保护海洋资源的重要性篇1
关键词：海洋资源法环境资源法海洋法
海洋资源法不是指某项海洋法律，而是指由许多有关海洋资源的法律、法规、法律规范有机组成的系统，即指海洋资源法体系。这是广义的海洋资源法概念，本文就是从这个角度对海洋资源法予以研究。关于海洋资源法体系的组成或结构，可以从不同角度进行分类。本文尝试从海洋资源法的法律法规体系层面对其进行阐述，并进一步探讨海洋资源法的重要作用及地位。
一、海洋资源法律法规体系
海洋资源法律法规体系，是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。这是从制定法的角度对海洋资源法体系下定义。某个海洋资源法律或法规，可以包含很多不同的海洋资源法律规范；一个海洋资源法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
（一）我国现行海洋资源法律法规体系
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国海洋资源法律法规体系主要由以下七个层次构成：
1、宪法。宪法主要规定国家在合理开发、利用、保护、改善环境和自然资源方面（包括海洋资源）的基本职责（即基本权利和义务）、基本政策以及单位和公民在这方面的权利和义务等基本问题。宪法是国家的根本大法，宪法中有关海洋资源保护的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国海洋资源法体系的宪法基础。
2、海洋资源法律。海洋资源法律是指由全国人民代表大会及其常务委员制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的法律。我国目前上没有以直接保护海洋资源为名义的法律，但是很多资源方面的法律都涉及到海洋资源，如《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》。
3、海洋资源行政法规。海洋资源行政法规是指由国务院制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政法规，如《中华人民共和国渔业法实施细则》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》等。
4、地方海洋资源法规。地方海洋资源法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源的地方法规，如《江苏省海岸带管理条例》、《青岛近岸海域环境保护规定》、《广东省渔港管理条例》等。
5、海洋资源行政规章。海洋资源行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的行政规章，如《渔业作业避让暂行条例》、《长江渔业资源管理规定》、《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》等。
6、地方海洋资源行政规章。地方海洋资源行政规章，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的地方行政规章，如《天津市海域环境保护管理办法》、《河北省近岸海域环境保护暂行办法》等。
7、其他海洋资源规范性文件。其他海洋资源规范性文件，是指出上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护和改善海洋资源方面的规范性文件。
（二）我国海洋资源法律法规体系的不足及其完善
虽然从立法体制来看我国海洋资源法律法规体系从宪法到其他规范性文件共分七个层次体系相对完备，但是整个体系仍然存在很多问题亟待解决：
1、海洋资源法制建设相对滞后，缺乏具有较强综合性的海洋资源法律。第二次世界大战至今，是各种海洋法规大发展，并形成国际海洋环境法和国内海洋环境法体系的时期，联合国三次海洋法会议（1958年、1960年和1973年）、斯德哥尔摩联合国人类会议（1972年）、里约热内卢联合国环境与发展会议（1992年）等国际会议的召开对此做出了极大的推动作用。自从十一届三中全会以来，我国的海洋环境资源法也得到了大发展。但是，海洋环境保护法和海洋资源保护法的发展是不平衡的——不论是国际法还是国内法，海洋环境保护法都是占主导地位的，海洋资源法发展相对滞后，其直接原因是为了解决因海洋污染（特别是海洋石油污染）而导致的严重的海洋环境危机。就我国来看，1982年制定的《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修订）是对我国海洋环境保护进行比较全面的法律调整的综合性海洋环境保护法律，但我国尚没有制定一部直接以海洋资源为保护对象的法律，更没有综合性的海洋资源保护法律。而综合性海洋资源保护法，是从全局出发，对合理开发、利用、保护和改善海洋资源的重大问题做出规定的法律，在整个海洋资源法体系中处于必不可少的中心地位。
作为海洋资源法的研究单位和学者，我们应当积极推动我国海洋资源法制建设的进程，在各自研究领域深入研究并针对实际问题提出立法建议和法律草案，依据立法程序报送相关职能部门争取尽快颁布各单行海洋资源保护法律法规。在各单行海洋资源法律法规进一步发展的同时，我们应当呼吁和建议全国人大常委会对海洋资源保护进行充分调研、协调海洋资源保护职能部门、整合各单行海洋资源法律法规，尽快制定《海洋资源保护法》，从而完善我国海洋资源法体系。
2、各单行资源法律将海洋资源“画地为牢”，对海洋资源的保护缺乏系统性、协调性和针对性。海洋资源内容丰富，范围涵盖海底矿产资源、海岸带资源、海洋能源、海水及海水化学资源、海洋生物资源等，但各类海洋资源之间因其海洋属性而具有紧密的关联性。由于我国目前还没有综合性海洋资源保护法律，海洋资源的保护问题只能由各单行资源法律来完成。我国现行有关海洋资源保护的单行资源法律主要包括：《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国矿产资源法》。以上四部法律都不是直接以海洋资源为保护对象，《渔业法》把淡水渔业和海洋渔业统一规定；《野生动物保护法》规定，珍贵、濒危的水生野生动物以外的其他水生野生动物的保护适用渔业法的规定；《土地管理法》只有少数条文简单涉及养殖水面和渔业生产，并且大部分都是原则性规定；《矿产资源法》第2条、第16条谈到了海洋矿产资源，也都是原则性规定。显然，单行资源法律难以把海洋资源作为一个整体进行统筹规划和考虑，各资源法律之间也缺乏沟通协调，有关海洋资源保护的规定不够明确而且严重不足，没有得到应有的特别关注。
在《海洋资源保护法》出台之前，我们只能在现有的法律框架内积极协调各单行资源法律的关系，充分发挥每一单行资源法律的最大效用以弥补其不足，并建议立法机关制定海洋资源法的协调机制。对于有关海洋资源保护的法律冲突，根据《立法法》寻求有权机关作出法律解释；对于海洋资源保护不够明确的规定，可以根据立法精神作出扩大解释；对于没有涉及到的有关海洋资源保护问题，根据与其最为接近的相关海洋资源法予以解决。
1、海洋资源法“法出多门”，海洋资源行政管理体制存在交叉和空白，有待进一步改进。由于海洋资源的多样性和不同海洋资源本身的特殊属性，不同类型的海洋资源的法律保护往往由相应的政府部门负责，海洋资源法律法规也就相应地由该部门负责起草或制定。按照这种模式制定并颁行的各类海洋资源法律法规往往具有一定的针对性，但其缺点在于不能够从宏观上和整体上考虑到与之相关联的其他海洋资源的保护问题，各单行海洋资源法之间缺乏协调，毕竟同一海洋空间中存在着丰富的海洋资源而且彼此共同构成了海洋生态环境，比如不能为了开发利用海底矿产资源而牺牲海洋生物资源。同时，我国海洋资源的行政管理体制也有待进一步改进。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国野生动物保护法》的规定，环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门、海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、土地行政主管部门、沿海县级以上地方人民政府等机构都有一定的职权管理相应的海洋资源。由于相关职能部门过多、法条规定过于笼统以及以上法律对各部门之间的分工相对于种类复杂的海洋资源尚不够明确，这在一定程度上造成部分海洋资源大家都来管而另一些海洋资源往往无人问津的问题。
对此，我们可以建议全国人大常委会及各有权机关进行海洋资源法律法规的专项审查：重新规划海洋资源立法体制，规范授权立法，杜绝部门立法的弊端；制定急需的海洋资源法律法规，废除不合时宜的法规；颁布司法解释或者相关规定，解决法律交叉与空白。同时，建议国务院重新审视海洋资源行政管理体制，对涉及海洋资源各职能部门明确分工并建立规范和固定的协调机制，而且鉴于各类海洋资源的关联性应当明确海洋资源保护的牵头主管或协调部门。
2、海洋资源法律法规体系内部发展不平衡，对某些海洋资源保护力度不够，存在法律空白。我国海洋资源丰富，但是人们开发利用各种海洋资源的程度不同。海洋渔业作为传统产业得到了充分的发展；海洋矿产资源的开发仅仅限于石油资源，还没有对大洋锰结核、海底磷矿等矿产资源进行开发；在海水和海水化学资源发面，海水淡化技术还不够成熟成本较高，海水化学元素提取已经有了技术基础，海盐业已经形成规模；我国海洋能源发展在总体上还处在初级阶段，技术上和国际先进水平还有一定差距；我国港口资源丰富，并有大批优良深水港，基本上得到了较好开发利用，但是突出问题是分布不均匀。与各类海洋资源开发利用不平衡的情况相类似，我国各类海洋资源法相应地存在发展不均衡的情况。传统海洋资源和已经得到充分开发的海洋资源的立法比较充分健全，在海洋资源法律法规体系中有关海洋渔业资源的规定占到了一半以上，海洋石油资源的法律保护也相对完善；而对于一些处于起步阶段的海洋资源开发活动以及尚未开发的海洋资源的法律保护则非常薄弱甚至存在法律空白，比如我国尚未有调整海洋能源开发活动的法律法规。随着科技的进步，我们能够预见不久的将来人类对于海洋资源的开发利用将进入纵深阶段，特别是对现在尚未充分开发的海底矿产资源和海洋能源等海洋资源的研究正在不断深入。
针对目前情况，我们也要未雨绸缪地开始相应的国内法律制度设计并且积极参与国际法制度的设计，跟上海洋资源开发尤其是国际公有海洋资源开发的步伐。法律研究和立法规划都要有一定的超前性，作为研究单位和学者，我们应当始终关注海洋资源法的前沿问题特别是国际海洋资源开发领域的热点问题和法律焦点，并且开展针对性研究、提出立法建议推动国内海洋资源法发展；立法部门也应当对海洋资源立法进行长远规划，既要完善当前海洋资源法的空白和不足，还要对尚未完全有效开发的海洋资源的立法进行研究并且紧跟国际海洋资源保护的步伐在国内开展配套法制建设。
3、海洋资源保护与海洋环境保护相脱节，缺乏整体的“海洋环境资源”观念。从整体上看，海洋资源与海洋环境两个概念，不仅各自包含十分丰富的内容和有着不同角度、不同范围的解释，而且相互交叉并被经常混用，很难将两者截然分开。海洋资源概念强调使用价值、可开发利用性，资源是财源；海洋环境的概念强调整体性、生态联系性，环境是基础。而实际上，海洋资源与海洋环境的具体内容又都是海洋自然要素和空间。但是，我国现行的海洋环境资源法体制在这方面却有不足。《中华人民共和国海洋环境保护法》虽然在第1条开宗明义地提出了立法目的是“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展”，但只是在第3章“海洋生态保护”中对海洋资源保护作了简单的原则性规定，其余各章均是规定海洋环境的法律保护，还没有采取整体的“海洋环境资源”的观念；在海洋行政管理方面，海洋资源和海洋环境的管理更是分属于不同的政府部门；在学界，也有人主张环境与资源分别属于不同的法律部门（具体为环境法和资源法）。
因此，我们必须以整体的“海洋环境资源”观对海洋资源和海洋环境进行统筹考虑，建立统一的观念，在海洋资源法研究过程中，与海洋环境的保护研究相结合，探讨海洋资源开发与海洋环境保护的关联性并且积极将两者有机融合；在立法、执法、司法过程中有机协调海洋资源保护与海洋环境保护，合理配置法律资源，实现海洋资源开发的经济效益和海洋环境保护的社会效益最大化。
二、海洋资源法的重要作用
近年来，人们经常可以听到这样的断言：21世纪将是海洋的世纪。1989年第45届联合国大会作出决议，敦促世界各国把海洋的开发利用列入国家的发展战略。1992年，世界环境与发展大会通过的《21世纪议程》指出，海洋是全球生命系统的基本组成部分，是保证人类可持续发展的重要财富。80年代以来，世界上很多国家开发海洋的活动日益高涨。世界海洋开发总产值已经从1980年的2400亿美元发展到1990年的6700亿美元，1998年达到10000亿美元。占地球面积70.8％的海洋蕴藏着丰富的资源，是地球上尚未充分开发利用的最大资源宝库，合理开发、利用、保护和改善海洋资源对于各国解决可持续发展问题具有重要的战略意义。21世纪的政治不再是传统意义上的“纯”政治，而是以先进的科学技术和强大的经济实力紧密结合为基础的政治，也是强烈的权益意识与超前的战略思想相结合的政治。各国为了占领未来国际政治的制高点，无不在千方百计加强综合国力。而维护和发展本国的海洋权益，是一个国家综合国力的越来越重要的组成部分以及在21世纪的国际政治舞台上领时代风骚的重要战略决策和形象显现。
第二次世界大战以后，随着生产力的迅速发展和海洋事业的兴起，人们开发、利用和消耗海洋资源的规模越来越大，海洋环境污染和资源危机日益严重并日益区域化和全球化，这引起了国际法和各国国内法的变革，国际海洋环境资源法和国内海洋资源法开始受到关注并快速发展。在海洋资源日渐受到各国重视的同时，作为调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的海洋资源法也迅速发展成为一个重要的法律部门，并且随着人们开发利用海洋资源步伐的加速而会进一步发展完善，其重要性在作为“海洋世纪”的21世纪会更加凸现。具体说来，海洋资源法是国家进行海洋资源管理的法律依据，是推动我国海洋资源工作发展的强大力量；它是合理开发利用海洋资源、保护海洋环境和人体健康的法律武器；它是协调经济、社会发展和海洋资源保护的重要调控手段；它是提高公民海洋资源法制观念、促进公民参与海洋资源管理的好教材；它是处理我国与外国的海洋关系、维护我国海洋资源权益的重要工具。
