乡镇行政执法工作计划篇1
基层乡镇政府依法行政的现状问题与对策建议随着市场经济体制的建立和国家法律体系的完善，农村乡镇政府及工作人员依法行政的能力和水平正逐年提高。但是，要全面推进农村乡镇政府的依法行政，任务还相当繁重。目前，我就本人工作所在的乡镇政府依法行政工作进行了调查，找出了一些存在的现状问题。一、农村基层乡镇政府依法行政工作存在的主要问题(一)行政事务没有完全依法行政1、计划经济体制条件下的管理方式在乡镇基层干部的头脑中仍然很浓。行政命令、行政强迫在部分乡镇政府工作中仍然存在，部分乡镇干部头脑中没有依法行政意识，不习惯依法从政，不愿依法说服，不坚持依法办事，甚至随心所欲，法律有规定不按法办事，变相违法违规的行为经常发生。政令不畅，有法不依是农村基层政府以下的办事机构在依法行政工作中最大毛病。2、面对当前新形势下的农村工作任务，仍留恋过去的工作方法。虽然农业税取消后，乡镇干部的工作相对来讲轻松了一些，但是计划生育、社会稳定等工作也越来越难，而且都是“一票否决”，样样工作压头，个个任务都必须完成。乡镇政府的行政管理万能，行使行政权包罗万象。过去几年在落实计划生育、维护农村社会稳定和收缴农业税任务等方面工作中，习惯于用高压政策和行政命令，而面临新形势下的农村工作，我们的基层政府和基层干部采取老办法不行，新办法不灵，软措施不顶用，随之而来的还是采取了过去不依法行政的硬措施，因为乡镇干部履行职责没有完全地依法行政，前几年农村乡镇的工作也就出现了恶性循环。3、干部的素质还不适应依法行政工作的需要。当前乡镇干部队伍大多是大中专毕业生和退伍军人，其中退伍军人安置到乡镇政府工作的就占了近三分之一，虽然乡镇干部知识水平比以往有了提高，但由于退伍军人在乡镇政府工作的人员多，加大多数干部没有经过专门的法律知识培训，法律水平不高，对有关农村的法律法规不了解，依法办事的能力不强，不能适应乡镇政府依法行政工作的需要，也与建设法治政府的要求不相符。(二)行政决策没有完全依法决策1、不依法决策。前些年，乡镇为了自身的利益，决策时总把自身利益放在首位，没有依照法律规定的权限和程序进行决策；还有“以官代法、“以言为法，的现象十分普遍，会议决策大多流于形式，重大决策基本上是“一把手”说了算，很少找法律、找依据，决策失误了也从来没有追究，错了也不会给自己造成后果。2、不科学决策。针对新形势下的“三农”工作，乡镇一级政府只是农村、农业和农民工作的组织者、领导者和实施者，但乡镇干部有时在处理问题时不依法办事，仅根据个人以往的经验来处理问题。同样一件事，会有两种结果，这个领导来了就这样处理，换一个领导也许就是另外一种处理。决策缺乏科学性，决策具有随意性，换一个主要领导就要换一个工作指导思想，不因地制宜，只因人论调。过去乡“三年大换届，小换年年有’’，现在虽然五年换届，但乡镇干部交流比较普遍，党委书记、镇长一般干二到三年就换到别的地方去工作了，个别乡镇领导存在“做一天和尚撞一天钟”的思想，只想保持自己任期内不出问题，没有谋发展的思想，决策基本属于短期行为，导致行政决策缺乏连续性，影响政府工作的持续进行。3、不依法许可。现在办事流传一句“就凭领导一句话”的调子，这个现象在县级以下政府和部门比较突出，自己给自己设权力比较普遍。“这类事情今后要办须经过我同意”，以后按这个要求办，就形成一种制度坚持下来，比如乡镇的财务审批，镇长批示了还要书记把关，农民办事要政府签字盖章，不管是否该办，也说“这个章应该经我同意后再盖”。这些行为没有任何法律依据，没有任何政策规定，领导一句话，就得这么办。(三)行政监督没有完全依照制度监督乡镇的行政执法还没有一套行之有效的监督制度，没有一个有效的监督机制，什么事情该办、什么事情不该办，错了也没人管的状况，只要不出大乱子，不造成严重后果，就什么都敢做。乡镇一级政府对行政执法责任制工作仅流于形式，不重视行政执法工作，也不管什么层级监督，认为乡镇没出什么大问题，只要工作任务完成了是否依法行政都不重要了，对检查出来的问题也不认真整改。上级政府对下级政府的层级监督只是形式罢了，很难起到真正的作用。有制度也只是制度，有规定也只是一纸规定，到目前还没有一种完整有效的监督机制。(四)行政执法没有完全依法执法1、主体不合法。在乡镇工作中，乡镇干部没有任何政策规定，没有任何法律依据可以执法，但在实际工作中，收税收费，计划生育等工作样样都去做，一般都是中心工作搞突击，大家都执法，导致了乡镇干部个个都是执法人员，人人都去执法办案。如在计划生育工作中，一个乡镇一般只队有一二个同志持有执法证，但一个乡镇的范围上百平方公里，仅靠一二个同志去从事计划生育执法这根本无法做到，因此只有全镇干部一起去突击，一起去执法。这种行为在乡镇一级政府是极为普遍的现象。2、程序不合法。乡镇的行政执法行为只求结果，不重视按程序办事。只要求管理相对人依法处罚，不注意按法定程序落实处罚。如对违反计划生育政策的管理相对人的处罚，乡镇干部只知道按当地上年人平纯收入的多少倍罚多少钱，口头宣布多少日交清，不交钱将要怎么样，会怎么做，一般不按处罚程序操作，为了检查，有的事后再把程序补一下，只求罚到钱，没有按行政处罚法和计划生育法规执行，重结果，轻程序。3、执行不合法。虽然现在乡镇干部作风明显改善，但在一些行政行为中，强行扣物抵押的事依然存在，干部群众对此反响强烈，乡镇干部的作风转变与依法行政两者是一致的。未转变作风，也就谈不上依法行政、不依法行政，不依法行政，就不可能转变工作作风。而我们的乡镇干部为了完成任务，为了既得利益，采取高压政策，以权代法，以管代法，在具体行政行为超越权限时既不依法，又不申请法院强制执行，强行扣物抵押，与管理相对人斗气，个别管理相对人违法在先，而实施管理的乡镇干部违法违纪在后，以违法对犯法，这虽然是个别现象，但影响极坏，后果严重。二、存在问题的主要原因(一)基层财政困难是诱发不依法行政的主要原因乡镇财政的管理体制是按照“超收分成，短收自负”的包干管理体制运作，税源明显不足，征收难度大，短收少现象普遍，这样就导致了乡镇财政困难，乡镇政府的运转和干部职工工资等福利待遇的发放就相当困难。为此，乡镇一级政府为了保运转、保工资伤透脑筋，挖空心思搞创收，因此为了乡镇自身的经济利益，就导致影响了农民的利益，由于乡镇政府的利益与农民利益发生矛盾时，乡镇政府不依法行政的行为由然而生。因此，基层财政的困难是产生乡镇一级政府不完全依法行政的主要原因。(二)监督不到位是诱发不依法行政的重要原因乡镇政府是一级功能不全的政府，确承担了非本级政府承担的职责，管理县区部门授权的事务较多。乡镇政府在实施行政管理的各个环节、各个方面，存在有办事无期限、程序不规范、越权办审批、政务未完全公开，甚至在违法搞腐败。导致这些不依法行政行为的发生，最重要的原因就是监督不到位，上级监督太远，同级监督不力，下级监督不能，上级的有关部门也只是睁一只眼闭一只眼，只要不出现恶性案件就不愿去监督，更不想运追究。这样的放纵和不管，就会导致农村基层政府违法行政的放滥。(三)司法不支持是诱发不依法行政的直接原因前些年，乡镇政府的工作太重，任务太压头，完成税收任务和落实计划生育工作，确实太难，特别是计划生育工作，乡镇虽然是一级人民政府，但不是执法主体，完成得了也要你去，做得了做不了也得要你去，近些年来因做计划生育工作被打被骂的总是乡镇干部，他们有苦无处诉，有难无处求，造成了乡镇政府有责无权的局面，有时乡镇面对某一项困难工作，绞尽脑汁，想尽办法，就是打不开局面，到现场办不好，往上级推不脱，四处求情不讨好，但问题要解决，任务要完成。由于近年司法机关对农村凡涉农事件都不愿介入，法院不受理，公安不出面，只有乡镇政府兜着，三番五次做工作不成，又得不到司法部门的支持，只有瞒干来应付。(四)管理相对人不配合诱发不依法行政的客观原因乡镇行政管理相对人是本辖区的农民，不管在任何年代，这些大多数农民还是好的和比较好的，但每个乡镇、每个村组都会面临一个共性的问题，就是你这个村、这个组只要有一个不想完成国家任务和履行集体义务的农民，哪就会影响一大群人，因此，每个乡镇都在采取同一个办法，拿这个不听话的农民开刀，讲尽千言万语，思想工作做尽：还是不能争取对政府工作的支持和对干部的理解，造成影响很不好，在这样的环境下，乡镇政府依法行政难度非常大，管理者与被管理者必然会走向两个极端，也易形成恶性循环。这些对乡镇政府行政行为有意见的个别人，利用乡镇政府的无能为力，根本就不配合乡镇政府的工作。因而，这种事例的反复无常，迫使乡镇政府采取极端的高压措施。三、进一步推进农村基层乡镇政府依法行政工作的建议(一)要重视对乡镇基层政府领导及执法人员的教育和培训1、加强对乡镇政府领导的法制培训。首先，乡镇主要领导任职前要进上级行政学院进行法制专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律水平，培养他们依法行政的自觉性，切实增强法治观念，带头推进依法行政，建设法治政府。其次每年要对乡镇政府干部进行政策法律集中培训不少于15天，从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策以及法律事务抓起，要求自觉做到权为民所用，规范行政权力，防止行政权力被滥用。再次，开展依法决策大讨论，组织依法决策大练兵、现场培训。引导他们依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，按照法定程序，因地制宜、科学合理地作出每一项决策，落实每一项农村工作。第四，乡镇政府行政领导要主动参与法院应诉，亲自参加应诉活动，在应诉过程中学习法律、实用法律、懂得法律。2、加强乡镇执法人员队伍建设。对乡镇政府执法人员要进行上岗培训，根据乡镇工作的实际，每年都集中一定的时间对每一位在职乡镇干部都要进行依法行政知识专门集中培训。不集中培训显然不行了，现在的执法人员社会活动多，应酬多，靠自学法律根本不可能，只有集中培训学习，才能有效果，只有通过培训考核合格后方可允许上岗。提高法律水平。加强乡镇执法队伍建设，根据乡镇人员变动快的特点，每年都抽出专门时间集中对行政执法人员进行专门培训，提高执法人员的素质，造就一支优良的乡镇执法队伍，适应现代农村工作的需要。(二)要强化对基层乡镇政府依法行政的监督检查1、要强化行政执法监督检查。上级政府要经常组织开展行政执法监督检查，对执法中存在的问题提出意见，使他们改进工作方法。强化政府法制监督，纠正违法行为，防止行政权力被滥用。2、要提倡错案追究制度。考核一个乡镇是否依法行政，就看这个乡镇在实施行政管理过程中是否有过错，有错就应该追究，并根据情节对相关人员给予相应的处理，及时纠正乡镇政府行政管理工作中的违法行为。只有实行责任追究和错案追究，依法行政工作才有保证，对违法行政的行为该查处的查处，该通报的通报，每年抓几个典型，公开曝光，这样各级政府的行政执法责任制才会有效果、有作用。3、要完善对基层乡镇政府依法行政的考评制度。建立一系列的监督制度，如：报告制度、备案制度、考核制度等等，细化依法行政的内容，使基层乡镇政府依法行政有具体可操作的制度。靠制度来约束干部，靠制度来管理执法人员，这些制度必须是对行政执法部门和执法人员权、责、利诸因素具有严格约束机制的制度。只要有制度，才能成方圆。(三)要赋予乡镇基层政府依法行政的职权乡镇政府直接面对最广大农民群众的基层政府，是农村社会发展和稳定的组织者、引导者，责任重大，要切实履行职责，就必须要有充分的职权做保障。有了职权，乡镇政府才能更好的依法行政，否则，就难以做到依法行政。如计划生育行政执法，乡镇应该是主体，但不具备执法主体资格，而是由上级计生部门委托执法，不符合农村计划生育工作的实际，给乡镇计生工作带来了很大的被动。要改变县级计生部门具有执法主体资格的不执法，而乡镇政府不属于执法主体的在执法的局面，真正让实施行政执法行为的主体去执法。这样，从事基层计划生育工作的才能看得见而又管得着。(四)要为乡镇基层政府依法行政创造良好的环境1、领导要重视依法行政工作。一级政府或一个工作人员要履行一项职责，如果得不到领导的重视，实在是困难重重。依法行政工作这么重要，如果领导不重视，那依法行政工作也并不重要。建设和谐社会这个战略问题太重要了，如果不把建设和谐社会与推进依法行政、建设社会主义法治政府联系起来，那就什么都不重要了。因此，各级领导把依法行政、经济发展和和谐社会联系起来一起抓，才能更快更好地推动社会的进步。2、要正确认识乡镇的依法行政工作。乡镇一级政府是最基层的政府，是直接服务于农民的政权组织，过去一些年来，乡镇一级政府不依法行政的责任，不在乡镇本身。不要一出现农民负担反弹了就是乡镇的责任，一出现涉农事件了就是乡镇的错，其实根源还是在上头，上级政府开一个会、下一个文：规定在一个月之内完成lo万元税收、50个结扎指标、100个上环任务，乡镇要完成这些任务指标能全部做到依法行政吗?因此，不能把责任总往乡镇推，不能把坏事总往乡镇想。新闻媒体和作家不能把歪戴帽子、烂醉如泥的形象总往乡镇干部身上推，要正面报导，就事论事，不能打击一片，不能人为地丑化农村基层政府和基层干部。3、要规范乡镇政府的具体行政行为。要依法界定乡镇的职权，要明确哪些权力是乡镇厂哪些项目可‘以审批，哪些事项乡镇政府可以许可，都要细化项目和程序，以政府信息公开的形式进行公布公示，属于乡镇的职权，应该让乡镇政府去履行。过去不科学执政，不依法行政就是因为没有程序规范，今后，应该在规范乡镇政府行政行为上下点功夫。4、要强化对乡镇政府依法行政和工作人员具体行政行为的监督。这个监督应该是全方位的、各种监督并举的监督。无论什么形式的监督、不管什么对象的监督，现在流行一种监督方式最有效，那就是舆论监督。这种监督方式效果特别好，不管是事前、事中或事后，只要新闻媒体公开爆光，领导也重视了，批示也下来了，问题就可以很快解决了，因此，对于广阔的农村乡镇一级政府及工作人员的依法行政问题的监督，只要充分地、科学地启动舆论监督会很有效果，从而，也会促使乡镇政府对依法行政有一种良好的环境。
乡镇行政执法工作计划篇2
一、依法行政
1、认真开展了“一法三规一条例”的学习、宣传、贯彻落实活动。
认真贯彻落实《中华人民共和国人口与计划生育法》，国务院《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》、《流动人口计划生育工作管理办法》特别是抓好了《**省人口与计划生育条例》的落实。在宣传形式上以大众宣传媒体为依托，利用广播、电视、标语、图片、文艺演出、计生政务开栏、发放计生法律宣传品等形式广泛进行宣传。县计生委在电台设立热线电话，回答群众提出的问题，在宣传时点上，我们突出利用宣传月、集会日、各种节目进行宣传，在“六一”前，与县妇联、文体局、教育局联合进行计生政策宣传，使“一法三规一条例”进村入户、入耳、入脑。在宣传对象上，不只是面向群众而是整个社会，改变普法针对群众而忽视干部队伍的状况，增强了宣传的广泛性，在宣传内容上，既宣传有关群众的法律责任，又宣传有关群众的社会保障，增强了宣传的实用性。据统计全县出动宣传车70辆次，印刷标语1500余条，发放宣传品15万份，在电台、电视台制作专题节目4次，利用三级人口学校举办培训班380期。通过多种形式的广泛深入宣传，“一法三规一条例”在我县达到了家喻衣晓、人人皆知，从而提高了计生干部的法律意识，使其做到了文明执法，公正执法，严格依法行政，力戒以权代法，用法律严格规范自己的行政行为，依法维护公民合法权益，走依法诉讼的路子，教育群众从维护社会稳定的大局出发，自觉依法实行计划生育。
2、指导各乡（镇）加强计生行政执法工作，提高依法行政，依法管理水平。
依法行政作为我们工作中的一条主线，在取得工作成绩的基础上，继续完善和加强行政执法责任，评议考核制度和过错责任追究制度，真正把依法行政贯穿于计划生育管理和服务的各个环节，贯穿于计划生育工作的全过程。我们于4月12日召开各乡（镇）计生专业队长、乡计生办主任参加的依法管理研讨会，找出我县计划生育行政执法中遇到的困难和存在的问题，针对基层办理计生案件取证不充分，材料不齐全，征收决定书不规范，执法难度大的问题，坚持把依法行政、以人为本、构建和谐社会放在第一位的指导思想，指导协调开展计划生育非诉案件强制执行工作。
3、协调公安、卫生部门加大对非法鉴定胎儿性别的打击力度，规范“B超市场”，对全县74家B超进行挂牌管理。对2家情节严重的处于经济处罚2.6万元，并没收B超，当事人已移交司法机关处理。
4、安排布置了全县计生执法培训工作，结合县法院、法制办对全县计生执法人员在县计生站5楼会议室进行业务培训和职能培训150人次。结合县纪委、检察局、检察院在县计生委4楼会议室进行专题教育，对违法违纪案例剖析，引以为鉴，提高执法水平。公平执法，不违法、不枉法。
5、案卷评析制度，在办理计划生育行政案件时，要求做到一案一卷，一卷一制作，并加强档案管理，法律文书要求文字规范、法律用语准确，卷内项目齐全，案卷装订整齐，建立定期案卷评析制度，并把执法文书的规范化管理作为行政执法检查的一项重要内容。
6、今年上半年全县共办理计划生育行政案件案件83起，其中征收社会抚养费费案件76起，处罚案件7件，应征金额124.6万元，实征103.4万元，到位率83%，处罚金额13000元，行政处分2人。上半年申请法院执行的案件有5起，执行5起，已执行完毕5起，执结率100%，涉及金额8.76万元，已执行8.02万元。
二、村民自治
根据市人口计生委工作安排，我县在去年村民自治试点的基础上，积极推动计划生育村民自治合格村创建活动。
全县共586个行政村，其中村两委班子健全的573个，能实行村民自治的村573个，有村规民约的573个。12个乡镇共规范了533个村民自治合格村，218个村民自治示范村。
三、优惠政策落实情况
1、**年独生子女父母奖励费需要投入资金1063440元，目前已经投入531720元，已发放531720元。
2、发放办法：农村独生子女父母奖励费，8个乡（镇）每月发放一次，4个乡（镇）每个季度发放一次，12个乡镇均采用存折形式，将奖励费直接发放到户。城镇居民根据《**省人口和计划生育条例》有本单位负责足额发放。
3、资金来源：
农村独生子女父母奖励费由县、乡两级财政在计划生育事业费列支，县财政承担20%，乡财政承担80%。城镇居民独生子女父母奖励费由单位从事业经费中支出。
其他奖励扶助政策需要投入资金，由县财政和乡财政负责，“六一”前，县妇联、县计生委组织慰问独生子女，县财政局拨款2万元。高码头乡政府拨款3万元用于独生子女定点保健等。
经过监督调查，我县无一例违反《**市计生委关于独生子女父母奖励费发放管理实施办法》现象，各乡镇、县直各单位都遵照执行，发放率100%。
四、工作
**年上半年，我县计生委政策法规股受理群众来和省市人口计生委转交案件19件，其中来信7件，来访4人次，来访电话8次。全县共立案9件，调查处理报结7件，另外2件正在调查处理中，无越级上访事件发生。综合分析有以下特点：
1、各级领导对计生工作级为重视，定期研究工作，多次召开专题会议，把工作提到了重要议事日程，亲自批阅信笺，坚持领导接待日制度，参与调查。
2、案件查处力度大大增强，通过对“一法三规一条例”的宣传和贯彻，社会抚养费征收到位率和结案率明显提高。
3、随着依法管理向深入发展，人民群众的违法意识，民主意识逐渐增强，少数村干部执法不分，包庇亲属超生现象依照存在，导致农民群众上访。
4、县直机关有所提高，主要原因是新旧体制转换，造成大量人员下岗，个别单位班子矛盾，计划生育工作管理不力，单月康检落实不到位，造成一部分下岗人员政策外生育。
五、其它工作
1、依法管理工作有新突破，实行行政执法层级管理。县人口和计划生育领导小组对基层行政执法垂直管理，阳光监督；各科室行政责任分解，签定责任目标，实行行政执法责任制，并成立专门机构，负责日常工作。
2、加大对生育证监控，整顿二孩生育秩序。在今年三月份康检中，发现有利用假二孩证骗取免费证现象。领导交付立案调查，经调查个别乡镇个别计生工作人员利用乡镇机构改革之机，思想不纯洁，动机不良，有包庇政策外生育，骗取二孩证行为，更有甚者，有从台前办假二孩证行为，此案已交县纪检委监察局处理。
乡镇行政执法工作计划篇3
一、当前乡镇政府行政的法律依据
为了保障农村社会经济的发展，保护农民的合法权益，中央到地方都相继出台了一系列法律法规，这些法律法规对维护农村稳定、促进农村经济和社会发展起到了很大的作用。乡镇政府作为国家在农村的一级国家机关，其行政行为依据应当来都自这些法律法规。考察这些法律法规，我们可以看到，当前乡镇政府行政所依据的法律法规有以下五个问题：
