水资源保护法规篇1
自然界的水，按其存在的部位可以分为大气水、地表水及地下水〔4〕。地表水包括河流、湖泊、冰川、沼泽等，是水圈循环系统的一个环节，与大气水和地下水进行循环流动，并在量上大体保持平衡。地表水和地下水是我国《水法》和《水污染防治法》的保护对象。因地表水直接暴露于地球表面，最易为人类开发利用，同时也最易遭污染破坏，需要根据其特点进行特殊的保护。我国制定了一系列法律法规来保护地表水资源，这对解决我国的水资源危机起着重要作用。但就我国水资源急切需要保护的现实状况而言，立法仍然存在不足，我们仍需要通过不断努力继续健全和完善保护水资源的法律体系。
(一)我国地表水法律保护的现状
1．法律体系我国地表水资源保护法律体系主要包括三个层面的立法:首先，也是效力位阶最高的是全国人大及其常委会制定的法律。我国关于地表水资源保护的法律规定较为全面地涵盖了水资源保护的相关问题，相继出台的关于地表水资源保护的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等。其中2002年修订颁布的《中华人民共和国水法》是在总结我国实践经验和借鉴域外水资源保护的经验及理念的基础上制定的，因此这部法律具有很强的科学性，同时对我国水资源的保护具有很强的针对性。此部法律强调我国应该加强对水资源的统一管理，法律中确定的排污总量管理制度、节水制度、水功能区划制度、超计划用水累进加价制度以及相对应的监督检查制度等制度具有进步意义。其次，是国务院制定的行政法规，这些行政法规从不同角度对法律的相关规定作出补充和细化，具有比法律更强的针对性和可操作性，且覆盖范围广泛。我国关于地表水资源保护的行政法规主要有《水土保持法实施条例》、《全国生态环境建设规划》、《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《排污费征收使用管理条例》、《取水许可管理办法》等。最后，是地方性法规，这些地方性法规是各省、自治区、直辖市人大根据本地水资源保护的实际情况制定的，是在不违背相关法律的基础上，对水资源保护相关法律的再细化。如《浙江省钱塘江管理条例》、《江西省水资源条例》等。这些地方性法规和相关法律以及其他规章制度组成了我国水资源保护法制体系，也对保护我国地表水资源起到重要作用。2．水权制度水权制度的实质是水资源的有偿使用。我国的水权制度包含两项内容:一是取水许可制度，二是征收水费制度。我国于1993年颁布了《取水许可制度》，但仅是初步规定了取水人的权利和义务。之后随着经济形势的发展，对水资源的保护日趋重要。因此，进入21世纪后，我国开始着手全面建设水权制度。2002年颁布的《中华人民共和国水法》首次明确了取水权的概念，随后，为了进一步明晰取水权的权利内容、完善水资源的配置制度，我国又于2006年出台了《取水许可和水资源征收管理条例》。2007年出台的《物权法》虽然不是针对水资源保护，但也有相关制度涉及。随着相关法律制度体系的完善，我国逐步通过对开发利用水资源的行为进行收费，使得水资源的经济价值渐渐得到体现。水资源有偿使用制度对扭转过去在取水中出现的随心所欲、乱采滥用的局面起到了重要的作用。3．排污许可证和排污收费制度排污许可制度和排污收费制度是有关我国水资源保护的两项非常重要的法律制度。我国第三次环境保护工作会议首次提出排污许可证制度，该制度的实质就是将排污单位的排污行为设置为行政许可事项。该制度的确立意味着排污单位若想排污必须先要申请《排污许可证》，政府通过这种行政许可的手段逐步实现控制污染物排放总量的目的。排污收费制度在我国已经有近三十年的历史，该制度是在立足我国基本国情的基础上，借鉴域外的“污染者付费”原则设立的。该制度与排污许可制度在控制治理水资源污染，节约和综合利用水资源方面发挥着重要作用。4．生态系统监测制度生态系统监测是一种系统的收集自然资源信息的方法。水资源保护相关法律确立的生态系统监测制度，主要是指通过对地表水资源水质和相关生态系统进行监测，以获取信息指导的水资源保护工作。该制度的内容包括两个方面:一是对水环境的日常监测。通过对水环境的日常监测掌握水资源的信息，既有利于对水资源的开发利用，又对实施水功能区制度进而评价水体具有关键作用。二是对水环境突发事件的安全预警，其又包括监测突发事件和监控特定区域水环境状况。在有突发事件发生时，通过监测，有利于政府相关部门第一时间作出反应，有针对性做出工作部署，从而有利于尽快解决相关问题。综上所述，生态系统监测制度其本身是一项非常重要的水资源保护制度，而且是保护水资源不可或缺的技术手段，所以对于水资源保护工作来说具有极其重要的意义。5．水功能区域划分制度水功能区域划分是指从水资源的合理开发及有效保护的角度出发，根据国民经济的发展规划和水资源综合利用规划，并结合开发利用现状和社会经济需求，科学合理地划定水域确定具有特定功能并能发挥最佳效益的水功能区域。通过“分功能依据基准确定水质标准和保护目标”，“规定为确保某种用途的水环境质量和不断供给规定用途的用水应满足何种要求”，来“准确判断本水域水质是否能做为某一功能使用”。〔5〕我国由水利部负责组织全国水功能区域的划分，并实行统一监管。此制度的确立和实施对于水资源的综合管理以及水资源的开发利用都起到了基础性的作用。
(二)我国地表水法律保护存在的问题分析
1．地表水资源保护法律在意识层面存在的问题首先表现为立法理念存在偏差。科学的立法理念是制定出科学的法律的根本保证，决定着一部法律的根本价值追求。但是长期以来，我国环境法保护领域一直受“经济利益为先”思想的影响，片面追求经济发展，无视资源和环境的价值，最终导致资源的浪费和环境的破坏。为了能够真正扭转当前地表水资源缺乏保护、保护不当的现状，我国环境保护领域应当坚持以“可持续发展”为立法理念，将可持续发展理念贯穿到环境保护立法的始终，让这一理念影响到相关立法的每一个制度、每一个条文。其次表现为执法层面的偏差。由于立法理念的偏差，反映到执法层面则是唯经济利益是从。这就导致在地表水资源保护的执法过程中，出现“有法不依、执法不严、合法不护、违法不究”、“以罚代法”以及地方保护主义、部门保护主义等现象。最后是地表水资源保护公众参与意识不到位。这也是由于环保意识、可持续发展意识不足造成的。2．法律体系缺乏有机联系一方面，水资源管理和水体保护法律法规与其他资源保护方面的法律之间缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密联系在一起的，是生态系统不可或缺的一环，水资源的利用方式往往会影响其他资源，其他资源的利用也会影响水资源。当前水资源的立法往往只注重对水资源的保护而忽视了与其他相关法律制度的衔接。另一方面，水资源保护法律法规体系不健全。水资源保护法律法规体系贯穿水资源的开发和利用全过程，以实现水资源的可持续利用为目标，既包括水量、水质方面的可持续，也包括水生态环境的可持续，但当前我国的水资源保护法规体系不太重视对水生态环境的保护。而对水资源的管理，存在颁发许可证及征收水资源费方面与水资源的规划调整及安全保护方面失衡的现象，法律法规对后者重视不足。“现行水资源法律规定大多过于原则，甚至无法可依，缺乏可操作性，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明，具体实施时困难重重。”〔6〕3．管理体制不健全根据《水法》规定，我国水资源的管理既有行政区域管理，又有流域管理，既有专门的水行政主管部门统一管理，又有分部门按相关职责管理。具体表现为，我国设立有七个流域管理机构，根据法律、法规的规定和水利部的授权管理流域水资源。各地方人民政府设置有水行政主管部门，负责水资源的开发利用等管理工作。地方县级以上各级人民政府，除了水行政主管部门管理水资源外，环境保护部门负责水资源的污染和防治工作，国土资源部门负责地下水资源的监测等工作，气象局负责大气水管理工作，农业部门负责农渔业用水管理工作，林业部门负责湿地保护工作。造成这种局面的主要原因在于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题。以滇池治理为例，“由于各行政管理部门存在着保护部门利益的立场，当它们的部门利益与滇池环境保护的整体利益发生冲突时，有时从维护自身利益的立场出发，就会发生回避法律所规定的义务和推卸责任的情况。”〔7〕。4．政府责任缺失我国制定了比较完整的水资源保护法律，但是水污染仍然严重的一个重要原因是政府责任缺失。政府保护地表水资源责任缺失的表现是:当政府不履行保护水资源的职责、违反行使职权时不能有效地追究政府的责任。造成这种状况的原因，既有政府部门人高于法的“人治思想”，也有法律法规对责任规定不明确和司法制度有缺陷。立法往往只强调对水资源保护的行政预防措施，缺少对政府权力的监督。5．水资源的刑事立法保护不够全面进入21世纪以来，随着环保意识的提升，保护水资源的问题越来越多地受到人们的重视。民事责任和行政责任对保护水资源都存在局限性。行政责任强调事前预防，通过制定水环境标准和实施水行政许可、征收水资源费、排污费等来预防水环境的污染。但经常是上有政策，下有对策，使预防制度成一纸空文。民事责任强调对侵犯人身权和财产权的补偿性责任，不具有惩罚性，对破坏水环境的行为威慑力小。在刑事责任方面，我国法律对水资源保护的重要罪名是刑法第338条规定的污染环境罪。污染水环境罪的犯罪构成需要具备以下几个条件，一是违反《水法》、《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》等法律法规的规定。二是向水体排放、倾倒或处置污染水环境的危险物质的行为。三是主观方面要故意为之。“本罪原本为过失犯罪，但经《刑法修正案(八)》修改后，本罪的责任形式应为故意。”〔8〕四是要造成严重污染水环境的后果。对保护地表水资源，这个罪名存在以下问题:第一，犯罪构成要件之一要求违反国家的规定，导致似乎本罪是在保护水资源的管理秩序，而不是在保护水环境，或者保护水环境只是间接的法律后果。第二，本罪要求犯罪者主观上具有故意，即不能打击过失行为导致水环境污染的行为，限缩了刑法打击破坏水资源的行为范围。第三，本罪是结果犯，构成犯罪要有严重污染水环境的后果，即不能对仅仅违法排放危险物的行为进行制裁。但在实践中，有些污染水环境的行为实施后，污染后果要经过很长的时间才能暴露出来。第四，对非法取水行为或超过许可取水的行为没有规定刑事责任。即使非法取水或超过许可量取水行为导致水(污染物浓度增高)转污染，也不能适用污染环境罪。6．司法保护方面的缺陷水资源司法保护，是指通过司法程序，对违反水资源法律法规的行为加以惩罚，保护合法的取用水行为。从实践来看，水资源司法保护主要存在以下问题:(1)跨行政区域的水污染案件受理存在障碍，跨区域水资源司法保护难以实现，如大江大湖污染导致的跨行政区域污染。在水流域污染案件中常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不属于同一个行政区域，因而增加了水资源司法保护的难度。(2)水资源污染案件的证据规则和损害赔偿标准规定不明确，导致水污染案件诉讼启动难、审理难。(3)水资源污染损害赔偿纠纷案件繁多，案件的执行困难重重。(4)缺少专门审理水资源纠纷案件的法庭。关于水资源纠纷的案件，需要水文科学和环境科学的专业知识，法律关系复杂，既有民事法律关系、行政法律关系，也有刑事法律关系。如果按照当前法院的法庭设置，分别由民事、行政、刑事法庭进行审判，无法形成保护水资源的合力，既不利于提高水资源案件的审理水平，也不利于全方位和深层次保护水资源环境。
二、域外地表水法律保护考察及趋势分析
(一)域外地表水保护立法模式
水资源的法律保护是新兴的法律问题，而且比较复杂，各国立法实践中“往往是根据需要和当时的认识和实际情况进行立法”〔9〕，由此经常是循序渐进，先针对实际问题制定单行法律，待时机成熟后再制定综合性的法律，对水资源进行全面保护和管理。比如英国对水资源的立法，1876年制定了《河流防污法》，1960年制定了《河流洁净法》，1963年制定了《水资源法》，对水资源进行了全面管理。
(二)域外地表水保护法律制度
1．产权制度明确界定水资源的权属，对于高效合理利用和管理水资源的重要意义，可谓不言而喻。纵观世界上对地表水资源保护较好的国家，绝大多数都明确规定了地表水资源的权属。从历史上看，水资源的权属大致有私有和公有两种模式。在水资源私有模式下，水资源的所有权为私人所有，与土地所有权或使用权是不可分离的。可以说，在20世纪中叶以前，“水资源所有权”这一概念都还不成立，因为水资源总是与毗邻的土地不可分割，是土地的一部分，从而不可能成为独立的财产权或物权的客体。《法国民法典》、《日本民法典》以及《瑞士民法典》等法律都规定了河岸所有权制度，即紧挨水体或水域的土地所有者有权使用水资源，只要流回湖河的水没有实质的质和量的变化。随着人类对水资源价值认识的拓展，当代大多数国家的通行做法是，立法明确规定水资源属于国家所有，将其与土地所有权分离。如，1970年苏联制定的《苏联各加盟共和国的水立法纲要》以及保加利亚、罗马尼亚的水法，1992年法国的《水法》、1995年日本的《河川法》等法律都明确规定水资源属于国有;以色列、西班牙、北美等国家的水法制度规定也以水的公有性为主。美国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家，在水资源法改革进程中也纷纷明确界定水资源的所有权，并将其归属于国家、州或者王室。总之，从世界上大多数国家的普遍做法来看，水资源公有几乎成为共识。2．使用制度如何公平高效地利用水资源，是水资源保护工作的重点之一。世界上大多数国家都立法明确规定了水资源的使用制度。关于具体的使用制度，总结起来，有以下几种:取水许可制度。一般情况下，申请取水许可要符合以下几个条件:(1)用水活动符合国家政策，有益于国家经济社会的发展;(2)取用水活动以不破坏河流水体正常功能为原则;(3)新的用水权不得对抗在先取得的用水权;(4)由于发生不可抗拒的原因而导致可用水量减少，国家可以依法限制、甚至暂停和停止持证者取水，并且不需要因此向持证人赔偿。〔10〕但对于取水许可的权利性质，取水许可权是否可以转让或交易，各国立法却有不同的规定。为使闲置的水资源得到高效利用，以缓解水资源的供需不平衡，有些国家，如美国、澳大利亚允许取水许可权的转让和交易。而有些国家则严格禁止取水许可权的转让和交易，如日本就明令禁止取水许可权转让。有偿用水制度。有偿用水制度即政府为了提高供水质量并且促成公民节约用水的意识，对用水者征收一定数量的水费的制度。《欧盟地下水指令》就强调各种用水服务都要遵循成本回收这一原则。成本包括供水的直接成本、处理污水的环境成本、开发新水源满足未来需求的资源成本。用水的成本至少分解为生活、工业和农业用水成本，要求一个部门用水不应由另外一个部门来补贴。节约用水制度。节约用水制度是关于节约用水管理和措施等方面法律规定的统称。节约用水包括供水环节的节水和用水环节的节水，既要提高水资源的利用效益，又要通过各种有效措施减少用水。纵观世界上水资源保护较好国家的立法，都有节约用水相关制度的规定。如捷克就通过《国家水利管理法》、《水资源法》两部法律明确规定节约用水为水资源保护的基本原则。法国于20世纪60年代制定了《水资源管理法》，规定水资源为国家所有，任何个人不得浪费，确立节约用水为一项基本国策。以色列则是通过立法限制用水量来促进节约用水，具体的做法是实行用水配额制度，超过用水配额则征收较高的水费。美国由于对于节水的管理和研究较早，不仅有全国统一的节水相关立法，各州县也有自行制定的法案。我国也早在70年代后期就开始把厉行节约用水作为一项基本政策，在以后的水资源相关立法中多有体现。3．分区保护制度水资源保护区制度。很多国家都根据特定水体的功能用途划定了水资源保护区。罗马尼亚的水法规定在自然湖泊、水库周边、江河沿岸建立保护区;保加利亚、匈牙利、俄罗斯要求在医疗卫生用水附近设立卫生保护带;法国规定，饮用水汲水的区域均要设立水源保护区，并将保护区划分为正中、中间和边缘区三部分，分别适用不同的保护措施;《塞尔维亚共和国水法》也有专章对饮用水的保护作出规定;《美国公共健康服务法》对安全饮用水源保护区的计划作出规定。流域管理制度。根据水体的自然特征，以流域为单元对水资源进行统一管理。美国的《田纳西流域管理法》、《特拉华河流域协定》、《阿巴拉契科拉－查特胡奇－弗林特河流域法》、《上密西西比河管理法》等法律都规定了流域管理制度。1992年法国新修订的《水法》将全国水系划分为六大流域，并且在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局，实现了对水资源的统一规划管理和高效开发利用。日本《河川法》规定了对流域进行综合管理的流域管理制度。4．管理体制各国水法或水资源保护法都规定了水资源保护机构或管理体制，并且在篇幅上占有很大比例。《西班牙水法》规定了“统一管理、分别对待”，“国家控制水源与地区的规划发展、环境保持和保护以及修复自然”等管理职责。英国1963年《水资源法》规定了一个较为完善的水资源管理体系，包括主管大臣、水资源委员会和河流管理局。1964年的《法国水法》力求改革实现流域区域管理，将全国分成六个流域和流域组合。“在法国的水资源管理机构中，流域机构才是最主要的执行机构，而国家一级和县一级的机构都只起协调作用。美国水资源政策比较全面的法案是《水土资源规划的原则与标准法案》，其内容主要便是水资源之管理制度。”〔11〕
