财政金融制度篇1
关键词：财政激励；农村金融；金融支农；法律保障
一、问题的引出
2009年4月财政部《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》、《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》两项规范性文件，对财政引导金融支农提供了具有可操作性的实施方案，以此回应年初中央在《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中提出的“加大对农村金融的政策支持力度，利用财税杠杆，引导更多信贷资金投向农村”的基本要求。2010年年初的“一号文件”又围绕“健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置”的目标定位，再次提出“加强财税政策与金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向‘三农’，落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策”措施，旨在继续推进财政引导金融、金融支持“三农”的财政金融新体制。一系列规范性文件与政府决策显示出我国在解决“三农”问题上的新动向，即利用财政手段，引导金融资源向农村配置，促进财政与农村金融的有效互动。然而，从现实考察，财政与金融之间的关系尚未如政策或制度预期那样形成有效互动，二者关系的错位对财政支出及农村金融机构行为均产生了消极影响，直接导致“三农”资金需求得不到满足。如何充分发挥财政的杠杆效应，激励金融信贷资金投放“三农”成为一个亟待解决的现实课题。
围绕财政与农村金融关系的研究，在国外最具代表性的成果体现为农村金融抑制理论。该理论描述了政府对金融运行采取低利率、高准备金率、强制性信贷配给等过度干预措施的一种金融发展状态(mcKinnon，1973)。在此环境下，金融成为承担财政政策功能的工具而无法真实及时地反映资金的稀缺程度与供求变化。产生金融抑制的深层根源包括推行工业化发展战略(mcKinnon，1973)、克服金融市场失灵(Besley，1994)、弥补财政赤字(Fry，1995)等，由此造成了稀缺资源的低效配置与金融机构的低效运行(adams，1984)，以及财政风险不断加剧的严重经济社会问题。解决金融抑制的途径是减少政府的干预，引入市场竞争机制，降低农村金融市场的准入门槛，促进农村金融市场的自我发展、自我完善。政府的作用则体现在营造竞争性与开放性的市场环境上，着力解决阻碍信贷供需双方达成契约的信息不对称问题(stiglitz，1992)。总体上看，国外学理层面的研究更多地强调厘清财政与农村金融的边界，突出财政与金融的不同性质与功能，对于体现财政与农村金融互动机制的财政激励金融支农的研究较少。国内具有代表性的研究成果：一是财政与农村金融关系的地方实证考察(谢平和徐忠，2006)。该研究提供了极具说服力的实证样本，但所提出的对策建议较为笼统、粗糙。二是财政引导金融支农个案措施的剖析(王玮等，2007)。该研究是针对江苏昆山财政支持农村信贷担保的个案，其研究方法既有无可替代的重要价值，也注定了在研究的全面性、系统性上的欠缺。三是财政与金融关系的宏观政策分析(王冰和胡威，2008)。该研究提出将财政支农资金与银行信贷资金结合，建立财政支农资金与银行信贷资金的联动机制。该研究具有显著的宏观指导意义，但因缺乏制度化的对策建议，故操作性不强。
鉴于此，本文拟从财政与农村金融互动的视角，从制度上确立财政激励农村金融供给的法制框架、基本原则及具体措施，以提供具有可操作性的对策建议。
二、财政激励金融支农的重要价值
(一)买现政府干预与市场调节的有机结合
财政与金融是两种性质截然不同的资金配置方式。财政在本质上是政府的一种经济行为，是政府为提供公共产品而进行的一种经济收支活动。财政既是一种经济现象，受一般经济原则支配，同时作为政府的一种专门经济活动，又具有自身独特的性质和功能。这意味着政府某项经济活动及其实施方式是否合理的判断标准，不应当仅仅以成本收益的经济分析为依据，还必须考量伦理的、社会的、政治上的价值满足。基于此，财政往往担负着市场无法或不愿意提供而公众普遍需要的公共产品的供给职能，以实现公平、正义、人权保障等社会诉求。金融则是一种将市场中的资金供需双方连接起来、实现资金融通的经济活动。资金的流向基本遵循价值规律的要求，投资回报率高的行业和领域会吸引更多资金流入。在奉行以市场为主的资源配置体制之下，单纯依靠金融资金的投入显然无法满足农村经济发展中的融资需求。究其原因，一方面在于农业产业固有的高风险性，以及作为资金需求者的农户具有成员分散、贷款金额小、缺乏合格担保等特点，决定了以市场机制引导金融资金支农存在明显的局限性；另一方面，提供资金的金融机构缺乏针对涉农贷款的风险治理机制或损失补偿机制，同样影响了金融支农的范围和力度。总之，金融缺乏主动支农的激励。在一定时期和一定范围内，金融甚至充当了农村资金的“抽水机”角色：来自农村企业、农户的部分存款通过金融机构购买国债、拆借、上存资金和转存人民银行等方式外流到城市，而以农业银行、农业发展银行、邮政储蓄、农村信用社为代表的面向“三农”的金融机构均不同程度地存在不愿新增或逐年降低涉农贷款的情况。这无疑加剧了农村资金供需的矛盾。对此，通过发挥财政激励金融支农的功能，借助财政的利益诱导和经济杠杆的作用，促使资金回流，激励金融机构面向“三农”提供信贷支持，力促政府经济干预与市场调节的有机结合，最大限度地发挥两种资金配置方式的优势。
(二)破解农村金融机构改革难题的重要条件
农村金融机构的宗旨定位于服务“三农”，事实上也承担了大部分涉农贷款的业务。相对而言，农村金融机构的经营绩效较低，盈利能力不高，不仅妨碍了机构自身获得可持续发展的动力，而且为了缓解经营困境，金融机构在选择降低甚至拒绝涉农贷款的同时将所吸取的农村资金投向非农项目，直接导致农村资金的外流，严重制约了农村经济社会的发展速度和质量。在这种情况下，农村金融机构的改革被提上议事日程，力求实现提高机构自身盈利水平与增强金融支农能力两者并举。而改革的基本方向是在保证金融支农的前提下，对机构主体进行市场化的重新定位，扩展业务类型，激活经营机制。显然，各农村金融机构都在一定程度上面临服务“三农”与市场化运营的两种目标、两种责任、两种考核体系的矛盾。如果缺乏必要的财政激励与支持，农村金融机构将难以实现在政策性业务与商业化运作之间的有机平衡。因此，要破解这一难题，关键是建立有效的财政激励与支持机制，农村金融制度改革必须寻求其他非金融政策的支持。
(三)提高财政资金使用效率的有力工具
财政引导金融支农相比于财政直接支农，将有助于提高财政资金的使用效率。这是因为：一是财政直接支农是无偿的，在财政直接支出的过程中，容易出现资金截留、挥霍、浪费的现象，形成财政支出规模大而真正惠及农户少的巨大反差。财政引导金融支农是利用金融的中介地位及资金有偿使用的特殊方式，达到资金周转使用、减少政府直接投资规模、提高资金使用效率的目的。二是财政直接支农没有放大效应，而财政引导金融支农可以借助金融特有的信用中介功能，以较少的财政补贴激励金融机构提供数倍的信贷投入，放大财政支农效应。三是财政引导金融支农还有助于形成吸引其他社会资本流向农村的示范效应，拓宽融资渠道。
(四)各国实施金融支农政策的基本启示
无论是发达国家还是发展中国家，对金融支农给予财政政策支持，这是一种普遍做法。政府通过采取税收优惠、利差补贴、信用担保、风险基金、低息贷款等多种手段进行调控，引导金融机构增加农业信贷的资金总量，支持农业开发项目和农业现代化。比如，在财政对金融机构的涉农贷款实行财政贴息的前提下，金融机构可以对农户实行低息贷款，降低农户的融资成本，最终惠及农户个体；对金融机构存款利息给予补贴，换取存款利息税的减免，以此增加农村金融机构的存款，达到鼓励金融支农的目的。此外，各国在利用财政引导金融支农的具体运作过程中，一般都遵循市场化的基本原则，各金融机构保持其独立自主的经营地位，不受政府的行政干预，同时金融机构使用财政资金的过程与效果受到严格监督。可以说，财政与金融之间建立了良性互动的关系。
三、财政与农村金融关系的现实考察
从现实考察我国财政与农村金融之间的关系，可以发现以下两种现象同时存在。
(一)财政支农资金与农村信贷资金独立运行、互不关联
我国财政支农资金与农村信贷资金长期隔绝，二者分别按照无偿性和有偿性的资金配置原则独立运行、互不关联。即使面对财政支农资金使用分散、投入重复、运行低效的情况，改革的方向也基本局限于如何扩大支农的资金量、提高资金使用效率上，而缺乏推动财政支农与金融支农互动机制形成的有效措施。比如，提出财政支农的资金规模必须达到“三个高于”；财政支农资金的管理方式应当实现从直接下拨式管理向基金、项目式管理，从“分散”到“整合”的转变等，均立足于从财政支出数量和使用管理方面着手，而改革本身并没有从根本上改变财政支农资金运行上的封闭性、行政性。不仅如此，在扩大财政支出的“硬性”任务之下，承担大部分支出责任的基层政府的财政困境还被进一步放大，并由此累积巨大的财政风险。农村信贷资金则在寻求市场回报的经营原则之下重新进行资源调配，如果没有必要的财政激励来影响其经营成本与收益的权衡，那么退出农村市场反而成为一种理性的选择，这反过来又强化了财政支农资金的单边运行格局。
(二)财政与金融边界不清、功能混淆
财政支农与金融支农的独立运行实际上导致金融退出与财政支出不可持续。在此情况下，既存在建立财政与金融有效互动的契机，以消除农村金融与财政支农各自面临的矛盾，但也存在两者关系被进一步扭曲的可能，并最终演化为金融抑制与金融财政化。促使这一非理l生变化的关键因素是政府的过度干预。
1金融抑制
金融抑制是20世纪70年代美国经济学家麦金农(mckinnoll)和肖(shaw)在以发展中国家为研究样本，分析金融与经济发展关系时提出的一个概念。它描述的是国家整体处于金融体系不完善、金融市场机制不健全、政府对金融运行采取低利率、高准备金率、强制性信贷配给等过度干预措施的一种金融发展状态。在他们看来，由于金融抑制无法真实反映资金的稀缺程度和供求变化，因此，金融市场的价格信号会被扭曲，进而制约一国的经济发展。从整体来看，我国金融抑制现象较为明显，尤其是在城乡分治的二元结构下，大量的财政资源用于支持城市和工业的发展。为了解决农村地区财政投入的不足与农村资金需求的矛盾，对农村金融市场进行行政性控制，人为阻碍金融资源的市场化配置，由此导致农村金融抑制的问题相对于城市更为严重。表现为：第一，在农村金融机构的经营业务上实行存款利率和贷款利率的“双低”政策。对大量农村中小企业和普通农户实行歧视性待遇，压制其金融需求，而将资金提供给重点发展的工业部门、国有大中型企业以及少数经营效益好的农村企业或个别富裕农户。第二，在农村金融机构改革和市场布局上以行政主导推动强制性制度变迁。农村金融机构改革的基本方式是通过财政注资、核销呆坏账、财政参股或控股，完成金融机构组织形式的变革。但财政对金融的基本控制方式不仅并未改变，而且在一定程度上强化了金融改革对财政的路径依赖。第三，在农村金融市场的交易商品和交易工具的供给上，种类单一。主要是存贷款服务和基本的结算支付，而农村企业和农户参与各种常规金融商品，如股票、债券买卖的机会非常少，农村保险业务也基本上处于停滞状态，农村金融市场的发展受到严重抑制。
2金融财政化
政府对农村金融的过度干预不仅形成金融抑制，而且使金融成为财政资源缺位之下的替代品，让金融承担财政功能，成为政府的“第二财政”，即金融的财政化。尤其是在某些经济不发达的农村地区，财政支出的来源除了大部分来自中央财政的转移支付之外，其余部分主要是通过农村金融机构的信贷资金予以补足。农村金融事实上成为政府支持农村经济发展的主要融资工具，对于某些农村金融机构，如农信社的财政借款已经构成其贷款支出的重要部分。
金融财政化暴露出多方面的问题：一是农村金融机构主体地位十分脆弱。以农信社为例，农信社常常被当作是政府部门(或国家银行)的某类附属机构。二是严重影响了农村金融机构的运行效率，因政府债务形成的不良贷款比例较高。三是经营道德风险严重。将农村金融机构作为金融支农工具，使机构经营失去竞争约束，反而可以在“支农”的名义下“正当”亏损。四是金融风险转嫁给社会。受制于农业产业的特殊性质、担保物缺乏、借款人主体的信用意识等各种因素，金融支农贷款的质量并不高，金融资产的安全性问题一直比较突出。尽管如此，金融机构自身并无主动提高经营水平、消除风险隐患的激励，究其原因就在于财政对农村金融兜底承担责任。当机构经营出现亏损时，付诸于财政手段予以化解，已经成为农村金融机构运营过程中的常态方式。
四、构建财政与农村金融互动的法律保障机制
财政与农村金融之间的关系不应当是相互割裂、单边运行。因此，建立财政与农村金融互动机制的核心是财政激励金融支农。这种通过财政支持金融间接达到支农目的的做法，不仅应当具有经济合理性基础，而且更需要合法性依据。
(一)财政激励金融支农的法制框架
1确立财政激励的适用范围，划清财政激励与财政直接支农的边界
无论是选择财政激励金融支农，还是财政直接支农，判断的主要标准是看投入对象和领域的经济回报及资金风险。财政激励遭用于对农村生产性支出以及为农村生产提供环境、设施条件的项目发放贷款，如针对农业综合开发、农村基础设施建设提供的信贷资金可以获得财政奖励等。这一领域经济回报相对比较确定、资金风险相对较低。财政直接支出的范围应当集中在那些农村非生产性的社会服务领域，如教育、社会保障、医疗、质量监督、信息提供、培训、救灾等。这一领域具有典型的农村公共产品的非竞争性和非排他性特点，更适于通过财政直接提供。当然，财政激励与财政直接支农的界限划定并非绝对，并不意味着在更适于财政直接提供的领域完全排斥实施财政激励，或者相反。对两者进行相对划分的意义在于对资金流向起到示范和引导作用：一方面提示金融支农存在的客观风险，避免金融财政化。通过建立财政直接支农的硬约束，为农村金融机构的市场化运作与可持续发展提供环境条件。另一方面提供金融支农的可能空间。通过利益诱导，激励金融机构在风险可控的条件下放贷资金，并根据金融放贷及回收的情况，逐步降低在该领域由财政直接支农的比重。因此，财政激励与财政直接支农的适用范围应当从制度上给予示范或引导性提示。从目前立法来看，关于财政激励的规定总体上存在不足：由行政部门颁布的一些规范性文件开始就单项财政激励的适用进行规定，但立法分散且效力层次较低；在基本法的层面则缺乏对财政激励适用范围的整体考虑，甚至在立法思路上仍然显示出对财政与农村金融单边运行格局的偏好，而仅用只言片语原则上规定财政激励的内容与对象，无法提供更具操作性的实施方案。
2规范财政激励的供给条件，完善涉农贷款的统计、评价与考核制度
财政激励的具体操作过程是以金融机构发放涉农贷款为起始环节。如何统计金融机构的涉农贷款，直接关系到机构是否能够获得哪些方面的财政扶持或优惠，是财政激励供给的首要条件。在实际中，对于涉农贷款的界定及其范围尚存在不同的认识，应当通过立法统一涉农贷款的认定标准。目前人民银行和银监会在会同相关部门调研的基础上已经公布了银行《涉农贷款的专项统计制度》，人民银行还建立了信贷登记系统，并实现与各个金融机构的联网，为实施财政激励提供了必备的技术支持和规范依据。在确认涉农贷款的具体对象、数量、期限、担保物等情况之后，应当对贷款质量作进一步评估，确保在增加涉农贷款的同时控制贷款风险，避免盲目追求贷款数量而忽视资金安全的情况。为此，必须将金融支农的运行状况纳入评价与考核范畴，如要求金融支农资金的不良贷款率控制在一定比例之下，以此作为获得财政激励的又一项基本条件。如在《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》中便明确规定，上年末不良贷款率同比上升的县域金融机构不在受奖励范围。
3建立财政激励资金的运行监管机制，强化财政问责制度
对于依标准提供的财政激励资金，应当纳入严格的预算执行监管。为此，一方面应当赋予地方财政部门一定的监管权力，使其可以根据中央和地方的财力状况和激励资金的使用效果，动态调整财政激励的范围、方式、标准、额度等，确保财政资金使用的高效、公平，真正发挥财政激励的杠杆作用。另一方面，应当强化财政问责制度。对于不履行或拖延履行财政激励相关法定职责，超越或滥用财政激励法定权限，未经正当程序擅自变更财政激励的范围、方式、标准和额度的情况，应当明确纳入法律规范体系，并根据具体情节，追究相关财政部门及其工作人员的法律责任，真正实现预算的硬约束。另外，对于财政部门虽按规定提供财政激励但支出绩效低下的问题，也应当纳入财政问责的范围。为此，除了在制度上建立一套政府公共支出管理的绩效考评体系之外，更为根本的是强化政府财政的绩效意识，树立绩效与责任挂钩的观念，使财政绩效监督落到实处。