三、海洋资源法在环境资源法体系和海洋法体系中的地位
在整个法律体系中，环境资源法是一个新兴的法律部门，伴随着环境危机的日益严重而发展起来，海洋环境资源法也不例外。海洋资源法和海洋环境法共同构成了海洋环境资源法，两者相互联系、相互依存。但是，海洋资源法的发展相对落后于海洋环境法，这在一定程度上是解决严重海洋环境污染的迫切情况所决定的。从环境资源法学研究的角度来看，纵观环境资源法学的教材，在“环境污染防止法”一编均单独设有“海洋环境污染防止法”一章，而在“自然资源保护法”一编却找不到“海洋资源保护法”一章，即便是肖乾刚先生和肖国兴先生分别主编的两本《自然资源法》专著中也没有关于海洋资源保护法的专门论述，蔡守秋先生和何卫东先生合著有《当代海洋环境资源法总论》但还是主要侧重于海洋环境保护法，并没有特别关注海洋资源法，这也在一定程度上反映出我国海洋资源法发展的滞后性。目前来看，自然资源法律体系通常分为土地资源保护法、野生动植物保护法、水资源保护和水土保持法、森林资源保护法、矿产资源保护法、渔业资源保护法，还包括特殊区域环境保护法，而海洋资源则化整为零分别纳入以上各自然资源法律部门予以保护，诸如海洋石油资源归入矿产资源保护法、海洋渔业资源归入渔业资源保护法。
但是，海洋资源内涵丰富，情况复杂，有些海洋资源则很难严格“对号入座”，比如海洋能源和海水化学资源都很难说属于以上哪个分类范围。海洋资源不同于陆地资源而有自己的特性，具体说来：（一）海洋资源的公有性。目前，国家管辖海域内的自然资源通常属于国家所有，这是公有性的一个方面；海洋资源公有性的另一个方面则体现为国际性，国际水域的资源属于全人类所有，这在国际海洋法中有明确规定。因此，近年来大规模的海洋调查、勘探和开发，经常采取国际合作的形式，甚至通过国际海洋开发组织来进行。（二）海洋资源的生态性和整体性。整个海洋就是一个大的生态系统，尽管海洋资源种类繁多，但各种海洋资源都是以大海为依托，以海水为介质发生联系相互依存，共同构成海洋生态环境。海洋资源具有整体性，往往牵一发而动全身，例如盲目填海造田会破坏海岸带资源进而影响当地海洋生物资源。（三）海洋资源以海水为介质。海水具有流动性，部分海洋资源也随之流动而使人们很难对其进行明确而有效的占有和划分；海水作为一种介质具有三维的特性，海洋资源分布由此也具有三维特性呈立体状分布于海洋地理范围内，往往可以由不同的部门同时利用，这也使人们建造固定设施非常困难。（四）海洋资源所处环境具有复杂性。海洋中诸自然条件对人类活动的影响比陆地要大，各种生产方式在相当大程度上仍然受到这些环境因素的制约和支配，例如风浪、盐分的腐蚀以及海洋自然灾害等因素是海洋开发不仅艰巨性大、技术和成本要求高，而且风险也高。由于海洋资源本身的复杂性——涉及各种错综复杂的行政关系、经济关系、社会关系、区域关系和生态关系，在海洋资源法调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的过程中也必须对症下药，有针对性地研究海洋物理、海洋化学、海洋生态、海洋地理、海洋管理等学科，根据不同海洋资源的特性采取相应的调整方法——包括行政的、民事的、刑事的各种方法以及技术性、宣传教育等各种法律措施，特别是要把整个海洋资源放在海洋生态系统中从整体上进行协调的、系统性、科学技术性的法律调整，兼顾不同种类的海洋资源并且切实保护海洋环境。
鉴于以上海洋资源的特殊属性，海洋资源法的调整对象和调整方法都有别于传统的陆上资源保护法。因而，海洋资源法必须在自然资源法律体系中占有一席之地而独立于其他的资源保护法，把海洋资源作为一个整体予以保护而不能割裂开来。尽管海洋资源法发展滞后、自身体系尚有待完善、还没有被学界完全认同，但是海洋资源法作为环境资源法的一个分支法律部门已经客观存在，在一定程度和范围内通过其特有的方式发挥调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系的作用，并且随着人们对海洋资源的进一步开发利用，海洋资源法在立法领域和学界都会越发受到重视，在环境资源法体系中的地位会逐渐巩固。
保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了海洋资源法是一个极其综合化的法律部门。作为环境资源法的一个分支法律部门，海洋资源法具有环境法的基本属性，同时与其它法律部门也存在联系。海洋资源法以海洋资源为保护对象，调整因开发、利用、保护、改善海洋资源所发生的社会关系，这决定了海洋资源法与海洋法存在着密切联系。
“海洋法，顾名思义，是指在国际上形成的有关海洋的各种法规的总和。换言之，海洋法是关于各种海域的法律地位以及调整各国在各种不同海域中从事航行、资源开发、科学研究并对海洋进行保护等方面的原则、规则和规章、制度的总和。”这是国内学者对海洋法的通常认识，也就是说国内学者一般是从国际法的角度来看海洋法并将其归为国际法的一部分。本文所讲的海洋法，是从制定法的角度着眼，即我国的海洋法律制度，其虽然是国内法但也具有一定的国际性。目前，我国的海洋法律制度的主要内容有：（一）领海制度，1958年9月4日我国政府发表了关于领海的声明；（二）海湾、海峡制度，如《老铁山水道航行规定》；（三）港口管理制度，如《中华人民共和国港口法》；（四）船舶管理制度，如《中华人民共和国船舶登记条例》；（五）水产资源保护及渔业制度，如《中华人民共和国渔业法》；（六）海洋环境保护制度，如《中华人民共和国海洋环境保护法》；（七）海上交通安全制度，如《中华人民共和国海上交通安全法》；（八）海底石油资源开发制度，如《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》。但是，以上概括未必全面，随着海洋法的发展新的法律制度也会应运而生。
显然，从制定法的角度划分，我国海洋法律制度包括海洋资源法，即海洋资源法也是海洋法律制度的一个重要组成部分。换言之，我国环境资源法律制度和海洋法律制度存在交叉，也就是海洋环境法和海洋资源法，这是由海洋环境和海洋资源本身的海洋属性决定的。但是，从学科划分的角度来看，海洋法往往被置于国际法之下，作为国际法的一部分予以研究，侧重于不同海域的法律地位以及各国的权益，对海洋资源的法律保护没有给予足够的重视进行独立研究；海洋资源法也就被纳入环境资源法的范畴，在自然资源法框架内开展研究。有学者主张，重新整合海洋法，把有关海洋政治、海洋经济、海洋环境资源、海洋区域、海洋军事等方面的法律法规统一纳入到海洋法领域，使其发展成为法学二级学科。按照这种说法，不论在制度层面还是学科层面，海洋资源法都可以认为是环境资源法和海洋法的交叉。对此，有待进一步研究和学界的考证。就目前情况而言，一方面，海洋资源具有明显的生态属性，海洋资源法具有环境资源法所特有的综合性、技术性、社会性、共同性等基本属性；另一方面，海洋法现阶段的重心仍在于各种海洋区域法律地位及国家权益。因而，我们主张，在制度体系划分上，海洋资源法更应当以环境资源法律制度为依托，从环境资源法的视角来审视海洋资源法，同时也要与海洋法律制度保持沟通和交流。但是，不管体系上如何划分，海洋资源法作为一个独立的法律分支部门，首先应该给予其充分的发展空间，在发展的过程中进行完善并积极保持同各个法律部门的联系，将经济效益和社会效益发挥到最大化，迎接21世纪人们开发海洋的热潮。
参考文献：
《海洋资源开发与管理》陈学雷编著科学出版社2000年版
《联合国海洋法公约》海洋出版社1996年版
《国际环境保护公约概述》杨国华胡雪编著人民法院出版社2000年版
《中华人民共和国海洋法规汇编》海洋出版社2001年版
《当代海洋环境资源法》蔡守秋何卫东著煤炭工业出版社2001版
《环境法学》金瑞林主编北京大学出版社2002版
《环境资源法》吕忠梅主编中国政法大学出版社1999年版
《环境资源法教程》蔡守秋主编武汉大学出版社2000年版
《环境资源法学》蔡守秋主编人民法院出版社中国人民公安大学出版社2003版
《自然资源法》肖乾刚主编法律出版社1992年版
保护海洋资源的重要性篇2
海洋生物活性物质获取用海
从国内几家从事海洋生物医药研究的科研院所了解到，所涉及的海洋生物医药产业几乎都以养殖、捕捞作为产品原料来源，而且原料多数为常见、成本低廉的海洋生物及衍生物。例如，中科院海洋所以虾、蟹壳为原料提取壳聚糖，制成海洋生物保健品，主要用来提高机体免疫力；提取水母毒素用以研究水母蜇伤；从海带、红藻、绿藻、褐藻中提取藻类多糖用来治疗慢性肾衰；从卡拉胶藻中提取卡拉胶，主要功效是抗肿瘤。而单独申请某一片海域作为原料供给的案例很少，从调研情况来看，只了解到中科院南海海洋研究所为提取海马体内生物活性物质和养殖螺旋藻而申请海域。
由于海洋生物医药产业的原料来源几乎都取自海水养殖和捕捞，备择性相对较大，对用海要求也就相对较低。从某种意义上说，能够进行海水养殖和捕捞的海域也就都能够满足相关海洋生物医药的原料供给。海洋环境因素对海洋生物医药产业影响主要是水体中重金属的含量对生物资源的影响。海洋水体中重金属含量超标，会影响海洋生物个体生长，从而影响到体内生物活性物质的生成。例如，卡拉胶藻的生长会受重金属影响，但可以在富含氮和磷的水环境中生长，和鱼类、贝类混养会吸收水体中的氮、磷元素，防止水体富营养化，而且释放能够杀死致病弧菌的物质。但通过一定的化学方法可以将重金属从活性物质中分离，从而得到含量较纯的活性物质。
海洋生物医药产业用海应参考海水养殖、捕捞用海的管理政策，保证该海域的海洋环境质量，要禁止围填海等严重影响海洋生态环境的开发活动，滨海城镇的生活污水、垃圾处理和工业废水处理设施建设，污水排放口位置要严格论证，保持海洋生物物种丰富，生态结构稳定。
此外，也要加强养殖用海自身废水排放的监督、控制和管理。某些海洋生物活性物质在提取、合成和制备过程中会对附近海域环境造成一定程度的影响。例如，从虾、蟹壳中提取甲壳素，其生产过程中会产生污染物排入海洋。
针对此类情况，应该要求这种生产过程严格执行相应的污水排放标准，达标排放，做到对海域环境影响最小。在开发和利用海洋生物资源时，要充分考虑海洋环境的承载能力，坚持海洋生物资源可持续利用的理念。海洋生物活性物质大多含量甚微，如果大规模提取、纯化进行商品化生产，有可能破坏海洋生物资源的生态平衡，以至于对环境造成不可逆的恶性影响。
罕见基因种质资源获取用海
某些海洋生物活性物质的提取和研发要应用一些特定海洋生物的基因资源和特殊活性物质，而这些海洋生物只生存在某一特定环境下的海域，这些海域往往是海洋自然保护区或特殊海洋环境类型的海域。对于这种用海，除了应考虑保证周边海域海洋环境质量，还应该考虑与省级海洋功能区划的结合，将该海域设定为海洋保护区或保留区，海洋保护区需严格执行保护区的相关管理规定，严格执行Ⅰ类海水水质标准。
有计划地对重要经济鱼虾越冬、产卵场投放人工鱼礁，严格控制陆源污染物超标向近海水域排放，对重要鱼虾产卵场的水质要严格检测，保护鱼虾类的正常繁殖生长，保护该海域的特殊基因种质资源。
海洋生物医药产业用海应全面规划、合理布局
保护海洋资源的重要性篇3
【关键词】海洋功能分区适宜性评估方法构想
1海洋功能分区的总体思路
海洋功能分区是根据海域的自然和社会属性的区域分异规律，划分不同类型的海洋功能空间单元的过程，是海洋功能区划工作中的主要环节，是进行海洋分区管理的核心依据[1]。
按照保护重要海洋生态系统完整、保证海洋自然资源可持续利用与服务、保障沿海社会经济发展空间的总体思路，海洋功能区区划首先应对海洋自然生态系统空间进行分类分级，择优选划出海洋保护区；其次按照海域自然资源开发利用的适宜性，择优选划港口航运区、矿产与能源区、旅游区、农渔业区等资源供给与服务功能区；在选划出重要的海洋保护区、优势资源利用功能区之后，在不具有典型的海域生态系统、景观价值、自然资源条件等一般的海区，可根据对海洋生态环境和自然资源影响最小原则，选划工业城镇区，保障沿海社会经济发展空间；其他功能属性特点尚不明确的一般海区，可划为保留区，为未来发展和保护预留空间；最后，排他使用的倾倒区等其它特殊用途的海域，划定为特殊利用区。
2海洋功能分区的基本方法
海洋功能区的划定主要采用指标法，根据海洋功能区分类和功能区类型定义，综合考虑海洋不同区域的自然属性、社会属性和环境保护要求，确定不同功能区的主要选划指标[2]，利用上述指标，采用基于GiS空间分析的因子综合评价等方法，对海域功能适宜性（港口、渔业、矿产、可再生能源、旅游等每一种资源条件在各个海域单元的优劣程度）进行评价，将适宜性评价为“优良”的海域初步确定为对应的功能。一般以每一类功能的现状利用和规划利用海域空间确定为评价单元[3]。指标选取以反映海域自然属性的资源条件为主体。指标的选取与赋值适宜性评价应在专题研究、资料数据分析、现场踏勘的基础上进行[4][5]。
将上述初步确定的功能区与海域现状利用、各涉海部门规划用海需求等分别编制为不同的功能单元图层，进行叠加综合分析，依据海洋功能区划的基本原则对同一海域单元的不同功能进行比较，专家集成确定最优的海域基本功能[6]。综合分析主要采用专家评判方法，除依据区划基本原则以外还应注意以下具体原则：
（1）根据区划原则优先确定海洋保护、旅游、港口航运、矿产与能源等保障生态安全、交通航运安全、国家能源需求等海洋功能。（2）根据海域自然属性为主的原则，优先确定适宜性评价确定的海域资源优势显著的功能区。（3）按照上述海洋功能分区的总体思路，以海洋保护区、旅游、矿产与能源、港口航运、农渔业区、工业城镇区、特殊利用区、保留区的功能顺序，优选确定功能排序靠前的功能。（4）按照区域海洋发展定位和战略布局，优先确定与区域海洋发展定位和战略布局一致的功能。（5）确定海域单元基本功能时应避免港口、工业城镇等环境质量标准低的功能区与环境质量标准高的功能区直接相邻，避免相邻功能区的用海矛盾与冲突。（6）应按照地域差异的海洋自然地理单元的相对完整性，保持海域功能的区域整体连续性原则，突出区域或岸段的整体基本功能，避免功能区分隔细碎。（7）海洋功能分区应按照引导海洋产业相对集聚发展，促使海洋产业用海由粗放低效向集约高效转变，避免工业城镇、港口等产业建设类功能区过度分散。
