公共财政基础篇1
[关键词] 公共财政； 基础教育； 公共品； 供给
教育的发展离不开财政的支持，尤其是基础教育的发展对财政的依赖性更强。建国以来，在财政的大力支持下，我国各级教育事业的发展取得了巨大成就，但基础教育的形势仍不容乐观。因此，如何在公共财政框架下有效供给基础教育，是一个值得关注和研究的问题。
一、基本理论
1、关于公共财政。
公共财政是为市场提供公共产品和服务的财政分配模式。由于市场本身存在公共品供给困境、垄断、信息不对称、分配不公等市场失灵领域，而市场机制本身无法自发解决这种市场失灵，建立公共财政，发挥其宏观配置资源及调控机制，为市场提供公共产品和服务，可以弥补市场失灵和由此产生的效率损失，更好地发挥市场机制的效率优势，实现宏观经济效益和社会效益的最大化，并实现社会公平。公共财政的收入和支出必须在法律的规范和约束下进行，并接受纳税人和社会公众的监督；它为市场提供公共产品和服务不能因经济成份和不同的行业、部门和地区而区别对待，以维护市场经济的公平竞争和社会公平；它不以盈利为首要活动目标，而是追求社会利益最大化。
2、关于基础教育。
教育是一种兼具公共品和私人品特性的准公共品。教育的公共品性质表现在一定范围内其消费具有非排他性，而且具有受益的外部性，有一定的社会效益。教育的私人品性质表现在教育资源是有限的，其消费具有一定的排它性，一些人消费意味着另一些人将无法消费，而且其受益具有内部性，受教育者可增长知识，提高生产技能和个人收益。但各类教育的性质又有较大的差异，从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，它们在受益外部性方面逐渐减小，在消费的排他性方面逐渐加大，人们受教育的目的性逐渐加强。也就是说，教育的公共品属性逐渐减弱，私人品属性逐渐增强。教育的公共品和私人品性质分别为政府供给教育和个人负担教育成本提供了理论依据。很长时间以来，国家包办教育，就是因为教育的公共品属性。
基础教育在我国主要是指九年义务教育和普通高中教育。这一界定将它同职业技术教育、高等教育和成人教育严格区分开来。基础教育是奠定一个国家国民素质基础的教育，它对提高国民素质、培养各级各类人才，具有全局性、基础性和先导性作用。高质量的基础教育是一个社会发展不可缺少的社会基础设施。其中，义务教育的公共品属性最强，又是法定教育，其性质和地位从根本上决定了它必须是普及教育，必须实行均衡发展，为每一个适龄儿童少年提供最基本的、公平的受教育机会。
公共财政的职能与基础教育的性质决定了基础教育必须纳入公共财政的供给范围，并坚持基础教育的财政公平原则。
二、我国基础教育供给现状分析
1、基础教育供给不均衡。
基础教育属于公共财政的供给范围，我国基础教育供给不均衡现象主要表现：
从宏观层面上看，是城乡之间、经济发达地区与不发达地区基础教育供给的差别。这种差别主要是由于国家经济发展政策和教育投入体制的弊端所致。第一，国家对东部地区经济发展的优惠政策，使得东部地区获得了比中西部地区更优越的经济资源配置，经济得到较快发展，教育资源配置也从中受益，特别是资金和教师的流动保证了东部地区和城市更优越的教育资源。第二，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育实行地方负责、分级管理的政策后，基础教育发展与地方经济和财政状况紧密相连，城市和发达地区经济和财政状况较好，基础教育发展也较好，农村和落后地区经济和财政状况较差，基础教育发展不尽如人意。
从微观层面上看，是重点学校与非重点学校的差别。这主要是由于国家教育发展政策所致。政府长期以来坚持效率优先于公平的教育发展理念，以十分有限的财政经费支持少数重点学校。这在一定程度上迎合了传统文化与现实社会对“精英型教育”的需要，但加剧了基础教育领域内部资源配置的失衡，拉大了中小学校之间的差距，强化了基础教育特别是义务教育阶段本不应有的竞争性。许多家长为使孩子接受较好的基础教育，不惜花费数万元的借读费送子女上重点中小学。
由此我们就不难见到，一方面是发达地区和重点中小学在实施“教育现代化”工程中斥资动辄成百上千万，建设“豪华型”学校，教师大量发放奖金，另一方面是贫困地区还存在大量失学儿童，以及贫困地区和非重点中小学校教育经费捉襟见肘、教师工资长期被拖欠。
2、基础教育投入比重不合理。
不同类型的教育，其公共品属性程度是不同的。按照公共财政的内在要求，国家对教育的投资重点依次应当是义务教育、中等教育和高等教育。但我国目前的情况恰恰相反，我国把有限的教育经费过多地投向了非义务教育阶段的高中教育和高等教育。从教育投入的生均经费看，义务教育远远低于非义务教育。有资料表明，在国家预算内教育经费的生均经费分配中，从小学、初中、高中到高校几乎是呈几何级递增的。如2003年全国普通小学、普通初中、普通高中、普通高等学校生均预算内教育事业费分别为931.54、1052.00、1606.58、5772.58元；生均预算内公用经费分别为83.49、127.31、264.83、2352.36元。①与发达国家相比，我国在大学阶段投资的比重太大。从2003年我国普通高等学校、初中、小学生均预算内教育事业费情况看，我国培养1名大学生的费用相当于培养5.5名初中生、6.2名小学生的费用，即比例为1：5.5：6.2，而发达国家的比例约为1：1.7：4.②若以生均预算内公用经费计算，2003年我国培养1名大学生的费用相当于培养18.5名初中生、28.2名小学生的费用，即比例为1：18.5：28.2.另据统计，2001年我国正在接受义务教育的学生数约为1.9亿，约占全国各级普通学校在校生总数的77%，但当年国家财政性教育经费用于义务教育的约占51.7%，其中全国预算内教育经费中用于义务教育的约占50.3%.从农村义务教育情况看，2001年农村义务教育在校生约1.17亿，约占当年全国义务教育在校生总数的61.6%，约占全国各级普通学校在校生总数的47%，但当年用于农村义务教育的财政性教育经费约占全国财政性义务教育经费投入的57%，占全国财政性教育经费的比重仅约为29.5%.③
3、现行基础教育财政体制下基础教育财权事权不对称的矛盾突出。
我国现行基础教育财政体制始于20世纪80年代中期，其核心思想是地方负责、分级管理。这种体制有助于强化地方政府办学的责任，但也存在一系列问题，不符合公共品供给的公平和效率要求。在这种体制下，中央和省级的教育投入主要用于高等教育，极少用于基础教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任；而基础教育投入的职责基本上甩给基层政府，特别是农村义务教育投入主要由县乡政府和农民共同承担。据国务院发展研究中心调查，现在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担。④在当前我国的财力分配格局中，中央和省级财政集中了主要财力，但只负担一小部分义务教育财政投入；县乡财政财力薄弱，却承担了绝大部分的农村义务教育投入。这突出表现为农村基础教育事权、财权的不对称，造成“小马拉大车，大马拉小车”的局面，影响了基础教育的供给效率和质量。基础教育的发展，国家是最大的受益者，受益范围是全国性的，按照公共品有效供给的原理，理应由中央和省级财政来负担主要投入，不应把主要责任推给基层。
2001年全国基础教育工作会议明确提出，农村义务教育管理体制实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，加大了中央及省级财政对义务教育的转移支付力度，同时适当提高义务教育管理的层级，实行县级统筹。但这一新体制的实施受到县级统筹能力的限制，效果并不理想。当前正在进行的以取消农村教育集资和农村教育费附加为主要内容的农村费税改革，使农村基础教育财权事权不对称的矛盾进一步突出。尽管政府因税费改革增加了对农村基础教育的转移支付，但根据笔者调查和县乡政府反映，增加的转移支付资金要低于因税费改革减少的教育经费。
4、基础教育经费管理混乱。
公共财政要求为市场提供公共产品和服务所需经费收支的规范性和法治性。财政收入从独立的经济主体依法获得，财政支出必须为公共利益服务，并受纳税人约束和监督。当前我国的基础教育经费管理还缺乏规范性和法治性。一方面，我国的义务教育虽然已实行多年，但由于国家财力所限，一直以来只是免学费，其他如杂费、书费等依然由学生家庭负担，尚未实现真正意义上的免费上学。这给中小学乱收费提供了机会。这种乱收费现象的一个典型特点就是违反国家有关收费的规定，收费有据不依，呈现出一种收费的混乱状况，学校和教育主管部门以收费维持部门利益，盖宿舍，发奖金现象较为普遍。另一方面，教育经费预算透明度不够，得不到有效的约束和监督，法治性不强。一些地区的领导干部挪用基础教育经费以及教育及财政部门“吃”教育问题十分严重。
三、对基础教育有效供给的几点思考
1、加大对教育的财政投入力度，优化投入结构。
我国公共教育经费占gdp的比重较低。虽然从1997年到2003年，我国财政性教育经费占gdp的比重已经从2.50%增长到了3.28%，但仍明显低于中等收入国家4.483%的平均值，更低于高收入国家5.664%的平均值，这说明我国政府对公共教育的投资明显不足。加大教育经费的投入，应严格落实《教育法》规定的“三个增长”，即中央和各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，生均教育经费要逐步增长，教师工资和公用经费要逐步增长。地方财政的超收部分也应更多地用于教育投入。
在加大对教育的财政投入力度的基础上，应着力优化投入结构。第一，针对我国教育投入结构重高等教育、轻基础教育的不合理状况，加大对基础教育的投入。因为，就基础教育特别是义务教育的性质而言，它是宪法和《中华人民共和国义务教育法》等所规定的我国公民应享有的基本教育权利，它涉及到受教育者的教育权利的保障问题，是公共品属性最强的教育，也是发展市场经济不可缺少的社会基础设施，理应是由公共财政予以重点供给和保障的公共产品和服务。就基础教育的投资效率而言，教育经济学的研究已经证明，投资基础教育和高等教育的经济收益是不同的。在发展中国家，对基础教育的投资，它的收益是最高的。也就是说，投资和发展基础教育，既是最公平的，也是效率最高的。因此，当前应着力调整中央和省级对教育的财政投入结构，进一步加大中央和省级财政对基础教育的投入比重，支持基础教育的优先发展。第二，针对我国目前基础教育供给的不均衡状况，政府必须以基础教育的均衡发展为目标，在现有的财政资源配置上做些调整。在基础教育投入上，加大对农村基础教育特别是农村义务教育的财政投入力度，加大对经济不发达地区和西部地区基础教育的财政投入力度，逐步缩小城乡和东西部基础教育差距。同时，要重点加强薄弱学校建设，增加对非重点学校教育经费的投入。实现人力资源的合理配置，校长和教师定期轮换，提高农村教师的待遇，鼓励教师下乡，学生就近入学等一系列制度来保证基础教育在微观层面上的均衡发展，逐步缩小重点与非重点学校之间的差距。
2、建立科学规范的财政转移支付制度。
从国际经验看，世界上多数国家都是由中央和省级政府负担相当部分的基础教育经费，有的国家基础教育甚至完全依赖中央政府。有资料表明，在欧洲多数国家，中央政府负担基础教育经费的比例一般为50%以上，有的高达92%以上，即使在美国这样高度分权的国家，中央政府对基础教育的投入也达到了71%.有鉴于此，针对我国基础教育财权事权严重不对称的状况，要明确各级政府对基础教育应负的财政责任，建立科学的、合理的、规范的、量化的中央和省对基础教育的财政转移支付制度。这一转移支付制度可以分为两类：一是一般性基础教育转移支付制度。国家依据一定的规则，科学地计算确定出一个生均基础教育经费基本标准，同时以县为单位，计算县级人均财力，以此作为对县基础教育转移支付的基本依据。依靠县财力无法达到的那部分经费由省财政转移支付，依靠省财力还无法达到的那部分经费则由中央财政转移支付。这样就可以保证不同地区基础教育经费相对均衡。二是专项基础教育转移支付制度。重点放在中西部农村地区，资助该地区教育信息化建设；重点解决农村中小学危房改造及其它教学条件的改善等。需要强调的是，无论哪一类转移支付资金，都要直接转移到县，避免中间环节截留和挪作它用。