(三)域外地表水法律保护趋势分析
近些年来，随着经济的不断发展，以及人们环保意识的不断提升，世界上所有的国家和地区对于水资源的保护工作都给予了越来越多的重视。无论是发达国家还是发展中国家对于完善水资源保护的法制建设工作都是不遗余力，并呈现出一致的态势。1．保护理念随着水资源的短缺和污染给人们带来的危害越来越严重，合理开发和利用水资源、改善水环境、管理水资源的重要性就越来越多引起各国的关注。当代社会水资源保护的新的理念和方法，逐渐体现到各国的水资源保护的相关立法中。保护理念的提升总体呈现出的特点是:保护水资源的宗旨和目标确定为“可持续发展”。以此理念为指导，在追求水资源经济效用的同时更加注重对水资源的保护，尽量平衡经济发展和环境保护之间的关系，将管理水资源环境和预防水资源污染的工作放到极其重要的位置。同时，受可持续发展理念的影响，各国的水资源管理理念也有较大的转变，不仅仅关注水资源的消费价值，也开始强调水资源的非消费性价值，维护支撑整个国家的良性发展的水资源生态系统。2．机构设置各国通过水资源管理工作的实践逐渐认识到，完备而良善的机构设置对于高效的水资源管理具有极其重要的意义。目前，世界上主要有三种水资源管理机构设置体制:“一是按行政分区管理为主的水资源管理体制，二是按流域管理为主的水资源管理体制，三是流域管理与行政分区管理相结合的水资源管理体制”〔12〕。各国的水资源保护相关立法都有大量的条文来对水资源管理机构设置做出明确规定，有的国家甚至还通过立法明确设立了为水资源保护提供咨询建议的咨询机构。政府机关的权力来源于法律的明确规定，只有通过立法明确赋予水资源管理机关相应的水资源管理工作的权力，才能保证将水资源保护的相关政策、法律落到实处，促进政府高效管理水资源。3．管理模式水资源综合管理，是一种一体化的管理模式，其将影响整个水环境生态系统的各个要素纳入其管理范围之中进行统一的管理。相比传统的管理方式，其更加重视水系统各组成元素之间的相互作用，以及这些元素与社会经济发展和环境保护的关系。此种管理模式，站在可持续发展的高度，以水资源生态系统的结构与功能为基础，选定流域为基础尺度，综合协调不同行政区域相关部门的管理，进行水、土、生物等资源的协调开发、利用与保护，遵守自然规则，最大程度发挥生态系统功能，以实现经济、社会和环境福利的最大化，最终实现水资源可持续发展的目标，进而实现人与自然的和谐共处〔13〕。经过一段时间的发展，此管理模式发挥出了传统模式无法比拟的优势，得到了世界大部分国家的认可。一些国家如美国、澳大利亚、加拿大以及欧盟各国，在20世纪末就着手进行水资源管理的立法，并将此种综合管理模式确定下来作为水管理的基本模式，对水资源进行一体化的管理。4．法律制度体系化无论是对整个自然生态资源的保护，还是仅仅对其中地表水资源的保护，建立良善而完备且能够支撑整个社会的法律制度体系，已经成为当前世界各国通行的做法。经过多年的经验积累，通过各国立法人员的不断努力，都已基本建成适应本国国情的水资源保护法律制度体系。相关法律制度的出台，使得水资源保护的工作更加明确化、系统化、规范化。当前世界各国已通过立法明确确立的制度主要包括:一是水的许可证制度，其具体内容涉及用水、排水以及污染物处理设施经营的种种许可;二是水的登记申报制度，主要包括水权、用水情况、排水情况的登记等，以及现场检查制度;三是水的分区制度，包括水的功能性分区、水资源管理区以及水保护区等等;四是水资源事故预警与处理制度，包括水文监测、污染物监测、水环境影响评价制度、水事故紧急处理制度等内容;五是计划用水与节约用水制度，其中也包括水资源的调度与合理分配;六是破坏水资源的法律责任制度。在这一系列制度中，水资源流域保护制度与公众参与制度应该算是近些年来发展最快、成果最显著的制度。5．水环境权环境权的定义为:“一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利。”〔14〕与此对应，水环境权就是“一切单位和个人都有享用清洁、健康水环境的权利。”在以往，世界上大多数国家都比较重视经济发展，而忽略对水资源环境的保护。有关法律规定的水资源的相关权利，大多也是为了有利于实现水资源的经济效用。比如居民生活用水、农业生产用水、工业生产用水、商业活动开展及旅游用水、航运用水、渔业养殖用水等等。随着水资源的短缺和污染给人们带来的危害越来越严重，人们开始把目光转移到水资源的生态功能上来，水资源的价值不仅包括经济价值还包括生态价值。与此同时，水环境和水环境权的概念应运而生。此处的水环境权是广义的环境权，不单单指公民合理占有和使用水资源的权利，而且包含保护和管理水资源的权利以及防止他人污染和破坏水资源的权利。随着社会的进步，各国的水资源保护相关立法和国际社会相关法律为了更好地保障公民的水环境权，都已经规定了具体的水环境权，如亲水权、清洁水权、净水权等。有些国家甚至还具体规定了水环境权保障机制和救济机制，如明确规定限制滥用水资源所有权、使用权和产权，还具体规定了污染和破坏水资源的具体法律责任，当公民的水环境权遭受侵犯时可以寻求相关机关惩治侵权人，以保障水环境权的实现。
三、完善地表水资源保护法律制度体系
法律体系，是国家制度的载体，同时也是国家价值观的载体。水资源保护法律体系是国家保护水资源的制度载体，承载着国家科学发展、可持续发展的价值观。我国当前在水资源保护制度体系建设方面存在缺陷，不能通过制度的有效实施以缓解水资源危机。结合国内外水资源保护的实践经验，应加强地表水资源保护立法，完善法律制度，实现我国水资源永续利用的发展目标。
(一)提升《环境保护法》地位
1．将《环境保护法》提升为基本法《环境保护法》是综合性的保护环境的法律，但是该法却是1989年由人大常委会制定的，与《水污染防治法》和《水法》的制定机关相同而处于同一法律位阶，具有同等的法律效力，这显然与《环境保护法》所调整的领域及重要性不相称。《环境保护法》的地位应该是我国环境资源保护法律体系中的基本之法。原因有三，第一，国家将环境资源保护放在重要地位的需要。环境资源保护意义重大，环境资源质量的好坏关系国民的身体健康、财产安全和国家的长远发展，这就需要国家为此慎重制定法律，有效调节人民在开发利用自然资源过程中的行为，需要将环境保护法作为一个独立的大法律部门。第二，实现环境资源保护法律体系化的需要。环境资源保护涉及面广，环境资源保护不仅保护各类环境要素，而且还要保护各环境要素共同构成的环境系统，以为人类的生存发展提供优质的空间。由此，调整各环境要素之间的法律需要协调配合，以实现环境的整体效益，这需要一部基本法来协调各单行法律之间的关系。比如，水资源和土地资源关系密切，要保护好水资源，就要协调好水资源保护的法律制度与土地资源保护的法律制度。第三，国外的立法实践为《环境保护法》成为基本法提供了经验。比如，美国1969年制定了《国家环境政策法》，日本1993年制定了《环境基本法》，俄罗斯2002年制定了《环境保护法》等，都是将环境资源保护法律作为国家的基本法。鉴于此，我们应该“紧密结合中国环境法制建设的实践，将《环境保护法》修改成为体现可持续发展观和综合生态系统方法的《中华人民共和国环境基本法》，促进中国环境法律体系向可持续发展和生态法的方向发展。”〔15〕将《环境保护法》提升为环境资源法保护体系的基本法，水资源保护法律就成为环境资源保护法律体系子体系，这一方面有利于实现环境资源保护的价值，另一方面可以有效协调水资源保护和其他环境要素保护制度之间的关系。2．完善《环境保护法》相关制度(1)在环保法总则部分规定“可持续发展”原则。我国《环境保护法》是1989年制定的，至今已经20年没有修订过。在这20多年的发展中，可持续发展原则已基本上获得普遍认可，《水污染防治法》和《大气污染防治法》中都明确规定了可持续发展原则。修订《环境保护法》，可以将第一条“促进社会主义现代化建设的发展”改为“实现经济社会的可持续发展”。(2)建立环境权制度，为水权制度奠定基础。“到2006年，公民环境权至少已经被53个国家宪法明文确认为基本人权。”〔16〕2012年4月25日，在瑞典斯德哥尔摩“+40可持续发展伙伴论坛”上就讲道:“人不仅有基本的政治、经济和发展权利，还应当有基本的环境权利，有权获得良好的生活环境，有权不遭受污染的危害，有权参与对影响环境行为的监督管理。要提高公民的环境权利意识和责任意识，加强对公民环境权利的保障，以更加合理地利用环境，更加自觉地保护环境，为可持续发展注入强大而持久的动力。”2004年我国宪法修正案增加了国家尊重和保障人权的条款，环境权作为人权的构成部分，应该在具体法律中获得承认和保护。(3)规定排污许可证制度。排污许可证制度在我国运作已久，是成熟和成功的经验。《水污染防治法》规定了排污许可证制度，在实践中得到了有效贯彻和执行，多年的经验证明这是一项行之有效的制度。通过颁发排污许可证，可以将排放污水的总量控制目标有效地分解、落实，在我国的减排工作中发挥了重要作用。为了实现水资源保护制度和环境保护制度的有效衔接，有必要在《环境保护法》中规定排污许可证制度。(4)完善公众参与制度。公众参与对规划决策、水污染防治、监督行政机关依法行政、体现人民当家作主具有重要意义。公众有效参与环境资源保护需要有制度上的保障，首先要建立信息公开制度，满足公众知情权，为有效参与提供可能。其次要建立听证制度，为公众参与提供程序上的保障。最后，还应完善公益诉讼制度，以有效追究环境违法行为，保障公众的环境权。
(二)《水法》与《水污染防治法》的修订
1．修订完善《水法》(1)建立统一的水资源管理体制。根据《水法》、《水污染防治法》等法律法规的规定，我国水资源的管理既有流域管理机构的管理、又有行政区域管理机构的管理，既有专门的统一监管机构的管理，又有分部门按相关职责的管理，由此造成了职责不清管理混乱的问题。应该修订完善水法，明确管理机构的管理职责，完善管理体制。由于水资源的流动性、与其他资源环境的相关性，很难讲水资源的管理统一纳入一个专门部门进行管理，通常需要其他相关机构的配合管理，比如环保部门、土地管理部门等，但是必须明确水资源管理中的专门负责机构的职责，使其他机构只是处于配合协调的地位。配置管理机构管理职责方面应坚持在水资源的全国统一监督和管理中，国务院水行政主管部门应当起统筹和主导作用，其他相关部门应当依法配合水行政主管部门的工作;在流域水资源管理中，流域管理机构应该处于主导地位，统一负责流域内水资源的管理，而地方政府应处于辅的地位，协助流域管理机构管理流域水资源;在地方水资源的管理中，地方水行政管理机构应该统一负责该地区水资源的管理，其他的相关机构应该在职责范围内协助水资源管理机构的管理。这一方面明确了水资源保护的负责主体，避免了遇事相互推诿的局面，另一方通过领导层级的划分，避免了部门利益竞争和地方保护主义的情况。(2)明晰水权，完善水权制度。我国《水法》明确规定了水资源的国家所有、国务院依法代表国家行使所有权的制度，但在实践中我国长期以来对水资源采取的是较为自由的管理，对水资源的使用是十分开放，由此社会主体已经习惯了对水资源的无偿或者低价的甚至是无限期的使用。这种开放性的使用往往会发生“公地悲剧”，不利于水资源的可持续利用。在加强水资源行政管理的同时，我国应建立水权登记制度以明晰水权，完善相应机制，建立水权交易市场。通过市场机制这一条路径来实现水资源配置的最优化。制定水权制度的单行法规，合理分配水权，明晰水权，保障国家对全国水资源的统一监督和管理，完善政府对水资源的宏观调控制度，规定水权在流域内和流域间流转应遵循的规则，促进水权市场的形成。完善水资源制度可以从三个方面入手:第一，明确界定水权。明确界定水权不仅是水权制度研究的起点和理论基石，而且也是建立水权市场的基础。水权应当是对水的使用和收益的权利，而不包括水资源所有权在内。因为规定水权的目的在于特定的水能为权利人带来利益，能依法使用和收益即可，所以将水资源所有权纳入水权没有多大意义，而水资源所有权属于国家所有，其他主体不具有所有的资格。第二，合理配置初始水权。初始水权关系到民众对国家所有的水资源的平等使用权，是水权制度有效配置水资源的首要环节和关键点。合理配置初始水权，需要建立科学的用水指标体系。用水指标体系包括地区用水总量指标和行业用水量指标。地区用水量分配的指标通过考察地区用水量、地区水资源情况、地区经济布局等合理分配地区的用水总量。行业用水量指标，通过考察行业的科学技术水平、对经济社会的重要性等因素合理确定一些重要行业的最高耗水量。在建立指标体系的过程中，必须保证地区的生态基本用水。用水指标体系为国家宏观调控水资源提供了技术支撑，可以促进水权市场的建立。第三，完善水权交易法律制度。水权交易法律制度是水权制度的必然发展。水权能为权利者带来利益，通过交易流转，使这些利益变成财产，在社会范围内实现水资源的合理配置，弥补仅仅依靠行政手段配置水资源的不足。完善水权交易制度需要建立水权登记制度、水权合同制度、水权交管制度等。(3)完善公众参与制度。通过制度设计建立让公众参与到水资源保护当中，一方面体现了群众主人翁的民主观念，加强民众珍惜保护水资源的意识;另一方面民众的参与对水资源执法部门形成监督，可以确保国家权力的依法行使，“通过社会监督、舆论监督和公众参与，加强水域污染的监督管理”〔17〕。公众参与水资源保护应建立和完善以下几方面的制度，完善信息披露制度，加强对地表水资源的监测，及时公布相关信息，群众只有掌握了信息才能有效参与水资源的保护;设置公众参与的程序，为公众有序参与提供保障;加强水知识的宣传和普及，提高公众的节水护水意识，减少公众参与的成本。(4)完善流域水生态补偿制度。流域生态补偿是指流域生态保护的受益者向保护者支付一定的费用，以激励流域人民积极保护水生态环境，强化费用支付者保护水环境意识。《水污染防治法》规定国家以转移支付等方式建立健全饮用水水源保护区和河湖上下游地区的水生态保护补偿机制，正式确立了我国的水生态补偿制度。现在这一制度面临着缺乏长效机制保证、水生态补偿资金不足、补偿方式单一、地方政府间缺乏合作等问题，阻碍着这一机制的健康发展。建立水流域生态补偿制度应该立足长远，在补偿模式的选择上，应坚持政府宏观调控，以资金补偿为主，同时辅以政策性的补偿。完善流域水生态补偿制度，首先需要建立水权市场。水权市场是水资源保护政策补偿的一项重要内容，通过确认水权、水权交易，给水资源的保护者、节约者带来收益，激励大家保护水资源、节约用水。其次，需要拓宽水资源补偿的资金来源。这就需要合理设计财政制度，使中央财政资金、受益区财政资金和环境资源税等为生态补偿资金提供保障。再次，需要建立多元水生态补偿机方式。《水污染防治法》第7条规定“财政转移支付等方式”进行补偿，在实践中也主要通过资金补偿。补偿方式除了资金补偿外，还有政策补偿、技术补偿、实物补偿等，需要采用多种补偿方式或多种方式结合的补偿方式完善补偿制度。最后，强化流域生态补偿管理体制。法律对水生态补偿机制的规定过于原则，需要在制定法律时明确规定具体的负责机关及监管机关，以确保制度的有效贯彻和实施。2．修订完善《水污染防治法》我国于2008年对《水污染防治法》进行修订，在立法目的和一些基础性的制度建设方面都有相当的进步，但仍然存在着可操作性不强、不能有效解决当前水资源污染严重的问题。修订完善《水污染防治法》，首先，应重视防治农业污染。《水污染防治法》重视对城市、工业水污染防治措施制度的规定，而对农业农村地区水污染防治措施制度规定不足，所以需要从立法上纠正这种不足，加强监控农业用水、加强监督农药的使用、严格管理畜禽养殖场用水排水，减轻农村农业水污染，并推广节水技术，鼓励节约用水。其次，合理配置流域管理机构和地方水资源管理机构对水污染防治的职责。与《水法》的规定相协调，明晰流域管理机构和地方水资源管理机构在水污染防治领域的权限划分，协调促进水污染防治工作的有序展开，保障水资源的可持续利用。最后，完善公众参与权。《水污染防治法》虽然规定了公众参与水污染防治管理的知情权、检举权和诉讼权等权利，但是在实践中因缺乏程序的指引和保障，使得这些权利仅仅停留在法条上。需要规定知情权、检举权、诉讼权的权利行使程序，以保障公众参与权的实现。
(三)建立健全配套的法律法规
水资源保护法规篇2
长江流域地处我国中南部，它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧，干流经青海、、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省（市、区）注入东海，全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省（区）。流域面积180余万平方公里，约占全国总面积的五分之一。
长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。
长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。
（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视
长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。
一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。
另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。
1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。
