如下：政府主导流域生态补偿作为主体，国家干预平衡生态权利义务，财政工具以纵向财政转移支付为主，以横向财政转移支付为辅，包括财政政策、税收政策、产业政策等。市场参与流域生态补偿作为补充，生态效益外部效应内部化，环境会计、税式优惠等制度从内外两个方面调动市场主体积极性，包括市场交易、私人交易、生态标记等。第三，微观工具概括如下：污染监测制度，制定监测方案作为政府分工依据，奠定跨界断面水质指标考核基础。水质考核制度，跨界断面水质指标作为客观标准，设计相应流域生态补偿财政制度。行政管理制度，理清各级政府本辖区内生态职责，探索建立跨界流域分工协作机制。纠纷解决制度，坚持共同上级干预既有实践做法，推动流域生态补偿仲裁制度完善。
（二）不足及其分析
流域生态补偿实践已得出一致结论，平衡事权财权是制度设计追求目标。“政府主要通过财政实现生态补偿。”[3]流域生态补偿存在法律法规、理论研究、h境技术、长效机制等问题，财政工具存在资金主体客体、来源构成、标准确定、监督管理等问题。究其原因，既有立法不足、研究不深、政策不稳等因素，也有纠纷解决、财政工具、科技手段等因素。流域生态补偿法制化作为主要改革路径，可以促使生态政策更加规范化、财政工具更加体系化。
流域生态补偿不足之处，主要表现概括如下：第一，法律法规问题。国家尚未出台《生态补偿法》，更无流域生态补偿专项立法，导致地方各级政府流域生态补偿，均缺乏上位法律法规依据。中央地方政府流域生态补偿职责，跨界流域生态补偿规则均无规定。仅在《水污染防治法》第七条简要规定流域生态补偿制度。第二，理论研究问题。流域生态补偿理论研究有待深入，明确补偿标准、方式、范围依据。政府主导流域生态补偿，可能存在补偿标准制定参与性不足问题，市场主导流域生态补偿，可能存在补偿范围流域覆盖面不足问题。流域源头生态对于全流域影响也应当被高度重视。第三，环境技术问题。补偿标准核算方法存在较大分歧。生态系统价值劣势在于可能数值偏高难以实施，生态保护成本劣势在于可能遗漏居民生存需要，发展机会成本劣势在于可能遗漏上游后续需要。如何针对不同流域、流域不同地区确定适宜核算方法，仍有待深入研究。第四，长效机制问题。中国既有流域生态补偿实践，性质更加贴近污染赔偿制度。政府通过财政转移支付提供资金，保障流域主体保护生态履行事权。流域上游下游更多通过共同上级干预，彼此协商一致达成补偿方案共识较少。影响实践效果稳定性，不利于建立长效机制。
流域生态补偿财政转移支付不足，概括如下：第一，补偿资金主体客体。流域生态补偿是以平衡上游下游生态权利义务为目标。政府主导类型，下级政府作为人，接受补偿资金应当专款专用；市场补充类型，上游受补偿地区组织，接受补偿资金应当分发到人。确保及时充分补偿流域生态公共产品提供者特别牺牲。第二，补偿资金来源构成。以纵向转移支付为主体，横向转移支付相对较少。补偿资金缺乏专项法定税费保障，更多依靠水质断面考核超标扣缴资金；补偿资金拨付流域相关政府机构，还应当继续落实到流域生态保护个人。稳定财政转移支付地位，开拓补偿资金市场来源。第三，补偿资金标准确定。上游下游对于流域补偿资金数额，往往存在争议。除去共同上级机关依靠行政级别权威干预之外，还应注重生态价值计算方法及其基础数据来源。考核流域水质应当兼顾化学需氧、总磷、氨氮等，考核季风区域流域水质应当区分丰水期、枯水期。第四，补偿资金监督管理。对于政府主导类型。流域生态补偿往往涉及多个行政区划单元，应当单设补偿资金监管机关全程追踪。对于市场主导类型，流域生态补偿往往涉及多个主体，监管机构应由共同上级确定或者各方协商一致。监管因流域制宜提高补偿资金使用效率。
流域生态补偿财政工具缺陷原因，概括如下：第一，理论研究方面问题。一个流域可能存在水源地区、上游下游、跨区调水多种领域，一个项目可能采取政府主导、市场主导、混合生态补偿模式，因地制宜标准有待进一步细化。第二，法律制定方面问题。缺乏《生态补偿法》《财政转移支付法》上位法作为授权依据，而且也没有制定流域生态补偿、流域财政转移支付等针对性法规，弱化实践法制化程度。第三，政策实施方面问题。法律法规授权依据难觅，更多依靠相关政策指导。流域生态补偿虽然具有灵活性强、针对性强等优势，但是稳定性弱、体系性弱等劣势难免影响实践效果。第四，行政管理方面问题。流域自然地理特性，决定带状分布涉及行政区划单元多，同级之间产生纠纷，共同上级干预是目前唯一有效途径。横向协调机制应用，实践成功数量不多。第五，财政制度方面问题。财政转移支付等宏观工具，存在纵向、横向机制不够协调问题，跨界断面考核等微观工具，存在据此建立补偿标准争议多问题，财政工具体系化程度不够。第六，环境技术方面问题。主要生态价值计算方法均有优势、劣势，污染监测、水质考核技术手段也有争议。如何弥合分歧、取得流域各方共识，关系到流域生态补偿长效机制稳固。
三、初步建议：宏观机制、微观制度
流域作为中国生态补偿重点领域，先行试点已在不同地区逐步展开。实践仍有值得继续完善之处，生态政策法制化是改革目标。政府主导流域生态补偿，生态政策兼有灵活性强优势、稳定性弱劣势，政府推动专业领域立法，尤其是流域生态补偿财政工具亟待法制规范。立足宏观机制，以流域生态补偿财政工具法制建设为主体，再辅之以行政制度、财政制度。立足微观制度，以流域生态补偿生态价值核算方法为基础，同时完善财政工具、税收工具。
（一）宏观机制
流域生态补偿既要遵循生态系统自然属性，也有遵循所涉人群社会属性。“流域生态补偿兼有自然社会属性。”[4]鉴此，推进流域生态补偿财政工具法制化，有利于提供双重补偿目标资金支持。宏观机制核心内容，主要包括以下三个方面：法律机制涉及财政资金、生态政策、产业开发、市场机制、资金来源、资金监管；行政机制涉及总体目标、管理方式、主要模型；财政机制涉及财政体制、财政组织、生态数据、非税收入、生态绩效、财政仲裁。
流域生态补偿财政工具，法制建设要点如下：第一，财政资金。流域生态补偿属于政府主导类型，应当稳固财政转移支付资金来源。补偿主体适度提高辖区流域水价，合理分担流域生态补偿资金成本。听证是调整水价法定程序。第二，生态政策。上游承担生态公共产品成本，但与下游博弈往往处于劣势。法律应当规定流域生态补偿财政转移支付，引导支流试点建立水权交易机制。政策法制化稳固实践效果。第三，产业开发。下游通过生态技术，促使上游产业结构趋向生态友好。上游在下游设立园区，下游依法优惠，收益反哺上游。囿于现有法律、行政制度，先在支流试点再逐步推广。第四，市场机制。辅助流域生态补偿，包括以下几种形式。市场交易，视流域生态补偿为特殊商品；私人交易，适用产权清晰流域生态补偿；生态标记，政府建立认证体系引导消费。第五，资金来源。流域生态补偿资金以财政转移支付为主，包括纵向支付、横向支付，一般支付、专项支付多种形式。此外，还有政府税收收入、非税收入；企业公共基金、保证金。第六，资金监管。立法、行政机关法规向上级、同级立法机关备案。行政机关还要接受同级监察、审计机关监督。此外，重大项目跟踪检查、生态补偿信息公开有利于社公众监督。
流域生态公共产品属性，应当坚持政府主导。第一，应当吸取西方国家先污染、后治理教训，将流域生态综合管理作为生态补偿目标。立足行政管理角度，不同于西方国家流域生态补偿管理机制，例如日本功能管理类型、法国综合管理类型、美国政府部门类型，中国应当遵循流域生态系统自然属性，赋予各个水利委员会监督、执法权力。集中流域生态补偿管理权力同时，还应就支流生态治理与地方协调。第二，为使流域生态补偿有章可循，政府应推进生态政策法制化。政府通过财政转移支付等方式，为流域生态补偿提供资金支持。流域生态补偿财政转移支付，类型之一，一般支付，单独列出生态补偿项目，提高资金使用效率；类型之二，专项支付，灵活设置配套资金比例，引导政府投资方向。前者着眼于提供全局生态公共产品，后者着眼于弥合地区之间差异。第三，政府主导流域生态补偿应当改革流域管理机制。理论层面流域管理、区域管理结合机制，实践层面异化为各个行政区划单元管理。政府处理跨界流域纠纷，需要应用各种管理模型。模型之一，比例配额，政府按照比例分配流域各个行政区划单元减污数额；模型之二，行政协调，政府以比例配额作为基础，协调污染转移生态补偿。然而，二者的核心都是补偿生态特别牺牲。
政府主导流域生态补偿，财政管理要点如下：第一，财政体制。作为财政工具核心，主要平衡事权财权。流域生态补偿事权是政府生态治理，财权是提供资金支持。主要着力点是通过环境科技，实现更加精准确定生态补偿事权。第二，财政组织。环保部门负责制定补偿方案，财政部门负责核算补偿资金。补偿资金来源：上级政府纵向财政转移支付、流域生态受益主体所交资金。确保补偿资源到达受偿主体。第三，生态数据。流域生态补偿财政转移支付前提是确定事权，上游下游生态补偿事权确定依赖于生态数据。兼顾环保、水利部门监测数据，建立生态数据平台，确定财政转移支付。第四，非税收入。是补偿资金重要来源之一，非税收入种类多、数量大。既要严管单项非税收入，又要统筹非税收入综合效益。实质是购买政府生态治理，又提高相关主体环保意识。第五，生态绩效。流域生态补偿主要绩效指标是水质水量。财政部门考核补偿资金运行，技术部门考核流域生态指标，受偿主体考核流域社会发展。据此适时调整流域生态补偿方案。第六，财政仲裁。流域生态补偿博弈难免产生纠纷，共同上级机关仲裁机制解决纠纷。环保部门牵头仲裁补偿方案纠纷，财政部门牵头仲裁补偿资金纠纷，仲裁不停止补偿资金划拨。
（二）微观制度
流域生态补偿通过财政工具外部干预，恢复流域自然地理系统社会经济系统。“生态容量属于流域稀缺资源。”[5]鉴于此，维持流域生态容量，合理使用、分配，基于生态核算，运用财政、税收工具。微观制度核心内容，主要包括以下三个方面：核算方法涉及生态服务价值计算法、公共产品成本计算法、发展机会成本计算法；财政工具涉及财政转移支付、财政补贴、税收收入、公共基金、保证金、企业财会；税收工具涉及跨界转移税、排污权交易。
流域生态补偿核算方法，主要制度要点如下：第一，流域生态服务价值计算法。聚焦计算恢复流域生态系统服务功能，以此核算补偿标准。主要思路是将上游土地按照性质分门别类，包括耕地、草地、林地、湿地、未利用土地、水域，单项生态要素价值之和，即为生态服务价值。该算法主要适用于流域上游水源地等生态系统，优势：较为完整体现流域生态服务价值；劣势：计算结果数额较大难以实际执行。第二，流域公共产品成本计算法。聚焦计算上游保持相应水质水量成本，以此核算补偿标准。主要思路是通过流域保护投入得出直接成本数额，通过潜在经济损失得出间接成本数额，两者相加之和得出总成本，即为流域公共产品成本。该算法主要适用于上游下游发展相对均衡流域，优势：基本满足流域上游生态成本需求；劣势：计算所需数据较多结果数额偏小。第三，流域发展机会成本计算法。聚焦计算上游为环保而丧失发展权利，以此核算补偿标准。主要思路是比较上游与相邻行政区划单元人均可支配收入差额，由此反映上游限制自身发展权利所致经济损失总额，即为流域发展机会成本。该算法主要适用于上游下游发展相对失衡流域，优势：基本满足流域上游持续发展需求；劣势：对于后代补偿需求关注力度不足。