2001年国家规定农村基础教育经费实行县级统筹，是农村税费改革涉及教育的配套措施之一。基础教育财政转移支付制度的建立要有利于促进县统筹的实施，激励县级政府主动加大对基础教育的投入。如，可以规定没有实施县统筹的县就不能给予转移支付；财政性教育经费支出占整个县级财政支出达不到一定比率的也不能给予转移支付。另外，实行农村税费改革试点的县市，因税费改革导致教育经费减少，上级政府在确定转移支付对象时应优先考虑，当地政府也应在改革后的财政预算中优先安排教育支出，确保农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。
3、在基础教育领域引入市场竞争机制。
我国现阶段不仅面临两亿多青少年对基础教育和专门教育的需求，还要顾及到两亿多文盲、半文盲以及在职者对各类教育的需要，但长期以来我国教育投资结构比较单一，国家有限的财政收支未能在总量和结构上实现以上需求，基础教育也因教育经费不足，发展受到了限制。而且，当前我国基础教育领域存在的一些问题，很大程度上是因为缺乏有效竞争所致。教育局部门所属的学校，垄断了几乎所有的教育资源，公办学校几乎是惟一提供基础教育的场所。在基础教育垄断的情况下，公办学校的管理体制僵化，效率低下，资源浪费、乱收费等问题不同程度地存在。在基础教育领域，进行市场取向的改革，能够提高基础教育的质量和效率。因此，在我国民营经济已有一定资金积累的情况下，吸引民间投资办学，将有助于增加各级教育供给量，减轻公立学校就学压力，强化教育领域的竞争。尽管《中华人民共和国民办教育促进法》已于2003年9月1日正式实施，民办教育获得了与公办教育同等的法律地位，但民办教育特别是民办基础教育还远未形成与公办教育有效竞争的态势。
在基础教育领域实行教育券制度，有助于吸引民间投资，并在该领域引入市场竞争机制。实施教育券制度，是对财政性教育经费进行配置的另一种方式，它使得公共教育资源配置趋向横向公平，体现了基础教育的财政公平原则。它给民办教育和公办教育一个相对公平的起跑线，有助于激发民间资本参与基础教育投资的积极性和促进学校之间教育质量的竞争。我国浙江长兴、湖北监利等地以教育券为取向的改革已经取得了初步成功。
笔者认为，实行教育券，只要保证发放教育券的总额不低于改革前财政性教育经费投入总额，并不会使公共财政摆脱或者减轻供给基础教育的责任，只是改变了供给形式，由原来的直接供给即投资于公立学校，转变为间接供给即把财政性教育经费分配给受教育者，由受教育者自主选择“购买”受教育的机会，有利于促进教育公平的实现。具体到发放标准，可以当前生均教育事业费为参考依据。在发放范围上，可以先在基础教育的非义务教育阶段即普通高中阶段发放，积累成功经验后，再逐步扩大到义务教育阶段。实行教育券还要求政府职能的相应转变，政府应当从直接投资于学校供给基础教育转向更多地履行监管职责，加强对民办学校办学资格的认定、各类中小学校教材、任课教师资格审定、学时等方面的规制，保证民办学校的教育质量。
4、开征教育税，加强对教育经费的管理和监督。
我国是穷国办大教育，必须要有相对稳定的教育经费来源。开征教育税，取代现行的教育费附加，拓宽税基，将外商投资企业和外国企业等各类企业都纳入征税范围，可以稳定税源，使基础教育具有更加可靠的财政经费来源，同时因税收的法律级次高，将大大提高财政性教育经费收支的规范性和法治性。开征教育税，还有助于提高全社会对教育的重视程度，为教育的发展提供良好的外部环境。
针对我国基础教育经费管理的混乱状况，应建立一套规范化、标准化、制度化的收费方式，实行收钱与花钱、管钱分离的制度。教育主管部门要根据中央和省级政府制定的统一收费标准，委托当地银行介入中小学校学杂费的收取，银行工作人员从学校收取学杂费后管理起来，学校需要时，可向教育部门提出申请，获准后方能从银行支取经费，以此加强对教育经费的管理和监督，有效治理中小学乱收费。同时要加强对各级政府教育预算单列和建立定期公布各地教育经费支出状况制度的落实情况的检查，加大对各地中小学和主管教育部门的财务审计力度，充分发挥社会公众和财政、审计等职能部门对教育经费使用的约束和监督作用，有效避免教育经费的挪用和滥用。
注：
①教育部、国家统计局、财政部：《2003年全国教育经费执行情况统计公告》。
②靳希斌：《教育经济学》，辽宁大学出版社2000年版，第207页。
公共财政基础篇2
【关键词】公共财政；现代预算；财政制度
【正文】
我们把市场经济体制中的财政定义为“公共财政”，把“公共”一词提出来作为财政的限定语。但到底什么是公共财政，激烈的争论一直没有停止，对立的观点似乎水火难容。本文对财政的公共性作三重区分，在运行机制的涵义上界定公共财政，基本观点是：公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要重建预算制度。
一、财政公共性的三重涵义与公共财政：公共财政是建立在现代预算基础之上的财政
财政是以公共权力进行的资源配置。在本质上，财政就是“公共”的，公共性是财政一般，这是由公共权力的性质决定的。
“公共”，最一般的语词意义是，属于社会的、大众的、公有公用的；人所共知的、公开的。财政的公共性有三重既相互联系又相对独立的涵义：（1）目的性涵义，是与阶级性相对的公共性。财政是满足整个社会的共同需要，还是满足占统治地位的阶级的需要？即财政“为谁干”，为谁服务，是目的问题。(2)分工性涵义，是与盈利性相对的公共性。财政是提供公共产品，还是参与竞争性领域？以我们一直沿用的方式表达就是要不要搞经济建设？即财政“干什么”，是活动范围和活动边界问题，是与市场的分工问题。从主体性上看，是公共权力主体与私人主体的分工问题。(3)制度性涵义，是与集权性相对的公共性。谁支配财政，财政运行是少数人说了算，还是多数人说了算？是集权决策，还是公共决策？财政运行是隐性的，还是公开、透明的？即财政“怎么干”，是制度(或机制)问题。
在财政公共性的三重涵义中，具有决定意义的是第三重涵义，它决定前两重涵义。少数人说了算与多数人说了算、公开透明与隐蔽含混对于公共需要的满足程度是不一样的，财政的活动范围也是不一样的。在奴隶制度和封建制度下的王权财政，满足公共需要的程度就大打折扣。在市场经济下，与财政具有本质联系的是现代预算制度的产生，或者说，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，即第三重涵义在制度上规定了市场经济下的财政的公共性。政府预算是代议机构控制政府财政活动的机制，它的产生和发展与议会政治的产生和发展、与市场经济的产生和发展是同一历史过程。预算不但对财政具有严密的控制权，且形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，也是用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。预算是纳税人控制的，所以在根本上是纳税人“说了算”。在制度和运行机制上，此时的财政是公共决策、公开透明的财政，而不是少数人说了算的、集权的、隐性的财政。计划财政是计划“说了算”，计划是政府高度集权控制的，所以在根本上是集权的政府“说了算”，是集权财政，集权是计划财政的最本质特征。计划体制下也有预算，但那时的预算在本质上是计划性的，而不是市场经济体制下的法律性预算。用“生产建设型财政”或“经营型财政”都不能确切表达计划财政的真实内涵，计划财政也必须首先满足国家机器运转，公共支出也是第一位的，哪怕是压缩到最低限度，因为“无财难以行政”。
二、界定公共财政涵义的必要性与意义：把理论研究与实践的着眼点集中到重建预算制度上来
上面的分析表明，这一界定绝不是“别出心裁”，而是基于历史发展事实的概括。这种区分的理论意义和现实意义是十分巨大的。它在制度涵义上界定了什么是公共财政，进而搞清楚我们要建立什么样的公共财政，怎样建立我们的公共财政。在这个区分的基础上，可以理清我们讨论的思路，把注意力集中到我们最需要解决的问题上来。
1.关于财政的阶级性问题。这是最尖锐最激烈的，似乎是我们改革的“底线”。对于这个问题有两个倾向值得注意，一是把阶级性绝对化，认为公共财政就是资本主义的，我们是社会主义，不能搞公共财政；二是把人民性即公共性绝对化，总认为社会主义财政与资本主义财政不同，资本主义财政是对立性的，应该有预算监督；社会主义财政是人民性的，政府不是剥削性政府，是与人民一致的政府，因而对国家权力的监督缺乏足够的重视。其实这两者的“精髓”是一致的。对于前一种倾向，事实上只要国家存在，财政的阶级性就存在，资本主义市场经济有它们的阶级性。我们社会主义市场经济有我们的阶级性。如果这样认识问题，那末在这个意义上的争论应该停止了。对于后一种倾向，重要的是要从空想回到现实。扩张与滥用是权力的本性，社会主义国家政权也不例外。马克思、列宁的国家理论早就提出了训诫。无产阶级国家仍然存在社会公仆变为社会主人的危险，这一危险一旦由可能变为现实，工人阶级就要失去统治。如果没有代议制机构，那我们就很难想象什么民主，即使是无产阶级民主。如果不是空想，任何一个实事求是的人都会注意到历史与现实提供到我们眼前的事实，按二连三曝光的腐败行为哪个不是与财政有关？权力缺乏监督必然产生腐败，作为以公共权力配置资源的财政尤其需要监督，缺乏预算监督的财政是腐败的经济基础。在这个意义上，应该引起我们对重建预算制度的紧迫性与艰巨性的重视。一言以蔽之，阶级性与公共性是对立统一的，构成国家财政的矛盾整体。公共性是财政存在的基础，阶级性是财政的特定表现形式。阶级性以公共性的存在为前提，阶级性不能否定公共性。当社会必须的或者说是最低限度的公共需要不能得到满足的时候，阶级统治就难以为继了。历代王朝的更替就是财政公共性与阶级性矛盾激化的结果。
2.关于财政的活动范围问题。在第二重涵义即财政活动范围上的公共性，现在有三种观点：一是“我们现在搞公共财政是过渡的办法，现在财政困难，没有更大的实力搞经济建设，只能先维持公共支出，最急迫的要求是维持社会稳定，将来财政不困难了，还得搞经济建设。”二是“我们现在不能搞公共财政，经济建设现在不能丢，将来市场经济发展起来了，再搞公共财政。”三是“我们就是不能搞公共财政，社会主义与资本主义的区分就是看政府要不要进入竞争领域。”在这个意义上的争论可能永远都不能达到统一，永远得不到大家的一致接受，且会影响改革进程。如果我们把注意力放在第三重涵义上，上面的问题就解决了。让大家来说，目前谁也不会说不搞经济建设，“市场能干的，就交给市场；市场不能干的，政府就要干”，这是大家都能同意的。
我们的市场化改革是渐进式的，半个世纪以来人民用血汗积累的这么一大块国有资产，在目前市场体制不完善的时候，谁也不会同意一下子就完全交给市场，政府总得小心经营，使之逐步纳入市场经营的轨道，这事关社会稳定这个大局。尽管理论和实践证明市场在竞争性领域是有效率的，但在市场体制不成熟时、市场运行出现问题时或在市场正常运行但不能满足特定时期和条件下的公共需要时，政府从来没有“坐视不管”。政府不管，人民是不答应的。整个社会需要的满足，在国家存在的条件下是由国家主导的，政府选定的经济体制确立政府与个人的分工，理性政府的活动边界是视私人能力而定的，视私人能力的强弱而“进退”。如果这样认识问题，在第二重涵义上的争论也该结束了。
3.关于财政的运行机制问题。我们现在的核心问题是，改革以来的财政表面看来存在严重的困境，但财政困境不是根本性的问题，根本问题是财政秩序混乱。财政困境是由财政秩序混乱造成的。财政困境并不是所谓的国家汲取财政收入的能力下降，而是国家控制财政的能力下降，在根本上是制度性的，是运行机制的问题。据一份研究表明，1996年我国预算支出占gdp的比重为11.6%，加上预算外、制度外支出(当然是推算的)的政府支出总额占gdp的比重为24.4%，再加上通过金融机构支配的资源，占gdp的比重为40%左右，与oecd大部分国家的水平差不多。这个比重从哪个角度看都不能算低。重要的是，目前的财政状况无论如何不能说已经最大限度地体现了公众意志，人民不满的地方甚多。一方面，义务教育要靠“希望工程”，另一方面，每年的公款吃喝玩乐要耗费上千亿的财政资金。这些资金能办多少学校？如果不从制度上入手，财政困境问题是永远摆脱不了的。也不可能使财政“归位”，“缺位”与“越位”的调整就是一句空话。这么多年讲加大教育投入，也有了教育立法，但实际上却一直没有到位。什么原因？根本上是预算的问题。预算既没有能够充分体现人民群众的意志，也没有很强的约束力。财政困境以及财政“缺位”与“越位”的根源在于，计划经济体制下的制度规范即指令性计划在转轨以后很快失去作用，适应市场经济体制的制度规范不仅没有预先设定，而且没有及时递补、跟进，出现制度空档。也就是说，转轨以来的财政缺乏应有的制度基础，财政运行缺乏一个有效的控制系统，国家理财走进非规范化状态之中。现在要建立公共财政的制度框架，这个制度是什么呢？就是预算。我们现在应该把注意力转移到这上面来，由争论前两重涵义的问题，转为讨论第三个问题，即如何尽快建立起一个能够最大化体现公众意志的预算制度，确立以公共决策决定政府收支的程序与机制，有效地控制财政的规范运行。