长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。
另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。
并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。
2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
1.长江流域水质性缺水问题严重。
2、工程性缺水问题严重。
3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
4、长江流域水土流失问题严重。
（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。
长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取“集体行动”，解决资源保护的“付费”问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。
长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。
其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。
（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。
对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？
在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：
1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持。环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。
2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
3.各管理部门之间的职权范围不明。由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体效益；反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域水资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域水资源得不到有效保护。
4.一些管理机构的法律地位不明，职权不定，难以实现法律规定的管理目标。在四部法律中，关于流域水环境保护仅有《水污染防治法》有所规定，但其规定却是相互矛盾的。该法第四条规定：“……重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”而根据我国目前的机构设置，水行政主管部门下设水资源保护机构，根本没有什么水源保护机构；然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看，显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定，当然无法发挥对长江流域水资源统一管理的作用，致使流域水资源保护举步维艰。
正是由于以上几个方面问题的严重存在，才造成了流域水资源保护管理体制的混乱，以致于在淮河流域出现严重的水污染时，现行制度无法发挥作用的现象。为理顺淮河流域该的水资源保护管理体制，不得已在《淮河流域水污染防治条例》中设立淮河流域水资源保护领导小组，授予该小组以行政权，行使淮河流域水资源保护的行政管理职能。抛开已有的机构，另设临时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常现象；更何况，淮河流域是在污染已万分严重的情况下进行的事后立法。如果每一流域都要等到象淮河流域一样了再来设置临时机构，那么，《环境保护法》也好。《水法》也好。《水污染防治法》也好，都不过是一纸空文。预防为主也好。可持续发展也罢，只不过是空中楼阁，毫无意义。因此，必须认真吸取淮河流域水污染的教训，通过立法和修订现行法律，理顺各有关法律之间的关系，以保证各项制度能在流域水资源保护中发挥作用，保证流域水资源保护的目标得以顺利实现。
还需特别指出的是，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的，即使在对现行法律作出修订使之能适应流域水资源保护的要求后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同，等等。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；即使是每一流域都共同负有防治水污染的责任，由于每一流域的经济发展的战略部署、产业结构和社会结构、污染源与污染物的数量种类成分等不同，对每一流域所设置的保护制度也应该是有差别的。尤其是对长江流域水资源保护立法属于预防性立法，它要更关注或注重对未来可能发生的各种现象的法律调整，更大程度上保护长江流域水资源的可持续发展。虽然目前国务院的《淮河流域水污染防治暂行条例》一些原则和制度可以在全国适用，但却不具有长江水资源保护的特征针对性；也有松辽流域、太湖流域水资源保护由流域各省（区）联合会签管理规定，但对长江流域这样一条涉及范围广、涉及地方省市多、资源保护任务和重点差异大的流域来说，不仅仅是达成协议的难度大，而且协议达成后的执行难度更大、也很脆弱。因此，从对长江流域水资源有效保护的角度出发，当然需要制定专门的法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制。
二
在关于长江水资源保护立法的研究中，我们首先看到长江流域水资源的特点和现状，它具有显著的双重属性：长江流域水资源既是一种环境资源，具有公共资源的一般属性，即供应的联合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性；又是一种经济资源，具有以长江流域为本体的特殊性，即生态系统的完整性、管辖的跨行政区域性和开发利用方式的多元性。其次，我们也看到了长江流域水资源在中国经济发展和环境保护中的地位以及由此而显现出的长江流域对中国可持续发展的不可替代性。但是，目前长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人堪忧，已经出现的质量性缺水、区域性污染呈上升趋势等问题和目前才初露端倪将来可能出现的因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题使我们认识到及早进行长江流域水资源保护专门立法的必要性。记忆犹新的淮河流域严重污染状况和先污染后治理的惨痛教训，时刻在告诫我们，长江水资源保护必须切实贯彻“预防为主”原则，如果等到长江流域变成了又一个淮河流域，中国的经济发展与环境保护将不堪设想。法律作为规范人们行为的基本准则，以其特有的概括性、普遍适用性、规范性和国家强制性为人们设定行为模式，通过引导、激励、限制、禁止等各种形式告知全体公民可以做、应该做、不能做的条件、范围和程序；它可以将未来可预见的各种情况纳入规范的轨道，也可以避免各种冲突与矛盾。从法律的功能与作用来看，它必然是保护长江流域水资源的最有力的武器。另外，长江流域水资源的公共资源属性，也决定了市场机制或价值规律的无功能，必须要设置公共权力，而在现代社会条件下，能够代表全体社会成员的公共权力机构当然是也只能是国家。而在权力法定的现代法治观念下，设置公共权力机关并赋予其一定的职责权限，规定其活动原则和活动范围，也是法律的基本职能。因此，无论从哪一方面看，制定长江流域水资源保护的专门法律都是必要的。
建立在必要性、可能性基础之上的长江流域水资源保护立法当然还必须具备科学性、逻辑性、严谨性、可操作性、和内外部的协调性，根据课题组的研究成果和长江流域水资源保护的实践，可以对《长江流域水资源保护办法》作出如下基本设想：
（一）《长江流域水资源保护办法》的基本结构。
《长江流域水资源保护办法》可由六大部分构成：
1、总则。规定长江流域水资源保护的立法依据、基本概念、基本对策或原则、适用范围等。
2、监督管理。规定长江流域水资源保护的管理体制、管理机构及其权限、机构间勾通协调原则和程序以及适用于整个流域的水资源保护管理制度。
3、流域水资源开发利用的保护。具体规定长江流域水资源开发利用的各种行为及其开发利用者在水资源保护方面的权利义务，规定各项保护制度。
4、流域水污染防治。具体规定各种向长江流域排放水污染物的行为，规定排放水污染物的管理程序和具体制度。
5、法律责任。具体规定各种违反《长江流域水资源保护办法》的行为及其应当承担的法律责任。
6、附则。规定《长江流域水资源保护办法》的生效、解释、对相关法律法规的适用等。
（二）长江流域水资源保护管理体系的设置原则
在长江流域水资源既是公共资源、其具有公共资源的一般属性，又是流域资源、也具有流域的特殊属性的认识基础上，构建长江流域水资源保护管理体制必须遵循如下原则：
1、效率原则。效率原则在许多国家都是评价政府活动及体制的合理性的重要标准之一，管理的有效性和管理机构的效率始终应作为设置体制的基本目标。而管理系统的专门化和管理体制的单一权力机构，有助于减少决策和办事过程中的消耗，可以增长效率、克服无责任性和混乱性。如果将长江水资源保护管理权分散于多个政府部门或各区域性部门，不只是简单的确定权力分工，为实质上是使机构之间具有了竞争性，这种竞争既有正面效应，如调动个部门的积极性，形成保护长江流域水资源的共同努力；也有负面效应，为鼓励个部门利用一切可行的机会去追求短期利益提供了便利。因为，如果一个部门不这样做，则其他部门便会这样做。其结果是导致长江流域水资源这样的公共资源的开发走到可悲的地步。当相关的方面包括了大量的权力重叠和交叉的小公共权力，而各个小的公共权力又只能够规范几个较小的与作用方面有关的权力的行为时，“公众悲剧”就会在几个较小权力的竞争中发生：而个较小的权力机构沉溺于权力的病态竞争，则无法去注意和实现该权力的真正目标，从而导致效率低下或不计效率，使公共权力变成否定性的负值游戏。因此，应充分认识“系统专门化才能增长效率”的意义，吸取过去水资源保护管理体制中普遍存在的因权力分散而导致的低效率的惨痛教训，避免“公众悲剧”和“非集权化的恶性循环”的发生。在此意义上，长江流域水资源保护管理体制的构建必须以效率作为基本目标，选择通过加强大权力者或通过增加专门机构的决策能力、增加对专门化系统的组建、合并与强化的体制。具体而言，就是要真正赋予长江流域水资源保护机构以决策权、监督权、协调权和执行权，使其能够担负起统一管理的责任，保证管理的效率。
2、协调原则。长江流域水资源的公共性和对其使用方式的多元性决定了其资源保护管理的任务绝对不可能是单一机构就能完成的，必须有各相关部门的配合，而这种配合必须是协调的。协调是为了避免采取互不相容的政策，控制各机构的活动与决定，使大家步调一致地追求已确定的共同目标和目的。协调既要避免矛盾、又要解决矛盾，既有预防性、又有战略性，既有程序性、又有实质性。在对长江流域水资源保护的管理过程中，必然会产生权力的交叉与分割，存在实际上的权力相对分散的多元化体制，也必然会出现分权与平衡的问题。这种情况下，就必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证管理效率的前提下，确立合理解决矛盾的原则，建立广泛的处理机构间权力冲突的机制。这种机制表现在法律上就是要明确各管理部门的具体职责与权限，明确各部门行使职权的法律程序和行为范围，以协调各部门在长江水资源保护管理中的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在这一目标下分权与平衡：必要的权利交叉既有侧重点又有勾通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。统一管理机构与分管机构之间的关系也是相互配合和依存的关系，它们各自均有明确的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互竞争，而是为了实现共同的管理目标各负其责。具体而言，长江流域水资源保护管理机构在长江流域水资源管理体制中处于核心地位，长江流域内的各区域性环境保护部门、水利管理部门以及渔政渔港管理部门、航道管理部门等均是协管部门，各部门应在法律赋予的职权范围内进行管理；同时，还必须接受统一管理部门的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。过去，正是由于没有统一的长江流域水资源保护立法，才出现了管理上的种种混乱，现在要制定有关法规，当然首先要解决好管理体制的协调问题，确立各部门间的正常关系，以保证管理目标的实现。
3、民主决策原则。长江流域水资源保护管理从一定意义上看就是对长江水资源这种公共资源的分配与控制。在对长江水资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理。使这种分配有益于实现环境保护的总体目标，有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。而集体决策、民主决策，便是应用正义与公平的必要条件。这就需要合作与参与，需要有对决策过程的了解和提出批评的权利，更需要有参与和对决策进行修改的程序。因此，在功能性权力集中的同时，还必须建设决策性权力的协调合作机制，以使决策科学、公正、合理。保证合理、公正的长江流域水资源管理体制存在于民主决策与功能权力集中的复合结构之中。多元的决策与集中的控制执行相结合才能构成“完善”的长江流域水资源保护管理体制。为保障民主决策原则的实现，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，就必须充分注意各管理机构、各管理相对人的民利，在法律上赋予他们相应的地位与权力，设置必要的程序，保证这些权力的实现。
（三）长江流域水资源保护机构的职权。
要使长江流域水资源保护机构承担起统一管理长江流域水资源保护的责任，必须改变其仅作为流域协调机构的现状，使起成为真正的流域水资源保护的执法主体。其职权范围因包括：
1、规划计划权。具体为负责制定长江流域水资源保护的规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划等。
2、监督检查权。具体为监督检查流域规划和各项计划的实施和流域内各行政区的水资源保护工作，检点工程对长江水资源的影响，检查各项制度的实施情况并提出相应的意见和建议。
3、获取信息权。具体为流域内各行政区对所辖江段水资源保护工作的汇报，要求各地区进行排污申报，指定重点工程、重点区域、重点单位定期汇报，根据具体情况要求个别部门和单位进行临时汇报等。
4、监测权。具体为负责长江的水文、水质监测及省（市、区）界水质变化情况监测。
5、建议权。建议流域内各行政区决定限期治理、综合开发利用和综合整治等。
6、许可权。包括取水许可、沿江设置排污口许可、污染物排放许可等。
7、纠纷处理权。包括对跨行政区的水污染纠纷、用水纠纷等的处理权。
8、行政强制权。对长江流域水资源造成危害的单位和个人采取直接的和间接的强制措施的权力。
9、行政处罚权。对长江流域水资源造成损害的单位和个人予以行政处罚的权力。
（四）《长江流域水资源保护办法》的制度体系。
长江流域水资源保护的制度体系应是一个相对完备的系统，各项制度间也应具有逻辑的联系，根据对长江流域水资源保护立法的整体构想，其制度体系与结构紧密联系，主要制度包括：
1、关于全流域水资源保护监督管理的制度。具体包括规划计划制度、目标责任制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、水资源保护基金制度、总量控制制度、现场检查制度和奖励制度。
2、关于全流域水资源开发利用保护的制度。具体包括开发利用许可证制度、供水分配制度、生态补偿费制度、水利工程的水资源保护制度、岸边工程的水资源保护制度、航道利用的水资源保护制度、渔业资源开发的保护制度、水土保持制度。
水资源保护法规篇3
关键词：水资源现状；保护组织；必要性；措施
中图分类号：tV211.1文献标识码：a文章编号：
引言
水资源保护是水资源可持续利用的重要保证。多年来，我国水污染得不到有效控制,使水资源质量持续下降,既带来严重的环境问题,又加剧了水资源短缺矛盾,直接影响了水资源的可持续利用。为了有效保护水资源,实现水资源可持续利用,必须充分认识到水资源保护组织机制的必要性，强化统一管理和完善水资源保护政策法规体系，建立水资源保护组织机制，加强水资源保护能力建设和舆论宜传工作,全面深化水资源保护工作。
1我国水资源现状
1.1水资源污染严重，水环境日愈恶化