流域生态补偿财政工具，主要制度要点如下：第一，财政转移支付。一般支付目标是提供基本均等生态公共产品，专项支付目标是实现不同流域因地制宜补偿。纵向支付依靠行政推进较为成熟，横向支付依靠协商仍需积极探索。第二，财政补贴。吸引主体参与流域生态补偿，补偿受偿主体生态特别牺牲。转移补贴，补偿主体给受偿主体、受偿政府给百姓；专项补贴，预算单列环保项目有利于核算生态补偿。第三，税收收入。主要体现在以消费税、资源税为代表流转税领域。前者主要通过设置零税率、高税率税目，优化消费结构；后者主要通过开征矿产税，推动流域上游采矿企业转型。第四，公共基金。流域生态补偿资金主要源于政府财政，但是应当筹集各方资金设立公共基金。公共基金提供整体流域生态补偿资金支持，参照财政资金模式并且注重考核生态绩效。第五，保证金。基于降低流域生态风险目的，政府征收潜在生态威胁主体保证金。既能促使生产者日常运营之中更加关注生态义务，又能在事发之后及时补偿受偿主体生态特别牺牲。第六，企业财会。通过税前扣除项目，促使企业积极履行生态社会责任。开展生态成本核算，促使企业主动参与流域生态补偿。落实生态信息披露，促使企业报表如实披露生态成本。
流域生态补偿税收工具，主要制度要点如下：第一，跨界转移税。政府主导流域生态补偿要求坚持全国一盘棋，中央政府建立跨界流域税收征收、管理制度。通过财政工具外部干预，实现外部效应内部化，减少上游下游跨界纠纷，统筹全流域生态补偿。跨界转移税聚焦行政区划单元边界水质水量变化，降低政府数据采集成本、准确制定生态税收政策。生态成本主要包括该流域生态治理、与上游下游跨界转移税所致流域生态补偿。优势：税收强制，保障外部效应内部化，主体公平感强降低上游下游跨界纠纷；劣势：信息不对称性，宏观调控滞后性风险，税收效力仍需强化流域管理机构。第二，排污权交易。政府主导流域生态补偿不排斥市场作为补充，相关主体排污权交易，实质是生态产权交易。通过上游下游协商，达成排污权指标转让共识，促进社会经济持续发展，统筹全流域生态补偿。政府建立流域排污许可证交易市场优化资源配置，通过确定全流域均衡价格，决策污染物削减数量。生态成本主要包括该流域生态治理、与上游下游排污权交易所致流域生态补偿。优势：博弈模式，生态治理选择多样化，主体公平感强促进均衡价格自主调节；劣势：市场有待成熟，排污权交易成本较高，生态容量使用、分配等立法缺位。
参考文献：
[1]中国21世纪议程管理中心.生态补偿的国际比较：模式与机制[m].北京：社会科学文献出版社，2012：219.
[2]秦玉才，汪劲.中国生态补偿立法：路在前方[m].北京：北京大学出版社，2013：141.
[3]杨晓萌.生态补偿机制的财政视角研究[m].大连：东北财经大学出版社，2013：137.
[4]王金南.流域生态补偿与污染赔偿机制研究[m].北京：中国环境出版社，2014：90.
[5]赵来军.我国流域跨界水污染纠纷协调机制研究――以淮河流域为例[m].上海：复旦大学出版社，2007：29.
ontheLegalSystemofFinancialinstrumentsofwatershedecologicalCompensation
GonGDe-jun
（ChinaUniversityofpoliticalScienceandLaw，Beijing100088，China）
补偿性的财政政策篇3
关键词：地方财政科技投入作用机制政策建议
地方财政科技投入模式
地方财政科技投入模式是指地方财政经费投入科技事业的具体方式，主要包括宏观层面科技经费的拨付制度和微观层面科研经费的管理方式（毕娟，2012）。改革开放以来，我国地方财政科技投入模式经历了由高度集中型到集中与分散相结合再到多元分散型的转变，财政科技投入的强度和效率不断提高，对企业研发投入以及社会资本的引导放大作用进一步增大。
（一）无偿资助
无偿资助是当前地方政府科技投入的主要方式，包括项目资助、过程资助、事后补助、以奖代补和贷款贴息等多种形式。项目资助是按照“自由申请、公平竞争、专家评审、择优支持”的原则，对由高校和科研院所承担，属于基础研究或社会公益研究，无直接经济效益的项目，财政予以无偿支持。过程资助是指对争取上市的企业分阶段给予资助，或者根据项目进展情况和取得的阶段性成果采用分期拨款方式。事后补助是指对以企业为主承担，项目经费也以企业投入为主，属中试、成果转化应用、示范、产业化和上市，预期可取得直接经济效益的项目，在项目成功后给予一次性补助。以奖代补是指对前期没有获得政府资助的重大科技成果或技术采取政府奖励的形式予以补助。贷款贴息是指企业为实施科技项目，开展技术研发、成果转化和产业化项目而使用银行贷款，政府补贴利息支出。
（二）偿还性资助
偿还性资助是指财政科技经费的有偿和可循环使用，主要包括技术研究与开发资金的有偿投入、天使投资、科技风险投资和创业投资引导等形式。逐渐提高偿还性资助所占比重是今后财政科技投入改革的方向。技术研究与开发资金的有偿投入是指企业申请使用地方政府技术研发资金，在使用周期结束后需按照技术研发有偿资金使用合同所约定的比例予以偿还。天使投资是指政府牵头或出资设立天使投资基金，为种子期和初创期科技创型项目提供急需的天使投资，具有准入门槛低、非盈利性和运作模式灵活等特点。科技风险投资是指政府出资与社会资本合作设立科技创业风险投资基金，目的是通过政府资金的杠杆放大作用，撬动更多的社会资本参与创业投资，加强对初创期和成长期科技型中小企业的融资支持。创业投资引导是指政府出资设立创业投资引导基金，以母基金的形式再投资于其他创投企业，通过阶段参股、跟进投资、融资担保、风险补助和投资保障等方式发挥引导作用，推动各类创业投资企业区域集聚和发展。
（三）政策扶持
政策扶持主要包括金融支持、政府采购和税收优惠。金融支持是指政府为了拓宽科技型中小企业融资渠道和降低融资成本，以财政补贴的形式推动金融机构开展科技信贷、科技保险和融资担保，具体形式有风险补偿、贷款奖励和保费补贴等。风险补偿是指政府出资设立科技贷款、科技担保、科技保险和创业投资等风险补偿资金，建立政府、银行、企业以及中介机构多元参与的科技担保和信贷风险补偿机制。贷款奖励是指政府设立科技贷款绩效奖励基金，鼓励和引导银行进一步加大对科技型中小企业的信贷支持力度。保费补贴是指政府设立政策性融资担保基金，对担保机构和保险公司开展的科技融资担保与保险业务予以补助，提高它们对科技型中小企业融资担保和保证保险的能力和积极性。
政府采购具有促进企业自主创新和扶持国货的政策功能。政府通过加大采购首购和订购力度，有效促进新兴产业产品研发和走向市场。税收优惠属于财政间接支持方式，目前集中体现在企业所得税、个人所得税和营业税政策方面。当前，税收支持政策还存在间接税收优惠政策范围过窄、税收政策激励机制有待完善等问题。
地方财政科技投入作用机制
不断创新财政科技投入机制，引导、示范和带动银行信贷、创业投资资金、企业研发资金及其他社会资金参与科技创新，突破自主创新和高新技术产业发展的资金瓶颈，建立政府投入为引导、企业投入为主体、金融信贷为支撑、社会资金广泛参与的科技投入体系，是地方政府推动区域科技创新和产业发展的必然选择。地方财政科技投入的引导和作用机制可分为基金引导、风险补偿、增信再担保和融资联动。
（一）基金引导机制
引导基金是由政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金，它的引导作用主要体现在：一是发挥政府资金的杠杆作用，引导民间资本、商业资本及其它社会资本参与设立创业投资子基金；二是发挥政府资金的政策导向作用，引导创业投资子基金增加对地方战略新兴产业和种子期、初创期科技型中小企业的投资。引导基金发挥作用的机制主要体现在它的运作模式上。以参股支持为例，政府出资组建母基金，母基金再以参股方式与社会资本共同发起组建子基金，并通过参与子基金运作，引导子基金投资于政府重点扶持产业的创业企业。政府资金在子基金中所占比例越低，杠大放大效应就越明显。对于融资担保来说，引导基金通过政府信用为已设立的创业投资企业提供担保，增强其对创业企业的投资能力。作为风险补偿，创业投资企业应将其股权作为反担保或作为质押提供给政府引导基金。这种方式不直接或占用很少政府资金，能更好地提高政府创业投资引导基金的放大效应，但通常适用于信用体系健全的国家和地区。
（二）风险补偿机制
银行贷款和风险投资是科技创新和成果转化重要的资金来源，但科技信贷业务本身所具有的高风险、低收益特性，阻碍了商业银行及其中介机构对科技型中小企业的融资支持。因此，建立政府、银行、企业以及担保和保险等中介机构多元参与的风险分担与补偿机制，使有限的财政资金撬动更多的社会资本投入。目前，政府风险补偿的主要模式有“担保基金+科技贷款”和“风险补偿+科技贷款”。
“担保基金+科技贷款”是指政府单独或与金融机构、社会团体共同出资，设立政策性融资担保基金，委托专业担保机构进行市场化运作。政府财政根据担保业务发展情况，每年按一定比例适当增资，并会同有关部门确定贷款损失的年度代偿最高限额，对限额以内、担保基金自身无法承担的代偿损失，由同级财政部门审核后弥补。担保基金与合作银行开展业务的方式有见保即贷（按优质客户管理办法确定的优质企业）、见贷即保（担保公司委托授权银行对担保企业进行评审）以及贴保贷一条龙服务。
“风险补偿+科技贷款”有三种运作模式。一是政府设立科技信贷风险补偿资金，支持银行按一定放大比例发放免抵押、免担保的科技信用贷款，并对贷款损失按预先确定的风险补偿比例和最高补偿限额予以补偿。二是根据当年新增科技贷款总量，政府给予商业银行一定比例风险补偿奖励资金。三是引入保险公司开办科技型中小企业履约保险，由风险补偿资金给付投保费用，商业银行发放履约保险贷款。
此外，为引导和鼓励创业投资企业加大对初创期科技型中小企业的投资，政府设立创业投资风险补偿专项资金，对创业投资企业项目投资损失给予一定补偿。
（三）增信再担保机制
再担保具有信用增级、风险分散和运行监管等功能。根据发达国家经验，再担保机构主要由政府出资组建，实行“会员制”，政府、担保机构、银行通过认购保证金方式成为会员，并使用一定的风险补偿基金，定期为再担保机构补充资本。政府通过再担保体系建设，可以有效发挥政府产业政策导向和社会资金引导带动作用，提高信用担保机构的融资担保能力。
政府资金支持科技型中小企业在债券市场直接融资的一个有效模式就是区域集优直接债务融资。在“区域集优”模式框架下，中债公司为中小企业债务融资工具发行提供信用增进服务，地方政府设立中小企业直接债务融资发展基金作为融资保障和风险缓失措施。当债券出现违约时，中债公司对投资人承担偿付义务，政府设立的发展基金再向中债公司提供一定的风险补偿。由于有了政府资金支持，中债公司就可以降低发行企业的遴选标准，支持更多中小企业在债券市场直接融资，从而放大了财政资金撬动社会资金的杠杆效应。
（四）融资联动机制