政府活动范围应该是由财政制度———预算决定的。进一步看，制度涵义的公共性可分为这样几个环节：第一，公共决策。既然是人民的财政，大家的财政，就要大家来说财政该干什么，不该干什么。全民直接决策在稍大的范围内就有困难，直接民主是不现实的，但是现代社会发明了一个解决办法，就是代议机构，我国就是人民代表大会制度。通过人民代表大会制度审议财政计划（预算）就是对于人民财政的公共决策。第二，执行过程公开。既然是大家决定的，政府就要照办，不能越轨，恣意而为，要让公众知道政府财政是不是按预算执行的。第三，预算执行结果要接受检查，要公开，即回应性，让公众知道执行的结果怎么样。按预算执行了，效率不高，责任在公众大家，下年制定预算再提高质量；不按预算执行，公众要追究政府的责任。这样，我们对于公共财政的争论应该清理一下思路，把注意力集中到我们最需要解决的问题上来。
三、对重建预算制度的历史地位与艰巨性要有足够的重视
我国的预算状况相对于规范财政运行的需要以至整体改革的需要是严重滞后的。改革已经20多年，但预算改革是在近两年才开始的，而且步履艰难。直到今天，还没有设计出一套能够清淅反映财政活动的预算科目体系，全面地反映各类财政收支活动的复式预算体系也没有确立，部门预算在既得利益格局之中推广十分艰难，零基预算也很难推开，提交给人大审议的预算“粗枝大叶”，包括人大代表在内没有几个人能看懂，有的还存在着预算成立的时间晚于财政年度开始的时间这样一个最基本的“形式”问题，等等，预算对财政运行实际上的约束力就可想而知了。严格地说，预算不是改革的问题，而是重建的问题。预算既是经济基础，又是上层建筑；既是制度，也是技术；既是计划，也是法律；……“预算是摆脱一切意识形态粉饰的国家骨骼”，因此，建立现代预算制度绝不是轻而易举的。
1.预算依存于民主政治体制。在集权体制之下，预算就只能是形式，谈不上预算纪律和财政秩序，预算的效力就大打折扣。我国历史上很早就有预算，但专制王权下的预算不是我们现在要求的预算，计划体制下的预算也不是我们现在和未来所要求的。预算是“摆平”社会各阶层利益的中枢，是政治体制改革的突破口。
2.预算制度的确立就是经济体制的重构。预算首先决定全部资源在公共部门和民间部门之间分配的比例，即各自的规模，然后决定被分配在公共部门的资源规模的内部配置，即配置结构。民间部门资源的最优配置是通过价格机制实现的。在这个意义上，经济体制改革实质上是重新确立预算制度。
3.从制度变迁的角度看，有效制度的形成是制度变迁需求和制度变迁供给相互作用的结果，是复杂的社会变革，是多种利益集团经过多重博奕的结果，还受人们的观念、历史、文化传统、习惯等诸多因素影响，预算是“钱袋子权力”，它的重建就更具艰巨性。从一定意义上说，一个真正的现代预算制度的确立就是改变了“国家面貌”。
四、结语
重建预算制度需要对原有预算进行脱胎换骨的改造：培育纳税人主体，同时在全社会培养纳税人的纳税意识、公共意识和法律意识，提高代议机构的财政法治能力，加快政治体制改革。这些都是必不可少的基础条件。最关键的是预算公开，让财政状况大白于天下，这既是对政府提高财政效率的压力，也是对代议机构严格监督政府的压力，迫使改革速度加快。如果不树立并严格恪守公开性的预算原则，无论如何是不可能建立起公共财政的。
公共财政基础篇3
农村税费改革涉及到教育方面主要是“两个取消”，即取消农村教育集资，取消农村教育费附加。这两项教育经费来源取消后，使本已严重不足的教育经费更加短缺，给农村基础教育的发展和农村学校的正常运转带来重重困难。
㈠拖欠教师工资问题突出。税费改革后，农村教育费附加和教育集资这两大支撑农村教育经费的来源被取消，使乡级财政入不敷出的问题日益严重，无法完全保证教师工资发放已成为事实。从湖北省枣阳市吴店镇的情况看，该镇现有民办教师104名，符合“民转公”条件的有70人，符合退养条件的30人，按人均每年3000元计算，退休民师一年需要退休费90000元。解决拖欠教师工资问题任重道远，形势不容乐观。
㈡学校正常运转、维修、实施信息化难。目前农村中小学的公用经费主要来源是学杂费收入，缺口部分依靠乡镇政府收取的教育费附加补充。从吴店镇的情况看，全镇中小学公用经费年缺口在200万元左右。教育费附加取消后，学校正常运转面临资金短缺问题，校舍、设备等基础设施的维修经费没着落，建设信息化的校园需要大量的资金作支撑，没有经费来源，学校信息化建设难以推进。
㈣教育发展过程中积累的债务矛盾难以化解。20世纪90年代以后，为了“两基”达标，各个学校纷纷举债或集资达标，积累了高额债务。例如安徽很多中小学校负债累累，全省教育欠债达20亿元。由于取消农村教育附加和集资，教育负债偿还已经没有经费来源，债务矛盾难以化解。
二、当前农村基础教育财政支出政策的问题剖析
㈠中央与地方各级政府事权划分不合理，财权与事权极不对称。1985年，中国基础教育实行财政分权改革，基础教育投资责任由省、县、乡、村各级组织分担，从教育财源看，形成了县办高中、乡办初中、村办小学的分级办学体制和县、乡两级为主的管理体制。虽然中央和省级财政筹资能力相对较高，但其义务教育的责任却微乎其微。愈到基层义务教育人口会越多，但其经济实力及相应的财政能力却越低，财权与事权不对称。
㈡农村基础教育财政转移支付制度不规范，未能达到教育水平均等化效果。教育转移支付是实现教育公平目标的重要形式，但由于新财政体制下的义务教育经费过分依赖于地方财政拨款和地方非政府资金调动，使得我国义务教育投入出现了地区差异。预算内公用经费，城镇小学都要比农村高出1倍左右，生均公用经费占事业费也是城镇地区大大高于农村。反思基础教育之所以没有达到预定的公平目标，主要有两方面原因：第一，转移支付的规模太小，不能起到维护公平的作用；第二，教育转移支付分配效率低下，国家用于资助贫困人口发展的教育资金有部分转移到非贫困人口身上，真正的贫困人口没有受益。
㈣农村基础教育资金的管理体制和机制不健全。管理体制和机制不健全，也是影响农村基础教育资金使用效益的重要原因。主要表现在：第一，有较大比重的教育经费游离于预算监督之外，资金的使用缺乏预算约束、随意性大，极易滋生各种乱收费。第二，在收入上，征收成本高，效率低下；在支出上，资金下拨后即失去了监督，结果财政支出的方向、结构失去了控制，大量的重复投入与无效投入并存，资金被截留、挤占、挪用现象严重。"
三、关于推进农村基础教育公共财政支出改革的几点建议
㈠以税费改革为契机，重新合理划分各级政府的事权和财权，建立与国家财税体制相适应、各级财政分级合理负担的农村基础教育经费投入机制。新的农村基础教育经费投入机制应是以国家为主体，地方、学校为必要补充的投资机制，其主要依据是基础教育的性质和我国现行的分税制财政体制。义务教育是国家的公共基础设施，其国家收益率远远大于个人收益率，国家应当成为义务教育经费投入的主体。农村税费改革后，有必要根据各级政府占有财政收入的份额来分担义务教育经费投入的比例。通过立法，将基础教育教师全部纳入国家公务员系列，其工资一律由中央支付。这不仅有利于保障教师的社会地位，保证每位教师在工资、工作、生活、医疗和退休等方面的合法待遇，而且有利于教师队伍的稳定和质量的提高，有利于中央对教师的统一管理和考核。
㈡改革政府对非义务教育阶段办学包得过多的财政拨款体制，建立规范的以纵向转移支付为主、纵横交错的转移支付制度，加大向落后农村地区基础教育资金转移支付力度，实现教育公平。适当增加非义务教育阶段学费在培养成本中的比例，将国家财政投入更多地用于义务教育，建立以纵向转移支付为主，纵横交错的转移支付制度。根据转移支付公平与效率兼顾的原则，从制度层面上，设计出一种计算各地应有的财政收入和合理的基础教育支出水平的办法并使其公式化，规定基础教育资金由发达地区向贫困地区转移的额度，通过横向转移来实现基础教育公平。加大向落后农村地区的基础教育资金转移支付力度，建立规范的义务教育财政专项转移支付制度。
公共财政基础篇4
关键词：均等化；基本公共服务；基础教育；财政公平
一、问题的提出
基本公共服务均等化，本不是一个新鲜的概念。作为政府部门的一个重要政策定位，它在世界范围内广为施行。各国政府致力于推进基本公共服务的均等化，既有着长久的历史进程，也有着深刻的理论背景。
一些先进的社会发展理论都表明，一个社会的基本公共服务的最低供应原则，是政府应让每个公民都确信，无论他住在国家的什么地方，他都会得到某些基本公共服务的最低水平保证，如安全、健康、福利和教育。基本公共服务均等化也被视为实现社会公平的重要手段。社会公平作为政府经济目标之一，主要包括三方面的内容：公共服务均等化、社会保证和社会保险。在这里，公共服务均等化涵盖了两个不同的方面，即基本公共服务均等化和差异性公共服务均等化。其中基本公共服务，包括了如公共安全、基础教育等对社会公众的生存和发展具有基础作用，满足的是公众基本的社会公共需要的服务。
然而，在我国基本公共服务均等化表述的形成甚至将其写入“十一五”规划，确是近一两年才有的事情。
导致如此结果的主要原因，可以归因于我国特殊的历史进程。在传统体制下，我国对城市和农村两个系统，分别施行了两套不同的经济社会体制，由此形成了颇具特色的所谓二元经济社会格局。在这样的一种格局下，基本公共服务资源的配置分别以城市和农村各不相同。城市居民享受的基本公共服务多，农村居民享受的基本公共服务少，甚至享受不到基本公共服务。因而，在那时以至很长的一个历史时期，我们几乎没有基本公共服务均等化的理念，而常常提及的则是所谓“区别对待”。
最突出的例子，发生在基础教育领域，作为一项最为基本的公共服务，基础教育服务理应由作为公共管理者的政府部门无差别的提供给所有的居民。但是，二元的经济社会体制带给中国基础教育服务的一个深刻印记是：城市居民的基础教育，由政府承担，实行财政拨款。农村居民的基础教育，则由农民自办，实行经费自筹。公共资源配置上的不均等，自然使得两个系统的基础教育服务差距越拉越大。
科学发展观的形成和落实以及社会主义和谐社会的构建，一再地把基本公共服务均等化问题提至我们面前。在所有的基本公共服务中，又以基础教育服务最为牵动人心。因而，围绕基础教育服务均等化而引发的种种议论，也就成为当前中国经济社会生活中的一个热点、焦点和难点。
在本文中，笔者力图阐明的基本观点是；基本公共服务的均等化，可以以基础教育服务为重点，并从基础教育服务均等化做起。基础教育服务均等化的实现，有赖于财政收支安排的政策理念以及相关制度的调整。具体而言，在有关基础教育服务的财政收支安排上，应当立足于财政公平，从以往对城市和农村实行“区别对待”适时切换到“国民待遇”的路线上来。
本文所使用的基础教育服务均等化概念，系由基本公共服务均等化引申而来。笔者据此给出的定义是：公共财政活动提供的基础教育服务的效益，起码在政策层面上，应致力于无差别地、一视同仁地落在每个社会成员身上。当然，同基本公共服务均等化的概念一致，一定社会条件下人们可以享受到的最低水平的基础教育服务，并不排斥地区间服务质量、数量和效果的差异。
二、国际视野下的基础教育服务均等化
本文选择3个在基础教育服务均等化上具有特色的国家——美国、法国和韩国，作为比较分析的样板。其基本的考虑是：其一，作为一个典型的地方分权国家，美国的教育体制带着浓厚的分权特征；与之相反，法国则是中央集权教育体制的代表。分权制和集权制下的基础教育服务均等化措施自然各具特色，对它们的比较分析显然有利于我们总结和借鉴经验。其二，同我国的情形相仿，韩国是从战后恢复起来的亚洲国家，它在经济发展、社会文化和历史条件等方面与我国有很多类似之处。相对于传统的发达国家而言，它的基础教育均等化措施在可操作性上可能更具参考价值。
（一）美国
定位于教育财政的公平，美国政府采取了以下一些旨在推进基础教育服务均等化的措施：