3各类功能区选划的主要指标与依据
3.1港口航运区
（1）由国家交通行政主管部门依据《中华人民共和国海上交通安全法》通告确定的海上交通专用水域包括港口区、航道区、锚地区等优先确定为港口航运区[7]。（2）依据国家交通行政主管部门批准的全国或沿海省沿海港口布局规划、港口总体规划，在不影响周边功能区海域使用、不占用旅游、渔业、海洋保护、矿产与能源等优势资源的海洋功能区的前提下，规划新增设和现状基础上扩大利用的港口航运海域可确定为港口航运功能区。（3）依据深水岸线条件、港口发展空间、区位条件、腹地经济条件、交通区位条件、港口建设的生态环境影响、周边海域使用协调性等指标，对区划范围内其它港址资源海域进行港口航运适宜性评价，评价等级较高的海域确定为港口航运区。（4）港口航运区的选划主要应避免占用自然岸线、近岸岛礁、海岸景观等重要海域资源，节约利用深水岸线资源，尽量保持港口码头、港口水域、航道、锚地等航运空间的整体联系。
3.2农渔业区
以渔港、渔业基础、主要养殖区、捕捞区、农业围垦区的现状或计划利用海域为评价单元[8]。选取养殖自然条件、渔业生物资源条件、渔业环境条件、渔业基础设施条件、区位条件、海洋灾害等主要指标，进行农渔业功能适宜性评价，评价等级较高的海域确定为农渔业区。
根据近岸海域环境污染依然严峻和近岸围海养殖严重破坏自然滩涂岸线资源、近岸设施养殖强度过大等不利于渔业功能的影响，为了保障渔业产品质量，保护自然滩涂岸线资源，农渔业功能区应主要向环境条件较好的浅海水域转移，适度加大浅海重要渔业品种养护、传统捕捞水域功能空间。
3.3矿产与能源区
以油气、固体矿产（海砂）、盐业、海洋再生能源等资源开发利用现状用海、计划开发海域、资源富集海域为评价单元，选取资源丰度、资源开发利用潜力、资源开发生态环境影响、周边海域使用协调性等为主要指标，进行矿产与能源功能适宜性评价，评价等级较高的海域确定为矿产与能源区。
3.4旅游区
对滨海风景区、浴场、海洋娱乐区、城市岸段、人文历史景点等海滨旅游区和海蚀崖、海蚀地貌、砂咀泻湖、红海滩等自然形态保持较完整的海岛、海岸地质景观资源区进行分类统计，形成空间相对集聚的旅游资源岸段或海域作为旅游功能适宜性评价单元。选取景观资源价值、旅游娱乐服务条件、周边人口、交通区位条件、海域环境质量、周边海域使用协调性等为主要指标，进行旅游功能适宜性评价，评价等级较高的海域确定为旅游功能区。
3.5保护区
（1）依据《中华人民共和国自然保护区条例》经环保和海洋行政主管部门批准设立的部级与地方级海洋自然保护区、海洋特别保护区界定为海洋保护区。（2）国家或沿海省海洋环境保护规划等海洋环境管理中计划建设的海洋自然保护区和海洋特别保护区，与周边功能区无明显争议和矛盾，应确定为海洋保护区。（3）根据海域踏勘、海洋综合调查评价等近期相关海洋环境保护专题研究的资料分析，综合考虑自然保护区和海洋特别保护区的分类分级标准，主要考虑自然属性、社会属性和管理基础三种属性，选取典型性、稀有性、珍稀濒危性、脆弱性、科学价值、经济和社会价值、建区状况和管理条件等多项指标对尚未建立保护区的其他重要海区进行分级评价，评价等级较高的确定为海洋保护区。
3.6工业和城镇区
以区域建设用海、滨海工业园区、临港产业园区等规划或计划开发海域为评价单元[9]。选取海域空间资源开发潜力、填海造地成本、生态环境影响程度、周边海域使用协调性、敏感资源距离、交通区位条件、人口聚集程度等为主要指标，增加生态环境影响等填海限制性条件的指标权重，进行工业与城镇功能（围填海）适宜性评价，评价等级较高的海域确定为工业与城镇区。
3.7保留区
目前功能利用条件尚不成熟的预留和功能待定海域以及在港口航运、工业与城镇区周边的空间缓冲海域确定为保留区[10]。
3.8特殊利用区
海域现状为排他使用的倾倒区等其它特殊用途的海域，划定为特殊利用区。
4各类海洋功能区空间范围确定的依据
海洋功能区的空间范围除考虑功能区自然单元的定整性外，同时应考虑各类不同功能区海域使用的范围确定[11]。各类功能区的海域使用范围可参考海域使用现状和相关用海需求、开发规划确定，港口航运、工业城镇、矿产与海水资源、特殊利用区等涉及建设用海的功能区应考虑一定的环境影响范围和使用安全范围。旅游娱乐区、保护区主要应考虑保障景观娱乐、生态功能的完整性和安全性。
参考文献：
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保护海洋资源的重要性篇4
[关键词]海洋资源开发利用专项规划
海洋资源开发利用专项规划，是调控海洋产业部门和沿海地区海洋开发工作的中长期发展规划。2003年5月国务院印发《全国海洋经济发展规划纲要》，这是我国中央政府制定的第一个指导全国海洋经济发展的纲领性文件。《规划纲要》确定了21世纪初我国海洋经济发展的战略目标、基本原则、海洋产业发展蓝图、海洋经济区域布局、海洋资源和生态环境保护战略，以及相关支持领域的发展方向和重要措施。
在《规划纲要》的总体部署下，近年来，从中央政府到沿海地方政府，大力加速了海洋经济发展建设的步伐。中共中央在《关于制定十一五规划建议》中强调“开发和保护海洋资源，积极发展海洋经济”。“坚持保护优先、开发有序，强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护”。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出：“强化海洋意识，维护海洋权益，保护海洋生态开发海洋资源，实施海洋综合管理，促进海洋经济发展，完善海洋功能区域规范海域使用秩序…・・・”。福建省委七届十一次全体会议提出了《关于加快建设海洋经济强省的若干意见》，《意见》强调：“为深入贯彻党的十六大和十六届五中全会精神，抓住国家鼓励东部地区率先发展、支持海峡西岸经济发展的重大历史机遇，实现省委七届十次全会确定的建设海洋经济强省的战略目标”。
泉州市地处福建东南沿海，台湾海峡西岸，海岸线长达541公里，形成5个港湾，海域面积11360平方公里，是福建省乃至全国的重要沿海城市。针对泉州市在海洋资源开发利用过程中的一些情况，为加强对泉州海洋资源开发利用的管理，合理地配置海洋资源，做好资源和环境的保护，实现泉州海洋经济的可持续发展，受泉州市政府的委托，本单位负责编制了《泉州市“十一五”海洋资源开发利用专项规划》，并对该规划的报批、评估论证及实施进行了全过程的跟踪，且该规划获得2008年度福建省优秀工程咨询成果一等奖，故此将编制过程的一些做法供读者参考。
1对基础条件和开发现状要有充足的了解
海洋资源开发利用规划是对海洋经济发展进行总体策划和空间安排，是对海洋经济发展的宏观调控，科学合理地规划，需要各有关部门互相协调，相互促进，要求涉海有关部门将发展海洋经济融入到发展地方经济中统筹规划。也就是说，收集基础资料要翔实、准确，这需要对泉州市涉海部分的基础条件和现状应有深入的了解和分析，包括地理位置、地质地貌、气候特征、海洋水文、海洋生物、海洋环境质量、自然灾害等自然条件；泉州市下辖的13个行政区（包括金门县）的社会经济概况；规划编制之前全市的海洋资源开发利用现状。
2应充分理解海洋资源开发利用专项规划范畴,确立规划目标和确定项目的分布
做好海洋资源开发利用专项规划的编制工作，首先必须充分理解海洋资源开发利用的范畴。海洋资源开发利用主要是为了发展海洋经济服务，是开发利用海洋的各类产业及相关经济活动的总和，它包括许多产业的新兴门类。现编入《全国海洋经济发展纲要》的有8个产业，分别是：海洋渔业、海洋交通运输业、海洋油气业、滨海旅游业、海洋船舶工业，盐业、海洋化工业、海水利用业及海洋生物医药业。区域海洋资源开发利用专项规划的编制务必应因地制宜，客观分类，切勿搪塞做作。我们在编制规划过程中，根据泉州市级海洋功能区划，结合产业特点，开发利用布局上分成8大类：港口建设、港口物流业发展、临海工业建设、滨海旅游业发展、环湾小城镇布局、海洋渔业生产、海岛开发和其他项目用海建设。
明确了海洋资源开发利用规划的范畴和分类，有利于我们对收集的资料进行分析，这里的分析包括自然条件、社会经济、区域建设发展格局，海洋资源及开发现状、利弊条件分析。而利弊条件分析必须是客观、科学的，只有这样，才能避免误导我们规划目标的制定。社会经济、区域建设发展格局应将海域、海岸、陆地开发建设统筹考虑，这是我们规划目标得以实现的保证，如在规划中仅注重海洋交通运输业的发展，而忽视陆域交通网的形成，由海洋交通运输业所产生的物流规模将大打折扣。又如陆域基础设施没有逐步完善，滨海旅游业势必会受到限制和影响。
3有明确的发展战略和科学规划作为支撑
编制海洋资源开发利用规划时，不仅要根据各海域不同的功能定位和经济社会需求，而且还须以市场为导向确定阶段性海洋经济发展目标任务和重点项目，在充分调研的基础上制定发展战略；其中包括指导思想、基本原则、发展步骤、发展目标和发展布局等。根据泉州市委、市政府建设海上泉州的战略目标，把泉州定位为海峡西岸经济区中部枢纽城市，我们在编制规划中认真听取了各级专家意见，提出四原则，即坚持可持续发展原则，科技兴海原则，海陆协调开发原则和海洋经济发展与国防建设统筹兼顾原则。重视海洋资源开发利用和保护治理并举，在项目安排上要体现政府职能向政府保障、公益服务、科技支撑、生态建设、环境保护等领域转变。这是政府发展海洋经济规划管理改革的方向，也是我们此次编制工作中的创新性探索。
另外还要坚持备择性，首先要确认哪些是绝对不能开发的禁止区，哪些是需要封存若干年的“待定区”。在没有找到最好的开发利用方式之前，就先搁置或禁限，然后再研究哪些可以开发、哪些重点开发、如何进行开发，依照这样的规划顺序，可以把对海洋资源和生态环境的影响尽可能减小。如有多个项目重叠使用海域、海岸时，必须做出最佳的选择。一是区位、资源环境等条件备择性窄的项目优先于备择性宽的项目；二是优先安排地区主导产业项目，注重安排配套性项目；三是技术层次低的项目要给技术层次高的项目保留空间和发展余地；四是项目安排要有利于形成新的海洋产业群和新的海洋经济增长点；五是优先安排军事用海项目。
4突出环境保护主题
突出环境保护这一主题，应注重以下几方面的建设：首先，以修复和改善近岸海域水质和生态环境为目标，以控制入海污染物和海洋生态修复为重点，通过加强对近海水域环境污染综合的治理，在规划期内，完成建设一批环保工程，包括污水处理体系、垃圾处理体系、工业污染源整治、畜禽养殖污染整治、农业污染整治、河道整治、海上污染整治及实行清洁生产工程等；第二，为保护珍稀、濒危海洋生物物种、经济生物物种及其栖息地，以及有重大科学、文化和景观价值的海洋自然景观、自然生态系统和历史遗迹，设立海洋保护区，包括以保护湿地生态系统、红树林及栖生野生动物为对象的泉州湾河口湿地自然保护区；以海底古森林和古牡蛎礁为主要保护对象的深沪湾古森林遗址自然保护区；以研究新生代以来的海平面变化和构造运动的晋江石圳海岸动力变质岩自然保护区；第三，在制定海岸利用和保护规划时，应协调港口、航运、围垦、养殖、防汛、排涝、旅游和临港工业等开发建设活动。严格保护深水岸线，按照“深水深用、浅水浅用”原则，优先保证重要港口和临港工业建设需要。加强对具有特色的海岸自然、人文景观的保护。严禁低滩围垦，严格保护沿海沼泽草地、芦苇湿地、红树林区等重要湿地和越冬场、回游场、产卵场等天然水产种群重要活动场所；第四，在海岛资源保护方面要坚持规划先行，保护为主，适度开发，分类推进，合理开发利用海岛资源。
5以“和谐海洋”为主题制定海洋综合管理政策
保护海洋资源的重要性篇5
审计6班17011056黄董文希
【摘要】第十三届全国人民代表大会通过将“贯彻新发展理念”写入宪法，其中绿色发展是建设美丽中国的关键。海洋资源环境绩效审计的目标是促进海洋资源环境的可持续利用，同时实现经济效益、社会效益和生态环境效益。本文以新发展理念下绿色发展的视角出发，结合审计理论和绿色发展相关理论，探讨了海洋资源环境绩效审计的理论框架，探索海洋资源绩效审计发展现状，并通过案例分析印证理论框架，最后从健全法律法规体系、加强审计队伍建设、完善审计技术方法和重视绩效审计评价四个方面提出可行建议。
【关键词】海洋资源环境；绿色发展；绩效审计
ResearchonResourcesandenvironmentperformanceauditingofmarinefromtheperspectiveofnewDevelopmentConcepts
abstract:the13thnationalpeople'sCongresspassedthe"implementationofthenewdevelopmentconcept"intotheconstitution,inwhichgreendevelopmentisthekeytobuildingabeautifulChina.thegoalofthemarineresourceenvironmentalperformanceauditistopromotethesustainableuseofmarineresourcesandtheenvironment,whileachievingeconomic,socialandecologicalandenvironmentalbenefits.Startingfromtheperspectiveofgreendevelopmentunderthenewdevelopmentconcept,thispaperdiscussesthetheoreticalframeworkofenvironmentalperformanceauditingofmarineresources,exploresthedevelopmentstatusofmarineresourceperformanceauditing,andconfirmsthetheoreticalframeworkthroughcaseanalysis,combiningaudittheoriesandrelatedtheoriesofgreendevelopment.improvethelegalsystem,strengthentheconstructionoftheauditteam,improvetheaudittechnologyandmethods,andpayattentiontoperformanceauditevaluation.