目前,全国污水排放量达到数百亿吨,80%的污水未经处理就直接排人江河湖海。最为严重的是淮河,此外辽河、汾河、海河、白洋淀以及部分水库均被严重污染南方的黄浦江、滇池等水体也都受到严重污染。全国90%的城市水环境恶化,附近河流或河段已成为排污沟。由此可见,水质污染严重和水环境质量恶化加剧了水资源危机,并将影响到我国经济发展的速度。因此,限制污水排放并使污水资源化,使水资源的利用走上良性循环已成为当务之急。
1.2水资源保护政策法律法规不健全
我国在水资源管理和水环境保护的各项法规之间缺乏有机的联系。我国有关水资源保护的法制建设虽然有所发展,相继制定了《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《河道管理条例》等法律法规,各地地方权力部门也制定了一些法规,各级人民政府还有不少政策性规定。这些规定都对水资源保护工作产生了一定的推动作用。不过由于该领域中的法律、法规不仅数量少,而且往往是一些零散的条款且免不了失之偏颇,远没有达到系统完善的程度。水利部门缺乏水资源保护的统一条例、规章,工作随意性大,没有系列条例和法规作为行政依据来管理和保护水资源。总体上讲,水资源保护领域中的立法状况已滞后于我国社会经济的发展形势。
1.3水资源保护与监测资金投入不足
虽然各级政府为水资源保护工作投入了一定数量的资金,起到了不少作用,一些企事业单位为自身利益或受法律约束也投入了一些资金,然而,由于经费投入少而制约水资源保护事业的发展已成为不争的事实,致使流域水资源保护机构不能把主要精力集中到监督管理与监测主业中。为“吃饭”而奔波,造成人才流失,队伍不稳,事业萎缩,同时造成监测手段大大落后于形势需要。目前的监测工作大多数仍是手工劳动,不但自动监测设备缺乏,分析仪器也比较简单和陈旧,大型分析仪器匿乏,与担负艰巨的监测任务不相适应,严重影响大量必需监测数据的获得。
2完善水资源保护组织机制的必要性
2.1我国水资源短缺的现状要求
我国的水资源总量占据世界水资源总量的6%，仅次于巴西、尔罗斯和加拿大三个国家，但是较多的水资源总量是建立在辽阔的国土以及众多的人口基础上的，我国的人均水资源占有量仅是世界平均水平的四分之一左右，并且当前我国有限的水资源还承受着工业和农业的较快发展带来的压力。在水资源短缺使我国在水资源开发和利用方面面临较大危机的同时，水资源的浪费现象仍旧是普遍存在的，主要表现在工业中水资源重复利用率较低、农业粗放型生产以及生活用水的浪费，这更加突出了我国要加强水资源保护组织机制的必要性。
2.2水资源时空分布不均要求
我国所面临的水危机并不仅仅是水资源短缺一方面造成的，水资源分布的不均衡也使水资源合理的开发和利用受到了阻碍。由于我国受到季风气候的影响，降雨分布随时间而空间的变化较大，这就造成了许多地区以为缺少降雨这一主要的水资源补给来源而面临缺水的现状。其次我国幅员辽阔，西部地区深入亚洲腹地，所以我国的水资源分布明显的呈现出从东南向西北递减的特点。由于我国东部人口较多、耕地面积大，水资源的分布与生产力的分布存在很大的矛盾，所以对水资源进行调配对我国水资源合理的开发和利用具有重要
意义，而对水资源的调配则要求在水资源的保护中需要具有较为完善的组织机制。
3水资源保护组织机制的完善
3.1促进水资源保护法制建设
法制完善是水资源保护的重要保证,它对正确划分责任与利益,建立有关制度等具有重要意义。法制建设应落实在立法、执法、司法各环节。1、立法。水资源保护立法比起其它资源保护立法要落后得多,应尽快加强。国家应当有专门的法律,即水资源保护法,至少也应在水法中设置完整的篇章。在目前还难以实现的情况下,应首先制定水资源保护条例之类的行政法规或部门规章。同时应制定流域水资源保护法规或在流域法中规定。各地方立法部门也应根据其实际情况制定相应法规。在立法欠缺的情况下,应及时适应经济发展要求的政策。这些都需要水资源保护部门做好基础工作,提出合理建议。2、执法和司法。在立法工作滞后、执法较难的情况下,应充分行使法律赋予的权力并应在法律尚未涉及的领域及时通过政策实施管理。重点应放在执法队伍的建设上,建立健全执法机构,对执法人员加强教育,提高执法道德和执法水平,提高依法管理的能力。保护水资源采用司法手段较少。司法部门应加强参与意识并提高能力,行政管理部门应充分认识司法部门的作用并充分给予利用。
3.2重视人才队伍建设
在水资源保护组织机制的完善中，人才是组成组织机制的重要基石，在水资源管理和水资源保护甚至涉及到水质监测等部门的人才素质直接决定了水资源保护的质量，同时也决定着水资源保护组织机制是否能够实现不断的健全和完善。人才队伍的建设作为水资源保护
组织机制完善的重要内容应该得到相应的重视，其中要体现在对水资源保护工
作人员的培训以及通过激励机制来确保水资源保护工作人员的工作积极性两个方面，也要重视对人员的选拔和考核工作，把好人才质量关，从而实现水资源保护组织机制中人才素质的不断提高。
3.3加强舆论宣传和监督工作
水涉及千家万户和各个领域,为了确保水量的稳定性,水质的优良性,充分发挥水资源的利用价值,必须深人持久地通过报纸、电视、广播、画报、手册等工具,开展“立体型”的宣传教育,提高人们节水的责任感和自觉性,丰富人们的节水知识,使每个公民认识到水是宝贵的资源,水是生命不可缺少的部分,水的储量是有限的,对人类的贡献是巨大的。实践证明,在发达国家,法律作用、行政手段、经济支持和宣传工作,被认为是做好水资源管理和保护工作的四个要素。因此,舆论宣传是做好水资源保护工作的重要环节。只有唤起群众和全社会的重视,加强人大监督、群众舆论监督和各方面的监督,水资源才能真正得到保护。
4结束语
水资源是保证人类生存、支撑社会经济发展的重要资源，同时也是提高我国综合国力的重要保证。在水资源的保护中不仅要针对当前水资源的现状来制定相应的法律法规，同时建立与水资源管理密切相关的组织机制，研究完善水资源保护组织机制的必要性，制定水资源保护组织机制不断完善的策略，对当前我国的水资源保护工作取得进一步进展具有重要的意义。
参考文献
水资源保护法规篇4
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，
要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。
一，循环经济的内涵及其对水资源保护的意义
循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元GDp用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。
二，我国水资源保护法律制度现状及存在问题
基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度。
然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题，
(一)法律体系之符合，不完善
首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。
其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。:
(二)相关基本制度之缺失
循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。
首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。
其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。
(三)水之源管理体制之缺陷
目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。这使得部门职能和利益交叉。不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任。不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力。从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。
(四)公众参与之不足
虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。
三，完善我国水资源保护法律制度的建议
(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观
1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。
2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。
（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护
1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。
2建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。
3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。
(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法
水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度。是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织、保障，针对目前我国水资源管理体制存在的缺陷，要实现水资源的节约与循环再生。保护我国水环境。必须进一步改革和完善我国水资源管理体制，强化环境执法。目前。流域管理已是世界水资源管理的大趋势，因此。应根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，确立完善的流域管理体制j建议修改《水法》，由国家授权流域管理机构根据流域具体情况制定单行法，使流域管理机构的地位得到相应的提高并获得立法权。以实现统一规划、综合决策、综合治理。同时，为进一步强化环境行政部门的权威，应建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的环境管理体制，在水资源管理和保护中，各级政府与各部门应配合环境行政部门的工作，这样就能有效地制止地方与部门保护主义，增强环境、行政执法的统一性和权威性。大大提高执法效能，最后，要强化水环境执法队伍。不断提高执法人员的循环经济意识，转变传统经济观念。更新知识结构和强化环保科技技能，加强水环境执法监督。提高执法力度。
水资源保护法规篇5
在这秋风送爽、丹桂飘香的美好季节，中国法学会环境资源法学研究会2008年学术年会今天在南京隆重召开！我首先代表江苏省水利厅，对年会的顺利召开表示热烈祝贺！对各位领导和专家莅临江苏指导工作表示衷心感谢！
下面，我就江苏省水利系统深入学习实践科学发展观，依法加强水资源管理与保护的实践与认识，与大家一起交流，共同探讨。
一、贯彻治水新思路需要加强水资源法规制度建设
江苏跨江滨海，位于长江、淮河两大流域下游，水网密布，湖泊众多；长江纵贯东西，运河横穿南北，全国五大淡水湖泊江苏得其二；全省有大小河流2900多条、湖泊137个，水域面积1.66万平方公里，占全省总面积的16%。特殊的地理位置和水系特点，既给江苏带来了丰富的水资源优势，也使江苏频临水患灾害的威胁。长期以来，在党和政府的正确领导下，江苏人民坚持不懈、团结治水，经过几十年的努力，江苏已经建立了具有较高标准的防洪保安工程体系，形成了现代农业发展的水利基础保障，实现了长江与太湖、淮河和沂沭泗四大水系的互调互济，战胜了江苏历史上多次特大洪涝干旱灾害，为江苏经济社会又好又快发展提供了有力的水利基础支撑和保障。
进入新世纪，江苏工业化、城市化进程加快提速，经济社会发展中的水问题也在发生重要变化，特别是水资源环境方面的问题越来越多，成为制约经济社会可持续发展的重要瓶颈。突出表现在：一是河湖淤积、水系受阻，严重影响河湖的引排能力；二是非法围垦、侵占水域，严重削弱河湖的调蓄功能；三是水体污染、生态恶化，严重威胁城乡人民的饮水安全。现实情况表明，以防洪排涝和农业灌溉为主要任务的传统水利难以适应现代经济社会的发展要求。这几年来，江苏水利坚持以科学发展观为指导，通过坚持不懈的理论探索和实践创新，逐步形成“围绕一个目标”（建设更高水平小康社会）、“把握两个规律”（即水的自然规律和经济发展规律）、“坚持三个统筹”（即统筹城乡水利共同发展，统筹水安全、水资源、水环境综合治理，统筹工程建设和社会管理协调推进）、“提升四个能力”（即防洪保安能力，资源保障能力，环境保护能力，服务民生能力）的新时期江苏科学治水新思路，并明确提出发展安全水利、资源水利、环境水利和民生水利的江苏水利现代化建设的新任务。
从工程水利到资源水利，从传统水利到现代水利，水利行业转型发展的最显著的特征，就是水利工作的主要任务已经从大规模的工程建设转变到以河湖水系科学管理与严格保护的新阶段。工程建设以追求水利投入为重点，维护江河湖泊的健康生态，则需要以系统、权威的法规制度为基础。
二、水资源立法执法工作在江苏的实践
水资源是社会的稀缺资源，江河湖泊又是生态环境的控制性要素。但长期以来，由于水利行业重建设轻管理、重开发轻保护，反映在水资源管理与保护上，既存在无法可依、缺少法规制度，也存在有法难依、缺少法规权威的情况。随着治水思路的积极调整和水利工作重点的逐步转移，江苏水利部门把加强水资源管理与保护的立法工作摆上重要日程，制定立法规划，加强立法调研，加快立法进度，注重立法质量，加大执法力度，树立水法规权威，取得了积极进展。几年来，陆续出台或修订了《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》、《江苏省水资源管理条例》、《江苏省湖泊保护条例》、《关于加强饮用水源地保护决定》等地方性法规，《江苏省水文条例》已通过省人大常委会的初步审议，《江苏省水库管理条例》已经开始立法调研。到目前为止，省级共出台地方性水法规8部、省政府水利规章4部，初步建立了以《水法》为核心，多层次、多方面、相互配套的水法规体系，为江苏水资源管理与保护工作提供有力的法制保障。
（一）加强水源地保护立法，保障城乡居民饮用水安全
饮用水安全是民生的基本问题。由于一些地方湖泊生态环境持续恶化，水源地缺乏严格管理与保护，突发性水污染事件时有发生，严重影响城乡居民的饮水安全。特别是去年太湖蓝藻生态危害，直接导致局部地区供水危机。危机发生后，江苏水利部门立即开展水源地安全管理调查研究，起草地方立法草案。今年1月，省人大常委会颁布实施《关于加强饮用水源地保护的决定》。水利部门积极宣传、认真贯彻《决定》精神。一是组织编制饮用水源地安全保障规划，划定水源地安全保护区范围，提出备用水源建设实施方案；二是强化饮用水源地应急管理，制定并了《江苏省饮用水源地突发性水污染事件水利系统应急管理预案》,从组织体系与责任、信息传递、应急响应、应急监测和水利工程应急调度等方面做出明确规定；三是积极推进和指导各地备用水源建设，在全省形成湖（库）保护型、引进水源型、地下水源应急启用型等多种形式的应急备用水源地建设。四是建立全省饮用水源地监测预警系统，所有饮用水源区都纳入全省重点水功能区监测体系，建立按旬监测分析、定期安全信息旬报和月报制度。
（二）加强湖泊治理立法，维护湖泊的健康生态
由于长期以来，人们在开发利用湖泊资源的同时，却忽视了对湖泊的有效保护，导致河湖水域的日趋减少和生态环境的持续恶化。为维护河湖的健康生态，江苏水利部门从2002年就开始湖泊保护与管理方面的立法调研工作，2004年8月省人大常委会审议通过了《江苏省湖泊保护条例》。《条例》针对全省湖泊生态环境存在的问题，提出了加强湖泊管理与保护的一系列法律制度，把防洪安全和水资源的可持续利用作为湖泊保护和开发的前置条件；明确由水利部门编制湖泊保护规划，作为湖泊管理保护、开发利用的科学依据；规定禁止在湖泊保护范围内围湖造地、圈圩养殖；提出了实行湖泊纳污总量控制制度；确立了水利部门对湖泊的主管地位等等。经过近年来的努力，江苏水利部门已经完成了全省重要湖泊保护规划的编制，实施了重要湖泊勘界设标，建立了湖泊管理专门机构，形成湖泊定期监测巡查和执法管理等机制，开展了生态清淤和入湖河道的治理，基本形成湖泊管理与保护的有效工作体系。
（三）加强水资源管理立法，保证水资源可持续利用
为加强水资源管理和保证水资源的可持续利用，江苏水利部门早在2001年就着手修订《江苏省水资源管理条例》，按照在保护中开发、在开发中保护的原则，提出加强水资源管理与保护的一系列法律制度和措施。几年来，围绕《条例》的贯彻落实，积极推进水资源管理与保护的五项重点工作。一是持续推进城乡河湖水系疏浚整治。在城市，把防洪工程与河湖环境整治有机结合起来，显著提升了城市形象和人居环境；在农村，大力推进河道疏浚整治，拆坝建桥、疏通水系、植树绿化、整治环境，改善农民生产生活条件，取得很好的经济社会和资源环境效益。二是科学核定重要河湖的纳污能力。依据省政府批准的水（环境）功能区划，针对不同河湖水域特点和水文条件，合理率定重点河湖的水质降解系数，核定河湖的纳污能力，作为严格控制污染物入湖（河）排放的主要依据。三是集中组织对重要河湖排污口治理整顿。坚决取缔非法设置的排污口，限期整顿超标排放的排污口，建立更加严密的排污口审查审批制度。四是积极开展水环境资源区域补偿试点。我们联合有关部门对跨行政区域河湖交界断面进行水量、水质的监测考核，对上游主要污染物超量排放到下游的实行经济补偿。目前，这项工作已在太湖主要入湖河流进行试点。五是推进节水减污型社会建设。省政府下发了《关于加强节水型社会建设的意见》，水利部门编制了《江苏省节水型社会发展规划》，重点提高工业企业用水的重复利用率，积极实施农业节水灌溉技术，全面推广社区节水型器具和设施。积极推进徐州、张家港、南京3个部级和12个省级节水型社会建设试点，开展了高耗水行业节水专项行动。形成年节水能力7亿立方米，全省万元gdp用水量已从2002年的450立方米下降至2007年的213立方米，工业用水重复利用率从49.7％提高到62％。