1.城市和农村实行一体化的教育财政管理体制，这是美国基础教育服务最突出的特征。学区作为为教育工作而划分的特别专区，实行独立管理，没有城乡差别之分。其设置，在城市大体与市、在农村大体与乡镇的大小相当。
2.美国农村基础教育服务的财政投入，由联邦、州和学区三级共同承担，其中州和地方是主要提供者。州一级政府支持基础教育服务的主要财政来源是个人所得税和消费税，财产税则是地方政府支持基础教育服务的主要来源。正是有了来自特定税种的税收收入的支撑，基础教育的发展才有了相应的财力保障。
3.在联邦、州和学区之间建立了规范有序的转移支付制度来减少学区间教育财政的不均等。联邦政府转移支付规模较小，其转移支付的项目一般与国家某项特殊利益结合在一起；州政府转移支付规模较大，作用显著。
4.州政府对学区实行多种基础教育财政转移支付的模式。主要包括：水平补助模式、基数补助模式、保证税基补助模式以及基数补助与保证税基补助结合模式等。这样的好处在于州政府可以根据自身情况选择适合本州的转移支付模式，从而更有助于实现州内的基础教育服务均等化。
（二）法国
同美国有所不同，法国政府采取的基础教育服务均等化措施，更侧重于解决区域之间、家庭之间和个人之间的教育不均衡：
1.与较为集中的教育体制和财政体制相适应，法国在基础教育服务上的财政投入，实行了集中模式。中央政府承担的基础教育服务财政支出，占到90％以上，其余部分由市镇政府分担。
2.建立了有效的区域性财政转移支付制度，用以帮助处境不利的地区，特别是边远农村地区达到一定的基础教育服务提供水平。比如，在农村地区广泛推行适当集中的办学政策；对城市的处境不利地区广泛建立优先教育区等等。
3.为处境不利的社会群体和家境贫困儿童制定了一系列的特别财政政策，以保证每个学生都能享受到最低水平的基础教育服务。这些政策主要有国家助学金制度，开学补贴制度、上学交通补贴制度、午餐补贴制度等等。在一些地区，议会还会拨专款资助生活条件差的学生。
（三）韩国
韩国政府所采取的基础教育服务均等化措施，有几个显著的特点：
1.优先发展基础教育服务。其财政投入基本由中央政府负责，地方出少量资金。这种选择显然是明智的。我们知道，根据萨卡罗普洛斯对教育收益率的测算，在发展中国家，初等教育的高社会收益率(27％)与高等教育较低的收益率(14％)形成强烈的反差，也就是说，基础教育比高等教育更能对一国的经济增长做出贡献。
2.优先发展偏远地区的基础教育服务。韩国实施基础教育服务的地区顺序为：先偏远地区，后中心地区：先农村，后城市。为此，政府还专门制定了《偏僻、岛屿地区教育振兴法》。具体的财政措施包括；对偏远和不利地区实行等拨专款补助的“教育优先区制度”；对低收入家庭的学生提供足够学习的奖学金；对贫困家庭直接发放“教育代用券”等等。韩国的这种做法，旨在保证偏远地区弱势群体的孩子们都能得到基础教育服务，从而维持较高的总体入学率。”
3.对不同地区采取不同的基础教育财政政策。公共财政优先保证地方教育的发展，但转移支付主要针对农村基础教育服务，当然也补助一部分小城镇。而大城市的教育经费，地方政府负责很大一部分。农村的基础教育服务在韩国一直处于优先地位，得到了各种政策上的倾斜和优惠。
（四）几点启示
上述3个国家的基础教育服务均等化措施的比较和分析，可以给我们如下启示：
1.基础教育服务在各级政府之间的事权和财权的划分，必须有明确的界定。
综观3个国家的基础教育，基本采用的是“委托基层地方政府办学，多级政府分担经费”的办学体制。尽管法国和韩国实行的是中央集权型的教育财政体制，并有能力承担绝大部分的基础教育支出，但他们仍将基础教育的办学责任委托给县市地方政府。多级政府分担经费，既是为了保证基础教育的资金需要，也是为了促进各级政府支持教育。试想如果省级政府不参与分担，那么就等于将他们排除在基础教育管理之外，没有权利就没有义务，他们就不会因此将基础教育列为本级的公共事务，也就可能因此放弃政府职能之所在。
2.履行基础教育服务职能的政府级次不能放置太低，否则无法解决“外溢效应”。
对基础教育一般做法有两种，一种是实行学区制管理的美国模式；另一种是将所有的学校都归于某一级次的政府直接管理，而不论其坐落在城市或者乡村，法国和韩国就属于这种模式。这两种模式的共同特点，都是绕过了社区——即末级基层政府（相当于我国的乡镇），而由相当于县级的地方政府办学。这样有助于避免因末级基层政府缺乏财力保障而使基础教育不能充分发展的现象。
3.实现基础教育服务均等化，政府间财政的转移支付是最为重要的手段。财政转移支付制度的作用在于，中央和省级政府自上而下的转移支付可以给予下级政府更多的财政支持，从而保证全国范围内基础教育的均衡发展。
转移支付一方面可以提高中央和省级政府对基础教育服务的财政供给水平，同时也可以强化中央政府对全国基础教育服务的宏观调控能力，并可以以此消除或缩小地区之间的失衡或不均等。
公共财政基础篇5
[关键词]财政紧约束 农村基础设施建设 政策选择
农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展及农民生活提供公共服务的各种要素的总和，是农村经济、社会、文化发展及农民生活必不可少的基础性条件。由于国家长期推行工业化、城市化发展战略，使得国家财政基本建设投资的绝大部分都投向了城市，造成了农村基础设施建设的严重滞后。虽然1998年开始实施积极财政政策以来，国家财政对农村基础设施建设投入增加，农村基础设施建设严重滞后状况有所改善，但从总体上看，中国农村基础设施建设严重滞后状况并没有从根本上得到解决。农村基础设施建设的严重滞后，已经成为实现城乡和谐发展、构筑和谐社会目标的重要制约因素。近几年来，党中央、国务院强有力地推进农村税费改革，在极大地减轻农民直接承担的税费负担的同时，也为农村基础设施建设带来了新问题。如何有效促进农村基础设施建设，已经成为农村税费改革后农村公共财政建设要解决的关键问题。为此，本文试图剖析在当前财政紧约束条件下，有效促进农村基础设施建设的政策选择。
一、中国农村基础设施建设严重滞后的成因
1.公共财政观念树立的滞后，导致政府投入不足
依据公共财政的基本理念，政府的基本职责就在于提供公共产品。农村基础设施是农村公共产品的重要组成部分，因而，农村基础设施建设也应该是政府的基本职责之一。然而，政府并没有将农村基础设施建设纳入自己的基本职责范围，政府仍然把对农业生产的支出看作是不同的经济体系之间的支援关系，这可从财政支出科目中的“支农支出”反映出来。政府在财政预算安排中并不会保证农村基础设施建设支出的优先地位，而是作为支援来看待，象征性安排一点，随意性很大。一些政府部门和官员甚至把财政对农村基础设施建设支出看作是对农民、农村的施舍和恩赐。在这种“支援论”思想的支配下，长期以来，农村基础设施建设投入的大部分都是通过农民集资、投工投劳，由农民自己完成。农民交税以后并没有得到像城市居民一样有政府提供基础设施的权利，这是导致政府财政基础设施建设投入不足的基本原因。
2.责权划分不清，各级政府投入责任难以落实
2002年修订后的《农业法》第十七条虽然规定各级人民政府要采取措施，加强农业和农村基础设施建设，《农业法》第六章也对农业和农村基础设施投入作了原则性规定，但仍没有一个与《农业法》相配套的《农业投资法》来具体规范中央、省、市县、乡镇在农业和农村基础设施建设中的职责划分。由此，在落实各级人民政府农村基础建设职责时“无法可依”、“无章可循”。“中央请客、地方掏钱”，中央与地方利用建设项目“相互钓鱼”的现象经常发生。
3.自上而下的决策机制使决策偏好显示机制缺失，决策难以有效反映农民的意愿，农村基础设施供给偏离需求，结构失衡，效率低下
我国农村基础设施供给的数量、种类基本是由基层政府在没有农民参与的情况下决定的。农村居民往往是只能被动接受政府提供的基础设施，同时被动的承担相应的费用，农村居民对农村基础设施的真实需求难以体现。这种基础设施“自上而下”的供给机制忽略了广大农民对基础设施的实际需求，导致现行农村基础设施供应中出现过剩与不足共存的现象。
4.财政农业支出资金管理紊乱
（1）财政支农资金投入渠道多，资金分散，难以形成合力。财政支农资金除由各级财政部门拨付外，县以上各级农、林、水等主管部门也层层下拨到县级对口部门，形成资金来源渠道多、投入分散的状况。县级管理、分配财政支农资金的部门有计委（发展局）、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利（水务）局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等10多个，时常出现同一项目多个部门管理。目前，最突出的是国家发改委、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。
（2）支农资金挤占挪用现象普遍，支农资金到位率低。资金与项目随意性强，投资决策科学水平低，项目确定执行、资金支付、监督管理三者合一，责权不清，且集于一身，给各种违规违纪现象留下很大空隙。只要从财政渠道拨付的各类来自中央和省里的专项资金，都是被挤占的对象。国家财政支持“三农”资金有相当一部分用于各级农口事业单位机构和人员支出，“搞农业吃农业”的现象较严重，使真正用于农业、农民和农村的资金大为减少，相当程度上影响了财政资金使用的安全、有效、规范。
（3）政府投入重视大江大河的治理、交通主干道等农业大型基础设施建设，而没有将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴，政府财政支出在农村中小型基础设施建设中严重缺位。与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施过去主要依赖农民的集资和投工投劳，农村税费改革后，各地取消了“两工”，农村村办公益性建设要实行“一事一议”的政策。但从各地的情况来看，“一事一议”很难实行，即使中央和省级的大中型水利和道路工程修到了“家门口”，但是由于“最后一公里”没有打通，效益仍然体现不出来，农民实际上仍然不能受益。
5.“一事一议”制度实际上是把责任推给了农民
“一事一议”的实质是维持历史形成的城市与农村不同的基础设施供给形成机制，农村基础设施仍然由农民自己承担。因此，“一事一议”的制度设计实际上是把责任推给了农民。在现行行政体制下，如果继续由基层政府替农民决策，那么，“一事一议”将有可能演变成基层政府向农民集资摊派的政府依据，在基层政府财政越位的内在冲动没有彻底得到有效抑制的情况下，将会使各地方政府制造各种政绩工程、形象工程的行为得以延续，从而无法从根本上解决农民负担重的问题。
二、财政紧约束下有效促进农村基础设施建设的政策选择
公共财政基础篇6
关键词：公共财政；理念；财政改革；政策建议
建立公共财政框架可以说是改革开放以来中国财政发展史上的一座里程碑。我国从1999年开始实施公共财政改革，至今已5年多了。这5年多来，国家在财政体制、预算管理、税收制度和财政支出制度等方面都作了重大改革，目前已经初步建立了符合社会主义市场经济发展的公共财政框架，改革还将向纵深推进，继续深入。那么，到底什么是公共财政？财政改革中到底应该体现什么样的公共财政理念呢？
一 公共财政的实质及其基本特征
公共财政是适应市场经济发展客观要求的一种比较普遍的财政模式。中国人民大学安体富教授认为：“公共财政就是财政，而财政从来就是国家（或政府）财政”，“公共财政属于公共经济，是其核心内容”，“公共财政实质是市场经济财政”[1].笔者则早在1994年主编出版的《市场财政学》中明确写道：市场经济体制下的政府财政原理与计划经济体制下的国家财政是不同的。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场机制在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。在市场经济体制下，社会资源和生产要素的重新组合一般都是通过市场机制来解决的，政府只在“市场失灵”的领域才介入。因此，市场机制不能干什么？市场机制干不好什么？这客观上决定了政府及财政的职能范围。在这种全新的经济体制下，财政就其实质来说，实际上是一种“公共财政”[2].我们把在市场机制对资源配置起基础性作用基础上实行国家调节，即弥补市场缺陷的政府财政称为“市场财政”，也就是一般西方市场经济国家所说的“公共财政”。公共财政是“国家满足社会公共需要而进行的社会集中性分配”[3].