一是法律法规数量庞杂。笔者在CGRS全文数据库上（1949-2002）搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。涉农法律除了少量基本法律法规全国人大及其常委会、国务院制定外，大多数法律是国务院部门规章和地方性法规，其中尤以部门规章为多。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件，更是难以统计。
二是法律的现实适用性差。1992年实行市场经济后在CGRS上可搜索到的法律只有553篇，97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002年颁布后，各省在2002、2003年相继颁布地方条例，但是，随着2004年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。
三是法律部门化、利益化倾向严重。乡镇现实工作中，主要是依据上级政府部门规范性文件来执行政务，政府部门间各自依据文件收费、罚款，争夺利益。有的一件事、一个行政相对人，往往要受到多个部门的审查、收费，稍不小心，就会受到部门责难和处罚。这种现象尤以县市涉农垂直部门为多见。由于“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”，农村法律在一定程度上成为部门“赚钱”的法宝。《行政许可法》出台后，这些法律法规及相关规范性文件将在一定时间内得到清理。
四是重实体，轻程序。乡镇行政的实体法非常多，与之相对应的程序法较少，实体法在实施过程中非常容易变形，达不到立法的期望值。实体法又多设立收费、罚款等职能，没有具体的程序做保障。这样致使不少地方在具体行政行为中，异化成了“管理就是收费，执法就是罚款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些恶性案件。为了弥补程序的缺位，实践中党委部门又出台许多的政策。比如，计划生育法“七不准”政策、农民负担“八不准”政策，工作中的“一票否决”制度。由于“一票否决”的实效性，一些地方相继出台一系列的一票否决制，导致一票否决过多过滥，乡镇行政行为无所适从，无法正常开展。
五是现实行政中政策依据多于法律依据。乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政。当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上非常多的麻烦。
二、乡镇政府行政权力的困惑
乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。当前，乡镇行政权力存在以下五个方面的困惑：
一是机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权力虚化。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门，特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化，一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇，如农机、农技、文化等站所。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项，其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。这也是近些年来一些学者提出要取消乡镇政府的现实依据。
二是行政权力的“租借行使”导致权力的风险加大。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑；一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收（财政局是农税征收法定主体）、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令，通过乡镇得以实施，如强行征订党报党刊、强行推广某种农作物种子等。在扭曲的权力格局下，乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者。“上面千条线，下面一根针”，使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状。乡镇政府在“胡萝卜+大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。
三是搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益。“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令，由乡镇负责人亲自挂帅，层层建立工作领导小组，层层签定责任状。再召开动员大会，组织学习上级指示精神。然后按照上级规定的时间分步实施。为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证，工作要求难以达到，乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查。检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动，具有非常“高”的效率，对政绩评价有很强的蒙蔽性，能浪费大量有限的行政经费，造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面，已经出现了很多的教训。当前，一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现。，令人担忧。
四是“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权力难以招架。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾，中国农村一切问题均因此而起。在这种矛盾运动中，乡镇政府一直以来起到了稳定的作用。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年间使中国至少少出生了4亿人口，乡镇干部以牺牲自己名誉的方式完成了中国建国以来最难、功劳也最大的一项工作，为中国改革开放赢得了难得的环境。现在，“三农”问题还非常复杂，税费改革对缓和干群矛盾、促进农村稳定起到了一定的效果，但各种问题还没有得到有效解决，性别比问题、老龄化问题、因“非典”引起重视的农村医疗体系问题，税费改革后农村基础设施等公益事业建设问题都在不断出现，乡镇现行行政权力格局将难以胜任今后的工作。
五是行政成本难以承受。随着国地税的改革，乡镇财政日益空虚。特别是在中西部地区，在县级财政“空空荡荡”的情况下，乡镇财政更是捉襟见肘。税费改革以前，乡镇可以通过制定一些收费项目来保工资、保运转、保建设、保稳定。但是，由于上级各种决策失误，加上地方盲目投资、挥霍浪费、供养系数过大，多数乡镇已经形成数额较大的债务。税改后，乡镇预算内收入大幅度缩减，预算外收入几近枯竭，债主催款、年度工资性支出让一些乡镇主要领导干部成天官司缠身，艰难维持。对于现行高成本、低效益的行政工作，乡镇更是难以承受。
三、乡镇政府依法行政的保障
党的十六届四中全会提出了要全面加强党的执政能力建设的要求，科学行政、民主行政、依法行政，建立法治政府、有限政府，将是政府提高执政能力的方向。乡镇政府要做到这一点，需要得到以下几个方面的保障：
一是乡镇依法行政的法律保障。为了进一步规范乡镇的外部行政行为，使乡镇工作做到有法可依。需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。在制定《行政许可法》之后，要出台政府行政行为法，规范政府的办事程序，提高政府工作效率，从程序上保证政府行为的公平与正义。
二是乡镇依法行政的组织保障。要修改《地方人大和政府组织法》，按照《宪法》修正案对乡镇人大和政府任期进行变更。同时，明确乡镇政府的工作职能，政府机构设置与人员编制设置。制定专门的乡镇政府工作机构及工作人员行为规则，进一步规范内部行政行为。大力培训乡镇行政工作人员，提高乡镇公务员的执法水平，适量引进一批高学历的人员到乡镇工作，提高乡镇公务员的整体素质，为乡镇政府依法行政提供人力资源支持。
乡镇行政执法工作计划篇4
乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划切实可行
河南省汝州市人大常委会闫旭辉认为，乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划，是提高自身监督能力的需要，是推进乡镇经济社会客观发展的需要。
乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划是提高自身监督能力的需要。首先，从当前乡镇人大工作现状来看，乡镇人大对本级国民经济和社会发展五年规划审查监督，往往是程序化的监督，缺乏实质性的监督；其次，乡镇人大对国民经济和社会发展五年规划审查监督，没有多少现成的经验可供借鉴，加上乡镇人大没有常设机构等客观因素制约，致使乡镇人大对国民经济和社会发展五年规划审查程序不够规范，行使职权不够充分，发挥作用不够明显，这在一定程度上弱化了乡镇人大的地位。在这种情况下，乡镇人大加强对国民经济和社会发展五年规划工作的监督显得尤为必要。乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划是推进乡镇经济社会发展的客观需要。从当前的发展形势来看，随着经济社会的科学快速发展，乡镇国民经济收入持续增长，社会发展步伐加快。部分乡镇经济发展速度甚至赶上或达到县级规模，经济越发展，审查监督国民经济和社会发展五年规划的任务越重，如何确保乡镇国民经济和社会发展五年规划编制合理，高效运行，推进经济社会更加平稳发展，需要不断加强对乡镇国民经济和社会发展五年规划的制定、审查、执行等各个环节的监督工作。因此，针对当前乡镇人大现状，乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划，已变得合情合理，切实可行。
乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划存在操作困难
河南省西峡县人大常委会吴振涛认为，乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划，在法律上和实践操作中都存在困难，不宜实施。他认为，乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划于法无据。地方组织法第八条规定县级以上地方各级人大职权时明确：“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”；第九条规定乡镇人大职权时明确：“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告。”从两种截然不同的表述中，我们可以看出，县级以上地方各级人大可以行使审查和批准国民经济和社会发展计划的职权，而乡镇人大没有此项职权。因此，上述某镇的做法明显没有法律依据。乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展五年规划在实践操作中存在困难。一般来说，乡镇人大会议只有一两天的时间，要审议政府、财政等工作报告，有时还要进行选举，任务十分繁重。如果把审查国民经济和社会发展五年规划列为会议议程，在有限的时间内，代表们很难对规划进行认真细致的审查，结果只能是程序性地举手通过，这必然会影响规划的民主性、科学性和可操作性，这样的规划也难以起到指导意义。那么，乡镇的国民经济和社会发展五年规划由谁来审查和批准呢？他认为，可以由乡镇党代会审查通过。乡镇国民经济和社会发展五年规划是乡镇未来五年发展的宏伟蓝图，是关系国计民生的重大事项，在乡镇人大无权审批时，由乡镇党代会审查通过较为适宜。
乡镇行政执法工作计划篇5
“调控能力”本是经济学上的用语，它是指政府从经济发展的全局和整体出发，综合运用法律和政策等多种手段对国民经济进行调节、控制、组织和协调的“宏观调控”能力。而所谓的乡镇调控力是指乡镇处理乡村问题，促进党和政府同广大农民之间良性互动，达成彼此和谐的行政管理能力。调控能力不是传统的对农村和农民的控制、管制能力，而是在村民自治、市场经济和法治国家的崭新形势下，乡镇如何有效解决农村的各种矛盾，协调各种关系，促进农村和谐发展的能力。鉴于此，必须站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇调控能力问题，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标，坚持科学发展观，科学合理地界定乡镇职能，采取相应的措施，增强乡镇调控能力，提高乡镇执政能力。
这次调研我们采取了分类指导、典型解剖的方式，根据温州市农村经济社会发展水平及特点的不同，选择了大、中、小三种不同类型的乡镇作为蹲点乡镇（较大的中心镇：乐清市虹桥镇；中等乡镇：平阳县萧江镇和瑞安市马屿镇；欠发达乡镇：苍南县观美镇、文成县樟台乡、文成县平和乡）。从4月底开始到5月下旬，5个调研组分别采取了个别访谈、召开座谈会、翻阅会议记录本、了解统计表格等方法，对蹲点乡镇的政权运行情况、乡镇与县市的关系、乡镇与基层站所关系、乡镇财政状况、基层组织建设状况、企业和群众对乡镇的要求等方面进行调查。访问了6个乡镇所有镇属机构和驻镇机构共计260多个机构的负责人，召开了县直部门领导干部座谈会、乡镇干部座谈会、村两委负责人座谈会、村民代表座谈会、村级企业负责人座谈会和驻镇机构负责人座谈会，掌握了丰富的第一手材料。同时坚持边调研边试点，在全市选择了11个不同类型的乡镇开展乡镇调控能力试点，通过调研为试点开路，用试点的实践检验调研成果。在此基础上，经过艰苦地整理和认真地分析，形成如下报告
一、现状和问题
（一）温州乡镇发展的基本概况
温州市共有乡镇262个，其中建制镇119个。人口在1万以下的乡镇有88个，1—2万的有83个，2—5万的有65个，5—10万的13个，10万以上的13个。改革开放以来，温州市乡镇经历了农村工业化、城镇化和城镇城市化过程，有了长足发展，主要呈现以下特点：一是经济强镇在全市经济社会发展中的地位和作用突出。2003年全市三十经济强镇评比数据表明，三十强镇人口总数284.4万人，占全市总人口的38.5%；2002年实现GDp558.7亿元，占全市GDp的53%；人均GDp19643元，比全市人均GDp高出了5426元；财政总收入67.5亿元，占全市财政总收入的53.5%；工业总产值1301.2亿元，占全市的56.6%；农村人均纯收入7728元，比同期全市农村人均纯收入多出2637元。二是一些中心镇正朝着城市化方向发展。除县（市）政府驻地镇外，我市柳市、龙港、鳌江、塘下、北白象、虹桥、瓯北等7个镇，建成区面积都在6平方公里以上，其中柳市、龙港、鳌江、瓯北镇的建成区面积均在10平方公里以上；建成区总人口达57.14万，平均为8万多；外来人口达37.3万，占建成区人口的65%，为全镇户籍人口的47%。2003年，7个镇的GDp总量达290.86亿，平均为41.5亿；预算内财政总收入为26.43亿，平均为3.77亿。这些镇已达到我国小城市的标准，是温州大都市体系中的小城市和中心城镇。三是乡镇发展不平衡，一些乡镇的经济社会发展相对落后。温州市有欠发达乡镇139个，占全市乡镇总数的53%，基本上是集中在山区和半山区的小乡镇，乡镇人口规模在2万人以下，2003年的农村居民人均纯收入只有2472元。
改革开放以来，特别是1992年以来，乡镇对温州经济社会的发展作出了积极的贡献，主要体现在以下三个方面。一是推动经济发展。乡镇主要采取建立工业小区（园区）、完善基础设施建设的方式，发展优势产业，扶持一村一品、一乡一品特色工业。在农业生产方面，乡镇积极扶持专业生产合作社和经营大户，对农民进行专业技能知识培训，完善基本农田水利设施，大力推广农业科技。二是推动社会事业发展。前几年，乡镇多方筹措经费，大力发展农村教育、卫生和文化事业。特别是计划生育工作，乡镇几乎投入大半精力。三是维护社会稳定。乡镇认真做好社会治安综合治理、安全生产、民政救灾等各项工作，有效地维护了农村社会的稳定局面。
（二）乡镇调控能力现状
温州乡镇在对农村、农业和农民的问题上，采取了积极有效的措施，通过运用上级党委政府的支持和自身的资源，发挥了有效的调控作用，促进了温州农村的大发展。乡镇调控主要通过发挥党和政府的政治优势，利用手中掌握的行政资源，依靠乡镇领导干部的自身影响力来团结、组织和号召农民积极发展生产，促进乡村社会稳定。
1．在政治上，乡镇主要是向广大农民宣传党的路线、方针和政策，宣传国家的法律、法规，开展精神文明建设，提高了农民的政治思想觉悟和法制意识，增强了农民的素质，提高了农民的文明程度，特别是指导村党支部和村民委员会的工作，增强了农民自我管理的意识和能力。
2．在经济上，乡镇主要是利用上级政府的支持力来调控。其工作主要是：争取上级在建设项目上的支持；发展优势产业；协助企业完成建设审批手续；协调与相关职能部门的关系等。在农业生产方面，乡镇给农民生产以一定的指导，主要是按照上级的要求和政策扶持专业生产合作社、扶持经营大户、对农民进行专业技能知识培训等。在工业经济方面，前几年，乡镇主要是向上级争取用地指标，建立工业小区（园区），招收能人到工业小区兴办企业，扶持一村一品、一乡一品生产。在第三产业方面，主要是进行商品街开发，采取措施鼓励农民从事第三产业的活动。
3．在社会发展上，乡镇主要是采取综合手段促进教育、卫生、文化、计划生育和环境保护等方面的发展。教育方面，上级教育部门在乡镇设立了学区辅导中心管理学历教育，乡镇按照教育管理体制的有关规定，多方筹措经费，改善镇属学校的办学条件，保障教育经费支出。卫生方面，乡镇偕同卫生院、防疫保健站做好公共卫生、传染病防治、妇幼保健。文化宣传方面，乡镇通过开展形式多样的群众性农村文化活动和精神文明创建活动，丰富农村的文化生活，形成文明进步的社会新风尚。人口与计划生育方面，乡镇主要是依据《人口与计划生育法》进行管理，稳定低生育水平，为育龄妇女提供生殖健康保健服务。社会保障方面，乡镇主要是配合县社保部门在乡镇设立的社保所，做好城镇职工和农民社保工作。环境卫生和环境保护方面，乡镇负责辖区内的卫生清洁工作，配合环保部门治理污染和环境保护。
4．在维护社会稳定上，公安派出所、交警队等执法主体依法处理违法犯罪的社会治安案件和影响社会稳定的社会纠纷案件。乡镇主要是采取宣传、教育、组织、动员、通报等手段偕同执法部门开展“黄、毒、赌”等违法犯罪情况的排查、打击非法宗教和、组织治安巡逻、调解农村的各类社会纠纷、做好安全生产和工作、加强普法教育等。
此外，乡镇建立应急机制，组织处置森林防火、抗洪抗旱救灾等突发事件。
（三）乡镇调控能力存在的主要问题
目前，我国乡镇的运行模式基本上沿袭计划经济体制的那一套，在社会转型的大背景下，难以适应市场经济体制的要求，特别是在温州这样一个市场经济先发的沿海地区，一些问题表现得更加突出。
1．权责严重不对称，造成乡镇“小马拉大车”
在访谈中，乡镇干部对此反应最为强烈，认为现在的乡镇是“无限责任，有限权力”，小马难以拉大车。权责严重不对称主要表现在以下三个方面：一是执法在部门，责任在乡镇。如林业执法主体在林业站，森林防火的责任在乡镇；消防安全等审批权在公安部门，但是乡镇出了安全问题要由乡镇负责。二是投入要乡镇，收益归部门。如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是实际上教育负债还是依靠乡镇，而教师的调配权完全在县级教育部门。三是管理靠乡镇，罚没归部门。如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没款收入都归公安部门；又如计划生育，乡镇投入大量人力，而违法生育社会抚养费要上交15%给县级计生部门，20%上缴给县级财政，乡镇留成部分不足抵销开支。
2．条块分割不合理，乡镇职能弱化，调控力不足