Keywords:marineresourcesandenvironmentgreendevelopmentperformanceaudit
目录
摘要…………………………………………………………………………………………i
abstract………………………………………………………………………………………ii
一、引言………………………………………………………………………………………1
二、文献综述…………………………………………………………………………………1
三、理论研究…………………………………………………………………………………2
（一）相关概念…………………………………………………………………………2
（二）理论基础…………………………………………………………………………3
（三）海洋资源环境绩效审计理论框架………………………………………………5
四、我国海洋环境资源审计现状分析………………………………………………………6
（一）实践情况…………………………………………………………………………6
（二）实践评价…………………………………………………………………………6
五、案例分析…………………………………………………………………………………7
（一）SZ市的背景概述…………………………………………………………………7
（二）审计目标…………………………………………………………………………7
（三）审计内容及范围…………………………………………………………………7
（四）审计结果…………………………………………………………………………8
六、新发展理念下优化海洋资源环境绩效审计的建议……………………………………9
（一）健全海洋资源环境审计法律法规…………………………………………………9
（二）加强人才培训和审计队伍建设……………………………………………………9
（三）完善审计技术和方法……………………………………………………………9
（四）以财政财务资金为牵引，同时更加重视绩效评价………………………………9
参考文献………………………………………………………………………………………10
致谢………………………………………………………………………………………11
一、引言
我国幅员辽阔，水资源丰富，但由于人口众多，并且浪费和污染现象严重，我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一。作为水资源利用的一部分，近年来海洋经济在国民经济中也占据着越来越重要的地位。其中海洋渔业、海洋旅游业、海洋生物医药业、海洋能源产业等主要海洋经济产业都必须依托在良好的海洋资源环境上，若不加以管理和监督，海洋生态环境的破坏将对这些产业经济带来毁灭性的打击。《全国海洋经济发展“十三五”规划》中也提出，要“坚持开发与保护并重，加强海洋资源集约节约利用，强化海洋环境污染源头控制，切实保护海洋生态环境。”同时新发展理念写入宪法，绿色发展、生态文明成为经济发展的主流。本文在新发展理念的视角下研究海洋资源环境绩效审计，兼顾海洋资源利用的经济性、效益型、效果性以及公平性和环境性，望有助于我国资源环境绩效审计发展，促进生态文明建设。
二、文献综述
对于水环境审计，国外起步早于我国，一些发达国家的法律制度已发展较为成熟。美国、荷兰、加拿大等国家在上世纪就陆续颁布了关于水环境保护的法律，加拿大在水资源利用保护环境审计方面走在国际前列，就是得益于较早关注环境问题并提供法律支持，如《海洋废弃物倾倒控制法》、《加拿大水法》等，建立了比较完善的环境保护法律制度。在审计实践方面，国际注册环境审计师委员会了相关实务准则，intoSai在2001年还颁布了一项指南，专门指导审计人员从环境视角进行审计工作，该指南海阐述了环境绩效审计的内容，为我国政府执行环境审计提供思路。在我国也已有多部关于水环境的立法，但环境审计的主要法律依据仍然是《中华人民共和国审计法》，骆良彬（2019）认为，审计法虽然赋予了国家审计机关监督财政财务收支合法合规性的责任，但审计机关对于公共环境管理绩效水平的评价依据仍然不足。我国虽然起步晚，但在审计实践方面也有了一定的成就，2001年至2007年，审计署对“三河三湖”进行了水污染防治情况审查；2009年，我国颁布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，为我国水环境审计的发展明确方向。
海洋资源审计是水环境审计下具体的一类，现阶段国内外学者对理论的研究还较少，而更多针对是资源环境审计这一大门类。这里列举一部分学者的研究。ernst（2001）根据环境管理、服务、能源以及生物多样化为水利相关行业建立了四个层面的绩效评价指标体系；Gray（2010）从环境、社会和可持续方面的角度出发，指出当前环境审计鉴证实践的一些弱项；Boiral（2010）从资源环境可持续发展审计为研究方向，分析和批判了可持续发展绩效的相关理论。国内对于海洋资源环境审计的研究近年来会相对多一些，胡文霞（2018）阐述了海洋资源环境审计的主客体、内容和重点以及标准，搭建了海洋资源环境审计的实施框架；张奇琦等（2020）基于pSR模型对海洋资源审计评价体系进行了探究；彭兰香等（2015）创造性地将pSR与绩效棱柱理论，针对浙江省“五水共治”绩效审计构建了评价体系。
再具体到水资源绩效审计，我国早已有了很多实践，但理论研究也仍然较少，从而也限制了实践的发展。李璐（2012）认为我国水环境审计报告虽然有绩效字眼，但内容上大部分还是财务的合规性问题，还未更进一步在合规性的基础上分析制度政策的合理性、评价环保资金的效益性等等；韩杰等（2018）认为水环境绩效审计是对社会各界给予水环境保护采取的措施通过统一指标体系进行鉴证评价，并给出建议；史金鑫等（2019）指出，审计机关应当在监督财政财务资金收支过程中，考虑环境效益问题，把环境绩效审计当作开展生态文明建设工作的有力工具。大多数学者的态度表明，资源环境绩效审计将发展为环境审计的主流，并且将更多的关注点从经济发展转移到生态文明建设和绿色发展上去。
三、理论研究
（一）、相关概念
1.新发展理念
新发展理念指的是创新、协调、绿色、开放、共享，是我国“十三五时期”甚至更长一段时期的发展思路，本文研究资源环境方面的审计，所以将更加关注绿色发展。近年来，我国经济迅猛增长，代价便是环境的严重破坏。其实不仅是我国，国际上大部分国家都是通过牺牲环境效益来换取经济利益的，2012年在里约热内卢召开的可持续发展大会就提出要持续关注绿色经济，即相比于以往，各国在经济发展的过程中应该也关注社会环境效益，对于环境责任不能再是零成本。这几年，我国在治理环境污染、提高能源利用效率、发展可再生能源和低碳产业也作出了许多努力，获取了一些成就。2017年，在工作报告中提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，并首次奖建设“美丽中国”加入到本世纪中叶的强国目标中去；2018年，党的十三届全国人民代表大会通过宪法修正案，将新发展理念写入宪法，所蕴含的内涵，就是要摒弃以往先开发再保护的错误思想，区别于单纯保护生态环境下的发展，而是要将生态环境保护、资源利用和经济发展有机统一，将资源资产、经济资产与财富有机统一，最终实现可持续发展目标。
2.水资源审计及海洋资源环境审计
我国虽然幅员辽阔，水资源丰富，但相对于十几亿的人口来说，人均水资源占有量甚至不到世界平均水平的一半。为解决水污染严重、水资源匮乏的问题，我国加大了对水利建设、水资源保护方面的投资，于是相关水资源的审计也尤为重要。根据世界权威机构wGea的定义，水资源审计是环境审计的一部分，同样也可以包括财务真实性审计、合规性审计以及绩效审计等方面。海洋资源环境审计又是水资源审计的细分，主要是针对海洋资源开发、海洋资源利用、海洋资源治理和海洋资源收益等内容进行审计。
3.海洋资源环境绩效审计
海洋资源环境绩效审计简单来看是资源环境审计和绩效审计的结合，但其中理论联系学术界还未有确切定论。从广义来讲，绩效是指人对委托人期望的履行情况，委托人对人的全部期望组成了绩效的内容，即绩效审计就由真实性审计、合规审计和效益性审计的加总。那么海洋资源环境绩效审计就是委托人对海洋资源的管理利用方，即涉海相关部门、企业及人员在涉海资金管理利用、相关法规政策制订与执行情况及目标达成和资源使用效率情况进行鉴证评价。从狭义来看，即把真实、合规和效益相独立开来，认为绩效审计是根据审计目标来确定的，把效益性审计单独称为绩效审计，这样情况下，绩效审计的核心就是鉴证、提供目标达成情况及资源利用是否效率的相关信息。具体到海洋资源环境绩效审计，我们可以理解为其就是在海洋资源开发利用、保护治理专项资金真实、合规审计的基础上，进一步评价资金使用时候具有效率，是否同时有益于生态文明和经济发展。
（二）、理论基础
在生态文明的视角下来研究海洋资源环境绩效审计，除了最基础的受托责任理论，学界中认同的理论还有可持续发展论、资源环境价值论、外部性理论。
1.受托责任理论
审计因受托责任产生而产生，在本课题中，受托责任主要是受托管理资源环境的责任。根据我国性质，自然资源理应归全体公民所有，但个体公民是无法对如此丰富的资源进行有效开发利用的，于是各级政府则受托管理这些自然资源，并有义务向委托人说明其行为过程及结果。作为独立的监督者，审计机关应接受这些资源财产所有者的共同代表，即人大及其常委会的委托，对公共资源的管理者进行监督，这就是自然资源审计的三方关系。将该理论应用于本课题，海洋资源无疑具有公共性、共享性的特点，各级政府及有关企业在利用海洋资源产生经济利益的同时，可能会为了谋求自己利益最大化而过度开发、忽视保护或事违规利用，危害环境的同时也危害了资源所有者——公民的利益，所以审计机关应推进海洋资源环境绩效审计，对海洋资源开发利用和保护过程中相关项目建设的资金筹集、使用情况，有关资源的战略规划情况，相关政策的贯彻落实情况等方面进行监督，兼顾经济效益、社会效益和环境效益。
2.可持续发展理论
可持续发展理论就是资源要既满足当代人的需要，也不对后代人发展对资源的需要构成危害。建国以来，在我们经济力量不够雄厚的时候，粗放式的发展方式对资源环境造成了难以逆转的破坏，并引起了严重的代际间资源分配的不公平。为弥补以往的过失，我们往往需要花更大的时间和资金成本去修复环境。但其实，可持续发展与经济发展并不矛盾，反而能促进经济良性发展。因此，政府应该重视可持续发展方向的环境绩效审计。对于海洋资源，虽然海洋幅员辽阔，但我们目前有能力利用的资源只有一部分。另外，水源具有流动性，一定区域的污染很有可能蔓延出去，造成恶性循环。因此，绩效审计应当充分关注各海洋资源管理区域发展的协调性、海洋生态环境的承载能力、生态系统的稳定性等，为海洋资源开发利用长远战略的制订提供有用信息。
3.外部性理论
外部性原来是经济学中的一个概念，可以理解为一个行为主体对其他个体造成的非市场行为，但其实经济学家们并未统一外部性的定义。现在，外部性早已不光光是生产领域或事消费领域中的问题了，而是被赋予了更广阔的空间概念，即代内和代际的外部性，代内的外部性就是要考虑资源是否合理利用和配置，代际的外部性则是要解决我们人类代际之间对资源环境利用行为的影响，这和可持续发展理论是基本相似的。海洋资源属于公共资源，且并不具备绝对的排他性，使得经济主体在利用海洋资源产生经济效益的同时并不会自觉得加以保护，对资源的再利用造成阻碍。这种行为是无法自发调节的，必须借助国家审计的监督力量。
4.环境资源价值理论
该理论认为环境中蕴含着资源，有资源就一定有价值。环境资源价值是指环境资源本身具有一定的存在价值，当这种价值表现为总经济价值，则可分为使用价值和非使用价值。学界对环境资源价值已有一些评估方法，基于“支付意愿”理论，人们可以通过直接市场评价法、揭示偏好价值评价法等方法对一定区域的环境资源做量化评价，分析这些资源在合理期间内对经济带来的价值，甚至可以把资源的损耗、环境的破坏作为影响因子加以考虑，这就能对绩效审计评价指标的设计提供一些思路。
（三）、海洋资源环境绩效审计理论框架
1.审计客体
对于海洋资源环境绩效审计，审计客体一定是受托管理海洋资源的相关部门和领导人员，主要包括沿海地区的政府部门，涉及海洋开发和保护的部门如海事局、水务局、渔政等部门，当然，涉海资金流动轨迹上的所有部门和企业也都可以延伸作为审计的对象。
2.审计主体
审计主体通常包括政府审计、注册会计师审计和内部审计。本文认为政府审计最适合作为海洋资源环境审计的主体，这一结论的得出可以从以下几个方面来考虑。一方面，海洋资源环境审计中，政府部门本身作为审计客体，从权力等级上来讲，审计主体就应该是上级审计机关或特殊情况下的同级政府审计机关，也只有政府审计有必需的强制力。另一方面，可以考虑海洋资源环境的特点，海洋流域大、影响的政府部门和企业广、涉及的资金量庞杂、需要的专业技术难，而民间升级和内部审计的专业领域、人员设施配备可能不足以应对如此庞大的项目，所以依靠政府资源调动、人员培训、资金调配的能力，在合理的成本效益下实施审计工作。
3.审计目标
从宏观上来看，海洋资源环境绩效审计的目标就是维护海洋资源的利益，保障海洋资源环境安全，并能够促进海洋资源长期可持续利用和发展。若更多从绩效审计鉴证和评价功能去思考，在制定目标时还可以考虑对绩效信息的真实性的鉴证和相关绩效水平的提高。
4.审计内容和重点
根据wGea在2001年的指南，本文将海洋资源环境的绩效审计内容概括为五部分，分别是对政府涉海法律法规的执行情况的审计、对政府针对海洋环境项目的经济效益进行的审计、对政府其他项目对海洋资源环境造成影响情况的审计、对海洋环境管理监管系统的审计和对计划的海洋资源环境开发利用及保护政策和项目可行性、科学性的评估。针对具体项目的审计重点，可以从“5e”理论出发来考虑。经济性可以是海洋资境治理资金预算是否合理、各项经济资源的利用是否节约；效率性主要考虑成本效益，投入资金是否符合成本效益原则，是否有不必要的支出；效果性反映目标执行结果，比如有关海洋的资源环境管理政策是否有效执行、环境治理项目是否达到改善环境目标等；公平性体现的是一种社会影响，比如说代际公平，资源环境的管理利用和保护能否实现可持续性发展、是否有只开发不保护的现象；环境性反映环境影响，要评估政府涉海项目对海洋生物多样性、水质等情况的影响大小、范围，从而合理开发、有效保护。
四、我国海洋环境资源审计现状分析
（一）、实践情况
下面简单例举2018年的几个审计项目：