关于公共财政的基本特征，目前财政理论界讨论得比较充分，厦门大学张馨教授的观点最具代表性，他认为，市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应、服务并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。他在《论公共财政》一文中明确提出：“公共财政是为市场提供公共服务的国家财政”，“公共财政是弥补市场失效的国家财政”，“公共财政是由公众对之规范、决定和制约的国家财政”[4].另外，河北省财政厅齐守印研究员在《论公共财政及其经济职能》（第14次全国财政理论研讨会论文）一文中对公共财政的本质规定概括得也非常好，他认为：“完全意义上的公共财政至少应当包括以下四点本质规定：（1）以增进绝大多数社会成员的公共利益为宗旨；（2）以提供公共产品、公共服务，满足社会公共需要为目标；（3）最大限度地实行民主决策；（4）充分接受民主监督。”这些研究成果对揭示我国社会主义市场经济体制下的公共财政基本理念具有重要的启迪意义。
二 公共财政五大基本理念
理念决定改革思路。构建和完善公共财政框架，必须充分体现公共财政理念。笔者认为，与解决我国财政运行中存在的财政收支矛盾尖锐、财经秩序混乱状况难以得到根本改观、部分地区基层财政比较困难以及财政改革进展不平衡等一系列亟待解决的问题相比，明确公共财政理念问题才是首先必须加以研究和解决的一个带根本性的深层问题。那么，到底什么是公共财政理念呢？作为与市场经济具有天然联系的财政模式，公共财政本质上至少包含了以下五大基本理念：
1.弥补市场缺陷的理念：公共财政是一种缺陷财政
公共财政是市场经济体制下的国家财政，它是一种弥补市场缺陷的财政模式。市场经济是市场在资源配置上起基础性作用的经济组织形式。在市场经济条件下，资源配置有两种系统：市场和政府。市场是一种有效率的运行机制，在完全竞争的条件下，让“经济人”（理性的企业和个人）自由竞争，通过市场竞争机制的作用，能使资源的使用发挥最大的效率，实现国民福利最大化。但市场的资源配置功能不是万能的，市场机制本身由于存在垄断、信息不充分、外部效应与公共产品等原因所造成的市场失灵领域和市场机制造成收入分配不公以及经济波动等市场缺陷，因而必须发挥政府的作用。在市场经济体制下，虽然市场机制运转不灵及其缺陷为政府介入或干预市场提供了必要性和合理性的依据，但是，政府的作用只能限于解决市场解决不了的事情，只能起弥补市场缺陷的作用，同时保护和影响市场。这是市场经济中市场与政府分工的基本原则。“政府要做的，就是财政要干的。”[5]因此，作为建立在市场经济运行机制基础上并符合市场经济要求的公共财政模式，它是一种缺陷财政，政府在构建公共财政框架时，首先必须满足“市场在资源配置中起基础性作用”这一基本条件，否则就会出现“越位”和“缺位”。
2.为市场提供公共产品的理念：公共财政是一种服务财政
在社会经济生活中，人类社会需要可以分为两类：一类是私人的个别需要；一类是社会的公共需要。相应地，用于满足各种各样社会需要的商品和服务，也可以分为私人产品和公共产品两大类。由市场供给用来满足私人个别需要的商品和服务，称为私人产品；由政府公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务，称为公共产品。区分公共产品与私人产品有两个基本标准：一是排他性和非排他性；二是竞争性和非竞争性。私人产品具有排他性和竞争性；公共产品具有非排他性和非竞争性。在市场经济体制下，作为社会集中代表的国家，其活动和存在的根据就在于履行社会管理职责，满足社会公共需要。因此，公共财政不应介入私人产品，它是一种为市场提供公共产品和公共服务的国家财政。
3.依照公意民主决策的理念：公共财政是一种民主财政
公共财政的宗旨是满足社会公共需要，是按社会公意公益来进行的一种社会集中性分配。在市场经济条件下，私人产品是满足每个人的特殊需要的，人们通过在市场上购买商品或服务来表达他们的意愿即所谓的“货币投票”来抉择；公共产品是满足社会全体成员的一种集合性需要，每个人对公共产品的需要有不同的偏好，同时对承担提供公共产品成本存在漠不关心或“搭便车”的心理，所以，政府提供公共产品不通过公民的买卖来作出决定，而必须通过一定的政治程序即所谓的“政治投票”作出决策。公共选择主要体现为通过代表民意的权力机关审批政府预算和决算。
4.依法规范理财的理念：公共财政是一种法制财政
公共财政的实质是市场经济财政，而市场经济是法制经济，公共财政作为一种与市场经济相适应的财政模式，其收支必然是建立在法制基础之上的，一切公共财政收支活动必须纳入法制规范的范围。表现在公共财政收入方面，无论是开征税收、设立规费项目，还是发行国债，都必须根据法律规定按照一定的法律程序办事，由财政税务部门依法组织征收的收入必须全部纳入政府预算。表现在公共财政支出方面，各项公共财政支出都要严格按照国家预算法及其他财政法规规定的程序和方法进行科学安排，预算审批要公开透明，依法进行。
5.接受公众监督的理念：公共财政是一种受制财政
在市场经济体制下，政府实际上是一个国家或社会的机构，承担着一种公共受托的责任。本质上公众委托政府来提供私人无法通过市场配置而实现的有效供给。纳税人向作为公共权力主体的政府交纳了一定的税收以后，政府就成为实实在在的大管家，作为主人的纳税人要求政府勤俭持家、节约有效地用好税收是理所当然的事。政府在收取纳税人的税收后，除部分作为自身的维持经费外，主要职责在于向社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的基本社会条件，如国防、治安、教育、环境卫生、市政建设等。在筹集资金和使用资金的全过程，作为公众利益的代表，政府必须接受公众的监督，这是由纳税人与收税人的基本关系所决定的。换句话说，政府及其为政者本身就是由纳税人供养并为公众服务的，其行为应接受社会公众监督，这对于规范为政者行为，加强其为人民治理好国家和社会的责任，用好公众所交纳的税收，服务人民，造福人民，无疑是公共财政的内在要求。
三 进一步完善公共财政框架的政策建议
建立公共财政框架是我国“十五”时期财政改革的重要目标。“公共财政框架可以划分为公共财政功能框架和管理框架两个部分。其中，公共财政功能框架的建设任务是征集财政收入，保证政府提供公共服务的支出需要，并在收支过程中实施宏观调控；公共财政管理框架的建设任务是用公共管理的办法管理财政，确保财政资金使用的公平、公开、受监督和有效益。”[6]经过5年多的努力，我国已初步建立了符合社会主义市场经济发展要求的公共财政框架，财政改革成绩是显著的。但是，我们也应该清醒地认识到，我国财政运行中还存在不少尖锐的矛盾和问题，“初步建立”的公共财政框架离前述完善的公共财政理念还有相当的差距，必须继续加快改革步伐，按照公共财政理念进一步完善公共财政框架。
1.以市场缺陷为限，确定政府的职责范围
廓清市场边界，正确划分政府与市场的职责范围是建立和完善公共财政框架的基础和前提。目前，我国仍不同程度地存在政企不分、政府职责“错位”、“缺位”的问题，随着市场化改革的深入，政府必须注重市场法则，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，尽量依靠市场机制来推动社会经济发展。政府要合理控制财政收支总规模，不“越位”包办不属于政府职能范围的事务，只按照市场需要承担那些市场机制无法有效解决的事务。政府要加快改革步伐，切实转换职能，如通过加快国有经济战略布局调整，放松市场管理，借助市场力量推进公共设施建设，减轻财政负担等。否则，就难以改变财政收入持续高速增长，而财政支出也同时超高速增长，财政赤字巨增，债台高筑，财政收支矛盾日益尖锐，财政愈加陷入困境的局面。
2.调整财政支出结构，确保公共产品供给
目前，我国公共产品供应一方面是总体供应不足，另一方面更突出的是结构供应失衡。以财政教育支出为例，由于教育对经济效率和国民素质的提升功能日渐成为共识，相应地国家一再加大了对教育事业的投入。改革开放26年来，财政用于教育的支出增长速度每年都在2位数以上，教育支出占财政支出的比例稳步上升，从1980年的9.29%上升到1997年的20.20%，近几年仍在上升。尽管还未达到《教育法》规定的财政性支出应达到gdp中4%的比例，但就支出总量而言，增长速度应该说是很快的。现在的问题主要不是总量不足而是结构失衡，即主要表现为高等教育的过量投入和义务教育的过少投入同时并存。2000年，我国高等教育生均事业费和公用经费分别为7310元和2921元，而农村义务教育分别只有473元和31元[7].就教育产品而言，从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，层次越低，公共特征越明显；层次越高，私人特征越明显。目前我国教育支出结构显然是不符合公共财政要求的，公共卫生等其他财政支出项目也存在相似情况。财政应逐步调整支出结构，确保公共产品供给，而让私人产品市场化。
3.科学民主决策，提高财政资金使用效率
科学民主决策是提高政府效率的首要因素。私人产品的决策通过市场竞争来实现，而公共产品的决策则不同，它是通过一定的政府程序来实现的，相对于市场决策而言，公共财政决策是一个十分复杂的过程，具有相当程度的不确定性。在政府公共财政决策过程中，存在诸多困难、障碍和制度性因素，这些因素往往会导致政府决策失误。这些因素包括：决策者因具有“经济人”的行为特征，存在自身集团利益，公共决策没有完全按照公共利益来进行选择；因获取信息不完全而导致决策失误；为政者存在短期行为，决策追求当期最大效应而忽视甚至牺牲长远利益等。要提高政府效率，政府必须以公共价值作为行为基础，真正把公众的需要放在政府工作的首位，大力提高政府对公众的服务品质。要增强公共决策透明度，实现政府服务决策的科学化和民主化。
4.依法理财，规范政府公共财政行为
法治是人类制度创新、市场经济健康发展的基础。2004年3月，国务院了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出今后10年要基本实现建设法治政府的目标。政府依法行政，在法治框架下运行是保证政府行为效率的基础。近几年来，我国财政管理日趋规范，依法理财水平不断提高，在不断推进公共财政改革的同时，财政法制建设步伐不断加快，已经形成了以《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》和财政规章等为基础的财政法规体系框架，并按照《行政复议法》、《行政诉讼法》等有关法律的要求严格执法。但是，我国当前财经秩序混乱的状况仍未得到根本改观，做假账、偷逃税以及财政资金使用过程中的铺张浪费等现象还相当严重；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，违法或者不当的行政行为得不到及时制止和纠正。今后，要按照建设法治政府的要求，进一步深化改革，全面加强财政法制建设，依法办事，切实推进财政管理更加法制化、规范化。
公共财政基础篇7
对财政投资基础设施最适领域的确定是非常重要的,它能使扩张性的财政政策实施时,不至于发生“挤出效应”,保证对基础设施投资的不断增长。实际上在1998年下半年,启动内需的积极财政政策的实施也发生了一些“挤出效应”,主要是财政政策扩张时,适当的投资领域界定不清,项目准备不充分,出现了抢项目的情况,挤出了一部分外资准备投资和地方政府自筹的项目。对于纯粹的私人产品的基础设施领域,原则上财政要退出,完全由市场提供。至于一些准公共产品的生产领域,根据我国的目前情况仍然要保证适度的财政投资。这些领域可以采取三种投资方式:一是通过资本市场发行股票,采取社会化的投资形式,主要是一些大型的公共工程,财政可采取参股的形式投资。二是可以利用外资,以优惠的政策吸引外商对基础设施投资,对微利和投资回收期较长的项目,财政可通过贴息和风险担保形式投资,以提高投资人的投资回报率和减少风险。三是在条件成熟时,鼓励保险基金和社会保障基金投资公共基础设施,财政可在税收等方面给予支持。财政对这些准公共产品的投资形式,可以起到四两拨千斤的作用。