政银担合作。根据政府信用参与、民间资本运作、开发性金融管理的原则，政府相关部门加强融资性担保行业管理和业务指导，并通过财政资金给予增信支持。优质民营担保公司组成担保集合，统一评审、统一推荐，风险共担。商业银行对项目入口、评审发放、本息回收实施全流程管理，并通过“三级审查、三级违约分担”实施有效风险控制。“三级审查”是指首先由融资性担保公司独立开发客户，并将推荐客户报送担保集合初审，再由担保集合民主评议会（由政府部门、平台公司、担保公司组成）评议通过，最后报商业银行审批。“三级违约分担”是指对发生的贷款损失，首先扣收主推荐担保公司保证金，再扣收加入担保集合担保公司的风险补偿金，最后扣收政府缴存的风险准备金。投保贷联动。按照先投后贷、先贷后投、股权+债权的模式，担保机构（或保险公司）为中小企业获取银行贷款提供信用增进，创投机构提供股权投资和上市辅导服务。商业银行、创投机构和担保公司三方共同对中小企业的贷款申请进行筛选和调查，确定投资款与贷款的比例，并约定在特定时间特定条件下对企业成长的收益分享机制。在投保贷联动中，中小企业以应收账款、知识产权或未上市企业股权等作为质押，不仅能获得银行贷款支持，而且会得到创投机构“融资+融智”的综合。
优化地方财政科技投入建议
R&D活动具有公共品性、外溢性和高风险性，财政科技投入能够有效弥补市场失灵，强化社会和企业从事R&D活动的动机，通过减弱风险或将风险外部化来增加激励，改变R&D执行者的成本-收益函数（曲昭仲，2005）。此外，财政科技投入对社会资本具有强烈的政策引导和示范作用，可以带动全社会科技投入水平显著增加。政府要建立财政科技投入适度超前的稳定增长机制，确保市、区两级财政科技经费投入不低于财政经常性收入增长幅度。要创新财政科技投入方式，提高偿还性资助、风险补偿、贷款贴息、后补助以及股权融资等方式的比重，从单一经费拨款向事前资助、事中跟投、事后补偿、政府奖励等多种方式转变。除此之外，地方政府还应重点做好以下工作：
加强政策统筹协调。建立财政、科技、计划等部门科技资金配置的统筹协调机制，明确各部门职责分工和投入重点，实现从分散投入到聚焦本地区重大、重点科技成果转化和产业化项目的转变。建立由政府相关部门组成的科技金融专项工作机制，协调解决科技金融工作中的重大问题。突出财政科技投入重点。加大对以企业为主体的产学研联合研发、产业链上下游共同研发等研发创新模式的资助力度，加强对科技成果转化、科技创新基地、科技创新平台和产业技术创新联盟等的支持。统筹协调R&D投入和非R&D投入、政策支持与资金支持的关系。建立财政科技投入引导放大机制。发挥政府资金增信和补偿作用，以政府信用撬动商业信用，通过设立各类政策性基金撬动更多社会资本参与科技创新。改变政府资金投入方式，变直接投入为引导投入，通过阶段参股、融资担保、风险补偿等形式提高政府资金放大增倍效应。建立科技融资风险补偿机制。加大对企业技术研发、成果转化和产业化所使用银行贷款的贴息支持，对金融机构开展科技信贷、科技担保和科技保险给予风险补偿和专项奖励，推动建立政府、银行、企业以及创投、担保、保险等多元化参与的科技融资风险共担机制。建立税收政策激励机制。创新税收激励方式，加大对科技成果转化和产业化的支持力度。加强各个税种之间的内在协调，建立覆盖科技创新全过程、有机统一的税收政策体系。建立税收政策与财政金融政策的统筹协调机制，发挥政策协同效应，引导企业自主创新和科技成果转化。
参考文献：
补偿性的财政政策篇4
[关键词]生态补偿；财税政策；路径分析
生态补偿最早是一个自然科学的概念，后被引入到社会科学研究领域。生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段，是20世纪50年代以来开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域，其核心内容是生态保护外部成本内部化，建立生态补偿机制，改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。
财税视角下的生态补偿涵义更加广泛，其政策涵义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，运用财政税收手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。…财税政策是生态补偿机制的重要组成部分，因此从财税视角下考察生态补偿路径，有助于拓宽生态补偿的理论思路和操作渠道。
一、生态补偿与生态税收政策
生态补偿资金筹措渠道是多方面的，但生态税收收入是其中重要的来源。借鉴国外先进的生态税收建设经验，完善生态税收政策，建立与生态补偿机制相适应的生态税收体系，是税制改革的要求，也是经济、社会、环境和谐发展的需要。
(一)完善资源税1拓宽资源课税范围。(1)应扩大资源课税的课征范围，征税范围除包括自然资源中矿产资源(非金属矿原矿、金属矿原矿、黑色金属矿原矿、石油、天然气、煤炭)和盐之外，应开征水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。(2)开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。(3)将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。(4)扩大土地征税范围，将在农村占有土地用于非农业生产纳入土地使用税征税范围之中，对于农民居住用地给予税收优惠，平衡城乡之间土地使用税的税收负担。
2建立多层次的资源课税体系。完善的资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料而生产的产品及对其产生的废弃物处置的整个过程。可在各个环节，根据各自的特点，设置相应的税种，形成协调统一、目标一致的资源税体系。(1)在开采阶段，可以设置资源税。引导资源的合理开发，限制在资源开采过程中发生“采富弃贫’’的现象。(2)在生产阶段，设置生态税。首先在生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再生资源，对以稀缺资源和不可再生资源为原料进行生产的行为征税；对生产过程中使用替代品行为给与一定的税收优惠。其次根据生产过程对环境的影响，限制生产行为对自然环境产生的污染，避免走西方发达国家在工业化过程中所走的“先污染，再治理”的弯路。(3)对产品的消费行为，可以通过科学地设置消费税税目，对消费行为和消费习惯进行限制或鼓励，通过引导消费行为，诱导消费方向，间接影响资源品在生产中的运用和资源的开发。这种间接作用在市场经济条件下效果更好。(4)对废弃物的处置征收环境保护税，使企业产生的外部成本通过税金的形式集中起来，为国家治理环境提供资金保证。通过上述各环节的协调统一，实现资源的合理开发和有效利用。
3合理设计资源课税的计税依据和税率。对资源课税的计税依据和税率的合理配置可以考虑分两个层次进行：首先以开采量为计税依据，设计合理的定额税率，在这一层次主要解决对绝对地租的分配问题。即所有权垄断应取得的收益；然后，再按销售价格为计税依据，设计合理的比例税率，在这一层面上解决相对地租，即经营垄断带来的超额利润。将资源课税的计税依据从销售数量改为开采量，使企业积压的资源产品也负担税收，增加了企业的成本，使企业从关心本企业微观效益角度合理安排资源的开发，引导企业珍惜与节约国家资源，避免过度开采。以销售价格为计税依据，使资源课税的税额随着资源的价格的变动而变动，价格杠杆和税收杠杆相互协调，发挥调节作用。
(二)调整消费税为了增强消费税的环境保护效应，筹措生态补偿资金，应对现行的消费税进行改革。扩大消费税征收范围，将天然气、液化气、煤炭等二氧化碳排放量大的能源类产品作为应税消费品；把一些可能造成环境破坏的产品(如电池、杀虫剂、一次性塑料用品等)纳入征税范围，达到以较低的成本刺激厂商或个人减少污染。适当提高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费，推动汽车燃油元铅化进程。在继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上，应对排气量相同的汽车，视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待，并应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税，以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。
(三)开征环境税在生态经济建设过程中，各国都在努力寻求经济发展、环境保护和税制建设的最佳结合点，环境税收政策日益发挥重要作用。各国政府的生态环境税大致可分有以下几种：
1对污染排放物进行课税。征收此类税的目的是利用税收政策限制或禁止某些经济活动。主要税种有二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税、固体废物税、垃圾税等。
2对有污染环境后果和资源消耗较大的产品征税。征收此类税的目的在于通过课税促进企业最大效率地利用能源、燃料和原料，并能回收循环使用，减少废物的遗弃与排放，减轻环保压力，并能节约能源。主要税种有油税、旧轮胎税、饮料容器税等。
3对造成其他社会公害的行为征税。如为了控制噪音对人类生活环境的危害，针对飞机和工业交通所产生的噪音，根据噪声水平和噪声特征征收噪音税；为减少城市交通压力，改善市区环境开征拥挤税。㈨
随着科学发展观的全面落实，在我国开征环境税已经非常必要。目前，我国环境税课征对象可暂定为排放的各种废气、废水和固体废弃物。对于一些高污染产品，可以以环境附加税的形式合并到消费税中。在开征环境税的初期，为易于推行，税目划分不宜过细，税率结构也不宜太复杂。可考虑将现行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境保护税，发挥税收对环保工作的促进作用。
(四)完善排污收费制度
逐步扩大排污收费的范围，将各种污染源纳入收费范围内，制定严格的征收标准，加大收缴力度。按照“污染者付费原则”，将环境要素成本量化纳入企业生产成本，按照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿”的原则，建立公平合理的生态补偿机制。
二、优化生态补偿财政投入政策
地区之间的经济发展不平衡，生态补偿资金丰腴程度不同，补偿能力差别较大，有效解决这一问题的主要手段是建立健全生态保护财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。
(一)生态补偿财政转移支付的几个相关问题
1转移支付规模。在安排财政转移支付生态补偿资金时，首先应合理确定转移支付规模，一方面在总量上要有足够的数量保证，解决生态补偿公共支出责任的纵向不平衡和缓解地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现各地的基本生态补偿公共支出的均衡；另一方面，生态补偿财政转移支付应有上限，如果转移支付规模太大，超出了合理范围，会在资金分配过程中造成交易成本无谓增加和效率损失。财政转移支付的额度应使财政收支的纵向不平衡达到既能保持上级政府的控制力，又使损失的效率最小化。
2转移支付对象。中央的生态补偿财政转移支付应在全国范围内根据需要确定重要支持对象。西部和三江上游地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。各级地方政府根据本地经济发展和环境污染的实际情况，在本级预算范围内确定辖区内的生态补偿财政转移支付对象。