“条块分割”问题，就是乡镇与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。调查表明，部门设在乡镇的站所平均在10－15个，主要有土地管理所、城建规划所、工商所、国税所、地税所、水利所、劳动就业所、社保所、交警中队、派出所等。如此一来，乡镇这个块就被撕成一条条，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分职权，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇既不能实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。这种“条块分割”管理体制带来一个突出问题，就是“看得见的管不着，管得着的管不好”。许多问题，乡镇无能为力。
3．财权事权不配套，财政运转困难
我们调查的6个乡镇中，只有虹桥镇的财政能够勉强维持，其它5个乡镇都是赤字财政，随着严格土地政策后，虹桥镇今年可能也会出现赤字。2004年，观美镇经费包干总额160万元，经费总支出345万元，经费总缺口185万元；马屿镇税收分成为344万元，财政总收入为1241万元，支出1339万元（不包括教育收支）；萧江镇实得财力1471万元，人员经费实际支出1707万元，存在严重缺口，累计财政赤字已达6000多万元。据反映，乡镇主要领导有三分之一精力是找钱，贫困乡镇的领导更是为缓解财政赤字而苦恼。
4．机构臃肿，人浮于事，工作效率不高
从总体上看，乡镇机构设置过多、机构分工过细、工作人员过多、编制混乱、混岗严重的问题比较突出，有的机构纯粹是为了上下对口而设置或存在的，因为乡镇根本就没有这项职能或职能已弱化。从人员结构来说，一是乡镇领导职数过多。被调查的乡镇三套班子成员都在10人左右，根据乡镇的实际，有些是根本不需要这么多的领导职数，领导职数多不仅没有增加行政效率，反而降低了决策效率。二是中层干部过多，具体办事人员偏少。机构膨胀带来的一个直接问题就是中层干部也随之增多，如萧江镇现有中层干部56人，几乎占全镇干部总数的一半，有的办事处总共只有6人，但书记、主任、副书记、副主任就有4人。这样的组织设置是一种倒金字塔形的结构，有悖于组织设置原理。这种“官多兵少”的组织体制，导致动口的人多，动手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混岗人员。在我市乡镇中，混岗情况较为普遍。如虹桥镇城管局，核定编制数41人，实际工作人员只有27人，14个编制被乡镇的其他机构占用。
5．乡镇行政区划不合理，行政运行成本过高
目前，我市现行乡镇区划存在三大问题：一是乡镇规模偏小。乡镇平均管辖人口2.41万人，平均管辖面积41.78平方公里，人口不足1万人的乡镇88个，人口在1—2万的乡镇83个，即人口在2万以下的乡镇占62%。乡镇规模过小，致使乡镇发展空间小，服务地域窄，经济基础薄弱，影响制约了我市农村经济和社会各项事业的快速发展。二是布局不合理。现行的行政区划布局与规划不衔接，乡镇各自为政，没有统一的规划，公共设施小而全，造成基础设施重复建设，资源浪费严重。根据行政成本与行政效率的原则，一些小乡镇完全可以撤销。三是财政负担沉重。乡镇设置过多，加大了行政管理成本，加重了财政负担。
6．乡镇干部素质不适应农村发展形势
乡镇干部的素质首先表现在为广大农民服务的思想觉悟上，还没有真正树立起为人民服务的思想。其次表现在工作能力和工作水平上，他们还习惯于计划经济时代那样，过于依靠行政命令来开展工作。第三表现在工作作风上，一些乡镇干部的工作作风不深入，机关化的现象比较严重。在调查中，群众对此反映很大。一些乡镇领导干部热衷于为企业办事，为普通群众服务得不够。许多驻村干部平时很少入村，对村里的情况不熟悉，甚至连一般的党员都不认识，驻村干部实际上只起到传声筒、通讯员的作用。比如，有许多村选举选出矛盾来，一个重要原因是驻村干部工作不深入，思想政治工作不到位，在选举前没有把群众动员起来，底子也不清楚，对于哪个人可以当书记，哪个人可以当主任，心中无数，放任自流。
此外，村级组织建设还存在许多薄弱环节。村级党组织是乡镇加强对农村工作领导的一个重要环节，乡镇的许多工作要落实到村级组织，由村级组织实施。我们在调查中发现，有相当一部分的村级党组织缺乏战斗力、凝聚力和号召力，从而导致乡镇对乡村的组织、动员能力大大削弱。
二、原因分析
乡镇调控能力存在的这些问题，原因是多方面的，有的是与行政管理体制有关，有的是乡镇自身原因造成的，有的是历史遗留问题，有的是社会转型导致的。
（一）法律规定的不一致导致乡镇职能不明晰
我国《宪法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》都明确规定乡镇政府是我国的基层政府，是一级完全意义上的政府。《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》还具体规定了其法定职能和权力的。但是我国制定的大量的具体法律都是把绝大部分的行政权力赋予县级以上职能部门而乡镇没有行政权力。虽然这些法律的效力没有宪法和组织法高，但由于我国实际的行政运行完全依靠这些具体法律，这样，乡镇作为一级政府的行政管理资格被具体法律剥夺了。这种法律规定的不一致，导致乡镇的职能根本不明晰。县市政府把乡镇当作完整的政府，什么任务都往乡镇压，而乡镇根本就没有这样的行政管理权，却又必须承担一级政府的职责。现在乡镇中出现的许多问题，正是由此矛盾造成的。比如，许多农民的问题都无法在乡镇得到有效处理，农民就只有越级上访。
（二）县乡关系不顺导致乡镇承担了与其职权完全不相称的繁重工作
由于缺乏对乡镇职能的具体规定，县乡两级政府现有的权力划分实际上也并不很清楚，哪些事项应当由县级政府及其所属部门决定、管理或审批，哪些事项应当由乡镇决定与管理，尚无具体规定和科学的界定。实际上，县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构职能，使乡镇政府管辖领域内事实上存在两个政府，加之乡镇政府是县级政府的下级，乡镇这级政权就变得有名无实了。一方面，县级直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政。这样一来，乡镇就不是一级责权利相统一的政府了。由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它主要是执行县级政府的指令。从调查情况来看，县对乡镇最主要的控制有两条，一是人事权，乡镇领导干部的荣辱升迁都掌握在县这一级；二是考核，县对乡镇的目标责任制名目繁多，而且有的还是“一票否决”。
这种理不顺的县乡关系，使上级政府把大量的工作压到乡镇，要求其完成任务。而乡镇又没有那些行政管理权。权责的分离，使得乡镇政府工作无法有效开展。因为许多事情他们去管理是没有法律依据的，有时甚至是违法的。
（三）财政体制导致乡镇财政困难和无力行政
财政能力是一级政权从事执政活动的一种重要执政资源。一级政府，只有固定、稳定的财政收入，才能够维持政府的运转。造成乡镇财政困难的局面，主要与我国现行的财税体制有关。事权与财权不配套是造成乡镇财政困难的根本原因。乡镇的工作都是由上级党委政府及所属部门下达和布置的，上级在下达和布置工作的时候，基本上没有下拨相配套的业务经费，或只是少量地、象征性给予。
具体来说，乡镇财政缺少固定的、稳定财政收入税种。1994年实行分税制后，县级政府财政收入依靠地方税种收入分成和地方收费收入，而乡镇政府的财政收入在地方收入税种中没有与其行政经费支出相匹配分成，只是在县级政府财政中按照乡镇行政人员人头费加少量业务费拨给，与乡镇地方的经济发展状况不挂钩，而人头费的标准核定又很低。
中央政府与地方政府实行分税制后，由于地方税种收入低、省级财政又上解比例过高，温州的县级政府财政也只是个“吃饭财政”，因而也不可能有太多的财政来保证乡镇的行政运转。2002年我市乡镇财政状况调查表明，乡镇预算内财政经费的拨给数的60%-85%用于乡镇教育经费支出。乡镇财政只有靠出让土地的预算外收入来补充。国家实行严格的土地政策后，乡镇的预算外收入骤减，这样一来，乡镇的财政就陷入困境。
（四）社会转型导致乡镇管理方式不适应
随着社会主义市场经济体制的逐步确立、农民的民主意识不断增强，工业化和城镇化的迅速发展，乡镇的管理方式也越来越不适应新形势的要求。
在社会主义市场经济条件下，乡镇缺乏管理农村的有效手段。现在，乡镇手中的执政资源比计划经济时代少了，对农民的控制力、影响力都减弱了，这是现实的情况。但是现在的乡镇还是习惯于用发号施令的下指标、发指示的方法去管理农村。在这种情况下，提高乡镇对农村的管理能力只有增强乡镇提供公共产品和公共服务的能力，让老百姓真正感到乡镇在为百姓做实事、在为农民谋发展，从而使得农民充分信任和支持，乡镇才能有较强的调控能力。这样的良性互动才是改进和完善乡镇调控力的主要手段。从我们调查的6个乡镇来看，在县一级对乡镇的考核指标中，经济发展指标的权重还是最高的。从调查的情况来看，乡镇提供给农民的公共服务和公共产品非常少，这一方面与县一级对乡镇部署的任务过多有关，另一方面与乡镇财政匮乏有关。解决这个问题，要实行政府体制改革和财政体制改革，建立公共服务型政府和公共财政体制，只有这样，乡镇才可能为农村和农民提供公共服务，也才能使调控能力提高。
村民主体意识、民主意识和维权意识的增强造成乡村关系处于体制性紧张状态。在村民自治背景下，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是基层群众性自治组织，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”。由于乡镇的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，从而使乡镇与村之间关系处于一种体制性紧张状态。乡镇对村的影响力大大降低了。
乡镇难以有效化解工业化、城镇化的迅速发展与保护农民利益的矛盾。工业化、城镇化的迅速发展导致了对土地的大量需求，而工业化、城镇化条件下如何建立土地征用与农民利益保护有机协调的机制，这是中国社会当前面临的严重问题。在土地资源稀少的温州，这个问题更加突出。我们现在的土地征用制度还基本上沿用计划经济时代的土地征用方式，即国家和地方建设需要征用土地，主要用行政手段，以较低的补偿从农村、农民那里取得土地，但是对征地后农民生活、生产保障考虑得比较少。特别是现在的土地征用很多已经是开发性征用，征用土地后会产生极大的经济效益。但工业化和城镇化形成的土地高额收益却与农民无缘，农民将自己所得征地款与土地征用后所产生的经济效益相比较后，心理就产生不平衡。由于土地征用主要是通过乡镇来完成的，因此农民就把不满发泄到乡镇身上，甚至与乡镇发生尖锐的矛盾。在我们调查的6个乡镇里，农民上访的第一位的原因都是征地补偿问题引起的矛盾。
三、乡镇职能的定位
乡镇的调控能力问题实际上要根据乡镇的职能来进行科学判断。要确定其应该具有怎样的调控力，乡镇职能的定位是一个至关重要的问题,乡镇职能的界定决定着乡镇政权的存在与发展，也决定着乡镇的调控力的内容和大小。
（一）宪法和组织法层面：乡镇政府应具有一级政府的职能
现行宪法规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。因此，乡镇人大是我国基层权力机关，乡镇人民政府是我国最基层行政机关，是一级人民政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
1．执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；
2．执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
3．保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；
4．保护各种经济组织的合法权益；
5．保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
6．保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
7．办理上级人民政府交办的其他事项。
由此可见，乡镇人民政府的职权具有广泛性，其范围涵盖到本行政区域内的经济和社会发展的各个方面；乡镇人民政府的职能具有综合性，承担了本行政区域内的决策、执行、管理、教育、保护、服务、分配等基本职能。
（二）具体的部门法律层面：乡镇政府职能的缺失
政府应拥有足够的行政权力，但在行政职权的设定上，我国法律并没有将乡镇政府作为一级人民政府来看待，法律规定绝大多数行政职权只能由县级政府及其职能部门行使。1982年以后，我国立法进程大大加快，法律、法规不断弱化“政府行政”，强化“部门行政”，一切都只是为了巩固完善“条”上的职能，几乎所有的行政职权都赋予县级以上政府的职能部门，这使我国行政管理体制中本已存在的“条块矛盾”进一步激化。当所有享有立法权的主体都无一例外地漠视乡镇在宪法上的存在时，作为处于我国行政管理体系最末端的行政组织——乡镇政府，由于缺乏应有的行政职权，事实上已经失去了管理地方事务的能力，面临着边缘化的危险。
（三）实践层面：乡镇政府的“法外行政”
由于没有法律上的明确授权，乡镇政府名义上作为一级人民政府，实践中却缺乏最基本的行政职权，行政管理活动必须具备的几个关键性权力，如：行政许可权、行政处罚权、行政强制权，乡镇一个也没有。但在行政管理体系中，乡镇又必须执行上级交办的种种任务，并承担各种责任，这就促使乡镇从职能缺失进而演变、退化为职能错位。
人们对乡镇的工作形象地称之为“上面千条线，下面一根针”，乡镇的工作既繁杂辛苦，又混乱无序。以温州的苍南县观美镇驻村干部目标考核为例，其考核项目分为考勤、党建、计划生育、殡葬改革、农村教育、社会治安综合治理、征兵、村帐镇管、报表、三农工作、纪检、统战、工作创新附加分等13大项、41个小项、100多个具体工作内容和要求（见下表）。每月考评，年终总评，每次考核结果与奖金挂钩。将各项考核分值分解，可以看出各项工作在乡镇实际工作中地位。
在乡镇的各项工作中，重要性居前两位的分别是计划生育和党建，两者占到全部工作的67％。据驻村干部反映，实际上计生工作要占到全部工作的60－70％。与计生、党建工作占大头相对应的，农村教育工作仅简化为巩固小学、中学入学率，全部工作只占1％；关系农村稳定和农民切身利益的农村财务管理和村务公开工作只占5％；关系农民增产增收的农业、林业、水利和扶贫合并为三农工作，也只占7％。
调查结果表明,乡镇政府在实践中主要起着以下“防火墙”的作用：
1．计划生育：计划生育一直是乡镇政府的工作重点。虽然《人口与计划生育法》把行政管理权赋予了县市职能部门，但是由于计划生育工作的艰巨性，县级计生部门将有关处罚权和执法权委托给乡镇，因此计划生育工作几乎完全依靠乡镇政府。
2．专项整治、综合执法：经常以“牵头”、“配合”、“协调”为名，进行“运动式”执法，例如：安全生产大检查、拆除违章建筑、禁毒、防火等。
3．加强村级组织建设：主要是组织指导“村两委”换届。
4．维护农村社会的稳定：如解决问题、打击非法宗教活动、防范、纠纷调解等，避免农村矛盾的激化。
5．农业生产、森林防火、防汛抗旱等工作。
随着农村税费改革等一系列涉农改革的推进，乡镇实施管理的范围越来越窄。计划生育、民政救济、劳务输出及宅基地审批等领域的涉农事项，一般都由县级职能部门组织审批或核准。乡镇企业等经济组织均享有经营自。村级公共事务和公益事业由全体村民自主决定，乡镇不得干预依法属于村民自治的事项。乡镇实际上的管理权少之又少。
（四）群众层面：期望乡镇政府提供公共服务
从调查中了解到，群众要求乡镇应做好六个方面工作。一是社会治安问题。偷、抢事件时有发生，群众没有安全感。群众认为派出所、乡镇对外来人口管理不力。二是环境污染治理问题。目前，农村的环境污染比较严重，一些农民生活在垃圾堆旁。治理环境污染问题，仅依靠环保部门是不够的，还要依靠基层政府。三是农村基础设施建设问题。还有许多地方的道路、水、学校、广播电视等基础设施建设比较落后，这对广大农民的生活、子女就学带来很大的不便。四是农村精神文明建设问题。在农村，儿子、媳妇不孝敬父母亲的现象时有发生，现象较为普遍，特别是妇女参与的问题比较严重。政府应大力抓好精神文明建设。五是对困难群众的帮扶问题。现在，农村发展越来越不平衡，两极分化比较严重。农民生活水平有了较大地提高，但农村的困难户还很多，他们致富无门，一旦生病，这个家庭就可能完了。六是农民建房难问题。许多农民无钱到镇上买房，只能在村里建房，但是分给农民的建房指标几乎没有，有些村甚至十几年没有建房。
（五）专家视角：乡镇发展的四种思路
学术界对于乡镇政府今后的发展方向，目前有以下几种不同的观点。
第一种观点认为：在市场经济体制逐步发展和完善、国家废除农业税等条件下，乡镇的发展趋势应该是职能逐步弱化，直至乡镇政府撤销。这种观点是从乡镇政府本身的行政管理权限出发,认可当前乡镇政府既无权又无力的现状。既然许多行政管理权都在县级政府的职能部门，乡镇就没有行使行政管理权的资格了。那么，乡镇政府自然应该弱化或者取消。
第二种观点认为：乡镇政府作为一级政府是宪法和组织法明确的，应该肯定乡镇政府作为一级政府的地位和功能。这种观点认为，乡镇政府是基层政府，它是党和国家有效联系群众和为群众直接服务的机构，同时乡镇政府也是党和国家各种路线、方针、政策的传达者、宣传者和贯彻者。如果弱化和取消乡镇政府，农村的矛盾会越聚越多，群众办事难的问题会更加严重，因此，他们主张强化乡镇政府的职能和管理权。
第三种观点认为：在精简的基础上推进机构改革，提高工作效率，转变乡镇政府职能。这种观点认为，这是目前最为现实的一种选择。
第四种观点认为：应实行乡镇自治。这种观点认为，自治是人类政治文明的成果，基层自治为世界各国所采用，应进一步扩大农村基层民主的层次，积极创造条件加快推进乡镇长直接选举。
以上四种观点是从不同角度出发，对目前乡镇存在的问题提出的解决思路。前两种观点尽管截然不同，针锋相对，其实着眼点都在“县乡关系”上，着力点都在行政管理权的归属上。第一种观点认可县级政府职能部门将乡镇政府“架空”的现状，第二种观点则主张将县级职能部门的管理权转移到乡镇政府。第一种观点经常被我们简称为“弱化乡镇”，而第二种观点则经常被我们简称为“强化乡镇”。其实，乡镇体制的改革，不应该是“弱化乡镇”与“强化乡镇”这种简单的权力博弈，而应该具体考量乡镇政府什么权力可以“弱”，什么权力可以“强”，只有这样我们才能跳出“收权”与“放权”的怪圈，从而将纯粹的行政管理权之分配上升到“事权”的明晰上来。
第三种观点实际上是体制不变，机制创新，其着眼点在乡镇政府自身。在目前体制改革困难重重的情况下，许多地方政府选择了第三种观点，但由于根本性的体制问题未解决，改革成效甚微。
第四种观点将乡镇行政管理体制的创新上升为一种制度的创新。由于观念、传统以及集权制的影响，我国目前还尚未建立真正意义上的地方自治制度，各方面条件也不具备，因此，也就不存在真正意义上的地方自治政府。
（六）海外视野：“地方自治团体”
在西方资本主义国家，其基层政府中没有“乡”的称谓，只有“市”或“镇”的设置。在美国，“市”与“镇”在名称上没有区别，不以人口多少为限。如：美国东部的康涅狄格州的哈特福德(Hartford)的总人口有6.1万，称作“镇”，而美国西部加利福尼亚州内的维克尼科的人口还不到100人，却称作“市”。西方国家的市镇与我国的乡镇法律地位不同，它们的市镇体制是建构在“地方自治”的框架之下，享有高度的自治权，市镇政府与中央政府或所谓的“上级”政府之间突出表现为一种“分权”关系。分权方式主要有两种：一是联邦制形式的分权，二是地方自治形式的分权。美国、德国等联邦制国家采用第一种方式；英国、法国、日本等单一制的国家采用第二种方式。
分权制度下的的市镇政府，为区别于国家机关,在宪法中又被称为“地方自治团体”，它承担的事务有两类：一类是自治事务，如：地方区划、污水和垃圾处理、成人教育、医疗设施、文化教育、公共设施等；另一类是国家委托的事务。一般情况下，国家的事务不是委托给市镇政府，而是委托给市（镇）长。因此，市（镇）长就有两种身份：一方面是地方公共团体的执行人，执行市镇的自治公务；另一方面是国家行政的执行人，代表国家执行国家的公务。市(镇)长在执行国家公务时，受国家机关指挥，过错由国家承担责任；在执行市镇公务时，受市镇议会的控制，过错由市镇承担责任。
国外的市镇政府作为“地方自治团体”，与国家机关之间是一种平等的关系，不存在上下级之分。因此，市镇政府的机构无须上下对口，以能够完成法律和自治的任务为原则，自主设定。西方国家的市镇体制是建立在“分权”基础之上的，这种“分权”自然也包括“财权”，在联邦制国家，“财政联邦制”是联邦制的核心之一，联邦、州和地方政府各自有明确的征税项目与税率
