国有土地有偿使用制度篇1
关键词：划拨土地；有偿使用；年租制
activelypromotethetransferofstatelandusesystemofpaid
-improveanddevelopthesystemofannualrentofthelandofanshanCity
Liuming
abstract:inthispaper,ourexistingsystemofpaiduseandpromotethestate-ownedanshancompensateduseoflandallocatedforanalysisofthesituationandexplore.
Keywords:allocationofland;compensationfortheuse;rentsystem
国务院曾提出：“探索建立国有土地收益基金，遏制片面追求土地收益短期行为。”我们知道现行土地招、拍、挂制度充分发挥了市场机制配置土地资源的基础性作用，实现城市土地开发利用的高效率和收益分配的合理化。但地方政府有强烈追求经济利益的倾向，容易片面追求土地效益，导致追求经济效益短期行为，是一种“涸泽而渔”的办法。同时也容易导致寻租活动的出现。随着经济社会的持续发展，现行土地出让制度的弊端也日益显现，而土地年租制以其灵活、适用、可持续发展更能实现土地的长期、最大化收益。
一、鞍山市国有划拨土地有偿使用制度现状
1、鞍山市土地有偿使用制度发展历史
鞍山市的国有划拨土地有偿使用工作是从2000年开始的，为做好此项工作，2000年市物价局下发了《关于进一步明确土地系统部分收费标准和价格的通知》（鞍价发【2000】129号），按不同地类对划拨土地年出让金标准做了规定。2001年，为适应市场经济发展情况，《关于继续执行划拨土地出让金及土地抵押手续费标准的批复》（鞍价发【2001】155号）将划拨土地使用权出租的年出让金，由原来的50％以上收取，降为按20％收取。2002年市政府出台了《鞍山市国有土地资产经营管理办法》(第131号政府令)。2005年又了《关于征收国有土地使用权年租金的通知》（鞍政办发【2005】93号），根据鞍山市基准地价对土地使用权年租金收费标准重新进行修订，进一步强化了国有土地有偿使用收益的收缴工作，使此项工作更加规范化。
2、鞍山市土地有偿使用制度现状
2006年我市估计划拨用地面积为52.52平方公里，主要道路临街网点约7000余户，面积约47万平方米。由于各种原因，鞍山市有偿使用主要集中在一些中心地带的大型经营性用地有偿使用费用的征收，对于工业企业和临街商业网点（改变用途）还没有全面展开，每年征收金额在200多万元，与实际市场潜力相差较大。随着鞍山市政府加大城市改造力度，推进城市化进程，城区工业企业搬迁，房地产业迅猛发展，大量国有划拨土地通过招牌挂等形式进入土地一级市场，国有划拨土地总量必将不断萎缩。
3、鞍山市土地有偿使用制度存在问题探究
造成土地年租金管理工作困难的原因主要有以下几点：
1老工业企业占地面积大、经济效益差。鞍山作为一座老工业基地有其自身的显著特点：即大型国有企业居多，且用地多为国有划拨土地。近年来由于经济形势严峻，很多大型国有企业经济效益不好，既要解决众多企业职工安置问题，还要面对企业自身发展、壮大，因此无力支付土地有偿使用费用。而这部分企业占鞍山划拨土地总量的大部，它们的有偿使用进度直接关系到整个鞍山市有偿使用制度发展的进程，因此我们在工作中既要考虑有偿使用制度的推进，还要兼顾企业的持续发展和构建和谐社会的需要，从而导致鞍山的有偿使用制度进展缓慢。
2缺少直接业务指导和可以借鉴的成熟经验。由于该项工作在省厅没有对应的业务处室指导，因此在实际工作中各市基本上都是依靠自己摸索、探讨。纵观全国各地，土地年租制管理也都处于探索之中。由于各地区差异，即便是征收对象和操作方法也各不相同，有全面实行土地租赁制的，有仅对大型工业企业实行的，还有一些省市仅仅对划拨商业用地采取年租制。在征收标准制定上也分别采取建筑面积和土地面积各不相同，因此，到目前为止还没有一套比较成熟的经验可以借鉴和推广。
3相关法律保障较差。《土地管理法》第2条，《城市房地产管理法》第3条，《土地管理法实施条例》第29条都有土地收益租金的相关规定，鞍山市政府2002年出台了《鞍山市国有土地资产经营管理办法》(第131号政府令)。2005年又了《关于征收国有土地使用权年租金的通知》（鞍政办发【2005】93号），都进一步强化了国有土地有偿使用收益的收缴工作，但是这些规定或针对性和可操作性差或地方法律文件执行力有限，都不能为年租制的全面推广提供有效的法律保障。
二、鞍山市国有划拨土地推行年租制管理措施
年租制管理工作是一项长期、艰苦的工作，它涉及到社会各方面的经济利益，相对于土地一次性出让收益，它是一项长期、稳定的财政收入，是可持续发展观在土地管理制度改革的一次集中体现。既是建立公平的市场经营环境，也能实现社会财富的再次分配。但考虑到该项工作仍处于初级阶段，所以工作中应采取：“低点起步，引导入轨，逐步推进，适度调整”的工作原则。借鉴全国各地经验，结合我市实际情况，针对年租制管理提出如下建议：
1、制定切实可行的土地年租金征收法律
结合我市实际情况，针对《关于征收国有土地使用权年租金的通知》（鞍政办发【2005】93）在适当时机尽量以地方性法规形式出台相关细则，明确征收对象、标准核定、相关罚则等具体内容，增强法规的实用性及可操作性。
2、建立现代化信息管理系统
“工欲善其事必先利其器”，一个现代化的信息管理系统，不仅有利于领导层的决策，统筹全市的土地市场管理，而且能够提高工作效率，实现信息的直观、动态化管理。因此，我们应充分利用现有条件，不遗余力的进行信息系统的现代化建设。
3、制定规范化流程及监管制度
年租制管理作为土地有偿使用制度的一个重要组成部分，与百姓生活有着更加直接的联系，一个规范、标准的流程不仅可以方便百姓对政策的了解，积极配合政府的行政执法，同时也有利于树立良好的政府工作形象。此外，一个规范的流程还可以细化责任、强化管理，杜绝各种腐败行为的滋生。
4、强化执法措施和监管力度
对于目前还不是非常成熟的土地租赁市场，严格执法是完善土地市场管理的有力保证，只有对那些偷逃国家收益，暴力抗法的土地使用者严惩不贷才能保证法律的公信力和公正性，才能保证国家的资产不流失，保护那些合法土地使用者的正当权益。
年租制度虽然不像土地出让一次性为地方财政提供大量的资金来源，但它可以促进国有土地收益的可持续发展，是造福子孙的一件好事。因此我们在完善房地产开发等一次性出让的基础上，不断探讨工业、商业等经营性用地的年租制度改革，逐步以“年租制”作为土地有偿使用制度主要形式，相信在全社会的共同努力下，一定能开创出土地管理市场的新局面。
参考文献
1、王卫国《中疆土地权益的法制树立》,中国政法大学出版社,2002年,第65页.
国有土地有偿使用制度篇2
土地征用制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，本文从我国土地征用制度的概念、特征谈起，对土地征用制度应遵循的原则、补偿安置问题及我国目前土地征用制度存在的法律问题和相应立法建议略作一探讨。
本文通过土地征用法律制度的分析，认为：只要土地利用符合国家建设总体规划，农村集体所有的土地也可以作为城市建设的一部分，农民可以将部分或全部征地补偿款入股，参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担风险等方式来提高自己征地补偿费。
本文中还提到了农村集体产权的问题，同时提出了三种观点，这说明了目前的农地产权是不完善的。土的没有实现市场配置，没有赋予农民充分的产权。问题如何解决有待于读者去思考。
关键词：土地征用集体土地公共利益安置补偿
土地利用
3月14日，代表13亿中国人根本利益的近3000名全国人大代表，在人民大会堂庄严表决，以压倒多数的高票通过了《宪法》第四次修正案。研读这次修正案涵盖的14项内容，不难发现，与百姓经济生活直接相关的内容有三项：对土地征用制度的修正；对私有财产保护制度的完善；建立健全社会保障制度的规定。这三项修正条款相互关联，在保护百姓合法经济权益方面有共同的契合点。其中，对土地征用条款的修正，因其关系到农民的土地权利，尤为9亿中国农民所关注、所拥戴。
新《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”与前部《宪法》相比①，这项修正条款只增加了9个字，即“征收或者”征用，“并给予补偿”。有媒体评价说，作为《宪法》层面对农民土地权利的保护，这9个字“字字千钧重”。
一、土地征用涉及的现行土地制度
（一）、土地所有权制度
就现行的法律规定而言，我国目前只有两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》规定的更清楚，第二条规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。土地所有制度也是公有制，“即全民所有制和劳动群众集体所有制”。
（二）、土地使用权制度
我国的土地使用权制度，应视使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于历史原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地。对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。
《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定也有类似规定。②
（三）、土地所有权的转移制度
《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”第六十三条规定；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情况致使土地使用权依法发生转变的除外。”这些规定对集体建设用地如何流转，如何规范并未明确，这就给实际操作带来了很大的限制。尽管多数地方从规范管理的角度出发，制定了集体建设用地流转的有关规章制度，但是由于缺乏明确的法律支持，往往使地方土地行政主管部门在执法时底气不足，甚至为此吃官司。
原《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款亦规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”该法第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”该条还规定了征用土地的补偿标准。
这是我国关于土地所有权转移的法律规定。从这些规定中，我们可以看出我国土地所有权转移的强制性和单向性，即只能由国家征用集体所有的土地而不能反过来。与此同时，因为法律直接规定了国家对被征用土地的补偿标准，土地的集体所有者在其土地被国家征用时与国家讨价还价的权利也随之丧失。
二、征地补偿制度及相关问题的思考
（一）、农村集体土地产权的问题不解决，征地补偿问题无法从根本上得到解决，农民合法的经济权益也得不到真正保护
产权问题是农村土地制度的根本问题，也是解决征地补偿问题的根本前提和关键所在。我国仅农村集体所有的耕地就将近19亿亩，这还不包括农村集体所有的其他农用地以及集体建设用地等。这样一笔巨大的土地资产，虽基本上由9亿农民使用着，但其具体产权究竟归谁，却始终是一个悬而未决的问题。
产权不明晰带来的是责权不清、处置无度，以及利益分配关系的模糊与混乱。土地征用制度要依靠新《宪法》的要求进行改革，首要的任务应该是明晰农村集体土地产权。在这里我提出三个观点——
1、主张土地私有
国外一些学者主张实行土地私有制，把土地上的所有权利都给农民，延长承包期，以使农民有提高土地质量的动力和积极性。允许农地权利转让，这样才能使需要土地的人能得到土地，不需要的人能将土地让渡出去。主张削弱集体所有权，中国1955年以后才出现集体所有权，而应该恢复到1955年以前的权利状态。
2、坚持农村土地集体所有
持这种观点的学者认为应坚持农地集体所有制，规范产权主体。中国特有的社会主义在经济上的基本特征是：公有制为主体、国有制为主导，多种所有制经济共同发展。在这样一个大前提下，以农地为主体的农村社区集体所有制经济，便是社会主义经济中合乎逻辑的客观存在，在多种所有制的大家庭里，理所应当地成为一个成员。这意味着，认为集体土地所有制太落后，而企图将其完善为国有制，肯定是不现实的，认为土地集体所有制缺乏活力而主张将其改造为私有制，肯定也是不恰当地。那么，在稳定发展的大前提下，完善农地集体土地所有制便是现阶段唯一的选择。规范所有权主体，最便捷有效的途径莫过于由村民委员会或村民小组兼行社区集体经济的职能。村委会、村民小组都是群众性的自治组织而非行政性组织。
3、主张弱化所有权，强化使用权
持这种观点的学者认为，因为农村土地的产权不清，使得地方官员能够比较方便地控制土地的使用，从土地上牟利，从而带来一系列问题。产权界定与资源定价是博奕过程。改革是多因素博奕的结果，通过诱致性制度创新，发达地区农民自己的创造，与改革的目标相一致，也是一种改革路径。政府的宏观改革与农民的微观创造相结合，是符合中国现实的路径依赖。