3转移支付结构。随着经济的快速发展和环境污染情况的加剧，在加大财政调控力度的同时，应优化生态补偿财政转移支付的结构。以科学发展为主线，注重加强政策引导，着力推进结构调整、节能减排、自主创新，促进经济发展方式转变。
(二)构建多层次的生态补偿财政分担体系
1中央政府财政转移支付。中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金时，主要针对全局性的补偿问题，将全国作为一盘棋，通盘考虑，加大对中西部地区、生态效益地区的转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付，设立重点生态区的专项资金和西部生态补偿与生态建设基金。对欠发达县实行税收增量返还和激励性转移支付办法，促进县域经济的协调发展。
2省级财政转移支付。省级生态补偿财政转移支付应根据本省具体情况，合理安排财政转移支付的方向、规模，明确投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。重点是对重要生态功能区的支持，关注本省欠发达地区的生态补偿的落实。设立环境整治与保护专项资金，整合现有市级财政转移支付和补助资金。在资金安排使用过程中，市级各部门明确倾斜性的生态环境保护项目，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。根据当地排污总量和国家环保总局公布的污染物治理成本测算，安排补偿资金的额度，原则上应按上年度辖区内环境污染治理成本的一定比例安排补偿资金。各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿。设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。
3建立乡镇财政保障制度。首先，针对由于分税制改革带来地方乡镇财政收入减少的现状，县财政通过转移支付补足乡镇生态补偿资金缺口。其次，针对部分乡镇在保护生态环境方面所做的牺牲，县财政应将增加生态保护补偿预算资金，列入每年度财政预算。
财政投人是构建生态补偿机制的重要组成部分，财政应根据不同的生态保护和生态补偿的要求，以不同的形式，制定不同的财政补偿投入政策，采取不同的措施，加大对环境保护建设的投入力度，补偿维持生态环境良性循环的公共资金。
(三)建立财政补贴、财政投资有机融合的财政补偿机制
对于外部效应较大的公用设施、能源、交通、农业以及治理大江大河和治理污染等有关国计民生的产业和领域，财政投资应采用直接投资方式进行，以提高国民经济的整体效益。对于收益率较低的生态保护项目，市场机制发挥作用有限，应采取财政补贴方式，使这些项目的收益率能够有利于调动投资者参与生态保护项目的积极性。财政补贴的方式可以直接的补贴方式支付给投资于生态保护和生态维护的项目或投资者，也可以隐蔽的财政贴息的方式提供补贴，或者采取以奖代补的方式提供补贴，发挥财政资金的引导作用。
三、建立生态补偿财税政策的配套措施
(一)完善生态补偿法律体系
目前，我国生态补偿的各种法律规定散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，到目前为止还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规，以对生态补偿的基本原则、基本制度、主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等作出总体性规定，而且，现行的生态补偿法律规定缺乏可操作性。生态补偿政策在保护生态环境方面发挥着重要作用，但政策与法律相比缺乏安定性、连续性与强制性。
要解决生态服务提供者与受益者之间在环境资源利益分配上的不公平问题，应该尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法，明确补偿主体的法律义务和责任，创建和完善生态补偿法律制度。其主要内容就是从法律制度上确立由生态服务功能的受益者支付生态效益的相应费用，解决无偿享有生态服务或环境效益的问题，并弥补生态环境保护者的损失。同时，在法律上进一步完善由生态环境的破坏者承担环境污染、生态破坏的负外部性或将外部性成本内部化，并对环境违法行为进行重罚，提高违法成本。在依法治国的大环境下，法律制度作为必不可少的“硬约束”，在生态补偿方面将发挥不可替代的作用。
(二)建立多层次生态补偿资金渠道
除了通过生态税收筹集生态补偿资金外，应使生态补偿资金多元化，为生态补偿提供充足的资金。
1推行绿色金融贷款。合理利用信贷资金，引导信贷资金支持生态补偿项目；有效利用国债这一有利的筹资手段，动用社会闲置资金进行生态补偿，解决资金缺口问题；考虑发行中长期特种生态建设债券或，筹集一定的资金；提高金融开放度、资信度和透明度，保持投资制度的一致性和稳定性，创造良好的条件，积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。
2完善生态环境治理备用金制度。对新建或正在开采的矿山，应以土地复垦为重点建立生态补偿保证金制度。所有企业都必须在交纳一定数量保证金后才能取得采矿许可，保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家。也可以在银行建立企业生态修复账户、政府监管使用的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。
3建立生态补偿与生态保险协调体系。针对生态风险引入生态保险，建立生态风险分散机制，并通过生态保险筹集生态补偿资金。生态保险在保护参保双方利益的同时，对由于环境污染给受害方造成的损失进行赔付，并对保障生态安全的措施进行补充拨款。保险机制可以成为使生态环境损失大大降低的风险调节器与管理手段。这种直接的经济激励机制的应用可以作为对社会与自然相互关系调节的传统经济手段与法律手段的有益补充，也是污染者付费原则得到实施的生态经济手段。生态保险实质上不仅是用来对受害人造成的损失进行赔偿，而且对投保人来说是生态环境损害的预先安排，保证生态损失发生后能够有效消除损失。
(三)建立财政、税收、环保三部门联动机制
为加强排污费的管理，应完善排污费的核定、征收、使用各环节的规章制度，并建立财政、税收、环保三部门联动机制。排污费由环保行政主管部门根据污染者排污的种类、数量和排污费数额进行核定，地税部门负责代为征收，银行入库，财政统管，从根本上解决环保部门吃排污费的问题，建立市场经济条件下的环境保护和生态补偿的新机制。
(四)构建生态补偿机制社会参与和统一操作平台
生态补偿机制的建立是一项复杂的系统工程，需要政府、社会和公民的广泛参与，需要各利益相关方的协调配合和相互监督。通过政府宏观调控引导、市场机制有效配置、法律法规的约束、伦理道德的规范，建立有效的社会参与机制、社会监督机制、利益协调机制，构建相对统一的政策运行和协作平台，保障我国生态补偿政策体系得以有效实施和完善。
补偿性的财政政策篇5
1.1构建生态财政体制的必要性
(1)严格划定中央与地方的环境保护职能,强化国家承担宏观生态环境保护的职责。有利于增强国家进行宏观配置环境资源的财力。
(2)通过调整财政政策,调节财力分配结构,统筹安排生态建设投资。有利于推进生态环境可持续发展。
(3)改革财政制度,通过财政补贴、优惠政策等措施,扶持生态环境建设企业的经营活动,鼓励企业开展资源综合利用。有利于刺激生态企业增加生态环境投入。
(4)国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法。有利于防止自然资源的过度开发。
1.2构建新型生态财政体制。构建新型生态财政体制
(1)构建政府公共财政预算制度。在政府财政支出预算科目中,建立生态环境建设财政支出预算科目。将生态环境建设资金纳入财政预算,并逐步增加。政府投入主要方式,一是用于重点工程建设;二是用于银行贴息间接支持重点项目。
(2)加大财政转移支付力度。第一,确定转移支付的基数,构建配套政策与操作措施,保证生态财政支出不断增加。第二,扩大专项补助范围。通过国家预算,加大对生态环境建设的专项补助范围和数额。第三,发挥财政杠杆作用。利用财政手段,通过财政资金给予生态企业投资补贴,激发企业投资积极性。第四,建立担保制度。通过政府担保,财政贴息的办法,发行生态企业债券,筹集生态环境建设资金。
(3)构建财政政策支持体系。第一,运用财政政策支持生态环境建设,探索生态财政体制的新思路、新方法和新机制。第二,调整财政支出结构。充分认识构建生态财政体制的重要性,突出生态财政体制长期效益,制定科学的财政支持规划和实施方案,完善生态财政体系,增加生态财政支出。第三,构建以地方财政为主体,中央财政为支持的财政支持体系,加大对生态环境治理的投入力度。
(4)构建多元化投融资主体。第一,要以财政支持为基础,构建投资主体多元化的生态环境投融资体制。第二,要支持地方培育自我开发能力,通过实施贷款担保、财政贴息等政策,鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境工程项目流动。
2构建适应生态环境治理需要和要求的税收制度
2.1生态税收的涵义和特征
(1)生态税收是指国家为实现特定生态环境保护目标,筹集生态环境保护资金,并调节纳税人相应行为而开征的有关税收的总称。
(2)生态税收的特征:第一,目的性。生态税收收入是国家为实现特定的生态环境保护目标筹集的财政收入,首要目标是环境保护。第二,调节性。生态税收通过调节企业或个人有利于或不利于生态环境行为而发挥其作用。第三,关联性。生态税收与经济活动性质和规模之间存在着一定的关系。
2.2建立新型生态税收体制
(1)完善税收支持措施。采取切实可行的税收支持措施,确保生态环境工程建设的顺利进行。第一,设立生态建设工程项目。在重点地区设立生态环境工程保税区,增加生态工程项目的诱惑力,吸引国内外投资者参与项目建设。第二,放宽征税条件。对污染少、资源能源消耗低、生态友好型企业,放宽增值税、所得税的征收条件,使企业得到税收实惠。第三,实行税收返还制度。对生态企业实施免征或全额返还资源税,将免税或返还部分作为国家投资,继续用于生态环境保护。对生态环境建设项目,在税收上实行返还制度。
(2)调整现行税收优惠政策。第一,扩大固定资产投资方向调节税零税率政策的适用范围,准确界定零税率调节税的使用项目类型。第二,界定生态产业和生态工业园区的范围,在规定期限内对参与生态工程的企业实行税收优惠政策。第三,对生态环境建设需要的进口产品,减免进口关税。第四,对低碳家电、新能源汽车等,减征消费税。第五,对经营生态环境公用设施的企业,在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠。第六,允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范项目,加速投资折旧。