二、财政投资基础设施产业最佳资金来源和投资方式选择
在计划经济条件下,财政作为计划资源配置的重要部门,承担了大量的经济建设的支出,其中也包括了全部的基础设施投资支出,财政支出占GDp的比重高达30%以上,由于当时财政收入主要是来自税收和国企的利润上缴,没有债务收入,因而基础设施的投资直接反映在国家预算中的经济支出项目上。
公共财政基础篇8
「正文一、调整和优化财政支出结构的总体构想
1.目标。按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期调整和优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。
2.原则。在现阶段调整和优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：一是体现政府职能原则。财政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府的职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。
二是体现社会公共需要原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。
三是体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。公共产品中的纯公共产品，因其社会效益最高，应首先保证这部分支出，然后再安排准公共产品财政负担的部分。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。
四是注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。支出结构的协调是动态的协调，是支出各要素在承认差别的基础上实现各支出要素之间相互促进的发展。五是体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。
3.总体思路调整和优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：（1）确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。（2）增加社会保障支出。近年来，我国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。（3）加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。（4）退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。
二、调整和优化我国财政支出结构的对策思考
根据上述财政支出结构调整和优化的原则及总体思路，针对目前财政支出结构存在的问题，在近、中期应采取下列对策：1.逐步解决行政事业经费增长过快的问题行政管理、外交、公检法等部门执行社会管理的必要经费支出是国家机器正常运转的基本需要，属于公共需要，是财政必须保证的部分。但我国行政管理费支出与世界各国相比较高，2000年达17.42%，增长速度超过同期gdp增长速度。针对我国现状，可采取如下改革措施：（1）进一步精减机构，控制行政编制，提高行政支出效率。1998年以来我国进行政府机构改革，精简了机构人员，但仍然存在机构重叠庞大、人浮于事的现象，人员费、办公费居高不下，给国家财政造成了沉重负担。要严格控制政府机构的公共经费，改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。
（2）规范事业单位的财政经费供给。事业单位可分为三类：一是社会公益型，如基础教育、技术推广等；二是准公益型；三是经营型。对这三种类型的事业单位，财政应保证社会公益型经费，对准公益型实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费，把经营型事业单位推向市场。
（3）推行行政事业单位收支统管。按照财政部颁布的。《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》，贯彻预算内外资金结合作用、统筹安排的原则，保证单位的预算外资金和其它收入主要用于弥补正常经费的不足和促进事业的发展，建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。
2.改革财政投资体制财政用于固定资产的投资是经济建设支出的重要组成部分，财政投资对于加快基础设施建设和基础产业发展，促进产业结构合理化和区域经济的均衡发展具有重要意义。1998年起，中央政府针对我国存在的消费需求和投资需求不足，连年增发国债用于基础设施投资，有力地拉动了我国经济增长，但同时中央政府承担了很大的债务风险。
在市场经济条件下，投资主体多元化是必然的，总体来看，应以企业和家庭部门投资为主，政府投资只能限于公共需要、私人不愿意投资的领域。要把过去财政对生产、经营领域的投入转到支持基础设施建设和公共工程上来，并随着财力的丰裕逐步增加投入，通过转变资金投入方式，为市场经济和企业平等竞争创造一个良好的外部环境。因此，经济建设主体应由政府转向企业，财政只进行涉及国计民生的公益性基础设施的建设。要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目，转移到共同需要方面来。要改革国家政策性投资体制，财政预算内投资不宜实行有偿使用的方式管理，宜采取无偿投资的方式；由国有资产经营预算安排的投资，应采取国家资本金投入的方式。
3.优化社会文教支出在知识经济时代，科技进步成为经济发展的主要动力。我国政府早已提出科教兴国战略，2001年，中央财政教育支出完成213亿元、科技支出完成373亿元，为了进一步加快推进科技和教育事业发展，提高全民族素质，不断增强国际竞争力，2002年，中央财政安排教育支出251亿元，安排科技支出408亿元，比上年分别增加17.84%和9.38%.总的来说，教育是一种“准公共产品”，其中，基础教育基本上属于公共产品，整个社会成员都可以从中受益，具有正外部效应，其经费应全部或绝大部分由财政供给。高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。因此，按照公共财政理论，高等教育可以由政府来办，也可以由私人来办。对此，国家应调整财政支出结构，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。
基础科学研究属于公共产品范畴，其成果为社会所共享，其经费应全部由财政负担。应用型科学研究由于可以市场化，财政不应负担经费或酌情负担一部分。在我国现阶段，由于科技力量与发达国家相比仍处于较低水平，因此，政府应提高对科学研究事业的财力投入，并使科学投入的增长快于同期财政支出的增长，同时，在科学研究支出总量提高的基础上，不断加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构。
4.逐步增加社会保障支出在社会主义市场经济条件下，社会保障是一个重要的“内在稳定器”。目前我国社会保障体系很不完善，许多应由财政承担的社会保障由企业、行政事业单位负担。另外，社会保障支出划分不明确，支出比重低的现象仍然存在，难以适应社会主义市场经济发展的要求。各级政府要加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，完善社会保障体系。财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。要加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度模式。
公共财政基础篇9
一、对“公共财政”的不同看法：
第一种看法认为：
社会主义国家的双重身份和双重职能,决定着国家财政的构成及其职能。我国是建立在生产资料公有制基础上的社会主义国家.国家既是政权组织, 又是全民所有制生产资料所有者的代表,行使着双重经济职能,即社会经济管理职能和全民生产资料所有者职能.社会主义国家的双重身份和双重职能,决定着国家的分配行为--国家财政是由两个部分即公共财政和国有资产财政组成,它们各自具有不同的具体职能和任务,应采取不同的政策。[1]
该看法还认为：
当前财政不再是计划经济体制下的统包大揽财政，随着社会的发展财政职
能也将逐步转变。财政必须立足经济大局，放眼社稷民生，做治邦安民的坚强后盾。公共财政是财政历史发展中的一种形态，是一种与市场经济相适应的财政模式，它是财政职能的调整，是财政管理深化与资金投向的深刻变革，当前我国必须努力构筑公共财政新框架，适应财政体制的发展趋势。[2]
第二种看法认为：
市场经济要求的是公共财政，只有公共财政才能适应于、服务于并有利于市场经济的存在和发展，这是数百年来市场经济在西方的发展历程所鲜明昭示的。我国要建立社会主义市场经济，很自然也要建立与之相适应的公共财政。改革开放以来，我国出现了向公共财政转化的趋势：（1）税收占预算内收入比重大幅度上升而达90％以上；（2）税收制度从按所有制成分分别设置，逐步转向对不同经济成分实行同一税收制度上来；（3）经济建设支出占财政总支出比重大为下降，而同期社会文教支出急剧上升；（4）基本建设支出占财政总支出比重急剧下降。该支出曾是国家计划配置资源的直接财力手段；（5）财政的基本建设支出从直接投资建设盈利性企业为主，向基础设施和公共设施投资为主转化。[3]
第三种看法认为:
建立和完善社会主义市场经济体制的步伐不断促使着财政职能的转变、财政制度的改革和财政支出范围与结构的调整和优化。因此,建立“公共财政”的基本框架,非常必要和正确，但不能忽视“国有资产财政”。我国实行社会主义市场经济,经济运行体制要求政府实行“政企分开”、“政资分开”、“两权分开”,与此相对应,就要求实行税利分流,复式预算,构建“公共财政”和“国有资产财政”“双重结构财政”运行模式。我国实行“公共财政”是国家财政所固有的,但不能忽视“国有资产财政”,把“国家财政”变成单纯的“公共财政”。这是从财政基础理论出发得出的必然结论。[4]
第四看法认为：
公共财政不是“吃饭财政”。社会主义市场经济体制下公共财政的构建，并不意味着财政要从再生产领域完全退出，而转向“吃饭财政”。恰恰相反，公共财政是应当且必需在再生产领域有所作为的。事实上，任何社会形态下的财政，都不可能完全不管再生产之事。另外，我国财政逐渐向公共财政转变，不会影响国有经济的主导地位。道理很简单，现在我国国有经济已经达到相当规模，到1996年底国有资产为65894亿元，是我国国民经济的支柱，这么大的国有资产通过自己运营，不应该影响其主导地位。目前国有企业的困难，原因是多方面的，但主要是机制问题，这个问题不解决，政府投入再多也无济于事。[5]
第五种观点认为：
作为唯心主义产物的“公共财政”，无论其是财政的本质还是类型的理论，（避开财政本质讨论财政类型实际上是自欺欺人），都存在根本性的错误。正确的态度是依据邓小平同志的“社会主义本质论”坚持“国家分配论”，大胆借鉴西方财政实践中有助我国财政改革与运行的具体作法，不断发展和完善“国家分配论”。[6]
第六种观点认为：