目前农地产权是残缺的。土地没有实现市场配置，导致土地过度损失。中国在农地管制中，转让权管制与价格管制同时存在，我们需改变管制的方式，只对农地转让权进行管制，而不对农地价格进行管制。赋予农民充分的产权，参与分割土地收益。
（二）、“入宪”意味着征地补偿“低价时代”的结束。但究竟该确定什么样的征地补偿标准，以及依据什么原则和程序确定这一标准，是一个紧迫的课题
占用耕地多，补偿标准低，是被征地农民反映的普遍性问题。在陕西秦岭地区北麓，占地1000亩的豪华别墅楼群，每平方米售价5000多元，而世代居住在这片土地上的农民，每平方米田地获得的补偿只有几十元。
还有一些地方以国家建设的名义，有政府发文强行压底征地补偿价。据有关部门调查，西南某省修国道征地时，按现有的法定标准估算，也应给予农民1014元/亩的征地补偿费，但当地政府仍下发文件，将这个本来就很底的标准降到650元/亩。
《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该耕地征用前3年平均产值的6倍至10倍，安置补助为4倍至6倍。
如果按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其全部征地补偿费也才只有3万元。而实际上现在有些重点工程根本达不到这3万元钱，一般来讲就几千元钱，之后也根本没有具体的安置途径。
如果说，修宪前，建立有利于保障农民权益的新型征地制度，还只是来自有关方面和民间的一种迫切的要求和呼唤，那么，修宪后，对征地制度的改革，尤其是对征地补偿制度和机制的改革，已成为政府尽快适应国家根本大法要求的一种法定职责。
今年初，中央下发的一号文件和去年底国务院下发的有关通知中都明确提出，要建立有利于保障农民权益、有利于控制占地规模的征地制度。一号文件尤其指出：一定完善土地征用程序和补偿机制，提高征地补偿标准，改进分配方法。
去年，《土地管理法》的修改工作已展开，提高征地补偿标准的问题，已被列为其中一个重要内容。
这些，都意味着征地补偿“低价时代”的结束，建立一个征地补偿新标准和新机制的时机已完全成熟。
转贴于（三）、建立公正合理的征地程序，完善征地公告制度，建立征地价格以及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度等，将为新的征地补偿原则是否合理、标准是否可行提供法治的检验渠道
完善征地程序，最根本的是要给农民一个知情权和发言权。除了进一步广泛推行和落实“两公告一登记”制度，还要建立征地价格以及补偿标准听证会制度、土地征用争议司法仲裁制度。重要的是，这个完善的征地程序将为新的征地补偿原则是否合理、补偿标准是否可行，提供法治的检验渠道。
虽然全面保障农民权益还有很长一段路；要走，但伴随着这次修宪对土地制度的完善，新一届政府已把“坚决制止乱占滥用耕地”、“完善土地征用程序和补偿机制”提上了重要的议事日程。令人欣慰的是，征地制度改革将使修正后的宪法精神得到实实在在的落实。
三、土地利用的管制制度
1、土地利用的管制目的
土地利用的管制制度主要规定在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市规划法》等法律法规中。前者第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”而土地利用总体规划详见该法第三章。《中华人民共和国城市规划法》第十六条规定：“编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。”第二十九条：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”
2、土地管理与土地权属
国家对土地的管理，归根到底还是对土地利用的管理，即意图使土地的利用更节约、更合理、更符合环境保护要求等。“能否促进土地的利用，似乎可以说是衡量一切土地制度是否合理的唯一标准。”而土地的合理利用取决于“土地利用总体规划”的科学性与合理性，与土地的所有制性质没有任何关系。在城市中，土地的面积不会因为它的所有人改变而增大，也不会因为它的所有人改变而更有利用价值。因此我们没有理由否定农村集体在城市中享有土地所有权，也没有理由不承认城市法人单位享有土地所有权，只要他们或在他们所有的土地上享有使用权的人，在这些土地上盖的房子、种植的树木和花草符合城市规划的要求。正如我们在城市规划时根本无需考虑今后在规划区盖房子的是谁一样。
土地是一种不可移动的资源，我们通常称其为不动产，具有生产资料的性质，因此其价值不言而喻。根据我国《民法通则》等民事法律的规定，所有权应当是平等的，其转移也只能依所有权人的意志而定。我国的民法也好商法也好，如果标的物转让的双方当事人在转让时有一方带有强迫性，将成为该标的物转让行为无效的理由。
我认为，农村集体所有的土地被征用后，虽然国家对其有补偿并对农民有安置。然而，当他们花完国家补偿的钱以后怎么办？那些今天被安置明天就失业的人怎么办？他们的土地为什么不能享有城市“户口”？为什么他们就不可以出让自己的土地使用权或以自己的土地使用权在城市作为投资？
四、结论
通过现行土地的征用及征地补偿制度的探讨，及土地权属的转移或流通法律制度的分析。本人认为在征地过程中除需要提高对农民的补偿标准外，还需扩展失地农民的安置途径。方法如下：
1、征地补偿费入股安置：在农民个人和土地所有者愿意的前提下，将部分或全部征地补偿费入股，集体经济组织和农民的生产经营，享受经营利润并承担风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。
2、社会保险安置：经农民本人申请，土地管理部门可将农民个人应得征地补偿费部分或全部给付保险公司，由保险公司按有关规定办理医疗、养老等各种保险。
3、留地安置：在经济发达地区或城乡结合部，根据城镇建设规划，政府可以用优惠条件提供部分土地，按照规划确定的用途，又被征地农民集体和农户从事开发经营。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位，这不是为对失地农民的一种有效安置方法。
4、债权安置：在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体统一的前提下，可采用发行土地债券的办法进行安置。
注释：
①原《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
②《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
参考文献
1、《地籍五千年》樊志全中国大百科全书出版社2003年12月
2、《房地产法》程信和、刘国臻编著北京大学出版社2000年12月版
3、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林著法律出版社2000年7月版
4、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社
5、《土地管理法及配套规定新释新解》梁书文黄赤东主编人民法院出版社
国有土地有偿使用制度篇3
关键词：土地征收；公共利益；征收补偿
中图分类号：F301.1文献标识码：adoi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.55文章编号：1672-3309（2013）05-128-03
一、我国土地征收制度的法律依据
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
随着我国现代化、城镇化进程的加快，征收农村集体土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。相应地，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》及《中华人民共和国物权法》均对相关制度进行了原则性、细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是我国第一部针对土地征收而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。同时对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应规定，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。1986年我国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了提高征用补偿标准之外，将土地五级审批制度修改为中央级和省级两级审批制，同时，针对当时耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则。2004年3月，第十届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第十条对土地征收作出了规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。2004年8月，《中华人民共和国土地管理法》依据宪法修正案作出了相应修改，第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式施行，其中第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第四十三条规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”可见，我国物权法更加严格限制了土地征收条件，进一步完善了土地征收补偿标准。
二、目前我国土地征收补偿制度存在的问题
（一）我国的法律法规对“公共利益”含义界定不清，导致土地征收目的不明
《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”两部法律都明确规定了土地征收的目的必须是为了“公共利益的需要”，但现行法律、法规并没有明确阐释“公共利益”的具体含义，更无法界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。因此，各地方政府只能自行对“公共利益”进行解释，于是按照“公共利益需要”征收的土地后来变成了各种房地产开发用地和其他商业用地，这样，就在无形当中扩大了“公共利益”的内涵，征地范围也超出了“公共利益”的实质意义。
（二）征地程序透明度较低，听证会形同虚设，农民不能有效行使知情权和参与权
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是有些地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，导致农民对土地征收的目的、范围、补偿标准等了解的不多，同时，农民因人数众多、居住分散而无法以独立权利主体的地位参与到土地征收的平等谈判桌前，农民关于土地征收的发言权及其有限，对于土地征收的各项补偿标准，地方政府享有完全决定权，即使地方政府与被征地方协商补偿安置标准，也往往只同乡镇政府及村委会等集体经济组织进行协商，听证会的召开流于形式，因此，农民的权利没有得到充分的尊重，农民的利益没有得到实质的保护。
（三）因土地征收补偿标准偏低，失地农民的长远利益得不到保护
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可见，耕地的补偿标准是按照耕地被征收前三年平均年产值来计算的，平均年产值既不是土地价格，也不是土地租赁价格，与被征收土地市场价格无关，完全是政府直接定价，是政府行为的结果。因此，从土地征收补偿的实际效果上看明显偏低，无助于弥补农民土地经济利益以外的利益损失，使得失地农民的短期利益得到保护，长远利益受到损害。
（四）我国土地征收补偿范围过窄，补偿方式单一，失地农民安置措施不完善
我国早期的土地征收补偿制度主要采取“货币补偿加安置”的形式，即农民的土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以货币形式给予，然后根据征地项目的需要由征地使用者为失地农民进行就业安置。但随着经济发展和科技进步，征地项目也发生重大变化，用于房地产开发、公共设施建设等非生产性项目逐渐增加，使得征地使用者的用工要求也显著提高，失地农民的文化素质和工作技能已远远无法适应现代企业的要求，在就业市场中始终位于劣势，往往征地使用者不愿意给失地农民以工作安置。因此，目前的土地征收补偿制度主要采用单纯的货币补偿方式，即按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地时一次性向农民支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以弥补农民因为征收而失去土地的经济损失，让被征地农民走向社会自谋职业。这种简单的补偿方式体现的是一种生活补助而不是就业安置引导，导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。