(3)调整税收结构。第一,增设资源消费税税目,根据污染品质确定消费税额。第二,对燃油等产品征收消费税附加,利用税收差异鼓励使用优质低碳产品。第三,提高对危害人们健康的消费品税率。不断优化税收结构。第四,通过制定相关法规,对生态环境建设实施税收优惠和差别利率,调动生态环境项目投资主体的积极性。
3构建适应生态环境治理需要和要求的金融体制
3.1构建市场化投融资机制
(1)遵循市场化原则。强化市场观念,引入市场机制,遵循市场规律,改革生态环境治理投融资体制,以适应生态环境建设发展的需要和要求。
(2)完善市场化商业运作机制,建立多渠道、多元化的投融资体系。按照市场化模式,改革生态投融资机制。
(3)发挥商业性金融在生态投融资体系中的作用。调整和改善生态环境投融资结构。
3.2深化生态金融体制改革
(1)强化政策性金融体制。完善商业性金融发展的环境,构建政策性金融和商业性金融相互补充的金融框架。确立政策性金融的主导地位,采取多种措施发展政策性金融,加强政策性金融商业化运作。加大政策性金融支持力度。第一,明确国家开发银行在生态投融资中的地位,加大开发银行的投资力度;第二,在政策性银行设立专项优惠贷款,增加生态环境治理项目配套资金;第三,制定资本市场倾斜政策,通过股票上市、债券发行额度的倾斜政策,支持生态环境项目及其产业的发展。第四,改革投入方式,拓宽融资渠道,增加政策性银行资金来源,提高政策性贷款的效率和效果。
(2)健全商业性金融体系。第一、建立合理补尝制度。补偿商业金融机构因对生态环境治理放贷造成的利益损失,调动商业性银行对生态环境发展投融资的积极性。第二,建立生态项目基金。组建生态项目工程建设基金,按照市场化投资运作方式,筹措、管理和运用社会资金投向这些项目。第三,发挥资本市场作用。通过发行中长期债券等形式,筹集大型生态项目建设所需的资金。第四,积极引入民间资本。实现投资主体多元化。第五,国家以优惠利率政策等鼓励商业性银行向生态项目投资。
(3)制定灵活的金融政策。第一,加大政策性金融的倾斜力度,引导、扶持商业性金融介入。第二,发挥资本市场对生态建设资金筹措的作用,适当放宽信贷条件,加强银行信贷资金的支持。第三,发挥市场配置资金的作用,发挥商业性金融在生态工程中的主导作用。
(4)培育生态资本市场。第一,支持生态企业进行体制改革。将竞争优势明显、经济效益良好的企业推向市场,通过社会融资实现企业资本筹集和扩张,增强企业生态投资能力。第二,发行生态债券。利用债券市场发行生态债券,主要用于生态环境治理。培育市场体系、扩大市场规模、发展投资银行、推动股权流动、改善投资结构、加强股票监管、健全市场运作机制。第三,重视生态企业债券市场的发展和建设。通过资本市场直接融资,优化环保企业资本结构,实现产权主体多元化,变革产权制度。
4构建适应生态环境治理需要和要求的生态补偿机制
4.1总书记在党的十七大报告中指出实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。生态补偿机制不健全是导致我国生态环境状况有所恶化的重要原因。因此,加强生态环境保护和建设必须不断完善生态补偿机制。
4.2完善生态补偿机制的举措
(1)提高对生态补偿重要性的认识。要加强对生态补偿机制建设重要性的教育,充分认识建立生态补偿制度的重要性和必要性。
(2)选择适合的补偿模式。制定生态环境保护标准,依据生态环境保护标准确定补偿模式。第一,通过横向转移支付的方式进行补偿;第二,由政府投入,并采用水土保持补偿机制;第三,采用循环利用的模式。
(3)规范生态补偿机制。首先,构建由生态控制区、生态恢复区、生态防护区组成的生态保护区机制。其次,完善现行政策措施,总结经验教训,实现生态补偿的制度化、规范化和科学化。再次,生态补偿机制,按照由点到面的原则,分步推进,逐步实施。建立和完善生态环境补偿机制。
(4)整体推进,分步实施,统筹规划、科学保护。不断完善现有政策措施,总结经验,由点到面,努力实现生态补偿的制度化、规范化。
5构建适应生态环境治理需要和要求的市政债券制度
5.1生态市政债券是指以城市政府为发行债券主体、通过资本市场公开发行的生态环境治理债券主要用于城市公共实施建设,污水、垃圾处理、城市绿化、改善空气质量等。
5.2创新市政债券体制发行市政债券是我国投融资体制改革的重要举措,它关系到中央和地方财权和事权的重新划分,也涉及到法律制度修订和经济政策调整,需要创新市政债券体制,建立完善的市政债券管理体系及监督机制。
(1)完善市政债券发行的配套政策。第一,实行市政债券投资收益的减免税政策,以吸引机构与个人投资者投资。第二,向商业银行开放市政债券市场,允许商业银行投资市政债券。第三,通过市场交易,提高市政债券的流动性,降低投资风险。第四,建立有效的市政债券的发行与担保机制。第五,运用合理的担保结构,落实担保及风险责任。
(2)建立债券资金优先使用保障机制。市政债券融通的资金可以有多种用途。为了加快生态环境建设,必须综合运用行政手段和市场机制,保障市政债券资金优先用于生态环境治理。一是设立政府环保专门预算用于回购债券;二是提供优惠担保政策等。
补偿性的财政政策篇6
【关键词】政府财政补偿医院
随着政府投入的逐渐降低以及医院逐渐变为以利润为导向，改革所带来的其他问题也愈加明显。当前，我国的医院仍然是以公立医院为主，获利能力本就较弱，并且也不是以盈利为主要目的，因此政府投入就显得相当的重要，为了促进医院的可持续发展，需要加大政府财政对于医院的投入。
一、政府财政加大对医院投入的必要性
从当前的财政补助来看，是很难维持医院的正常运行的，医院仍然需要依靠药品收入、医疗服务收入来获得维持运行的资金。为此，如果财政补助不足就会导致公立医院出现市场逐利的情况，医院会想办法通过创收来补足自己的所需，维持医院的正常生存。[1]要有效的维持医院的正常运行，保证医疗事业的可持续发展，还需要政府财政进一步的增强对医院的投入。
自从市场经济体制改革，我国放开医疗服务市场之后，政府对于医疗服务的投入减少是相当明显的。因为，医院医疗技术服务收费要受到政府物价部门的定价制度的管控，不能够随意的上调，医院往往就只能够是将药品加成收入当做是医院生存与发展的一种补偿的渠道。在这样的情况下就会出现医院“以药养医”的运行模式以及“看病贵”的现象。
当前，在部分城市之中开始逐步的尝试“医药分开（离）”的方法，由政府来集中招标采供药品，对药品价格进行统一，让“以药养医”的这条路不能够继续下去，让老百姓可以真正的享受到低价优质的药品。但是这种改革的一个重要前提就是需要政府加大对医院的投入，对医院的补偿机制进行完善，否则医院生存补偿渠道就会消失，难以生存。
二、当前政府财政对医院投入存在的问题
（一）政府的财政投入不足，补偿金额不够高
2011年时，我国的公立医院总数达到了13180个，政府对于公立医院的财政补偿总额达到了10104993万元，只占医院总收入中的8.68%，每一家医院平均获得的财政补偿为766.7万元，政府财政对于公立医院的补偿相当的有限，而从发达国家的经验来看，政府对于公立医院的投入通常都要占到公立医院总收入的30%左右。但是近年来，我国公立医院所获得的财政补助收入占总收入的比重都不足10%。财政补偿水平严重的不足，这很难保证医院的可持续发展。
（二）政府财政投入结构不够合理，政策落实上对公共卫生投入不够重视
以经济发展水平较高的深圳市为例，其经济发展水平较高，市政府财政对于医疗卫生的投入也增长的较为明显。然而深圳市对于卫生的投入基本上是集中在基本建设资金以及医疗卫生设备之上，为深圳市的卫生事业发展提供了良好的硬件基础。然而深圳市对于公共卫生的投入却存在较为明显的不足。这种情况所导致的结果就是让有限资源不能够得到合理的使用，使得公共卫生工作的开展变得更加的困难。
（三）缺乏明确的补偿标准
我国政府对于医院还没有科学统一的补偿标准，很多时候是根据床位以及人员数来进行补偿。这种方式虽然简单，但是却不能和医院所提供的医疗服务工作量、医疗服务质量以及医疗服务效率进行挂钩。[2]有些医院在改善医疗服务质量与医疗服务效率上做了很多的努力，并且所花费的人、财、物也较多，如果根据传统的补偿标准，那么政府对于医院的投入就不会增加，这就不能够促进医院提高服务质量。
三、改善政府财政对医院投入的对策
（一）合理的确定财政补偿的水平
对于医院，特别是公立医院来讲，需要将这些医院的财政补偿纳入到财政预算管理中。公立医院本身就是非营利性质的，通过自己所提供的医疗服务能够获得一定程度的补偿，此外还需要政府对其进行财政补助。然而我国对于公立医院的财政补偿力度明显不足，财政投入的不足导致医院的发展所需得不到满足。因此需要让财政补助收入在医院总收入之中的比重得到增加。首先，需要对各级政府的责任进行落实，让政府在制度、规划、筹资、服务以及监管方面发挥出自己的作用，更好的维护公立医院所具有的公益性，让财政资金能够得到公平公正的分配。其次，需要从多个方面考虑到财政补偿水平的影响因素，并且在对公立医院的财政补偿水平进行确定的过程中，需要考虑到医院所提供的医疗服务量、医疗服务质量、服务效率、医院运营状况等因素，综合考虑并决定对其的财政投入水平。
（二）对投入方向与结构进行优化，改善政府的投入效率
虽然要增大对医院的财政投入，但是也需要做到量力而行、量入为出，综合多方面的因素对卫生资源进行合理的配置，要体现出卫生服务提供与获得的公平性，并让财政投入能够拥有较高效率。在投入方向上，需要向社会经济发展水平较为落后的地区进行倾斜、向市场能力较弱但是公益性质比较强的医院进行倾斜。补偿办法需要从以前的供方导向逐步的转变为以需求目标为导向，并需要尽可能的是通过服务购买的方式来进行补助。在投入的内容之上，需要保证符合规定的离退休人员经费是全额投入，这样可以有效的减轻公立医院的负担，对于在职人员经费的补助则可以根据一定的比例来进行。医院的基本医疗收入占医疗收入的比例以及基本药物收入占药品总收入的比例来进行确定。这样才可以和绩效考核进行挂钩。
（三）对补偿标准进行明确，完善补偿方式
政府要加大对医院的财政投入，可以采取经常性补偿、专项补偿与奖励性补偿这三种方式。经常性补偿是根据工作量调整情况来进行补偿，需要以医院财政补助的历史数据、医院提供的医疗服务量作为基准，对合理的补偿投入量进行计算，在每一年都需要根据具体的情况进行调整。[3]专项补偿则是根据实际发生额的一定比例来提供补偿。专项补偿是以区域卫生规划作为基础的，需要对当前区域中现存的医疗机构数、从业人员、大型设备等进行仔细的盘查，并且要做出合理的规划，在经过批准之后才可以进行补偿。奖励性补偿则是根据具体的评价情况来进行补偿，这是一种后补机制，需要对医院的医疗服务效率、医院费用控制情况、患者满意度等进行综合考察，对于获得高评价的给予奖励性补偿。
总之，从当前的情况来看，政府财政对于医院的投入明显不足，并且投入所存在的问题也很多，这在一定的程度上阻碍了医院的健康发展，为此，需要明确增大财政投入的必要性，并在此基础上明确投入存在的问题并进行改善，这样才可以促进医院的可持续发展。
参考文献
[1]赵大海.政府对公立医院财政投入的水平和方式研究[J].财政研究，2010（02）：7-9.