（四）加强地下水监管立法，防治地质生态灾害
在上世纪的80、90年代，由于苏南地区大量超采地下水，直接导致大面积地面沉降的地质性灾害和许多次生灾害。为此，江苏水利部门在认真调查研究的基础上，报请省人大常委会颁布《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》，修订《江苏省水资源管理条例》；并根据地方性法规精神制定禁采工作计划，提出禁采工作方案，认真组织水源替代工程建设，保证地下水禁采后社会用水需求；加大禁采工作考核，落实禁采工作责任等等。经过5年的持续努力，投入上百亿元的政府投资，圆满实现苏锡常地区地下水禁采目标，使该地区地质环境得到明显恢复，得到社会各界的充分肯定，被省人大常委会评估为执行效果最好的地方性法规之一。
三、水资源管理与保护立法工作的主要体会
水资源保护是人类社会的一项长期任务，水资源管理保护的立法工作也需要与时俱进，在实践中不断完善。
（一）立足科学发展，创新立法理念。治水，是人类社会认识自然、利用自然的一项重要实践活动，经济社会的不同发展阶段，治水的任务也在不断变化。在农业经济为主的社会，治水的主要任务是防御洪涝灾害和保护农业灌溉，水利工作的主要特点是大规模的水利工程建设；到了工业经济为主的社会，虽然洪涝灾害的威胁仍然存在，但水资源环境方面的问题更为紧迫，水利工作的主要特点是既要抓好水利工程建设，更要维护河湖水系的健康生态。从某种意义上说，江苏水利已经进入资源水利发展的新时代。新时期江苏水利的立法工作必须以科学发展观为指导，针对经济社会发展和人民群众生产生活??环境水利和民生水利的发展要求，把加强河湖管理与保护，维护引排畅通、生态健康的河湖水系作为立法的主要任务，依法治水、依法管水，努力实现经济社会与水资源环境的协调发展。
（二）坚持因地制宜，创新立法内容。这几年，江苏在水资源管理和保护立法工作中，始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的地方立法基本原则，既维护国家法制统一，又体现地方特色。2004年，江苏颁布实施的《江苏省湖泊保护条例》，在立法内容上，既坚持国家水法规的原则规定，又根据江苏的实际情况和湖泊管理与保护的自身特点，在深入调研、充分论证的基础上，对湖泊勘界确权、水域保护、纳污总量控制和湖泊管理体制等重要内容，创造性地作出具体规定，有力有效地促进了全省湖泊管理与保护水平的提高。今年颁布实施的省人大常委会《关于加强饮用水源地保护的决定》，也是在认真分析我省饮用水水源地安全管理上存在的突出问题，特别是系统汲取太湖蓝藻暴发造成区域供水危机经验教训的基础上，在立法内容上设定了饮用水安全保障实行行政首长负责制度、水源地安全保障部门联动和重大事项会商制度、水源地安全保障规划制度、水源地保护区划定制度、水质监测和信息制度、备用饮用水源建设制度等等。这些重要法规制度的确立，对于强化城乡饮用水源地保护，确保城乡居民饮用水安全，提供了法制保障。
（三）坚持民主立法，提高立法质量。法律的生命力在于立法的质量。坚持民主立法，集中人民群众的立法智慧，是保证立法质量的关键。水资源管理与保护立法，直接关系了人民群众的切身利益。为了提高水资源管理与保护的立法质量，江苏省水利厅专门制定了《立法咨询与实施评估制度》，扩大群众参与水资源立法工作的渠道。在立法大纲起草阶段，组织立法工作者、行业专家和基层群众参加讨论；在草案起草阶段，采用书面形式扩大征求意见范围，并通过研讨会、座谈会等多种形式，广泛听取社会各方面特别是基层群众的意见；立法草案基本形成后，通过政府部门网站公开征求意见，并对立法内容中设定的行政许可项目、行政收费项目、行政处罚等措施，组织专项论证或听证会，充分体现民意要求。近年来，江苏省水利厅还建立水法规、规章和规范性文件实施后评估制度，作为水法规立项、修改和废止的基本依据。
（四）坚持有法必依，保证立法目标。立法是基础，执法是关键，既要提高立法质量，又要增强执法能力，才能真正树立水法规的权威。为了推进法律、法规全面有效地实施。江苏水利部门切实加强水行政执法能力建设。通过加强水法律法规宣传教育，强化执法队伍和执法装备建设，严格依法处理各类涉水违法案件，严厉打击严重危害社会安全和公共利益的涉水犯罪行为，努力建设江苏水利依法行政、依法治水的社会形象。
此次中国法学会环境资源法学研究会年会在江苏召开，对江苏的水利法制建设是有力的鼓舞和鞭策。我们将认真贯彻周部长的重要讲话精神，积极运用这次会议研讨的成果，进一步提高江苏依法治水、科学管水能力，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，为把江苏的明天建设得更加美好而不懈努力！
水资源保护法规篇6
关键词水生野生动物;存在问题;对策
1我国水生野生动物基本情况
我国海洋生物有3000多种,经济价值较大的有150多种,内陆分布的、具有重要经济价值的淡水鱼类有50多种。随着国民经济的飞速发展,受人类活动的影响,我国濒危物种不断增加,在中国濒危动物红皮书鱼类部分,已有92种鱼类被列为野生绝迹、濒危、易危、稀有等级[1]。我国颁布的《国家重点保护野生动物名录》中有近80种水生野生动物,其中属国家一级保护动物的有白暨豚、中华鲟、达氏鲟、白鲟、鼋、儒艮、中华白海豚、新疆大头鱼、红珊瑚等;属国家二级保护动物的有金线鱼巴、大理裂腹鱼、文昌鱼、佛耳丽蚌、花鳗鲡、胭脂鱼、唐鱼、大鲵、玳瑁、山瑞鳖、三线闭壳龟、绿海龟等;此外,还有许多珍稀水生野生动物被列入《地方重点保护野生动物名录》,如东北雅罗鱼、长江鲥鱼以及龟类等。这些物种都是世界珍稀动物资源,更是我国宝贵的自然资源。
2我国水生野生动物保护存在的问题
2.1水生野生动物生存环境不断恶化
2.1.1水环境污染。随着我国人口的不断增加和社会经济的快速发展,大量未经处理的工业废水、废物和城市居民生活垃圾、污水,及日趋频繁的航运和海底石油、天然气的开采,直接破坏鱼类自然生存环境[2-3]。据我国水利、环保、渔业部门对全国10万km的河流进行调查评价,发现被污染河流的长度已占半数,其中有4万km不符合渔业水质标准,2400km河流鱼虾绝迹。www.lw881.com据不完全统计,全国污水日排放量已超过7000t,其中长江流域在我国各江河流域中是污染最严重的区域,其日接收污水量约3000t,占全国水资源36%的长江有大小污染源4万多个,检测到的污染物有40多种。2001年,全国发生赤潮灾害达到77次,影响面积达到1.5万km2左右。水环境受污染,使水生野生动物的生活空间减少,遭受直接伤害的危险与日俱增,甚至造成毁灭性的破坏。
2.1.2梯级电站的建设。水利工程的无序无度开发破坏了鱼类的自然繁殖和生活场所,特别是建闸筑坝、建库、引水工程、喷灌工程、江海堤围工程的实施,彻底改变了天然河道的自然生态,阻隔了鱼类索饵、繁殖的洄游通道,并且大坝的构筑使鱼类天然的产卵场被淹没,产浮性卵的鱼类因天然流速、流程不够而沉淀死亡;产粘性卵的鱼类因失去鱼卵赖以粘附的水生维管束植物而资源枯竭;幼鱼因坝流冲击过大而致死;原江河急流型鱼类及底栖生物因水域生态环境而消亡[4]。因此,梯级电站的建设对水生野生动物的生活、生态习性产生不可逆转的影响。
2.2渔政执法机构分散,执法队伍建设滞后,各地发展不平衡
中国渔政执法体系经过20多年的建设,目前的渔业执法机构由渔政、渔监和船检3支队伍组成,已形成一支拥有3万多人、1100多艘渔政执法船舶、自上而下覆盖全国的较为规范的渔业行政执法队伍,承担着保护渔业资源和生态环境,维护正常渔业生产秩序,代表国家行使渔政、渔港和渔船检验监督管理权,维护国家海洋和边境水域权益的重任。但是随着我国渔业各项法律法规的不断完善,现行的渔业执法机构已经不能适应新形势的要求,主要表现为:一是“统一领导”不足,“分级管理”有余,上级机构对下级机构管理出现失控;二是机构设置不规范,机构名称不统一,影响执法形象;三是渔政、渔监和船检各自为政,不能形成合力,降低执法效率;四是执法受行政干预多,执法机构难于独立行使职能,影响秉公执法,易产生地方保护主义;五是未能纳入公务员管理,经费长期得不到解决,只能靠自收自支、罚款维持,不仅影响《行政处罚法》的贯彻执行,并且容易滋生腐败现象;六是人员编制不到位,渔政队伍编制成分复杂,相当一部分渔政人员没有纳入行政或事业编制,造成没有纳入编制和公务员管理的渔政人员不能行使执法权;七是渔政人员文化素质参差不齐,与现阶段对渔政执法人员要求大专学历以上不相符,具有渔政管理及相关学历的人员甚少,执法专业水平低。
2.3对水生野生动物保护的重要性、必要性认识不足
1998年《中华人民共和国野生动物保护法》颁布后,国家又相继制定颁布了《水生野生动物保护实施条例》《自然保护区条例》等行政法规,农业部制定了《水生野生动物利用特许办法》《水生动植物自然保护区管理办法》等规章及其他规范性文件。虽然这些法律法规颁布已久,但一些主管部门对水生野生动物保护的重要性仍缺乏足够的认识,更缺乏使命感和紧迫感,对水生野生动物保护的法律法规宣传力度不强,群众对保护水生野生动物的法律法规知识认识不够充分[5]。主要表现为2个方面:一是非法捕杀水生野生保护动物;二是非法及无证经营利用水生野生保护动物及其产品。
2.4有害渔具渔法及过度捕捞,破坏水生野生动物资源
据统计资料表明,我国2003年末拥有机动渔船20959艘,其中海洋渔业机动渔船280931艘,2003年全国捕捞产量14323121t。在捕捞的渔获物中,大部分为当年幼鱼或低龄鱼,对资源利用十分不利;在全国各地还存在着电、炸、毒鱼等破坏渔业资源的问题,一些不法分子以大功率高负荷的电鱼设备捕鱼,对渔业资源造成毁灭性的破坏。
2.5对增殖放流重视不够,放流活动不规范,放流品种不符合要求
目前,我国渔业资源的增殖放流数量与资源恢复的需要还有很大差距。放流工作尚未引起有关领导的充分重视,还没有提升到议事日程,一些地区尚未开展增殖放流活动;大部分地区没有制定长期增殖放流的规划;放流的重要意义和作用宣传不够,资金支持不足;缺乏统一的规范和科学指导,个别地方存在无序放流、放流品种种质不纯等问题,影响放流效果[6]。
2.6水生野生保护动物的基础性研究工作滞后,经费投入不足
水生野生动物保护是一项技术性强的工作,要对它实行科学、有效的管理,就必须对水生野生动物进行全面的考查,包括其生活习性、生态习性、资源分布以及受环境条件变迁影响的程度等。由于水生野生动物保护经费投入有限,许多地方没有把此项资金纳入地方财政预算,使得水生野生动物保护研究工作困难。因此,对于水生野生保护动物的基础性研究工作还不够深入。
2.7珍稀水产资源开发利用与现行的《中华人民共和国野生动物保护法》不适应
随着我国渔业产业结构的变化,科学技术的进步,《野生动物保护法》与珍稀水产资源开发利用已经出现了新的问题,主要表现在以下几方面:一是渔业以养殖为主的发展方针,鼓励名、特、优、新水产养殖业的发展,但由于人工养殖品种与野生品种实际上难以区分,珍稀品种的养殖产品难以合法上市销售;二是由于饲养技术的发展,养殖品种成熟期小龄化,这与保护法规定的相应品种的上市年限不相符;三是科技进步,使水生保护品种可以通过人工繁殖育苗大批量生产,而大批量人工繁殖的保护品种的经营由于保护法而受阻。
3加强水生野生动物保护和管理的对策
3.1加大水生野生动物保护的宣传力度,提高对水生野生动物保护重要性、必要性的认识
通过布告、报纸、广播、电视、宣传画册、张贴画、举办展览、义演等进行广泛的宣传,在可能存在违法行为的地区宣传国家法律法规及其相关政策,让社会大众都了解什么是国家重点保护的水生野生动物,保护国家重点保护水生野生动物的原因,以及重点保护的水生野生动物现状、濒危程度、科学价值及相关法律等,消除宣传上的误区和盲点,让全社会都参于到保护水生野生动物的行列中来。
3.2加强水生野生动物栖息环境的保护管理,健全渔业水域环境监测机构,加大水域环境污染的处罚力度
渔业水域环境的好坏直接影响水生野生动物的生长及生存,对重要渔业水域环境进行经常性的调查监测监视工作,加强污染物治理工作,对污染物排放总量进行控制。污染物排放标准是为了实现环保质量标准而制定的,规定允许排放污染物最高限额的标准,如果排污者以符合排污标准的方式排放污染物,则其行为是合法的,反之是违法排污。违法排污者即使没有造成危害后果,也将承担一系列法律责任,合法排污者则只在造成污染危害时才承担而且只承担民事责任,对违法排污造成渔业水域污染的肇事方要从严从重处理。对水利、水坝建设项目,渔业行政主管部门要行使职权,积极参与建设项目对渔业水域环境及水生野生动物影响的环境评价工作,提出科学的资源保护、补救和恢复措施,使水生野生动物资源得到有效的保护。
3.3加强渔政执法队伍建设,加大渔业执法力度,规范水生野生动物的经营管理
渔业资源的公有性、洄游性和渔船作业的流动性决定了渔业执法管理必须实行高度统一,即要确定“统一领导”在渔业执法监督管理上的主导地位,但由于我国幅员广阔,各地的自然环境和资源分布不同,又必须要有“分级管理”作为补充。所以,“统一领导”与“分级管理”相辅相成,只有在强有力的“统一领导”下,搞好“分级管理”,把渔业执法人员纳入公务员管理,解决人员编制及经费等,让他们无后顾之忧,渔政工作才能做得好。只有把渔业执法队伍铸造成一支人员素质高、装备精良、机动灵活的渔业执法队伍,才能有力地打击各种破坏和危害水生野生动物资源的行为。
3.4规范增殖放流活动管理工作,延长休渔期
实践证明,渔业资源增殖放流是目前恢复水生生物资源量的重要和有效手段,要将增殖放流与保护渔业资源、增加渔民收入、促进渔业可持续发展联系起来。因此,要加大资金投入。一方面,要将增殖放流经费纳入政府财政预算计划[7];另一方面,要拓宽资金渠道,调动社会力量投入资金,参加资源增殖放流。放流要进一步规范化,保证放流的生态安全性,同时要严格控制放流品种和来源。放流苗种要由省级以上渔业行政主管部门批准的水生野生动物驯养繁殖基地、原种、良种场和增殖站提供。放流品种的苗种原则上要以当地原种及其子一代苗种为主,不得向天然水域中投放杂交种、转基因种及种质不纯等不符合生态安全要求的物种,放流后必须对放流品种及相关区域实行禁渔期2~3个月。
3.5积极开展水生野生动物拯救工作,加大水生野生动物基础性研究工作,加快水生野生动物自然保护区建设步伐
建立水生野生动物自然保护区,目的是保持自然保护区生物物种资源的多样性,保护珍稀濒危动物资源及其生态环境,重点保护国家稀有物种及其生态系统。在充分保护的基础上,通过实施水生野生保护动物人工驯养繁育,对珍稀野生动物资源的适度开发利用,建设保护区等进行有效保护,并针对水生野生动物的基础性研究工作滞后的实际情况,各级财政部门要大力支持,加大资金投入,同时作为渔业主管部门积极鼓励社会各界力量和资金的参与,增加对水生野生动物自然保护区的建设[8]。保护区的建设和管理离不开各级地方政府与当地群众的支持、参与。自然保护区应尊重地方政府,主动和地方政府建立联系,县、乡政府要配合保护区管理处组建保护区联合管理委员会,为保护区的建设和管理提供尽可能多的方便;村、屯要订立村规民约,与保护区签订联保共管协议,自上而下建立县、乡、村、屯4级共管体系,形成全民共管共建保护区的良好局面。
3.6合理解决珍稀水产资源开发利用与《野生动物保护法》之间的矛盾
合理利用与保护资源,要认真贯彻渔业可持续发展的思想,既要有效地保护水产资源,尤其是有效保护、拯救珍贵濒危的水生野生动物资源,又要依靠科技进步推动渔业生产力的发展,合理地利用、开发资源。
3.6.1坚持以科技为依据,完善资源保护法。人工授精孵化技术、人工育苗技术、饲养技术等新技术的研究与应用使珍稀水生动物的养殖成为渔业产业发展的新方向。随着渔业科技进步,原有的渔业资源保护法规“滞后”,制约了渔业生产发展。因此,要以科技为依据,重新认识新基准,不断补充调整法规,通过完善资源保护法促进渔业产业的新发展显得非常必要。
3.6.2坚持以法规为准绳,加强水生珍稀动物产业的管理。为有效地保障发展和合理利用水生珍稀资源,必须加强水生珍稀动物产业的管理。要制订一套扶持水生珍稀动物产业发展的政策,通过政策的引导和鼓励,扶持水生珍稀动物产业的健康发展,此外还要依法实行统一的监督管理,提高执法效果。
3.6.3坚持合理开发利用为原则,促进水生珍稀动物产业的发展。坚持合理开发利用,把渔业经济的发展与水产资源环境工作紧密结合。水生珍稀动物产业的发展必须做到以下3方面:一要大力推动科技进步;二要合理开发利用;三要根据资源与渔业经济协调发展的要求,制订切合实际的水生珍稀动物产业的长远规划。
3.6.4坚持以市场为取向,政策扶持水产珍稀品种养殖业。必须坚持以市场为导向,政策扶持产业的发展,不断健全服务体系,完善保障体系,畅通市场销售体系。
4参考文献
[1]齐景发.加大水生野生动物保护力度[n].中国渔业报,2003-06-30.