三、完善我国土地征收制度的路径选择
我国现行的土地征收补偿制度存在着许多弊端，但土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，改革和完善我国现行土地征收补偿制度成为当务之急。
（一）合理界定“公共利益”的内涵和外延，进一步完善土地征收法律法规
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是属于“公共利益”范畴，因此，建议对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的内涵和外延。使得各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步缩小征地范围，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内，同时，国家应尽快出台《集体土地征收及补偿条例》，使得农村的土地征收有法可依。
（二）进一步完善土地征收补偿程序，加强对土地征收的监督和管理
完善现有的农村土地征收程序，需要注意以下几个问题：（1）提高征地的透明度，加强对农村土地征收的审批监督。各级政府应按照法律法规的规定，为“公共利益”需要而按照法定权限和程序实施土地征收。（2）认真履行土地征收听证程序，保障农民享有充分的知情权。在土地征收过程中，各级政府必须严格按照法律规定的“两公告一登记”制度，告知农民依法享有的权利，杜绝以租，先征后批的现象出现。（3）完善集体组织的民主制度，尊重农民的知情权和参与权。虽然农民无权决定土地被征用的用途，但对补偿费用的数额、分配及使用，却有权知晓、参与并发表意见，特别是要让失去土地的农民充分表达自己的意愿。（4）完善土地征收的行政复议和行政诉讼等救济制度。在土地征收的行政复议过程中，复议机关要充分听取集体组织和农民的意见和要求，公平合理地审查土地征收的审批程序是否合法、补偿费用是否合理、农民权益是否得到保护等问题，避免地方政府集决策者、规则制定者、纠纷裁决者的多种角色于一身，同时，要进一步完善司法救济制度，使得行政诉讼真正发挥好制约和监督行政的作用。
（三）提高土地征收补偿标准，充分保障失地农民的合法权益农村集体土地被国家征收以后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产活动的物质基础，农民也丧失了生活的主要来源。尽管土地征收人已经对农村集体经济组织和农村村民进行了征收补偿，但是，这种补偿只能解决农民眼前的温饱问题，无法解决他们的长远利益问题，更无法解决他们的再生产能力问题。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。因此，在土地征收补偿中，国家应兼顾农村集体经济组织和农民的眼前利益和长远利益，提高土地征收补偿标准，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。即在征地补偿中应结合征地时当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围，不断提高补偿的标准，尽可能从宽从高地给予农村集体经济组织和农民进行补偿。当然，这种从宽和从高只能是法律规定范围内，只能是由严格法律程序保障的从宽和从高。
国有土地有偿使用制度篇4
关键词:土地征收补偿请求权;生存权;全额
中图分类号:D912.1文献标识码:a文章编号:1005-5312(2010)17-0169-02
一、土地征收补偿请求权的基本理论
(一)土地征收补偿请求权的含义、性质
关于土地征收补偿请求权的含义国内还没有一个明确解释,对于我自己的理解,所谓的土地征收补偿请求权它是一种性质还未确定的请求权,是一种用益物权被侵犯后而产生的补偿请求权,是一种基于宪法而产生的生存权的体现。总结来讲它是指集体土地被国家依法征收过程的始终,土地的使用权人及其利害关系人依法向国家或者征地主体请求损失补偿的权利。此概念尚不成熟,有待商榷。
对于此权利性质的界定,可以说直接关系到此权利实现问题。从物权法视角分析可以得出,此权利具有物权性质,因为土地被征收后,土地的所有权发生转移――有集体所有转为国家所有。从宪法的角度来说,国家虽然没有提供公民衣、食、住、行和满足他们的基本需要的义务,但有责任建立完善的社会保障制度,满足公民因故无法正常获得这些得以维持其生命延续的最低条件时,可以得到社会的救助或国家的帮组以维持正常的生活条件。①
(二)关于土地征收补偿请求权的特征
从定义中我们可以总结出此权利具有以下特征:一、索赔主体不仅为被征土地的原使用权人,还应包括与使用权人有利害关系的相关人。这样规定更有利于保护公民的财产权完整。因为在现实生活中,有些土地使用权人可能不愿意或根本就不能行使此请求权。比如:使用权人失踪或死亡。二、权利客体为土地的使用权而非土地的所有权:因为我国实行的土地制度结构为二元制结构,所有权归国家或集体。之所以不赋予集体此请求权,原因主要是:第一、基于土地的价值,国家征地后的补偿有限。如果再让这杯羹分集体一部分,那农民能拿到的补偿就更可想而知了。第二、现行法律对补偿款分配问题已经做了大概的规定,集体可以拿得一部分,而且,集体设立的出发点就是为了国家更好的服务人民,让人民公仆去和人民抢饭吃,不合适也没必要。三、此权利的行使对象为国家或者其他征地主体:按宪法第十条第三款:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。也就是说,只有国家才可以实施征地行为。但在现实生活中,除了国家,还有一些其他“征地主体”,如地方政府为了经济的发展,违背中央精神,漠视人民的切身利益。像这种情况,如果权利人提出补偿,而地方政府的补偿又不足的,法律应当赋予权利人可以要求用地方再次补偿的权利,即“连带补偿”。
二、行使土地征收补偿请求权的依据
(一)我国关于土地征收补偿请求权的依据
1、从法所追求的终极目的来看
法所追求的终极目标就是正义、人权、秩序、自由、效率。我国的土地制度实属二元制,所有权和使用权相分离,这就必然导致对土地征收客体的定性。而《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定,“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”,可以看作是对二元论的一种肯定。既然如此,依法对土地征收就应当从法所追求的终极目标出发对使用权人给予足额补偿。
2、从宪法的角度来看
宪法第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。宪法第三十三条规定:国家尊重和保障人权。对于土地的使用权问题,我国实行的是家庭联产承包责任制,在承包土地时,农民和集体签定土地承包使用合同。也就是说使用权的来源肯定是合法的。基于此,土地的承包人享有土地的用益物权,即财产权,并因此用益而带来利益。可以说农们对土地的使用和收益均符合十三条的规定。第三款紧接着规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。也就是说对损失,公民有受到补偿的权利。由此我们可以推断,这时如果法律赋予公民补偿请求权,应该是合情合理的。
3、从物权法的视角分析我们可见:我国《物权法》第四十二条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产;第四十二条规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益;第一百二十一条规定:因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿;第一百三十二条规定:承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。有此种种条款,我们不难推出:农民是有获得补偿的权利依据的。只是种种规定均原则化、宏观化,没有细化到特定的权利。
三、土地征收补偿请求权的行使原则
1、我国有关法律关于此权利行使原则的现状
与国外相比,我国对补偿请求权的规定,不仅没有原则性规定,具体的条文规定也没有。所以在现实生活中,补偿给与不给,给多少,几乎完全有征地方来决定。当然随着我国社会的不断发展与进步,在征地补偿方面有了很大的改观。但相比国外,依旧不成熟,不够完善。
法律的制定者似乎忘了法是公平正义的象征和体现。公平正义是人类政治思想的核心价值,社会主义比以往任何社会制度更加重视在全社会实现公平正义,必须切实尊重人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权,以让人民群众看得见、听的懂、做得到、靠得住的方式保证司法公正。
2、从上面这段话中我们便可以引申出从不同的主体出发,关于土地征收补偿请求权的使原则:
(1)从受损当事人的角度出发――正当原则
权利正当主要指其来源正当。在现实生活中主要指一些中间商,他们与集体的相关负责人合谋,先从农民手中以低价骗得土地的使用权,在以集体的名义索要上面的补偿款,从中拿得两者的差价。像类似情况,虽然中间商有土地的使用权,但国家或相关主体可以对其行为不予理会,对触犯法律的,应当追究其责任。
目的正当主要指真正的土地只用权人在土地被征,损失造成后,确实是基于为获得相应的补偿而向征地方行使补偿请求权的。而不是像现实生活中的部分人,上访闹事的目的除了获得相应的损失补偿,还意图能就此大发一笔。这样的人,这样的行为,无疑给国家,给社会的稳定发展带来不必要的阻力。
手段正当主要指的是在行使补偿请求权时的手段、方式应当合法。决对不允许动辄引火自焚,跳楼自杀等过激行为的发生。因为每个人都没有权利剥夺自己的生命,更没有权利扰乱社会的安定。
(2)从征地主体的角度出发――足额原则
因为土地征收补偿请求权的权利主体是土地的用益物权人及相关人,所以权利必然也就应当由用益物权人及相关人来行使。而现在从征地主体出发来思考这一原则问题,就自然应当从征地主体的义务方面出发来配合权利行使此请求权。具体包括:补偿款足额、补偿时间的及时、事后工作的到位等。
四、此权利的具体保护方法或实现方式
第一、明确征地的具体主体,而不是现存宪法及法律规定的“国家”。这样可以避免现实生活中存在的情况――无征地权力的主体打着“国家”这一面大旗肆意征地。损害人民切身利益的同时,破坏了国家在人民心目中的美好形象。
第二、明确征地补偿的客体范围:扩大现存征地补偿的客体范围标准:从各国的土地征收补偿法律制度来看,征地补偿可以分为直接补偿和间接补偿两种,包括财产补偿和权利补偿。我国的征地补偿客体要件只包括了直接补偿,具体内容只涉及到征地补偿费,青苗费,安置补偿费等几项。
第三、明确纠纷的解决主体:在新加坡,被征地主体对征用补偿有异议时,先由地税征收官作出决定,若对该决定不服,当事人可向上诉委员会上诉,对上诉委员会的决定仍然不服时,当事人依法可以向上诉法院上诉。在法国,公用征收的当事人双方关于补偿金额不能达成一致意见时,可向公用征收法官,请求法院确定补偿金额。在日本,征用土地的赔偿争议虽然没有法院的司法审理,但该争议由独立于土地征用者和土地所有者之外的征用委员会依法定程序受理和裁决。在构建制度方面令人深思和仿效。我国现行土地管理法律法规,只规定了征地补偿方案制定后公告,征求被征地农民的意见,对不同意方案的意见由有关政府协调,协调不成由政府裁决,等于就是征地主体来裁决。对土地征收出现争议和征地行为侵害农民利益时,司法救济排除在行政法律救济之外,无疑是我国法制进程中的一大缺憾。
第四、当事人参与:参与的法律价值是“实行政行为相对一方在行政程序中成为具有独立人格的主体,而不致成为行政权随意支配的、附属性的客体。”从权利救济角度来讲,参与制度是相对人积极有效的自我权利救济模式,主要表现为听证形式。“在美国,土地征收规定了严格的程序。被征收人有权要求召开公开的听证会,要求政府说明征收行为的必要性和合理性。如果被征收方对政府的征收本身质疑,可以提出司法挑战,迫使政府放弃征收行为。”②加土地征收参与权利的实现,一定程度上可以满足相对方的知情权、申辩权,便于展开积极有效的救济措施。另外,从控权的角度解析,可以抑制政府权力的盲动,权力运作更加符合授权目的。
第四、土地征收程序公开:土地征程序公开,是指土地征收行政机关在做出行政决定及实际执法过程中,应通过一定的方式和步骤让被征地人及其他利害关系人了解有关信息的制度。土地征收程序公开可以体现在告知、阅卷以及表明身份三个方面。告知指行政机关在做出行政决定,制定和公布规范性行政文件时,应告知相对人做出该项决定及制定该文件的事实和法律依据,解释自己运用或不运用某种材料的事实和理由。即“对直接或间接涉及行政相对人利益的所有资料,只要不属于法定的保密范围,任何公民均有权查阅和复制。③我国行政处罚程序中明确规定了表明身份制度。在土地征收实务中,不乏有行政机关无权或者越权违法征地现象。表明身份制度引入征地程序中可以消除不必要的冲突,加强土地征收的透明度。
注释:
①周伟.宪法基本权利――原理、规范、应用[m].北京:法律出版社,2006:293.