（七）我们的观点：政治组织、社会管理和公共服务
综合以上分析，结合调查情况，我们认为，乡镇作为一级政府的存在应该是没有疑义的。在中国这样人口众多又以农民为主要居民的国家，农村的稳定关系到社会的稳定，农村的发展影响全国和谐社会的构建。我们也认为，虽然乡镇政府应该存在，但是，它不能作为一级完全的政府而存在，它只作为农村政治机构、社会管理机构和公共服务机构而存在。我们反对简单地提强化或弱化乡镇职能的观点，主张根据农村的需要来确定其职能。对于政府职能转变，我国已有一个比较清晰的目标，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，具体到乡镇，我们认为，乡镇政府应具有以下职能：
1．乡镇政府具有政治上的职能。乡镇政府作为农村社会的主要治理机构，它与广大人民群众直接接触，感知他们的疾苦，了解他们的需求，乡镇政府应该经常性地向广大农民进行党和政府路线、方针、政策的宣传，承担起对农村和农民进行社会主义政治思想和意识形态教育的任务，抓好农村精神文明建设，做好农村社会的稳定工作。在村民自治制度中，乡镇政府应充分履行“指导、支持和帮助”的职责，在村委会选举中扮演仲裁者和秩序维护者的角色，促进农村基层民主的发展。
2．乡镇政府具有社会管理的职能。由于我国实行社会主义市场经济，国家对经济进行宏观调控，宏观调控权一般由中央政府掌握，地方政府宏观调控能力极其有限。作为最基层行政组织的乡镇政府不仅没有经济方面的宏观调控权，而且，政社分离后建立起来的乡镇政府也不再拥有农村资源的支配权。因此，可以说，乡镇政府纯粹经济意义上的管理权是不存在的。但是，乡村的社会管理和公共服务职能仍然应该也只能由乡镇政府来承担。乡镇政府的社会管理职能主要反映在：小城镇建设与管理、农村基础设施建设、环境保护、社会治安管理等。
3．乡镇政府具有公共服务的职能。乡镇政府要适应市场经济的发展，转变政府职能，建设成服务型政府，力求为群众提供更直接、更有效的服务。如公共卫生服务、教育服务、社会保障、贫困人员救济、婚姻登记等。在行政审批方面，乡镇政府可以为农民提供各种行政审批、行政许可的、指导和帮助服务。如苍南县的民情服务系列，平阳县的“民情调处中心”、“全程中心”。在经济服务方面，乡镇政府更可以大有作为，乡镇政府可以利用自己的信息和技术优势，为农民提供信息咨询和技术指导服务，创办“科技为民服务中心”等。
四、对策措施
目前乡镇调控能力不能适应建设社会主义新农村的需要，必须紧紧围绕十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求进行乡镇改革，具体的说要涉及四方面内容：理顺县乡关系、加强乡镇自身建设、调整乡村关系和推进基层民主政治建设。这四项内容中，理顺县乡关系是核心，目前困扰乡镇的条块分割、财政困难等问题都是因为县乡关系不顺造成。加强乡镇自身建设是关键，乡镇自身是乡镇调控能力建设的主体，起着主导作用。处理好乡村关系是基础，乡镇的许多工作需要通过村级组织去落实。推进基层民主政治建设是保障，基层民主有利于构建乡镇和群众之间的和谐关系。
（一）理顺县乡关系，实现乡镇权责一致，创造乡镇科学执政、民主执政、依法执政的环境
乡镇的改革不在于取消、虚化或实化乡镇，关键在于顺应现代治理的要求理顺县乡关系，即在县乡政权之间进行制度化分权改革，确保权责一致。
1．明晰乡镇事权关系
按照权责一致原则，合理划分县乡两级的事权，将那些法律明确规定其执法权、管理权属县一级的行政事务管理职能，由县级职能部门负责承担，乡镇承担配合、监督和信息通报职责；那些确需由乡镇承担的行政事务管理职能，应将其管理权、执法权一并下放。城市规划、经济综合、基础设施建设、环境保护等全局性事务和动用大量资源的工作，以县为主。乡镇的主要任务和职责是促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、进行公共设施建设、维护社会稳定和加强党的建设等。
2．赋予乡镇对部门站所一定的组织人事权
实行党组织属地管理，派驻乡镇职能站所的党员由当地党委管理。除中央另有规定的以外，县以上有关部门驻乡镇的单位党员都要按照《农村基层组织工作条例》规定建立党的基层组织，接受乡镇党委领导，派驻单位负责人参加乡镇党委组织的政治学习，参加乡镇有关经济建设和社会发展重大问题的商讨，就其职能工作存在的问题，可以在乡镇党委组织领导下，开展批评和自我批评。县以上有关部门在任免站所负责人时，应当事先征求乡镇党委的意见，进行酝酿。双方意见不一致时，正职的任免报组织部门协调，副职的任免由部门决定。
3．改革乡镇财政管理体制
一是按照公共财政管理新框架的要求，建立符合乡镇实际的财政管理体制。新的乡镇财政体制必须在确保财政困难乡镇工资的及时足额发放和基层政权的正常运转的前提下，调动乡镇聚财、理财积极性，提高乡镇财政的自我保障能力。二是分类确定乡镇财政管理体制。经济发达、财政规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的一类中心镇，按照“划分税种、稳定收支、比例分成”的原则，实行以“分税制”为主导型的财政管理体制；经济和财政规模中等的二类中等乡镇，主要实行“稳定收支基数、超收分成、超支不补”的原则，人员经费按编制由县财政部门核定，建设经费根据乡镇财力状况自行安排并由县计划财政部门审核把关；经济欠发达、财政规模较小的乡镇，可实行“乡财乡用县管”，由县级财政进行规范管理。三是科学合理安排财政支出。通过建立乡镇建设发展项目库，规范工程项目的财政投入。乡镇根据自身实际，认真进行前期论证，梳理迫切需要的建设项目，形成项目库，报县级财政部门备案，财政逐步加以安排。四是增加部门财政资金分配透明度，改变部分资金支配途径。各部门计划安排给各乡镇的专项资金，应当预先公布，求得各乡镇之间大致平衡，减少暗箱操作和防止一些部门以拨付专项资金的名义要挟乡镇设机构、配编制。改变部分涉农资金支配途径，对于那些直接向农民和农村服务的资金，在县财政、审计、监察部门的严格监督下，交由乡镇管理和支配，从而加强乡镇和农民的密切联系，增强乡镇对农民的影响力。
4．组织开展对派驻乡镇站所的评议
研究制订对基层站所评议办法，使评议工作经常化、制度化。评议工作要在乡镇人大的组织下，对基层站所的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等方面进行评议。通过评议加强乡镇与基层职能站所的协调，改善两者关系。
5．完善乡镇工作考核
实行权责统一、目标考核和效能管理有机结合的乡镇工作考核体系。考核内容要从乡镇的实际出发，从乡镇职能和权力的现实出发，避免把不属于乡镇职权范围内的工作任务强加于乡镇，从面面俱到的考核转变为真正落实责任的考核。考核目标要从过去单一的数量考核转变为数量与质量并重。考核评价要以业绩为取向，以民意为根本，把上级政府的垂直考评与群众的评议结合起来。
（二）加强乡镇自身建设，实现乡镇转型，提高乡镇科学执政、民主执政、依法执政的能力
坚持科学执政、民主执政、依法执政，对乡镇提出了更高的要求。为此，必须整合执政资源，尽快实现乡镇转型，提高自身素质，以适应执政方式的转变。
1．深化乡镇机构改革
规范乡镇机构设置。根据“精简、高效”原则，从不同类型乡镇的需要出发，科学合理设置乡镇职能机构。乡镇职能机构设置要扁平化，乡镇以下不设立片区等管理层次，要直接面向基层、面向群众，要有利于为群众服务，方便群众办事。切忌上下对口，要对现有的机构进行整合，优化办事流程。同时，要对乡镇内设机构的中层领导职数予以明确。
按照交叉任职原则从严核定乡镇领导职数。乡镇在工作上完全是按照“中心工作”统一安排，不论党务工作还是行政工作，不论事业的还是群团的。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入。根据乡镇工作的这一特点，完全可以在乡镇实行交叉兼职，这有利于班子形成合力，有利于降低权力摩擦和组织内耗，可以有效避免职能交叉、行政成本高、办事效率低的状况。
整合乡镇事业单位。加快乡镇事业单位改革，对各类事业站所职能进行全面整合。事业单位中的行政管理职能划归行政机关；生产经营性业务分离出来，引入市场；公共服务职能进行整合，综合设置，并强化服务功能，经费由财政保障。将凡从事社会服务和为农（渔）服务的事业单位，权力下放给乡镇管理，上级业务主管部门在业务上进行指导、帮助，其原有的通过主管部门下拨经费的办法应改为由财政部门直接下拨给乡镇，以强化乡镇统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。
2．加强乡镇领导班子和干部队伍建设
加强思想政治建设。要通过开展“保持共产党员先进性教育活动”，大力提高乡镇干部的思想政治素质，塑造积极进取的精神状态，营造干事创业的良好氛围。要加强民主集中制建设，完善集体领导下的分工负责制，建立健全民主科学的决策机制，增进班子团结。要牢固树立“立党为公，执政为民”的理念，努力提高做群众工作的能力和水平。要进一步转变工作作风，深入基层，深入群众，帮助群众排忧解难。
完善选人机制。拓宽选人渠道，突破干部选拔录用的体制障碍，面向全社会选拔精英。公务员严格按照《国家公务员法》进行选拔。招聘干部按照德才兼备的标准，一律实行公平招聘，尤其要注重从有较高文化水平和丰富实践经验的村干部中，从有较强的驾驭市场经济能力的民营企业家中选拔人才。
提高乡镇干部的素质。在现有的乡镇干部中，还有相当一部分无论是文化素养、知识结构、思维层次还是处理复杂问题的能力都与执政要求不相适应。因此，要采取教育培训、实践锻炼和轮岗交流等综合措施，使他们的综合素质有明显提高，执政能力有明显增强。
稳定乡镇干部队伍。要着力改变现有的责任和利益严重不对等状况，在同级别的干部中，乡镇干部任务最具体，责任最重大，工作最艰苦，待遇理应最高。因此，要出台优惠政策，提高乡镇干部的政治和经济待遇。要坚持正确的用人导向，把基层工作经历作为提拔党政领导干部的必要条件，使乡镇成为培养锻炼干部的重要基地。
3．推进乡镇政府转型
要树立起服务政府的新的行政管理理念。进一步转变观念，从新形势出发，确立起服务政府、有限政府、效率政府、依法行政的新理念。适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，合理界定乡镇职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来，努力建设服务型政府。要强化服务理念，以服务为中心，努力做好各项工作。
要大力发展民间组织，创新管理模式。通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，充分发挥其在经济社会中的组织协调作用，把政府管理社会的具体组织和运行工作转移给社会和市场中介组织。同时，要加强行业协会自身规范化建设、组织机构和专职业务队伍建设，使行业协会为政府、为企业提供全面、高效、优质的服务。
要提高服务水平和服务质量。完善各类便民服务措施，建立岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、aB岗工作制等制度，简化办事程序，缩短办事周期，提高办事效率。要加快电子政务建设，建设新型办事平台。要创新载体，使联系群众工作经常化、制度化，推进乡镇机关和乡镇干部进一步转变作风。普遍地实行政务公开制、公示制、承诺制等，以便于社会各界和民众的直接监督。
（三）构建新型的乡村关系，提高乡镇领导农村工作的能力，创新乡镇科学执政、民主执政、依法执政的方式
“乡政村治”的格局形成后，乡镇原有的权威受到了严重的挑战，制度创新的不力、工作方式的陈旧，使乡镇的权威面临着基础的重建和结构的更新，而正确处理乡村关系已经是一个重大而且紧迫的问题。
1．改变单一依靠行政命令的管理方式
随着农村改革的不断深化,传统的乡镇管理模式已不再适应当前的形势。因此,乡镇政府必须改变过去单一用行政命令手段去管理的方式，应在尊重村民自治权利的基础上，代之以经济、法律和教育等综合手段，唯有如此才能取得良好的管理效果。如通过利益的驱动、思想教育等方式引导村民或村民自治组织去办理一些乡镇内部公共事务(如大型水利工程、道路建设等)；再如积极指导村民或村民自治组织在实践中学、运用民主,学会用规则进行乡村事务的管理，制定有约束力的村规民约来完善村民自治管理。另外乡镇要对村民自治的运行状况进行必要的监督。
2．完善乡镇政府对村委会的指导方式
我国的《宪法》、《村民委员会组织法》对乡镇政府与村委会之间的关系和各自权限作了一般性的规定,即乡镇政府有权指导村委会工作,但不得干涉属于村治范围内的事务。这对乡镇政府如何指导村委会提出了挑战。因此,要根据《村民委员会组织法》,从制度上合理划分各自权限，就目前村民自治的实践而言,乡镇对村委会的指导方式主要体现为以下几个方面：
（1）根据县乡经济和社会发展计划，制定宏观指导性工作规划，作为村级经济、社会发展计划的参考，从而保证乡村发展的一致性。
（2）支持与协助的方式。首先是对村级权力的认可和支持，维护村级自治组织的法律地位和权威，其次是为村的经济和社会发展提供服务。如争取贷款、减免税收、开发市场、法律咨询、参与治理、协助村干部工作。等等。
（3）建立健全激励和约束机制。通过精神与物质等方式，对村委会进行奖励或者惩罚，以此来诱导和调控村级治理。
（4）培养村委会成员。采用多种形式对村委会成员进行法律和业务培训，提高其政治素质、法律意识、政策水平和工作能力。
（5）建立村民自治章程、村规民约的审查和备案制度，确保国家法和民间法的一致和有效的衔接，保证村民自治依法进行。
（6）财务控制。农村改革的一个重要的结果就是村一级获得了经济自，特别是实行村民自治后，乡镇对村的经济影响进一步减弱。乡镇可以通过对村干部的报酬和奖励标准提出建议的方式和指导村理财小组活动的方式对村级财务的正常的运行产生影响。
（7）目标责任制的方式。乡镇政府对村委会的指导工作纳入乡镇政府目标责任进行考核，设立专门的指导组织，切实的将指导工作纳入乡镇政府的重大议事日程，定期研究，分类指导，这是指导的前提和组织保障。
3．建立健全农村工作指导员制度
要认真总结“万名干部下基层”活动的经验，探索建立一整套农村工作指导员制度。乡镇要派能力强、基层经验丰富、作风正的干部担任农村工作指导员，加强对村级工作的指导。县（市、区）机关部门每年抽调一定数量的干部到乡镇挂职锻炼，担任农村工作指导员。要建立帮带制度，以老带新，帮助年轻干部尽快成长，培养独挡一面的能力。要完善激励考核机制，在干部选拔任用、先进评比等方面向农村工作指导员倾斜。
4．加强和改进以党支部为核心的村级组织建设
一是加强自身建设，发挥村级党组织的领导核心作用。全面推行“两推一选”，把党性强、有文化、有能力、年龄轻，具有无私奉献精神，群众威信高的党员选进村级党组织领导班子。实施跨世纪农村基层干部培训工程，加大对村干部的培训力度，提高村干部带领群众致富奔小康的能力，开辟发展壮大村级集体经济的新思路、新途径。二是理顺村“两委”关系。规范人权、财权、事权，建立村级组织良性运行的工作机制。对于用人权，要坚持党管干部原则。对于财权，要坚持村务公开、民主管理制度。对于事权，要坚持先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则，实行民主决策。三是充分发挥村级组织宣传喉舌作用。积极宣传党和国家在农村的路线方针政策，使农民知道党和国家对“三农”问题的关心。四是加强党员队伍建设。高标准、严要求地做好发展党员工作，针对农村新富阶层迅速崛起、社会影响力不断扩大的新情况，积极培养和发展农村经济能人中的优秀分子加入党组织，把他们吸纳到党的队伍中来，壮大党组织的力量，扩大农村政治资源。深入开展先进性教育活动，积极探索创新党员教育管理方式，建立健全党员长效管理机制。
(四)推进基层民主政治建设，鼓励群众有序政治参与，搭建科学执政、民主执政、依法执政的平台
让公众拥有对乡镇重大决策与管理事项的决定权，既能够促使乡镇对下负责、提供乡村社会需要的各类公共服务，又能够对乡镇人员编制与财政开支形成最有力的控制。建立这样的平台，还能够提高乡镇的政治合法性，增强其政治影响力。
1．充分发挥乡镇人大作用
地方组织法规定，乡镇人大行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（2）在职权范围内通过和决议；（3）根据国家计划，决定本行政区域内的社会经济、文化事业和公共事业的建设计划；（4）审查和批准乡镇财政预算和预算执行情况的报告；（5）决定乡镇民政工作的实施计划；（6）选举乡镇人大主席、副主席，乡镇长和副乡镇长；（7）听取和审查乡镇政府工作报告；（8）撤消乡镇政府的不适当的决定和命令；（9）保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；（10）保护各种经济组织的合法权益；（11）保护少数民族的权利；（12）保护宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。从乡镇人大的上述职权及其性质以及乡镇民主建设的要求来看，乡镇人大的主要职能应是“民主选举、民主决策和民主监督”，即民主选举乡镇政府的领导成员，对乡镇社区重大事项进行民主决策，对乡镇政府的行政行为进行民主监督。乡镇人大的这三项职能，亦可简单地称之为乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。当前，乡镇人大之所以处于乡镇权力结构的边缘位置，也主要是由于乡镇人大应有的“人事权”、“决策权”和“监督权”旁落、虚置的结果。因此，要想提升乡镇人大的地位、作用，使乡镇人大切实履行各项职能，关键是落实乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。除了由乡镇人大选举乡镇政府领导成员以外，还必须逐步增加或扩大乡镇人大对乡镇政府部门领导的任免权。有条件的地方，可以进行乡镇长的直接选举试点，在试点的基础上逐步扩大推广。副乡镇长和乡镇政府部门领导人选改由乡镇长向乡镇人大提名，并由乡镇人大选举产生或讨论决定；有关乡镇社区的重大事项，必须由乡镇人大民主决策方可付诸施行。
2．实行乡镇党委书记的公推直选
现在的乡镇领导干部，实际上是由县级党委决定的，仕途命运维系于上级。推行基层党内民主，必须彻底斩断这种人事关联，改革乡镇党委书记的委任制，实行委任的“官权退”，选举的“民权进”。乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，作为党委推出的乡镇长候选人要由党员大会投票推举，再由乡镇居民直选。选举出来的乡镇官员非经换届，上级党政机关无权撤换。这将根本改变“只唯上、不唯下，只唯长官意志、不唯民之所欲”这样倒立“金字塔”式的现行政权体系，从而真正实现立党为公，执政为民。
3．推进基层民主政治建设
大力发展基层民主，推进以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村级民主自治建设。一是建立健全以“两推一选”和“公开竞选”为主要途径的民主选举制度。规范村民选举委员会推选程序、选民登记程序、村民代表和村民小组长的选举程序、候选人产生程序和投票选举程序”，依法推进选举，确保村民各项民力落到实处。二是建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度。规范决策内容、决策程序和决策监督机制，通过民主决策活动，一方面让村民参与村里重大事项和重要事务的讨论决策，树立村民的主人翁意识；另一方面能有效防止无法可依的“权力个人化”或“民主扩大化”倾向，使村民自治工作规范有序。三是建立健全以村民自治章程和村规民约为主要形式的民主管理制度。通过制定和实施村民自治章程或村规民约制度，把村里的事务纳入有章可循、依法办事的轨道，实行自我管理、自我服务、自我教育。四是建立健全以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。完善村务公开，切实把群众最关心、群众利益息息相关的问题，及时详细准确按程序进行公开。健全村民评议干部制度，对村委会及其成员进行有效监督。坚持民主理财和财务监督制度，充分履行村级财务监督小组的职责。
（五）立法建议
1．明确乡镇政府职能，制定《乡镇政府组织法》