[2]贾晓平.渔业水域生态环境亟待修复[n].中国渔业报,2003-12-05.
[3]周伟光.当前水生野生动物保护管理工作亟待解决的问题[j].中国水产,2000(6):70,69.
[4]杨宝瑞.海洋岛渔场对虾增殖放流现状及对策[j].中国水产,2000(1):21-22.
[5]刘清真.加大增殖和保护渔业资源力度[j].中国水产,2001(6):10-12.
[6]关嘉勉.海洋渔业执法的改革与强化[j].中国水产,2000(3):14-16.
水资源保护法规篇7
关键词：海洋资源法环境资源法海洋法
海洋资源法不是指某项海洋法律，而是指由许多有关海洋资源的法律、法规、法律规范有机组成的系统，即指海洋资源法体系。这是广义的海洋资源法概念，本文就是从这个角度对海洋资源法予以研究。关于海洋资源法体系的组成或结构，可以从不同角度进行分类。本文尝试从海洋资源法的法律法规体系层面对其进行阐述，并进一步探讨海洋资源法的重要作用及地位。
一、海洋资源法律法规体系
海洋资源法律法规体系，是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。这是从制定法的角度对海洋资源法体系下定义。某个海洋资源法律或法规，可以包含很多不同的海洋资源法律规范；一个海洋资源法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
（一）我国现行海洋资源法律法规体系
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国海洋资源法律法规体系主要由以下七个层次构成：
1、宪法。宪法主要规定国家在合理开发、利用、保护、改善环境和自然资源方面（包括海洋资源）的基本职责（即基本权利和义务）、基本政策以及单位和公民在这方面的权利和义务等基本问题。宪法是国家的根本大法，宪法中有关海洋资源保护的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国海洋资源法体系的宪法基础。
2、海洋资源法律。海洋资源法律是指由全国人民代表大会及其常务委员制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的法律。我国目前上没有以直接保护海洋资源为名义的法律，但是很多资源方面的法律都涉及到海洋资源，如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》。
3、海洋资源行政法规。海洋资源行政法规是指由国务院制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政法规，如《中华人民共和国渔业法实施细则》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》等。
4、地方海洋资源法规。地方海洋资源法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源的地方法规，如《江苏省海岸带管理条例》、《青岛近岸海域环境保护规定》、《广东省渔港管理条例》等。
5、海洋资源行政规章。海洋资源行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政规章，如《渔业作业避让暂行条例》、《长江渔业资源管理规定》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》等。
6、地方海洋资源行政规章。地方海洋资源行政规章，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的地方行政规章，如《天津市海域环境保护管理办法》、《河北省近岸海域环境保护暂行办法》等。
7、其他海洋资源规范性文件。其他海洋资源规范性文件，是指出上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的规范性文件。
（二）我国海洋资源法律法规体系的不足及其完善
虽然从立法体制来看我国海洋资源法律法规体系从宪法到其他规范性文件共分七个层次体系相对完备，但是整个体系仍然存在很多问题亟待解决：
1、海洋资源法制建设相对滞后，缺乏具有较强综合性的海洋资源法律。第二次世界大战至今，是各种海洋法规大发展，并形成国际海洋环境法和国内海洋环境法体系的时期，联合国三次海洋法会议（1958年、1960年和1973年）、斯德哥尔摩联合国人类会议（1972年）、里约热内卢联合国环境与发展会议（1992年）等国际会议的召开对此做出了极大的推动作用。自从十一届三中全会以来，我国的海洋环境资源法也得到了大发展。但是，海洋环境保护法和海洋资源保护法的发展是不平衡的——不论是国际法还是国内法，海洋环境保护法都是占主导地位的，海洋资源法发展相对滞后，其直接原因是为了解决因海洋污染（特别是海洋石油污染）而导致的严重的海洋环境危机。就我国来看，1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修订）是对我国海洋环境保护进行比较全面的法律调整的综合性海洋环境保护法律，但我国尚没有制定一部直接以海洋资源为保护对象的法律，更没有综合性的海洋资源保护法律。而综合性海洋资源保护法，是从全局出发，对合理开发、利用、保护和改善海洋资源的重大问题做出规定的法律，在整个海洋资源法体系中处于必不可少的中心地位。
作为海洋资源法的研究单位和学者，我们应当积极推动我国海洋资源法制建设的进程，在各自研究领域深入研究并针对实际问题提出立法建议和法律草案，依据立法程序报送相关职能部门争取尽快颁布各单行海洋资源保护法律法规。在各单行海洋资源法律法规进一步发展的同时，我们应当呼吁和建议全国人大常委会对海洋资源保护进行充分调研、协调海洋资源保护职能部门、整合各单行海洋资源法律法规，尽快制定《海洋资源保护法》，从而完善我国海洋资源法体系。
2、各单行资源法律将海洋资源“画地为牢”，对海洋资源的保护缺乏系统性、协调性和针对性。海洋资源内容丰富，范围涵盖海底矿产资源、海岸带资源、海洋能源、海水及海水化学资源、海洋生物资源等，但各类海洋资源之间因其海洋属性而具有紧密的关联性。由于我国目前还没有综合性海洋资源保护法律，海洋资源的保护问题只能由各单行资源法律来完成。我国现行有关海洋资源保护的单行资源法律主要包括：《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》。以上四部法律都不是直接以海洋资源为保护对象，《渔业法》把淡水渔业和海洋渔业统一规定；《野生动物保护法》规定，珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护适用渔业法的规定；《土地管理法》只有少数条文简单涉及养殖水面和渔业生产，并且大部分都是原则性规定；《矿产资源法》第2条、第16条谈到了海洋矿产资源，也都是原则性规定。显然，单行资源法律难以把海洋资源作为一个整体进行统筹规划和考虑，各资源法律之间也缺乏沟通协调，有关海洋资源保护的规定不够明确而且严重不足，没有得到应有的特别关注。
在《海洋资源保护法》出台之前，我们只能在现有的法律框架内积极协调各单行资源法律的关系，充分发挥每一单行资源法律的最大效用以弥补其不足，并建议立法机关制定海洋资源法的协调机制。对于有关海洋资源保护的法律冲突，根据《立法法》寻求有权机关作出法律解释；对于海洋资源保护不够明确的规定，可以根据立法精神作出扩大解释；对于没有涉及到的有关海洋资源保护问题，根据与其最为接近的相关海洋资源法予以解决。
1、海洋资源法“法出多门”，海洋资源行政管理体制存在交叉和空白，有待进一步改进。由于海洋资源的多样性和不同海洋资源本身的特殊属性，不同类型的海洋资源的法律保护往往由相应的政府部门负责，海洋资源法律法规也就相应地由该部门负责起草或制定。按照这种模式制定并颁行的各类海洋资源法律法规往往具有一定的针对性，但其缺点在于不能够从宏观上和整体上考虑到与之相关联的其他海洋资源的保护问题，各单行海洋资源法之间缺乏协调，毕竟同一海洋空间中存在着丰富的海洋资源而且彼此共同构成了海洋生态环境，比如不能为了开发利用海底矿产资源而牺牲海洋生物资源。同时，我国海洋资源的行政管理体制也有待进一步改进。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国野生动物保护法》的规定，环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、土地行政主管部门、沿海县级以上地方人民政府等机构都有一定的职权管理相应的海洋资源。由于相关职能部门过多、法条规定过于笼统以及以上法律对各部门之间的分工相对于种类复杂的海洋资源尚不够明确，这在一定程度上造成部分海洋资源大家都来管而另一些海洋资源往往无人问津的问题。
对此，我们可以建议全国人大常委会及各有权机关进行海洋资源法律法规的专项审查：重新规划海洋资源立法体制，规范授权立法，杜绝部门立法的弊端；制定急需的海洋资源法律法规，废除不合时宜的法规；颁布司法解释或者相关规定，解决法律交叉与空白。同时，建议国务院重新审视海洋资源行政管理体制，对涉及海洋资源各职能部门明确分工并建立规范和固定的协调机制，而且鉴于各类海洋资源的关联性应当明确海洋资源保护的牵头主管或协调部门。
2、海洋资源法律法规体系内部发展不平衡，对某些海洋资源保护力度不够，存在法律空白。我国海洋资源丰富，但是人们开发利用各种海洋资源的程度不同。海洋渔业作为传统产业得到了充分的发展；海洋矿产资源的开发仅仅限于石油资源，还没有对大洋锰结核、海底磷矿等矿产资源进行开发；在海水和海水化学资源发面，海水淡化技术还不够成熟成本较高，海水化学元素提取已经有了技术基础，海盐业已经形成规模；我国海洋能源发展在总体上还处在初级阶段，技术上和国际先进水平还有一定差距；我国港口资源丰富，并有大批优良深水港，基本上得到了较好开发利用，但是突出问题是分布不均匀。与各类海洋资源开发利用不平衡的情况相类似，我国各类海洋资源法相应地存在发展不均衡的情况。传统海洋资源和已经得到充分开发的海洋资源的立法比较充分健全，在海洋资源法律法规体系中有关海洋渔业资源的规定占到了一半以上，海洋石油资源的法律保护也相对完善；而对于一些处于起步阶段的海洋资源开发活动以及尚未开发的海洋资源的法律保护则非常薄弱甚至存在法律空白，比如我国尚未有调整海洋能源开发活动的法律法规。随着科技的进步，我们能够预见不久的将来人类对于海洋资源的开发利用将进入纵深阶段，特别是对现在尚未充分开发的海底矿产资源和海洋能源等海洋资源的研究正在不断深入。
针对目前情况，我们也要未雨绸缪地开始相应的国内法律制度设计并且积极参与国际法制度的设计，跟上海洋资源开发尤其是国际公有海洋资源开发的步伐。法律研究和立法规划都要有一定的超前性，作为研究单位和学者，我们应当始终关注海洋资源法的前沿问题特别是国际海洋资源开发领域的热点问题和法律焦点，并且开展针对性研究、提出立法建议推动国内海洋资源法发展；立法部门也应当对海洋资源立法进行长远规划，既要完善当前海洋资源法的空白和不足，还要对尚未完全有效开发的海洋资源的立法进行研究并且紧跟国际海洋资源保护的步伐在国内开展配套法制建设。
3、海洋资源保护与海洋环境保护相脱节，缺乏整体的“海洋环境资源”观念。从整体上看，海洋资源与海洋环境两个概念，不仅各自包含十分丰富的内容和有着不同角度、不同范围的解释，而且相互交叉并被经常混用，很难将两者截然分开。海洋资源概念强调使用价值、可开发利用性，资源是财源；海洋环境的概念强调整体性、生态联系性，环境是基础。而实际上，海洋资源与海洋环境的具体内容又都是海洋自然要素和空间。但是，我国现行的海洋环境资源法体制在这方面却有不足。《中华人民共和国海洋环境保护法》虽然在第1条开宗明义地提出了立法目的是“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”，但只是在第3章“海洋生态保护”中对海洋资源保护作了简单的原则性规定，其余各章均是规定海洋环境的法律保护，还没有采取整体的“海洋环境资源”的观念；在海洋行政管理方面，海洋资源和海洋环境的管理更是分属于不同的政府部门；在学界，也有人主张环境与资源分别属于不同的法律部门（具体为环境法和资源法）。
因此，我们必须以整体的“海洋环境资源”观对海洋资源和海洋环境进行统筹考虑，建立统一的观念，在海洋资源法研究过程中，与海洋环境的保护研究相结合，探讨海洋资源开发与海洋环境保护的关联性并且积极将两者有机融合；在立法、执法、司法过程中有机协调海洋资源保护与海洋环境保护，合理配置法律资源，实现海洋资源开发的经济效益和海洋环境保护的社会效益最大化。
二、海洋资源法的重要作用
近年来，人们经常可以听到这样的断言：21世纪将是海洋的世纪。1989年第45届联合国大会作出决议，敦促世界各国把海洋的开发利用列入国家的发展战略。1992年，世界环境与发展大会通过的《21世纪议程》指出，海洋是全球生命系统的基本组成部分，是保证人类可持续发展的重要财富。80年代以来，世界上很多国家开发海洋的活动日益高涨。世界海洋开发总产值已经从1980年的2400亿美元发展到1990年的6700亿美元，1998年达到10000亿美元。占地球面积70.8％的海洋蕴藏着丰富的资源，是地球上尚未充分开发利用的最大资源宝库，合理开发、利用、保护和改善海洋资源对于各国解决可持续发展问题具有重要的战略意义。21世纪的政治不再是传统意义上的“纯”政治，而是以先进的科学技术和强大的经济实力紧密结合为基础的政治，也是强烈的权益意识与超前的战略思想相结合的政治。各国为了占领未来国际政治的制高点，无不在千方百计加强综合国力。而维护和发展本国的海洋权益，是一个国家综合国力的越来越重要的组成部分以及在21世纪的国际政治舞台上领时代的重要战略决策和形象显现。
第二次世界大战以后，随着生产力的迅速发展和海洋事业的兴起，人们开发、利用和消耗海洋资源的规模越来越大，海洋环境污染和资源危机日益严重并日益区域化和全球化，这引起了国际法和各国国内法的变革，国际海洋环境资源法和国内海洋资源法开始受到关注并快速发展。在海洋资源日渐受到各国重视的同时，作为调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的海洋资源法也迅速发展成为一个重要的法律部门，并且随着人们开发利用海洋资源步伐的加速而会进一步发展完善，其重要性在作为“海洋世纪”的21世纪会更加凸现。具体说来，海洋资源法是国家进行海洋资源管理的法律依据，是推动我国海洋资源工作发展的强大力量；它是合理开发利用海洋资源、保护海洋环境和人体健康的法律武器；它是协调经济、社会发展和海洋资源保护的重要调控手段；它是提高公民海洋资源法制观念、促进公民参与海洋资源管理的好教材；它是处理我国与外国的海洋关系、维护我国海洋资源权益的重要工具。
三、海洋资源法在环境资源法体系和海洋法体系中的地位