(二)财政激励金融支农的法制运行原则
1适度原则
财政激励作为政府干预经济的一种方式，它本身应当是适度的。即财政激励应当达到使金融机构在成本收益权衡之后做出自愿性的支农选择，但又不会增加金融机构支农过程中的道德风险状态，避免财政激励的缺位或过度以及由此导致的对金融行为的扭曲现象。财政激励的适度原则除了要求制度设计本身确定财政激励的边界(包括财政激励的范围以及与财政直接支农的界限)之外，尤其重要的是应当在现实的法制运行过程中，从财政激励的审核发放、动态调整到监督问责的各个环节，都始终坚持适度原则。特别是在财政激励发放之后的动态调整及监督问责阶段，应当重视运用适度原则约束财政激励行为。诚如前述，本文主张赋予财政部门动态调整财政激励的范围、方式、标准、额度的权力，但此项权力的行使并不能超越合理的限度，造成变相增加金融机构负担或者不适当减轻其应得利益的情况。另外，监督问责本来是作为确保财政激励发挥实效的制度安排，但在实际中应当避免上级财政部门以监督问责为名行不当行政干预之实，变相增加基层财政的支出负担，加剧我国地方财政事权与财权配置不统一的矛盾。
2市场化原则
财政激励应当体现市场化原则。具体表现在：第一，财政激励的具体措施应当反映市场需求。在农村金融市场上存在因资金供需双方的信息不对称而导致低合作甚至不合作的情况，财政激励的措施之一就是通过设立财政担保公司或者鼓励建立民间互保、联保的担保组织方式，扩大资金需求者之间、资金需求者与供给者之间的合作范围，增强诚信守约的信用约束，促进金融支农。第二，财政激励的运行过程应当尊重金融机构的独立自及其市场选择。财政激励在本质上是一种利益诱导，而非行政强制，它只能作为一种影响金融机构行为选择的外部条件，而不能成为苛加在机构身上的额外负担。除了担负法定支农义务的特定金融机构之外，其他金融机构是否发放支农贷款及发放贷款的对象、种类、额度、期限等属于其自主决策和市场选择的范围，即使是承担特定支农任务的金融机构也具有选择交易对象、交易内容和交易方式的自利。第三，财政激励的实施方式应当体现竞争原则，保障财政资源优化配置。尽管财政激励的供给具有严格条件约束，但为了最大限度提高财政资金的使用效率，应当在财政激励的实施过程中引入竞争机制。比如，就同一种类型的支农业务，可以通过市场招投标方式，允许各类金融机构参与竞标，取条件最优者。第四，财政激励的实施效果取决于市场评价。对财政激励实施效果的评价，涉及信贷资金供给情况和融资需求满足情况两个方面：一方面，是否能够有效引导金融资金支农，金融资金投放三农的规模、质量、比例等较之财政激励实施之前是否有明显变化，金融信贷资金相对于财政激励资金是否产生放大效应及其程度。另一方面，是否能够积极改善农户、农村企业融资难的困境，农户、农村企业的融资需求是否得到满足，其获取信贷资金的难易程度、便利程度。因此，对财政激励实施效果的评价实际上是围绕信贷资金的供需双方主体展开的，在本质上是一种市场化的评价机制。相对于传统的财政预算资金的评价机制而言，财政激励“更加强调各项财政支出安排是否能够产生令人满意的社会经济效果”，而后者则“几乎仅仅考虑预算资金的分配，而极少考虑这些资金可能取得的社会经济效益”。
3开放性原则
财政激励还应当体现开放性原则。这意味着可能获得财政激励的主体并不限定于某类金融机构，如农村信用社，而是达到财政激励条件的各类金融机构。这些金融机构享有平等的获取财政激励的机会，从而为金融支农创造一个竞争的环境，最大限度地减少财政激励可能带来的道德风险和逆向选择问题，同时降低金融控制的成本。实现财政激励开放性原则的关键是放宽农村金融市场的准入条件。目前相关的规范性文件已经出台。如2006年12月银监会颁布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》，规定采取放宽准入资本范围、调低注册资本、取消营运资金限制、放开境内投资人持股比例限制、放宽业务准入条件与范围、调整董(理)事、高级管理人员准入资格、调整新设法人机构或分支机构的审批权限、实行灵活的公司治理等措施，为构建一个开放、竞争的农村金融市场提供了具有可操作性的实施方案。
(三)财政激励金融支农的法制措施
1奖励与补贴
根据2009年财政部的《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》和《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》，我国从制度上确立了财政激励金融支农的两项重要措施，即针对县域金融机构涉农贷款，包括支持农业生产、农村建设发放的信贷资金的余额增量实施奖励，以及针对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类新型农村金融机构发放的贷款给予定向费用补贴。这两项措施分别以涉农贷款业务和特定涉农金融机构为支持对象，通过直接的物质刺激确保或增加金融机构支农的收益，以达到减少一般金融机构对农村信贷的歧视或者为特定涉农金融机构的可持续发展提供保障的目的。当然，在运用市场竞争机制提升财政激励资金的使用效率和满足农村经济社会需求方面，这两项措施仍有欠缺。财政激励的发放和获得基本围绕财政部门和金融机构的纵向关系展开，并以金融机构申请、财政部门审核及拨付的行政管理性制度作为使用财政激励资金的程序保障，而缺乏基于金融机构相互关系的横向考察，未从促进市场竞争的角度考虑最大限度地优化财政资金的配置。
2税收优惠
给予提供涉农贷款的金融机构以税收优惠，有助于降低金融机构的经营成本，增强金融支农的动力。2009年财政部的《关于金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策的通知》为通过税收优惠促进金融支农提供了具体的依据。实施税收优惠应当注意：一是妥当处理税收优惠制度的普惠性与特惠性之间的关系。目前实施的税收优惠实质上具有普惠性，即针对所有符合贷款条件的金融企业，而并不限定于某类特定金融机构。换言之，给予税收优惠的依据是金融业务的类型而非机构本身，由此为所有存在潜在供给可能的金融企业提供了参与机会，从而间接刺激了农村金融市场的竞争，有利于改变农村金融市场上“一社支三农”的局面。农村金融市场应当是开放的、竞争的市场，只要金融机构愿意发放符合条件的涉农贷款，就应当享受一定的税收优惠。当然，在税收优惠制度的具体安排上，可以根据不同地区的不同经济发展情况规定有所区别的税收优惠措施。比如，对农业发展水平低、融资难度大的地区可以给予更大的税收优惠。二是对享受税收优惠的金融贷款规定具体的条件。设计一套量化的指标体系，如涉农贷款的比例指标或者贷款产生实际效果的绩效指标作为审核减免税负的条件。
3信贷损失的分担和补偿
弥补金融支农过程中产生的信贷损失，是一种成效非常显著但同时最容易引发道德风险的财政激励措施。因此，合理界定财政分担和补偿的信贷损失的范围，并设计财政分担和补偿资金的运作机制，这是非常重要的，直接关系到该项激励措施能否有效推行。目前相关的制度尚不完善。建议从以下几方面着手：第一，确定享受财政分担和补偿激励的信贷损失范围。金融支农过程中产生信贷损失的原因是多方面的，既可能是借款方人为拖延还款，也可能是基于农业经济本身的脆弱性、高风险性，还可能是金融机构自身疏于管理和防范。对信贷损失进行分担和补偿的基础是，对金融机构承受的无法预知、不可避免、自身难以解决的支农风险予以克服，而不是为金融机构的经营失败兜底承担责任。因此，可以确定享受财政分担和补偿激励的信贷损失的范围是，基于不可抗力导致金融支农过程中无法按期回收贷款本金和利息的损失。第二，建立多元化的资金筹集机制。在前述财政奖励和补贴的激励措施中，中央财政和地方财政独自承担了全部支出任务，具有资金来源单一的特点。而在信贷损失的分担和补偿激励中，由于在可以预见的范围内财政支出的额度将显著上升，财政压力也会相应增加。因此，可以尝试创办以财政为主导、吸纳多元化的投资主体的区域性信贷风险基金，对金融机构投放于“三农”的贷款损失按一定比例予以补偿。第三，实行相对独立的资金使用监管模式。为了避免信贷损失分担和补偿机制在运作过程中产生暗箱操作，有必要强化那些相对独立于财政部门的特定组织。如审计部门的资金使用监管的权力，赋予其更具实效性的监管措施，保障资金使用的透明、公开。
4农业保险的扶持
运用财政分担和补偿机制尽管有助于减少金融机构支农的信贷损失，但它更多地体现为一种事后救济，具有被动性，在提升金融机构应对农业风险的能力方面作用有限。而农业保险制度作为一种主动分散、转移农业风险的机制，无疑有助于增强金融机构支持农村经济社会发展的积极性。农业保险是促进金融支农的重要工具之一，但其自身也面临着发展滞后、亟待扶持的问题。如果缺乏财政的必要投入，在完全商业性经营条件下，农业保险体系将无法实现充分有效供给。因此，有必要建立农业保险的财税补偿机制。包括通过税收优惠鼓励保险公司开展农业保险服务；建立由政府主导的政策性巨灾保险体系和农业再保险体系；建立专门的农业保险基金，用于支付农业保险的补贴。
5农村贷款担保的扶持
除了因农业自身的高风险性而削弱了金融支农的动力以外，资金供需双方之间存在的严重信息不对称以及高昂的交易成本，也是导致金融机构放弃信贷投放的重要因素。根据国务院发展研究中心2005年对农村金融的调查显示，近一半的农户生产性需求和大部分生活性需求是通过非正规渠道满足的，而农村中小企业从正规金融机构贷款的获得率不足50％。究其原因，很大程度上在于面向农村的征信系统尚不完善，而资金需求者个体又无法提供合格担保，从而加剧了资金供需双方的信息不对称。同时，发生一笔金融借款可能涉及繁琐的审核程序，且单笔借款数额小、借款次数多，交易成本高。担保是克服信息不对称、降低交易成本的重要手段，有利于增强企业信贷契约的执行激励，降低违约风险，或者使放款人在违约发生后能够获得一定补偿。
如何建立激励金融支农的担保机制?主要有三种途径：一是建立财政出资的担保机构，将财政直接投入转变为向金融机构提供担保，由此激励金融放贷。财政担保具有资金来源稳定、依托政府信用的优势，但在具体运作方面，容易陷入传统行政管理的误区，不当干预资金供需双方的市场博弈，同时财政担保尚存在制度障碍。二是财政引导设立商业化的担保公司。在财政部门、担保公司、金融机构、农户或农村企业几方之间建立良性互动的关系。角色分工及运行机制为：⑤在县市由市场主体发起设立农业信贷担保公司，乡镇财政部门投资设立担保服务机构，而由最了解借款人信用状况及资金需求的村级自治组织(村民委员会或农村集体经济组织)负责进行借款人信息的最初甄别与筛选。在村级自治组织对融资主体的相关信息进行甄别与筛选的基础上，由财政出资的担保服务中心为担保公司提供融资主体投资项目的盈利性、风险性评估，选取若干具有盈利前景、风险可控的投资项目。担保公司则以其市场运作的经验和技术，在推荐出的若干投资项目中，通过竞争机制最终确定放贷对象及方式。还可以建立借款人还款的激励机制。如借款人按期还款，可以给予财政利息补贴或增加授信额度。这种方式综合利用商业化担保公司的市场优势、财政担保服务机构的资源优势与村级组织的信息优势，有利于最大限度地克服资金供需双方的信息不对称，降低交易成本。三是财政引导民间联保组织的运行。民间联保组织是由农村中小企业在保证资金安全的前提下，自助、自发创立的融资担保模式。其运行机制是具有长期合作关系的企业与金融机构之间达成借款联保协议，由联保企业向金融机构交纳一定的担保基金，在金融机构确定的最高授信额度之内，联保组织成员企业有权随时从金融机构取得白有授信额度的贷款或联保组织最高授信额度的贷款，具体额度经组织成员相互协商而定。而金融机构因为取得了多家企业的共同担保具有了更强的贷款激励。可以说，这是一种实现资金供需双方共赢的制度安排。特别是在现有的担保制度、土地管理制度等形成不利于企业融资的制度障碍之下，这种民间联保组织的出现还产生了诱致性制度变迁的效应，为正式制度建构奠定了合理基础与实践范本。从实际运行的效果来看，尽管民间联保组织在通过担保利用信贷资源的能力方面有所提升，但仍有局限，表现在成员弱小分散、担保组织存续能力具有不确定性、联保组织成员企业的准入门槛较高等。为此，可以通过政府财政注资、吸纳多个民间投资主体加入的方式对联保组织进行改造，增强联保组织的稳定性，创造联保组织可持续发展的条件，降低组织企业的准入门槛。同时，制度建构的重点放在政府引导完善农村金融市场的发展环境上，如农村融资主体的信用和服务体系等。
①如农业银行的股份制改革是以“面向三农，整体改制，商业运作，择机上市”为基本原则；农业发展银行经获准可以从事除传统的农副产品收购贷款之外的农业综合开发业务，借此开始涉足商业性业务的新领域；农信社的改革思路总体上包括完善现有的合作制金融与建立新的股份制金融两种方案等。
②如《农业法》分别规定了财政支农资金与农村信贷资金的投放要求，而对于财政激励，则仅仅规定“国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产活动提供贷款。
③国外普遍运用市场竞争机制确定承担发放财政支农贴息贷款的主体资格。如法国政府从1990年起每年组织各商业银行支农贴息贷款的利率投标，从所有参加投标的银行中选出投标利率最低者，授予其代表政府发放支农贴息贷款的资格。
④我国农村金融机构一般认为包括农村信用社、农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行，以及村镇银行、贷款公司、资金互助社三类新型农村金融机构。这些金融机构基于其设立时的经营宗旨或者传统上的业务定位而成为农村金融市场上的主力军。但从现实情况来看，金融支农的任务大部分是由农信社承担。
财政金融制度篇2
摘要：财政运行机制的优劣对诱发与防范金融风险具有至关重要的作用。在中国转轨型经济体制下，财政风险与金融风险联动，为此，应该从健全财政体制与优化财税政策入手，化解与防范金融风险与金融危机。
关键词：财政运行机制；复合性金融风险；防范
九十年代以来，世界上不少国家和地区都发生了金融危机，区域性的金融危机伴随着全球金融一体化的进程波及到全世界，其负面影响甚深。因此防范金融风险与金融危机已成为“跨世纪的经济难题”。当金融危机的风暴席卷东南亚各国之际，中国政府及时地采取了一系列措施，使中国经济幸免于难。但是我们必须看到未来发展中，全球性金融危机的负效应将进一步影响世界经济的发展；同时我国经济体制中的金融风险隐患并未彻底根除。因而从财政的角度进一步研究如何防范与化解金融风险具有重要的理论价值与实际意义。本文力图在理论方面阐述财政运行机制与金融风险的相关性，在实证方面剖析中国潜在财政金融风险的联动性，并提出防范金融风险的财政基本思路。
一、财政运行机制与金融风险的理论分析
从金融风险产生的原因来看，金融风险可分为微观层面的风险与宏观层面的风险。微观层面的金融风险是指金融机构在经营过程中，由于决策失误、经营管理不善、债务人违约以及其它一些经济原因所导致的金融风险。它表现为个别金融机构在营运过程中发生挤兑破产现象或企业资产及收入受到损失。宏观层面的金融风险则是指由于经济制度缺陷与宏观调控偏差所导致的金融风险。它是指整个金融体系面临的风险，具体表现为：金融资产价格的不正常波动；金融机构的挤兑；金融资产的沉淀和损失。金融风险积累到一定程度，是以一种极端的形式——金融危机表现出来的。这种极端的形式是指金融体系出现严重困难乃至崩溃，表现为所有的或绝大部分金融指标的急剧恶化，各种金融资产价格暴跌，金融机构陷入严重困难并大量破产，汇率急剧变动，股市暴涨暴跌以及恶性通货膨胀等突发事件，从而对实物经济的运行产生极其不利的影响。金融风险所导致的金融危机不仅威胁整个金融体系的生存和运作，而且还将使经济增长、价格、产量、就业及国际收支等宏观经济指标恶化，从而危及国民经济的安全运行。
财政运行机制是指各种财政构成要素之间的相互联系与相互作用，推动其运行的有机体。财政作为社会产品分配的主要杠杆，通过其运行机制将对金融状况产生至关重要的影响。
由上图可见，财政运行机制通过财政状况从两方面影响国家的金融状况：一方面财政运行机制将直接影响金融运行机制来诱发与化解金融风险；另一方面财政运行机制将通过国民经济运行来间接诱发与化解金融风险，因此财政运行机制的优劣对诱发与防范金融风险和金融危机具有至关重要的作用。