浙江省嵊泗县审计局对全县海洋资源管理和生态环境保护进行了审计。此次审计重点关注了东部乡镇的贻贝养殖情况，并发现存在养殖海域未批准私自启用、违规扩张养殖海域而阻碍航道等问题，同时发现海洋局与渔业局在海洋特别保护区法规贯彻落实不到位、海洋资源开发利用不完善的问题。后期整改中，该县一是细化了法规，出台相关管理办法并与环保、边防等部门联合执法，推进海洋资源和环境的双重保护；二是追回了欠缴的海洋生态补偿金、海域使用金等未收款项，加强了资金管理，提高资金绩效。
深圳办在Y省进行自然资源资产离任审计中，将审计重点确定为海岸带管理、围填海项目和海水养殖，旨在推动合理开发利用海洋资源的同时，加强海洋生态环境的保护。此次审计发现了违规下放围填海项目管理审批权、优质海岸线资源被占用、无序粗放建设、海水养殖入海排污造成局部污染等众多问题。
山东青岛省围绕海洋资源资产基本情况、海洋职能部门履职情况、海洋资源环境开发利用及修复情况进行了审计工作。此次审计重点落在了胶州湾保护、渔业养殖清理、排污总量控制等的专项资金审查，对涉及污染防治的海洋渔业执法、涉及海岛海域保护专项资金使用等情况的责任落实，并且利用了卫星遥感技术等创新技术方法。
（二）、实践评价
从审计署官网公布的审计信息来看，近年来，审计机构越来越频繁地对海洋资源环境的利用和保护进行审计或是在临海省市领导干部自然资源离任审计中关注海洋资源利用。我国海洋资源审计的内容和范围也越发丰富，涵盖了海洋资源政策、资金使用、资源开发保护和收益等方面，但是也可以发现，这些审计工作大部分围绕了专项资金使用真实性、合法性和政策执行的合规性，而通过量化绩效评价指标来对工作绩效做评价考察的实践较少。海洋资源，甚至自然资源管理，目的就是要兼顾开发和保护资源，在当期取得经济效益的同时，维护资源环境的可持续性，所以推行绩效审计是趋势，即在合规和财务真实性审计的同时，还要关注资源利用的社会效益、经济效益和生态环境效益。
五、案例分析
（一）、SZ市的背景概述
SZ是全国海洋经济科学发展的示范市，其地理位置优越，共有东西两大港口群，将近260公里的海岸线分隔开。西部港区水深港阔，四通八达，可与国内沿海及世界港口相通；东部港区海面开阔，风平浪静，是华南地区的天然优良港湾。
据统计，2005年，SZ港外贸货物吞吐量首次突破了亿吨大关，同比增长20%。2017年完成货物吞吐量2.41亿吨，集装箱吞吐量约2520万标箱，已经连续五年成为全球第三大集装箱枢纽港。到2018年底，SZ港共开通集装箱班轮航线239条，形成了完善的班轮运输结构。尽管SZ市港口建设水平世界领先，海洋经济总量持续上涨，但其海洋经济发展也面临着生态环境污染问题严重、生产风险突出等问题。为面向未来，进一步建设绿色港口，国家审计决定对SZ市开展海洋资源保护利用绩效审计，以护卫经济发展。
（二）、审计目标
本次审计是为落实“十八大”提出的“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境”要求，为实现海洋经济良性发展而开展的海洋资源保护利用绩效审计。直接目标是为了鉴证和提供有关政策执行情况、各项涉海资金使用效益、海洋环境治理及生产安全风险防护情况等方面的信息，识别绩效差异，寻找原因并提出改进建议，最终提升海洋资源利用的绩效水平。
（三）、审计内容及范围
本案例审计对象主要为市海洋局、海事局、市财政委、市人居环境委员会及市水务局等相关单位。部分审计内容如下：
一是海洋综合管理法规体系的建立和执行情况。2012年，市政府将海洋综合管理职能划入市规划与国土资源委员会，从机构上实现了陆海的统一。下一步就是要积极推进海洋管理的立法和制定海洋规划。由于海陆统筹涉及多部门分工与合作，所以需要建立相关的综合管理体系，区分职责、明确责任。另外海洋整体发展规划完善与否也是审计的一方面，从过去偏重对陆地的开发，到现阶段对海洋经济资源利用的重视，需要对本市海域整体利用和规划，对产业结构进行优化调整，对海洋资源进行可持续发展利用，使得投入资金达到最优效益。
二是海洋污染的防护与治理情况。本市设立了113个海洋监测站点，形成了全市海域监测站网，定期公开数据、公告。本次审计应对这些海洋监测站点的运行情况进行监测，对生成数据的真实性进行检查。同时，审计组了解到该市海洋污染主要来自陆地，因此对入海口排污情况，及相关责任单位如市环保部门、水务部门、海洋局等在海洋污染情况的监控、防治和管理等方面通力合作情况也要做绩效评价。
三是海上及港口生产安全突发事件的防控情况。对于海港，每日货轮来往频繁，针对海面溢油事件的处理能力一般都是审计的重点之一。另外，对其他海上危险化学品泄露的处理能力和相关装备物资的储备情况也是审计需要关注的方面。
（四）、审计结果
第一，海洋资源规划布局缺乏战略性。检查文件发现，该市在2004年制定了《SZ市海洋功能区划》对2005～2010年的海洋资源开发作出了指导，但随着国家战略布局及相关功能区划的标准发生变化，该市《功能区划》未能及时修订，同时也未按《海域使用管理条例》的要求制定海洋生态环境保护规划等配套规划。对于SZ市丰富的海洋资源，管理部门应建立具有可持续发展性的长期利用和保护规划，以及中短期功能区划及产业布局，做到在保护中利用海洋资源，在绿色发展的指导下发展海洋经济。但是审计发现实际规划严重不足，以沙滩资源为例，东部海滩约有50余个沙滩，仅个位数合法取得海域使用证，开发海水浴场等旅游产业，其余海滩无人管理或被私自使用，并经常能看到垃圾在未经批准的沙滩上堆砌，严重影响市容市貌和环境。
第二，部分海域污染严重，污染排放严重超标。审计组以海水水质标准为评价依据，发现西部海域海水水质标准超四类海水水质标准1倍以上，远差于东部海域。经过了解，该市海域污染主要来自于陆地，即污水排放。检测结果显示，15个入海排污口中有6个排污口排放超标，这表明海陆共治维护生态环境的目标并没有实现，投入建设的排污管道、污水处理厂、监测站点等设施的使用绩效低下。追责到有关部门，审计组发现环保部门、水务部门、海洋局等相关部门在污染防治方面并没有相互协调合作，从而导致污染防治的海陆脱节，违规现象暗中滋生。
第三，面对突发生产安全问题能力存有缺陷。首先，面对海面溢油的意外情况应对能力不足。SZ港运输等业务发展迅速，常有上万吨级别的邮轮停靠，万一发生溢油事件，溢油扩散出港区外，可能对海洋生态和资源造成难以逆转的伤害。SZ港能够处理的溢油吨数应大于邮轮油舱破损的最大溢油量，才能保证安全，然而根据调查，该市海域油污清除能力仅在50吨左右，远低于标准。另外，SZ港对危险化工物品泄漏的防控抢险机制尚未完全建立，应急设备库的建设也还没有启动。目前海事等部门仅有一些初级的检测防护设备，应急部门相关人员的应急处理技术和能力不足，这方面隐藏着很大的安全隐患。
六、新发展理念视角下优化海洋资源环境绩效审计的建议
（一）、健全海洋资源环境审计法律法规
我国还没有一套专门指导水环境审计的准则。政府审计依据《审计法》开展工作，但对水环境审计工作针对性不强，对于水资源的特殊性，应该专门制订一套水环境审计准则为理论指导。我国已有的一些与水资源有关的环境保护法如《水污染防治法》、《长江保护法》、《海洋环境保护法》等等，都是以治理环境，绿色发展为出发点的，可以作为审计标准应用，但这些法律多是阐述合规性问题，并未提供相对统一的绩效评价指标体系。我国应针对水环境绩效审计建立绩效评价指标库，从社会、经济、生态环境三层次综合评价资源利用绩效水平，贯彻新发展理念的绿色发展。
（二）、加强人才培训和审计队伍建设
海洋资源环境审计不同于常规的财务审计，不仅需要审计人员懂得财会和审计知识，还要要求审计组中有如环境工程、化学、水利、地理等跨专业人才。对于现有审计人员，应定期组织培训，更新知识；对于疑难问题，还应当合理利用专家工作。同时，审计机构应该与海事局、环保局、水务局这类相关机构建立联系，共享信息，这样可以大大节约审计资源，提高审计效率。
（三）、完善审计技术和方法
针对海洋资源环境的审计涉及面广，不仅仅是海域内资源，海岸带、港口，甚至城市内排污管都可能在审计范围内。在自然资源审计中，最常见到的就是遥感技术，通过空间图像与数据信息的结合，可以帮助捕捉审计疑点。另外，根据海洋资源环境审计涉及的数据种类多、变化快等特点，可以将海域开发利用、海岸线开发治理等相关矢量数据进行空间叠加，建立一个动态的信息数据管理监控系统，这样可以全方位的评价资源管理绩效。在海洋污染防治中，还需要进行一系列跟踪审计，并适当评价治理绩效，提出优化意见，提高治污水平。
（四）、以财政财务资金为牵引，同时更加重视绩效评价
资源环境绩效评价是发展趋势，并不是要我们忽视财务审计，对于一个庞大项目，财政资金流转到哪里，相关责任就落到哪里。在海洋资源环境审计中，对于环保专项资金、项目建设专项资金的审查可以帮助审计人员快速发现疑点，有针对性的进行进一步审计程序。但是，财务审计并不是终点，不能以“配套资金未及时拨付”、“资金管理使用不规范”这样的字眼评价绩效，而是把资金的筹集、拨付、使用、管理作为绩效评价的一个方面，融合进绩效评价指标体系中去综合考虑。比如在评价海洋资源开发环节的绩效水平时，可以考虑资金拨付率；在资源利用环节，可以计算海洋产值增值量占投资的比重等等。
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保护海洋资源的重要性篇6
秦皇岛海洋生物资源利用现状
1海洋捕捞。秦皇岛海域是中国对虾、鲅鱼、带鱼等渤海大型的洄游鱼虾的产卵场与索饵场，也是鲆、鲽以及地方性品种鱼、虾、蟹的产卵场与索饵场，历来都是渤海主要鱼虾的良好渔场。近几十年来，由于过度捕捞以及拖网对幼鱼的损害，致使渔业资源逐年下降。目前，捕捞产品中短食物链、低营养级的上层鱼类的产量虽有一定幅度的增长，但底层鱼类产量却大幅下降。随着国家相关禁渔、限渔、护渔政策的实施，海洋捕捞在海洋渔业产值中所占的比重逐渐下降。
2海水养殖。秦皇岛市海水养殖业发展迅速，养殖品种已发展至20余种。目前，秦皇岛市浅海养殖品种有海湾扇贝、贻贝、太平洋牡蛎及虾夷扇贝等，其中扇贝养殖面积3．73万hm2，位居河北省第一;滩涂养殖品种有海参、河豚与对虾等，养殖面积3000hm2;浅海底播养殖品种有魁蚶、杂色蛤等，养殖面积3000hm2，人工鱼礁增殖1667hm2;海水工厂化养殖以鱼类为主，品种有红鳍东方鲀、牙鲆、大菱鲆、美国红鱼、鲈鱼、舌鳎等，工厂化养殖面积达35万m2。
3海洋水产品加工。随着水产品产量的增加和需求的多样化，以提高水产品附加值为主要目的海洋水产品加工业得到了一定的发展，水产品加工的比例和经济效益逐年提高。海洋水产品精深加工比例越来越高，产品结构不断优化，鱼类、虾类、贝类和鱼类加工工业体系正在建立并逐渐完善，已基本形成多品种系列化产品，包括冷冻冷藏、腌制、烟熏、干制、罐藏、调味休闲食品和工艺品等门类。
4海洋休闲渔业。海洋休闲渔业是对海洋渔业的补充，是对海洋生物资源的综合利用，是在海洋生物资源锐减情况下，充分利用现有生产工具和生物资源，开拓出来的一条新路，是海洋生物产业结构调整的战略选择。近年来，秦皇岛市海洋休闲渔业发展迅速，形成了出海捕捞、近海垂钓、海洋知识科普(新奥海底世界、山海关水族馆)、主题公园(山海关乐岛)、湿地观鸟等方式。
5海洋生物制药。海洋生物医药业(海洋药物和保健品工业)是新兴海洋生物产业。据笔者调查，秦皇岛海域具有丰富的海洋药用生物资源，仅海洋药动物就有56科90种;规模化生产的海洋生物，如海参、扇贝、对虾、牙鲆、鲈鱼等主要品种多具有较高的药用或保健价值，无论是药用生物的种类或是数量，都有很大利用潜力，具有广阔发展前景。目前，秦皇岛市除河北省水产研究所完成高纯度河豚毒素提取技术等研究外，相关研究与开发基本处于空白状态。
秦皇岛海洋生物资源开发利用过程中存在的问题
1海洋水体污染严重。随着人口增加，海洋开发活动加快，人们在向海洋索取的同时，也在破坏海洋环境。据报道，2002年秦皇岛各种途径入海的污染物质总量达2578．27万t，主要污染物为化学需氧量(CoD)、总氮(tn)、总磷(tp)和石油类。环境污染和过度的捕捞导致了生物资源的衰退和崩溃，海洋水体环境污染严重影响了邻近养殖区、保护区、滨海风景旅游区等海洋功能区的功能。由于海域污染的加重，海水富营养化程度加重，造成海洋赤潮频发，2000～2009年秦皇岛海域共监测记录赤潮10次，分析鉴定赤潮生物24科64种，对海洋生物危害严重。
2海洋生物栖息地遭到破坏。随着沿海地区海岸带、浅海资源的盲目开发利用，秦皇岛海洋环境面临的压力日益增加，海洋生态系统结构失衡，典型生态系统遭到严重破坏，海洋生物栖息地破坏严重。由于许多优良的索饵场、育苗场、育肥场、增养场的渔业功能丧失，渔业资源的增殖与恢复能力下降，主要传统经济鱼类资源衰退严重。
3海洋生物多样性遭到破坏。海洋生物资源不合理的开发利用，使海洋生态系统良性循环遭到破坏，“生态异化”问题突出。由于对物种的资源补充和变动规律缺乏深入的研究，更缺乏科学指导下的宏观调控，过度捕捞和滥用致使近海生态系统的基础生产力下降，种群补充和资源再生遭到破坏，导致生物资源质量严重下降。从海洋捕捞来看，秦皇岛海域由于长期过度捕捞，渔获物种类日趋减少，渔获物逐渐朝着低龄化、小型化、低质化方向演变;多数传统优质鱼种资源大幅度下降，甚至难以形成鱼汛，而低值鱼类数量增加，渔获个体也越来越小，渔业资源质量明显下降，面临着衰竭和崩溃的危险。
4海水养殖环境问题日益严竣。近年来，海水养殖业由于一味追求高密度和高产量，过量投喂配合饲料和鲜活饵料、滥用抗生素等水产药物，随意排放未经处理的养殖污水，从而造成局部特定水域环境污染。随着养殖规模的扩大，海水富营养化严重，近岸海洋生态结构发生明显的变化，造成近海生物种群发生变化，进而威胁到生态系统健康发展和生态服务功能的发挥。此外，随着养殖规模的扩大、集约化程度的提高，秦皇岛海水养殖病害频发，突发性、不明原因的病害种类逐渐增多。
秦皇岛海洋生物资源保护与可持续开发利用的对策
针对秦皇岛海洋生物资源、海洋环境特性及其利用过程中存在的问题，遵循海洋生物资源可持续利用的原则，提出秦皇岛海洋生物资源保护性开发利用的政策措施。
1加强宣传以提高全民的海洋生态、环保意识环境管理的基本任务是转变人类社会基本观念，调整人类社会的基本行为，其目的是使人类社会的组织形式、运行机制以及管理部门、生产部门的决策、计划和个人日常生活等各项活动符合人与自然和谐共进的要求。通过海洋环保宣传教育提高公众的海洋环保意识，使人们充分认识到海洋环境保护的重要性，使全社会懂得海洋环境保护需要每一个社会成员的参与。在全社会形成自觉的海洋环境保护道德规范，这将对保护海洋生物资源、实现可持续发展具有根本性意义。