加快乡镇行政的“法治化”进程，最根本的是要确立乡镇的执法主体资格。建议全国人大制定《乡镇政府组织法》，从法律上明确乡镇作为一级基层政府应有的地位和职权，使之具有与管理本区域内的各项事业和行政的职能、职责相适应的执法主体资格，让乡镇政府的行政行为真正做到有法可依，依法行政。在法律和法规未明确规定的情况下，县级以上政府及部门根据本地具体情况，可以委托、授权的方式赋予乡镇执法权限。
2．分离行政审批权和执法监察权
乡镇政府是我国的基层行政组织，它直接同人民群众打交道，并代表着“国家”对乡村社会进行直接治理，其管理方式具有明显的直接性。建议全国人大通过立法，将行政审批权和执法监察权在乡镇一级进行分离，行政审批权赋予县级以上政府或职能部门，而执法监察权则赋予乡镇政府。这样不但能预防经济发展中的“地区分割”，“各自为政”，而且也适应了行政监督的直接性和有效性。
乡镇行政执法工作计划篇6
基层政府依法行政讲义
国家行政学院法学部教授 任进
一、依法行政的提出、基本原则和要求
（一）依法行政的提出
依法行政是当今法治国家中政府行使职权应遵循的基本准则。其基本涵义是指行政主体行使行政权力、管理公共事务必须由法律规定并依据法律进行。
我国有几千年封建社会的历史，长期缺乏民主和法制的传统。新中国成立后，党和国家在治国理政方面进行了有益的探索，曾走过一段弯路，有过深刻的历史教训。党的十五大总结历史经验，提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；1999年3月九届全国人大二次会议将这一基本治国方略写入宪法，以国家根本法予以保障；党的十六大、十七大都将依法治国作为社会主义民主政治建设的重要内容。
依法治国，要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。为了更加扎实、更有成效地推进依法行政，国务院于2004年3月22日了《全面推进依法行政实施纲要》，提出全面推进依法行政、建设法治政府的目标。
（二）依法行政应遵循的基本原则和基本要求
根据《全面推进依法行政实施纲要》，依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治建设、文化建设和社会建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。
依法行政的基本要求是：
1．合法行政
行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得制定违反法律、法规、规章的规范性文件，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
2．合理行政
行政机关实施行政管理，应当遵循法定的条件和程序，体现法的基本价值；要遵循公平、公正的原则，平等对待行政相对人。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当，以能够实现管理目标为限；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式；依法不可避免地要损害当事人权益的，也要采取对当事人损害较小的方式。
3．程序正当
在行政管理中，要通过各种形式和途径，保证相对方依法参与行政事务的管理，依法保障相对方、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，按法定的程序实施行政管理；行政机关工作人员履行职责，与相对方存在利害关系时，应当回避。
4．高效便民
行政机关实施行政管理，不仅要考虑行政成本，更要顾及社会承受能力和社会效益；应当注重为民、便民，减少不必要的手续和环节，减轻社会和企业的负担，方便相对方；要通过改革管理体制、改进管理方式等措施，提供优质服务，提高办事效率，遵守法定时限。
5．诚实守信
建设法治政府，行政机关不仅要守法，更要守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；已经作出的决定、的政策要相对稳定，不能朝令夕改，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
6．权责统一
行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段；行政机关的权力与责任是对等的，行政机关如果违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
二、基层政府依法行政的基本制度
基层政府依法行政的基本制度，主要体现在行政主体、行政行为和程序以及对行政机关的监督等方面。
（一）行政主体法律制度
依法行政首先要求对行使行政职权的主体进行规范，做到职权法定、主体合法、机构适格，实现机职能、机构和人员编制的法定化。
行政主体是行政法律关系的主要一方，指拥有国家行政权，以自己的名义行使行政职权，并独立地对行使职权行为产生的后果承担相应法律责任的机关或组织。行政主要包括法定行政机关和法律法规授权组织。另外，有的行政机关或事业单位可以接受委托实施行政行为，属于受委托组织，它们不是行政主体。
根据《地方组织法》，地方各级人民政府必须依法行使行政职权。基层人民政府是本级人民代表大会的执行机关和地方国家行政机关。《地方组织法》第十一条还具体规定了乡、民族乡、镇的人民政府行使的职权。在其他单项的法律、法规，如《土地管理法》、《流动人口计划生育工作条例》等，也规定了乡镇人民政府的职权。因此，乡镇人民政府是法定的行政主体。
《地方组织法》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，对乡镇人民政府的机构设置没有具体规定。在乡镇的机构大致包括乡镇政府内设机构和在乡镇的政府部门机构或单位。乡镇政府内设机构主要有党政办公室、社会事务办公室、人口和计划生育办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室等，一般称为“综合管理机构”。
在乡镇的部门机构或单位，主要是提供农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管、水利、广播电视、文化、财政、规划、计生服务、法律服务等社会服务事务的事业单位或部门派出机构，即通常所说的“七站八所”。前者主要包括文化站、广播站、农机站、经管站、林业站等事业单位，这些单位由乡镇政府直接管理；后者主要包括工商所、公安派出所、税务所、财政所、国土资源所、公路所、水利所、司法所等，多数是部门派出机构。这些机构或事业单位，有的依法具有行政主体资格，属于法律法规授权组织。
根据2009年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，乡镇可根据不同类型、不同规模的乡镇工作实际，按照精干、高效的原则，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。对乡镇事业站所，原则上实行以乡镇管理为主、上级业务部门进行业务指导的管理体制，根据实际情况，经省级人民政府批准，也可实行以上级主管部门管理为主或按区域设置机构的体制。
（二）行政行为法律制度
行政行为是指行政机关行使行政权力，作出具有法律意义、产生法律效果的行为。行政行为是行政机关依法行政的重点也是难点。行政行为主要有以下几种（其中，根据最高人民法院2004年的司法解释，具体行政行为有20多种）。
1．制定行政法规、规章和规范性文件
国务院依法定职权或依全国人大及其常委会的授权决定制定行政法规（条例、规定、办法或暂行条例、暂行规定）。国务院组成部门、具有行政管理职能的直属机构、法律法规授权的具有公共事务管理职能的直属事业单位和国务院直属特设机构制定部门规章（规定、办法）。省级和较大的市的政府（含省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的唐山、洛阳、宁波、淄博和苏州等十八个较大的市）有权制定地方政府规章（规定、办法）。
规范性文件是指各级行政机关（包括乡镇人民政府及机构）为执行法律、法规、规章，依法制定和的具有普遍约束力的决定、命令、指示等的总称。
2．行政许可
行政许可是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
目前，乡镇人民政府的行政许可事项，主要有适龄儿童延缓入学或者免予入学审批；个别承包土地批准；乡村公共设施、公益设施建设项目用地初审；集体土地向外承包批准等。
3．行政征收或征用
行政征收是指行政机关为了公共利益的需要，依据法律规定的职权和程序取得公民、法人或其他组织的财产。主要有税收征收、非税收费等。行政征用则是指行政机关为了公共利益的需要，依法使用公民、法人或其他组织的财产，并给予返还或合理补偿。
目前，乡镇人民政府的行政征收事项（原来的农业税、乡统筹、村提留，现已废除），主要是接受委托收取社会抚养费等。
4．行政处罚
行政处罚是指行政机关依照法定权限和程序，对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织给予的行政制裁。行政处罚的种类有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或吊销许可证、暂扣或吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。法律、行政法规、地方性法规、规章可以依法设定行政处罚，规范性文件不得设定行政处罚。
目前，乡镇人民政府的行政处罚事项，主要有：对农村居民未经批准或者反规划的规定建设住宅的行为，责令限期整改，可以处以罚款；对损坏村庄和集镇房屋、公共设施的行为，责令停止侵害，可以处以罚款；对擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等所修建临时建筑物、构筑物和其它设施的行为，责令停止侵害，可以处以罚款等。
5．行政强制
行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或对公民、法人或其他组织的财产实施暂时性控制的措施。行政强制执行是指行政机关或由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制其履行义务的行为。
目前，乡镇人民政府的行政强制措施事项，主要是：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，经责令停建、限期改正，仍逾期不改正的，可以拆除；对甲类传染病病原体污染的污水、污物、粪便，拒绝消毒处理的，乡镇政府可以采取强制措施。
6．行政命令
行政命令是指行政主体要求行政相对人作为或不作为的一种意思表示。
如乡镇人民政府的行政命令主要是：责令停止建设、限期改正；责令限期整改；责令停止侵害等。
7．行政确认
行政确认是指行政机关或法律、法规授权的组织依法对行政相对人的法律地位、法律关系、权利义务或有关法律事实进行审核、鉴别，给予确定、认定、证明并予以宣告。
如流动人口中的成年育龄妇女在离开户籍所在地前，应当凭本人居民身份证到户籍所在地的乡镇人民政府办理婚育证明，乡镇人民政府应当及时出具婚育证明。
8．行政裁决
行政裁决有时也叫“行政处理”，是指特定的行政机关依照法律规定对发生在平等主体之间特定的民事纠纷进行审查并作出裁决。
乡镇人民政府的行政裁决事项，主要是：裁决土地所有权和使用权争议、林木或林地所有权和使用权争议、草原权属争议；处理疑难民间纠纷等。
9．其他行政行为
如非行政许可审批（指不属于行政许可法调整的行政审批，如接受村民自治章程、村规民约备案等）、行政检查（如流动人口现居住地的乡镇人民政府查验婚育证明等）、行政登记（如农村幼儿园的举办、停办，由所在乡镇人民政府登记注册；乡镇人民政府办理生育服务登记等）、行政奖励（如流动人口现居住地的乡镇人民政府对流动人口计划生育的奖励、优待等）、行政监督（如对安置补助费使用情况的监督、对村行政区域内土地承包及其承包合同管理等）、行政调查（如乡镇人民政府对农村五保申请人的家庭状况和经济条件的调查核实等）、行政给付（如乡镇人民政府为农村五保供养服务机构提供必要的设备、管理资金等）、行政规划（如乡镇人民政府编制乡道规划等）、行政指导（如指导村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作等）。
（三）对行政机关监督的法律制度
行政主体的行为是一种行使权力的活动，而权力必须接受监督，因此，依法行政要求建立对行使行政权力的监督制约机制，并使违法行政者承担相应的法律责任。
乡镇人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行；听取和审议政府工作报告；审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及计划、预算执行情况的报告；有权撤销本级人民政府不适当的决定、命令；有权罢免本级人民政府组成人员；询问和质询。
对乡镇人民政府的行政监督，主要有上级人民政府的监督、专门的审计、行政监察等。另外，还可通过行政复议、行政诉讼等进行监督。
三、基层政府依法行政的意义、主要问题和加强依法行政的任务
（一）加强基层政府依法行政工作的意义
《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，各级地方政府认真贯彻，强化落实，依法行政的能力和水平有了较大提高，法治政府建设有了重大进展，维护经济和社会发展的法制环境有了新的改善。但是，与新时期形势发展的需要和全面推进依法行政、建设法治政府的要求相比仍有不小差距。依法行政的重点在基层、难点也在基层。因此，加强基层政府依法行政，对于落实依法治国基本方略、巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会和加强政府自身建设，都具有重要意义。
基层政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是法律、法规、规章和政策的重要执行者。基层政府能否切实做到依法行政，直接关系到法律、法规、规章和政策的落实，直接关系到公民、法人和其他组织合法权益的保护，直接关系到改革发展稳定的大局。
（二）基层政府依法行政工作存在的主要问题
1．行政决策
一是不依法决策。有些乡镇没有依照法律规定的权限和程序进行决策，个别甚至存在“以权代法”、“以言为法”的现象。
二是不科学决策。有些乡镇决策缺乏科学性、具有随意性。由于乡镇干部交流比较普遍，有些决策属于短期行为，缺乏连续性，影响政府工作的持续进行。
三是不民主决策。有些是就凭领导一句话，没有形成一种民主决策制度坚持下来。
2．行政执行
计划经济体制条件下的管理理念在有些乡镇干部的头脑中仍然存在。部分乡镇干部头脑中没有依法行政意识，不习惯依法从政，不愿依法说服，不坚持依法办事，甚至变相违法、违规。
3．工作方式方法
虽然农业税、乡统筹、村提留取消后，乡镇干部的工作相对来讲轻松了一些，但是计划生育、社会稳定等工作也越来越难，而且都是“一票否决”，在样样工作压头、乡镇政府行政管理包罗万象的情况下，一些干部习惯于用高压政策和行政命令，工作简单粗暴。
另外，有的乡镇干部没有经过专门的法律知识培训，法律知识水平不高，对有关农村的法律法规不甚了解，依法办事的能力不强，不能适应乡镇政府依法行政工作的需要。
4．监督方面
有的乡镇的行政执法还没有形成一套行之有效的监督制度，对行政执法责任制流于形式，对检查出来的问题不认真整改。上级政府对下级政府的层级监督也未起到真正的作用。
5．行政执法
一是主体不合法。如有的乡镇机构，不具有执法主体资格。
二是行为不合法。虽然现在乡镇干部作风明显改善，但也有些乡镇干部仍在没有政策规定、法律依据的情况下执法，干部群众对此反响强烈，有的乡镇干部为了完成任务，以权代法，以管代法。这虽然是个别现象，但影响不好。
三是程序不合法。有的乡镇行政执法不重视按程序办事，不注意按法定程序实施检查、许可、处罚。
（三）推进基层政府依法行政的主要任务
1．提高基层政府机关工作人员依法行政的意识和能力
首先，乡镇主要领导任职前要接受法制专题培训，着重提高乡镇主要领导的法律知识水平，培养依法行政的自觉性，切实增强法治观念，带头推进依法行政。
其次，要对乡镇政府干部进行政策法律集中培训，对乡镇政府执法人员要进行上岗培训，从与群众工作最需要、最关心、最直接的政策以及法律事务抓起，要求自觉做到权为民所用，规范行政权力，防止行政权力被滥用。
再次，引导乡镇主要领导依法决策、科学决策、民主决策，以法律、法规、规章为依据，按照法定程序，因地制宜、科学合理地作出每一项决策，落实每一项“三农”工作。
2．完善基层政府行政决策机制
完善重大行政决策听取意见制度；推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度；建立重大行政决策实施情况后评价制度；建立行政决策责任追究制度。
3．完善依法行政经费保障机制
乡镇一级的税费来源不足，多数乡镇财政困难，有的乡镇政府的运转和干部职工工资等福利待遇难以落实，有的执法经费得不到保障。因此要建立基层政府依法行政的财政保障机制。
4．严格行政执法
要进一步强化行政机关执法为民理念，确保严格执法、公正执法、文明执法。要改革行政执法体制；规范行政执法行为；依法界定乡镇的职权，明确乡镇的责任，梳理乡镇政府行政执法的依据，规范执法活动，细化执法程序，保证政府信息公开。另外，要强化行政执法责任追究。
5．强化对行政行为的监督
有的乡镇政府在实施行政管理的某些环节，存在有办事无期限、程序不规范、越权办审批、政务未完全公开，甚至违法搞腐败等问题。导致这些不依法行政行为的发生，一个重要的原因就是监督不到位，上级监督太远，同级监督不力，下级监督不能，舆论监督不便。因此，要充分发挥社会舆论监督的作用，加强层级监督，加强行政复议和行政应诉工作，积极推进政府信息公开。对违法行政的行为该查处的要查处。
6．建立健全规范性文件监督管理制度
对涉及公民、法人或其他组织合法权益的规范性文件，要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布；未经公布的规范性文件，不得作为行政管理的依据。
要进一步完善规范性文件备案制度，规范性文件后，要按照规定程序按时上报备案。备案机关对备案的规范性文件要严格审查，发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的，要责令制定机关纠正或依法予以撤销。建立健全受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的相关制度，建立规范性文件定期清理制度。加快建立规范性文件数据库和信息检索平台，切实方便社会各界和人民群众查询使用，认真接受监督。
7．赋予乡镇政府必要的执法手段
乡镇政府直接面对最广大农民群众，是农村社会发展和稳定的组织者、引导者，责任重大，要切实履行职责，就必须要有充分的职权保障。否则，难以做到依法行政。另外，要增强社会自治功能，建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。
8．加强领导，扎实推进基层政府依法行政
上级政府要加强基层政府依法行政的领导责任；基层政府要狠抓落实；要完善推进基层政府依法行政报告制度；要强化行政执法监督检查，上级政府要经常组织开展行政执法监督检查，纠正违法行为，防止行政权力被滥用；要完善对乡镇政府依法行政的考评制度。
9．营造依法行政的良好社会氛围，为基层政府依法行政创造良好的社会环境
乡镇行政执法工作计划篇7