（一）财税体制与金融深化
美国著名经济学家麦金农（Ronaldmckimin）和爱德华。萧（edwardS.Shaw）以发展中国家为研究对象，集中研究货币金融与经济发展的内在关系，于1973年分别提出了“金融压制论”和“金融深化论”，从而建立了一套比较适合发展中国家特征的货币金融理沦。
金融深化论的核心观点是：一个国家的金融体制与该国的经济发展之间存在着一种相互刺激和相互制约的关系。在政府放弃对金融体系和金融市场的过分干预，允许市场机制特别是利率机制自由运行的前提条件下，一方面健全的金融体系和活跃的金融市场能有效地动员社会闲散资金向生产性投资转化，并能引导资金流向高效益的部门和地区；另一方面，经济的蓬勃发展通过增加国民收入和提高各经济单位对金融服务的需求又刺激了金融的扩展，由此形成“金融——经济”发展相互促进的良性循环。
麦金农和萧认为，大多数发展中国家的实际状况正好与金融深化相反，在金融和经济发展之间存在一种恶性循环状态，这就称之为金融压制。金融压制主要表现为：一方面，金融机构高度国有化，金融市场不发达，在政府规定的低利率水平下，金融体制难以有效地吸收各种闲散资金。与此同时，由于资金使用成本极低（在通货膨胀时甚至为负数），形成旺盛的资金需求。在资金匮乏供不应求的情况下，金融体系只能在政府的控制下，以“配给”方式提供信贷，能够获得贷款的多数是享有特权的国营企业或与官方金融机构有特殊关系的其他企业，贷款不讲经济效益，这种资金集聚困难和使用浪费的状态严重阻碍了经济的发展。另一方面，呆滞的经济反过来又限制了资金的积累和对金融服务的需求，制约着金融业的扩展，形成金融与经济发展相互掣肘，双双落后的恶性循环。
他们进一步提出了“金融深化”的政策建议。主要有：（1）政府应放弃对金融体系与金融市场的管制，彻底改革金融体制。（2）实施财税与外贸体制的配套改革。一是金融与财政要各尽职守，金融不能代行财政的职能，不能依靠通货膨胀帮助政府增加收入，或通过利率进行补贴，而应通过采取紧缩货币的方法压抑通货膨胀。同时，财政也不能代行金融职能，如以行政拨款形式进行优先投资，进行人为的资金配置；二是要进行税制改革，实行有利于进出口贸易的增值税，提高税制结构的收入弹性，从而为金融深化提供良好的经济环境。①
虽然，“金融深化”与“金融压制”理论也存在主张完全取消政府对金融体系和金融市场干预的缺陷，但它毕竟为发展中国家探索金融改革，促进经济稳定发展提供了有价值的理论与政策思路。从财政税收的角度考察，这一理论至少给我们两点启示：一是健全的财税体制是缓解金融压制，促进金融深化的重要前提；二是良好的财税政策是防范金融风险，保持经济稳定发展的必要手段。
（二）财政风险与金融风险
财政风险是指由于经济活动中多方面的原因造成财政资金损失，以及财政不能提供必要的财力，致使国家机器不能正常运转的可能性。财政风险将导致经济的剧烈波动，甚至会危及国家政权稳定。
在市场经济条件下，尤其是在转轨型市场经济体制下（比如我国），财政与信贷的密切联系决定了财政风险与金融风险共存。从财政方面来分析，第一，中央银行财政金库，财政性存款是银行信贷资金的重要来源。因此财政性存款的规模会影响信贷平衡；第二，财政向银行发行债券会影响信贷资金的来源和运用，从而有可能影响信贷平衡。例如，1998年我国财政直接向银行发行了3700亿元国债，使财政资金与银行信贷资金密切关联，风险共担；第三，当国有企业亏损而财政无力及时足额进行弥补时，将影响到银行无法按时足额收回贷款，从而加剧银行的风险；第四，财政赤字将影响货币供应量，有可能导致信用膨胀，诱发金融风险。再从金融方面来分析，第一，银行税利是财政收入的重要来源，银行税利的变化将直接影响财政收入的规模。如果银行调整利率，变动利差，则不仅会影响银行的结益，而且还将影响财政收入与财政平衡；第二，国有银行的资本金要通过财政手段弥补在财政依靠发行债券补充银行资本金的条件下，如果财政不能按时还本付息，则财政必然承担风险，同样国有银行的这部分资本将成为虚假资本。此时，财政风险与金融风险共沉浮。第四，国有独资银行风险的最终承担者是国家财政。一但国有独资银行的的不良资产无法收回时，最终都要直接或间接地落在财政身上。
二、中国潜在财政金融风险联动性分析
金融风险是商品经济发展到一定阶段的产物，不同国家的金融风险各有其特殊性。从我国现状来分析，经济体制转轨中的多种矛盾的综合作用已加剧了潜在金融风险积聚，而且呈现出财政金融风险交织的特点。从诱发我国财政金融风险的经济体制根源来分析，在经济转轨时期，主要的经济体制呈现出以下特征：
财政体制在计划经济体制下，财政一直处于整个国民经济“总管”的地位，财政是政府配置资源的基础，它体现“强财政”的职能特征。随着经济体制改革的推进，国民收入分配格局的变化，统收统支的财政体制演化为目前的财政体制，即公共财政与国有资产财政性质不分明，两类财政收支绑在一起的混合财政体制。而且，呈现出“弱财政”的职能特征。从财政收入方面看，财政收入比重逐年下降，预算外资金不断膨胀。改革开放以来，虽然国家财政收入的绝对额一直在增加，但财政收入在国内生产总值的比重却从1978年度的32.1％下降到1995年的10.7％。国家财政收入的不足严重影响以至削弱了政府职能的发挥。从财政支出方面看，财政收入难以满足财政支出的需要。我国财政的经济与社会的双重职能决定了：一方面国有资产财政要求政府不断投入资金，保证国有经济的运行；另一方面，公共财政要求政府建设公共工程，为市场提供必需的基础设施。然而，目前国家财政，特别是中央财政的有效财力相当部分只能用于“吃饭”，难以满足实现财政职能的需要。再从财政收支平衡方面看，1979～1998年的19年间，除1981年和1985年略有结余外，其余每年都是财政赤字，而且赤字额不断膨胀。财政收支差额一是靠增发货币、搞财政发行弥补；二是靠发行国债方式弥补。前一种弥补方式因《中国人民银行法》的约束已不具有现实可行性，而后一种弥补方式也容易形成赤字债务化，债务消费化的格局，从而诱发财政危机。
金融体制在计划经济时期，中国人民银行的主要职能是发行货币，接受存款，并依照中央指令性计划提供国营企业贷款，实际上是财政的会计和出纳。随着改革开放的推进，1983年，中国人民银行改制为中央银行，但因商业银行不存在，所以也无从发挥中央银行的功能。1995年，全国人民代表大会先后通过了《中国人民银行法》与《商业银行法》。这两个法的颁布虽然为建立现代中央银行和商业银行提供了理论与法律依据，但其效果并未立即得到显现。目前国有专业银行虽然拥有一定的自，但仍受制于中央政府的政策指导和地方政府的干涉压力，因而它并不是真正意义上的、以市场法则为导向的商业银行。
从财政与金融的关系来分析，在财政方面，由于目前财政陷入入不敷出的困境，使财政在收入分配、资源配置和经济调控中的作用不断弱化，财政只得将缓解转轨时期各种经济利益摩擦的任务转移给金融部门；在金融方面，由于目前还未形成产权明晰、以市场法则为导向银行体制，因而财政就能通过国有银行与国有企业间的血缘纽带将财政的资金配给功能与社会保障替补功能转嫁于金融部门，其结果导致金融功能异化。在微观方面将导致银行信贷不良资产大量沉淀，银行效益下降甚至亏损，银行与企业均陷入债务陷阱之中，难以自拔；在宏观方面将导致通货膨胀，形成货币供给倒逼机制，从而诱发财政金融风险与危机。
融资体制目前我国是国家垄断信用制度与银行主导型的融资制度。国家垄断信用制度的基本特点是信用集中于国家银行，间接融资必须在融资制度中占主导地位。我国的现实情况是，一方面由于资本市场不发达，居民的消费剩余存入银行，使国有银行成为主要的金融中介，间接融资制度进一步强化；另一方面，财政收入占国民收入比重逐年下降，政府为维持其投资主体的垄断地位，只能求助于银行。在通货膨胀率、国家投资高成本的情况下，必然造成银行的软资产与硬负债的高结构性风险，必然使企业的经营风险直接或间接转嫁于银行，使银行成为经济风险的焦点。
银企关系在国家垄断信用制度与银行主导型的融资制度下，我国存在着银企之间的巨额债权债务链。人民银行总行初步统计表明，到1994年底这一数额已上升为10000亿元，整个国有银行系统的不良贷款率约为30％，相当于国有银行总本金的4倍多，其中大部分为国有企业所拖欠。1999年年底国有企业出现的整体净亏损直到目前仍不断上升，仅2000年上半年就亏损了674亿元，可见银企债务危机正处于恶化之中。但通过中央银行货币的超量发行和国有银行扩大负债来维持金融系统的清偿能力总有限度，金融系统对企业债权的“软资产”和对居民储蓄的“硬负债”极不对称的趋势如不能得以有效遏止，则不能否定商业信用和银行信用突然崩溃导致社会动荡和经济陷入严重衰退的可能性。这可以用经济学家费雪等人的债务—通货紧缩的金融危机理论加以解释。费雪等人认为，一些外生事件引起了经济的扩张过程，因为这些外生事件为经济的关键部门提供了新的盈利机会，引起这些部门投资增加，使产量、物价和利润水平上升。物价和利润水平上升，即鼓励更多的投资，也诱发了为获得资本利得而进行的投机。这个过程主要是通过债务融资的途径，其中最重要的途径是银行贷款，使存款和货币供给增加，促使价格水平进一步上升。这一切使人们对经济势头保持乐观，从而会提高货币的流通速度，使经济以更快的速度扩张。物价水平上升也使未清偿债务的实际价值降低，进一步鼓励了借贷活动。这一过程将持续到“过度负债”状况，即没有足够的流动资产来清偿到期债务的状态，从而引起一个连锁的债务一通货紧缩过程。我国企业尤其是国有企业的财务杠杆比率高，并且效益不佳，使国有银行不良资产的比例很高，银行体系比较脆弱，因此存在发生债务—通货紧缩过程的可能性。
金融市场体制中国目前金融市场不规范。从货币市场看，存在着一定规模的短期游资，据刘光弟先生估计其规模约为3000亿元，这笔游资和一些金融机构非法拆除的更大规模的资金一起曾严重地冲击了股票市场。从资本市场来看，国债市场曾爆发了最终导致闭市的“327国债风波”；股票市场的过度投机更明显。股票市场中资产的剧增和高额回报游资的迅猛流动一起所导致的金融风险可能因股市泡沫的最终破裂、拆借市场的无法出清和某一金融机构非法操作后巨大亏损无法弥补等形式而突然爆发。
正是由于转轨型经济体制的种种偏差导致我国目前的财政金融形势已不是一般的金融风险问题，而是潜伏着严重的财政金融危机。正如世界银行的研究报告指出，中国目前的财政风险（他们认为金融风险属于财政风险的范畴），包括银行不良资产问题、养老金债务问题、对外债务问题、政府债务问题、国有企业亏损及其资本金补助问题、中小金融机构破产倒闭问题以及对科学、教育、环保增长比率的承诺问题。
通过以上分析，可以得出一个结论：中国金融风险的产生不能简单地归结为西方银行称作为“流动性短缺”的问题，而是有着深层次的历史原因与体制原因。中国的潜在金融风险已不是单纯的金融问题，而是财政与金融问题相互渗透、相互影响而引发的联动性财政金融风险与危机。因此，我们不能片面地仅从金融的角度寻求防范金融风险的对策，而应该联系财政因素进行综合考察，探明导致我国潜在财政金融危机的成团，才能寻求根治的良策。
三、防范中国金融风险的财政基本思路
（一）体制选择：构建双元财政体制模式
相对独立而统一的公开财政和国有资产财政共同构成了社会主义市场经济条件下的双元财政体制模式：公共财政使我国政府作为社会管理者为市场提供公共服务，弥补市场失效，确保市场有效运行；国有资产财政使我国政府作为资产所有者直接进入市场，开展盈利活动，以保证国有经济（国有企业与国有商业银行）在市场竞争中发展壮大。反之，如果继续把公共财政与国有资产财政这两种不同性质的收支混淆于财政单一体中，其结果将非盈利性的财政行为介入市场活动，盈利性的财政行为介入非市场活动，①从而造成财政“越位”与“缺位”并存，扰乱了各种经济关系与市场经济的正常运行，诱发财政金融风险和危机。因此，优化财政金融风险的关键是构建双元财政体制模式。从我国现行的国有资产管理体制来看，目前是财政部管资产、经贸委管企业、人事部管干部，这种多头管理有一定的弊端。对此，中央决定成立中央企业工委，由中央企业工委监管国有资产。无论国有资产管理体制与管理形式如何变化，国有资产的投资与风险总是与国家财政息息相关。因此，我们应该按照国家所有，分级管理，授权经营，分工监督的原则，建立国有资产管理、监督、营运体系，使国有企业经营者既要享有经营利益，又要承担管理责任和经营风险，以割断国有企业风险向财政转嫁的传导机制。
（二）政策选择：实施积极稳健的财政政策
经过二十年的改革开放，我国经济正在经历着历史性的转折。近几年来，尤其是在受东南亚金融危机影响之后，我国经济增长速度逐步回落，几十年供给不足和需求过旺转向了供给过剩和需求不足，经济运行进入了低谷时期。这种通货紧缩状况进一步加重了银行与企业之间债务关系的恶化，加剧了金融风险的积聚。为此，我国政府采取了扩大内需的积极财政政策，其主要内容是增加财政支出，拉动经济持续增长。
西方财政理论认为，当经济运行处于偏冷的时期，一般可以采取较宽松的扩张型财政政策，如减税、增加支出、扩大国债数量和加大财政赤字等手段，以此来增强企业和个人的可
财政金融制度篇3
关键词：财政金融；精准扶贫协调机制；策略组合研究
中图分类号：F822.0文献识别码：a文章编号：2096-3157（2020）04-0152-02
精准扶贫在我国近几年的发展中非常关键，在政治、经济等多方面都属于主要问题，在党的第十九次全国代表大会中也明确提出，一定要赢得脱贫战役的胜利，并保证我国在2020年能够使贫困群体彻底脱贫。在精准扶贫过程中所有方式方法都需要的因素就是资金，而财政、金融都属于表现资金的主要形式，对于精准扶贫有着至关重要的作用与价值。但财政与金融在扶贫中缺少合理配合与协调，这就会导致相关政策的作用无法得到完美发挥，还会大幅度减少财政与金融对于精准扶贫的作用价值。因此，在精准扶贫时一定要针对财政金融双支柱的协调机制展开深入研究，再通过合理、有效的策略建议开展扶贫工作。
一、财政金融双支柱精准扶贫协调机制的重要性
自我国在建筑、金融等多方面的发展速度不断加快后，开始逐渐步入到改革开放的发展时期，而在这个过程中我国在扶贫方面有着较为显著的成果，在1978年我国的贫困人数约为2.5亿，在2002年贫困家庭的人均收入约为2500元左右，随着扶贫工作的开展与落实，至2012年我国贫困人数已经降到两千万，贫困家庭的人均收入也涨到了8000元左右[1]。但在精准扶贫工作的持续发展之中，开始逐渐面临新的难点与挑战，例如：对于扶贫工作所投入的财政资金一直都缺少最佳规模，随着财政资金的持续增加导致资金在支出方面的比例越发不稳，越发偏向重点扶贫区域其他贫困区域容易被忽略、很多企业被选为扶贫对象而贫困家庭却很少作为扶贫对象，等等。在贫困人数不断上升，财政金融资金的投入不断增加的情况下，就需要针对财政与金融这两个支柱制定协调机制，再通过协调机制进行精准扶贫工作的开展，从而在发挥出财政与金融的主要作用同时，为精准扶贫工作的开展奠定基础与保障，因此，财政金融双支柱的协调机制对于精准扶贫而言至关重要[2]。
二、财政金融双支柱精准扶贫协调机制的现状分析
自我国在2014年初發布《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等相关政策并实施以来，我国财政金融扶贫机制也在逐渐完善。相关政策中对全面完善并实行金融服务机制定义了更高的要求，同时也需要财政金融扶贫工作应全面创新与改革，从根本上对农村金融发展起到良好的帮助作用。针对落实我国扶贫政策与精准扶贫协调机制，需要充分提高对于贫困国民脱贫致富、充分建设新农村、建设农村小康社会等方面的重视，同时也需要全面且有效地提高对农村金融机制的建设，从根本上推动农村金融体系与城市金融体系，帮助城乡金融机制的完善与发展[3]。因金融与财政是推动精准扶贫协调机制与策略组合的主要因素，同时也是实现精准扶贫的主要因素，但就目前情况而言，我国在财政金融双支柱的精准扶贫协调机制中仍存在诸多问题，主要分为以下几个方面：
1.财政金融双支柱体系较为传统
在实际开展精准扶贫工作的过程中，因传统的农村扶贫措施与观念在人们的心中根深蒂固，同时在现代社会发展市场中，未能构建出更加完善的财政金融双支柱扶贫体系，仅仅通过传统的发放扶贫资金方式，已经无法确保资金可以顺利到达农民“手里”，并且通过传统的方式也会促使贪污腐败的情况越发严重。
2.财政金融双支柱与精准扶贫仍处于未融合情况
在实际进行精准扶贫工作时，需要充分结合财政资金的正常拨款与信贷资金对农民的发放，但就目前我国部分地区的实际情况来看，财政与金融双支柱精准扶贫协调机制仍存在未融合的情况，这时就会对新农村的建设与农村金融机制的发展造成影响。