补偿性的财政政策篇7
（一）针对重点开发区实施激励型财税政策
重点开发区已经具备了一定的经济快速发展的基础，需要一定的激励机制来刺激其经济潜能的发挥，财税政策应当通过特定的作用方式和工具组合，注重以经济杠杆来重新调度和倾斜配置一部分经济利益，起到引导、激励和约束当地政府和企业加快经济起飞和形成新兴中心区域的作用。对于国家鼓励的产业和投资领域，实施税收优惠、投资补贴、加速折旧、贴息等优惠措施；全面推进增值税转型，实施消费型增值税。
（二）针对限制开发区实施支持补偿型财税政策
限制开发区的开发潜力不大，重点应落在生态修复和环境保护上来，财税政策应当对这类区域加大转移支付的支持力度，并发展生态补偿机制。减免税收主要用于发展限制开发区的特色产业；设立专门的生态效益补偿基金，用于限制开发区域的生态修复和维护；对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金，考虑采用从水资源费、水电费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金，加快建立按照生态环境资源开发利用量征收的生态环境补偿费征收机制。
（三）针对禁止开发区的保障———补偿型财税政策
禁止开发区必须杜绝各种开发活动，但地方行政职能的执行需要必须得以满足，对此类区域，财税政策的定位是以转移支付等保障地方政府的运转和基本公共服务，同时加大生态补偿的力度。财政拨款主要用于保障公共服务和生态环境补偿的转移支付，加强生态修复。
二、构建与我国主体功能区发展建设相适应的财政政策体系
（一）优化税制结构，促进经济发展方式的根本转变
1、改革现行税制，使财政收入规范和稳步增长。第一，通过税费改革，理顺税费关系第二，将中央与地方财政税收收入分配方式转换为大多采用共享税方式的形式，以有利于调动各省建设主体功能区的积极性。第三，适时开征新税种，扩大财源。
2、优化税制结构，建立促进生态环境管理的税收体系。第一，利用增值税和消费税的调节导向，引导人们的消费结构。第二，调整资源税，开征环境税，加大环境污染惩处力度。第三，积极推进适合各主体功能区的财税体制改革试点。
（二）构建与主体功能区相协调的财政转移支付制度
1、科学合理确定财政转移支付目标。进一步规范政府与市场、中介组织、企业之间的关系，切实转变政府职能。
2、构建与主体功能区相适应的纵向转移支付制度。
3、构建针对主体功能区的地区间横向转移支付机制。可通过多种形式，向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然资源保护区倾斜。
4、进一步完善省以下转移支付制度。
（三）构建与主体功能区政策相适应的预算投入和横向生态补偿机制
1、进一步完善我国现行的对口支援制度。改革和创新传统的对口支援制度，加大东部沿海等省份对中西北部省份的技术、资金、劳动力资源对口支援。
2、逐步加大对生态补偿的公共预算投入比例。中央和地方财政对环境保护的支出应加大投入生态恢复的比例。
补偿性的财政政策篇8
第二条本办法所称风险补偿资金，是指市政府为鼓励银行业金融机构增加对中小企业信贷支持而设立的引导性财政专项扶持资金。
第三条本办法所称中小企业，是指在市依法设立的符合国家产业政策、符合市产业发展规划和支持发展方向、有发展前景的、成长型、科技型、劳动密集型，经市金融办、市发改委、国资委、财政局、工信局、科技局、高新区管委会按一定标准筛选进入《贷款企业准入名录》的各种所有制形式的法人经济实体、各县区工业园区投资开发公司及项目。
第四条本办法所指银行业金融机构是指在市依法设立的各类政策性银行、商业银行的市级机构和农村信用合作社县级联社，也包括在市有信贷业务并且可统计的外埠金融机构。
第五条本办法所称风险补偿是指贷款银行向《贷款企业准入名录》中的企业和项目发放贷款发生呆账，在处置抵（质）押物后仍不足以弥补贷款银行损失时，从中小企业贷款风险补偿资金中给予贷款银行风险补偿的制度。
第六条本办法由市金融办牵头组织实施，市财政局是风险补偿资金的主管部门，负责风险补偿的拨付和监督管理；市发改委、国资委、工信局、财政局、科技局、高新区管委会负责制定相关标准，筛选年度风险补偿贷款支持的中小企业；市金融办负责落实合作银行业金融机构，负责实际贷款增长量和损失类贷款的调查核实。
第七条风险补偿资金的来源：市级财政安排的专项资金。
第八条风险补偿金启动金额为1000万元。今后年度由市财政局按照贷款银行上年度对《贷款企业准入名录》中的企业和项目实际发放贷款净增长额的3%确定新增补偿金，与上年度存量补偿金总额共同组成全市中小企业贷款风险补偿资金总额，并专户存入贷款银行封闭管理。
贷款银行上年度中小企业贷款实际净增长额，由市金融办组织市财政局、人民银行中心支行、银监分局等部门联合核实。
第九条风险补偿资金的补偿范围为自发文之日起向《贷款企业准入名录》中的企业和项目发放的新增贷款。
第十条补偿条件：（一）原则上要求执行基准利率，最高上浮不超过基准利率的30%，不得以中间业务费等形式变相收取利息或其他额外费用。（二）市中小企业信用担保公司担保贷款、转贷款、委托贷款、信用证项下卖方融资等银行业金融机构不承担风险的贷款，不予以风险补偿。（三）银行员工内外部勾结，以欺诈等方式发放形成的违规贷款或由于银行工作人员失误造成的贷款损失，不予以风险补偿。
第十一条风险补偿资金的风险补偿标准为贷款银行向《贷款企业准入名录》中的企业发放贷款所产生的实际损失的50%。单户贷款的风险补偿最高额为100万元，每年每家金融机构累计风险补偿的最高额为500万元。
第十二条对贷款银行实际损失补偿的前提是：贷款银行向《贷款企业准入名录》中的企业和项目发放贷款发生实际损失后，借款企业有抵（质）押物的，由贷款银行依法处置抵（质）押物弥补损失；处置抵（质）押物后不足弥补损失的，由市财政局按贷款实际损失50%的标准动用风险补偿金，用于补偿。贷款银行在贷款形成损失后，应及时向当地法院主张债权，通过司法追索回的还款资金，应同比例退还风险补偿金。
补偿性的财政政策篇9
措施。建立草原生态补偿机制的根本目的在于使草原生态
建设的建设者和受益者在成本分担和利益分享上趋于合理
化、科学化，并激励经济主体参与草原生态建设，推进草原
生态建设持续有效实施。
一、草原牧区生态保护补助奖励政策的实
施情况
（一）内蒙古自治区草原生态补助奖励政策的实施情况
2010年内蒙古自治区政府下发了《关于促进牧民增加
收入的实施意见》（即政府1号文件），决定对阶段性禁牧、
牧民转移就业、购置牧机具、牧区燃油和牲畜良种等进行补
贴。为此，自治区财政每年拿出9亿元，各盟市每年拿出6
亿元，全区每年共计投入15亿元用于草原生态补偿。2011
年起，国家全面建立草原生态补助奖励机制（以下简称国家
补奖机制），每年用于草原生态补偿的资金总额超过55亿
元，连续5年的投资总额在275亿元左右，内蒙古自治区也
包括其中。如此大规模的资金投入在自治区的
历史上是从未有过的。
截至2012年3月底，内蒙古自治区财政厅已
将2011年国家补奖资金37.66亿元全部下拨盟
市。此项补奖政策覆盖内蒙古10.2亿亩可利用
草原，涉及5567个嘎查村，惠及146万户农牧
民。同时，自治区财政对牧区补贴的配套政策
资金也已陆续下达。
一是继续对畜牧业良种给予补贴。对牧民
购买区内具备旗县以上生产经营许可证种羊场
的特级、一级种公羊予以补贴，购买一只羊补贴
800元；牧户采用良种肉牛冻精，每头基础母牛
每年补贴10元；对牧户养殖良种基础肉用母牛，
每头母牛补贴50元。三项补贴资金共2.4亿元，
其中自治区本级财政承担的1.4亿元已下拨。
二是继续对牧业机具购置给予补贴。在中
央财政补贴30%的基础上，将牧民购置机具累加
补贴比例提高到50%，对牧民合作组织购置机具
给予优先安排，2012年需资金1.13亿元，其中自
治区本级财政补助的6780万元已于年初下达。
三是对牧民草原管护员给予补贴。2012
年，自治区与盟市、旗县财政安排资金4700万
元，共聘用牧民管护员1.17万人，做到每个嘎查
村聘用1―2名草原管护员。
四是对生态转移安置试点给予支持。2012年全年，自
治区与盟市共安排转移安置资金4亿元，安排优质高效草
牧场建设资金2.2亿元，自治区有关部门正在编制实施方
案，待方案批复后自治区财政将及时下拨资金。截至2012
年10月，2012年草原生态补奖资金已发放17.6亿元，65万
户农牧民开始享受第二年的补奖政策，占应发放户的
54.7%。
（二）农牧民对草原生态补助奖励政策实施的反映
为了了解草原生态补助奖励政策实施以来农牧民在维
持生计方面及草原生态保护方面的变化，我们对锡林郭勒
盟和呼伦贝尔市部分地区350多户农牧户进行了入户问卷
调查和随机访谈。83.7%的农牧民认为生态补助奖励政策
对改善他们的生活现状有一定的帮助；部分农牧民表示从
实施该政策以来他们在生活支出上同比增加了子女上学的
费用和医疗保健的费用；还有部分农牧民表示国家除了给
予他们经济补偿外，还为他们提供了一些就业补贴、生产补
贴等等，使更多的人能够从事除种植、养殖以外的其他劳
动，这对提高他们的生活水平有很大的帮助。16.3%的农牧
民对该政策感到不满意，他们认为国家的这项政策力度不
够，对他们的生活影响不大；部分农牧民表示，该政策的实
施不彻底，不透明；还有一些是长期生活在此地的外地户口
居民，他们不能享受国家的这项政策。
经过分析发现，对该政策满意并认为可以从中获益的
