乡村现代化治理篇1
关键词：乡村治理困境对策
一、现代化进程与乡村治理
1.乡村治理的概念。乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构，为了维持乡村秩序，促进乡村发展，依据法律、法规和传统习俗等，给乡村社会提供公共服务的活动，是乡村多元主体协同公共管理乡村的过程。
2.乡村治理方式变革的必然性。从2004年至今，中央连续发出五个一号文件，强调新农村建设。2010年10月18日，中共中央第十七届五中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》。规划提出，十二五期间将加快社会主义新农村建设，加强农村基础设施建设和公共服务，实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。
新农村建设战略的实施，标志着我国乡村治理环境发生了根本变化，这必然导致乡村治理方式的变革。
二、乡村治理的现实意义
1.乡村治理是建设和谐社会的需要。构建和谐社会，必须缩小城乡差别。乡村治理，首先要转变农民的思想观念，提高他们的综合素质。只有对农民开展系列市民化教育，才能真正缩小城乡居民思想观念上的差距，建设和谐社会才可能成为现实。
2.乡村治理是丰富社区教育内涵的需要。新的历史时期，社区教育已经由原来成人教育单一的扫盲发展到涵盖老年教育、青壮年学历提升和技能培训、青少年的校外素质教育等终身教育范畴。社区教育内容越来越讲求实效化，在着重解决农民就业指导和技能培训需要的同时，必须加强人文精神关怀，如不定期的心理健康讲座，邻居关系调节，老年心理保健，育儿知识、法律知识讲座等。
3.乡村治理是丰富社区建设内容的需要。加强社区建设是促进乡村治理的必要保证。在社区经济方面，要培训社区经济发展需要的人才，改善投资环境；在社区精神文明建设方面，提高社区市民的道德水平；在社区文化建设方面，丰富新市民的文化生活；在社区心理建设方面，增强社区的凝聚力。
三、当前乡村治理的困境
1.村民自治制度有待健全。由于历史原因，很多地方村务大事实际上是村干部说了算，由此引发的矛盾比较多，农村管理体制亟待健全。推行村民代表会议制度，应该成为实施村民自治的重要组织形式。通过村民代表会议，逐步健全完善村民自治的各项规章制度。只有靠制度管人、按制度办事、用制度规范行为，才能有序实施村民自治。
2.农民素质有待进一步提高。目前，我国农民大致有三类：一类是已经拆迁的，这一部分人生活条件较好，比较重视科学文化素质的培养，但仍有少数人缺少危机感，存在小富即安的思想；一类是仍未拆迁继续从事农业生产的，这一部分人往往思想比较保守，对科学文化素质教育认识不足，认为种田人不需要多高的文化水平；一类是外来务工人员，这一部分人往往能意识到文化教育的重要性，但由于受各种条件的制约，得到教育的机会不多。
3.农民负担有待减轻。一是养老金偏低，与公务员和企业职工相比，农村地区缴纳新农保，可以领取的养老金有的仅为每月60元；二是生活质量下降，许多农民失地后，由于缺乏技能，收入来源减少，生活消费支出增大；三是看病费用高，看一个小病，也要花很多钱，导致现在农村人对待生病的态度是小病拖，大病挺，实在不行才去医院看病；四是教育费用太多，这些费用主要包括补课费、择校费、赞助费等，农村人希望通过上学改变命运，实现“鲤鱼跳龙门”的愿望，然而，现在却越来越难。此外，农村还存在许多乱收费现象。
4.农业生产成本有待降低。20世纪90年代以来，随着国家对农业支持保护体系的逐步建立和完善，农业投入逐年增加，与此同时，因为农用生产资料价格上涨，农业投入加大等原因，农业生产成本连年上升，农业利润率连年下跌。
四、解决乡村治理的对策建议
1.努力提高广大农民的科学文化素质。科学文化素质是农民素质的重要组成部分。一般指了解掌握必要的科学文化知识，并具有一定的应用它们处理实际问题、参与公共事务的能力。它对于提高农民生活质量，实现农村全面发展，促进新农村建设都具有十分重要的意义。必须从战略高度上认识提高市民科学文化素质的重要性，营造良好的舆论环境，切实加强政府领导，强化社区服务功能，培养一支以社区科学文化普及服务为主的人才队伍，采取切实措施提高农民科学文化素质。
2.积极开展各种培训。要加强心理疏导，对农民进行现代观念、文明准则和城市意识教育，引导农民破除小富即安、小打小闹的小农经济思想，破除陈规陋习，树立文明意识、生态意识、文化意识等，培养创业精神。要加强技能指导，特别是有针对性地开展农村实用技术和职业农民培训，让农民学到本领，打开致富之门。
3.改善农民生存环境。必须逐步提高农民收入，缩小城乡差距；必须解决农民打官司难的问题，维护农民的正当权益；必须建立农村社会保障制度，加强农村政治文化建设；必须加强农村治安管理，加强美丽乡村建设。只有这样，才能让农民真正过上幸福的生活。
4.加强农村公共事务管理。要加强农村基础实施和环境建设，不断改善农村卫生条件和人居环境；要繁荣发展农村文化，让农民和城市居民一样可以享受健康丰富的文化生活；要办好农村教育事业，促进城乡义务教育均衡发展；要促进农村医疗卫生事业发展，完善农村医疗救助制度；要健全农村社会保障体系；要推动城乡资源共享，实现城乡服务一体化；要大力推进农村信息化进程，实现农村社会生产力跨越式发展。
参考文献：
乡村现代化治理篇2
关键词：乡村治理;治理主体;乡村精英;农业现代化
中图分类号：C912文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）31-0067-02
20世纪末，治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化，政府，非政府机构，社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面，各治理主体之间是一种互相依存，互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围，很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统，涉及选拔优秀干部，变更政府行政规程、监督政府廉政建设等，是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理，提高村民参与政治的积极性，将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为，乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理，构建乡村秩序，推动乡村发展。简言之，乡村治理是针对广大农村地区，由国家和社会共同作用形成公共权威，实现对乡村社会的调控、引导和管理，以求最大限度地增进共同利益，实现农村发展的动态过程。
一、乡村治理的概念与内涵
对于乡村治理的定义和概念的不同解读，实质上都包含了以下的共同点：第一，治理主体的多元化是乡村治理的重要条件，国家，政府，社会组织能够获得广大村民的信任与支持，尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二，治理主体能够在思想上与时俱进，根据实际情况，选择合理的治理方式化解矛盾和危机，做出实质性的工作，构建良好的服务体系。第三，乡村治理的目的都是为了维护农民利益，提高农民的思想文化素质，发展现代化农业，使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。
二、乡村治理的时代特征和困境