2保护海洋环境，对已衰退的海洋生态环境进行生态修复海洋环境是海洋生物赖以生存的物质条件，海洋生物及海洋环境共同构成了海洋生态系统。应通过采取海洋污染与生态灾害防治、工程建设资源与生态补偿、海洋生态修复和发展生态养殖等措施，强化海洋生态保护管理，逐步减少人类活动和自然生态灾害对海洋生态造成的破坏和损失。由于多年的近海捕捞强度过大，秦皇岛近海生物资源的生物链受到严重影响。目前，应在实施配额捕捞以及禁渔、休渔等制度基础上，以生态工程原理为指导，有计划地积极进行人工生物资源增殖，在一些重要经济鱼虾越冬、产卵场投放人工鱼礁。由于大型藻类能大量吸收海域中的营养盐，对减轻海域的污染、减少赤潮的发生起着关键性的作用，因此，在重要贝类养殖区养殖大型藻类对一些衰退海域进行生态修复十分必要，促使海洋生物资源开发利用向良性循环方向发展。
3加强海洋生物资源保护与开发利用的基础研究应加强海洋生物资源保护与开发利用的基础研究，组织多学科协作，逐步形成秦皇岛市海洋生物资源保护与开发利用的研究特色，使海洋生物资源的保护有科学基础和应用技术的支撑。首先，应加强海洋生物资源的调查研究，了解掌握秦皇岛市海域中海洋生物的种类、分布等特征，认识海洋生物多样性及其保护的现状，研究探讨生物多样性保护的对策，为有效地开发利用和保护海洋生物奠定基础。其次，设立专项研究基金，加强对海洋生物资源的基础研究，进行海洋生物资源开发的课题招标，提倡鼓励各类企业参与研究开发，以增加资金投入，加快科技成果转化。
保护海洋资源的重要性篇7
关键词：海洋旅游；资源资产；产权界定；产权关系
收稿日期：2006-04-07
基金项目：国家自然科学基金项目“海洋资源性资产流失规律与测度方法研究”（编号：072074）。
作者简介：王淼（1959-），女，中国海洋大学管理学院副院长，教授，博士，博导，教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院研究员。研究方向：海洋资源管理。贺义雄（1981-），男，中国海洋大学水产学院2005级博士生。
中图分类号F062.1文献标识码a文章编号1006-575(2006)-04-0038-04
一、产权及其含义
产权(propertyRights)从最基本的意义上说，就是对物品或劳务根据一定的目的加以利用或处置，以从中获得收益的权利，表现为人与物之间的某种归属关系。虽然对产权的研究起源于法理学研究之中，但是，现在产权已经越来越多地属于经济学的范畴。作为经济学范畴，产权常被视为在人对物的关系上人与人之间的关系。同时，相对于法学上的概念而言，在经济学中产权更重视资产使用的效率和效益。实际上，产权的存在形式及实现的原则、方式、方法对于经济和人们之间的利益关系有着非常重要，甚至决定性的影响。然而，人们对产权概念的认识并不统一。比较有影响的解释有以下几种：
费希尔：“产权是享有财富的收益并且同时承担与这一收益相关的成本的自由或者所获得的许可。”[1]
德姆塞茨：“产权是一种很重要的社会工具，它有助于人们在与他人的交往中形成理性预期，这种预期一般通过社会的法律、习俗、道德规范来表现。产权的所有者拥有对自己资源的处置权，他希望社会能阻止他人对自己行为的干涉，只要这种行为不受其产权约束条件的限制。”[2]
刘大生：“产权大于所有权，除了包括占有、使用、收益、处分等所有权4项权能以外，还包括财产获得权、财产利用权等所有权以外的权利。”[3]
在结构化的财产关系中，产权分解为4项权能，即所有权、占有权、支配权和使用权。所有权是财产结构中最根本的权能，具有绝对的主体权威性和排它性；占有权是对财产的实际拥有权，一般情况下，谁取得了占有权也就取得了实际支配权；支配权是决定财产投向和营运等的权能；使用权是财产投向已定前提下对财产具体组织和运用的权能。在现代经济生活中，产权不仅有不同的分解和组合，而且在一定的机制条件下，某些权利可发生转化，被赋予新的社会形式。如在股份制企业里，所有权转化为股权，占有权转化为法人产权，支配权转化为经营权等。但是，产权并不等于经营权，如果说产权可以明确权责界限、规定交易规则的话，那么经营权则是在产权界定的限制内，以财产增值为目标所进行的日常支配、使用资源的权利。因此，经营权的基本内容是市场决策权。同时，完整的产权应具有3个特征：其一，产权是一组权利的集合，而不仅仅是一种权利；其二，产权具有可分解性；其三，产权要受到一定的制约和限制，表明各种权利之间相互依存和相互制约的性质[4]。
二、明晰我国海洋旅游资源资产产权的必要性
随着我国海洋旅游大众化发展倾向的日益明显，海洋旅游业的外在负面影响（主要是环境破坏）也不断加剧，这是海洋旅游业的外部不经济性的重要表现。而海洋旅游业的外部不经济性的根源在于海洋旅游资源产权的不完备性。在一个完全竞争的市场中，能够保证社会资源最优配置或经济高效率的产权结构必须具备4个条件，即明确性、排他性、可转让性以及强制性。在现实社会中，一个具有排他性的产权结构的市场是避免出现外部性问题的必要条件。在现实市场经济中，正是由于产权不完备所导致的海洋旅游资源产权结构的非排他性，致使大量的外部性问题出现[5]。
在我国目前的管理体制下，海洋旅游资源作为生产资料的一部分，所有权属于国家，由国家代表全体人民统一管理使用。因此，从宏观角度，我国目前的海洋旅游资源资产产权是明确的。但是在现实经济活动中，由于管理部门被授权代表所有人行使所有权，就导致了所有权、管理权和经营权相混淆、界限不明，各种产权权能缺乏有效界定，从而使得我国海洋旅游资源资产的现实产权不明晰，造成了各个利益主体之间的经济关系缺乏协调，权益纠纷迭起。并且，由于海洋旅游资源分属各个行业和部门管理，旅游部门职责很小，海洋旅游管理缺位、越位、错位问题比较突出，出现“谁都管，谁又都不管”的局面。因此，要真正使我国海洋旅游资源资产的产权清晰化，并形成有效统一的市场调控管理体系，就必须对我国海洋旅游资源资产的产权重新进行界定，把所有权、经营权和管理权拆离，分别界定，使其更加明晰。
三、我国海洋旅游资源资产产权的界定
1.海洋旅游资源和海洋旅游资源资产的区别
作为旅游资源的一部分，海洋旅游资源是指客观地存在于海洋及海岸带广大空间的，并因其所具有的审美和愉悦价值而使旅游者为之向往的海洋自然存在、人文和社会现象的总和[6]。但是，并不是所有的海洋旅游资源均是海洋旅游资源资产，根据资源要转化成资源资产必须具备的稀缺、产生效益和具有明确所有者这3个特性[7]，海洋旅游资源资产的构成只有海洋地貌旅游资源、海洋生物旅游资源和海洋古遗迹、古建筑旅游资源。
2.海洋旅游资源资产产权相关概念
界定海洋旅游资源资产的产权，就是要明确海洋旅游资源资产的所有者、管理者、经营者等产权主体，并明晰彼此的关系。
（1）海洋旅游资源资产所有权
海洋旅游资源的所有权是所有者依法排除他人，独占海洋旅游资源，并通过占有、使用、收益及处分等方式利用海洋旅游资源，以实现所有者应享利益的权利。
（2）海洋旅游资源资产管理权
海洋旅游资源的管理权是由所有人授权，对海洋旅游资源进行管理的权利。
（3）海洋旅游资源资产经营权
海洋旅游资源的经营权是指某一组织或个人通过所有者合法授权拥有的对海洋旅游资源进行具有生产经营性质的活动的权利。
3.海洋旅游资源资产产权特征
海洋旅游资源资产产权除了具有产权的一般属性外，还具有自身的特殊性：
（1）海洋旅游资源资产产权是公共产权，具有社会公益性
海洋旅游资源是一种准公共物品（即具有非排他性但存在一定程度竞争性的，或具有非竞争性但存有一定程度排他性的物品,即是介于纯公共物品和纯私人物品两个极端之间的混合物品），因此，以海洋旅游资源为依托的海洋旅游具有一定的公益性，即公共享用性，它应使全社会或全民受惠，这也正是以海洋旅游资源为依托的海洋旅游的社会功能。从这个角度来讲，海洋旅游资源资产产权具有社会公益性[8]。
（2）海洋旅游资源资产产权行使的外部性[5][9]
经济活动的“外部性”，是环境经济学中的一个基础性概念，是指某一经济活动具有外溢效应，该经济活动中的主体的行为结果能够给其他经济活动主体带来正的或负的利益，即私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。从产权经济学角度看，外部性实质上就是某一产权主体行使其产权的过程中，产生了新的权利，这种新的权利处于自然状态，没有或无法得到法律的明确确定。因此，外部性的产生很可能扭曲产权的激励机制，从而影响资源配置效率。
海洋旅游的外部不经济性包括海洋旅游生产的外部不经济性和海洋旅游消费的外部不经济性，这里只探讨海洋旅游生产的外部不经济性。海洋旅游生产的外部不经济性是指海洋旅游供给者(开发建设者和经营者)在开发海洋旅游产品过程中给社会带来的负面影响，又可称为海洋旅游生产的外部费用，它以海洋旅游服务设施排放的“三废”、海洋旅游资源的损毁，以及海洋旅游设施布局不当产生的建设性污染为主。
tourismScience旅游科学我国海洋旅游资源资产的产权界定与产权关系探讨海洋旅游资源的独特特点决定了海洋旅游资源的开发和利用不应该以海洋旅游资源所能产生的最大化经济利润为唯一目标，其首要目标应是维持海洋旅游资源的真实性和完整性以及海洋环境的生态平衡。特别是在海洋旅游资源开发初期，更应如此。海洋旅游资源产权主体行使其产权，开发利用海洋旅游资源，其行为结果不仅仅是给自己带来一定的经济收益，而且还要保护好海洋旅游资源和海洋生态环境，从而给全社会带来社会效益和生态效益。
（3）产权保护功能的内生性[5]
某些海洋旅游资源具有不可再生性（如海洋古遗迹、古建筑等）、经济价值与非经济价值的不可割裂性（如海洋自然保护区内的生物可以既具有供人们观赏、创造效益的经济价值又具有科研、生物多样性等非经济价值）等特点，这就决定了对于海洋旅游资源的保护是首要的，经济利用价值是派生的、非重要的、第二位的，脱离了海洋旅游资源的非经济价值就谈不上海洋旅游资源的经济价值。因此，对于海洋旅游资源资产产权的界定，首要的是体现对海洋旅游资源的保护，即海洋旅游资源资产产权的保护功能是内生的。
4.我国海洋旅游资源资产产权的界定
（1）所有权的界定
对我国海洋旅游资源资产产权的重新界定，不能偏离海洋旅游资源归国家所有这一基本的制度前提。一方面，这是由我国制度变迁中“路径依赖”决定的;另一方面是出于对海洋旅游资源产权的社会公益性和海洋旅游资源产权行使中的较强的“外部性”的考虑，需要国家或政府组织的介入，以保障社会公共目标的实现，克服产权行使中的“外部性”。而根据第十届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案决定成立的国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），是按照政企分开以及所有权和经营权分离的原则，代表国家履行出资人职责，对国有资产依法进行监管。因此，国资委可以代表国家作为海洋旅游资源资产的所有者，享有初始的完整产权。
（2）管理权的界定
对海洋旅游资源资产的管理，本着所有权和经营权分离的原则，以建立有效统一的市场调控管理体系为目标，国资委可以授权给国务院下设的旅游部门来实施管理，即国务院下设的旅游部门享有海洋旅游资源资产的管理权。按照国家对海域有偿使用的制度要求，旅游部门再将海洋旅游资源资产的经营权通过市场机制有偿转让给自然人、法人或其他组织（经营权人）。同时，国资委应委托国家海洋局对旅游部门管理海洋旅游资源资产的行为实施监督。
但是，并非所有的海洋旅游资源资产经营权都适合出让。根据我国相关法规和政策（如国务院[2002]13号文件《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》中对于风景区的规定），风景名胜区特别是部级的风景名胜区的海洋旅游资源资产的经营权是不能转让的。可以转让经营权的只是一般性的海洋旅游资源资产，并且要有统一的规划和严格的监督管理。同时，有些海洋旅游资源资产属于公益性质，有社会效益（如沙滩、海水），如果以出让经营权的市场行为加以开发，势必导致对资源的破坏或大多数人利益的损失。这部分海洋旅游资源资产应该由旅游部门经营，或者只出让该类资源的部分经营权，如餐饮、住宿、交通、娱乐、购物、房产等经营性项目的经营权。
此外，对于海洋自然保护区、海洋古遗迹、古建筑等海洋旅游资源资产，首要目标是保护自然生态、文化遗产及其完整性，发展海洋旅游业、获取经济效益只是其从属目标，不但不应出让其经营权，也不适合对其进行大规模的开发①。
由于海洋旅游资源的形式多样性，旅游部门应设立一个专门的委员会，其构成上应有旅游、建设、文物、环境保护、国土资源、水利、宗教等部门的人员，并且受建设、文物、环境保护、国土资源、水利、宗教等部门的监督。此管理委员会负责海洋旅游资源管理（包括已出让经营权和未出让经营权的资源）、环境维护、市场管理和对经营权人经营活动的监督等。
四、我国海洋旅游资源资产产权关系
海洋旅游资源资产产权关系涉及很多方面，基于上面对产权的重新界定，这里主要探讨两个问题：一是权利与义务的关系；二是产权事务协调关系。
1.权利与义务关系：所有者与管理者各自的权利义务
（1）所有者的权利
国资委有权对旅游部门征收管理权出让金，作为所有者收益的体现。
（2）管理者的权利义务
旅游部门有权拟定关于海洋旅游资源资产利用的规划和相关政策、规则、方针；有权采取有力措施，严格控制污染，保护海洋旅游资源的环境；有权以拍卖、招标等形式，将其所管辖的海洋旅游资源资产的经营权出让、租赁，并将出让、租赁所得作为管理权收益；有权监督、检查其所管辖的海洋旅游资源经营者的经营行为，并对其经营活动进行必要的规范和约束。
同时，旅游部门应维护经营权人的合法权益，不得侵犯他们的利益；当他们与其他地区、部门或其他经营人之间产生争执或纠纷时，应负责协调，维护其利益。
2.海洋旅游资源资产产权事务协调关系
海洋旅游资源资产产权涉及到民事主体之间的海洋旅游资源资产产权事务关系，如发生关于海洋旅游资源资产事件纠纷的协调与仲裁，海洋旅游资源资产开发的外部性和环境损益问题等。这类问题由自然人或法人在依法取得海洋旅游资源资产经营权之后，在合法经营的条件下，通过谈判、协商、签订合同，进一步明确产权范围和损失赔偿规则后加以解决；若仍不能很好解决，可以由政府部门协调，进一步界定产权和相关规则。
五、结束语
在明确界定我国海洋旅游资源资产产权的基础上，通过对于海洋旅游资源资产产权的规范管理，可以增强其对我国国民经济的支持能力。因此，建立海洋旅游资源资产产权制度是提高我国海洋旅游资源资产利用持续性和效用性的重要条件。同时，建立海洋旅游资源资产产权制度，变传统管理为产权管理，也是实现我国海洋旅游业的可持续发展的重要保障。
注释：
①参见国家海洋局《海洋自然保护区管理办法》第二、十三、十八条.1995-05-29.