农牧民大多文化程度较高，且年龄在30岁―50岁之间。这
部分人思维活跃、对改善自己的生计有很多想法，而且愿意
大胆尝试新技术和新的农牧业经营方式；同时他们也具备
了一定的能力，注重教育和生活的品质，在国家和政府的帮
助下能够抓住机遇来改善自己的生活方式。对该政策不满
意的多数是文化素质不高、生活贫困、年岁较大的农牧民。
他们思想有些落后、希望安于现状，再加上年龄的限制，使
得他们生计单一，生活状况很难得到改善。另外，一些外来
人口，因享受不到国家的生态补奖政策，发展的积极性受
挫，生活状况受到内外因素的制约，其生计风险相对较高。
有85.3%的农牧民认为这项生态补助奖励政策的实施
有利于草原地区草场恢复和保护，有利于当地环境改善。
根据2012年内蒙古自治区草原监测报告显示，在生态补偿
实施以后，草原地区加强了草原植被的保护，2011-2012年
草群的平均高度比2005-2010年高出3.31%。内蒙古自治
区植被平均盖度平均增加1.82%。2012年天然草原平均干
草产量60.36公斤/亩，较2011年增加11.64公斤/亩。牧草
生长高峰期的牧草总产量6789.95万吨，较2011年增加
1309.54万吨，平均增幅为23.88%，其中锡林郭勒盟天然草
原牧草产量增幅为28.05%，呼伦贝尔市为27.14%。
因此，内蒙古草原自实施生态补偿以来，草场恢复状况
良好。但是，从本次调查中，对于“与2010年前相比，草原
退化、荒漠化程度如何”这个问题，约40%的受访者选择了
“草场恶化”这一选项。这说明，单依靠生态补偿的机制，还
不能解决所有地区的草场退化的问题，还要针对地区情况
加强生态建设相关工作。
二、草原生态补助奖励政策实施过程中存
在的问题
（一）生态补偿范围狭窄
本次生态补偿主要涉及纯牧型和农牧型的农牧户，且
涉及的范围不够大，对于生活在草原地区的纯农型农户的
生态补偿不多。而纯农型的农户恰是生活比较贫困，靠天
吃饭，收入水平很低。另外，由于长期干旱少雨、风力大，农
耕区土壤质地下降，土壤风蚀严重，基本处于越垦越贫的状
态，这不利于草原的保护；外来住户，多数是长期居住在此
地从事农牧业生产的人们，由于没有本地户口，享受不到优
惠政策，怨言较多。草原生态补偿如果不能够有效解决这
部分人的问题，将影响草原的保护。
（二）生态补偿资金来源单一且不稳定
目前我国的生态补偿资金主要有财政转移支付和专项
资金两种来源，其中转移支付为最主要的方式。在转移支
付中，纵向转移支付即中央政府对地方政府的转移支付占
主导地位。而区域之间、流域之间、社会群体之间、捐赠等
横向转移支付少之又少。很多农牧民反映，类似的生态补
偿以往也有，大多都是补偿几年后就降低补偿的额度或是
取消部分补偿项目的资金。单靠国家和自治区的补偿，很
难达到长期稳定的效果，因此，要争取一些企业和社会群体
等的支持。
（三）草原生态补奖机制标准还需细化
在我国目前实施的生态补偿项目中，补偿标准基本上
采取“一刀切”的方式，这样的补偿方式会导致一些地区出
现“过补偿”，另一些地区出现“低补偿”的现象。这次内蒙
古各盟市草原生态补奖资金的发放标准虽然有所不同，但
盟市内部只是进行了大概的分类。由于补偿标准的制定缺
乏科学依据，补偿标准细化度不够，又不能因地制宜，导致
在执行过程中出现一些问题和矛盾。
（四）监管评估机制不健全，补偿缺乏透明度
长期以来，我国在生态环境建设方面实行的是上级部
门监管和评估下级部门的工作，不仅缺乏独立的第三方监
管，而且也缺乏独立的评估机构。这种“同门监管和评估”
的方式带来了许多问题，比如目标扭曲、评估标准不科学、
监管手段落后、欺上瞒下、挪用贪污资金等腐败行为；一些
乡镇和单位弄虚作假套取各种补奖资金；随意变更内容、地
点、规模；此外，很多单位还存在会计基础工作薄弱、会计核
算不规范、预算编制不细化、未按规定执行基建财务制度，
违反现金管理条例、进行大量的现金支付，财务处理和报账
手续不规范等一系列问题。
调查发现90%以上农牧户对此次生态补奖政策和力度
都不是十分了解，由于缺乏监督――反馈――调节机制，农
牧民对生态补奖缺乏明晰的概念，其在补偿过程中的主体
作用没有得到发挥。
三、草原牧区可持续发展的生态补偿对策
及建议
（一）完善草原生态补偿法律机制
完善有关生态补偿机制的法律法规，使生态补偿机制
有法可依。尽快起草并出台《禁牧休牧管理条例》、《草原征
用使用补偿标准》和《草原植被恢复费征收使用管理办法》
等，进一步修改完善草原保护和管理的地方性法规。
（二）科学制定总体规划，合理确定补偿标准和期限
1.因地制宜，科学规划
荒漠草原年降水量为150-250mm，属干旱地区，生产力
较低，退化较严重，应当实行有规律的生态移民政策，加快
牧区劳动力转移，从而有效卸载草原生态压力。通过调整
产业结构、发展城镇化等方式，提高移民生活水平。在有水
源、地势低洼的地区，可以实行有限的放牧利用。
典型草原年降雨量为200-350mm，属于半干旱地区，应
区分不同退化情况实行不同的生态补偿政策。在重度退化
地区，实行以禁牧为主要内容的补偿政策；在中度退化草
原，实行以休牧和围栏为主要内容的补偿政策；在轻度退化草
原，实行以季节性休牧或者划区轮牧为主要内容的补偿政策。
草甸草原是森林向草原过渡的一种植被类型，形成于
比较湿润的气候条件，年降水量一般在350-450mm左右。
在退化较严重的地区，实行季节性休牧。
2.制定草原生态补偿标准和期限
根据草原生态服务功能价值确定草原生态补偿标准，
虽是理想状态，但计量困难。所以采取补偿主体与补偿对象
“讨价还价”的方式达成协议补偿标准相对简单和易于实施。
适当提高补偿标准。随着近些年物价水平上升，农牧
民生产、生活成本支出增加，而补偿标准却没有相应提高，
农牧民普遍反映缺粮、缺基础设施建设资金。补偿标准应
当随经济发展水平做相应变动。依据调查时牧民的意愿和
粮食成本上升的现状，建议饲料粮补助和围栏投资补助分别
提高50%，基础设施补助应当占投资额的40%～50%左右。
建立长效的生态补偿机制，延长补助期限。草原生态
建设是一项利在当代、功在千秋的工程，其生态效益往往经
过较长时期才能显现出来。目前，草原生态建设基本以“项
目工程”为主，5-10年的补偿期限过短，补偿期满后，项目区
农牧民生活问题难以解决，生态成果难以巩固。草原生态
建设补偿应当至少实行10年、20年，甚至更长的时间。只有
实行长效的生态补偿机制，从制度上保障农牧民根本利益，才
能巩固草原生态建设成果，推进草原生态环境的治理。
（三）加强对农牧民的教育培训，提高补奖政策实施效果
国家实施草原生态补助奖励政策，就眼前而言是为了解
决项目区农牧民生活问题，从而降低人类利用草原的强度；
从长远来看是为了实现草原牧区经济、社会和生态的可持
续发展。实现草原的恢复和生态成果的巩固，关键在于改
变农牧民的生产生活方式，提高其适应当今社会的能力和
素质，而不是对其生活进行简单的补贴。政府应更加注重
对农牧民的教育培训，从而提高农牧民利用草原和保护草
原的能力，提高政策实施的效果。
（四）根据草原生态系统的特点，提前考虑政策调整的
方向
对生态系统一味地长期进行保护，不利于生物多样性
的发展。草原生态系统的可持续发展需要人类适度的干
扰。所以，当草原恢复到一定程度的时候，草原生态补助奖
励政策的重点应有所调整。应结合草原的实际，逐步解除
禁牧和休牧，保证人类对草原适度的干扰。
（五）建立草原生态补偿长期融资机制
草原生态补偿资金的来源应是多元化、多层次、多渠道
的。除增加公共财政预算资金外，政府要发挥政策导向和
组织协调作用，支持鼓励社会资金参与草原生态建设。
1.充分利用资本市场融资。草原生态建设目前存在的
问题是，项目资金使用期过短，还款期内效益难以发挥，难
以偿还借款本息。因此，为草原生态建设提供长期贷款和
长期国家金融支持十分必要。另外，国家应适度举债，将社
会上的消费基金、保险基金等转移到草原生态建设上来，变
为生产建设资金。
2.建立草原生态补偿基金。由国家涉农部门和环保
部门牵头建立“草原生态建设补偿基金”，由国家财政拨款
作为垫底资金，在此基础上，召集其他经济主体，如有关企
业和组织的私人投资、社会团体和个人捐赠等，多渠道开辟
草原生态建设资金来源。
3.吸引外资投入到草原生态建设。草原生态建设的
受益范围具有全球性，因此加强与国际社会的合作很有必
要。为了帮助发展中国家履行环境保护条约和协议，国际
金融机构、国际援助机构、发达国家和一些非官方组织设立
了环境保护专项基金，积极支持具有高生态效益的项目融
资。我们应该争取这方面的融资，以弥补国内资金的不足，
使之服务于草原生态建设。
（六）加强草原生态补助奖励资金的监督管理
完善的组织管理体系对于实施生态补偿必不可少。由
于涉及多个部门，必须有一个强有力的组织领导。各级政
府应加强部门间在资金、技术和资源上的协调与合作，建立
生态补偿的征收机制和发放机制，实现补偿资金在受偿方
和支付方之间的转移支付。应加强对草原生态补助奖励资
金的监督管理，针对目前专项资金使用不规范问题，做到专
户存储、专款专用；对大额现金支出、不按合同支付等不规
范使用资金的行为，要及时纠正；建立财政资金的绩效机
补偿性的财政政策篇10
【关键词】技术创新风险风险补偿体系
一、导论