三、财政金融双支柱精准扶贫协调机制的策略建议
1.充分提高财政金融双支柱机制的融合
在针对财政金融双支柱精准扶贫协调机制进行改善的过程中，需要充分提高财政金融双支柱机制的融合，从根本上实现精准扶贫理念与政策，而后通过财政金融双支柱扶贫协调机制对扶贫对象进行改善与完善。此外，现阶段需要将财政资金向精准扶贫方向不断靠拢，同时也需要将财政资金向农村中小型金融机构方向划分，全面完善农村中小型金融机构的信贷体系与资金下发体系，并在这一过程中，充分运用农村金融体系的各项措施，将财政资金与金融造血相互融合，通过金融造血完善财政资金，帮助实现财政金融双支柱精准扶贫协调机制的构建，为农村扶贫工作的有效进展起到良好的帮助作用。
2.有效提高金融造血与财政资金的结合
在开展与落实精准扶贫工作的过程中，一定要充分运用金融中较为独特的造血特点与优势，使其可以在精准扶贫中与财政资金之间相互结合，从而通过金融造血来实现获取财政资金的主要目的。同时，在各个地区的政府扶贫工作中，仍然存在诸多扶贫资金链，虽然相关城市企业为农村扶贫工作起到诸多资金支持，但在扶贫时，仍然需要相关政府将企业所捐助的扶贫资金进行精细化的管理，从根本上规避出现农民在扶贫情况下才可以实现正常生活的情况。此外，在提高金融造血与财政资金的相互结合时，需要相关政府机构与村级政府帮助贫困户提高自身的生产积极性，并充分开发贫困户的劳动力，使贫困户可以在政府的帮助下提高自身生活质量的同时，为自身今后生活提供良好的基础保障，从根本上规避出现在停止资金帮助时，贫困户出现生活困境的情况。这样一来，不仅可以有效节约财政资金的支出，同时也从根本上提高了贫困户的劳动能力，最终实现推动我国精准扶贫政策的实行与有效性。
3.合理创新财政金融双支柱扶贫协调机制
为了可以更好地实现我国精准扶贫政策，同时加快新农村的建设与发展，就需要全面更改传统的财政金融扶贫政策，通过科学合理的方式创新财政金融双支柱扶贫协调机制。在创新财政金融双支柱扶贫协调机制的过程中，可以充分运用財政公寓与金融工具，例如：在进行财政支农村金融量化改革的过程中，可以针对农村内的贫困户实现优先配股、双创配股的方式，使贫困户可以得到双重保障，这样一来就可以有效实现推动我国农村精准扶贫政策的进度，同时也会提高农民的收入，帮助实现新农村小康社会的建设。同时，在创新财政金融双支柱扶贫协调机制的过程中，需要相关政府向农村下派技术人员与专业人才，对农民进行技术指导与传授，帮助农民更快地掌握技术与专业知识，并提高农民对技术与机械的掌握度，从根本上实现带动农村技术与农村知识发展。此外，相关政府需要切实进行农村承包经营权、农村土地使用权流转等，并为贫困户开放相应的扶贫小额度信贷，帮助贫困户实现借贷资金，使其可以通过借贷资金完成对自身生活的改善。
4.全面完善财政金融双支柱精准扶贫协调机制
在完善财政金融双支柱精准扶贫协调机制的过程中，可以通过以下几个方面来实现：（1）充分完善财政扶贫政策。在完善财政扶贫政策的过程中，需要构建出转移支付在农村医保、低保、社会补贴等相关政策的识别系统、评估体系、动态调节体系与监管体系，从根本上确保财政资金在下发时，不会出现因部分官员贪污现象而导致贫困户无法顺利得到下拨资金的情况。同时相关政府也需要构建出完善的资金、财政补贴、保险补贴、风险补偿等相关资金管理制度，确保扶贫下拨的各个款项不会在某一中间环节出现问题。（2）健全金融扶贫政策。从广义的角度而言，在健全金融扶贫政策的过程中，需要充分完善精准扶贫再贷款制度，同时也需要构建出完善的精准扶贫区分mpa考核制度，确保可以及时发现贫困户并帮助贫困户，并从根本上规避出现部分村民随意申请扶贫款项的情况。同时从微观的角度而言，相关政府需要构建出完善的金融扶贫制度、金融风险识别制度、风险防控体系、扶贫产品等，同时也需要充分完善对农民个人征信的调查，从根本上确保在发放信贷资金时，不会出现因征信资质不足而导致资金无法顺利下发的情况。（3）构建扶贫联动体系。在构建扶贫联动体系的过程中，需要充分且完善的构建出财政、民政、金融机构等部门精准扶贫联动机制，从根本上在财政金融双支柱的情况下推动精准扶贫工作的进展，同时通过联动机制帮助城镇实现城镇化扶贫体系、产业扶贫体系、农业扶贫体系、教育扶贫体系等，从而为我国精准扶贫政策的实现起到良好的帮助作用。
四、结语
综上所述，由于财政与金融这两者都可以在我国开展精准扶贫工作中起到支柱作用，所以这两者对于精准扶贫的意义无法代替。但在精准扶贫的开展过程中，这两者因为无法协调经常会出现很多问题，如机制较为传统严重降低财政金融的造血性能，或是财政金融的协调机制与精准扶贫工作没有彻底融合等，这些问题都会对扶贫工作造成多种影响。因此，在开展精准扶贫工作前，相关部门一定要对财政金融双支柱协调机制的现状与问题展开全面了解，并针对现状与问题制定相关策略与建议，从而为精准扶贫工作的开展提供较为坚固的基础保障。
参考文献：
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[2]张智富.稳中求进奋发有为推动江西经济金融迈向高质量发展[J].金融与经济，2018，（2）：4～9.
财政金融制度篇4
财税金融体制改革是建立和完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。“十一五”期间，我们要站在新的历史起点上，按照十六届三中全会决定和十六届五中全会对新阶段改革开放的规划和部署，围绕“十一五”规划纲要，以深化财税金融体制改革为重点，加快完善社会主义市场经济体制。
一、“十五”财税金融体制改革回顾
“十五”期间，在社会主义市场经济体制逐步建立过程中，我国财税金融体制改革进一步深化。
(一)财政体制改革稳步推进
根据经济社会发展的客观需要，适时调整财政政策的取向和力度，由积极的财政政策转向稳健的财政政策，促进国民经济持续快速协调健康发展;进一步建立和完善财政收入稳定增长机制，财政收入连年大幅度增长，占国内生产总值的比重进一步提高；财政支出结构进一步优化，有力地支持了各项改革和重点事业发展，预算管理制度改革不断深化，部门预算、收支两条线、国库集中收付制度改革逐步深入，政府采购规模不断扩大，财政法制建设和财政监督管理得到加强。
(二)税制改革顺利实施
加快推进了农村税费改革，实施了“三减免、三补贴”等一系列财政支农政策措施，减轻了农民负担，促进了农村经济发展;调整和完善了出口退税政策，建立了中央和地方共同、合理负担的出口退税新机制，促进外贸发展;实施了所得税收入分享改革；推进了增殖税转型改革试点。
(三)金融体制改革实现新突破
金融宏观调控体系逐步完善，利率市场化进程取得了较大进展，货币政策工具不断改进，人民币汇率形成机制改革取得重要突破;金融市场体系初步建成，货币市场、证券市场、股票市场、保险市场和外汇市场都得到长足发展;金融监管体系进一步完善，建立了中央银行与中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会四大机构各负其责、相互配合的金融市场分业监管体系框架，防范和化解金融风险的能力不断提高;国有独资商业银行股份制改造取得积极进展，农村信用社改革试点稳步推进等等。
(四)金融业发展取得长足进步
2005年底银行类金融机构人民币总资产达32.7万亿元，是2000年底的2.4倍;国内股票(a股和B股)市场五年累计筹资3986亿元，企业债券发行额也由2000年的82亿元，扩大到2005年的654亿元；截止2005年底，保险公司总资产达15,266亿元，是2000年底的4.5倍。
但也应看到，随着经济发展水平进一步提高和国际竞争的加剧，目前我国财政金融体制还不能完全适应新的形势与挑战，同贯彻落实科学发展观、建立社会主义和谐社会的要求相比，也存在一些不适应的方面。在财税方面，主要表现在财政支出结构尚不合理，公共财政体制建设尚不到位;中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，税制结构不合理，流转税比例过高，所得税比例过低，部分税种设计不科学，税种水平不合理，宏观税负总体水平过高。在金融方面，主要表现为，金融宏观调控任务艰巨;金融市场发展不协调，直接融资比例过低:金融企业运行机制不健全、现代金融企业制度建设滞后;利率市场化改革进程比较慢，离真正市场供求决定利率水平还有相当的距离;有机协调的金融监管体系尚未形成。为此，“十一五”期间要进一步着力完善财税金融体制。
二、“十一五”财税金融体制改革重点
“十一五”是我国经济社会发展和社会主义市场经济体制完善的关键时期。随着经济社会的发展和改革进程的深入，改革的难度在增加。作为经济体制改革的突破口，加快财税金融体制改革的推进，是关系改革和发展全局的重要任务，将为全面建设小康社会提供更加有力的支持和体制保障。改革的基本要求是在继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理制度改革的基础上，加快建立健全与事权相匹配的财政管理体制，加快建立有利于全面协调可持续发展的财税制度。加快国有金融企业的股份制改革，健全公司治理结构和内控机制，完善金融市场体系，提高直接融资比重，加强综合性制度建设，强化金融监管。
(一)调整财政支出结构，加快公共财政体系建设
按照公共性、市场化和引导性原则，明确政府支出范围，进一步调整财政支出结构，财政支出要加大对重点支出项目的财政保障力度，更多地向农业和农村基础设施建设倾斜，向教育、科技、卫生、社会保障等方面倾斜;政府资金要逐步减少直至退出在一般竞争性领域的直接投入，而投向提供公共服务的行业。
(二)进一步规范政府间财政关系，建立健全与事权相匹配的财政体制
规范政府间财政关系，进一步界定各级政府的财政支出责任，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，按照财权与事权相匹配的原则，理顺省级以下财政管理体制。全国性基本公共服务以及具有调节收入分配性质的支出责任，由中央政府承担；地区性公共服务的支出责任，由地方政府承担;对具有跨地区性质的公共服务的支出，要分清主次责任，由中央与地方政府共同承担。增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县乡的支持力度；有条件的地方实行省级直接对县的管理体制，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益;实行乡镇财政管理体制改革试点，对一般乡镇实行“乡财县管”方式;规范财政转移支付制度，重点帮助中西部地区解决财力不足问题，加大对中西部地区的一般性转移支付，合理确定对各地区的转移支付规模，优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重。
(三)继续深化预算管理制度改革，建立预算编制、执行制衡机制，提高财政管理的规范性、安全性和有效性
进一步深化“收支两条线”管理改革，扩大部门预算编制的部门和单位，完善定额标准体系和项目预算管理模式；深化国库集中收付制度改革，规范国库单一帐户管理，建立健全现代财政国库管理体系;进一步扩大政府采购范围和规模，充分发挥政府采购的宏观调控作用;建立财政支出绩效考评制度，提高财政资金使用效益，在总结试点经验的基础上，抓紧制定统一规范的绩效评价管理办法;改革预算编制制度，完善预算编制与执行的制衡机制；加强预算审计监督，提高预算透明度；建立国库现金管理制度；加强政府债务管理，推进政府会计改革。
(四)增值税由生产型转为消费型，适时开征燃油税
调整完善流转税制度，改革增值税制度，实现增值税转型。在总结增值税转型在东北地区试点经验、不断完善试点办法基础上，尽快在全国范围内实施。适当调整消费税征收范围，调整部分应税品目税负水平和征缴办法。合理调整营业税征税范围和税目。
(五)统一各类企业税收制度，实行综合和分类相结合的个人所得税制度
统一各类企业税收制度。研究推进内外资企业统一的税收制度和税收政策，依法加强征管。对现行税收优惠政策进行清理规范，逐步实行统一的税收政策。实行综合和分类相结合的个人所得税制度。研究将工资薪金所得等有较强连续性或经常性的收入，列入综合所得的征收项目，实行统一的累进税率;对财产转让等其他所得，仍按比例税率实行分项征收；统一、规范费用扣除标准和减免税优惠政策;调整税率级差和税负水平，适当降低最高边际税率水平；建立支付所得的单位与所得的个人双项申报纳税制度等。
(六)调整和完善资源税，适时出台燃油税
调整和完善资源税，对资源占用、开采等均实行征税，同时要完善税制，改变税率偏低等状况，抑制对矿产资源的滥采滥挖和掠夺性开采。根据国内外油价变动等情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等部分收费，以促进节约使用汽油。在条件具备时，稳步推行物业税，研究合并房产税和土地使用税等税种，以促进房地产市场健康发展。调整完善国有土地出让金征收管理政策，逐步建立国有土地收益基金会，研究调整国有土地出让金收入分配政策，规范土地收入管理。
(七)深化金融企业改革，完善公司治理结构
继续推进国有商业银行股份制改革，通过明确目标责任、建立考核机制、上市等手段，促进其转换经营机制，进一步规范公司治理，建立起有效的绩效激励、风险控制和资本约束机制，推动符合条件的国有商业银行在境内外资本市场上市，强化出资人对国有商业银行管理层的约束，将国有商业银行转变成自主承担风险的具有生机和活力的市场参与主体。深化政策性银行改革，加快政策性银行立法步伐，使政策性银行转变为符合市场经济需要的、财务上可持续、有竞争力的开发性金融机构管理模式，更好地为贯彻国家经济政策和结构调整任务服务，努力成为贯彻国家经济发展战略的金融机构。以完善公司治理为中心，抓住内部风险控制和提高资产质量两个主要环节，加快其他商业银行和金融机构改革。稳步发展多种所有制金融企业，鼓励社会资本参与中小金融机构的重组改造，逐步发展各种所有制的中小金融机构。要尽快建立和完善证券市场的基本制度，加速融资、交易、并购以及产品开发等方面的市场化改革。继续深化巩固国有保险公司股份制改革成果，支持集团或控股公司根据市场定位和业务发展需要，通过产险、寿险、资产管理等多元化业务，整合内部资源。
(八)建立多层次金融市场体系
协调发展各个层次的金融市场，加强基础性制度建设，完善市场功能，完善金融资产结构，促进不同层次市场协调发展，发挥金融市场体系的整体功能，提高金融市场体系的运行效率。积极发展股票、债券等资本市场，稳步发展货币、保险和期货市场，提高直接融资比重。继续规范和发展现有的证券市场，继续完善市场准入和退出机制，继续推进股权分置改革;扩大企业债券市场规模，丰富债券品种;通过完善法律法规体系等措施稳步发展期货市场。发展创业投资，运用税收政策鼓励创业投资企业增加对中小企业特别是中小高新技术企业的投资，运用政策性创业投资引导基金参股支持等方式,引导民间资本设立创业投资企业。做好产业投资基金试点工作。加快制度建设，积极引导包括保险资金在内的社会资金以产业投资基金方式,间接投资基础设施项目和支持战略性产业发展。稳步推进金融业综合经营试点，鼓励跨市场、跨机构的金融产品创新。当前可以选择通过金融控股公司和其他适合我国国情的综合经营组织形式，发展综合类金融业
务，提高我国金融企业的经营能力和竞争实力。
(九)健全金融调控机制
加强货币政策与其他宏观政策的协调配合，改善货币政策传导机制，健全金融调控体系。加强金融调控与中长期发展规划和年度计划、产业政策、区域政策等战略引导政策以及财政政策、税收政策、收入分配政策、社会保障政策等财税政策的协调配合。建立健全金融市场有机结合、协调发展的机制。推进利率市场化改革，建立健全由市场供求决定的利率形成机制，理顺货币政策传导机制。进一步推进贷款利率市场化，鼓励金融机构用好存款利率下浮政策，简化并逐步放开小额外币存款利率的上限管理，实现境内小额外币存款利率的市场化。完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。逐步实现人民币资本项目可兑换，有效防范金融风险。进一步放宽境内机构对外资直接投资限制，逐步放宽对合格境外机构投资者投资于境内的限制，研究进一步放松境外机构和企业在境内资本市场的融资限制，优化国内资本市场结构;拓宽境内外汇资金投资渠道。
(十)完善金融监管体制