Σ慰嘉南祝
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保护海洋资源的重要性篇8
论文关键词 山东半岛蓝色经济区 海洋环境 现行法律
一、山东半岛蓝色经济区建设过程中可能引发的海洋环境问题
（一）石油引发的海洋环境问题
渤海、黄海海域有着丰富的石油资源，在山东半岛蓝色经济区建设过程中，开发利用海洋石油资源必不可少。渤海海域的康菲溢油事故造成了渤海海域的大面积污染，对渤海的渔业资源造成了严重影响，渤海海域的海洋环境受到了严重污染。黄海也蕴含着丰富的石油、天然气资源，随着海上石油资源的不断开发利用，海上溢油的可能性在不断增大，海洋环境污染的风险加大。在山东半岛蓝色经济区中，青岛市黄岛区作为国家的石油战略储备基地之一，大炼油发展较为迅速，已经形成一定的产业集群。在海上运输石油以及石油储备过程中，管理不当容易造成石油对海洋环境的破坏。山东半岛蓝色经济区中，东营石油资源较为丰富，在蓝色经济区规划中，东营的目标是建成石油产业聚集区。在发展石油产业过程中，以及通过海上输出石油时，一旦石油泄漏会对山东半岛蓝色经济区海洋环境造成毁灭性的打击。
（二）港口建设引发的海洋环境问题
山东半岛蓝色经济区目标是成为东北亚国际航运中心。作为国际航运中心，港口建设是必不可少的。在山东半岛蓝色经济区中，靠近渤海的东营、滨州、烟台、威海等城市，都在积极谋划建设自己的出海通道，力争建成有着一定吞吐能力的大港口。在莱州湾海域，作为煤炭资源较为丰富的烟台龙口市，其规划为龙口湾海洋装备制造业集聚区，龙口港的吞吐能力需要不断的扩大，以满足经济发展的需要。烟台也正准备对烟台港进行扩容。青岛作为黄海之滨的港口城市，借助于蓝色经济区的平台，正在建设千亿吨港口董家口港。东营、滨州、威海等地也在谋划建设新港口。不难看出，在山东半岛蓝色经济区磅礴发展中，港湾的建设史蓝色经济区建设的重要一部分，是发展海洋经济的重要的基础设施。码头建设需要填海造地，需要在海岸带开展工程建设。因此，在海洋工程建设中必可避免地会对渤海、黄海海洋生态环境造成一定的影响，如果处理不当会对海洋污染造成污染或者破坏。
（三）海域使用引发的海洋环境问题
在山东半岛蓝色经济区规划中，要建成九大核心区，其中包括丁字湾海上新城和潍坊海上新城，七大区包括“海州湾重化工业集聚区”、“前岛机械制造业集聚区”、“龙口湾海洋装备制造业集聚区”、“滨州海洋化工业集聚区”、“董家口海洋高新科技产业集聚区”、“莱州海洋新能源产业集聚区”、“东营石油产业集聚区”。海上新城的建设需要填海造地以解决新城建设中的土地问题，七大区的建设需要一定的海域使用。加之在山东半岛蓝色经济区中，海洋养殖产业的发展等因素都会对渤海与黄海海域的生态环境造成一定的破坏。海砂是一种海洋资源，开采海砂资源对海洋环境的破坏，海砂可以作为建筑或者工业原料使用，其有着较高的经济价值。渤海、黄海海域有着较为丰富的海砂资源。近几年，随着海砂资源的日益重要，一些不法分子过度开采海砂资源，对渤海与黄海海域的海洋生态环境造成一定的影响。不仅会影响一些鱼类的生长，还会对近岸的海岸环境造成影响。山东半岛蓝色经济区的海洋环境相对于其他地方的海域，海洋生态环境比较脆弱，很容易造成海洋生态环境的破坏。
（四）陆源污染引发的海洋环境问题
山东半岛蓝色经济区内有黄河流入渤海，其他较大的河流有弥河、潍河、胶莱河等河流，其他河流不计其数。这些河流沿岸在发展经济的过程中，不可避免地会向河流中排放污染物，河流中的污染物随着河流汇入渤海、黄海对海洋环境造成一定程度的损害。不可否认，生活垃圾、工业废料的倾倒对沿海地区的海洋环境也会造成一定程度的破坏。2010年我国海洋环境状况公报的数据显示，随着经济的快速发展，陆源污染已经成为污染海洋环境的主要原因。因此，在山东半岛蓝色经济区发展的过程中，陆源污染对山东半岛海域环境的影响将成为主要的因素。加之，沿海地区的陆地垃圾的倾倒、工业废水的直接入海，都会对海洋环境造成一定程度的影响。在发展蓝色经济的过程中，应当更加重视对陆源污染的防治，减少陆源污染对海洋环境的破坏。
二、山东半岛蓝色经济区海洋环境保护法律规定的不足
（一）相关法律制度原则性强，缺乏可操作性
《中华人民共和国环境保护法》是我国保护环境的基本法，它为我国环境保护的原则和制度做了相关规定，为我国环境保护指明了总体方向。《中华人民共和国海洋环境保护法》中规定了海洋环境保护相关的法律制度。但是，这些法律中的很多规定都只是一种原则性或者概括性的指引，在现实中不能运用到实践中去，缺乏可操作性。相对于具体的规定而言，原则性和指导性的规定具有一定的概括性和模糊性，不能被运用到法律实践中去。这些原则性的规定，相当于“沉睡中”的条款，不能在保护海洋环境的实践中发挥相应的作用。对海洋环境的保护，应当制定更为切实可行的法律规定，能够在实践中被很好地运用到具体实际中去，这样才能更好发挥法律在保护海洋环境方面的作用。
（二）海洋环境立法滞后
法律是社会关系的反映，随着社会关系的变化会发生一定的变化。在实践中，立法具有一定的滞后性。在海洋环境保护方面，海洋环境的状况日益下降，海洋生态环境遭到破坏，严峻的海洋生态环境需要法律作出相应的反映。在法治社会，法律作为调整人的行为的一种规范，是最重要的一种引导人的行为的手段。现行海洋环境保护法制建设滞后，已不符合对海洋环境保护的现实要求。《中华人民共和国海洋环境保护法》从2000年修订以来，只有《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》一部相关的实施细则及法规出台，除此之外并没有其它配套的实施细则与配套法规。《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》也是在十多年之前颁布，至今没有对其进行修改过，相关的规定滞后，已经不能满足对海洋环境进行保护的要求。相关的内容不完善，法律制度缺失，很多问题在法律上存在空白或者漏洞。
（三）责任形式单一，处罚力度不够，法律责任弱化
《中华人民共和国海洋环境保护法》第九章对违反相关法律规定的行为规定了相应的法律责任。在规定的法律责任中，主要的法律责任包括：罚款、警告、责令限期改正、暂扣或吊销许可证、没收违法所得等，其中在这些责任形式之中，运用最多、最广的一种形式就是罚款。《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》中对违反法律规定者也都做出了相应的规定，其责任形式主要是罚款、警告、给予相关人员以行政处分等形式。《中华人民共和国海域使用管理法》以及一些地方性法规中的法律责任形式也大都局限于这几种形式。因此，从法律规定的这些责任形式中可以看出，违反保护海洋环境的相关规定，所承担的责任形式大多是罚款等行政责任，而且这种行政处罚的方式比较单一，处罚力度不够，使得以罚款为主要方式的处罚，在实践中对海洋环境保护的力度不够，不能起到相应的震慑效力，保护海洋环境的效果不是很好，很多违反规定者宁愿被罚款，还是去污染海洋环境，是因为违法成本低守法成本高所造成的，使得一些企业违反规定排污。同时，这种以罚款为主要处罚方式过于单一，并没有其他的责任承担方式与其配合使用，造成不能保证处罚力度，处罚的实际效果也会大打折扣。
（四）缺乏政府监测机构向受害者提供信息和资料
海洋环境受到污染后，根据我国现有的法律规定，利益受损的企业和个人如果用法律维护自己的合法权益，受害者应当提供受到损害的证据。由于对海洋环境污染的监测涉及到污染物的种类、污染物的浓度，以及海洋环境的特殊性，对于海洋污染证据的收集需要借助于高科技设备，并具备一定的专业知识，而受害者在这些方面处于劣势。受害者不具备收集证据的条件，对海洋环境污染的相关知识也不了解，导致无法收集到相关的证据。我国海洋环境保护法没有规定公众可以向政府部门及其监测机构索要监测资料的权利，也没有规定政府部门及其监测机构有向受害者提供监测报告的义务。因此，受害者一旦利益受到侵害，缺乏必要的污染证据，不能利用法律有效维护自身的合法权益。有损害必有救济，这是法治的应有之义，但由于海洋环境保护的相关法律规定不完善，使得海洋环境污染受害者的权益得不到维护。
（五）缺乏损失鉴定评估制度的规定
根据我国现有的法律规定，海洋环境污染受害者要维护合法权益，对污染者要求赔偿，应当举证证明自己损失的大小、造成损害的原因。对于利益受到损害的单位或者个人，一般没有能力很难出具关于损失的证据。但我国现有的海洋环境保护法没有规定设立海洋环境污染损害的鉴定评估机构，受害者无法向海洋环境损害鉴定机构寻求鉴定，使得海洋污染受害者难以收集损失大小的证据。 也就不能对相关的损失提起诉讼，以维护自身的合法权益。
保护海洋资源的重要性篇9
海洋污染是指人类改变了海洋原来的状态,使海洋生态系统遭到破坏。造成海洋污染的主要原因是:陆地污染源流入海中、石油污染、人类无节制的捕捞活动等。
海洋污染的特点是:污染源广,污染物质种类多,影响范围大,危害深远,控制复杂,治理难度大。
1.1陆源污染
陆源污染是指陆地上产生的污染物进入海洋后对海洋环境造成的污染及其他危害。人类长期以来不可持续的生产、消费与生活方式使海洋环境遭受严重污染,其中,陆源污染成为全球海洋环境持续恶化的罪魁祸首。联合国环境规划署在为蒙特利尔环境部长会议预备的一份报告中指出,80%的海洋污染源于陆源污染。
《防止陆源物质污染海洋公约》中对陆源污染的界定:陆源污染是:1)通过水道;2)源于海岸,包括通过地下水或其他管道的引入;3)源于公约所适用区域内一缔约方管辖内所铺设的人造设施对海洋区域所造成的污染[1]。
随着工业经济的发展,工业污水大量排入近海水域,成为陆源污染的主因;而农业经济的发展,也将农业生产中使用的化肥和农药,通过地表径流或者河流流入沿海水域;人类生活水平的提高,产生的生活垃圾和生活污水也成为主要的污染物。随着大量的陆源污染物流入海洋,致使海水中重金属含量升高,直接导致海产品重金属超标。
1.2石油污染
随着我国石油进口量和海上运输量的逐年增长,我国近海石油污染日益严重,对海洋环境造成了严重的危害。据统计,全球每年生产的32×108t石油中,约有320×104t进入海洋环境[2]。
石油流入海洋的途径包括:
1)海底油井开采开采过程中溢漏和井喷;
2)油船运输中泄漏或发生事故;
3)炼油厂含油的废水直接流入海洋。
石油污染海洋环境,危害海洋资源,破坏生态平衡。通常1t石油可在海上形成覆盖12km2范围的油膜,油膜会使透入海水的太阳辐射减弱,从而影响光合作用;油膜影响海水复氧,石油的分解,会消耗海水中的溶解氧,使海水缺氧,据研究,1kg石油形成的浮在水面的油膜完全氧化需要消耗40×104L海水中的溶解氧[3],造成海洋中藻类和微生物死亡,破坏海洋生态系统的食物链,导致海洋生态系统失衡;石油流入海洋后,会产生光化学反应,生产綑、酮、酚、酸、硫的氧化物等,危害海洋生物[4]。
1.3过度捕捞
过度捕捞是指捕捞超过系统能够承担的数量的鱼,使整个系统退化。捕捞了太多的某种鱼类,让它们的数量不足以繁殖和补充种群数量。
据《中国区域海洋学——海洋环境生态学》书中指出:近海的过度捕捞正造成一个恶性循环:生态系统中价值高、个体大的种类被过度捕捞后,人们的捕捞目标必然转向其他一些价值较低的物种,而当这些价值较低的物种生物量枯竭后,捕捞目标随之又转向价值更低的种类,这样依次将使生态系统的所有物种都被过度利用,造成渔业资源的系列性枯竭和物种品种的退化[5]。
随着人们物质生活水平的提高,海鲜成为了我国百姓餐桌上常见的美味,为了满足人们餐桌上的需求,人类大肆从海洋中捕获渔业资源,现代渔业捕获的海洋生物已经超过生态系统能够平衡弥补的数量,导致整个海洋生态系统遭到严重破坏。
2海洋环境保护
治理海洋环境污染的关键前提是要求我们增强对海洋环境的保护意识。海洋环境的污染,制约了人类经济的可持续发展,海洋环境污染范围的扩大,已经成为经济发展的严重障碍,如何保护海洋环境,成为当前经济发展的重中之重。
2.1加强法制建设,完善法制体系,保护海洋环境
《联合国海洋法公约》第207条规定:各国应制定法律和规章,以防止、减少和控制陆源污染,包括河流、河口湾、管道和排水口结构对海洋环境的污染,同时考虑到国际上议定的规则、标准和建议的办法及程序[6]。
在海洋环境保护法制建设中,我国先后颁布实施了《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》和《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。通过法律的形式,坚持把陆源污染防治放在更加突出的位置,进行重点规划。严格海洋环境的监督管理,严厉打击破坏海洋环境的违法行为。
2.2多管齐下防治沿海城市工业、农业和生活污染
随着沿海城市经济的迅速发展,对沿岸海域环境压力加剧,我们采取一系列措施防治海洋污染:
1)调整产业结构和产品结构,转变经济增长方式,发展循环经济;
2)制定排污指标,严格控制污染源排放总量,实行谁污染,谁治理的原则;