国有土地有偿使用制度篇5
【关键词】土地征收补偿范围间接损失土地承包权社会保障
征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一,也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。
一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析
根据我国《土地管理法》的规定,征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费;征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等,也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿,补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置,因此,谁负责农业人口的安置,安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用,及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等,其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。
根据上述分析,土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿,安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿,体现了对农民生存保障的考虑。但是,我国这种补偿范围立法规定,无论是与外国征收补偿立法比较,还是从我国征收补偿制度的实践来看,都是值得仔细斟酌的。我们认为,我国征收补偿制度之立法,基于农村土地制度的现状,从不同角度进行分析,存在以下三个方面的问题:
第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察,可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权,根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而,土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利,因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的,而在实质意义上由农民享有和处分所有权,所以,农民享有的土地所有权实际上一个虚有权,只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益,土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益,包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知,长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值,是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中,这种权利遭受征收制度侵犯时,国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿,结果出现一个奇怪的悖论:在征收中不对土地承包权进行补偿,似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利,然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在,国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护,如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以,当承包的土地被国家征用后,农民失去了对土地的承包经营权,失去了经营土地的长期的收益来源,国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿,则极易陷入生活无依靠的困境。
第二、从被征收土地的财产损害角度分析,征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失,对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等,则根本就没有考虑,这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用,由于补偿标准过低,按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费,根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿,只能达到一个部分补偿的效果。并且,在实际操作中,政府往往还极力地限制征收补偿的范围,加上补偿费的分配过程中的各种问题存在,使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。
第三、从土地上所承载的功能角度分析,我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源,更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系,不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济,生活在农村的农民的社会保障基础,全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费,实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案,但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑,而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题,农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见,在征收补偿范围上,我国立法缺乏从功能角度的考虑,对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此,从土地承载的功能角度,征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较,这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全,土地不需要承载社保功能,但由于我国农村社会保障机制没有建立起来,因此,农村集体土地对于农民而言,不仅有收益功能而且还有社保功能。
二、完善我国征收补偿范围的立法对策
我国现行的土地征收制度在市场经济条件下,却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围,这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要,需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题,从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。
(一)把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围
土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权,因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益,包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知,长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值,是承包土地农民的重要财产权。因此,从土地上财产权利体系角度而言,当国家征收农民承包经营的土地时,实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然,政府征用农民承包的土地,在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时,亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而,很多地区的实际情况是,政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织,农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于,我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿,不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上,在实行农村土地承包以后,土地承包经营权的权利属性显现,使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体;土地承包经营权的价值属性,使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承
包经营者的农民两个主体。此时,国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家,而是同时包括被征地的农民承包者,支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿,还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。
我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中,这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护,如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿,如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿”,《农业法》也有相似规定。但问题是,在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后,《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订,没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准,由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。
为保护被征地农民的合法权益,迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一,要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位,确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次,确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位,由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记,对农民直接支付土地补偿费,而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。
2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围
现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助,在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式,是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。家庭联产承包责任制实行以来,农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地,由家庭中有劳动能力的成员经营,取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后,他们基本上就丧失了社会保障的基础,因为现在农民所获得的征收补偿费,在不断上涨的社会物价与消费面前,是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的,特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下,靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题,何况谈失地后的社会保障问题。因此,从这个角度而言,国家在征收土地过程中,有必要解决他们的社会保障问题,以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。
另外,从社会学角度而言,在国家实施征收土地行为前,农民和农村在生活逻辑上,实际上处于一种农耕社会的生活模式,但在征地后,农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会,他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式,这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式,他们在这种突如其来的生活模式的巨变中,有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时,他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中,但旧体制在征地过程中已经被破坏了,被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形,从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为,解决被征地农民的社会保障问题,就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题,因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾,使他们没有后顾之忧了,也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外,从社会结构层面来看,把征地农民纳入社会保障系统,是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后,由于没有了土地,实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构,但是他们又没有获得像城市人口一样的地位,即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上,失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外,既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中,也不能被新的市场经济结构所认可和容纳,处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的:“论身份,我们是农民但没有地种;论生活,我们像城里人但没有社保。”因此,对失地农民实行身份转换——“农转非”,再把他们纳入城市社会保障体系范围,是对农民进行再结构化,使之融入新的社会经济结构的做法。同时,也是把他们所处的社会运行逻辑,从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施,使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求,融入新的生活共同体。
因此,根据劳动体制改革的现状与经验,取消劳动力安置补助费,而直接设立农民社会统筹保险基金,并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法,无疑是使失地农民生活的更好的一种策略,也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。
3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围
间接损失与直接损失的区分标准有两种学说,一种借助因果关系的观念区分二者,认为“着眼于损害之引发,谓损害事故直接引发之损害为直接损害,非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准,认为“着眼于损害之标的,谓损害事故直接所损及之标的,其损害即直接损害;其他之损害,则为间接损害。在征收所造成的损害问题上,一般而言是采用的后一种标准,即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失,如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等;而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的,我们认为,征收制度的补偿范围,不仅应包括直接损失补偿,也应包括间接损失的补偿。
关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定,可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言,以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目,残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等,国家应当考虑给与补偿。(1)残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失,是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见,如征收导致土地分割,形成不经济的土地规模,造成土地利用效率的损失;另外,被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力,比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。(2)工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的,国家还应该给与工事费用方面的补偿,以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿,包括建筑物和动产的迁移费补偿等。(4)营业损失与租金损失补偿。(5)对于被征收人的其他间接损失的补偿,立法者也应考虑给与补偿,如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿,才能把失地农民的损失降到最低,其补偿范围才合情合理。
三、结语
征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度,也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度,无论是从土地权利体系,还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析,都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法,以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。
注释与参考文献
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李友梅.制度变迁的实践逻辑——改革以来中国城市化进程研究[m].桂林:广西师范大学出版社,2004,108.
国有土地有偿使用制度篇6
关键词：行政征用；土地财产；公共权力
中图分类号：D035文献标识码：a文章编号：1004―1605(2005)04―0055―03
一、我国土地征用中的违法、失当行政行为及其根源
(一)征用权力运行失范，行政违宪。导致征地权运用不规范的主要原因是立法上的问题。现行宪法规定，我国土地实行公有制。其形式有两种：一是国有；二是农民集体所有。宪法已明确，“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里指的土地，显然指集体所有的土地。而《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着任何单位和个人的“建设”，必须是为了“公共利益”，否则，它所依法申请使用的国有土地，只能是原来就属于国家所有的土地，即城市土地，而不能是政府统征为国有后的原农民集体所有的土地，否则，便违背了宪法规定的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的精神。但事实上“任何单位和个人的建设”很少有“为了公共利益”的，而他们的用地却绝大多数都是政府统征为国有后的原农民集体土地。由于在征用中出现征用权失范、滥用等问题，不少商业性项目用地也由政府出面低价统征后高价转卖给开发商，或低价卖给开发商，少数政府官员以招商引资上项目为由，收取好处费，使农民的正当权益在“合法”的保护伞下受到侵害。按理，在市场经济条件下，土地交易双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的价格，而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。然而，由于法律的不完备，《土地管理法》背离宪法的规定精神，且国家对农村集体土地实行的是征用，双方的法律地位是不平等的。这样，行政所依之法便不符合宪法规定，按照要求，该行政征用行为应视为违宪行政行为。
(二)土地征用补偿标准显失公平，补偿款不能及时到位。我国现行的征地补偿计算方式为“产值倍数法”。按此计算，所征土地补偿费为前3年平均年产值的6―10倍；安置补助费为前3年平均年产值的4―6倍。这种补偿办法显失公平。土地征用单位在征地过程中，基本都是套用国家标准进行征地补偿，按传统的粮食经济作物来测定前3年的农业产值，较少顾及现在的农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和观光农业等一体化的现代都市型农业，其价值也不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。所以，这样形成的土地征用价格当然不能反映被征用土地本身的价值。此外，征地补偿标准没有包含土地增值部分。土地征用后，用途的改变，通常会导致地价的狂升。土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两方造成的。按照马克思的地租理论，对增值部分的分配应考虑被征地者的利益。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值，在市场经济条件下，其升值空间是很大的。我国现行《土地管理法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，“土地附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，“安置补助费必须专款专用，不得挪作他用”。但有些基层政府暗箱操作，政务不公开，采取政府强行定价的方式确定补偿费用，即使勉强补偿，也迟迟不能到位。由于目前对于征地补偿费的分配缺少具体细则，留村的征地补偿款份额较大，加之缺少规范的村务公开、财务公开制度和监管机制，少数村干部靠手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱，有的干脆强取豪夺将集体资产收归自家囊中。无论制定过低的补偿标准、随意截留、私分补偿款，还是低征高卖，其背后的共同点就是，漠视农民的利益。浙江省象山石浦农民曾因土地征用问题，请律师打官司，想要讨个说法，县里一位政法干部竟裸地警告他们：“你们告到天上去也不会有好结果，你们想想，天下是共产党的!法律是共产党制定，你们拿着共产党的法律告共产党的政府，能赢?”