在整个法律体系中，环境资源法是一个新兴的法律部门，伴随着环境危机的日益严重而发展起来，海洋环境资源法也不例外。海洋资源法和海洋环境法共同构成了海洋环境资源法，两者相互联系、相互依存。但是，海洋资源法的发展相对落后于海洋环境法，这在一定程度上是解决严重海洋环境污染的迫切情况所决定的。从环境资源法学研究的角度来看，纵观环境资源法学的教材，在“环境污染防止法”一编均单独设有“海洋环境污染防止法”一章，而在“自然资源保护法”一编却找不到“海洋资源保护法”一章，即便是肖乾刚先生和肖国兴先生分别主编的两本《自然资源法》专著中也没有关于海洋资源保护法的专门论述，蔡守秋先生和何卫东先生合著有《当代海洋环境资源法总论》但还是主要侧重于海洋环境保护法，并没有特别关注海洋资源法，这也在一定程度上反映出我国海洋资源法发展的滞后性。目前来看，自然资源法律体系通常分为土地资源保护法、野生动植物保护法、水资源保护和水土保持法、森林资源保护法、矿产资源保护法、渔业资源保护法，还包括特殊区域环境保护法，而海洋资源则化整为零分别纳入以上各自然资源法律部门予以保护，诸如海洋石油资源归入矿产资源保护法、海洋渔业资源归入渔业资源保护法。
但是，海洋资源内涵丰富，情况复杂，有些海洋资源则很难严格“对号入座”，比如海洋能源和海水化学资源都很难说属于以上哪个分类范围。海洋资源不同于陆地资源而有自己的特性，具体说来：（一）海洋资源的公有性。目前，国家管辖海域内的自然资源通常属于国家所有，这是公有性的一个方面；海洋资源公有性的另一个方面则体现为国际性，国际水域的资源属于全人类所有，这在国际海洋法中有明确规定。因此，近年来大规模的海洋调查、勘探和开发，经常采取国际合作的形式，甚至通过国际海洋开发组织来进行。（二）海洋资源的生态性和整体性。整个海洋就是一个大的生态系统，尽管海洋资源种类繁多，但各种海洋资源都是以大海为依托，以海水为介质发生联系相互依存，共同构成海洋生态环境。海洋资源具有整体性，往往牵一发而动全身，例如盲目填海造田会破坏海岸带资源进而影响当地海洋生物资源。（三）海洋资源以海水为介质。海水具有流动性，部分海洋资源也随之流动而使人们很难对其进行明确而有效的占有和划分；海水作为一种介质具有三维的特性，海洋资源分布由此也具有三维特性呈立体状分布于海洋地理范围内，往往可以由不同的部门同时利用，这也使人们建造固定设施非常困难。（四）海洋资源所处环境具有复杂性。海洋中诸自然条件对人类活动的影响比陆地要大，各种生产方式在相当大程度上仍然受到这些环境因素的制约和支配，例如风浪、盐分的腐蚀以及海洋自然灾害等因素是海洋开发不仅艰巨性大、技术和成本要求高，而且风险也高。由于海洋资源本身的复杂性——涉及各种错综复杂的行政关系、经济关系、社会关系、区域关系和生态关系，在海洋资源法调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的过程中也必须对症下药，有针对性地研究海洋物理、海洋化学、海洋生态、海洋地理、海洋管理等学科，根据不同海洋资源的特性采取相应的调整方法——包括行政的、民事的、刑事的各种方法以及技术性、宣传教育等各种法律措施，特别是要把整个海洋资源放在海洋生态系统中从整体上进行协调的、系统性、科学技术性的法律调整，兼顾不同种类的海洋资源并且切实保护海洋环境。
鉴于以上海洋资源的特殊属性，海洋资源法的调整对象和调整方法都有别于传统的陆上资源保护法。因而，海洋资源法必须在自然资源法律体系中占有一席之地而独立于其他的资源保护法，把海洋资源作为一个整体予以保护而不能割裂开来。尽管海洋资源法发展滞后、自身体系尚有待完善、还没有被学界完全认同，但是海洋资源法作为环境资源法的一个分支法律部门已经客观存在，在一定程度和范围内通过其特有的方式发挥调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的作用，并且随着人们对海洋资源的进一步开发利用，海洋资源法在立法领域和学界都会越发受到重视，在环境资源法体系中的地位会逐渐巩固。
保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了海洋资源法是一个极其综合化的法律部门。作为环境资源法的一个分支法律部门，海洋资源法具有环境法的基本属性，同时与其它法律部门也存在联系。海洋资源法以海洋资源为保护对象，调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系，这决定了海洋资源法与海洋法存在着密切联系。
“海洋法，顾名思义，是指在国际上形成的有关海洋的各种法规的总和。换言之，海洋法是关于各种海域的法律地位以及调整各国在各种不同海域中从事航行、资源开发、科学研究并对海洋进行保护等方面的原则、规则和规章、制度的总和。”这是国内学者对海洋法的通常认识，也就是说国内学者一般是从国际法的角度来看海洋法并将其归为国际法的一部分。本文所讲的海洋法，是从制定法的角度着眼，即我国的海洋法律制度，其虽然是国内法但也具有一定的国际性。目前，我国的海洋法律制度的主要内容有：（一）领海制度，1958年9月4日我国政府发表了关于领海的声明；（二）海湾、海峡制度，如《老铁山水道航行规定》；（三）港口管理制度，如《中华人民共和国港口法》；（四）船舶管理制度，如《中华人民共和国船舶登记条例》；（五）水产资源保护及渔业制度，如《中华人民共和国渔业法》；（六）海洋环境保护制度，如《中华人民共和国海洋环境保护法》；（七）海上交通安全制度，如《中华人民共和国海上交通安全法》；（八）海底石油资源开发制度，如《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。但是，以上概括未必全面，随着海洋法的发展新的法律制度也会应运而生。
显然，从制定法的角度划分，我国海洋法律制度包括海洋资源法，即海洋资源法也是海洋法律制度的一个重要组成部分。换言之，我国环境资源法律制度和海洋法律制度存在交叉，也就是海洋环境法和海洋资源法，这是由海洋环境和海洋资源本身的海洋属性决定的。但是，从学科划分的角度来看，海洋法往往被置于国际法之下，作为国际法的一部分予以研究，侧重于不同海域的法律地位以及各国的权益，对海洋资源的法律保护没有给予足够的重视进行独立研究；海洋资源法也就被纳入环境资源法的范畴，在自然资源法框架内开展研究。有学者主张，重新整合海洋法，把有关海洋政治、海洋经济、海洋环境资源、海洋区域、海洋军事等方面的法律法规统一纳入到海洋法领域，使其发展成为法学二级学科。按照这种说法，不论在制度层面还是学科层面，海洋资源法都可以认为是环境资源法和海洋法的交叉。对此，有待进一步研究和学界的考证。就目前情况而言，一方面，海洋资源具有明显的生态属性，海洋资源法具有环境资源法所特有的综合性、技术性、社会性、共同性等基本属性；另一方面，海洋法现阶段的重心仍在于各种海洋区域法律地位及国家权益。因而，我们主张，在制度体系划分上，海洋资源法更应当以环境资源法律制度为依托，从环境资源法的视角来审视海洋资源法，同时也要与海洋法律制度保持沟通和交流。但是，不管体系上如何划分，海洋资源法作为一个独立的法律分支部门，首先应该给予其充分的发展空间，在发展的过程中进行完善并积极保持同各个法律部门的联系，将经济效益和社会效益发挥到最大化，迎接21世纪人们开发海洋的热潮。
参考文献：
《海洋资源开发与管理》陈学雷编著科学出版社2000年版
《联合国海洋法公约》海洋出版社1996年版
《国际环境保护公约概述》杨国华胡雪编著人民法院出版社2000年版
《中华人民共和国海洋法规汇编》海洋出版社2001年版
《当代海洋环境资源法》蔡守秋何卫东著煤炭工业出版社2001版
《环境法学》金瑞林主编北京大学出版社2002版
《环境资源法》吕忠梅主编中国政法大学出版社1999年版
《环境资源法教程》蔡守秋主编武汉大学出版社2000年版
《环境资源法学》蔡守秋主编人民法院出版社中国人民公安大学出版社2003版
《自然资源法》肖乾刚主编法律出版社1992年版
水资源保护法规篇8
引起了党中央的重视，其中在对水资源的保护上就有了相关的措施，这些措施都是为了更好
的防止水资源被进一步的破坏。在我国，水资源保护是环境保护一项不可少的组成部分，又
是水资源管理的一个重要方面。水资源是人们日常生活的必需品，怎样保证水源的合理使用
做出科学的管理办法，怎样做好统筹规划、、科学合理用水、节约用水、提高用水效率等问
题。在水资源的污染问题怎样解决、怎样治理等问题进行统一规划，本文就从水资源保护管
理措施方面进行了简要的阐述。
关键词：水资源；保护；水污染；管理
中图分类号：tV文献标识码：a
水和水体是两个不同的概念,首先水是指的由水分子而组成的,但水体则是含有多种物
质,比如水生生物、悬浮物等等。通常所说的水体主要是指地表那些被水所覆盖的地段的综
合自然水体,主要包含水库、沼泽、地下水、冰川以及河流等。水资源对人类的影响可谓是
密切的,人类需要将水资源作为维持生存和发展的必要资源,并且随着人类的发展和社会的
进步,水资源对于人类的意义将会更加重大。
一、水资源的性质以及特点
其次,水资源也分广义和狭义。在广义上,水资源主要是指在地球上以各种形式存在的水,
比如淡水、咸水以及气态水、地表水和液态水等,这是通常意义上的水。而狭义的水资源是
指在一定条件下能为人们所利用并可以进行自我恢复的淡水的总称。水资源具有以下的特
点:l)水资源是不可替代的。水资源是地球上一切生命物质赖以生存和发展的必要资源,没有
水就不会有生命,更不会有生命的繁衍。2)水资源是公有属性的。3)水资源是持续更新的。
二、水资源保护的措施
水资源保护的措施本文主要介绍了四点：第一，要加强对水资源的管理和检测，确保实
时的对相关数据进行收集和分析，这样才能得到水资源是否再被污染的具体信息。具体做法
是在水域或河段的某些固定地点设置监测站，这样就可以记录水质的变化了，并且要将信息
传递系统建立完善，这样是保证信息数据可以及时的传输到相关的部门，得到及时的分析检
测报告。第二，水资源的保护离不开相关法律法规的规范，要想做好水资源保护，首先就要
上级领导部门加以重视，并且制定相关规范参考，做好保护水资源的法制工作。第三，定期
进行有针对性的水量和水质评价和预测工作，并估计可能出现的情况，提出相应的保护对策
和措施。第四，制订水资源保护规划，拟订一定时期内的水量和水质规划的标准和目标以及
相应的技术和其他措施。
三、水污染的防治和控制
随各类用水量不断增加，进入自然界水体中的各种成分的物质包括新的人工合成物的数
量都在增加，如果不加大防治的力度，水污染问题的前景是非常严重的。为防止出现这种情
况，必须达到以下目标:保证能长期持久的利用水资源，并不使有关的生态系统受到破坏；
保护人民的生活和健康状态不受以水为媒介的疾病和病原体的影响；保持生态系统的完整
性，主要表现为保护水产品不因水资源的开发利用而出现消极影响。
为进行这方面的工作，需要在国家层次上制定一个水污染防治计划，包括：1）研究制
定对水质进行快速评价的方法或计算机程序，便于进行污染物的识别和量化研究；2）对于
水环境质量可能恶化且风险较大的地区，应专门制定计划以保护水产品生态系统不受破坏；
3）对有关人员进行培训，加强预防和控制污染措施的实施；4）采用经济手段促进节水和减
少污水排放；5）开发污水处理技术、废水再利用技术和对水污染土地的预防与控制办法；6）
拟订识别和控制以水为媒介传播的疾病与病原体；7）对地下水含水层的保护应特别予以注
意，以避免造成地下水质的恶化或导致地下水枯竭形成沉降漏斗。
四、保护水生生态系统中的生物多样性
水环境质量的变化通常会在水生生态系统中反映出来。对于水生生态系统的管理，应当
保证生态系统的可持续发展，维持生物物种的多样性。为此，制定对陆地淡水资源和沿海生
态系统的管理方案并付诸实施，是很必要的。这样的方案应当具有环境可行性，符合水生生
态系统的演变规律，并应当和农业资源的开发结合起来，使之具有经济可行性。因为水生生
态系统的可持续发展不是通过简单的法令制度来实行的，更重要的是公众的参与，而从个体
经济行为特征出发，制定的法令制度需要和经济制度相适应，才能确保法令制度的执行和实
施。
在联合国1992年召开的环境与发展大会上，就水资源的保护提出：所有国家均可按照
其能力及现有资源，通过双边或多边合作，包括酌情通过联合国和其他国际组织，设定以下
指标：1）弄清可持续开发的地表和地下水资源以及其他与水紧密相关、且可开发利用的资
源，并制定对这些资源进行保护、养护和可持续利用的计划；2）查明所有的潜在可供水源，
并拟订对其实行保护、养护和开发利用的计划；3）根据对污染源的控制来减少污染的策略，
结合环境影响评价，并针对主要点污染源和具有高度危险的非点污染源所制定的强制性实施
标准，在与社会经济发展相适应的前提下，开展有效的水污染防治措施；4）尽可能参与国
际上有关水质监测和管理活动，例如全球环境/水质监测计划（GemS/wateR），环境规划署
的内陆水域无害环境管理，粮农组织的内陆区域渔业机构，以及有关国际重要性的沼泽地，
特别是水禽栖息地公约(RamSaR公约）；5）大力减少与水有关疾病的流行；6）根据需要和
可能制定各类水体的生物、卫生、物理和化学质量标准，以不断改善水质；7）采取有利于
水资源的迟滞开发的综合管理办法，并保护水生生态系统和淡水生物资源；8）制定和淡水、
沿海生态系统有关的无害环境管理策略，包括对渔业、水产养殖业、畜牧放牧业、农业活动
和生物多样性的研究。
五、水资源保护规划
为避免水质进一步恶化，并治理已被污染的水环境，以及合理利用水资源，需要制定水
资源保护规划，以便针对当地水资源的特点和存在的问题，有的放矢的进行治理和保护。水
资源保护规划通常以水体为对象进行，如河流水资源保护规划是以河流为整体进行规划。对
于在一条河流上污染最严重的河段或有特殊要求的河段上，则可以河段为对象进行水资源保
护规划，但河段水资源保护规划应当服从于全河的水资源保护规划，并在其指导下进行。对
于以其他地表水体如湖泊、水库为对象也需制定各自的水资源保护规划。
水资源保护规划的重点是水质保护规划。在制定水质保护规划时，可按下列步骤进行：
1）调查水体和水资源的现状及存在问题，包括了解目标水体的概况、特点和功能，如水体
的天然来水及排水条件、水污染现状和污染源的分布、识别主要污染源及污染物的类型及污
染负荷的情况；2）按照目标流域内工农业及人口发展趋势，预测不同规划水平年可能出现
的污染负荷的变化；3）按照各地具体情况对各个水体的功能进行区划，并据此拟定各水体
的水质目标以及保证能达到该水质目标应采取的工程和措施的设计条件；4）按照水体的具
体条件，计算水体的自净能力及其水环境容量的现状及规划水平年的状况，拟定各种治理方
案，并在方案比较的基础上，选定可行的方案；5）安排方案的分期实施程序，并计算方案
的投资效益。
六、结论
水是人类生命之源，它与人们的生产生活都息息相关，密不可分，保护好水资源也就是
保护人类自己，在对水资源的管理上要从开发利用和保护两个方面同时出发，对水质和水量
进行统一管理，对地表水和地下水进行综合管理和一调度，以及尽可能谋求最大的社会、经
济和环境效益，制订相应的水资源工作的方针和政策，兴利和减灾并重，重视并加强水情预
报工作。水资源管理的根本目的在于实现水资源的持续利用，即满足当代人和后代人对水的
需求，同时要使水资源、环境和经济、社会协调、持续发展。
参考文献
[1]杜长春,王永广,陈立.我国水资源保护的现状分析及解决措施[J].中国科技博
览,2013,7.