3)加强截污和污水处理厂建设,加强对重点污染源的治理;
4)加强沿海城市防护林建设,保护滨海湿地;
5)强化污染物的资源化再利用,治理工业废弃物,减少海洋环境的污染。
2.3突出科技手段,加强海洋石油污染的防治
目前对海洋石油污染的处理主要包括:
1)物理方法。包括围油栏、吸油物质(如麦秆、泥炭、聚苯乙烯等)、沉降和磁性分离等;
2)化学方法。包括投放化学处理剂(如乳化分散剂、凝油剂、集油剂等)、燃烧处理等;
3)生物方法。通过投放噬油微生物,进行人工石油烃类生物降解。
其中,生物降解是当前研究的重点,具有迅速、无残毒、低成本的优点。据研究,海洋中存在大量能够降解石油的微生物,目前能够降解海洋石油污染物的微生物有200多种。
2.4保护海洋渔业资源,防止过度捕捞
海洋渔业资源是可再生资源,但是要科学利用,如果过度捕捞会导致资源匮乏,最终无鱼可捕捞。防止过度捕捞,保护渔业资源,促使渔业资源可持续发展。
1)渔业法规需要被重视起来,要加大宣传这方面教育的工作力度,增强渔民依法兴渔的法律意识,提高广大渔民的自觉性;另外还需要治理水产品的销售市场,要扩大宣传面,让社会广大群众都能认知到保护渔业资源的重要意义,并参与保护市场,共同抵制违法水产品的销售;
2)制定休渔期。我国每年的6至9月,相关部门会对从事海洋捕捞作业的渔民实行2到3个月不同的休渔期,以此来保证海洋水产资源正常繁殖、生产与发育;
3)规定渔网最小网目尺寸、可捕标准、幼鱼比例,限制对幼鱼的捕捞是渔业资源养护与管理的最基本措施[7]。
3结论
保护海洋资源的重要性篇10
1 概念和内涵
1.1 海洋生态补偿
海洋具有整体性、流动性等特点，这些特点决定了海洋生态环境破坏或者海洋生态建设都具有很强的外部性。即：一片海域的环境资源破坏会损害周边海域环境和经济利益，生态破坏的后果需要由周边海域分担；另一方面，一片海域的生态环境的保护和建设可以增加周边海域的环境和经济利益，生态环境建设者无法独自享有生态保护和建设的成果。在海洋环境资源利用和保护方面，类似的外部性普遍存在，并导致环境和经济利益关系的扭曲，增加了海洋生态保护的困难，损害了利益相关者之间的和谐。海洋管理同样需要建立海洋生态补偿机制来调整相关利益关系。从政策角度，可以把海洋生态补偿定义为：“以促进海洋环境保护和资源开发协调发展，实现海洋可持续开发利用为目的，运用政府和市场手段激励海洋环境资源保护行为，调节海洋环境资源利益相关者之间利益关系的公共制度”。
1.2 生态系统方法
生态系统方法是一种以科学为基础保护和管理自然资源的全面方式，是一个按照生态学原理和可持续发展的原则，对生态系统管理进行思考和制定行动计划的框架。在研究或实践中，生态系统方法被赋予多种不同的定义。《生物多样性公约》认为，生态系统方法是土地、水和生物资源综合管理的战略，是促进它们的保护和可持续利用的一种公平的、科学的方法，这种方法能重视生物组织结构、有机体的基本过程、功能及其与环境的相互作用等多方面。在海洋管理领域，美国海洋和大气管理局(noaa)则认为，生态系统方法为海洋和海岸带管理决策提供了一个综合框架，与传统的基于单个物种或者单一问题的分散管理不同，运用生态系统方法的海洋管理综合考虑了相关的生态、环境、经济、社会等多方面因素，特别是影响海洋资源利用的人类因素。
1992年里约热内卢地球峰会上，生态系统方法被作为生物多样性保护的基础概念正式被提出，并在生物多样性公约(CBD)和世界自然保护联盟(iUCn)等组织的积极倡导和推动下，迅速成为研究和管理实践的热门。海洋为实施生态系统方法提供了比陆地更多的机会，生态系统方法在海洋管理中，特别是在海洋渔业管理中，得到了更多重视。美国、加拿大、澳大利亚和欧盟等国家均在各自的海洋政策中明确提出实施生态系统方法，运用生态系统方法已经成为海洋管理未来发展的大趋势。
2 在生态系统方法框架下构建海洋生态补偿运行机制
2.1 构建生态补偿机制是实施生态系统方法的要求
2000年《生物多样性公约》缔约国大会上提出了实施生态系统方法的12条原则，其中的4条原则与生态补偿直接相关：
(1)生态系统管理者必须认真考虑和分析管理行动对周边生态系统的实际和潜在影响。这条原则强调应充分认识资源开发利用的外部性问题，即实施生态补偿的缘由。
(2)应在经济背景下理解并管理生态系统，包括a、减少不利于生物多样性保护的市场扭曲现象；b、运用奖励措施，促进生物多样性保护和可持续利用；c、尽量使生态系统的成本和生态效益内部化。这条原则明确表达了采取必要手段纠正因外部性导致的利益关系扭曲，促进资源可持续利用的生态补偿思想。
(3)管理决策应该考虑所有利益相关者的选择，特别是当地的居民和社区的权利应该被公平和公正的考虑。此原则涉及了补偿主体和补偿对象范围界定问题，无论补偿主体还是补偿对象都是利益相关者。
(4)在适当的空间范围上实施生态系统方法，其地域范围应反映生态特征而不是行政范围，通常包括从流域到海域的广阔地域。这条原则为界定补偿主体和补偿对象的空间范围提供了参考。
从这4条原则可以明确的看出，实施生态系统方法要求运用生态补偿手段。
2.2 构建海洋生态补偿机制需解决的基本问题
构建生态补偿机制需要解决三个基本问题：一是界定生态补偿主体和补偿对象，二是选择补偿途径，三是确定补偿标准。构建海洋生态补偿机制同样需要解决三个基本问题。
2.2.1 补偿主体和补偿对象的界定
补偿主体和补偿对象的界定是生态补偿机制的基础，是要解答谁补偿谁的问题。其基本思路是分析某一海洋开发或保护活动如何改变了生态系统服务功能，找出其利益相关者；补偿主体和补偿对象都是利益相关者，补偿主体包括破坏生态系统服务功能的群体和分享因他人的贡献而增加的生态系统服务功能的群体；补偿对象则包括原本享有的生态系统服务功能受到损害的群体以及对恢复和提高生态系统服务功能价值有贡献的群体。
生态系统服务功能的分类有很多种不同的体系。“我国近海海洋综合调查与评价专项”课题“海洋生态系统服务功能及其价值评估”研究中把海洋生态系统服务功能分成了食品生产、原料生产、氧气提供、基因资源提供、气候调节、废弃物处理、生物控制、干扰调节、休闲娱乐、文化用途、科研价值、初级生产、营养物质循环和物种多样性维持等14类，并提出了计算各类功能的方法，可以据此分析海洋生态系统服务功能变化对利益相关者的影响，进而根据他们的利益增损关系界定补偿主体和补
偿对象。特别要强调的是，由于海洋资源本身具有的整体性和流动性特点，利益相关者的范围可能很广，从制定易操作的生态补偿政策的角度出发，需要把利益相关者限定在实施生态系统方法的地域范围之内。
2.2.2 补偿途径的选择
补偿途径指的是实现生态补偿的手段，通常包括财政转移支付、政策倾斜、环境资源税费、智力型投入、项目实施等。选择补偿途径应结合海洋资源开发活动的具体形式、补偿主体和补偿对象的特点等，并确保补偿效果具备持续性。上述补偿途径都曾在陆地生态补偿实践中得到应用，也完全可用于海洋生态补偿。海洋生态补偿中，应主要考虑选用财政转移支付和环境资源税费两种途径。
2.2.3 补偿标准的制定
补偿标准是实现生态补偿的依据，制定补偿标准是要找出能被补偿主体和补偿对象共同认可的补偿额度，以达到改善或恢复生态服务功能，有效矫正生态环境保护相关的环境和经济利益分配关系。各种补偿方式都涉及到补偿标准问题，其中，讨论较多的是资金形式的补偿标准。
理论上，补偿标准应根据生态系统服务功能的市场价值来制定，但由于生态系统服务功能的量化方法本身不成熟，而且量化的结果通常是天文数字，所以，其研究结果无法直接用于相关政策制定和实践。已有生态补偿理论研究和实践中，补偿标准通常用机会成本法、恢复成本法等方法计算，海洋生态补偿标准的制定也可以参考这些方法。现有海洋方面的收费政策、陆地生态补偿实践也为制定海洋生态补偿提供了参考。
由于生态补偿标准涉及到当地经济发展水平、文化背景、人们的意识等多方面，采用理论方法计算的补偿标准在实践中往往难被接受。实际上，通过补偿主体和补偿对象双方“讨价还价”达成协议的补偿标准要比根据理论价值估算确定的补偿标准更加可行。
3 构建渤海生态补偿机制的初步设想
渤海海域是目前我国污染最为严重的海区，面临严峻的生态环境问题。最近几十年，渤海受污染的海域总面积持续增加，特别是海水质量劣于三类水质的海域面积增长较快。渤海生态系统也退化严重，近几年的监控结果显示，渤海的生态监控区生态系统均处于亚健康或者不健康状态。海洋环境恶化及其引发的环境灾害严重危害了海洋产业的发展。实践表明，传统的海洋管理模式不能胜任渤海管理，无法有效解决渤海所面临的种种生态环境问题，因此，实施生态系统方法管理渤海被提上议事日程。基于生态系统的渤海管理是一个对渤海及其沿岸区域，并涉及入渤海河流流域的综合管理，影响渤海生态环境的人类活动是其管理核心。如前所述，实施生态系统方法的海洋管理中生态补偿不可或缺。针对影响渤海生态环境的主要人类活动及造成的主要问题，提出生态补偿运行机制建设的初步设想。
3.1 陆源污染物
大量的陆源污染物排放入渤海并累积是导致渤海水质恶化的最主要原因。渤海陆源污染物主要来源分三类，一是对海直接排污口，每年通过各类排污口直接排入渤海的污水高达40亿t左右，占入渤海陆源污染物的20％～30％；二是入渤海河流，以河流为载体的陆源污染物是渤海主要的污染物来源，其比例占50％以上；三是村镇和农地地表径流，这类污染物主要是氮和磷，占入渤海氮和磷总量的4％～10％。
为减少陆源污染物人海，除了运用传统的严格执法监察、污染物排放总量控制等手段之外，还应运用生态补偿，用经济激励机制，鼓励减少污染物排放行为。针对向海洋排放污染物，我国建立了“排污收费制度”，《中华人民共和国海洋环境保护法》第十一条规定：“直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费”；《中华人民共和国水污染防治法》第十五条规定：“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费”。从实施情况看，由于排污费价格偏低，该制度的激励力度不足，对限制和减少污染物排放的作用有限。建议对现有“排污收费制度”进行改革，提高收费标准，突出生态补偿的内涵，建立以排污单位为补偿主体，地方政府作为人充当补偿对象的生态补偿机制。
3.2 海洋生态用水
海洋生态用水是为满足海洋特别是河口生态系统正常的生态过程和生态功能所需要的入海淡水。近几十年来，由于入渤海生态用水减少，渤海盐度的空间结构发生了根本性的变化，导致渤海自然系统发生较大变化，对鱼类、虾类的洄游产卵、育幼等产生严重的负面影响。入海生态用水减少已成为导致渤海生态系统健康状态恶化的重要原因之一。
入渤海河流流域地处干旱、半干旱地区，水资源本身短缺，要求流域减少取水量以增加入海生态水量，势必要对流域原有的生产生活造成一定的负面影响，在枯水期，这种影响尤其明显。渤海对入海生态水量的需求与流域生产生活用水(主要是农业用水)需求之间就形成了一对矛盾，必须在流域发展农业和其它产业和放流人海之间做出战略选择。在决策用作增加生态流量之后，就需要研究生态补偿制度，特别对流域在枯水期增加生态流量应给予补偿。应在海陆统筹的方针指导下，研究增加人海生态水量的生态补偿标准和实施规划，建立流域和海域、内地和沿海之间的用水生态补偿机制。
3.3 湿地围垦和围海造地
以海水养殖为目的的湿地围垦和以城市建设为目的的围海造地导致海岸带湿地大面积丧失。据不完全统计，截至到2003年，渤海累计围海面积高达3000平方千米，修建海堤近2600km。滨海城市建设和工业园区建设推动围海造地的速度进一步加快，仅曹妃甸围海造地一期工程围填海面积就达11.95平方千米，天津滨海新区建设预计围填海面积超过200平方千米。围垦和围海造地对发展沿海地区经济有一定贡献，但也不可避免的造成了海洋污染、物种生境丧失和海洋生物多样性的降低，存在一定危害。
为控制湿地围垦，山东省在2007年出台了“退渔还湿”的生态补偿政策，该政策对于减少湿地围垦，保护和修复海岸湿地有积极意义，值得在环渤海地区推广。此外，建立自然保护区也是保护湿地的有效手段。保护区一旦建立，依照相关条例，区内原有的捕捞、养殖等经营性用海活动将受到限制，当地居民的利益将不同程度受到影响。从保护区管理现状看，由于缺乏新的就业渠道，当地居民违规在保护区内开展养殖和捕捞活动的现象并不鲜见。为缓解这对矛盾，应该建立生态补偿制度，对放弃保护区内海域经营活动的居民给予补偿，其补偿途径以政府帮助就业转移为首选。
围海造地是完全改变海域自然属性的用海方式，国家对一般的填海型项目收取海域使用金。从实践情况看，收取海域使用金标准往往很低，与所填海域本身的生态系统服务功能价值相差甚远，不利于控制围填海。海域使用金是国家作为所有人出租海域使用权，向承租人收取的租金，不属于生态补偿金。应专门针对围海造地建立生态补偿机制，这一生态补偿机制中，用海单位是补偿主体，地方政府充当补偿对象，补偿途径以资金补偿为主，补偿标准可参照围海造地区域同期用于商业开发的土地价格。