我县的社会抚养费的征收工作，在县委、县政府的领导下，在乡镇党委政府的组织下，计生、公安等部门紧密配合，齐抓共管，征收理念和征管方式不断创新，征收面和征收到位率不断提高，依法行政规范征收长足进步，取得了显著成效。我县社会抚养费征收主要借鉴了南充市嘉陵区征收社会抚养费的办法，即从源头抓起，计生、公安部门互相配合支持，公安派出所在新出生婴儿上户时必须查验村两委、乡镇计生办出具的意见才能上户，通过“软着陆”的方式征收社会抚养费，避免了因社会抚养费征收引发的恶性事件。截至2013年11月底，全县共征收社会抚养费5505.35万元，其中：2009年征收679.28万元，2010年征收764.23万元，2011年征收993.36万元，2012年征收1291.48万元，2013年1-11月征收1777万余元，征收效果一年比一年有明显提高。今年以来，全县社会抚养费征收效果特别好的乡镇有：蓬南镇征收入库218万多元、乡征收入库61万余元、天福镇征收入库116万余元、文井镇征收入库120万余元、三凤镇征收入库82万余元、新会镇征收入库66万余元、群利镇征收入库65万余元、高坪镇征收入库62万余元、农兴乡征收入库50万余元。征收效果好的主要原因：一是坚持征收标准。2013年5月，县人民政府出台了[2013]4号文件，对违法生育对象第一次缴纳社会抚养费进行了规范，全县大部份乡镇执行较好，对违法生育对象第一次缴纳社会抚养费与去年相比全县平均提高了2000元，如乡第一期征收标准达到1.5万元，蓬南镇第一期征收标准达到1万元。二是严格执行社会抚养费征收程序。全县各乡镇依法行政的意识得到了增强，依法征收社会抚养费的风气正在形成，大多数乡镇基本上做到了先依法办理执法文书，后征收社会抚养费，确保了征收的合法性。三是社会抚养费执法文书质量得到提高。近年来，加大了对社会抚养费执法文书个案办理业务培训和执法文书评查考核力度，全县社会抚养费执法文书质量得到了较大的提升，为确保人口计生工作的正常开展提供了坚强的保障。
在肯定成绩的同时，我们还必须清醒地看到，全县社会抚养费征收管理工作还存在一些不容忽视的突出问题。
(一)征收标准不统一，自由裁量权过大。乡镇在征收社会抚养费中标准不统一，自由裁量权过大，少征、漏征现象比较突出。第一期征收到位率偏低的乡镇有：鸣凤、任隆、明月、回水、大石、高升，有的征收2000-4000元的，也有的征收了7000-8000元的，随意性太大，甚至有个别乡镇基本上征收不上来。
（二）违法生育对象复杂，行政执法难度大近几年来我县计划生育对象渐趋复杂，由过去的农村逐步向城镇、机关蔓延，给调查处理带来了一定的难度。一是城乡结合部。主要是近几年来随着大量农村人群进城务工、经商，一些通过做生意等攒了一定的资产的人员违法生育情况比较突出。二是外出流动人口。我县是流动人口大县，分布在全国各地，大部分长年不回家。流动人口生育信息难掌握、违法生育难取证、征收成本高、征收难度大。外出流动人口绝大部分是正值生育期的育龄人群，有的钻管理上的空子，躲在外地违法生育。有的接到处罚决定书后，就人去楼空或转移财产，造成社会抚养费无法征收。三是财政供养人员违法生育现象有所抬头。据了解，少数单位的财政供养人员采取隐匿、躲藏等方式偷偷违法生育，通过各种关系和途径取得户籍，逃避查处。由于人口计生部门没有有效的强制措施，在征收社会抚养费中违法生育对象不配合，有的甚至态度恶劣，造成执法人员调查取证难，经常发生阻碍计划生育工作人员依法执行公务的现象。
(四)社会抚养费管理使用不够规范。一是不按时结算票据。有的乡镇未严格执行县上要求每月底结算票据的有关文件规定，有的乡镇3个月或半年结算一次，有的乡镇长达一年结算，甚至跨年度结算。二是社会抚养费资金未及时解缴财政专户。有的乡镇收取社会抚养费后“体外循环”的时间较长，要拖上3个月后才上交财政专户。三是个别坐收坐支和超范围支出的问题依然存在。一些乡镇未将计生事业费专门用于计划生育工作，挪作他用。
（五）乡镇计生干部队伍不够稳定。部分乡镇计生办缺乏专职干部，计生办主任由事业人员，甚至村官担任，有的计生办人员调整频繁，业务水平有待于进一步提高。
这些问题一定要引起高度重视，一定要下决心予以解决，以此维护人口与计划生育政策法规的严肃性，为稳定低生育水平创造良好的法制环境。
二、强化措施，规范管理，确保社会抚养费征收管理使用工作扎实推进
针对我县目前社会抚养费征收管理工作现状以及存在的突出问题，要采取切实可行的措施，积极稳妥的办法，加大违法生育的查处力度，加强社会抚养费征收管理，努力构建和谐稳定的人口环境。具体讲要做好以下几方面的工作：
（一）精心组织，摸清家底。为了彻底弄清全县近5-10年违法生育人员情况，各乡镇各部门要组织力量，层层动员，认真调查，摸清家底，特别是要将财政供养人员和违法生育未接受处罚的人员作为重点人群来清理，做到一个不漏。凡单位主动清理、处罚财政供养人员违法生育的，可对单位从轻处理。
（二）依法行政，规范裁量权。各乡镇人民政府要自觉规范执法程序，规范法律文书，做到依法行政，依法管理。要进一步规范社会抚养费征收自由裁量权，认真执行蓬府发（2013）4号文件精神，从2014年元月1日起，第一期征收要达到40%以上（农村12000元，城镇35000元），严格按照文件规定的征收标准征收社会抚养费，做到全县一把“尺子”比到底，任何单位或个人不得随意减免，坚决杜绝“人情”、“关系”等不能坚持征收标准、有失公平公正的行为，并随时通过政务、村务公开的方式进行公示，接受群众监督，做到公开透明。
（三）建章立制，加强管理。一是要严格票据管理。各乡镇计生办每月底与财政所结算票据，乡镇财政所每季末与县财政局结算票据。二是要严格实行征缴分离制度。要设立社会抚养费财政专户，在下达处理决定书后，由违法生育对象直接到开设的财政专户缴纳社会抚养费，再凭银行缴款回单到户籍所在地计生办换取财政专用票据。杜绝个人经手现金和坐收坐支现象。三是要严格资金管理。征收的社会抚养费必须全额缴入县级金库，执行收支两条线制度。计生事业经费纳入县级财政预算管理，按乡镇人口计生工作绩效由县人口计生局考核下拨。各乡镇要坚持一支笔审批制度，严格开支范围和标准，专款用于人口计生事业。
（四）部门联动，形成合力。各部门要结合自身工作职能，灵活掌握政策，紧密配合，形成合力，切实提升我县计划生育依法行政水平。一是公安派出所在新出生婴儿登记上户时要继续坚持查验村（居）民委员会出具的证明，每季度与人口计生部门通报上户信息，做好新生婴儿统计报告工作。二是县人民法院要积极受理计划生育强制执行案件，对有缴款能力又拒不缴纳社会抚养费的违法生育对象进行强制执行，各乡镇可视情况选择1-3件执行。三是民政部门婚姻登记、收养登记情况每月要与计生部门通报，便于计生部门及时掌握育龄群众婚育信息。四是卫生部门要组织各级医疗机构对新生儿出生登记信息每季度定期向计生部门通报，便于及时统计汇总。五是各乡镇、各部门要清理本单位财政供养人员违法生育情况，并配合计生部门做好处理工作。
（五）落实政策，做好帮扶。要进一步加大利益导向力度，将党委、政府的各项惠民政策更多地落实到独生子女家庭。一是做好全县独生子女家庭意外伤害保险工作。在独生子女家庭自愿的前提下，按照50元的保费标准，采取“三个一点”的办法（即农村、城镇低保和城镇居民由乡镇在计生事业费中负责20元，单位职工由所在单位负责20元；县上在社会抚养费统筹部分中安排20元；独生子女家庭缴纳10元。）为独生子女家庭建立意外事故伤害保险。各乡镇和县直各部门要认真组织实施，确保在2013年12月底前全面完成此项工作。二是做好独生子女伤残死亡家庭扶助工作。要认真贯彻落实市县六部门联合发出的“关于进一步做好独生子女伤残家庭扶助工作”的文件精神。一些独生子女伤残死亡家庭由于独生子女伤残死亡，在生活保障、养老照料、居住条件、大病医疗、精神慰藉等方面遇到一些特殊困难，需相关部门扶助。该项工作是一项政治性、政策性很强的工作，事关人民群众切身利益，事关社会和谐稳定，有关部门要切实加强组织领导，落实具体政策措施，进一步明确工作职责，确保投入到位、工作到位、监督落实到位。县民政部门要将符合城乡低保条件的独生子女伤残死亡家庭按规定纳入城乡低保，农村独生子女伤残死亡家庭夫妻符合“五保”条件的，由户籍所在地人民政府纳入农村“五保”；城市独生子女伤残死亡家庭夫妻符合城市“三无人员”条件的，由户籍所在地人民政府纳入城市“三无人员”，年满60周岁，无生活来源的独生子女死亡家庭夫妻，由户籍所在地人民政府按照就近和自愿原则，及时予以集中供养，其他年满60周岁的独生子女死亡家庭夫妻有意愿进入机构养老的，由户籍所在地人民政府优先安排入住；县住建局对符合条件的独生子女伤残死亡家庭申请廉租住房、公租赁房屋、经济适用住房、限价商品住房等保障性住房的要优先安排解决，属于危房改造条件的应当优先纳入改造范围，在新建住房申办过程中，依法减免相关费用；县人社局要为独生子女伤残死亡家庭（指独生子女三级以上残疾或死亡且未再生育或收养子女的家庭）夫妻参加城乡居民社会养老保险，对重度残疾人的代缴政策为其全额代缴最低标准的养老保险费。对参保的重度残疾人，代其缴纳最低标准每人每年100元的养老保险费；对参保的轻度残疾人，代其缴纳最低标准每人每年50元的养老保险费，所缴纳的费用纳入县财政预算，对持有《计划生育家庭特别扶助证》的失业人员，免费进行在岗培训，劳动技能培训，优先纳入就业计划。对有创业意愿且有资金困难的独生子女伤残死亡家庭在申请小额贷款时应当优先考虑；县人口计生、卫生部门对持有《计划生育家庭特别扶助证》的独生子女伤残死亡家庭就医提供便利，为其开通“绿色通道”，减免挂号费、诊查费、注射费等，对急诊患者实行“先救治后结算”。各级医疗机构要按照国家基本公共卫生服务项目内容免费向独生子女伤残死亡家庭提供基本公共卫生服务，对女方年龄在育龄期内且有再生育意愿的独生子女伤残死亡家庭夫妻，提供再生育免费技术服务。独生子女伤残死亡家庭女方年龄在35周岁以上的，除提供再生育免费技术服务外，在生育关怀基金中提供5000-10000元的经济支持；县财政部门要负责审查核实独生子女伤残死亡家庭的资金需求，整合上下级财政资金，按照项目进展情况，及时拨付资金，强化资金管理，确保专款专用，发挥资金使用效益。
三、加强领导，形成合力，确保社会抚养费征收工作取得实效
这次专题会议结束后，能否抓出成效，关键看各级各部门的重视程度和工作力度。为此，各乡镇、县直相关部门要加强领导，强化责任，务必取得成效。
(一)组织领导要到位。人口工作是基本国策，必须坚持党政一把手抓、负总责不动摇，各乡镇、县直各部门主要领导要亲力亲为，分管领导要沉下身子狠抓落实，对当前的形势和现状要有一个清醒的认识，坚持经常性检查和调查研究，制定行之有效的政策措施，及时对单位的人口计生工作作出部署，了解掌握进展情况，帮助解决具体困难和问题。
(二)综合治理要到位。社会抚养费征收工作是一项系统工程，需要各级各有关部门和社会各方面的齐抓共管，综合治理。各有关部门要认真履行职责，积极配合，在严格执行政策法律的前提下，对拒不缴纳社会抚养费的政策外生育人员要讲究工作方法，对确属家庭经济困难的违法对象，要采取缓交、减交的办法征收社会抚养费，坚决杜绝因征收社会抚养费引发的和恶性事件。财政、审计、纪检加强监管，定期组织检查，切实纠正存在问题。
乡镇行政执法工作计划篇8
一、计划生育工作基本情况
近年来，我乡镇党委、政府认真学习实践科学发展观，以科学发展观指导计划生育工作，把计划生育工作纳入乡镇当前工作的重点，坚持一把手亲自抓、负总责，建立和完善乡、村计划生育服务网络体系，加强计划生育宣传教育，促使群众转变婚育观念，基本杜绝了多胎现象，干部群众法制观念普遍增强，计划生育工作逐步走上了法制化管理轨道，并取得了一定的成绩。
二、存在的问题
我乡镇计划生育的基本情况是好的，符合上级领导部门的要求，但是也存在着一些问题，应当引起我们的重视。
1、执行生育政策不到位，计划外生育反弹
执行生育政策不到位，计划外生育反弹的原因：一是计划生育“七不准”和依法行政给计生委和计生干部提出了更高的要求，过去使用的强制措施不能用，面对计划生育对象、不参加环孕检的对象、不落实节育措施的对象和不交社会抚养费的对象，即不能动手搬东西，也不能收押金、罚款，只能反复做思想工作，增加了执行生育政策到位的困难。二是流动人口管理困难，由于经济的发展，许多年轻人纷纷外出打工，而外省很多地方对流动人口不查验《婚育证明》，致使外出人口办证率低，许多外出人口流向不明，给执行生育政策带来困难。三是环孕检率低，由于对育龄妇女不参加环孕检没有任何约束措施，只能靠计生干部上门做工作，凭群众的自觉性参加环孕检，所以环孕检率难以提高，影响了生育政策的执行。
2、出生婴儿性别比失调
出生婴儿性别比失调的原因：一是群众生育男孩的意愿仍然强烈；二是受到利益驱动，不少卫生技术人员仍然隐蔽地进行性别鉴定和开展人工终止妊娠手术；三是性别比整治责任不清，从部门配合的角度上面，其他部门不参加不予配合，靠计生部门一家抓性别整治，难以完成任务。
3、财政投入严重不足
乡镇财政投入不足，计生经费严重短缺。由于经费投入不到位，致使政策、法律法规规定的免费计划生育优质服务、独生子女奖励费、二女户养老保险以及其他奖励优惠措施难以落实到位，而且为了维持日常工作，不得不靠征收社会抚养费度日，以致“放水养鱼”现象重新抬头，增加了计划生育工作的难度。
4、基层计生队伍不稳定
乡镇计生工作人员任务重、压力大，工作环境差、待遇低，人心思走。由于计生工作作为“天下第一难”的局面并未改变，从上到下层层下达考核指标，加大检查考核的力度，有的考核指标脱离工作实际，面对过多过滥的考核指标，乡镇计生干部疲于应付。
三、解决问题的对策与办法
1、加强领导，认真落实党政领导亲自抓负总责制度。将计划生育真正纳入党政领导政绩考核内容之一，实行领导任期目标考核，责任跟踪追究，切实发挥计划生育工作“一票否决”、“黄牌警告”的作用，促使各级党政领导紧绷计生这根“弦”，具体抓落实。
2、加大计划生育人均事业经费投入。要求明确计划生育人均经费不含人头经费、社会抚养费和财政转移支付计划生育经费。建议组成督查组，对经费投入情况进行定期督查，形成督查通报，监督落实人均计划生育经费投入。要将财政转移支付计生经费统一划拨到计生委帐户，由计生委统一管理，防止乡镇克扣挪作他用。由各部门联合制定人口计划生育经费依法管理的有关规定，对乡镇挤占、挪用计生经费和社会抚养费的，要视情节予以党纪、政纪处分。对投入不到位的予以通报批评，限期整改。
乡镇行政执法工作计划篇9
一、调整乡镇（中心）卫生院管理体制的重要性和必要性
“[*]39号”和“苏财社[*]59号”文件明确指出：“乡镇卫生院的人员、业务、经费等由县卫生行政部门按职责管理”、“乡镇卫生机构上划到县级人民政府管理，经费预算指标相应上划到县级财政”、“加大对农村卫生的投入力度。农村卫生工作所需经费由县级财政安排”、“政府举办的乡镇卫生院的人员、业务、经费等上划县级卫生行政部门管理，各地要认真做好乡镇卫生院经费指标划转等有关工作。到*年，各地要基本完成上划管理的任务。”上述意见是在总结近年来农村卫生工作实践的基础上，针对农村卫生改革与发展中所出现的新情况、新问题，为适应建立社会主义市场经济的客观需求，加快发展农村卫生事业的新形势下提出来的。是对卫生院管理体制的改革与完善，对当前的农村卫生工作具有十分重要的指导作用。
我市自*年实行乡镇（中心）卫生院由当地乡镇人民政府管理的体制以来，乡镇政府重视对本乡镇卫生院的领导和管理，在推行卫生工作地方化、社会化方面发挥了一定作用，一定程度上促进了卫生院的建设和发展。但由于卫生工作的专业性、技术性较强，卫生管理有其固有的特殊性，加之我市乡镇经济基础薄弱，经费投入不足，卫生院管理、技术人才缺乏，运转困难，乡镇政府在实施管理过程中有一定难度。乡镇管理的一些弊端逐步显现，不少乡镇要求卫生行政部门加强行业管理和宏观调控。
为建立适应社会主义市场经济体制和人民健康需求的农村卫生运行机制和服务体系，根据上级主管部门要求，结合我市实际情况，对乡镇（中心）卫生院实行"市乡分级管理、以市为主"的管理体制，是十分必要的。有利于卫生主管部门加强行业管理，有利于更好地发挥市、乡两级人民政府的管理作用，优势互补、相互配合，共同促进我市农村卫生事业的发展和管理水平的提高，更好地满足广大农民群众日益增长的医疗保健需求。
二、明确各自管理权限，充分发挥分级管理的积极作用
对乡镇（中心）卫生院实行“市乡分级管理、以市为主”的管理体制，市卫生局和乡镇人民政府要按照分级管理的要求，条块结合，齐抓共管，充分发挥各自优势和职能，共同把卫生院建设好、管理好。
㈠市卫生局对农村卫生工作实行全行业管理，切实加强对乡镇（中心）卫生院的宏观调控和监管。
市卫生局要认真贯彻执行党和国家的各项卫生工作方针政策和法律法规，加强精神文明建设，依法行使管理和监督职能。要以区域卫生规划为指导，合理调整农村医疗卫生机构布局，加强医疗卫生机构、人才引进、技术应用等方面的准入管理，并按照职责管理乡镇（中心）卫生院的人员、业务、经费。
1、干部管理：卫生院院长、副院长应在卫生系统内正式在职在编人员中产生。由卫生局征求乡镇党委意见后，严格执行院长准入资格，坚持用公开、平等、竞争、择优的原则，由作风好、懂技术、善管理并原则上具有中级及以上职称的优秀人才担任。乡镇政府应协助市卫生局对院长、副院长进行考核、测评，由市卫生局行文聘任或解聘，并进行任期或离任审计。已经实施"两权分离"改革的卫生院的干部管理按卫生事业单位改革的有关政策规定执行。
2、人事管理：卫生院的机构、床位、人员编制由市卫生局审核并报市编委审批，市卫生局按照指令性与指导性调配相结合的人事管理原则，根据业务工作需要和卫生院人员状况，在全市范围内进行人员配置。卫生院因工作需要引进专业技术人员，应由单位申请，经市卫生局、人事局批准后，公开招考录用。市卫生局按照人事局有关规定，对卫生院人员实行聘用制，并逐步实施人事。
3、行政管理：市卫生局负责卫生院行政工作的领导。根据上级要求，结合工作实际，下达卫生院各项工作目标任务，并进行检查督促。抓好行风和职业道德建设，开展卫生行政执法，依法整顿医疗市场，加强对公共卫生、食品卫生、传染病防治等执法检查和管理，切实履行对“两权分离”改革单位的监管职能。
4、业务管理：市卫生局依据医疗卫生管理相关法律、法规，检查督促卫生院依法执业，加强医疗质量和安全检查，开展业务技术指导、培训、考核。贯彻预防为主的方针，充分发挥卫生部门在公共卫生服务、健康教育、爱国卫生、改厕等方面的推动作用。重视疾病预防、妇幼保健工作，完善乡村卫生服务一体化管理。
5、财务管理：市卫生局加强对卫生院财务工作的组织建设和业务培训，建立健全卫生院各项财务会计制度，完善会计基础工作，督促卫生院严格执行国家财政、财务法规和各项医疗收费标准，组织经常性的财务检查和互查，开展审计工作，实行有效的财务管理和监督。
6、经费管理：卫生院的经费补助预算指标从乡镇财政上划到市级财政。根据市委、市政府《关于加快卫生事业改革与发展的意见》(兴发[*]58号)文件规定，以*年底各乡镇实际支出的卫生事业经费约150万元，从乡镇财政上划到市财政，市财政按照人均1500元的额度配置到位（约450万元），统一拨付给市卫生局管理，用于乡镇卫生院建设和发展。市财政应随着经济的发展和财政收入的增加，逐年加大对农村卫生的投入。市卫生局对卫生院实行定额和定项补助。市财政局应加强监督和检查，确保补助经费及时拨付到位，并按指定用途使用。
7、卫生改革：乡镇卫生院管理体制调整后，实施乡镇卫生院改革的主体相应调整为以市卫生局为主，各乡镇政府协助卫生局共同推进卫生改革。
㈡乡镇人民政府认真履行政府职能，积极做好本乡镇的卫生工作。
乡镇人民政府要将农村卫生工作纳入本乡镇国民经济和社会发展规划，结合社会主义新农村建设要求，建立适应农村经济社会发展，具有预防保健和基本医疗功能的农村卫生服务体系，努力提高辖区内人民群众的健康水平。
1、乡镇人民政府依据全市初级卫生保健概略规划要求，制定本乡镇初级卫生保健规划及分阶段实施方案，切实加强农村基本公共卫生服务，实施乡村卫生服务管理一体化。
2、乡镇人民政府通过深入开展爱国卫生运动，普及农民健康教育，倡导文明健康的生活方式，积极创建卫生镇、卫生村。实施农村改水、改厕和农村新型合作医疗，推进农民健康工程。
3、乡镇人民政府协助卫生局加强对卫生院的行政管理和“两权分离”改革单位的监管。配合市有关部门整顿医疗市场，协调卫生院与本乡镇各部门、各村组的关系，帮助卫生院解决发生的矛盾和纠纷，妥善处理调整管理体制所涉及的有关问题。
4、乡镇人民政府按照全市农村卫生机构总体布局，将卫生院建设纳入本乡镇社会事业发展及集镇建设计划，帮助卫生院做好业务用房的规划、选址、定点。同时应根据本乡镇财力情况，对卫生院的基本建设给予必要的政策扶持和经费投入。
5、乡镇党委加强对卫生院党组织的建设。卫生院党组织仍实行属地管理，党组织负责人由乡镇党委征求市卫生局党委意见后办理任免手续。要充分发挥卫生院党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，重视精神文明建设，加强职工思想政治教育，查处违法违纪案件，抓好医德医风和计划生育工作。
三、切实加强组织领导，确保乡镇（中心）卫生院管理体制调整工作顺利实施
乡镇（中心）卫生院管理体制调整工作，政策性强、涉及面广、工作量大，各乡镇人民政府和市各有关部门要高度重视，密切配合，相互支持，切实加强组织领导，确保卫生院管理体制调整工作顺利实施。