(三)征地程序欠缺，被征用方合法权益无保障。《土地管理法实施细则》规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规定，在实践中往往致被征用方于不平等地位。由于对“公共利益”的界定模糊，使得征用的随意l生越来越大。周汉华先生认为，公共利益的范围如果在实体上不能列举清楚的情况下，可以通过程序来解决。比如房屋拆迁、土地征用是地方性的问题，可以通过健全的公民参与机制。如果民主化到位，那么即使不好界定公共利益，由民主程序达成的、不同利益群体能够充分表达的机制形成的公众意志，我们可以假定它是公共利益。为什么城市越来越美，工厂越来越多，而百姓越来越不满意?因此，实体标准与程序设计应同步推进。在拆迁和征用问题上，富人对政府的影响力大于穷人，弱者制约政府最有效的机制就是投票权。据《法制日报》报道，南京市江宁区全部面积只有1566平方公里，但4大开发区总规划面积已高达800平方公里，占了全区的一半多，开发中发现了无任何手续就强行拆迁农民的住房，不同意就停水停电砸玻璃等侵犯农民权益的无法无天举动。
二、规范行政征用权与保护农民土地财产权的法律制度设计
据有关部门统计。从1990年至今，失地农民超过2000万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩，这意味着失地农民的数量还将不断扩大。土地是农民生活、生产、生存的基础。来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入来源。土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是家庭保障最基本的经济基础。而失地农民的增加，又是工业化和城市化进程中不可避免的矛盾。这些年来，由于征地引发的矛盾不断加剧，国家相继采取了一系列措施，但未能从根本上解决问题。因此，制度设计显得尤为迫切和重要。
(一)改革现行土地产权制度，明晰土地所有权主体。失地农民问题实际上暴露的是中国的土地制度问题。土地对于农民来说就是财产，但现在并没有把它作为财产来看待。在农用地转为建设用地的过程中，农民希望更多地用市场机制来解决，这样可以对土地的所有权、使用权，处置权等财产权能够得到充分的尊重，利益得到应有的保障，从而改变现行的仍具计划经济性质，带有强制性、垄断性，把农民利益排斥在土地利益分配体系之外的行政占用方式。这就需要我们重新审视农村土地的产权问题。
现实中我们看到这样一些问题：其一，集体土地所有权主体不清。农村土地归农民集体所有，“集体”指谁?当前农村集体组织是一个多层次的结构，那么农民集体土地所有权究竟归哪一层次的集体组织所有?据现行《村委会组织法》规定，无论是村民小组还是村委会都不可能成为农民集体土地的所有者。这就造成了农村土地所有权主体模糊不清。当集体组织不清晰，主体不确定，就使得村民小组、村委会、乡(镇)政府都成为集体土地的支配者，并相互争权夺利。其二，集体土地所有权性质不清。性质决定着所有权行使的方式，而对农民集体土地所有权的性质历来争论不休。主要有三种观点：一是集体经济组织享有单独所有权；二是认为集体成员对土地享有占有、使用和收益权；三是认为是“个人化与法人化的结合”，集体土地为集体组织法人所有，而成员享有股权或社会权。于是就有了人行使、代表人行使以及集体成员共同行使的不同主张。国有土地所有权的行使在立法上有明文规定，而农民集体土地所有权在立法上未明确，于是村干部和乡干部成了农村集体土地的实际支配者和最大受益者。其三，农民集体土地所有权残缺。所有权应是一种充分、完整的物权，但我国的农民集体土地所有权却是一种残缺不全、受到严格限制的所有权。国家对用途、流转、处置都进行严格控制，真正的农民集体土地所有权在国家，各级政府只是国家的人，乡、村、组集体是国家的基层人。当然，国家应对集体土地管制，但行政权力对作为民事权利的农地的所有权的介入应适度。国家行政权力干预越多，“公共利益”的范围就越广，造成滥用公共权力，以公共利益之名侵犯农民合法权益。
引发以上问题的主要原因，首先是法制不统一。现行有关农民集体土地所有的法律，将农民集体组织与农民集体经济组织并用，将“农民”、“农村”、“农业”经济组织混用。据《土地管理法》，村民小组才是农民集体土地最大的所有权主体，土地承包也是以村民小组为单位发包的。但在《村民委员会组织法》中，村民小组隶属于村委会，没有独立地位，对土地的经营管理权自然也就归村委会了。那么，村民小组何以有权力发包?其次，理论上不成熟，目前尚缺少为政策和法律所接受的理论，无力支撑立法。再次，村民自治乏力，行政权力缺少制约。农民土地财产权的落实，将在很大程度上依赖于我们的基层民主建设。现实中，村级组织在很大程度上就是村干部。村干部能在多大程度上代表农民利益?村干部一方面受到自身利益的局限，另一方面存在着来自上面的压力，客观上不能完全代表农民利益。现在的关键问题是，现有的村级组织和乡(镇)政府、农民之间的关系未理清。农村实行税费改革后，村级组织的行政化倾向，政府对村级组织的控制力越来越强。在这种情况下，村干部如何能完全代表农民利益?要想让农民的集体组织真正为农民负责，我们还需不断探索基层民主的实现形式，完善村民自治制度，使政府与村委会的关系真正变领导为指导关系。
那么，要从根本上解决征地中存在的诸多问题，就必须靠市场机制．靠法制。第一，明晰农民土地财产权。农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权，应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度。第二，建立公平的土地交易制度，凡经营性用地，政府不得强制征用，要建立农民集体建设用地使用权与国有土地使用权并轨入市的交易制度。第三，建立土地流转机制。土地有偿使用和合理的土地流转机制是农村土地使用权流转市场化的关键。明确流转的决策者应是农民自己，如何转让应由农民自己决定，流转价格补偿由市场决定．对目前多数地方由行政干预农民进行土地使用权转让、违背农民意愿搞非农开发、形象工程而不按科学发展观办事的现象，应通过土地流转机制加以遏制。
(二)按公平合理原则，创新土地征用补偿制度。行政征用补偿原则自法国《人权宣言》发展至今，被世界上各国所接受，其基本精神是，“财产是不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺”。许多国家在宪法中规定了政府的征用补偿责任。如美国宪法第5条修正案规定：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征为公用”，《日本国宪法》规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；《意大利共和国宪法》规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征收之”。同时，它们都确立了正当、公平、公正、合理等补偿原则。由于国力原因和计划经济观念的影响，我们在处理国家、集体、个人三者利益关系上，传统的烙印很深。实践中土地征用补偿标准较低，达不到公平、合理的要求。从目前世界发展趋势看，土地征用补偿范围及标准日益放宽。所以不少学者主张补偿范围适当放宽，补偿标准灵活掌握，补偿方式多样化，使土地征用补偿不仅能弥补相对人损失，又可配置资源、监控公共权力。认为国家紧急状态下的征用，补偿标准可以低一些，而征地用于营业性目的项目是追求个人利益最大化，那么补偿就应该高一些。对于征地后补偿不够公正、合理怎么处理?按照法治政府的诚信要求，征用实施之前或之后，政府应主动与被征用土地的农民就补偿的范围、标准、方式、期限等问题充分协商，尽量达成补偿协议，补偿中的争议应有司法救济渠道。日本土地征用中，若对征用委员会的补偿裁决不服，不能对裁决本身．但可采取当事人诉讼的形式，即起业者以土地所有者为被告，或土地所有者以起业为被告直接向法院，这对双方都是公平的。我国对于补偿救济的途径还不规范，被征地农民遇到不公平的补偿，往往只能上访或依赖于媒体的呼吁，人治色彩很浓。作者认为，从维护农民的利益，建设法治政府的要求出发，应尽快建立健全征地补偿司法救济制度。
国有土地有偿使用制度篇7
关键词：土地征收补偿制度补偿漏洞补偿完善网
一、补偿漏洞网
土地征收补偿制度虽然从新中国成立起就存在，并经过若干法律的修订，逐步形成了今天的土地征收补偿制度，但从总体来说我国的土地补偿制度很不完善。不仅反映在立法层面上，也体现在制度操作层面上。
1、立法层面上
我国农村土地征收补偿制度的规定散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法等法律法规中，在某些省、自治区和直辖市，还制定了征收土地补偿的规定，如北京和上海两地。这些规定既不系统，也不全面。相对具体的只有规章的规定，在立法上反映不出征地补偿制度的重要性。
2、制度层面上
由于政府权力缺乏制约、存在大量的违规现象，农民权利被严重侵害。首先是政府违法压低补偿费，低价征得农民土地再高价卖给开发商，从征地中获取暴利；其次是农村集体经济组织中村委会、村干部剥削瓜分农民的补偿费，使失地农民雪上加霜；再次是征收补偿程序中农民的听证权无法实现。听证会大都由农村集体经济组织的代表参加；最后是司法保护薄弱，民事审判往往以征收补偿案件不属于民事案件为由不予受理，行政审判庭则以各种方式阻止农民起诉。[1]
二、补偿完善
鉴于以上问题，有必要对我国现行土地征收补偿制度进行全方位的探讨，以完善我国现行土地征收补偿制度。
1、补偿主体和权利人
补偿主体是农村土地征收中向农民给付补偿金的主体，在征地补偿制度中具有重要的地位。但对此问题，理论界一直不大关注，政府充当补偿主体似乎不容置疑。我国土地征收有两种情况：一种是受益人使用，即大多数情况下，政府征收土地之后，还要将土地卖给真正开发使用土地者。这些土地使用者称为“受益人”。另一种情况为政府使用，如用于军事设施建设。这种情况没有明确的受益人。为确保政府在征收土地的中立地位和征收补偿的公正合理，借鉴域外经验，应当明确有受益人的情况下由受益人作为补偿主体，在没有受益人的情况下，由政府作为补偿主体。至于征地补偿中的权利人应该为丧失土地的农民本人，而不是农村集体经济组织。
2、补偿标准和范围
补偿标准是争论最为激烈的问题，因为采取何种标准直接关系农民所获补偿金额的大小。征收标准的确定可以根据马克思主义政治经济学原理，“土地的价格实际上是地租的资本化或资本化的地租，即土地价格=地租/利息率”。因此，土地价格的确定可以参考每亩土地年平均给农民带来的利润和同期银行的不定期存款利率来确定。
具体公式如下：设若该地区每亩耕地一年的产值减去农民的投入后年利润为人民币X元，而征地当年的不定期存款利率为Y，则该每亩土地的市场价值Z=X/Y。此Z即可确定为每亩土地的基准地价。这个价格意味着，农民个人通过出让土地取得Z元后，即便把钱全部存入银行，其每年从银行所获取的利息与其继续耕种土地所得的利润完全相同。这就基本保证了农民的利益，保证其原有的生活水平不会降低。
3、补偿方式
关于补偿方式，改革的呼声很高，一些学者借鉴东南沿海征地补偿中政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出“我国应当重视对农民的社会保险补偿方式，[2]还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了“分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。
从我国农民谋生的技能较低、进入城市后就业困难的现状出发，上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足，有利于失地农民的生活安置。除以上金钱补偿外，还可以增加以下几种补偿方式：一是置换地安置，即给与被征地农民相当数量和质量的土地。二是留地安置，即将部分被征收土地给农民兴办企业、从事经营活动或招商引资。三是土地债券安置，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营型企业中。4、征收补偿程序