建立完备的金融风险识别、预警和控制体系，建立对高风险金融机构的判断和救助体系，以及对支付危机的处置体系，防范和化解系统性金融风险。规范金融机构市场退出机制，及时淘汰无竞争力或恶意经营的金融机构。加快建立存款保险制度，完善证券投资者保护基金制度和保险保障基金制度。加强风险监管，建立健全金融监管协调机制。建立金融机构稳定的资本金补充机制和不良资产冲销机制;加强有效金融监管的制度性建设，健全金融企业内控机制，建立对违规者的追究机制；加强对跨市场金融产品的风险监管，探讨对金融控股公司的有效监管制度；加强资本充足率约束，限制商业银行风险资产的过度扩张;建立符合国际惯例的金融会计准则，增加信息透明度。要在完善证券、保险、银行三个监管部门之间的协调机制基础上，建立三个监管部门与国家发展和改革委员会、中国人民银行、财政部等宏观部门之间的协调机制。
财政金融制度篇5
1.土地财政成为融资的基础
地方政府在进行融资与投资时，经常会使用土地作为项目的本金，这在一方面推进了地方融资平台的发展建设。在另一方面这种使用土地作为抵押金或本金的融资方式也在一定程度上提高了地方财政运行的风险。近几年，中央政府针对土地建筑方面的发展问题，通过宏观调控的方式来抑制这种房产行业过热的现象，使得地方财政的债务运作暴露出了极大的问题。土地的估值作为银行借贷的重要参考因素，受到市场价值波动的影响，具有依赖性与不稳定性。一旦土地市场行情不稳，银行会为了规避市场风险降低土地估值或减少土地抵押、质押的项目，提升了政府融资的难度。
2.融资平台地方政府“法人”身份定位模糊
地方政府在融资平台的定位是“独立法人”，然而，由于平台搭建与运转主要由政府进行管理，平台的企业也多是由政府所有、控制，使得其在具体融资过程中身份定位模糊，财政系统的运行也往往忽视政府的“法人”定位。一些政府部门将地方财务周转资金作为融资平台的资本金；部分政府利用城镇基础设施或公共建设作为项目资本金，造成了融资平台资金管理不明确的情况。这种管理机制与运营结构缺乏足够的约束力，一方面融资平台企业职工的晋升与所得受政府指派的企业管理人员控制；另一方面市场管理监督体系的缺失，使得政府融资经常出现借款与用款的实际情况不符、还款困难、信贷责任不明确等问题。
二、强化融资平台金融监管与会计规范的具体措施
1.将融资平台的运行纳入政府财务管理体系
改变政府原有的以土地财政为基础的融资、投资模式，建立完善的融资财务管理模式。为此，地方政府可以通过完善房产税收制度、建立合理的融资运营机制等方式，降低政府融资对土地的依赖性，将融资平台的运行与政府财政管理结合起来。同时，还可以建立地方政府土地基金体系，从土地使用权的收益中??拨一部分作为土地基金，在明确土地使用、收益的同时，强化对基金的有效管理，使土地财政的使用逐步透明化、规范化。将融资平台的管理与地方政府的财务预算管理有效的结合起来，既可以对政府财务支出与债务预算进行合理的规划设计，提升资本金的使用效率，加强地方经济建设；还能强化融资平台的管理监督力度，提升地方财务运转的透明度，完善政府财务运营机制。
2.加强对融资平台的风险管控
融资平台的运营经常会出现巨额负债的情况，对于投资融资的管理不善，资金利用率不高等问题时常发生。为此，加强对融资平台的风险管控，建立严格的金融监管体系是强化地方债务运算，提高融资平台企业运营独立性的重要保证。具体而言，加强金融监管与财政部门的风险管控，应深化对融资平台运营的政策引导，规范对信贷、资本金使用情况等方面的信息管理，实现融资平台资金投入与使用的标准化、透明化。与此同时，降低地方政府对企业管理的干预程度，使银行的信贷决策更加客观。为此，地方政府应建立针对融资平台信贷管理程序的监督机制，强化财务人员的风险防范意识，从而保证融资企业的良性发展，提升融资平台的管理效率。除此之外，针对融资平台多方信贷的问题，相关借贷单位应加强财务信息的共享，通过控制授信额度、加强银团信贷管理等模式，提升银行的借贷效率，加强风险管控，促进融资平台的快速、健康发展。
3.纳入政府会计与财务报告体系，规范财务信息披露。
地方政府融资平台的信息披露对利益相关者了解融资平台的财务状况、经营成果，蕴含的各类风险具有重要的作用。公开透明的信息披露机制不仅是防控融资平台风险的需要，也是地方政府提高治理水平、转变政府职能的必然要求。政府治理的前提是信息的公开透明，这就要求政府编制完整的财务报告，提供相关的财务信息，以帮助上级政府及各利益相关方制定政策、作出决策，并对政府进行绩效评估。为此，首先应当建立地方政府财务报告制度，把分散在各融资平台的投融资活动纳入政府财务报告体系，如实反映地方政府融资平台的资本金的来源、资金投向、债务规模等情况。其次应按照地方政府融资平台所承担的项目业务特点制定专门的会计核算制度，并要求融资平台公司向财政部门报送按项目分类的债务增减变动表、债务类别一览表等信息。
财政金融制度篇6
我国现行的政策性银行监管架构存在缺陷
政策性银行自1994年成立以来，按照国家产业政策和区域经济发展政策，加大对重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域的政策性信贷支持，为我国经济发展做出了积极贡献。但是，政策性银行在运作过程中也存在较大的问题；其中最关键和最重要的是现行监管架构存在着重大缺陷，一定程度上分工不清、职责不明，监管空白与监管过度并存。长期以来，对政策性银行的监管延续了国有商业银行以金融监管部门为主的监管模式由人民银行负责审核其高管任职资格、信贷规模和市场行为(银监会成立之后转由银监会负责)财政部负责核定其财务费用；原外贸部(现商务部)等有关职能部门负责协调其他相关业务。这种监管架构难以体现政策性金融机构的特点，同时带来了监管缺位和监管越位两个方面的问题一方面对政策性银行的经营方针、年度经营计划无人过问，特别是对其经营绩效无人评价考核，很大程度上放任自流；另一方面，微观上又管得过多过细，限制了政策性金融机构的自，使得经营管理人员不得不频繁奔走于政府部门之间，为设立分支机构、购买办公用品等枝节问题耗费大量时间和精力。事实上，目前三家政策性银行存在的问题和引发的争论，恰恰是监管架构的缺陷所造成的，监管架构的缺陷导致政策性银行从一开始就缺乏规范，在运行中有关部门实际上采取了放任的态度，对政策性金融机构的实际运行情况也未能及时加以总结并进行政策调整，使得矛盾和问题不断累积，不良贷款率高、资本金和风险准备金不足等问题已比较突出。
监管架构的缺陷源于对政策性金融属性的误解
采取现行的监管架构与过去对政策性金融的属性在理论上的误解有很大关系。一直以来，人民银行通过再贷款的方式给政策性金融业务提供了巨额资金，于是中央银行被认为是政策性金融业务资金责无旁贷的供应者。这在过去大一统的财政与银行合一体制下是顺理成章的，然而经过多年的改革，在我国的财政金融体制均已发生巨大变化的情况下，这种理解是完全错误的。市场经济越发达，财政政策与货币政策的分工则越明确，中央银行的首要任务是调控整个社会的货币与信用总量，其他一切业务都要围绕、从属于这一任务。因此，将中央银行视为政策性金融资金责无旁贷的供应者并不恰当。正是由于一直以来将中央银行作为政策性金融资金的供应者，导致对政策性金融采用以金融监管部门为主导的监管架构。因此，对政策性金融的属性及其与政府财政的关系，有必要从理论上重新认识。
政策性银行是由政府发起创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。就其本质而言，政策性金融是财政体系延伸，也是是其重要组成部分，政策性银行本身是由国家财政出资建立起来的，运营目的必须反映政府的政策意图，是国家财政向社会提供公共产品的重要手段之一。政策性银行执行国家产业政策实际上就是财政政策的一种体现，因为调整经济结构、鼓励某些产业优先发展或者援助某些“后进”的产业，既是财政政策责无旁贷的义务，也是财政政策优势所在，而这恰恰是货币政策无能为力或者力不从心的。另一方面，政府财政的手段和功能毕竟有其局限性，单纯依靠国家财政的直接资金支持不仅是不够的，而且在一定程度上可能是缺乏效率的。国家财政也必须借助政策性金融，通过政策性金融向重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域间接地提供扶持，从而避免财政过多干预经济运行，影响市场的效率。以农业为例，农业作为一个弱质产业，资本回报率相对较低，对资金的吸引力不大。商业性金融业务从来都是“嫌贫爱富”的，无论是在发达国家还是发展中国家，金融业最密集，金融资本最集中的地区都是城市而不是农村。如果没有国家财政的支撑，没有财政政策导入资本，农业难以承担国民经济基础的使命。因此，世界各国在实践中，都由国家财政向农业提供巨额的资金以支持农业的发展。但是，财政资金的直接支持在数量上未必能够弥补农业资金需求的巨大缺口，而且财政直接支持可能是缺乏效率的，因此无论是在发达国家还是发展中国家，政策性金融都是国家财政向农业提供资金支持的一个重要手段和重要部分。
因此，政策性金融与财政的关系可以概括为：政策性金融源于国家财政、依存于国家财政，但其功能又远远超出国家财政，其实质是以政府信用来弥补市场信用的缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷；另一方面，政策性金融按照商业金融的原则实施政策性金融活动，最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。还必须强调的是，政策性金融具有有偿性的特点，是不可能完全取代国家财政对某个行业、某个部门或者某个地区、某个人群的扶持的。因此，政策性“金融”虽然名义上归于“金融范畴”，但其本质却是财政支撑的。必须强调的是，政策性金融之所以采取银行信贷资金的运作模式，是为了提高财政投融资的使用效率，并不意味着改变了资金的性质与政策性金融的本质。
政策性金融的财政属性要求必须加强对其的财政监管
由于对政策性金融属性的曲解，政策性金融被视为金融范畴，这是我国对政策性金融采取当前监管架构主要根源，并由此导致对政策性金融的监管缺位的问题。目前，财政更多地习惯于一般性财务事项的审核与审批，并在此基础上审核年度财务决算，对政策性银行的持续经营起决定作用的信贷资产质量缺乏足够的关注，未能及时发现、控制和化解风险，最终只能被动地承担经营损失。由于对政策性金融没有负起监管主导责任，以及协调和沟通不足，一直以来财政部门对政策性银行的资产质量状况也缺乏了解，而人民银行(或银监会)对政策性银行的执行国家财务会计政策情况知之甚少，至于国家考核各政策性银行是否按照国家赋予的职能在特定的经营范围有效发挥了作用，只能听任政策性银行单方面的自我评价。在监管与调控层面上，将政策性金融与商业性金融等量齐观，混淆了政策性金融与商业性金融性质的结果是不利于财政政策通过政策性金融机构有效地传导，也不利于政策金融充分发挥其职能作用。
事实上，政策性金融机构无论在业务范围、业务特征及业务对象上都与商业性金融机构有很大的不同，更为突出的运作机制差异是政策性金融机构在办理各种业务的过程中不
会产生信用创造，存款扩张等行为，正因为如此，许多国家的政策性银行并不归中央银行或者银行监管部门监管，而是直接由财政部门对其实行必要的监督管理，或财政部门至少在其中发挥主导作用，其目的是为了使财政资金得到更有效率的运用。至于要求政策性银行像商业银行一样达到必需的资本充足率，实施必要的风险管理与控制手段，也是为了政策性银行能够树立一个良好的外部形象，以便以更加低廉的成本从金融市场以及各类国际性机构获得融资与借款。
政策性金融机构的特殊地位，决定了各国对其监管一般来说都是比较严格的，在实践中则因各国经济金融环境差异有所不同。我国的政策性银行资本由政府全额提供，营业资金在一定程度上依赖政府，对政策性金融机构应实行严格的监管。当然，这并不意味着政府要直接介入政策性银行的具体业务活动，指定具体的贷款项目。就我国经济发展水平和国情而言，财政部门应当承担起对政策性金融业务监督管理的主导责任。从理论上讲，财政作为政策性金融机构的出资人(即便是将来产权多元化的政策性金融机构出现了，财政仍然将是一股独大)，理应担负起对这部分资金使用的监督与管理，而且政策性金融机构的生存与发展还要求财政源源不断地为其注资与补偿，正是因为如此，许多国家在实践中将国家出资建立政策性金融机构归于财政部门监管。这一经验值得我国借鉴，考虑到我国现实的国情，作为政策性金融机构，因其经营管理方式与商业银行有类似之处，需要不断加强内控、提高风险管理水平，可以采取由财政部与银监会联合监管，并以财政部监管为主的模式。这将更有利于国家各项政策意图通过政策性金融机构传导，也更有利于监控财政资金的使用效益，评价财政政策的绩效。
政策性金融监管架构改革的政策建议
具体而言，为了更好地体现政策性金融的财政属性，发挥政策性金融的功能和作用，以实现有效监管与自主经营的结合，必须从以下几个方面对政策性金融的监管架构进行改革：
一是调整各有关政府部门的监管职能分工。财政部以出资人代表身份履行职责，包括提名政策性银行负责人，任命监事，审批预决算；会同发改委审核其投融资计划，会同金融监管部门确定其年度信贷总规模负责对计划执行情况和经营绩效进行考核。银监会从保障银行体系和信贷市场稳健运行角度、保监会从保障保险市场稳健运行角度、证监会从保障证券市场稳健运行角度、分别对政策性金融机构的市场行为进行审慎性监管。人民银行作为最后贷款人，从防范和化解金融风险的角度，对政策性金融机构的风险状况进行监管，建立政策性银行的风险预警机制。
二是建立政策性金融机构监管协调机制。应建立由财政部、发改委、银监会、证监会、保监会、人民银行、商务部、监察部等有关部门并吸收外部专家参加的政策性银行监管协调委员会，决定政策性银行的发展战略和投融资规划、确定重点信贷业务领域和各领域的信贷资金比例；制定政策性银行财务费用核定办法；防范和化解政策性银行可能出现的风险等重大问题。监管协调委员会应建立长期稳定的协调制度和决策制度，注意避免“散”、议而不决或久拖不决的问题出现。财政部门必须参与监管协调机制并在其中发挥主导作用。
三是建立和完善考核指标体系。现行考核指标的问题：一是对政策性金融机构的业务方向和经营内容缺乏指导和控制，二是没有区分指令性业务和指导性业务。今后应参照国际通行做法，建立科学合理的、符合政策性金融特性的业绩考核指标体系，引入资本规模约束负债规模机制，同时要求将指令性业务和指导性业务分设账户，分别进行考核。财政部门应参与考核指标体系的建立和完善工作，尤其应作为主导部门建立指令性业务的考核指标体系。
财政金融制度篇7
关键词：金融风险财政化问题与对策
近几年在金融行业的快速发展中，其所存在的潜在性危险已经成为不可忽视的问题。潜在债务危险是我国财政风险中的重要组成部分，金融业作为我国债务链的主要构成部分，控制金融行业的风险就成为了解决我国财政风险的重要环节。在现如今金融风险财政管理体制中，金融风险财政化成为了化解金融风险的表现形式，其所拥有的特点十分显著。我国经济现如今正处于转型的关键时期，对于金融行业发展风险需要制定针对性的对策，进而才能够让金融行业更好的为我国社会经济发展建设提供服务。
一、我国金融风险财政化的方式
我国政府部门对于金融行业的发展建设一直十分关注，同时也根据金融行业发展现状制定出了较多应对措施，例如在亚洲金融危机中政府就制定了各种政策。就政府部门在解决金融风险财政化方面，主要途径大致有两个，首先是政府直接向金融行业投放资金，金额解决金融行业所存在的问题，例如在2004年政府部门为了提高中国银行抵抗风险的水平，就直接向中国银行投放了450亿美元，提高中国银行资金总量。其次是地方金融机构在解决有关问题过程中，由当地政府部门出面担保，向中国人民银行申请贷款。根据金融风险上面的差异，金融风险财政化的方式也存在差异，主要可以分为以下几种方式：
（一）财政直接支持，帮助金融机构度过难关或扶持新型金融机构的发展
中央及地方财政在发现金融行业建设出现问题之后，都会使用各种支持方式帮助金融机构，例如金融机构在解决重组与退出问题上面，中央及地方财政部门就多次直接投资，进而解决金融行业证券商业化所出现的流动性问题。为了鼓励我国新型农村金融机构的发展，我国财政部门在2009年就下发了有关文件，明确表示对于农村金融机构的支持与扶持，农村金融机构所出现的补贴资金全部由国家统一承担，这也是金融风险财政化的一种表现方式。与此同时，财政部门也会根据金融机构发展现状采取各种补贴形式，主要分为财政部门的明补与暗补。
（二）成立资产管理公司，处置国有商业银行的不良资产