水资源保护法规篇9
【关键词】跨国水资源保护法律实践
环境保护工作是每个国家、每个公民应尽的义务，特别是在跨国的水资源保护问题上，每个国家都应对自己承担的义务有清醒的认识。我国在跨国水资源保护方面虽然取得了一定的成绩，但是还是存在很多问题。本文通过对存在的缺陷进行分析，有针对性地提出了完善我国在跨国水资源保护方面的法律建议，从而为提高我国的跨国水资源保护工作的实效带来指导意义。
一、跨国水资源保护概述
（一）跨国水资源的定义
目前在国际上较为通用的关于跨国水资源的定义为：国际河流、湖泊及其大小支流，国家与国家之间管辖地区内的地下水资源，跨国水资源其实也是两个或多个国家之间所共享的水资源。从广义上讲，跨国水资源可以分为两部分：国际地表水资源和国际地下水资源。国际地表水资源具体包括分布在145个国家的263条较为有影响力的国际河流和湖泊。国际地下水资源在划分时并没有政治界限，因为地下含水层是运动的，在进行跨界划分时不能进行有效划分，因此在很多国家都是共用地下水资源的。
（二）跨国水资源的保护
众所周知，对水资源进行保护就是通过采取一定的措施或行为规范，尽量避免人类活动对水资源造成破坏、污染及水资源的枯竭。跨国水资源的保护就要求世界各国应当采取合理的措施对跨国水资源进行开发和利用，并在开发利用的过程中有责任和义务对水质进行保护，从人类发展的长远利益来看，实现人类的可持续发展，同时“无害原则”也是国际水资源法的一项基本原则，各国在跨国水资源进行人类活动时，都应当严格的遵守。
二、我国在跨国水资源保护方面的法律实践及缺陷
目前在国际上规范跨国水资源保护行为的国际法律文件主要有国际法学术团体的决议和规则、全球性水条约、政府间组织的决议和宣言等，但是其中对跨国水资源保护问题上起主要作用的是全球性水条约，我国境内的国际河流大多数都是上游国，因此在对跨国水资源进行保护时需要承担更大的责任，我国也针对较为有影响力的《国际水道公约》制定了我国的法律，例如我国正在实施的《水污染防治法》、《水法》、《环境影响评价法》等法律法规。
（一）我国在跨国水资源保护方面的法律实践
我国自20世纪50年代就开始就边界水资源的利用问题签订双边条约，自20世纪90年代以来，我国在签订双边水条约时已不再单纯的局限于水资源的开发和利用，而是充分的考虑了如何实现水资源的开发利用与保护并举，例如1994年，我国与蒙古签订了《中国与蒙古界水利用与保护协议》，2008年我国与俄罗斯签订了《跨界水体利用和保护合作协议》等。
（二）我国在跨国水资源保护方面存在的缺陷
近年来，虽然我国在跨国水资源保护的问题上一直采取积极主动的态度，但是仍然存在很多问题。主要表现在水质污染严重，水污染事故发生频率增加，甚至对其它国家共享的水资源造成不同程度的污染事故也会发生。在对这些水污染事故进行分析时，我们发现造成水污染的主要原因是我国在对跨国水资源进行开发时更加注重的是利用，而忽略了跨国水资源的整体规划和必要的环境监测，至于环境影响评价问题则更是忽略。例如，2005年发生在中俄松花江水污染事故就充分暴露出了中国在水资源保护方面存在很大的缺陷，这些缺陷表现在：一、我国在跨国水流域的产业布局不合理；二、我国的环保总局没有对水资源污染制定预防及应急机制，同时也缺少必须的监测数据；三、相关部门推卸责任；四、媒体提供虚假信息。
三、完善我国在跨国水资源保护方面的法律建议
为了更好的开展跨国水资源保护工作，我国应当在明确存在的缺陷问题的基础上，提出完善我国在跨国水资源保护方面的法律措施，具体表现在以下几个方面：
（一）完善跨国水资源保护法律体系
应当适应国际跨国水资源保护的发展要求，对我国的法律体系进行科学合理的改革和完善，例如，制定《污水再生利用管理办法》等。
（二）对国家制定的跨国水资源保护法严格执行
严格的执行国家制定的《水污染防治法》、《环境影响评价法》等法律法规，对跨国流域内的建设项目要有客观、公正的环境影响评价，并将此作为决定是否进行项目建设的重要依据。
（三）加强与邻国的交流与合作
在对跨国水资源的保护问题上，要加强与沿岸各国的交流与合作，签订双边水流域的保护协议。一旦发生了水污染事件，要立即启动应急机制，及时向可能受影响的国家告知，并与其共同采取有效措施对污染进行控制，而不是隐藏、虚报、瞒报。同时要配备先进的仪器设备，培养高素质的转业人才，加强对水环境的监测工作。
（四）完善预防跨界损害的有效措施
（1）进行环境影响评价分析。对一些重大的活动可以预见的环境影响进行分析，同时要求公众参与评价，从而使国家能够有针对性地建立相关活动的应急措施。
（2）建立有效的监测体系。有效的监测体系是防止和减轻污染损害的关键，我们可以采取与邻国开展联合监测活动、相互交流监测数据、与国际组织合作、使用统一监测方法和标准等。
（五）完善减少跨国水资源损害的具体措施
（1）行为国应及时发出通知。作为实施跨国水资源保护的行为国，应当及时通知可能会受到损害的国家和国际组织，将事故的详细信息提供给他们，让他们能够有时间采取有效措施减少损害。
（2）寻求援助和合作。当发生紧急情况时，可以向沿岸各国提出援助和合作的申请，相关国家通过援助和合作可以减少损害。
参考文献：
[1]郝少英.跨国水资源和谐开发关键问题的法律初探[J].人民黄河，2010，（09）.
[2]郝少英.跨国河流突发性污染消解法律对策[a].生态安全与环境风险防范法治建设――2011年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第二册）[C]，2011.
水资源保护法规篇10
关键词:入河排污口监督管理水资源保护长江口
《中华人民共和国水法》经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日修订通过,主席以74号主席令正式颁布,自10月1日起施行。这是我国水利事业一件具有里程碑意义的重大事件。《水法》充分体现了近年来党和国家的治水方针、政策,突出了水资源保护,体现了我国治水思路的几个根本性的转变,即从忽视水量和水生态保护转变为生活、生产、生态用水统筹兼顾,从以被动的监测转变为以功能区划监督管理为核心的主动管理,从污染源的区域分散控制转变为以功能区为单元的流域总量控制管理,从水利行业化管理转变为资源社会化管理。《水法》确立了江河、湖泊的水功能区划制度及排污口管理制度。新水法的颁布施行为水资源保护工作提供了法律依据,也对水资源保护工作提出了更明确的更高的要求。
对入河排污口进行监督管理是水利部门没有系统开展过的开创性工作,没有现成的理论和方法可以遵循。入河排污口的监督管理涉及管理体制、内容、程序及方法等诸多方面,本文结合工作实践就入河排污口监督管理的若干主要问题进行初步探讨。
1近岸污染的首要原因
随着经济社会的发展,城市规模的不断扩大,用水量的持续增大,排入江河湖库的废污水也不断增加。据统计,长江流域年污水排放量已由1997年的183亿t上升为2000年的234亿t由于沿江(湖)大部分企业排污口和城市综合排污口直接排放污废水,导致全流域水污染呈加重趋势,长江干流岸边污染带长度逐年增加,已接近600km;沿江城市的500多个主要取水口均已不同程度地受到岸边污染带的影响,一些城市已面临水质型缺水危机。
2监督管理的立法状况
《水污染防治法》《河道管理条例》等法规中曾就排污口的管理做出了一些规定。由于这些法规所侧重的是分散性的工业点源治理及河道防洪管理,加之九龙治水体制的制约,可以说,在新水法颁布实施以前没有一部适合水资源保护工作需要的,针对性强,可操作的入河排污口监督管理法规。从而导致入河排污口的设置、变更与水资源保护规划及水功能区划不相适应;导致水资源保护规划及区划所要求的水质及污染物总量控制管理目标无法实施到位;导致地方保护主义盛行、重审批轻管理、水污染大范围反弹的局面出现。
新水法着眼于经济社会的可持续发展,总结了原水法实施10多年来的经验,并针对水资源保护工作中出现的新情况和新问题,确立了一龙管水的水资源管理体制,确立了江河、湖泊的水功能区划制度及排污口监督管理制度,为流域机构及各级水行政主管部门对入河排污口的监督管理提供了法律依据。入河排污口的监督管理是流域水资源保护的一项极其重要和紧迫的工作,把住污水的入口是新时期流域机构和各级水行政主管部门的一项法定职责。以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展,结合新时期水资源保护的需要,根据《中华人民共和国水法》,制定《入河排污口监督管理办法》将入河排污口的监督管理纳入法制化、规范化轨道已是当务之急。据悉,国家已将《入河排污口监督管理办法》纳入立法计划。
3监督管理是水资源保护的重要环节
水资源保护不仅仅是一个要求达标排放问题,许多情况下,即使达标也不应允许排放。水资源保护强调手段与目标的协调统一,通过制定流域水资源保护规划及流域水功能区划指导协调全流域水资源的开发、利用与保护,审定水域纳污能力,提出限制排污总量的意见。入河污染物控制总量及削减量指标最终都要分解落实到各个入河排污口上。因此,对入河排污口有效的监督管理是规划及区划实施的重要的基础性工作,是水资源保护,防止水污染的重要环节。“污从口入”,只有流域各级水资源保护管理部门坚决履行法定职责,切实管好了入河排污口,以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展才不会成为空话。
4管理体制建设
4.1管理体制的设置原则
作为水资源保护工作的重要内容之一,入河排污口的管理应按新水法中水资源管理体制之规定,实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。在水利部统一领导下,由长江水利委员会负责水资源保护的综合职能部门—长江流域水资源保护局及流域内县级以上人民政府水行政主管部门(以下统称为管理部门)根据国家授权负责入河排污口的管理。在体制的设置上要吸取水污染防治方面的教训,强化水资源保护流域统一管理,加强主要水域、重要城市和特定区域的流域管理,从体制上制约地方保护主义。
4.2入河排污口设置、变更的审批权限
在入河排污口设置、变更的审批上,应明确区域管理服从于流域管理。长江流域水资源保护局负责金沙江、长江干流及其一级支流、跨流域调水水源地、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱阳湖及其一级支流,跨省(自治区、直辖市)的其他江河、湖泊、水库,国务院批准的大型建设项目设置的排污口,在省际边界河流设置的排污口,长江干流宜昌以上、宜昌至九江、九江以下,每日排放污废水水量分别等于或超过1、2、3万t的入河排污口,排放污废水含有剧毒、致癌物等情形的入河排污口的设置、变更的审批,抄送各属地管理部门备案。
其他区域排污口设置与变更由属地县级以上人民政府水行政主管部门审批,报长江流域水资源保护局备案。
4.3入河排污口的监督管理权限
应坚持以流域统一指导协调下的属
地管理原则。长江流域水资源保护局负责全流域入河排污口的统一监督管理,各属地水行政管理部门负责该行政区内入河排污口的统一监督管理。
5监督管理内容、方法及程序
5.1入河排污口调查登记建档
对流域内已建及在建入河排污口进行调查登记建档是一项重要的基础性工作。许多以前入河排污口设置或变更没有考虑与水资源保护规划、水功能区划的管理目标相协调,不符合现代管理规范的情况较多。应通过调查、登记建档,对不符合要求的,要结合各地城镇建设实际情况分期分批进行规范整改,使之符合流域水资源保护管理规范。
5.2建立入河排污口设置、变更的审批制度
可将“排污口工程或设施首次使用及重新起用”定义为“排污口设置”;将“排污口位置变化、排污口的排污主体变化、排污口建筑结构变化、排放污废水方式变化、污废水排放量增加、污废水中污染物种类变化、污废水中污染物数量增加、污废水入河方式变化以及排污口的其它变化”定义为“排污口变更”。
应明确规定,入河排污口设置或变更必须依照规定程序向排污口管理部门提出申请,经批准后方可实施。设置或变更排污口必须实行“三同时”制度,其水污染防治工程和排污工程的设计、施工和投产3个环节均应接受排污口管理部门的监督检查。在设置或变更工程完工后,应向排污口管理部门申请竣工验收。只有经排污口管理部门验收合格后方可使用。
入河排污口的设置、变更的申请审批程序应包括预申请审查、申请审查、竣工验收。
5.3确立入河排污口设置及变更审批许可原则
应规定:入河排污口的设置与变更必须符合综合规划及水资源保护规划、必须符合水功能区划,必须符合水功能区水质管理目标及污染物总量控制管理目标;必须使污废水排放符合国家标准或地方标准;必须符合《长江片入河排污口设置技术规范》要求。
同时规定:对入河污染物总量已超过分配的控制指标或由于该申请排污口的设置或变更将使其总量超标的;由于污水处理能力不足,处理技术落后或不可靠,入河污水水质超过或可能超过规定排放标准或对纳污水体功能构成影响的;非条件限制,故意将排污口设置为隐蔽式,不便于管理部门监督管理的;在岸边污染带严控区设置入河排污口的;为向长江、向下游区域转移污染,将排污口向下游区域方向设置或变更的;在新开发区未进行雨污分流的;其他不符合法律、行政法规或有关主管部门要求,不符合《长江片入河排污口技术规范》要求的入河排污口申请将不予受理审批。
5.4建立《长江片入河排污口设置技术规范》
应区分长江片内江河干支流及湖库、不同区域的不同水文、地质条件,不同排污量等情况,本着便于监督管理,便于排污的原则,对入河排污口的建筑及入河方式等方面进行技术规范,是一项重要的基础性工作,是对已建、在建入河排污口规范化整治及新设置入河排污口审批工作的基本依据之一。应尽快组织有关专家拟定《长江片入河排污口设置技术规范》报水利部审批后实施。
5.5建立排污信息季报及年审制度
应规定:使用排污口的所有排污单位,必须按季、按年度向排污口管理部门报送排污口统计表。排污单位必须按规定如实填写报表,不得弄虚作假。管理部门每年根据规定的审批权限,对排污口组织年审。对不符合要求的,责令其限期减少或停止排污,并按要求限期整改或终止使用。
5.6排污计量及水质在线监测
应规定:排污单位必须在排污口安装污水排放计量设施,同时安装在线水质监测仪器。为便于统一规范管理,流域内入河排污口所安装的计量设施及在线水质监测仪器应为长江水资源保护局认定产品。本办法实施前已经安装相应设施的排污口,其设施必须经排污口管理部门组织检查认定合格后方可继续使用。
5.7常规监测、监督性监测、现场执法检查相结合
应建立对入河排污口及纳污水域的常规监测、监督性监测及现场持证执法检查制度。依照《水法》授权并支持排污口管理部门对重大排污口,对重点、敏感水域进行常规监测、不定期的监督性监测和现场执法检查。在有条件的地方可将有关监测工作与水功能区监测工作相协调。
6监督管理队伍建设
应根据监督管理的需要,加强流域及各级行政区域的监督执法队伍建设,逐步提高执法机构的执法素质和能力,加大监督执法的硬件和软件建设投入力度,形成机动灵活,准确高效的执法体系,为长江片入河排污口的监督管理提供组织保障。
7法律责任
7.1处罚规定
对未按规定设置或变更排污口位置或建筑结构的,由排污口管理部门责令限期拆除,按规定程序及规范申请设置或变更逾期不拆除、未按规定程序及规范重新申请设置或变更的,强行拆除,并处罚款。
对“不按规定时间要求向排污口管理部门报送有关资料的报送资料时弄虚作假的;不按规定时间参加年审的;故意破坏或不正常使用水污染防治设施,直排或偷排的;故意破坏或不正常使用污水排放计量设施或在线水质监测仪器的;不如实向排污口管理部门检查人员反映情况,提供必要的资料的;逃避、拒绝阻碍排污口管理部门监督检查的;未经审批允许其他排污者使用本单位排污口的、利用其他单位设置的排污口的、改变污废水排放方式、增加排放污废水水量、增加污废水中污染物种类、增加污废水中污染物数量、改变污废水入河方式”的情形,由排污口管理部门责令停止违法行为,并处罚款。
对排污口管理部门及工作不履行法定监督管理职责,、的,依法追究其行政责任、刑事责任。
7.2建议实行“累时倍罚”的责任追究制度
对违法行为可以追究其民事责任、行政责任甚至刑事责任,但实践中多为追究行政责任。当前严峻的水污染事实告诉人们,几万元的罚款对违法者只能是隔靴搔痒,其处罚效果与立法目的相脱离。许多地方甚至出现“交了排污费或罚款就等于交了保护费,违法排污合法化”的怪现象。考虑到违法排污行为的持续性、水资源被污染后其危害的长期性,建议在追究破坏水资源行为的法律责任时有所突破,对持续违法排污者,实行“累时倍罚”的责任追究制度。
7.3建议实行追缴非法所得制度
对出于降低治污成本增加盈利的需要,故意不正常使用其污染处理设施,对水资源造成长期的、持续的破坏,危害人民生命健康,提高国家治污投入的排污单位,应在给与其规定的行政处罚的同时,将其本应该而未投入的治污费用作为非法所得予以追缴。