补偿程序的公正是补偿合理的重要保证。虽然国土资源部了《征用土地公告办法》与《国土资源听证办法》，对征地补偿程序作了部分的规定，但农民的程序权利仍然得不到保障。鉴于此，笔者认为征收补偿应遵循四个原则：一是公开原则，即补偿的标准、范围和权利人的基本情况等与补偿有关的内容必须公开，由补偿主体履行公告义务；二是农民自己参与原则，即由农民自己参与或选举代表人参与补偿方案的制定程序，而不是由集体经济组织代表农民参加；三是协商在先原则，即补偿方案先由农民与补偿主体协商；四是司法最终原则，如果协商不成最终由司法机关裁决。
借鉴域外经验，需确立几个环节：第一发出补偿公告通知。第二补偿主体提出补偿的初步方案。初步方案由补偿主体根据土地的市场参考价格拟定，同时通知补偿权利人，并进行公告。第三听证、协商程序。补偿权利人有听证的权利。第四裁决程序。如果听证中不能达成协议，则由裁判机构对补偿方案做出裁决。第五给付补偿程序。由补偿主体按照补偿协议或裁决的补偿方案履行补偿义务。
参考文献：
国有土地有偿使用制度篇8
关键词：土地征收；被征地农民；权益；保障
中图分类号：DF451文献标志码：a文章编号：1008-5831(2011)05-0090-06
城市化是人类社会进步的重要标志，城市化的显著特征是城市在空间上的扩展和在数量上的增加，从而使得大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。随着城乡统筹的快速推进，暴露出诸多问题，其中主要问题之一就是数以千万的“种田无地、上班无岗、低保无份”的失地农民问题。农民是城市化的参与者、建设者，更是直接付出者，应该成为城市化的受益者。然而事实却恰恰相反，土地被征使农民失去了最基本的生产资料和生存基础，合法权益得不到有效保护，面临诸多社会问题，如生产生活困难，得到的补偿无法满足其生活要求，失去土地后社会保障没有着落，现有的医疗和养老制度不能解决社会保障问题，再加上就业受阻，不仅使失地农民生活困难，而且使子女受教育问题成为其面临的新的危机。由征地引起的社会矛盾日益尖锐，对失地农民权益的保障成为农村社会稳定以及和谐社会建设的重大社会问题，解决城市化问题首先要解决好失地农民问题，必须采取有效的措施保护好失地农民的利益并进而保证可持续发展。如果缺乏必要的引导和扶持，那么这个群体将来不仅处境艰难，而且对整个社会结构的合理性都将会产生冲击，成为影响社会安定的因素。
有效防止失地农民权益的流失，关键在于建立合理的土地征收制度。土地征收制度是国家或政府基于公共利益的需要强制取得私有土地但给予相应补偿的一项制度，是解决失地农民问题的一个重要因素。作为一项现代法律制度，土地征收是现代民主政治发展的产物，相对说，国外（地区）的土地征收制度较为完善。因此，对国外（地区）相关制度进行比较研究，取其之长，总结概况可借鉴之处，充分吸收其中的积极因素，对于我们加强农村制度建设，推动中国土地征收制度的发展具有重大的理论意义与实践价值。
一、中国土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷――基于比较法的考察
（一）土地征收法律制度及征收范围的比较
在土地征收法律制度方面，自建国以来针对土地征收的法规只有《政务院关于国家建设征用土地办法》（1953）、《国家建设征用土地办法》（1958）、《国家建设征用土地条例》（1982），到目前为止还没有专门的《土地征收法》，其法律法规仅以《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》为主，其他散见于各部门法或各行政法规之中，而这些规定涉及征地的内容不多，仅有原则性的概述，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征收行为无法可依。
相对而言，国外（地区）拥有一系列完善可行的土地征收法律法规作保障，多数国家均独立制定土地征收法。如加拿大，在《征收法》（expropriationact）下，其征地制度主要见于联邦和各省的土地征收法中，如联邦和安大略、阿尔伯达省都制定有相应的土地征收法；澳大利亚土地征用制度在《土地取得法》（Landsacquisitionact1989）中予以体现；英国有独立的土地征收法，其实质可以看作是一种土地的强制性购买，以公共利益为征用目的，如1845年的《土地条款统一法》(theLandClausesConsolidationact1845)、1973年的《土地补偿法》(theLandCompensationact1973)、1981年的《土地征收法》(theacquisitionofLandact1981)以及2004年的《规划与强制性购买法》(planningandCompulsorypurchaseact2004)等；日本在1951年6月就颁布了《土地收用法》（JapanLandacquisitionact1951）；韩国也有专门的《土地征收法》；中国香港地区关于土地征收制度制定了《官地回收条例》。
土地征收是国家为了公共利益的需要，依法征收土地并给予被征收方一定的补偿。公共利益应该是其唯一的正当性基础，这也是国际上通行的衡量政府是否滥用土地征收权的标准之一。中国《宪法》第10条第3款明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这种规定使公共利益的外延过大，其概念具有不确定性，在实践中容易导致政府征用土地的合法性难以界定。现行《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但对何谓公共利益，以及公共利益的认定程序、征收或征用程序都未作确认。法律上的空白显然不利于保护私有财产，保护公民的合法权益。国外一些国家的立法及通则普遍认为公共目的应当包含具有公共使用的性质和公共利益的用途两个方面的内容［1］。其界定“公共利益”的方式主要有：（1）列举式。基于立法者认识的局限以及公共利益本身的开放和发展性，故法律对于公共利益的范围可用列举方式来阐释。列举式是指在法规中详细列出符合“公共利益”的各项具体内容。大陆法系国家如加拿大、日本、波兰、印度、韩国等都采用此法。加拿大的联邦及安大略省征地法就明确规定征地必须以公共利益服务为目的，并以交通、环境保护、能源、水利、文物遗迹保护、学校、市政建设、医院及社会福利等为公共服务的征地范围［2］。日本在其《土地征用法》中罗列出了所有可以发动土地征收权的公益事业,如第3条共列举了51项条款，而且逐项加以规定。（2）概括式。对涉及征用、征收的有关法律中的公共利益仅作概括性和原则性的规定而对属于何种“公共利益”未予明确的界定。英美法系国家如美国、荷兰、澳大利亚、英国、菲律宾等通常采用此法，其往往通过议会来认定征收征用和法院判决两种方式来确认公共利益，他们把界定公共利益转化成对私人权益的合理保护体制。如美国大多数法院把高速公路中包括停车场、旅馆、加油站等配套设施用地扩展到具有公共利益的用途［3］。而对于哪些是公共使用或私人使用的问题则最终由法院判决，法院又以目的影响、征收后的财产使用、财产所有权归公共组织拥有以及公共获取公共占有的利益四个要件来区分公共使用和私人使用［4］，采用这种方式的还有中国香港特别行政区、越南、菲律宾等国。中国采用的也是概括式，关于“公共利益”的法律规定除了《宪法》第10条第3款外，还有《物权法》第42条第1款规定。（3）界于概括式和列举式之间的折中式。对于公共事业，先做出概括性和原则性的规定再用列举式列出具体条款。法国、意大利、韩国和中国台湾地区等国家（地区）采用该种方式。如在《法国民法典》中，先概括公共目的的需要涉及到的领域如公共的、大众的直接需要、间接需要以及行政主体在执行公务之需要等，之后列出各具体事项。由于该模式既可克服列举式的僵化而保持法律的灵活发展性,又能克服概括式带来的不确定性而使法律便于操作，对中国具有一定的借鉴意义。
（二）土地征收补偿机制的比较
土地征收补偿是征地问题的核心，中国现行的征地补偿费主要采用的是以土地年产值倍数作为补偿标准的不完全补偿原则。这一原则补偿范围小，补偿主要以金钱方式，因此方式比较单一。土地征收补偿的标准不以土地的市场价格为基准来计算又未将农民的生存权损失纳入补偿范围，并且基本未考虑土地发展权价格，将农民排斥在土地增值收益分配之外，补偿标准偏低，故不能有效解决农民失去土地后的未来生计。
相比而言，各国或地区对补偿范围有可借鉴之处，内容大致包括：土地及其地上建筑物和附着物等的补偿、对被征收者带来的如安置困难和就业困难等的困难补偿以及土地征收中引起的对残留地补偿和对相邻土地损害补偿等损失补偿。土地征收的具体补偿标准总体上可以分三类。
其一，以市场价格为基础，双方共同协商，遵循公平、公正、公开的原则进行补偿。如从美国的土地征收补偿机制来看，首先是以土地征收前的市场价格计算基准为根据，在考虑土地所有者的利益基础上不仅补偿被征土地现有的价值，还考虑到了土地可预期的未来价值以及因征用土地导致的相邻土地的损害补偿。这样就既注意了市场价格又较好地兼顾了公平、公正、公开的原则［3］，美国的土地征收补偿本质上是一种“合理补偿”。又如从加拿大的土地征收补偿机制来看，其补偿规定中的补偿包括据市场价格对被征用土地的补偿、针对被征地块剩余的非征用土地的有害或不良影响补偿、被征地所有者或承租人的干扰损失补偿以及重新安置的困难补偿四个方面，这四个方面较为充分地考虑到了被征收者的利益［2］。再如日本的《土地征用法》中规定征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率。土地补偿包括征地所造成的财产损失的按征用财产的经济价值的损失补偿、对因征地而可能受到的附带性的损失进行的通损补偿、对因征地而造成的脱离生活共同体损失的残存者的补偿、对土地权力人的雇佣人员因土地被征用而失业产生的离职者的赔偿以及对公共事业完成后产生的噪音、废气、水污染等所造成的损失的事业损失补偿。日本的土地补偿本质上是一种“正当补偿”，是一种较全面的补偿［5］。德国的土地征收补偿制度则充分考虑了土地或其他标的物的权利损失补偿，标准为在其他土地投资可获得的同等收益的营业损失补偿以及征收标的物上的一切附带损失补偿几方面内容［6］。荷兰的征地补偿地价制度也遵循市场原则着重考虑了土地未来的预期收益。
其二，按裁定价格进行补偿。该办法按照法定土地估价机构或征收裁判所估定的价格来补偿。比较典型的如法国，该方法的理论基础是公共负担平等说，认为在民主、法治社会中人人享有平等的法律权利，平等分担社会责任。法国征地补偿以协议价格为准，补偿价格以征用裁判所一审判决之日的价格为基准来计算，被征用不动产的用途以公布征用规定一年前的实际用途为准。这种作法充分考虑了征收土地周围土地的交易价格以及所有者纳税时的申报价格，最终由征收裁判所裁定补偿的标准。
其三，按法定价格进行补偿。按照法律条文直接规定的标准或者法律规定的基准地价来补偿。比较典型的如中国台湾地区，法令规定了地价补偿、土地上改良物与土地一并征收的对改良物的补偿、迁移物的补偿、相邻地损失的补偿等土地补偿内容［7］。但目前中国台湾地区补偿标准还不够统一，征收的条件较为宽松，土地补偿标准为区段土地评估价格。
总体来看，国外（地区）土地征收补偿范围的确定，一方面考虑了征地行为给农民带来的直接损失，同时还兼顾了由征收行为引起的一系列间接损失，失地农民所得的费用不仅包括大体相当于土地价值的土地征收费，还包括因土地被征收而遭受的经济和生活等损失而弥补的土地赔偿款等，具有土地征收补偿范围较宽、土地征收补偿的标准较合理、补偿方式形式多样、土地所有权主体较明确等特点，这对中国土地征收补偿机制的完善有一定的借鉴意义。
（三）土地征收程序、救济途径之比较
中国现行土地征收程序、救济途径还有待完善：第一，征地过程缺乏公开透明性，征地过程中一些地方政府没有按照要求对征地方案、补偿安置方案进行公告，没有对征地补偿进行登记，被征地农民对土地征用、征收的目的和范围以及补偿标准等缺乏了解的途径；第二，征地过程缺乏群众参与性，被征收人难以有效地参与征地补偿、安置方案的制定。有的地方政府不倾听民声而只征求集体经济组织少数领导的意见来与被征地方协商补偿安置标准，按照《征用土地公告办法》以及《国土资源听证办法》的要求，被征收一方要求举行听证的，应当举行听证会。然而由于中国没有规定未举行听证会的补偿、安置方案的法律效力，加上中国尚未建立必须根据听证笔录作出行政决定的制度，听证难以付诸实践。此外，在争端解决机制方面，中国《土地管理法实施条例》第25条明确规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”征收各方对征地补偿标准不能达成一致意见时，由征收部门终局裁定，这样就导致被征收方不能向人民法院，征收方的权力过大，双方权益明显失衡，救济难以确保其公正性。