㈠市卫生局和各乡镇政府要切实履行各自职责，加强对卫生院的领导和管理，定期研究农村卫生改革与发展中的重大问题和政策措施，切实解决农村卫生工作中的实际困难。明确分管领导，实施目标管理，将卫生工作作为领导干部任期目标责任制和政绩考核的重要内容。
㈡市级医疗机构要贯彻城镇医药卫生体制改革精神，落实对农村医疗技术指导的责任，发挥培训农村卫生人才的作用；市级预防保健机构要把预防保健工作深入到农村基层，加强对农村公共卫生工作的检查指导；市级卫生行政执法机构要加大巡回监督力度，重视对农村公共卫生的监督和对医疗卫生机构的监管。
乡镇行政执法工作计划篇10
第一条为加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，保护生态资源，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》和其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条在本市行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行各项建设，必须遵守本条例。
本条例所称城乡规划，包括城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。
本条例所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。
第三条制定和实施城乡规划，应当综合考虑人口和资源因素，以生态环境承载能力为基础，遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，合理确定城乡建设规模和时序，防止污染和其他公害，保护泉城特色和历史文化遗产，优先发展城乡基础设施和公共服务设施的建设，适应国防建设、公共卫生和公共安全的需要，提高防灾减灾能力。
在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。
第四条城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。
市、县(市、区)、乡(镇)人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。
第五条经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。
城乡规划组织编制机关应当依法公布经批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
第六条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。
第七条鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。
第八条市、县(市)人民政府组织领导本行政区域内的城乡规划工作，可以向下一级人民政府派驻城乡规划督察员。
市、县(市)人民政府城乡规划主管部门(以下简称城乡规划主管部门)负责本行政区域内的城乡规划管理工作。县(市)城乡规划主管部门业务上接受市城乡规划主管部门指导。
区人民政府应当按照上级人民政府的要求，依法承担本行政区域内城乡规划的有关工作。
乡、镇人民政府依照有关法律、法规的规定，负责镇规划、乡规划、村庄规划的组织编制、实施和监督工作。
市、县(市、区)人民政府有关部门应当按照各自职责，依法做好城乡规划管理的相关工作。
第二章城乡规划的制定
第九条城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。
控制性详细规划确定具体地块的建设用地范围和性质、开发强度、空间布局管理，应当包括容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度、基础设施、公共服务设施、主要出入口方位及专项规划的要求等指标。
修建性详细规划内容包括建设条件分析、空间布局、日照分析、景观设计、交通组织方案和设计、市政工程管线规划设计、管线综合和竖向规划设计等。
第十条规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、名泉保护、自然与历史文化遗产保护、军事设施保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
第十一条**市城市总体规划由**市人民政府组织编制，经省人民政府审查同意后，报国务院审批。
县级市城市总体规划由县级市人民政府组织编制，经**市人民政府审查后，报省人民政府审批。
第十二条县人民政府所在地镇(办事处)的总体规划由县人民政府组织编制，报**市人民政府审批。
县(市)所辖的其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报县(市)人民政府审批。
第十三条市、县(市)人民政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理。
镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。
规划的组织编制机关报送城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。
第十四条按照总体规划要求需要编制的各类行业专项规划，由有关部门会同城乡规划主管部门组织编制，报市、县(市)人民政府批准。法律、法规另有规定的，从其规定。
第十五条县(市)范围内的乡规划、村庄规划由乡、镇人民政府组织编制，报县(市)人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
县(市)范围内应当制定乡规划、村庄规划的区域，由县(市)人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则确定。
第十六条**市城市规划区范围内的村庄规划应当符合**市城市规划，由镇(乡)人民政府组织编制，经所在区人民政府审查，报**市人民政府批准。村庄规划在报送审查前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
**市城市规划区范围内应当制定村庄规划的区域，由**市人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则确定。
第十七条**市城乡规划主管部门应当会同有关区人民政府和镇(乡)人民政府，根据**市城市总体规划的要求组织编制**市城市规划区的控制性详细规划，经**市人民政府批准后，报**市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。
**市城市规划区的控制性详细规划应当包括**市城市规划区内镇(乡)的控制性详细规划。
第十八条县级市城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制县级市城市规划区的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和**市人民政府备案。
县城乡规划主管部门根据县人民政府所在地镇(办事处)总体规划的要求，组织编制县人民政府所在地镇(办事处)的控制性详细规划。经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和**市人民政府备案。
县(市)所辖的其他镇的控制性详细规划由其镇人民政府组织编制，报县(市)人民政府批准。
第十九条城乡规划主管部门和镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划；建设单位应当依法组织编制建设项目的修建性详细规划。
修建性详细规划应当符合相应的控制性详细规划。
第二十条城乡规划组织编制机关应当委托具备相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。
城乡规划组织编制机关应当通过公开招标、邀请招标等方式确定总体规划、控制性详细规划的编制单位。
第二十一条编制城乡规划，应当具备国家规定的勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。
政府有关主管部门应当根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。
编制和实施城乡规划，应当使用本市统一的坐标系、高程系和符合国家测绘产品质量标准的地形图。
第二十二条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。
组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
第二十三条市、县(市)人民政府在批准县级市城市总体规划、镇总体规划前，应当组织专家和有关部门进行审查。
第三章建设用地规划管理
第二十四条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门提交下列材料，申请核发选址意见书：
(一)书面申请；
(二)拟建项目情况说明；
(三)现状地形图；
(四)法律、法规、规章规定的其他材料。
城乡规划主管部门应当自受理之日起十五日内审查完毕。对符合城乡规划的，核发选址意见书；对不符合城乡规划的，不得核发选址意见书，并书面答复和说明理由。
自选址意见书核发之日起一年内，建设项目未获得有关部门批准或者核准的，选址意见书自行失效。
本条第一款规定范围以外的建设项目不需要申请选址意见书。
第二十五条以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在办理划拨土地批准手续前，建设单位应当向城乡规划主管部门提交下列材料，申请办理建设用地规划许可证：
(一)书面申请；
(二)建设项目批准、核准或者备案文件；
(三)现状地形图；
(四)法律、法规、规章规定的其他材料。
城乡规划主管部门应当自受理之日起二十日内审查完毕。对符合控制性详细规划的，核发建设用地规划许可证，并提出规划条件；对不符合控制性详细规划的，不得核发建设用地规划许可证，并书面答复和说明理由。
第二十六条以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在出让前城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划提出规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
规划条件应当包括出让地块的位置、范围、面积、坐标和标高、现状、周围地区环境；使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车控制指标、主要出入口方位、绿地率和须配置的基础设施、公共服务设施；各类规划控制线、建筑界线、开发期限。规划条件可以提出包括出让地块范围内应当由建设单位配套建设的公共服务设施和基础设施的用地面积及其他相关要求。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持下列材料向城乡规划主管部门申请领取建设用地规划许可证：
(一)书面申请；
(二)建设项目批准、核准或者备案文件；
(三)国有土地使用权出让合同。
法律、法规对建设项目在环境保护、地质灾害、消防、抗震、防雷、防洪等有明确要求的，建设单位在申请办理建设用地规划许可证时，应当向城乡规划主管部门提交政府有关主管部门的书面审查意见；会展中心、旅客集散中心、物流中心、体育场馆和其他大型公共建筑以及居住小区等对交通影响较大的建设项目还应当提交交通影响评价报告。
第二十七条国土资源管理部门在签订国有土地使用权出让合同时，不得变更城乡规划主管部门提供的作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件；城乡规划主管部门不得在核发的建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
第二十八条对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。
第二十九条城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、泉水直接补给区内的重点渗漏带、泉水出露区、自然保护区、防汛通道、消防通道、电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。
第三十条在城市、镇规划区内，严格控制临时使用建设用地。确需临时使用的，应当向城乡规划主管部门申请办理临时用地规划审批手续。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十日内作出是否核发临时建设用地规划许可证的决定。
临时建设用地使用期限不得超过两年。确需延长使用期限的，应当在期满三十日前向城乡规划主管部门提出申请。延长使用期限只能一次，并不得超过一年。临时建设用地使用期满，使用单位应当无条件清场退地。
临时建设用地不得转让、出租、抵押或者擅自改变使用性质，不得用于建设永久性的建筑物、构筑物及其他设施。
第三十一条有下列情形之一的，城乡规划主管部门不得批准临时建设用地规划手续：
(一)占压道路红线、河道蓝线或者铁路、公路建设控制范围内的土地且影响近期规划实施的；
(二)影响城市道路或者公路交通的；
(三)已按规划建成或者在近期将按规划建设的区域或者地段；
(四)侵占泉水直接补给区内的重点渗漏带、泉水出露区、城市绿地、广场、公共停车场(库)、文物保护单位的保护范围或者其他公共活动场地的；
(五)侵占高压走廊、压占地下管线或者影响近期管线敷设的；
(六)影响城市景观、公共安全或者损害公共利益的；
(七)采矿、挖砂等破坏地形地貌的；
(八)从事经营性活动的；
(九)法律、法规规定的其他情形。
第四章建设工程规划管理
第三十二条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，按照下列规定办理建设工程规划许可证：
(一)建设单位或者个人向城乡规划主管部门提交建设项目的下列材料，领取建设工程规划设计要求通知书及其附图：
1、土地使用权属证件或者建设用地规划许可证，出让用地的国有土地使用权出让合同；
2、勘测定界图；
3、现状地形图；
4、政府有关主管部门的审查意见；
5、在以划拨方式取得国有土地使用权的自有用地的建设项目，还应当提交建设项目批准、核准或者备案文件；
6、法律、法规、规章规定的其他材料。
(二)城乡规划主管部门应当自收到前项规定的材料之日起二十日内依据控制性详细规划、国家标准、技术规范和法规、规章的有关规定，出具建设工程规划设计要求通知书及其附图。对位于城市重要地块、主次干道交叉口和城市广场周边的建筑物、构筑物，城乡规划主管部门在建设工程规划设计要求通知书及其附图中，应当根据周边环境和建筑风格一并对其外立面造型、色彩和灯饰、户外广告、牌匾的设置等提出明确规划要求。
(三)建设单位或者个人根据建设工程规划设计要求通知书及其附图，组织有相应资质等级的设计单位制定建设工程设计方案。除工业、仓储、物流、基础设施类建设项目和可规划建设用地面积三公顷以下的建设项目外，其他建设项目在制定建设工程设计方案前，还应当编制修建性详细规划。设计单位应当按照建设工程规划设计要求通知书及其附图进行设计，设计成果应当符合国家标准和技术规范的规定。
(四)建设工程设计方案完成后，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提交下列材料，申请办理建设工程规划许可证：
1、书面申请；
2、建设项目批准、核准或者备案文件；
3、土地使用权属证件。进行道路、管线工程建设的，提交使用土地的证明文件；
4、建设工程设计方案；
5、需要编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。
(五)城乡规划主管部门应当自收到前项规定的材料之日起二十日内审查完毕。对符合建设工程规划设计要求通知书及其附图的，核发建设工程规划许可证，并在修建性详细规划、建设工程设计方案上签章；对不符合建设工程规划设计要求通知书及其附图的，不得核发建设工程规划许可证，并书面答复和说明理由。
第三十三条在城市、镇规划区内进行农村村民住宅建设的，按照本条例第三十四条第二款、第三款规定的程序申请办理建设工程规划许可证。
农村村民住宅的建筑面积标准，按照国家、省有关规定和市人民政府有关规定执行。
第三十四条在县(市)所辖的乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当持建设项目批准、核准或者备案文件、土地使用权属证件和建设工程设计方案向乡、镇人民政府提出书面申请，经乡、镇人民政府审查后，报县(市)城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
农村村民在前款规定的范围内，使用新宅基地进行农村村民住宅建设的，应当持土地使用权属证明、建筑方案、村民委员会签署的书面意见和妥善处理相邻关系的材料，向乡、镇人民政府提出书面申请，经乡、镇人民政府审查后，报城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，按照省有关规定执行。
在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，按照前两款规定办理乡村建设规划许可证。
建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。
第三十五条城乡规划主管部门对进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，应当自受理之日起二十日内审查完毕;对进行农村村民住宅建设的，应当自受理之日起十日内审查完毕。对符合城乡规划的，核发乡村建设规划许可证或者建设工程规划许可证；对不符合城乡规划的，不得核发乡村建设规划许可证或者建设工程规划许可证，并书面答复和说明理由。
城乡规划主管部门可以委托乡、镇人民政府对农村村民住宅建设实施规划管理。
第三十六条在城市、镇规划区内进行简易建设工程建设的，按照下列程序办理：
(一)建设单位或者个人持有关部门批准文件、土地使用权属证件、现状地形图及建筑方案，向城乡规划主管部门提出书面申请；
(二)城乡规划主管部门应当自受理之日起二十日内作出是否核发建设工程规划许可证的决定。
第三十七条在**市城市古城区内翻建城镇居民私房，或者在**市城市古城区以外新建、扩建、改建、翻建城镇居民私房的，应当向城乡规划主管部门提交下列材料，书面申请办理建设工程规划许可证：
(一)新建、扩建房屋的土地使用权属证件
(二)扩建、改建、翻建房屋的原房产权属证件；
(三)建筑方案；
(四)有关妥善处理相邻关系的材料。
城乡规划主管部门应当自受理之日起二十日内审查完毕。对符合规划要求的，核发建设工程规划许可证；对不符合规划要求的，不得核发建设工程规划许可证，并书面答复和说明理由。
第三十八条在城市、镇规划区内建设临时建筑物、构筑物，建设单位或者个人应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案等材料，向城乡规划主管部门书面申请办理临时建设工程规划许可证。
城乡规划主管部门应当自受理之日起二十日内作出是否核发临时建设工程规划许可证的决定，并在核发的临时建设工程规划许可证中注明使用期限。
临时建筑物、构筑物使用期限不得超过两年。确需延长使用期限的，应当在期满三十日前向城乡规划主管部门提出申请。延长使用期限只能一次，并不得超过一年。临时建筑物、构筑物使用期满，建设单位应当自行拆除，并清理场地。
第三十九条经城乡规划主管部门批准建设的临时建筑物、构筑物不得转让、出租、抵押或者擅自改变使用性质，房产管理部门不予办理房屋产权登记。
第四十条经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案或者建筑方案应当作为建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的附件。