近年来，在国家大力推进科教兴国战略和自主创新战略的背景下，企业对于技术创新的认识和重视程度得到普遍提升。可是，企业在技术创新方面的投入力度与发达国家相比依然存在明显差距，这一方面是由于思想认识方面的原因所致;另一方面，与我国大多数企业的技术发展水平较低、资金积累不够雄厚等原因存在密切关系;同时，还与我国技术创新的环境不健全、不完善有着直接的影响，如对于技术创新的政策支持力度不够，对于技术创新成果的保护环境不完善，对于技术创新风险的补偿体系不健全等，都严重地影响着企业的技术创新活动。特别地，由于企业的技术创新是一项高投入、高风险的活动，企业一旦创新失败，可能因此而蒙受巨大的损失甚至破产，因此，风险成为阻碍企业技术创新的主要障碍之一。为此，政府需要对企业的技术创新进行全方位的风险补偿。本文针对技术创新的风险补偿体系而展开专门研究，旨在为健全与完善我国技术创新的外部环境、进一步促进广大企业加大技术创新力度提供理论指导与政策决策支持。
二、技术创新风险补偿体系及其构成
1、技术创新风险补偿体系的含义
技术创新风险补偿体系是国家和各级政府部门为了健全和完善技术创新活动的外部环境，促进技术创新活动，在考虑到技术创新活动本身的高投入与高风险特点的基础上，遵循风险与收益对等的原则，对参与技术创新活动的主体，包括企业、科技保险公司、贷款银行、担保机构及风险投资公司所进行的一种全面、系统、规范的补偿机制与制度安排。
技术创新风险补偿体系的建立依赖于国家和各级政府部门的直接推动与财政支持，他们是技术创新风险补偿体系的规划者、决策者、建立者和执行者，他们的态度、认识和行动至关重要。技术创新风险补偿体系的直接受益者是技术创新活动的所有参与者，建立技术创新风险补偿体系的目的就是要鼓励企业、银行、风险投资公司等各类组织积极参与技术创新活动。技术创新风险补偿体系的核心思想和主要方式就是通过向每个参与技术创新活动的主体，根据其承担技术创新风险的大小来给予适当的补偿，以提高他们参与技术创新的积极性和主动性。
2、技术创新风险补偿体系的构成
一般而言，技术创新风险补偿体系由以下五个部分构成，如图1所示。
(1)企业创新损失补偿。企业是技术创新的直接主体和第一主体，企业的技术创新活动受到技术、资金、市场和法律保护等不确定性因素的影响，存在巨大的风险。同时，在技术创新活动的所有参与主体中，企业承担着技术创新活动的大部分风险和主要风险，因此，对企业的技术创新活动给予直接补偿是最有效、最必要和最主要的补偿方式。
(2)科技保险补偿。科技保险是国家科技部与保监会于2006年末联合推出的一项以保险服务于高新技术企业的活动，旨在支持高新技术企业发展，促进国家自主创新战略的实施。科技保险补偿包括对参与科技创新活动保险的保险公司进行补偿，以及对企业购买科技创新活动保险所付保费的补偿两个部分。
(3)对贷款银行的补偿。企业的技术创新活动需要大量的资金投入，而且随着科技创新活动的不断深入，所需资金不断增加。这些资金对于大多数企业特别是广大中小企业而言，是无法全部用自有资金进行投入的。中小企业需要运用多种渠道和手段筹措资金，其中银行贷款就是主要的渠道之一。可是银行为了规避风险，往往不愿意将资金贷给这些企业，这样就使得企业在技术创新活动中增大了资金风险，阻碍了企业的技术创新活动。因此，在技术创新风险补偿体系中需要对发放科技创新贷款的银行，根据发放贷款的额度和频率给予适当的补偿。
(4)对担保机构的补偿。在企业向银行等信用机构进行贷款的过程中，往往需要进行信贷担保。因此，为了在企业的技术创新活动中顺利获得贷款，需要对担保机构的这种担保行为给予补偿，因为他们也承担了技术创新活动的部分风险。
(5)对风险投资公司的补偿。风险投资最早起源于美国，它是把资本投向蕴藏着失败风险的高新技术及其产品的研究开发领域，旨在促使高新技术成果尽快商品化、产业化，以取得高资本收益的一种投资过程。发达国家风险投资已经发展相当完善，而我国目前的规模尚小。因此需要对风险投资公司投资于企业的技术创新活动给予补偿，以促进风险投资介入技术创新活动的力度和广度。
三、技术创新风险补偿体系的运行机理
技术创新风险补偿体系的运行机理如图2所示。在整个技术创新风险补偿体系中政府是投入、规划和建设主体，政府部门在系统规划的基础上，通过制定各项政策和制度，将一部分财政收入投入到技术创新的各类参与主体中，以促进他们参与技术创新的积极性和主动性。在各类参与技术创新活动的主体中，企业是最直接、最主要的主体，我国技术创新体系的建设就明确提出来要建立以企业为主体、以市场为导向的技术创新体系。因此，技术创新风险补偿体系中最重要补偿就是对企业的补偿。对企业的补偿直接的方式有对企业创新损失的补偿和对企业购买科技保险的保费的补偿。除了直接的补偿，就是间接的补偿，如对银行贷款的补偿、对担保公司提供担保的补偿、对保险公司提供科技保险的补偿和对风险投资公司的补偿。这些间接的补偿最终的目的都是为了为企业的技术创新提供健全、完善的创新环境，特别是提供良好的融资环境。如对银行贷款的补偿，是为了促进银行将更多的资金投入到企业的技术创新活动中去，解决企业特别是广大中小企业技术创新贷款难的问题;对保险公司的补偿，是为了建立、普及和推广科技保险这一新型的保险政策;对风险投资公司的补偿，是为了建立风险投资向企业技术创新活动大量介入的局面。
四、我国技术创新风险补偿体系的实践
近几年来，我国许多地区在技术创新风险补偿体系的实践方面进行了大胆的探索，取得了一些有益的经验。技术创新风险补偿体系实践比较活跃的地区主要有浙江、江苏、深圳、北京和武汉等地。
浙江省科技厅和财政厅联合出台了《浙江省重大科技专项计划管理(试行)办法》，办法中规定对于实施成功的项目，政府将给予项目研发投入的15%作为奖励;对于因不可抗拒因素或无法克服的特殊技术困难而导致的失败项目，经严格审核后，给予不超过项目研发投入费用的30%作为风险补偿。从浙江和江苏等地的实践来看，目前对于技术创新风险的补偿主要有以下三种情况:只要银行向中小企业提供一笔有关技术创新活动的贷款，政府就给该银行支付1%~2%的额外补偿利息;如果这笔贷款形成了不良贷款，政府将承当该不良贷款的20%~40%，以减少银行承担的风险;在银行向企业发放贷款的过程中，如果有担保公司愿意为中小企业提供担保，则政府给予该担保公司1%的风险奖励。
深圳市主要通过财政贴息、低息贷款和给予担保机构担保风险补偿来促进技术创新。深圳市每年提供给重点企业和重点项目的财政贴息、低息贷款就超过了10亿元，且主要用于高新技术产业;深圳市财政每年还提供1亿元资金，给予担保机构担保科技创新型小企业贷款的风险补偿，由政府牵头设立了科技创新型企业贷款风险补偿基金。
北京市出台了《中关村科技园区信用担保机构建立风险准备金和财政有限补偿担保代偿损失制度的暂行办法》，办法规定:财政在预算安排的中关村科技园区发展专项资金中设立“财政有限补偿担保代偿损失专项资金”;政府出资设立的信用担保机构发生贷款担保代偿损失时，可申请财政资金补偿担保代偿损失。
武汉市则主要采取科技保险的形式来促进技术创新活动，以科技保险作为建立、健全技术创新风险补偿体系的突破口。科技保险是保险行业运用保险手段为科技产业服务通过探索并实践国家财政科技投入。2007年7月武汉市被确定为我国首批科技保险试点城市之一，当年武汉市就有21家高新技术企业投保，市政府为了鼓励企业投保科技险，也安排了专项资金，用于高新技术企业科技保险费补贴。时至今日，中国人保财险武汉市分公司已开办了四大类有针对性、满足高新企业现实发展需求的险种，武汉市科技保险工作已经进入全面启动阶段。
五、我国技术创新风险补偿体系的发展建议
整体而言，在我国技术创新风险补偿体系的建立已经开始，但还很不完善、不系统，这一方面需要加大宣传力度，提高认识，另一方面需要政府部门在掌握技术创新客观规律的基础上，系统思考，整体规划，逐步建立起完善、规范、公平的、符合国际规则的技术创新风险补偿体系，具体发展建议如下。
第一，技术创新风险补偿体系的建立需要得到政府部门的充分重视和大力支持。各级政府部门要把技术创新风险补偿体系的建立看作是实践创新性国家和科教兴国战略的重要举措，并成立专门队伍予以广泛宣传和充分研讨，设立专项资金，保证专款专用。
第二，技术创新风险补偿体系的建立需要进行系统思考和整体规划。技术创新风险补偿体系是国家和地区技术创新体系的一种重要组成部分，它牵连到方方面面的参与主体，没有系统的思考和整体规划很难充分发挥政策的预期效果，甚至产生负面的影响。
第三，政府对于技术创新风险补偿体系的建立和完善，需要遵循公开、公平、公正的原则。否则极易导致“暗箱操作”，引起社会的不满。对于各项政策的出台要进行充分的论证，要从流程上予以规范，对于政策的执行要执行统一的标准，防范各种不公正现象的发生。
第四，技术创新风险补偿体系的建立和完善，各项规章制度的出台，要遵循技术创新活动本身的客观规律。因此需要加强对于技术创新本身规律的研究，特别是加强对于技术创新风险因素、风险事故发生规律(概率)和对风险损失的评估等研究，以为政策的出台提供决策依据。
第五，技术创新风险补偿体系的建立和完善，各项规章制度的出台要注意遵循国际规则。不能违反公平竞争的市场原则，避免产生国际贸易纠纷。
第六，技术创新风险补偿体系的建立和完善要在国家技术创新风险补偿体系的大框架与整体支持下，充分发挥各级地方政府的积极性和主动性，突出各地特色和特点，因地制宜地建立各地区的技术创新风险补偿体系。
第七，要充分学习和借鉴国外发达国家的先进经验。加强对于国外有关技术创新风险补偿体系的研究，同时又有注意我国的现实环境和区域特色。
参考文献
[1]苟骏:风险补偿:风险管理的创新趋势——对我国银行风险补偿的思考[J].成都理工大学学报(社会科学版)，2004(4).