土地征收程序完善与否，决定能否有效遏制土地征用权的滥用,决定能否最终为公民权利的实现提供保障。国外（地区）的土地征收制度的补偿程序较为完善，其采用的程序公开透明，在对是否征地和决定补偿标准时都要求进行公告，土地权力人在公告之后享有听证的权利，充分体现了现代行政程序的公开性、公正性及参与性的原则和要求。如加拿大联邦政府及各省政府均有专门的征地法对征地范围实行强制批准。联邦政府征地法规定征地的程序包括征地通告的申请、登记、和寄送；征地异议的权利与期限以及征地补偿费的确定和支付等环节。又如法国的土地征用程序包括当事人的申请、调查和批准等程序。整个征收过程中除了涉及国防建设等国家的重大秘密事项外,公告程序贯穿始终，每个环节所收集和调查的情况都必须向社会公开，接受公众的监督。在日本，土地征收程序分为以下几个阶段：举办事业的准备；举办事业的认定；土地的限定；征收协议；补偿金的裁决；补偿金的给付与征收的完成［8］。
土地征收引起的纠纷能否得到妥善解决，最终离不开法院救济的保障。各国都规定了当事人可以向法院以解决土地赔偿额的纠纷，由法院做最终的裁决。如在英国由于征地本身引起的异议，在征地令批准之前或之后可以通过听证会或诉诸土地法庭裁决；而美国则规定土地征收方面的纠纷都需要通过法院由法官来裁定；法国的行政法院有权先审查土地征收目的是否符合公共利益的需要。法国的土地征收程序分为行政阶段和司法阶段，而征地补偿争议主要在司法阶段解决。对公用征收法庭作出的关于不动产所有权转移的裁判不服或公用征收法庭作出的补偿金额的裁决不服，有权向最高法院提起复核审诉讼［9］。
二、中国土地征收制度的完善与创新
针对中国土地征收制度存在土地征收补偿范围较窄、土地征收补偿标准欠科学、补偿方式形式单一、土地所有权主体较为模糊、补偿程序不够完善等特点和缺陷，借鉴国外（地区）的启示，可以从以下几方面予以完善。
（一）对“公共利益”作出明确界定
土地征收权是对土地所有权人权利的限制与剥夺，应最大限度地保护土地所有权人的土地权利，对“公共利益”进行合理界定一定程度上能避免国家滥用行政权力，“公共利益”与“共同福利”、“共同利益”等词语的内涵相近。虽然有学者反对将公共利益予以明确界定的理由是公共利益概念本身的高度抽象性、概括性、开放发展性和主观性等，但厘清公共利益的概念对法的组织至关重要。原因在于法的概念是认识法现象的逻辑思维的工具和理性精神成果，同时也是连通法的规则与原则、规则与规则的主要前提。公共利益作为利益的一种而成为法治所追求的基本目标和政府行政行为的目的所在。公共利益不是某个狭隘或专门行业的利益而是国家或社会占绝对地位的集体利益，它构成了一个政体的大多数人的共同利益［10］。
第一，立法中的公共利益应体现与中国国情相适应的特点。政府在土地征收中的主要职责只能是监督和杜绝任何人或组织以任何形式借公权与民争利。政府不能为一般营利的企业去征收土地，必须在因“公共目的”需要时才能动用强制性的征地权，诸如以下用地就具有公共利益性质，可以通过征收手段获取：国防军事用地、能源交通用地、国家机关及公益性事业研究单位用地、文物遗迹保护用地、其他有法律授予部门裁定的其他法律规定的公共利益用地（城市规划区内的土地、公用事业性质的国有企业用地、高新科技产业开发区用地、财政拨款的事业文化单位用地）［11］。
第二，明确土地使用权市场的交易范围，进一步规范公共利益目的。对于公益性用地实行征收，对于非公益性用地则实行市场交易，杜绝各种形式的国家或政府征收土地后再向企事业单位提供土地使用权的做法，尽量通过国家土地使用权市场以及农村集体土地使用权市场的方式来取得土地。
（二）建立健全土地征收补偿制度，适当提高补偿标准
为了能切实保护农民利益，在确定土地补偿标准时应充分考虑土地的潜在收益和未来价值，充分考虑土地对农民所担负的生产资料和社会保障的双重功能以及土地市场的供需现实状况。实践中，应注意以下几方面的问题。
第一，中国《宪法》第13条第3款规定:对公民的私有财产实行征收或者征用应给予补偿。这就要求即便是为了公共利益，国家也必须对被征收人予以补偿，而不能无偿剥夺私有财产。《物权法》虽然对补偿作了概述性的规定但没有明确界定补偿的标准，因此，需要制定相应的法律法规，坚持“凡征必补、补必到位”的原则，在征收城镇国有土地使用权时进一步明确完善土地补偿的运用、归属以及补偿客体，确定土地使用权和建筑物、附属物的补偿制度，将土地使用权的价值从建筑物价值之中剥离而转归土地所有人所有。对农民的房屋等私产的征收补偿也应确定计算标准。唯有如此，才能合理公正地保障被征地农民的切身利益，让农民失地但不失利。
第二，充分运用市场机制来确定征地补偿标准，根据市场上同一块土地的价值反映出的价格进行补偿。秉持涨价归农原则，承认农村土地的商品属性，让价格反映土地资源的稀缺性，遵循市场经济等价交换的原则，逐步将强制性征收转变为交易性的市场购买，实现征地代价和获益的对称性、均衡性［12］。积极创新经营土地补偿金方式，如当事人同意，可以把土地补偿金留在村集体作为开发建设资金，通过村民入股、合作开发等形式，实现土地补偿金的增值，让失地农民获得长期稳定的收益。总之要建立健全土地征用补偿制度，使之有法可依、有法可循。
第三，有关土地的价格，应该交给专业的评估机构进行，评估过程中应遵循市场配置的原则，在考虑土地征收前的价值的同时也要考虑土地的区位、土地的未来收益、供求的现实因素、当地经济发展状况等因素，从而依照估价的最终结果予以合理公平的补偿。具体实践中，对公益性和非公益性两种征地行为，均应以市场价格对失地农民进行补偿，但是对于非公益性用地，在坚持市场安置的前提下，可以征询征地单位与被征地人双方的意见，由用地单位和农民集体谈判并适当提高补偿安置费，也可以允许建设单位与农民集体协商使用土地，农民集体也可以用土地所有权作为投资，与建设方合作开发，将土地推向市场。双方达成合作协议后，再向政府申请农用地转为建设用地的审批手续，而不用办理征地审批手续。此外，针对目前有学者提出的尽管大多数城市采用项目征收，但成片征收应该成为征地模式的常态［13］的理论，笔者认为不管是成片征收还是项目征收，补偿的标准都应根基于被征地农民的生存权和发展权。
（三）规范和健全土地征收程序
公平正义是法律的基本要求，而依法行政则是法治社会对政府的基本要求。许多国家在法律上将不动产征收界定为政府利用公权力将私人财产收归国有而给予补偿的公法上的行为。如美国规定不动产征收权力是国家的，从属于国家的，属于公权力的权力。因此，我们必须健全补偿程序，按法定程序进行土地征收，这既是国家行使公权力的有效方式又能有效防止土地征收权的滥用。对于随意侵害农民的土地权益，中国《土地管理法》针对申请、审查、批准、公告等程序问题作了相应规定，同时《征用土地公告办法》也明确规定了征地补偿安置方案的公告制度和补偿登记制度，但由于条文中没有赋予被征地农民参与权、知情权和监督权以及政府在提出用地申请时没有进行公告，因而土地权利人对其合理性和合法性就不能提出质疑，土地所有人本应享有的权利如同一纸空文。因此，在立法中应规范和健全对土地征收的知情权、参与权、使用权、处置权等征收程序的重视，让失地农民参与征地过程，其利益才能得到有效保障。在实际操作中应从以下几方面着手。
首先，建立健全征地民主决策机制。在制定补偿方案的时候应让被征地人参与并听取其意见考虑其合理诉求，赋予农民在征地过程中的主体地位。保证被征地农民在土地被征收前能够通过正规渠道预知土地将被征用，由征收各方代表组成的委员会共同协商、审定征收人提出的补偿方案。安置补偿方案应该由农民与补偿义务主体协商，政府只进行审核而不直接参与，仅通过颁发《征收许可证》和《征购许可证》来实现对土地的审批，这样操作有利于平衡多方利益，减少土地征收中公权力过分介入带来不公平因素，保障各方利益实现的最大化。
其次，健全土地征收过程中的社会监督机制，增强征地过程的透明度。公开补偿决定做出后的公告、补偿的标准和方式以及被补偿人的权利等与补偿有关的内容，保障其知情权。社会监督机制的建立不仅要求在征地过程中公开各个阶段相关信息，而且公众可以参与其中对征地过程进行监督，同时也允许土地权利人可以通过司法救济的途径由法院就征收的合理性和合法性进行裁决，这样在一定程度能遏制违法征地行为的发生，最终让被征地农民切实分享到土地的增值收益。
（四）完善被征地农民的安置方式
探索妥当完善的社会保障机制和就业服务系统，创造多种途径安置被征地农民：第一，完善城乡二元社会保障体系，专项设立失地农民的社会保障基金，多种渠道进行筹资，落实资金到位，并严格加强基金监管，防止挪用；第二，利用市场机制合理配置城乡劳动力资源，给予被征地农民和城市居民在就业方面同等重要的地位。按照年龄结合实际情况予以考虑，如失地的老年群体，安置的重点应考虑老年人疾病、养老等保险是否到位；失地的儿童群体，应多考虑教育问题；失地的青壮年群体，应多方位进行就业渠道的拓展，加强他们的技能培训，根据当地市场需求引导其向产业工人转变，如被征用的土地是建厂，在招工时可以优先考虑此处被征地的农民，给他们提供更多的机会，力争在全国范围内建立一个统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。
土地征收制度是中国进一步发展社会主义市场经济的需要，也是统筹城乡合理发展的关键因素。我们应以农民权益保障为出发点，更新观念、革新制度、创新方法，结合国情以及各地的实际情况，改革目前土地征收制度中存在的缺陷和不足，构建有中国特色的土地征收制度。
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theperfectionofChina’sCountryLandexpropriation
fromComparativeperpective
HenGai-min
(CollegeofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,p.R.China)
abstract：thesystemoflandexpropriationisalegalsysteminstitutedforthedevelopmentofsocialpublicservicebyvariouscountriesaroundtheworld.whatcruciallymattersistoconstructandperfectsuchsystem.employingcontrastandcomparisonwithforeigncountriesorareas,anddrawingontheirexperience,whatcanbegraspedisthatitisindispensibletoembraceanewideaforthesakeofimprovementofthelandexpropriationsystem.Specifically,suchdevelopmentandameliorationcannotbeachievedthroughtheclichédideaslikesupersessionofprivaterightwithadministrativeideaorcoerciveexpropriationbyadministrativepower;rather,theyarepredicateduponwhethertheseconcernscanproperlyberesolved,whichcomprehendforinstance,definitionsofthepublicinterest,theestablishmentofequitablecompensatorysystem,theperfectionandstandardizationoftheprocedure,theorganizationofresettlementoftheexpropriatedetc.