第四十一条建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证及其附件的要求组织建设项目施工图设计，向建设行政主管部门依法申请领取施工许可证件。
经有关部门审定的建筑施工图应当在审查通过后三十日内提交城乡规划主管部门备案。
第四十二条建设单位应当自取得建设工程规划许可证之日起两年内依法取得施工许可证件，逾期未取得的，建设工程规划许可证自行失效。
第四十三条建设单位或者个人应当按照建设工程规划设计要求通知书及其附图的要求，拆除建设用地范围内原有的建筑物、构筑物和其他设施，并依法办理相关产权注销登记手续。
第四十四条对涉及文物保护、名泉保护的建设工程和重要地块的建设工程以及地标性等重要建筑，城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证前，应当对建设项目的修建性详细规划草案、建设工程设计方案的总平面图草案依法予以公示，公示时间不得少于七日；并采取论证会、听证会等方式征求各方面意见，对意见的采纳和不采纳情况依法予以公布。
第四十五条城乡规划主管部门应当将修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图、建筑方案和有特殊规划要求的建筑单体方案，自签章审定之日起二十日内依法予以公布。
第四十六条新建、扩建、改建的建筑物之间，新建、扩建、改建的建筑物与原有建筑物之间的建筑间距，应当符合消防、防空、抗震、防雷、卫生等法律、法规、规章的规定和国家标准、技术规范。
第四十七条建筑高度二十四米以下的建筑物与北侧住宅建筑的建筑间距，按照法律、法规、规章和国家标准、技术规范确定日照间距系数。
建筑高度二十四米以上的建筑物与北侧住宅建筑的建筑间距，或者国家强制性标准对日照有特殊要求的其他建筑物与南侧建筑物之间的建筑间距，应当通过日照分析综合确定。
第四十八条沿用地界线布置的建筑物、构筑物退让地界的距离应当符合消防、防空、抗震、防雷、防洪、卫生等法律、法规、规章的规定和国家标准、技术规范，并按照规划要求与用地界线外的相邻建筑物、构筑物合理分摊建筑间距。
第四十九条新建、扩建、改建建筑物、构筑物毗邻各类规划控制线的，应当按照法律、法规、规章的规定和国家标准、技术规范合理退让规划控制线。
建筑物、构筑物需同时退让各类规划控制线的，应当以退让距离中最大距离为准。
第五十条地上建筑物附属的地下建筑物、构筑物建设范围不得超出其用地界线，并依法退让各类规划控制线，但人防工程有特殊要求的除外。
第五十一条毗邻机场、气象台(站)、地震台(站)、电台、电视台和通讯设施新建、扩建、改建建设工程的，应当在净空、视距、传输、抗干扰、隐蔽伪装等方面符合其专业控制要求。
第五十二条用于长途输送石油、成品油、天然气、液化石油气等的管线，一百一十千伏及以上等级的高压输电线路建设前，建设单位应当向城乡规划主管部门书面申请确定线路走廊和配套设施位置，并与周边建筑物、构筑物保持安全距离。
新建、扩建和改建城市道路、桥梁、地下通道应当同时进行管线综合，同步设计和敷设有关市政管线。
第五十三条分期建设的建设项目，建设单位必须按照建设工程规划许可证的要求完成建设项目相关配套设施和绿地的建设。
分期建设的居住类建设项目，建设单位应当组织编制建设项目整体的修建性详细规划，提出建设项目整体的分期建设计划，向城乡规划主管部门分期申请办理建设工程规划许可证。城乡规划主管部门应当在审定的修建性详细规划中，合理划分分期实施的地块范围，分期核发建设工程规划许可证。同一建设周期内的地块应当包括相应比例的配套设施和绿地。建设单位在按照建设工程规划许可证要求完成配套设施和绿地建设后，申请办理后续建设期内建设工程规划许可证前，应当根据本条例第五十六条的规定办理配套设施的规划核实手续；通过规划核实的，城乡规划主管部门方可为其办理后续建设项目的建设工程规划许可证。
第五十四条建设单位在建设项目的工程放线前，应当在施工现场醒目位置设置工程公示牌。公示牌须载有以下内容：
(一)建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证编号及其发证机关名称；
(二)建设项目名称、建设规模及主要指标；
(三)建设单位及其负责人；
(四)建设工程设计方案的总平面图和立面效果图；
(五)投诉、举报受理途径和单位；
(六)城乡规划主管部门要求的其他内容。
在建设工程竣工规划核实前，建设单位应当保持公示内容的完整。
第五十五条建设单位应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证要求组织放线。
建设工程基础轴线放线时，建设单位应当书面通知城乡规划主管部门。城乡规划主管部门应当自接到书面申请之日起三日内现场核验放线情况。
第五十六条城市、镇规划区内的建设工程竣工验收前，建设单位应当书面申请城乡规划主管部门进行规划核实。
城乡规划主管部门应当自受理规划核实申请之日起二十日内，根据规划条件、建设工程规划设计要求通知书及其附图、建设工程规划许可证及其附件的要求进行核实，对符合要求的，出具通过规划核实的证明；对不符合要求的，出具未通过规划核实的书面处理意见。
应当进行规划核实的建设工程未经核实或者未通过规划核实的，建设单位不得组织竣工验收。
建设单位应当在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。
第五章城乡规划的修改
第五十七条城乡规划的修改必须按照《中华人民共和国城乡规划法》和其他有关法律、法规规定的条件、程序办理。
第五十八条有下列情形之一的，组织编制机关方可按照法定程序对控制性详细规划进行修改：
(一)因总体规划修改对城镇布局和功能产生重大影响的；
(二)规划实施中经组织编制机关组织论证认为确需修改并经原审批机关审查同意的；
(三)因实施涉及公共利益的国家、省、市重点工程项目需要修改的；
(四)法律、法规规定的其他情形。
第五十九条建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更规划条件的，建设单位应当持建设项目批准、核准或者备案文件、土地使用权属证件、建设用地规划许可证和现状地形图，向城乡规划主管部门提出书面申请。城乡规划主管部门经审查，对符合控制性详细规划的，应当自重新提出规划条件之日起二十日内将变更后的规划条件通报同级国土资源管理部门并依法公示；对不符合控制性详细规划的，不得批准，并书面答复和说明理由。
第六十条不改变规划条件依法转让国有土地使用权的，应当持国有土地使用权出让合同、国有土地使用权转让合同和国有土地使用证到城乡规划主管部门办理登记手续。
第六十一条经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改。有下列情形之一的，方可修改：
(一)因控制性详细规划的修改导致无法按照修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图建设的；
(二)因文物保护、名泉保护、地质灾害和其他涉及公共利益原因致使无法按照修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图建设的；
(三)法律、法规规定的其他情形。
按照前款规定确需修改的，城乡规划主管部门应当将修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的修改原因、修改草案依法予以公示，公示时间不得少于七日；并采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。
第六十二条建设用地的规划使用性质和已建成的建筑物、构筑物的规划使用性质不得擅自变更。需要变更已建成的单体建筑物、构筑物规划使用性质的，应当向城乡规划主管部门提出书面申请。城乡规划主管部门在征求发展改革、国土资源、建设、环境保护、公安等有关部门意见后，认为可以依法变更的，应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见后作出是否同意变更的决定。对同意变更的，申请人依法办理有关手续后，到城乡规划主管部门办理规划变更手续。
位于城市重要地块的建筑物、构筑物和城乡规划主管部门在审批时对建筑物、构筑物的外立面造型、色彩和灯饰、户外广告、牌匾的设置等有明确规划要求的，任何单位或者个人不得擅自变更。确需变更的，应当依法办理规划变更手续。
第六章泉城特色保护
第六十三条制定和实施**市城市总体规划、控制性详细规划，应当突出山、泉、湖、河、城整体风貌的保护，重点保护名泉、湖泊、河流、山体、古城、文物保护单位、登记的不可移动文物、优秀历史建筑、历史街区和特色街区，改善生态环境，保护自然风貌。
第六十四条市发展改革、国土资源、环境保护、园林、水利、林业、农业、文物等行政主管部门应当按照各自职责，会同市城乡规划主管部门，组织编制山体、湖泊、湿地、名泉、河道水系、水源地保护、水土保持等行业专项规划。
前款规定的各类行业专项规划应当划定禁止建设区和限制建设区，作为专项规划的强制性内容。
第六十五条市城乡规划主管部门负责组织编制泉城特色风貌保护规划。
泉城特色风貌保护规划应当突出以千佛山、大明湖、泉群、古城、小清河和黄河为主体的城市独特风貌，明确规划管理范围内建设工程体量的控制要求，保持山体、湖泊和其他风景名胜周边的视线通透，充分预留公共开敞空间。
第六十六条**市城乡规划主管部门负责组织编制**市南部山区保护与发展规划，经**市人民政府批准后，报**市人民代表大会常务委员会备案。
**市南部山区保护与发展规划应当明确用地分区管制要求，划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区，作为**市南部山区保护与发展规划的强制性内容，并提出相应的规划要求。
在**市南部山区保护与发展规划确定的规划范围内，除农村村民住宅外，各类建设工程均应当进行环境影响评价。
对于不符合**市南部山区保护与发展规划要求的现状建设工程，市人民政府应当组织逐步迁建、改造、拆除。
第六十七条**市城市总体规划中的历史文化名城保护专项规划，应当划定古城区、商埠区、历史文化街区和特色街区、风景名胜区(公园)、文物保护单位、登记的不可移动文物、名泉泉水出露区、优秀历史建筑的保护范围，并按照有关法律、法规、规章的规定明确保护要求和保护措施。
在前款规定的保护范围内新建、扩建、改建各类建筑物、构筑物，其规模、高度、造型、色彩等应当与周边传统建筑风格保持一致。
第六十八条**市城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，严格保护自然资源和生态环境，
实行生态隔离，延续历史文脉，保障城市生态空间。
第六十九条**市城市旧区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，明确改造的原则和方法，提出改善生产、生活环境的标准和要求，合理确定拆迁和建设规模，完善基础设施和公共服务设施，改造危房集中、基础设施落后地段，疏解城市人口，降低建筑密度，增加绿地和公共空间。
第七章监督检查
第七十条市、县(市、区)、乡(镇)人民政府和城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门应当依法加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。监督检查情况和处理结果应当依法向社会公开，供公众查阅和监督。
城乡规划主管部门应当建立城乡规划监督检查和信息公开、查询制度，依法公布建设工程规划许可证的核况，方便利害关系人知晓城乡规划管理有关事项。
市、县(市、区)城市管理行政执法部门应当建立日常巡查制度，对城市、镇规划区内的各类建设活动进行监督检查，及时查处违反城乡规划管理的建设行为。
第七十一条任何单位和个人都有权向城市管理行政执法部门、城乡规划主管部门和其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。有关部门应当自接到举报或者控告之日起十日内组织核查、处理；对不属于其职责范围内的事项，应当及时移送有关部门。接受举报或者控告、受理移交举报或者控告的部门，应当为举报人、控告人保密。
第七十二条城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门及其他有关部门和有关区、乡(镇)人民政府应当加强工作协调，实现城乡规划管理信息共享，建立工作联动机制。
第七十三条城乡规划主管部门应当自核发建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证之日起七日内，将建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证的主要内容告知有关区、乡(镇)人民政府和城市管理行政执法部门、建设主管部门以及其他与该建设项目有关的部门。
城乡规划主管部门应当自核发通过规划核实的证明之日起七日内，将通过规划核实的建设工程的有关情况告知有关区、乡(镇)人民政府和城市管理行政执法、房产管理部门以及参加建设项目竣工验收、对项目配套设施等的使用实施管理的有关部门。
第七十四条城市管理行政执法部门在日常监督检查中，发现违反城乡规划管理的行为，对立案查处情况、作出的行政处罚决定及其执行情况，应当分别自立案之日、决定送达之日和执行完毕之日起七日内告知有关城乡规划主管部门和区、乡(镇)人民政府。
城乡规划主管部门对依法立案查处的违法建设项目，在其立案查处后至行政处罚执行完毕前，不得办理任何规划手续，并应当对城市管理行政执法部门查处违法建设行为提供技术支持。
第七十五条对具有下列情形之一的单位，城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门应当告知有关资质管理部门和其他有关管理部门，并可以向社会公告：
(一)超越资质进行设计的；
(二)为未取得建设工程规划设计要求通知书的单位进行设计的；
(三)未按照建设工程规划设计要求进行设计的；
(四)拒不履行城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门作出的处理决定的；
(五)违反法律、法规进行建设活动的。
第七十六条城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：
(一)要求有关单位和人员提供与监督事项有关的文件、资料，并进行复制；
(二)要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；
(三)责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门的工作人员履行前款规定的监督检查职责，应当出示执法证件，为被检查单位保守技术秘密和商业秘密。被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。
第七十七条城乡规划主管部门在监督检查时、城市管理行政执法部门在监督检查和查处违反城乡规划管理的行为时，发现国家机关工作人员依法应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。
第七十八条依照《中华人民共和国城乡规划法》和本条例规定应当给予行政处罚，市城市管理行政执法部门不给予行政处罚的，市人民政府应当责令其作出行政处罚决定。
依照《中华人民共和国城乡规划法》和本条例规定应当给予行政处罚，县(市、区)城市管理行政执法部门不给予行政处罚的，市城市管理行政执法部门应当责令其作出行政处罚决定。
依照《中华人民共和国城乡规划法》和本条例规定应当给予行政处罚，乡、镇人民政府不给予行政处罚的，县(市)人民政府应当责令其作出行政处罚决定。
第七十九条县(市)城乡规划主管部门违反《中华人民共和国城乡规划法》和本条例规定作出行政许可的，市城乡规划主管部门应当责令其撤销或者直接撤销该行政许可。
第八十条市、县(市)人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告城乡规划的实施情况，并接受监督；乡、镇人民政府应当向本级人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。
第八章法律责任
第八十一条城乡规划编制单位有下列行为之一的，由所在地城市管理行政执法部门责令限期改正，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任：
(一)超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；
(二)违反国家有关标准编制城乡规划的。
未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由城市管理行政执法部门责令停止违法行为，依照前款规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由原发证机关吊销资质证书，城市管理行政执法部门依照本条第一款规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
城市管理行政执法部门依照本条第一款责令停业整顿的和依照本条第三款处以罚款的，应当将处罚情况告知颁发资质证书的机关。
第八十二条未取得建设工程规划许可证建设的或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的，由城市管理行政执法部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，城市管理行政执法部门应当责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十的罚款。
第八十三条未取得乡村建设规划许可证擅自建设或者未按照乡村建设规划许可证的规定建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，由乡、镇人民政府组织拆除。
第八十四条建设单位或者个人有下列行为之一的，由城市管理行政执法部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
(一)未经批准进行临时建设的；
(二)未按照批准内容进行临时建设的；
(三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
第八十五条违反本条例规定，未在项目施工现场设置工程公示牌的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，逾期不改正的，处五千元以上一万元以下的罚款。
第八十六条违反本条例规定，未经城乡规划主管部门核验基础轴线放线擅自继续建设的，由城市管理行政执法部门处一万元以上二万元以下的罚款。
第八十七条违反本条例规定，未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由城市管理行政执法部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。
第八十八条违反本条例规定，擅自改变建设用地的规划使用性质的，由城市管理行政执法部门责令限期恢复原使用性质，逾期不恢复的，每逾期一日按改变使用性质部分的土地面积处每平方米五十元的罚款；擅自改变建筑物、构筑物规划使用性质的，由城市管理行政执法部门责令限期恢复原使用性质，逾期不恢复的，每逾期一日按改变使用性质部分的建筑面积处每平方米五十元的罚款。
违反本条例规定，擅自变更规划的建筑物、构筑物外立面造型、色彩或者不按规划要求设置灯饰、广告、牌匾的，由城市管理行政执法部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下的罚款。
第八十九条城市管理行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城市管理行政执法部门应当自逾期之日起十五日内向市、县(市)人民政府书面报告，市、县(市)人民政府可以责成城市管理行政执法、城乡规划等有关部门采取查封施工现场、违法建设工程等措施。的费用由违法建设单位或者个人承担。
第九十条城乡规划主管部门、城市管理行政执法部门及其他相关行政机关的工作人员在执行公务过程中，、、的，由上级主管部门或者监察机关依法给予行政处分。