当前我国财政的关键，是采取有力措施，适当集中财力，振兴财政，充分发挥并强化财政在社会主义市场经济下应有的职能，而实行“公共财政”并不能解决这些问题，也不能达到党中央提出的振兴财政的目标。他认为，我国自改革开放以来，预算内财政收入占GDp的比重逐年下降，以至降到10％的最低点，财政收入拮据，支出安排捉襟见肘，财政职能被肢解、被代替、被削弱，财政在宏观调控中无所作为。从这个意义上说，实施积极的财政政策无疑是一种有所作为的政策，是财政职能的强化，是财政在宏观调控中的作用的强化。但是，用“公共财政”则不能说明积极的财政政策的积极意义。社会主义市场经济，就是在国家宏观调控下使市场在资源配置上起基础作用，这里有两层意思：一是市场不能配置所有资源，需要政府介入；二是需要国家的宏观调控，市场经济才可能正常运行。这次积极财政政策采取的各项措施，都是实现这三项职能的有力手段。比如，增发1000亿国债，用于加快基础设施的发展，这本是财政配置资源的职能，是其他部门不能替代的，而且是一种通过结构性调整带动经济增长的措施，这是财政的经济稳定和发展职能。[7]
第七种观点认为：
应坚持国家分配论。他认为，西方公共财政理论的不足之处是没有明确回答财政分配的主体是什么；财政同谁有着本质联系；财政在社会再生产中处于什么样的地位，起着什么样的作用等重大的理论问题和现实问题。如果完全用公共财政理论代替国家分配论，其结果势必导致国家财政作用领域的范围过分缩小，国家宏观调控经济功能的减弱和财政完全退出生产领域的局面。这同我国社会主义市场经济以公有制为主体，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的特征相悖。
我们坚持国家分配论，不是说国家分配论已经完美无缺，可以原封不动地搬来指导市场经济体制下的财政运行实践，而是要在现有研究成果的基础上，结合经济条件变化实际，发展国家分配论，完善国家分配论，赋予财政分配关系的新特点。[8]
二、关于“公共财政”的概念：
第一种论述：
公共财政是指国家为市场经济提供公共服务而进行的政府分配行为。概括起来说，公共财政是以市场失效为存在前提，是政府以政权组织的身份，依据政治权力，在全社会进行的以市场失效为范围的，以执行国家的社会管理者职能，为市场提供公共服务的需要为目的的一种政府分配行为。其分配具有公共性和非市场盈利性两个基本特征，其收支活动主要通过公共预算来体现，主要包括：经费预算和公共投资预算，社会保障基金预算从性质上也应是公共预算性质的，它提供的也是公共服务。[9]
第二种论述：
“公共财政”不等于“财政”或“国家财政”，它仅是一种存在于特定时期的，有着特定内涵与活动范围的财政类型。（1）公共财政是市场失效的产物；（2）公共财政以企业和个人追求自身最大利益为分析的基点。这两点对我国公共财政来说也是如此。正是由于存在着市场失效和追求企业自身利益，才使得在社会主义市场经济下，也要有与之相适应的社会主义公共财政存在；（3）公共财政不应凭借国有资产所有权介入市场有效运行的范围内这一基点，对于我国有其一定的借鉴意义。这就是在市场经济下，政府在市场有效运行范围内凭借资产所有权开展的分配活动，不是公共财政活动，而是另一类型的财政活动。这就表明，当人们从马克思主义经济学原理和国家观为基础而提出社会主义双元财政问题时，它也能够作出符合国际惯例的理论说明。[10]
第三种论述：
对于公共财政的含义可以从两个方面理解：一方面，公共财政就是国家财政，和我们经常谈的财政没有什么区别，加上“公共”两字主要是翻译的原因，后来约定成俗，把资本主义财政称为公共财政，而把社会主义财政称为国家财政。另一方面，从公共经济和私人经济角度来区分，财政在西方是属于政府经济或叫作公共经济、公共部门经济，而政府部门以外经济主体的活动都叫私人经济。公共经济提供公共产品，私人经济提供私人产品，它们具有不同的性质。但是，这样区分不是以所有制为标准，而是以经济活动的不同特性为标准。从公共财政到公共经济，这是西方财政发展经历的两个阶段。[11]
三、中国“公共财政”的目标模式：
第一种观点认为：
当前提出建立公共财政的基本框架，反映了政府职能转变和财政改革的深化。具体来说公共财政框架的建立具有以下五个方面的含义：
第一，明确在市场经济体制下财政的基本职责，为市场的有序顺畅服务，即为市场运行提供外部条件、解决公共产品和服务的提供、公平分配和宏观经济稳定等问题，从而提高整个经济的运行效率。这实际上是从分配和资源配置上正确解决市场经济下政府、市场、企业三者的关系。
第二，建立以公共支出为主体的支出体系。在转轨过程中财政支出的范围还是比较广泛的，存在着越位与缺位并存的情况，公共财政的提出明确了财政支出必须以公共支出为主体。公共支出主要包括：为保证国家机构正常运行所必需的经费； 为市场资源配置不能有效解决的各类社会事业提供必要的财力；为实现公共服务所必需的政策性补贴；各种公益性或非市场盈利性公共工程投资。而对于市场机制能有效发挥作用领域的各类盈利性经营性投资和支出，则应逐步减少和退出。
第三，建立以税收为主体，以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系。在市场体制下，税收对企业和居民来说是一种享受公共服务的付费（价格），从政府来说是提供公共服务的财力基础，是避免个人“免费搭车”的一种必要形式，是公共财政的主要的基本的收入。各种收费特别是行政性收费则不同，是政府在社会管理中运用其职能为企业或居民提供个别、特殊服务的收费，它不同于税，不是公共服务的收费，也不是价，不是市场行为，而是政府行为，在收入中只能处于辅助的地位。这种收费在某种意义上说还可起到限制资源的浪费，节约社会资源的作用。
第四，建立起以宏观经济效益和社会效益最大化为目标，以财政法规为依据，以财政收支为中心，运用现代科学的手段和规范的制度的公共财政管理体系。财政作为政府的分配行为，必须为实现社会的政治稳定、经济的持续快速发展服务，财政分配管理都要以社会效益和宏观经济效益的最大化为目标，这与公共财政为市场的有序顺畅运行服务是完全一致的。要维护市场的正常秩序，财政就必须依法理财，健全财政法制，一切财政管理都是围绕财政收支进行的，公共财政也不例外。在现代社会，财政管理必需运用科学手段，实现规范化管理。
第五，建立以保重国民经济稳定协调发展为目标，综合运用预算、税收、投资、国债、补贴、贴息等财政政策和手段的财政宏观调控体系。财政的宏观调控目标是依据一定时期政府的宏观调控目标来确定的，但从公共财政来说，它主要通过上述财政杠杆调节总需求来调节社会总供需的平衡关系，它是政府实行反周期经济政策的主要手段之一。[12]
第二种观点认为：
中国的“公共财政”模式:
从收入方面看,“费改税”,提高“两个比重”是实行“公共财政”模式的基本条件;从支出方面看,要经历财政退出经营性领域的过程,要把握一个“度”,解决财政分配“缺位”和“越位”的问题,这是实行“公共财政”模式的关键;从预算方面看,做到预算的公开、透明,加强财政监督,规范预算外的收支行为,是实行“公共财政”模式的根本保障.中国“公共财政”至少有两大特殊性:一是中国的“公共财政”不是单纯的“公共财政”不象西方讲财政就是“公共财政”。中国还要处理“公共财政”与“国有资产财政”之间的关系。我国多一个“国有资产财政”这是中国财政的特色;中国的“公共财政”远非西方的那么简单。二是中国的“公共财政”的责任不单单是要弥补市场不足和保护市场,同时还要影响和培育市场。在公共产品供应范围上,不仅要加强物质性的公共产品供应,如公共基础设施、社会保障等;还要加强政策、制度、法令性公共产品供应,以健全、完善、稳定市场经济。[13]
第三种观点认为：
中国公共财政的基本目标：
（1）调整经济关系。按照社会主义市场经济规律的客观要求，调整政府与市场关系，中央与地方的关系，政府与企业的关系，政府与居民的关系，形成公共财政的基本制度框架。
（2）建立收入稳定增长的运行机制。中期目标是：财政收入占GDp比重由目前的11.5％提高15％；长期目标是：2010年前，财政收入占GDp比重提高到20％以上。
（3）财政资金使用效益明显提高。通过财政支出管理方式的改革，建立合理的支出结构，缓解收支矛盾，基本保证公共支出的资金需要，最大限度地减少资金浪费。
（4）消灭财政赤字，实现财政收支稳定平衡。力争三到五年时间，将现有的财政赤字压缩50％，2010年以前基本实现财政收支平衡。[14]
第四种观点认为：
建立中国公共财政收入、支出制度的构想：
1、收入制度构想：
具体包括两个方面的内容：
（1）界定公共收入的范围。我国公共收入范围主要包括：税收收入；规费罚没收入；出售、转让公产收入；基金收入；捐赠收入；公债收入。
（2）收入制度的创新：
具体内容包括一是实行税费改革；二是完善税制的改革；三是建立国有资产经营预算。
2、支出制度构想：
（1）公共支出范围的界定：
公共财政支出范围主要包括：公共安全，即国防、公检法司、武装警察等；公共机构，即国家行政机关、外交等；公共服务，即教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等；公共工程，即环境保护、国土整治、公共设施等；公益企业，即水暖电气、公共交通、城市卫生、城市绿化等。
（2）公共支出的供给方式：
对“纯粹公共产品”的供给，政府应全额负担，不能由社会和个人负担。因此，军队和政府机关兴办的公司、企业和多种经营等创收活动应推向社会，交给市场。这类公共支出主要有
国防、外交、行政管理、公检法司、抚恤和社会福利救济等。
对“混合性公共品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护、广播电影电视等公共支出，实行最低保障原则。
对另一类具有“混合性公共品”性质的供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公益企业，其公共支出供给方式应实行以市场为主、政府资助为辅的原则。对大中型项目，政府可采取一定的投融资手段参与建设；对某些市场化程度较高、社会效益较大的项目，政府还可通过注入资本金参股的方式提供资助和支持；对完全由市场能解决的项目财政将不再安排资金。
（3）公共支出制度的创新：
在公共支出管理方面，为加快与国际惯例接轨，将逐步推出零基预算、国有资产经营预算、社会保障预算、政府采购制以及国库单一帐户等项改革，强化预算外资金监督管理，切实解决财政收入两个比重降低以及财政转移支付制度规范化运行的问题。
3、建立中国公共财政政策的运行与控制系统：
从规范财政政策的运行来看，构造财政政策的执行运作系统，应该包含以下几个方面的工作：
（1）首先依据宏观经济运行状况构造财政政策运行的预警系统，通过各种临界指标的判别，显示政策运行的状态，通过指标显示的警戒级次，为有效地制定和调整政策提供依据。
（2）构造财政政策的执行系统，即通过预警系统显示的运行状态，决策财政政策调控的力度，将政策力度分为不同的级次，并考虑政策工具的不同组合，依据实际情况加以选择。
（3）构造财政政策实施效果的跟踪、反馈、监督系统，即通过指标体系加以跟踪监督，具体指标可否考虑参照宏观经济景气状况以及政策传导的中间变量等因素，监督财政收支的总量或结构，以及中央或地方政策执行的实际效果，及时反馈，有效稽查。[15]
第五种观点认为：
公共财政不等于吃饭财政，不等于财政建设功能的消失，而是财政职能的调整，是财政管理深化与资金投向的深刻变革。财政必须立足经济大局，放眼社稷民生，做治邦安民的坚强后盾，必须努力构筑公共财政新框架。