金融资产管理机构的主要目是最大程度上保护我国金融行业资产，降低金融行业经济损失，并且承担有关的民事法律责任。我国政府部门在1999年曾出资创建了四家资产管理机构，分别是华融、长城、东方及信达，这四家金融资产管理机构分别承担着对中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行中不良资产的管理工作。截止到2016年底，四大资产管理机构所处理不良资产总值已经超过一亿元。通过这种方式，对于国有银行不良资产进行处理，能够有效降低金融风险，进而让金融风险财政化。
（三）追加注资，以增厚金融机构的家底，增加其抵御风险的能力
政府部门向银行追加注资，主要指的是对于银行改革过程中自身难以消化的成本，政府部门按照不同的注资方式解决。这种方式能够提高银行所拥有的资金数量，最后通过金融风险财政化的方式解决其金融风险。例如，在2006年的时候，为了能够解决中国光大银行在发展建设中所出现的问题，中国财政部门向光大银行一共投入了约200亿元人民币。政府部门采取注资方式的主要目的是解决银行中所存在的不良资产，提高银行应该风险抵抗能力。政府向银行追加注资，能够提高银行所拥有的资产总值，增加其应对风险的水平，这种方式也是金融风险财政化形式的一种方式。
二、金融风险财政化存在的问题
我国现在国民经济生产总值每年都在以稳定增长的态势发展，在国民经济格局中，金融行业作为基础性行业，在跟随我国经济格局不断改革过程中，其拥有的公共性也在不断深入建设。从本质上分析，金融风险属于公共风险范围，在社会经济一体化建设背景下，各行各业之间关系变得更加紧密。我国金融行业财政化主要表现在两个方面，分别是有股权无偿转化和冲销呆账，因此可以发现金融行业财政化与政府之间关系十分紧密。市场环境在不断变化过程中，金融行业财政化所存在的问题越加显著。
（一）金融机构腐败现象较多
银行是金融机构的典型代表，但是我国现在对于银行所使用的监管强度较低，并且银行所拥有的监督机制尚不健全，这样的市场环境为银行腐败现象的滋生提供了条件。同时，银行在管理制度上存在缺陷，而出现的问题又缺乏系统性的体制进行解决，银行部分工作人员为了能够获得更高的经济效益常常做出违法，甚至在知道风险的条件下，还进行很多违规性操作。这些都是银行等金融机构中常出现的腐败现象，而主要原因还是由于我国市场格局在变化过程中，监督管理机制存在缺陷，造成监管部门无法对银行所存在的各种问题及时处理。
（二）公众利益受损
政府所进行的财政支出都属于预算行为，政府部门每年都需要根据自身发展方向对财政支出进行规划，判断财务问题，并且给出合理的财政预算，保证政府部门资金能够充分利用。但是金融行业风险一定会给政府部门财政带来影响，政府部门为了能够保证金融行业的稳定运行，就会以财政支出的形式填补金融行业在资金上所存在的漏洞，如果金融行业所需要的资金超过政府预算，政府部门就需要降低其他部门所需要的资金数额来填补空缺，如果某个行业在运行中没有充足的资金作为保证，我国其他行业建设就会受到影响。而且政府部门所拥有的资金全部都取之于民，主要目的也是用在民众身上，金融风险财政化影响的是公众利益。
三、金融风险财政化的成本与收益分析
（一）金融风险财政化的成本分析
1、金融风险财政化的直接资金成本
我国政府部门从1998年开始，就对我国国有银行制定了各种解决金融问题的措施，例如注资、再贷款及核销不良资产等等，这些措施能够有效降低银行不良资产在其总资产中的比率，对于降低金融行业风险也具有关键性作用。
在1998年，我国财政部门为了能够提高银行资产总值，就已经发行了2700亿元国债。同时，在1999年开始逐渐将固有企业银行所拥有的不良资产并入到金融资产管理机构中。
2、外汇注资增加了通货膨胀压力
在2004年的时候，中央财政部门向中国银行与建设银行注资，两家银行一共获得了225亿美元，同时在2005年，中央财政部门又以外汇储备的方式，向中国工商银行投入了150亿美元，帮助中国工商银行完成股份制改革。
这种做法能够有效解决我国银行在发展建设中存在的资产不足或者是不良资产过高等问题。但是这种做法在实际应用中所引发的问题还是值得人们思考。现在研究行业普遍认为，外汇注资方式在实际应用中能够产生不良资产货币化问题。一般情况下，银行在不良资产处理中主要有两种形式，分别是核销不良资产与补充资产的形式，进而解决银行所存在不良资产问题，这些方式在实际应用中会让中央银行释放出更高的基础货币，外汇储备受到国际发展现状影响所形成的结果。
3、道德风险成本
道德风险主要指的是当事人信息、制度不对称，进而造成当事人为了保证自身经济效益，做出损害他人或者是社会经济效益的行为。现有模式为政府-银行-资产管理机构与企业，这四个机构在道德风险上所需要的成本都较高。
首先，银行自身具有较高的道德风险。银行为了能够降低其不良资产在总资产中的比例，将不良资产转移到金融资产管理机构上面，金融资产管理机构帮助银行解决所存在的不良资产问题。银行之所以拥有资产转移权利，主要原因是由于银行信息不对称，资产管理机构对于银行不良资产界限难以划分清楚，进而银行会最大程度将不良资产全部转移给资产管理机构。另一方面的原因是由于银行对于资产管理机构具有一定依赖性，并不会自身解决所存在的问题，都是静等国家的救援。这种对于银行自身经营机制转变的忽视，造成银行不良资产比例不断增加。银行所具有的道德风险，会就造成银行效率低下，不良资产比例增加，严重的情况下还会引发金融危机。
其次，资产管理机构中也存在道德风险。我国在1999年创建了第一家中国金融资产管理机构。金融资产管理机构主要目的是解决银行所存在的不良资产，承担与银行有关的民事责任，这种制度推动了金融道德风险的发展。资产管理机构在对于银行不良资产处理中，还没有一个十分完善的职责制度，造成银行拥有可乘之机，各方面就会出现违法行为。
最后，道德风险也存在于国有企业当中。国家制定各种相关措施和管理制度，主要目的就是降低银行不良资产比值，国有企业经常会将资产管理机制当成一个救助机构，将自身债务最大程度都转移给资产管理机构，甚至通过非法手段，将一些潜在不良资产都转移到不良资产，让资产管理机构处理。
（二）金融风险财政化的收益分析
1、使国有银行的市场竞争力得到提高
银行作为金融行业中的代表性企业，在经营内容与原则上面都具有一定特殊性，因此社会大众对于银行安全性及流动性都提出了更高的要求。
对于银行流动性分钟中。银行为了保证业务的顺利开展，银行就一定拥有充足流动资金，流动性主要是通过现金资产比率与贷存款比例来判断。现金资产包括库存现金与存放同业款项等等方面的现金。由图一可以发现，银行所拥有的现金资产正在逐渐减小，这也就可以表示银行在日常提现及结算等当面所准备的资金较为充足，资产流动性在不断提升。
存贷款比率：存贷款与贷款余额与存款余额之间的比率，银行存贷款比率要是过高的情况下，银行资产流动性就会较低，严重限制银行发展建设。由图二可以发现，我国代表性银行所拥有的存贷款比率正在逐渐降低，其中在2004年已经小于标准四分之三。
2、使政治和社会的稳定性得到巩固
长期来说，银行经营建设所面临的风险较大，对于社会经济建设与政治一定会造成严重影响，并且引起一系列社会问题，严重情况下还有可能造成政治性问题。政府在制定决策过程中不仅仅需要将经济效益考虑在内，更需要考虑在社会与政治方面的效益、政府收益主要有两部分构成，分别是政治收益与经济收益。政府将政治收益放在了投资目标函数中，在对于银行进行救助或者是扶持的过程中，不仅仅需要从政治角度分析，还需要从经济角度分析。例如，某项投资要是从经济角度分析，该投资就可能呈现出亏损情况，但是该投资所能够获得的社会收益却较高。如果要是仅仅从经济方面选择不投资，对于金融结构的稳定性一定会造成影响，进而影响社会稳定性，社会与政治所需要付出的代价要远远高于在经济上的顺势。因此，世界各国经常选择银行救治方式。从社会稳定性角度对于银行问题救助主要表现在两个方面，首先就是银行所拥有的不良资产总值较大并且涉及范围较广，同时银行的不良资产主要与国有企业有关，因此在对于国有企业债券处理上面会影响到社会稳定。由于体制与环境等等因素的影响，银行自身对于不良资产并没有任何解决能力，需要国家的支持救助，进而才能够保护社会大众的合法权益，降低银行危机的出现，保证金融市场的稳定，这些都是经济效益所无法衡量的。
（三）金融风险向财政风险转化的原则
政府部门在对于银行问题救助过程中，一定要在原则下开展，救助原则主要表现在两个方面，分别是太大不能够倒闭与太重要不能够倒闭。一些建设规模较小的银行，还应该按照市场发展规章破产，但是建设规模较大的银行要是破产，整个社会稳定性就会受到较大的影响，因此，为了保证银行的稳定健康建设，世界各国相继制定各种方式，保证银行免于破产，这也是金融风险救助中的首要原则。太重要银行不能够倒闭是世界各国在银行救助上面首选需要遵守的原则，这个元不仅仅将银行建设规模因素考虑在内，还能够对于银行风险进行约束，最大程度上面减低银行出现道德风险。同时小型银行在经营建设中对于稳定性应该更加关注，不要过于扩大经济建设规模。政府部门在对于银行风险救助过程中，就是对于金融行业资产的重新配置，这就涉及到了成本与收益之间的关系。从经济学角度而言，在满足一定约束条件下，成本应该等于收益，最大程度上面提高银行经济效益，提高对于金融资产配置水平。
图一：银行现金资产率
图二：银行存贷款率
四、金融风险财政化的解决对策
我国现如今正处于经济转型的关键阶段，各各行业发展建设中所出现的各种问题全部都将矛头集中在金融系统中，因此根据金融风险财政化所存在的问题制定针对性对策，进而缓解金融风险财政化问题为社会经济建设所带来的危机。
（一）确定市场与政府之间的关系
市场经济在不断深入发展中，市场一直是市场经济基础性内容。想要推动市场经济化建设，就应该了解市场经济发展观念，充分利用市场经济所具有的资源，在市场制度转型中，推动市场体制的建设。现在，我国市场经济在改革过程中，政府所表现出来的作用并不代表政府部门就可以参与到市场经济活动中，更多的要求政府部门积极配合市场开展活动，规范市场经济建设方向，推动市场经济规范稳定发展，降低各种因素对于市场经济的影响。在市场经济深入开展中，政府部门应该明确地方政府所需要承担的责任，逐渐完善有关制度制定，创建与制度相匹配的财政体制，解决现在政府所存在的行政不一问题。
（二）实行银企改革
以银行为代表的金融行业对于社会经济发展建设具有重要作用，同时市场体制正在转型关键阶段，在这种阶段财政风险主要表现在金融行业中，但是现在金融行业财政化风险与国有企业财政化风险之间还存在一定差异。金融行业主要有银行构成，银行一般都属于国有银行。这样就可以发现金融行业风险与国有企业经营建设所产生的经济效益之间有着紧密关系。在这种背景下，国有企业在改革过程中应该积极利用银行的特点，国有企业改革工作深入性开展，进而提高国有企业所获得的经济效益。国有企业改革工作另一个变现方面就体现在政企分开。政府与企业之间相互影响，但是又相互独立存在，企业在发展中并不仅仅通过政府部门的扶持，自身应该积极参与到市场发展中，在市场经济带领下，明确权责。国有企业还应该深化改革工作，工作人员积极学习先进管理方式，将最先进的管理方式应用在企业管理中。同时，对于银行内部管理工作还应该不断体改。通过国有企业改革工作推动金融风险财政化。
（三）促进相关立法
近几年，我国金融行业在快速发展建设中，我国制定了《金融机构撤销条例》作为解决金融结构建设中所存在的问题，同时来相继开展了一些行政方式作为辅助手段，金融行业在推出市场经济建设格局中所存在的经济损失全部由政府部门承担，但是金融还存在较多的风险财政化问题，例如市场功能弱化和政府财政不足等等。因此，我国应该加强有关法律法规的制定，从各各方面推动市场化建设，降低金融风险财政化，增加对于潜在债务的监管强度，将政府部门从金融行业中解脱出来。
1、建立银行存款保险制度
银行存款保险制度能够有效保证存款人的经济效益，提高金融行业在社会大众心目中的影响力，这种制度现在在世界各国已经得到了广泛应用。完善的银行存款保险制度能够帮组我国市场形成有效的推出机制，降低金融行业风险财政化，保证金融行业的稳定健康运行，降低政府部门在财政上面的压力。银行存款保险制度在建立过程中，应该注意几点问题。
首先，银行存款保险制度属于一种组织形成，现在存款保险制度业务与金融风险一样，已经广泛存在金融行业建设中，各国银行都已经形成完善的存款保险制度。我国银行存款保险制度在建设过程中，也应该具有高度统一的特点，也就是建立一个能够全国各地区共同使用的存款保险部门。
其次，存款保险制度在模式选择上面。我国现在拥有的存款保险部门可以划分为三种模式，分别是独立型、附属型及混合型。我国现在金融体制建设还尚未成熟，因此我国应该先使用附属型，伴随着我国金融体制的不断完善，最后选择独立性。
最后在存款保险部门保险费率确定上面。现在国际各国基本上都选择使用一种保险费率，主要原因是由于单一保险费率在实际应用中能够有效简化保险部门的审核工作，但是这种方式在实际应用中的主要问题就是公平性难以保证。因此，我国应该根据不同金融机构实际建设情况，实施差别费率。按照每一个银行所拥有的账本、风险抵抗能力等等因素，将银行划分成多个等级。这种方式不仅仅能够体现出银行机构的公平性，还能够提高银行内部结构的管理水平，但是我国有关制度现在建设还尚未健全，银行体制还不够成熟。因此我国应该选使用单一保险费率，等到我国金融机制及保险制度建设完善之后，在应用差别保险费率。
2、构建政府潜在债务监控体系与相应的法律框架，将政府潜在的债务风险纳入到法制化轨道
政府应该根据自身所拥有的潜在债务创建针对性的监管体制，防止政府潜在债务转变为显现债务。我国金融风险财政化主观能动性较低，主要就是对于已经存在的金融风险时候认同。长时间以来，我国仅仅将政府部门的显性债务统计出来，对于政府潜在债务较为忽视。因此，我国政府部门必须应该创建一个完善的潜在债务监管体制，创建潜在债务管理结构框架，通过事前监控的方式取代原有事后认同形式。潜在债务对于统计工作具有较大的影响，主要原因是由于潜在债务具有良好的隐蔽性能，工作人员仅仅能够通过创建数学模型的方式，将潜在债务大体转变为显性债务。其次，应该尽快创建一个潜在债务风险管理框架，主要从两个方面作为切入点，分别是预警机制与救助标准与程序。预警机制就是对于潜在债务进行监控，要是发现潜在债务出现任何问题，会立即将有关机构发出预警信号，然后金融机构就可以指定针对的整治措施。救助标准与程序主要目的就是防止地方主要倒逼财政部门的情况出现，推动银行稳定发展建设，保证社会和谐。
五、结束语
综上所述，市场经济格局的深入建设中，金融风险对于市场经济建设具有重要作用，其中金融风险财政化问题不仅仅无法有效解决金融行业所存在的问题，还会提高金融行业所需要面对的风险，对于社会经济发展十分不利。因此，我国有关部门应该根据金融风险财政化所存在的问题，制定针对性对策，为金融行业稳定发展具有重要意义。
参考文献：
财政金融制度篇8
关键词：财政金融；财税金融；体制改革
随着我国市场经济的不断发展，我国政府为更好服务于经济发展，转变政府职能的改革不断深化。在经济管理层面，降低企业职能审批门槛；简化审批流程；降低中小企业税负压力；提升金融市场活力等方面的政府服务能力不断提升，但就目前改革深度来看，财税金融体制改革仍有待进一步深化，提升政府有关部门的财税管理水平。
一、财税金融体制改革有关理论概述
财税金融体制改革指的是银行与相关资金合作社，还有保险业，除了工业性的经济行为外，其他的与经济相关的都是财税金融体制改革。财税金融体制改革是指经营金融商品的特殊行业，它包括银行业、保险业、信托业、证券业和租赁业。如今，我们已经进入金融时代、金融社会，因此，金融无处不在，并且已经形成了一个庞大的体系，金融学涉及的范畴、分支和內容非常地广泛，如货币、证券、保险、银行、衍生证券、资本市场、投资理财、各种基金、国际收支、风险管理、地产金融、贸易金融、财政管理、外汇管理等。
二、我国财税金融发展现状及问题分析
（一）我国财政金融发展现状
2016年，我国政府提出了供给侧改革，其目的促进供给作为适应经济发展和引领新标准的重大创新，同时新标准的调整符合中国经济发展方向。建议加快结构性改革，重新进行生产要素分配方式，扩大有效供给发展方向，提高供给结构的适应性和灵活性，提高全要素生产率。这就是财税金融政策（尤其是税收性金融政策）能够充分发挥其作用的地方。有两个主要的财税金融政策，一个是支出性金融政策，另一个是税收性金融政策。支出性金融政策的影响主要体现在需求方面，而税收性金融政策则影响短期和长期供给的需求。更深层的区别在于，支出性金融政策相当于把资源分配给政府官员，而税收性金融政策则赋予企业和居民决策权。一方面，政府资源配置效率往往低于私营部门；另一方面，政府有太多的权力分配资源，很容易导致资源浪费。例如，在2008年国际金融危机爆发后，中国政府及时推出了“四万亿元”投资计划，在遏制危机蔓延和经济下行压力方面发挥了积极作用。然而，由于该计划主要由支出性金融政策组成，但是在执行过程中出现了交的问题，譬如出现了大量的产能过剩和腐败问题。由此可见，我国推行供给侧结构性改革，在一定程度有效改善我国财政目前的困境，推进了财税金融体制改革。