Keywords：landtaking；peasantswhoselandhasbeenexpropriated；rightsandinterests;protection
收稿日期：2010-05-24
国有土地有偿使用制度篇9
关键词：失地农民；社会保障；补偿制度
随着我国城镇化及城市化进程的不断加快，城市化和工业化占地量的不断增加，必然导致大部分农村耕地及住房被征用。而大部分农民失去了赖以生存的土地，从而从农民变成了“失地农民”。由于我国对农村农民生存保障体系尚未建立完善，从而失地农民社会保障问题就成为了影响社会稳定及发展的一个主要问题。也就是说探索适合我国失地农民特点的社会保障制度，解决失地农民的社会保障问题，是影响我国农村繁荣与农村稳定的关键，也是促进我国城市化稳健发展的重要环节，是科学发展观的体现。
一、我国失地农民社会保障的现状及存在的问题
我国失地农民已经不是纯粹意义上的靠土地为生的农民了，只是由于原有的户籍和农民身份的原因才仍被当作“农民”。当农民完全失去土地时，就已经和城市居民没有本质的区别了，他们也一样要接受市场经济的挑战。伴随着征地范范围的无限扩张，土地补偿机制（分配、使用、管理）的混乱以及对失地农民的安置保障机制的不规范、不完善。因此，必须为失去土地的农民建立一套相应的社会保障体系，但是如果要像建立一个与城市居民类似的失地农民社会保障制度，可能还会受到许多客观因素的限制。因此，目前需要设计一个与城市居民相对接近，以便于今后与城镇社会保障相衔接的可操作的方案。
由于城乡二元化格局在我国长期存在，社会保障制度并没有把农民纳入保障范围内，在农村土地仍然是农民基本生活最直接的来源。然而，随着中国城市化进程的加快，农民不仅仅失去土地，还享受不到土地增值带来的利益，形成失地又失业。造成农民失地又失业的问题的产生既有体制方面的原因，也有社会方面的原因，归纳起来主要有以下几方面：
1、失地补偿方式单一。失地农民得到的补偿方式往往是采用货币形式。而从现有的失地补偿体制上来看，除了采用货币方式补偿外，我国还缺乏与失地补偿金相配套的其他保障体制，所以单一的补偿方式无法满足失地农民的长远需要。
2、征地补偿金与土地价格及劳动力损失不均等。《土地管理法》第四十七条规定，我国征收耕地的补偿金为该耕地被征收前三年平均年产值的6倍至10倍，同时还规定支付相应的补偿费和安置费，如果补偿费使失地农民基本生活水平与原来差距较大的，可以申诉将其补偿费增加为被征土地前三年年均产值的30倍。目前从我国各地区开发土地成本情况分析，开发商或政府获取了开发土地成本价和出售价之间的大部分增值利益，而失地农民获取的补偿费只是其中的一小部分。失地农民远远没有得到均等失去的利益补偿。
3、失地农民并没有享受到作为土地主体的权利。土地所有权分为国有土地所有权和农村集体土地所有权，而集体所有权只是法律上的规定，真正操纵土地使用的事政府部门，土地被征用及补偿费数额，还是由政府部门决策，农民即真正的“土地使用者”却无法行使土地主体的使用权及出让权，更无法决策土地的补偿费。由此可见我国农村土地主体产权不明确，导致土地被征用过程中失地农民处于被动地位，失地农民权益受到侵犯。
4、土地被征用过程中法律程序不规范。随着我国市场经济发展，土地的利用价值越来越广泛，少数农民或村组织为了眼前利益，而将集体土地承包给承租方，甚至部分地区的农民擅自将土地用途性质改变为非农业用途，之后违规建房并将其出售和出租，造成有限的农业土地资源被非法占用。
二、完善我国失地农民社会保障对策及建议
我国失地农民已经不是靠土地为生的的纯粹农民了，只剩下拥有农村户籍和农民身份的农民了。所以在承受市场经济下存在的巨大风险中失地农民与城市居民已经没有差别了。伴随着我国征地范围越来越广，城市化进程加快，土地补偿机制和安置失地农民的保障机制不规范。急需为我国失地农民建立一套规范、完善的社会保障体制，更重要的是一套健全的失地补偿制度。但是要使其失地农民与城市居民拥有相似的社会保障制度，还可能受到许多客观因素的制约。因此，我国现阶段要制定一个与城市居民接近，以便与城镇社会保障机制衔接的一种可行性的保障方案。
1、确保失地农民得到合理安置。土地是我国农民基本生活来源，在城市化进程加快的过程中，我国政府必须作为责任主体，行使其政府保障职能。首先要完善失地农民再就业机制，是失地农民在城市中享受无差别待遇；其次做好失地农民就业培训工作，培训农民的谋生技能，使失地农民得到合理的安置，这是解决失地农民社会保障问题的基本要求。
2、明晰农村土地产权制度。我国在强调公益性征收农村土地来发展我国经济的同时，必须赋予农村土地产权主体在土地出让利益交换中的平等地位。从行政和法律上来确保农村土地产权主体的地位，明确土地使用权，以减轻农村失地农民利益上的侵害。
3、建立合理土地补偿救济制度。我国目前的农村土地征用补偿制度与西方发达国家相比，方式单一、范围小、机制不健全，失地农民获得的补偿与土地交易获得的利益差距非常大，固然失地农民的利益受到了侵害。当然这也与我国目前经济发展水平有关，但是主要原因还在于土地交易过程中所产生的巨大增值利益获得者即中间商和政府。因此我国政府首先应当建立合理的失地补偿制度，合理的分配土地交易产生的价值，使土地产权主体获得其应得的补偿。另外，我国政府要在行政和法律上健全失地农民社会保障体系，扩大保障范围，使我国失地农民变得更加富有而不是失去土地后的“三无群体”。
4、合理建立适合失地农民的社会综合保障体系。我国要根据现有的城镇社会保障体系，从制度上分类分层建立一套可以与城镇保障体系衔接的失地农民社会保障体系。使其覆盖在就业、养老、医疗及其他基本生活救助等方面。这样才能缩小城乡差距，使失地农民实现平等保障。同时政府可以从农村土地交易中提取一部分利益作为我国失地农民保障的基金，用来投入对失地农民的就业、生产技能、教育等，使失地农民在城市化不断加快的进程中不断向城市居民转变，使我国间接性地建立一套合理、规范、统一的社会综合保障体系。（作者单位：吉林农业大学）
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国有土地有偿使用制度篇10
一、土地征用的特征
1、国家建设征用土地的主体必须是国家
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性
国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要
国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业，市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。
4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件
国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地
国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
二、征地制度存在的问题
我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定
我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、土地征用的补偿问题
土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。
3、土地征用权的行使问题
从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
4、土地收益分配和管理问题
土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。
5、土地征用的救济制度问题
《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。此外，我国《行政诉讼法》规定，对法律规定由行政机关做出裁决的，不可提起行政诉讼。因此，当征地相对人对已批准的征地补偿标准有争议的，经县级以上政府协调但协调不成时，只能由批准征地的政府裁决。这样，对征地补偿标准争议由批准者做最终裁决，不符合防偏私原则（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分发挥救济对征地权的控制作用。因为在行政权的救济控制系统中，只有行政主体与行政相对人一起成为对等的争议双方，接受来自第三方对行政决定的评判，行政权才能受到其他权力的制约。
三、对征地制度改革的探索和建议
针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。
1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使
在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，因而，公共利益既要包括绝对公共利益，也要包括相对公共利益（即扶持重点行业）。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。建议编制《征用土地目录》，以此限定土地征用的适用范围。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
2、严格把握征地的补偿原则。
补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：1、考虑到土地的投入；2、考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理。无论用地性质无何，无论国家重点工程用地、城市基础设施用地还是“公共利益”和房地产开发项目等用地，在征地时都应一视同仁。也就是说，不论谁征地，都不能损害被征地者的合法权益，都不能以牺牲被征地单位（或承包地个人）利益为代价，否则就会造成多数人（国家）公共利益剥夺了少数人（集体或个人）利益的现象。如果存在两个补偿费用标准，也容易造成地方政府与被征地单位矛盾的激化，村民与村委会之间的矛盾激化。
3、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据
为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则包括建筑物的补偿费。
4、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键
我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。