第一，深化财政改革。一是推进依法理财进程，建立与市场经济接轨的财政运行体系。二是预算管理进一步法制化、规范化。三是深化财政支出改革，优化结构，提高效益。逐步把不应由财政开支的项目剥离出去。大力推行政府采购制度。第二，重新界定和规范财政支出范围。一方面要根据中央统一部署，不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障能力；另一方面，利用财政支出政策的导向，不断优化行业内部支出结构，优化事业发展布局结构，推动教育、卫生、文化、体育、广播电视、农林水利等事业布局结构调整，解决低水平重复设置问题，建立开放型事业发展体制。第三，调整建设性支出投向。“公共财政”并不等于财政失去投资和建设的功能，而是要求我们改变传统的扶持生产的观念和做法，对财政在新时期财源建设中的地位、作用重新进行认识和定位。财政建设性支出，要从直接投入生产领域，逐步地转到为生产建设的持续发展创造条件的投入上来，转向主要搞基础设施、科技进步、环境保护、公共服务项目，以改善投资环境，促进企业平等竞争。同时，财政投入支持经济建设，应以反经济周期投入为主。第四，广泛实施规范的政府采购政策和办法。政府采购是政府机关利用财政资金从社会生产部门购买商品和劳务的支出，直接影响社会总需求的增减，调控经济运行。[16]
第六种观点认为：
公共财政要抓三个环节。第一，执行积极的财政政策。一方面，要通过执行公共财政政策，坚持积极的财政政策，将财政立足服务于经济发展，服务于社会公共需要，主动增加投入，有效地扩大内需，从而拉动经济增长。另一方面，要借助建立公共财政的有利时机，大力压缩一般性财政开支，集中财力用于事关经济和社会发展全局的项目上。第二，建立规范的税收体系。一是调整和优化税收结构。二是要加大依法治税的力度。三是要加大税收征管力度。第三，确立科学的支出体制。一是要科学界定财政支出范围。二是要重新确定支出顺序。三是要调整财政资金投入。四是要改革支出控管方法。[21]
四、“公共财政”的职能：
第一种观点认为：
中国公共财政的基本职能：由于我国正处在由计划经济向市场经济转型时期，政府承担着繁重的领导经济改革即经济体制创新和促进经济增长的重任。其中体制转型与经济增长的双重目标，从根本上规定了我国公共财政的基本职能是资源配置、调节收入分配和稳定经济，发育和完善市场、培育市场体系、提高国有企业经济效益和促进经济增长的职能。（1）支持经济体制创新的职能；（2）管理国有资产的职能；（3）建立财政投融资管理体系；（4）调节收入分配的职能；（5）稳定经济和促进经济发展职能。[17]
第二种观点认为：
公共财政的职能范围： 由于财政是政府实现其职能的财力保证，因而公共财政又从财力上规范和制约了
政府这种职能范围。具体表现为：
1、政府从三位一体（政权组织、全民生产资料所有者、生产经营的组织者和指挥者）向社会管理者转变。市场经济下社会管理者的经济职能是对市场运行的保障、服务、监督功能，即维护市场运行正常秩序（法律法规和行政管理）；提供市场自身不能解决的外部条件（如公共产品和服务，如基础设施）；对市场进行宏观调控，弥补和纠正市场机制的缺陷，促进市场的平稳运行，实现效率与公平的最佳组合，对市场机制能有效发挥作用的领域，政府逐步做到不直接干预，或不进入。
2、财政适应政府职能转变而进一步清除计划经济的旧模式，向适应市场经济的要求前进了一大步。公共财政从财力分配和资源配置的角度明确了政府与市场的边界，使财政分配从统包大揽中进一步脱身出来，能够更加明确、有效地解决财政分配的“越位”和“缺位”问题，更好地抓大事，管宏观，做好为市场顺畅正常运转提供公共服务，创造外部条件的职责。
3、为振兴财政，深化财政改革树立了明确的目标。公共财政体现了市场化改革中的财政目标模式，为正确的界定和健全财政职能，明确规范财政收支范围，加强财政管理和法制建设提供了明确的目标，这也就为振兴财政提供了条件。[18]
公共财政基础篇10
一、多级财政体制存在的必要性
公共财政作为社会公众的财政，作为为市场提供公共产品的财政，建立公共财政的前提是处理好政府与市场的关系，把握好公共财政的支出范围。明确界定各级地方政府的事权，首先要明确政府和市场的边界，即在公共财政框架下哪些是政府该干的，哪些可以由市场来做，解决好政府活动范围的“缺位”与“越位”问题，在此基础上，再来合理划分各级地方政府事权。一般来说，公共支出应该退出竞争性、盈利性领域，出范围被界定在诸如基础教育、行政管理、农村基础设施建设、环境保护、社会保障等“市场失灵”的领域。
建立公共财政、履行好财政的职能必须从公共产品入手。公共产品具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性，这一特性决定了公共产品难以通过市场达到资源的充分利用和有效配置，因而公共产品一般是由政府提供的，并主要通过征税为其提供费用来源。当某些地方政府由于经济不发达而不能保证本地居民在正常条件下获得与其他地区同等的最低的基本公共服务时，上级政府有责任在财政上帮助那些经济不发达地区的政府。
不同层次的公共产品具有不同的受益范围和不同程度的外溢性，比如说路灯具有供给上的非排他性和消费上的非竞争性，是典型的纯公共产品，但是路灯的受益范围极小，甚至仅仅局限在某个街区，外溢性较小，因而适合较低一级的地方提供。相比之下，义务教育的外溢性要强得多，表面上看义务教育的受益范围为地方区域，然而义务教育并不能给地方带来具体的经济利益，它更多地表现为公民道德水平和文化素质的提高，受义务教育的学生在毕业后往往通过上大学等方式在地区较大的范围内流动，使得义务教育的收益外溢。如果由较低一级的地方政府提供，则会因为缺乏自然积极性造成投资的拖欠、减拨等责任转嫁现象，使义务教育这种公共产品提供不到位。从地方性公共产品提供的这一基本财政职能看，其在客观上就存在地方分级政府和分级财政的必要性，不同层次的地方性公共产品由不同级次地方政府提供才能实现高效化。
二、我国省以下财政体制现状及存在的问题
我国有四级地方政府，按照“一级政权、一级财权”的构造要求，也有相应的四级地方财政管理体制。多级地方财政体制的存在有着其一定的历史和现实必要性的同时，也有着行政开支过高、管理成本昂贵、财力严重分散、管理效益低下等弊端。主要表现在以下几个方面：
（一）政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任划分不清晰、不合理
我国《宪法》规定了地方政府行使的权限，但辖区是有重叠的，只有中央政府的行政辖区和经济区域是同一的，地方政府的行政辖区分工和经济的区域分工是不可能完全一致的，省级政府包括市级政府，市级政府包括县级政府，县级政府又包括乡级政府。对于各级政府共同承担的公共事务，不能根据各方受益范围和财政承受能力确定合理的分担比例，一旦涉及两级以上政府共同负担的事情就有可能出现互相推托的情况。一方面表现为省级政府过多地包揽了市县政府的责权，另一方面下级政府也承担了部分属于上级政府的事务，如让基层政府承担应由上级负担的重点建设和专门项目的配套设施费用，使本来已经捉襟见肘的基层财得更加困难。
（二）政府间事权和财权不对称
随着社会主义市场经济体制框架的基本建立和市场化程度的加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，如基础设施建设、义务教育、环境保护等。因此，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权出现扩大的趋势，在某种程度上形成了事权关系调整上的正金字塔，而财权关系在1994年财政体制改革后却形成了倒金字塔形。现在我国总体的财力分配格局中央占50%左右，省里占10%左右，两个加起来60%左右，而县、乡两级只占了不足20%，事权和财权明显不对称。县乡两级大量债务的形成就是这种财权和事权不对称体制的结果。
（三）县财政困难、管理体制不合理
全国赤字县占全国县域的比重达3/4，越往西部走，财政赤字面越宽。县级财政在分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制以后，县级财政上划中央很多，固定收入范围小、可控财力小，而每个省份支出的大头集中在县级，虽然这几年加强收入征管、培植财源，大部分省市都实行“省管县”，但1983年以来实行的“市管县”体制的影响没有彻底消除，而且由于机构膨胀、工资标准提高等，都使县级财政收支矛盾突出、财政困难。
（四）乡镇成为最薄弱的一级财政
有关统计数据，我国现在的乡村债务达5000亿元左右。这是我国一直以来的城乡二元结构，城市和农村两套税制由于不符合现代社会公平原则而带来的问题。2006年在全国范围内全部取消了农业税。国家逐步实行了工业反哺农业、城市支持农村的方针，不断加大了对“三农”的支持力度。这些举措以及工商、税务等垂直管理，实行“乡财县管”等改革都使得乡政府的财政收入受到了很大的改善。尽管如此，乡镇仍然承担着经济和社会管理事权包括利用各种经济政策引导农民发展乡村经济、负责所辖乡村的道路、桥梁、水利灌溉，贯彻计划生育政策、实施小学义务教育，安置五保户等与其财权严重不匹配的众多事权。因此，在我国地方财政级次中，乡镇成为了最薄弱的一级财政。
三、完善我国省以下财政体制的对策
（一）全面推行“省管县”财政体制改革
从现行行政体制来看，市级政府属于县级政府的上一级政府和上一级财政，但从政府活动的基本属性上看，市级政府和县级政府都直接面对地方居民提供公共产品和服务，政府活动的内容、履行的职能和这两级财政的性质都相同。相对于“市管县”而言，“省管县”财政体制具有有利于提高行政效率、有利于县域经济的发展、有利于区域发展平衡等优势。省级财政作为中观调控的主体，可根据本省的各地区实际情况进行宏观调控，对欠发达的市（县）增加转移支付的数额，支持这些地区的经济和社会发展，实现省内各地区的协调发展。目前全国已有22个省市实行了“省管县”财政体制改革试点，并积累了一定的经验，下一步应全方位推开，并不断完善有关制度机制。此外，要结合“省管县”继续深化“乡财县管”改革。
（二）实行市与县财政同级
县是最古老的行政建制，是政治、经济等种种因素结合而成的社区，“不论朝代如何兴替、政府体系如何变化，县级政府始终是最稳定的一个层级”，县级政府负担着文教卫生事业等支出，特别是绝大部分基础教育和农村的大量公共品（典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障）是由县级财政承担，因此，地方财政体制应以县为完善的重点。今后市管辖的重点主要放在城市自身一块，仅仅作为依靠其主城区财政收入而生存和发展的城市自治管理层，而不再涉足县及以下农村的发展城区，逐步实现城乡分治。
（三）科学合理划分事权和支出范围
一是省级政府适当集中财权和财力，提高宏观调控能力，主要负责本省内具有宏观性的与收入再分配有关的事权和主要的经济服务性事权。省级政府负责的收入再分配是对中央政府收入再分配职能的补充，是省一级调控权的体现，主要有对所辖地区之间财政收入调整和社会保障制度。二是市（县）、乡镇级政府为直接为本地居民提供公共产品和服务的基本单位，主要负责生活服务性事权和一部分经济服务性事权，是对省级政府这一职能的补充。市政府的经济服务性职能主要是对跨县（区）的基础设施建设，包括公路建设、农业等基础产业设施的管理。县乡政府主要负责小型基础设施建设、管理（如农田水利设施）以及配合省、市级基础设施的建设、管理。
（四）科学合理划分税种和地方各级政府间财权
完善财政体制要把税制改革放在重要位置，本着简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，在规范征管制度的基础上，根据经济形势的发展变化，取消、合并和开征一部分税种。一是在全面取消农税的基础上，实行城乡统一税制；二是大力推行营业税改征增值税改革，消除重复征税，促进三次产业融合，促进国民经济健康协调发展；三是开征社会保障税、遗产及赠与税、环保税和教育税，将房产税和城镇房地产税等不动产税合并为物业税。在税制改革的基础上逐步健全地方税体系。确定各级地方财政的主体税种，要科学划分各级政府间的收入范围及征管权限。将目前中央和省级财政集中的部分专款收入按不同的性质和责任分别下划到市级以下，分别设置省税和市税、县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市、县级政府的主体税种，改变目前市、县级没有主体税种和共享税过多的局面。
（五）加大转移支付力度，调整转移支付结构