（二）我国财政金融发展问题分析
（1）财政税收金融优惠政策范围和对象狭窄，且不平衡
现有的税收优惠政策在鼓励创业对象方面仍存在一定的不足，这种优惠政策实行范围较小，目前还只适用于特殊群体和一些特定的企业，例如残疾和失业群体、随军家属、微型和创业投资企业等等，这些创业的人仅仅是潜在创业群体的一部分，更多的普通创业者没有得到实惠，且其能够获得金融扶持的力度有待加大，如物流、服饰等在内的非科技类的创业企业，他们同样能够为社会就业提供助力，但是却不能享受政府的税收优惠政策。
（2）财税金融激励政策过于单一
企业在不同阶段，创新研发的风险及资金成本有别，当前的税收金融缺乏弹性和动态机制，没有根据不同的阶段特征，推出针对性的税收补贴及优惠，而是注重“成果导向”。
衰败期，成熟期、发展期和萌芽期是企业成长的四大过程，在不同的过程当中，都会出现不相同的问题和，各个时期企业的着重点也不同。在企业萌芽期间，会因为企业市场前景不明确，要承担较大的压力，所以，对债权融资和股权融资缺乏一定程度的掌握。由于融资困难带来的市场经济活动投入不足是我国初创期企业发展所面临的最大难题。然而大部分地区对初创期企业风险融资的税收优惠政策较少，导向作用不明显，在保证资金来源、调动投资者和企业自主创新的积极性上出现了调控的缺位。成长期的企业急迫提升市场份额、塑造品牌，而当前在企业股权投资、并购重组、品牌宣传等支持企业做强做大方面则缺少相应的税收优惠政策，无法切实提升企业的竞争力。成熟期的企业虽然经过前期的积累，在生产技术、产品质量、销售渠道等方面取得了相对竞争优势，但是成熟期的企业也必须时刻维持自身创新能力才能维持竞争优势，避免进入衰退期。此时成熟期的企业应维持高强度的研发投入，时刻关注前沿技术以及新型商业模式的发展，然而当前激励创新的税收优惠政策更侧重于技术研发创新成果，对企业研发的过程不甚关注，难以激励成熟期的企业开展研发活动。
（3）企业享受积极性不高
从现行支持市场经济的税收优惠政策看，普遍存在一年一定，一年一调整现象，政策预期不稳定，导致企业信心不足。对于新的企业来说，可能由于自己对政策理解不到位，享受不应享受的部分，税务部门不仅要追缴其已经享受的税收优惠，按照相关规定进行处理，还会记入不良信用记录，影响企业今后的贷款申请等。此外，尽管税收优惠政策优惠的优惠力度在逐步扩大，但由于多数政策设计与企业经营规模、盈利能力直接挂钩，导致小微的企业获取的税收优惠有限，有些税种甚至只能受益几十元，尤其是小额贷款公司和中小企业融资担保公司，近年来因业务萎缩，未能真正享受到税收优惠带来的实惠，导致申报积极性不高。
（4）财税金融优惠政策审批程序复杂，操作性差
简政放权方面持续改革并取得了积极成效。在财税金融征管中已采取减少前置审批审核环节和备案等多种措施，以降低创新创业主体获取财税金融优惠的成本。但从整体上来看，税费项目繁多，纳税申报频繁，审批程序复杂，政策可操作性差的局面依然存在。因为计算难度大、填表复杂，而致使中小企业放弃享受相关财税金融优惠待遇的情况时有发生。
另外，相关部门仍存在着职责不清，多头征管的格局，不仅增加了税务机关的征税成本和纳税人的纳税成本，而且影响了整体经济运行效率。比如根据现行政策规定，企业申请认定为高新技术企业，需要将材料交给当地财税部门、科技部门、经济主管部门，三大部门协同对材料的真实性、完整性和有效性等进行核查并形成统一意见，这毫无疑问会拖累财税金融优惠政策审批的进度，不利于企业尽早享受财税金融优惠待遇。
三、我国财税金融发展建议
（一）加强顶层设计，提高财税金融政策制定的科学性
对于财税金融政策的全过程而言，拟订、实施、反应和修改是环环相扣的，需要做好顶层设计，理顺工作机制，消除政策真空，使其得到切实有效的履行。具体来说，现阶段，目前，我国部分地区财税金融政策比较纷杂，要想促进这一行业更好的发展，就必须要对这些政策進行整理，剔除不符实际和多余冗杂的部分，根据实际情况的变化，对不适应现阶段发展的政策进行调整。其次，应根据各种政策的作用特点，综合运用各种手段。每个部门应当创建相互通报机制，这样政府在出台财税金融政策的时候，能够充分了解各部门之间的意图，在相互合作下拟订出符合实际发展的措施和策略。
（二）加强财政资金的整合力度
其一，首要前提是理顺各相关部门的职责与分工。如发改委、财政部等综合经济管理部门与科技厅、农业部等专项管理部门之间的职责分工与关系，从根源层面上杜绝职能交叉、划分不清的现象。
其二，明确统一资金管理出口，强化并有序推进财政部门统一管理资金、支出资金的权限。改变目前“多头管理”的金融扶持资金现状，由资金“多头管”转变为资金“一个出口”，提高资金使用效益，最大限度地释放和激发财税金融政策的效能和活力。
其三，提高资金的使用效益。一是在日常狠抓管理的基础上，迪过狠抓执行到位、资金落实到位，确保把用于支持市场发展的各项资金真正落在亟须的领域、关键环节和重点群体，提高财政支持资金的使用效益。二是推动建立财政资金绩效评价常态化的制度性安排，在资金分配的过程中建立与资金绩效评价联动的机制，发挥政策的引导作用。
（三）提高财税金融优惠政策的普惠性
一是要扩大财税金融优惠对象的范围。对个人创业方面的财税金融优惠对象主要是高校毕业生、失业人员、退役士兵等重点群体，应提高激励市场发展财税金融优惠政策的受益面，推广到所有参与到“大众创业、万众创新”中的创业者，同时扩大财税金融优惠政策对弱势群体的扶持程度，平衡创业主体间的财税金融待遇，提高的财税金融优惠政策的普惠性。
二是要加强财税金融优惠政策宣传。针对当前部分企业对财税金融优惠政策了解不全面的问题，税务部门应该做好政策宣传工作，利用多种渠道扩大宣传，如微信公众号、税务网站、微博、税务栏目、走进企业等，切实帮助企业减轻财税金融负担，支持企业更好地发展。
三是要加大简政放权力度，简化纳税申报程序。近年来，虽然税务部门已大力推进财税金融优惠行政审批制度的改革，但是更重要的是能够加强对后续服务的管理，要深刻贯彻放管结合的政策，让财税金融的征收更加的规范化，纳税的申报流程更简单化，纳税主体能更加高效便利的申请财税金融优惠手续，让“服、放、管”这一政策同时进行，强化事中事后的监督，不断提高纳税服务的水准。
财政金融制度篇9
[关键词】财政；投融资体制；市场化
[作者简介]潘稔，南宁市武鸣县财政局，广西武鸣530100
[中图分类号]F812．7
[文献标识码]a
[文章编号]1672－2728(2006)09－0048－05
一、引言
财政投融资是指以财政手段筹集和使用资金的活动。财政投融资管理体制则是指国家(政府)为了强化对财政投融资运行过程的管理，提高财政资金使用效益而制定的一系列制度、政策和措施的总称，主要包括规范财政投融资主体行为、投资资金筹措途径和投融资方式选择以及投资项目决策程序、建设实施管理和宏观调控等方面的内容。财政投融资作为政府资源配置的重要手段，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化政府宏观调控能力等方面发挥了巨大的作用。尤其在当前，广西财政投融资在基础设施建设拉动投资方面更是起到其他政策无法替代的作用。但是，广西的财政投融资体制在运行中存在不少突出的问题，例如：融资渠道不宽，投资决策机制落后，资金管理不规范而导致浪费严重，投资效益低，财政风险加大等等，这对仍处于贫困落后局面而又急需大力提高经济发展速度和发展质量的广西来说，负面影响是相当大的。如何深化广西财政投融资体制改革，建立健全广西财政投融资体制，规避财政风险，发挥财政投融资在推动广西经济全面发展、提升广西经济综合实力过程中应有的功能和作用，尤其是在国家积极的财政政策淡出之后广西如何发挥财政投融资在推动广西经济发展中的重要作用，已成为当前广西经济发展中需要着重研究解决的重大课题。本文通过对广西财政投融资体制改革的现状分析，借鉴吸收国外财政投融资的成功经验，提出完善广西财政投融资体制的对策。
二、转变观念，创新机制，遏制财政投资饥渴现象
针对现行财政投融资体制存在的弊端及其运作过程中出现的问题，改革的首要任务是尽快转变政府投资理念和观念，强化和创新投资的责任约束机制以遏制投资饥渴现象。具体要做到以下几个方面：
1．摒弃传统计划经济观念，树立现代市场经济观念
长期以来，在计划经济体制的影响下，地方政府习惯于建设靠国家计划、给指标定项目，同时又喜欢指挥、干预企业和社会的投资活动，这就造成一方面不能依据市场的客观需要作出正确的投资决策，另一方面受政绩和地方利益驱动互相攀比，争项目，大搞“政绩工程”、“拍脑袋工程”，盲目投资，导致各地产业雷同，效益低下，浪费严重。至今仍有一些“半拉子工程”就是在计划经济影响政府投资观念的作用下造成的。因此，地方政府领导要加强学习市场经济财政投融资知识、投资风险及相关的法律法规知识，提高思想认识，尽快转变陈旧的投资观念，树立市场经济观念，以效率和效益作为评判标准来选择和确定财政投融资项目，以便通过财政投融资促进社会经济的快速健康发展。
2．摒弃过分依赖财政投资思想，树立开拓创新意识
在当前各地财政相当困难的情况下，大部分地方搞开发和建设依然依赖国家财政投资。不少地方认为“财政的钱是公家的钱，不要白不要”、“别人能要，我为什么不能要”。这种“等、靠、要”思想的存在，是导致财政资金投向分散、大家抢项目争投资、财政投融资决策失误、投资效益低下并造成财政风险的根源。因此，在完善广西财政投融资体制进程中，必须摒弃过分依赖财政投资的思想，树立开拓创新意识。
3．严格界定财政投资领域，发挥财政投资效益
在市场经济条件下，能由市场机制运作的事情应由市场去完成，单纯依靠市场机制无法运作或“市场失灵”的，则由政府介入运作。目前我国财政投资范围可以说遍及国民经济和社会的各个行业，既包括无法按市场机制运作的社会公共事业投资、基础建设投资，也包括完全能按市场运作的大量的竞争性产业投资项目，导致投资范围和领域过宽、过广。因此，有必要对财政投融资的范围严格界定和进行调整。如公共产品、基础产业以及建设周期长、投资大的重大基础设施，高科技、新兴产业和支柱产业的产业开发投资领域，应该由政府责无旁贷地承担起来；而对能够通过市场调节实现自我发展、完全竞争性的产业开发投资领域，财政投融资活动应坚决退出。
三、创新融资方式，拓宽资金的融资
为了筹集更多的开发和建设资金，目前广西各级财政部门采取了多种形式的融资方式，如财政预算安排、社会保障基金、政府借款、邮政储蓄存款等。但是由于经济发展水平低及其他方面的原因，财政资金的匮乏仍是制约广西尤其是老、少、边、山等贫困落后地区财政投融资活动顺利开展的主要障碍。因此，要在原有融资方式的基础上，创新融资方式，拓宽融资渠道，尤其要探索国家积极的财政政策逐步淡出后广西财政融资的对策。我们认为以下几方面的资金和渠道应继续争取和开拓。
1．在国家继续实行积极的财政政策的情况下。积极争取一定规模的长期建设国债投入
我国从1998年开始实施的积极的财政政策，对保持经济较快增长发挥了重要作用，目前仍然是经济增长的强大拉动力；同时对解决就业、失业问题和稳定社会起到了积极的支撑作用。因此，只要我国继续实行积极的财政政策，广西就要努力争取一定规模的长期建设国债，继续加强基础设施建设，加快西部大开发的步伐，迎接中国一东盟自由贸易区所带来的机遇，促进国民经济持续、快速、健康发展。
2．进一步推广和实施经营城市策略。增加地方财政投融资资金的来源
城市是一种庞大资产，也是一种无形资本，经营得当，可以使城市资产增值，还可以广开政府财源。实施经营城市策略，就是要各级地方政府采取多种经营方式，将城市的各种公共资源转变成地方政府的“摇钱树”，增加地方财政投融资资金的来源。经营城市目前的主要方式有：拍卖街道广告经营权；拍卖闲置土地，盘活土地资源，实现土地的经济价值；拍卖报刊亭的经营权；拍卖公交汽车营运路线等。除了这些方式外，还应探索新的经营方式，如城市道路经营权的转让、公共产品冠名权的拍卖等。
3．进一步完善Bot、tot等融资方式，积极吸引外资及民间资本的投入
基础设施项目和国有企业可采用目前国际通行的特许经营权转让方式，例如采取已在广西试行并获得成功的Bot(建设一经营一转让)方式、在国内一些地方试行的tot(移交一经营一转让)等融资方式以吸引外来投资和民间资本，加大对公共
基础设施和基础产业的投入。当然，要吸引大量外来投资，还要进一步改善投资软环境，扩大市场准入，努力做好各方面的配套服务。
除了采用Bot、tot等融资方式，还可以采取资产经营权转让、国有股减持、股权转让出售、出租等多种方式，盘活存量资产，筹集更多的建设资金。
四、加快推进财政投融资民主、公开决策建设进程
一项工作能否成功，关键在于其决策的正确与否，而民主、公开是财政投融资科学正确决策的重要保证。因此，广西在改革和完善财政投融资体制的过程中，必须加快推进财政投融资民主、公开决策建设的进程，建立民主、公开的决策机制，从而保证财政投融资决策的正确，减少失误，同时遏制财政投融资决策过程中腐败现象的发生。
1．建立健全财政投融资管理机构
通过建立健全财政投融资管理机构，加强对财政投融资项目决策、运行及资金使用的管理，从而促进财政投融资各项活动健康有序地发展。其职责主要包括：(1)拟定财政投融资法规草案，制定财政投融资政策，监督政府财政投融资法规和政策的执行；(2)财政投融资项目决策的审查批准；(3)项目业主、中介组织的市场准入；(4)协助人大并参与财政投融资项目预算的审批；(5)项目资金使用的审批；(6)项目竣工验收及决算审批。
2．建立健全财政投融资民主和公开决策制度
建立健全财政投融资民主和公开决策制度，首先要对大型的关系国计民生的投资项目，如重大基础设施项目、城镇开发等实行对外公布制度，即通过报纸、电视等媒体或公示栏向社会公布投资项目的情况，设置意见箱，请群众提意见，同时向人大及其常委会报告，接受社会公众尤其要接受本级人民代表大会及其常委员的审查和监督。在一般项目的决策过程中，要采取民主评议制度，尽可能广泛接受和吸纳社会各界各种不同的意见和建议，综合考虑各方面的因素，谨慎决策，努力把项目决策失误的比率降低到最低限度，充分发挥财政投融资的经济效益和社会效益。
3．进一步完善项目审批制度
完善项目审批制度，需要摒弃计划经济体制下的审批模式，杜绝盲目上项目、“三边工程”或“拍脑袋工程”现象。在项目审批的过程中，应该做到：一要坚持重大项目的审批权相对集中，不能下放；二要对一般项目审批权限适当下放，简化审批程序和手续；三要逐步建立健全财政投融资效益评价体系，引进定量分析和定性分析法，采用“成本一效益分析”、“投入一产出分析”、“回归分析法”及运筹学等现代数学方法对财政投融资项目的成本和效益进行分析，对于有经济效益的投资项目还要引入货币资金的时间价值观念，通过以“动”的观点去看待资金的使用和占用，即把资金占用的时间价值一起算进去，评价投资方案的经济效果，作出正确的投资决策，减少资金浪费现象，以便提高资金的使用效益，促进广西经济的发展。
五、继续推进财政投融资项目的市场化管理
强化对项目运作的管理，促进财政投融资整体目标的实现，是财政投融资体制改革的重要内容之一。因此，要认真总结经验，继续推进财政投融资项目的市场化管理，并进一步加以完善和全面推广。
1．大力完善项目业主负责制
全面推行项目业主负责制，关系到项目投资的成败和降低财政风险，必须认真总结经验并逐步加以完善：(1)明确业主负责制是财政投融资的前提条件，业主不明确的项目不能上；(2)通过招投标方式合理选择业主，在确定项目业主时，一定要认真审核项目业主的资质，对资质不高的业主，不允许其参与招投标活动；(3)明确业主的职责，对已选定的项目业主，应在签订相关合同的时候，明确相应的职责和权限，尤其要强调违约应承担的责任或应受到的处罚，以增强项目业主的责任感和压力，保证项目的顺利实施并保证项目的预期效益。
2．建立健全财政投融资信息管理系统
为了加强对项目的综合管理，应通过建立健全财政投融资项目信息管理系统，进一步完善项目备案制，以便于对项目进行分类、分档管理，及时掌握项目相关信息，督促并确保各项投资项目能按时、按质、按量完成。
3．继续推行并完善项目建设监理制
为确保财政投融资建设项目的工程质量，应继续推行并完善项目建设监理制。通过向社会公开招投标的方式，选择项目监理公司。在选择确定监理公司的过程中，严格按照市场化操作方式运作，避免行政干预，保证监理公司能正常履行监理职责，保证对项目建设过程的有效审核和监督。
4．建立健全项目稽查制度
建立健全项目稽查制度，首先要建立健全稽查机构，相关部门应尽快争取落实机构编制，配置人员，并给予相应的稽查条件。同时要进一步明确稽查机构的职责，加强对项目的事前、事中和事后的稽查，保证项目的顺利运行。事前稽查，是指对项目的可行性报告等相关资料进行分析和检查，确保项目选择的科学性和经济效益性；事中稽查，即在推行项目监理的同时，稽查部门也要加强对项目实施过程的管理，强化财务控制，发现问题及时解决，杜绝隐患，保证工程按正常程序和进度运作；事后稽查，主要是对项目竣工验收后进行质量、资金使用等情况的全面稽查，为项目按规定保证质量和资金正确使用提供监督制度保证。
5．尝试推行建设项目终身负责制
为保证建设项目的工程质量，杜绝“豆腐渣工程”。增强项目业主的责任心，提高财政投资效益，应选择一些大型的建设项目(如水利、桥梁、道路、城市公用基础设施、楼房等)尝试推行建设项目终身负责制。也就是说，要求项目业主签订合同并作出承诺，在项目建设及完工后的“有效期”内，保证项目质量，如出现因质量问题而造成不良后果的，项目建设和施工单位及单位负责人应承担相应责任，应赔偿的要赔偿，该罚款的要罚款，该追究刑事责任的要追究刑事责任。
六、加强对财政投融资资金使用方面的制度化、规范化管理
要提高财政投融资效益，除加强对项目决策和项目建设或运作过程的管理外，还应该强化对资金使用方面的管理，并使之纳入制度化和规范化管理的轨道，防止贪污挪用和浪费，确保财政投融资资金安全。
1．强化财政投融资计划管理
按照绩效预算、计划规划预算、零基预算原则，编制财政投融资预算，并报经人大会议审核和批准。应选择一些大型的公共工程项目、能源建设项目及技改项目，尝试推行这些预算管理，在财政部门、财政投融资管理委员会的管理和监督下，项目业主要严格按照预算计划使用资金，并接受人大及其常委会的监督，以达到合理控制支出、降低项目的费用、提高项目资金使用效益的目的。
2．积极推行“项目招标采购制”和“财政报账制”办法
“项目招标采购”是指对纯公益性的公共事业
项目，由于没有直接经济效益，投资无法回收，只能依靠政府财政性资金投入来组织建设。在政府有关部门核定建设目标、建设标准和政府投资额、补贴标准后，政府向社会公开招标，选择承建商和运营商，由承建商和运营商具体负责项目建设或建设后的运营管理。
“财政报账制”，是借鉴世行贷款惯用的管理办法，其做法是在建设项目的内容、标准和总概算确定后，由政府公共事业管理部门向财政部门预借部分建设基金，先行组织建设，然后再向财政部门报账核销。通过专户管理，对项目资金的每一笔开支，都实行“报账制”管理，财政部门对不合理支出有权拒绝报销和拨付资金。
3．建立健全规范的审计制度。加强对财政投融资项目的财务监管
一要建设项目单位结合自己的实际情况，制定包括监督原则、内容、方式、责任和奖惩等方面内容的内部监督办法，使单位的内部监督规范化、制度化；二要严格照章办事，使内部监督达到“事事有人负责，凡事有章可循，事事有人监督”，充分发挥内部审计的日常监督和全过程控制的作用；三要拓宽稽查范围，尽量覆盖所有的业务领域，对重要的业务或岗位要进行经常性的稽核，对重点、难点问题进行专项检查与审计，实现从以突击为主的内部审计向以常规审计为主，辅之以定期或不定期审计的转变；四要通过一定的外部审计与规范的审计相配合，加强对投资项目的财务监管，堵塞财务管理上的漏洞，防止挤占、挪用、截留、浪费和贪污项目资金现象发生。
4．建立债务风险预警机制。强化财政投资责任感，约束地方政府盲目投资上项目的行为
目前有些地方政府领导为了追求所谓的“政绩”，大搞“形象工程”，超越地方经济承受能力，挪用“吃饭钱”搞建设，致使本地财政出现“寅吃卯粮”现象。针对这种现象，我们必须通过建立债务风险预警机制来约束地方政府热衷扩张的盲目性和投资的冲动，遏制财政投资饥渴现象。首先，要按照“量入为出”原则编制部门预算，确定政府机构运转及事业发展的资金需要，合理确定财政投资规模，尽可能使本级财政收支平衡。其次，借鉴国内外的预警经验，根据广西地方的经济发展现状和财政负债承受能力，组织各界专家通过合理计算，确定广西地方的财政债务风险预警线。风险预警分为可承受债务风险、不可承受债务风险、债务风险三级。财政支出在可承受债务风险线内，地方政府可继续投资；在不可承受债务风险线内，由上级财政部门亮出黄牌警告控制投资；在债务风险形成线内要通过经济手段强制控制投资。
七、加大对财政投融资责任的追究力度
目前广西财政投融资责任的追究主要是对贪污、挪用和投融资过程中行贿受贿问题的追究。但由于监督审计制度不够健全和监督力度不够，也有部分贪污、挪用和行贿受贿犯罪行为未被发现而受到追究。一些被揭露的挪用行为也存在大事化小、小事化了的情况，追究力度不够，而对于财政投融资决策的失误、渎职和财政投融资运作过程中的浪费现象基本上没有追究。因此，财政投融资决策失误、浪费严重和效益低下问题一直没有得到很好解决，这也是财政投资饥渴难以抑制的主要原因之一。对此，一是要加大财政投融资责任追究力度，保证财政投融资项目资金及时到位。对于贪污、挪用、行贿受贿行为，必须严加追究，要加大监督检查和执法力度，发现问题坚决处理，做到有法必依，执法必严。二是加大对财政投融资失误、渎职和浪费的处罚力度。要制定失误、渎职和浪费的处罚规章，其中包括：失误、渎职、浪费的界定标准，失误、渎职和浪费的责任人；失误、渎职、浪费情节的划分；失误、渎职、浪费的处罚等规定。在此基础上，发挥稽查、审计和监督部门的作用。加强检查，严格执法，坚决对造成失误、浪费或渎职的单位和责任人进行处罚，并及时通过各种媒体向社会公开报道处罚结果，以达到教育责任人、“警示后人”的目的。
八、推进财政投融资中介服务的市场化改革
一是要逐步放宽投融资中介服务的市场准入，培育一批资质高、有市场竞争力的中介服务组织，改变目前这种投融资中介服务市场门槛高、服务组织少、不利于开展竞争的局面。二是要逐步剥离中介服务机构(如咨询公司、资产评估所等)与政府之间的行政隶属关系，使其实现自主经营、独立核算、自负盈亏、自求发展。三是要引入市场竞争机制。财政投融资项目要通过招投标办法，选择一些资质高、管理规范的中介服务公司为政府出谋划策。彻底改变目前存在的这种政府和中介组织的隶属关系而导致政府领导定项目、中介服务找理由的现象，保证市场竞争的公开、公正和财政投融资项目评估的科学性和正确性。四是建立中介服务风险责任制度。为强化中介服务的风险意识，必须从制度上约束中介服务机构，使之在评估项目时实事求是，做到科学公正地咨询和评估。要制定中介服务咨询评估失误处罚规定、中介服务弄虚作假处罚规定、中介服务职业道德管理办法等，并明确在中介服务介入财政投融资项目评估时要签订责任风险合同和廉政合同。根据有关规定和合同，凡是在财政投融资项目咨询评估中出现失误和弄虚作假或行贿受贿行为的，要视其造成的不良后果给予相应的处罚，包括经济处罚、降低咨询资质处罚、吊销服务执照处罚和刑事责任处罚，促进中介服务机构实事求是办事，为政府决策提供高质量的服务。
财政金融制度篇10
随着社会主义市场经济的发展，市场功能已在社会资源配置中发挥了重要作用。然而，在市场经济运行机制尚未成熟的状态下，市场功能难以充分实现，发展财政投融资来启动宏观经济平稳较快发展，加大基础设施投资力度，有着其他政策手段无法替代的功能。
国外城市基础设施建设的经验表明，任何国家的城市基础设施建设都是非单一的（或纯由政府进行配置，或完全交给市场）供给方式，而是经济与社会的综合体，是以市场经济占主导地位的混合经济。财政投融资制度参与城市基础设施建设是一种十分有效可行且必要的选择。这是因为财政投融资既不同于政府财政一般意义上的活动，也不同于一般意义上的以盈利最大化为最终经营目标的商业性金融。
运行模式
在城市基础设施建设过程中，财政投融资体系严格按照公共需要和宏观政策意图，把每年城市基础设施建设的各项财政投融资来源，以及资金使用规模、具体使用项目、各项资金使用的条件和使用收费等等，都像财政预算一样，明细编入计划，即财政投融资预算。那么，财政投融资制度在城市基础设施建设中的运行模式，应该通过“资金委托―资金管理―资金运用”三分离的投融资体系来实现，从而减少财政投融资风险，明确“委托―”关系，确立人格化的投融资主体和监督主体，落实各个投资主体的责权利，使资金的供、管、用之间产权清晰、责权明确，任何一环都不能无偿动用资金。
平台构建
城市基础设施建设要实现这种财政投融资运行模式，就必须明确资金委托、资金管理和资金运用三个层次的委托关系。显然，财政投融资是一种将财政融资的良好信誉与金融投资的高效动作有机结合起来的资金运作方式，其关键还是要借助于政府的威力，并尽可能采用市场方式运作，而政府（主要是财政部门）自己是不能进行市场融资的。因此，政府就必须委托其他单位进行财政投融资，那么委托谁呢？为避免财政投融资主体在城市基础设施建设中拥有政府的政权行使者和国有经济的代表者双重身份，行使政府的社会管理和经济管理的双重职能，致使财政投融资活动与行政权力结合在一起，产生低效率和腐败，政府也不能委托行政部门进行。这就必须设立一个财政投融资平台性质的机构，专门从事政策性资金业务，以贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，充当着政府发展经济、促进社会稳定发展、进行宏观经济调节管理的工具。
这种城市基础设施建设的财政投融资机构一般是服从或服务于政府的基础设施或社会政策目标和意图而建立的，从目前国内外发展情况来看，这类机构主要是由政府全资或政府参股或政府扶持而设立的城司，按政府政策进行市场运作，专门从事政策性资金业务，以贯彻、配合政府特定的社会经济政策或意图，充当着政府投资基础设施建设、发展经济、促进社会稳定发展和进行宏观经济调节管理的工具。城司的设立性质决定了其以政府的政策为导向，运用财政投融资参与城市基础设施建设，减轻财政负担，保证政府有关城市基础设施建设的意图得以实现。通过政府委托或授权，城司作为项目业主和投融资主体，应被赋予基础设施项目一定的经营权和所有权，得到政策和行政等方面的支持，从而有足够的实力和能力进行城市基础设施建设的财政投融资业务，并在项目投融资上对政府（主要是财政部门）负责，在项目建设使用上也对政府（主要是项目使用单位）负责。
筹资渠道
财政投融资的基本功能在于通过政府信用将民间闲散资金转化为社会投资，并以较低交易成本完成财力资源的转移与配置，满足经济增长的要求，从而利用财政投融资引导和扩散的向导效应促使社会投资趋于合理。因此，财政投融资在城市基础设施建设中的运用必须进行金融创新，突破单一的财政预算安排，拓展“政府引导、财政支持、企业主体、社会参与、市场运作”的多层次、多元化、多渠道的，以政府信用为担保的贷款、债券、股票、投资基金和Bot等融资手段，引入社会后续资金陆续进入，提高对城市基础设施的投资效益，放大政府投资效能，充分发挥财政投融资的影响力和带动力，缓解和消除财政压力，确保财政投入步入良性循环。
（一）利用信贷筹资
为解决城市建设资金问题，地方政府在财政能力和《预算法》规定不能赤字的限制下，都陆续组建了城司投融资平台，通过政府信用或其他方式向银行贷款，这种间接融资方式起到了意想不到的效果，大大缓解了地方财政压力，但也助长了地方政府的投资冲动，导致了地方政府债务风险无限膨胀。随着信贷投融资比重不断提高，有可能陷入更加严重的财政危机，隐藏着巨大的财政风险和银行资产风险。因此，地方政府要更好地利用信贷开展财政投融资业务，首先必须制定地方政府城市建设资金合理负债率，规范政府投融资行为，防止地方政府盲目负债；其次应该明确城司的还贷资金来源，化被动为主动，利用城市资源盘活存量资产，逐步实现市场化运作，增加现金流量，降低资产负债率，构筑城司利用自身信用、资产抵押和收费权质押等信贷投融资平台，建立良性循环的信贷财政投融资机制。
（二）利用债券筹资
国家开发银行董事长陈元曾指出，市政债券将是中国城建最具潜力融资方式。近年来，随着金融债券市场的逐步放开，借鉴国外城市化的资本市场融资经验，国家有关部门采取了许多创新举措，债券发行的风险防范机制也得到不断完善，加上发债成本低于银行贷款（五年以上年利率一般在4.7％左右，低于银行贷款利率约35％），企业债券市场发生了明显的改变，在市政建设领域得到广泛应用，国务院和国家发展改革委早已陆续批准发行了大量城市建设债券。其实，市政债券作为准政府债券，地方政府目前是不能发行的，但可以以地方政府的信用作为保证，委托城司，给予必要的政策扶持，通过盘活整合城建资产，注入盈利能力强的优质资产，增加城司净资产和利润额，降低资产负债率，创造条件争取城司发行企业债券。
（三）利用股票筹资
股票市场是一种很好的融资方式，可以使城司自身达到上市条件，或利用投融资主体借壳上市，通过股权结构的设置来达到控股或参股目的，不断培养财政投融资的自身行为能力和资本运作能力，实现国有股的保值增值。允许各类企业以股权融资方式进入城建投资领域，大量吸收社会上小规模闲散资金，通过发行城市基础设施产业股票可以筹集大量资金，提高城市基础设施项目的运营效率和效益。
（四）利用aBS筹资
近几年出现的aBS（资产证券化）的新型融资方式，就是以项目资产为基础，以项目资产的未来收益为保证，选择其已贷出的城市基础设施贷款打包成证券，在资本市场出售，加快资金的回收，再投向城市其他基础设施项目,这就需要财政投融资机构作为政府的人为投资者提供担保，保证资产支持证券顺利实施。这种形式的负债不反映在项目原始权益人的资产负债表上，不影响其他传统融资方式的扩大，是一种值得借鉴和推广的“借船出海”的证券化融资方式。
（五）利用基金筹资
投资基金是一种典型的市场行为的资本运营方式，根据政府投资项目的不同性质和用途，可设立不同种类的城建基金（如交通投资基金、环保投资专项基金、信托投资基金等），交由相关的投资管理机构运作形成一种高级形态的中长期专业化投融资工具。另外，还可以利用其他投资基金（如社会保险基金、养老保险基金等）投入到城市建设中来，充实城市建设资金的来源，带动各项投资基金的增值，实现居民、城建和金融机构“三赢”。近年来成都市的“集资委托贷款”和南京市的“个人委托贷款”的做法，也类似于一种投资基金，有效利用银行或信托等金融机构实现资金优化配置，吸纳民间资金。
（六）利用项目筹资
在城市基础设施建设中，项目融资是一种比较特定的财政投融资方式，在发达国家相当流行，主要依靠项目自身的未来现金流量和收益为担保条件而进行融资，以项目公司的资产作为贷款安全的保障。目前主要采取的形式有Bot（建设―经营―移交）、Boo（建设―拥有―经营）、Boot（建设―拥有―经营―移交）、RLt（建设―租赁―移交）和tot（移交―经营―移交）等。利用这些财政投融资方式，对政府而言，能够引导投资者资金参与城建，解决资金来源问题，减轻财政负担，大大加快了城建速度；对投资者（尤其是私人投资者）而言，增加了一种投资获利的渠道，是进入城市建设和经营领域的有效途径。
（七）利用资源筹资
城市本身就是一种巨大的资源，包括自然资源、市政基础设施、市政公用设施、行政事业资产、特许经营权和政府政策等，如果能够有效利用这些资源，财政投融资渠道将大大拓展。然而，政府以及相关的行政部门本身是不能参与经营活动，因此，政府应该委托或授权财政投融资主体（城司）整合城市资源，从而增强投资融资功能，健全造血机能，实现资源资产化、资产资本化的市场化运作，扩大城市经济总量，确保城市资源增值，回收城建资金并用于其他城市项目建设，实现“投资―回收―再投资”的良性循环。
运作管理
财政投融资活动主要是政府行为，是一种有偿的财政活动，与一般的金融有着本质区别，也不同于一般的财政支付活动，是以资金支付为起点，直到城市基础设施建设结束的过程才算是财政投融资活动。财政投融资活动是不以盈利为主要目的，但要求收回本金并收取一定的使用费用，所以，在资金运用上必须体现政策性和有偿性的高度统一。
财政投融资资金运作管理应从资金委托、资金管理和资金运用三个层次进行考虑。首先，应该编制财政投融资计划，内容包括资金使用方向、资金用途分类、投资预期收益等，从长远看，这应为“第二预算”，由政府审批，然后委托财政投融资机构（即城司）筹集资金；其次，应该确定资金使用审批程序，主要由城司和财政部门负责资金的安全使用审批；第三，应该接受纪委监察和审计等部门的监督检查，确保财政投融资资金合法使用；第四，应该建立回收和收益考核制度、预决算制度及财政投融资内部财务核算制度，用法律法规来规范财政投融资活动。