中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程，没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理，是一个关系国计民生的重大问题，“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析，试着探究新的治理模式。
改革开放以来，针对三农问题，政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号，在乡村治理采取村民自治的模式，设立村民委员会，民主程度进一步提高，农民的积极性也得到鼓励，乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效，农村建设有了一定的进步，然而，在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。
1.联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度，虽然带动了农民的积极性，农村经济有了一定的发展，但是在与城市经济快速发展的对比之下，小规模，小户生产已经不能满足人们对物质的要求，因此出现很多空心村现象，很多劳动力由农村转移到城市，农村里只剩下了妇女、老人和儿童，在物欲横流的时代，乡村正在被遗弃，急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市，社会出现了很多问题，留守儿童数量多，土地资源浪费严重，农村资源闲置，城市拥挤，资源紧缺，要解决这些问题，只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高，缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富，有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力，在农业发展未形成大规模产业时，政府应该鼓励农民积极进行尝试，养殖业，畜牧业，零售业，旅游业等防止产业单一化，并给予指导和培训。近年来，很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展，旅游产业可以带动交通运输业，饮食，娱乐等服务业的发展，旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中，政府应该给予合理的指导和鼓励，让农民动起来，让农村活起来。
2.城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍，若不尽快解决，我国的现代化进程将会停滞不前，甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大，会引起农村居民的愤怒和不满，导致社会不稳定，为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段，仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的，乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”，乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式，自然环境都存在着巨大的差别，二者是互相依存的关系，乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展，要从多个方面进行。第一，统筹城乡社会事业发展，主要指的是城乡的基础设施建设，农村的基础设施简陋，需要政府在政策上的倾斜，让人们的生活更加便利，让农村居民感受到党和政府对他们的重视，从而加强对党和国家的信任。第二，统筹城乡文教卫生事业，城市的文教卫生事业在稳步发展的同时，农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展，文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管，让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育，农村居民能够和城市居民一样在家门口就医，加深农村居民对乡村的归属感。第三，统筹城乡社会保障制度，通过国家收入再分配维护社会公平，让农村居民能够免除后顾之忧，聚精会神搞建设。
3.乡村治理主体存在缺陷，治理资源匮乏，主要包括治理主体单一，农村精英流失。民主建设需要重点加强，要听取多方意见，完善农村选举提拔制度，现在的农村治理中，政府处于主导地位，农民处于被动地位，农民积极性低，导致农村公共事务瘫痪，乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。
治理主体单一，农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年，农村居民对农村选举比较冷漠，参与民主建设的热情也比较低，这就使得干群之间隔膜加深，不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低，没有自主意识，不能够较好地履行义务行使权利，发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，引进社会资金和管理经营体制，为乡村建设积累经验和资金。
乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用，这不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出，精英在农村社会中扮演重要角色，他们一方面对国家的政策有理解能力，另一方面与普通村民联系密切，所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹，我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝，的发展离不开王宏斌，所以无论什么样的农村社会，无论多特殊的情况，精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间，由于农村经济状况差，农村精英流失严重，这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里担任干部或留在村里发展，精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失，如何吸引精英人群来建设乡村，减少精英人群流失，是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部，即我们说的大学生村官，在部分地区有了一些影响，但具体情况与预想相差甚远，很多大学生因为农村的条件太差，只是挂名，并没有实质的工作和乡村建设的热情，村民只知有大学生村官，却不知姓名，一年也见不到几次面，乡村精英急需回归。
三、乡村治理的建议和对策
在当前情况下，乡村治理的推进需要做出如下调整。
首先，最重要的是乡村治理主体的多元化，治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用，使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部选拔、培训、激励机制，从全局考虑，为村民的利益着想。村民也要提高自身素养，提升自己的主人翁意识，履行自己的义务，享用自身的权利，提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，新型农民合作经济组织，使得社会资金投入农村，可以借鉴这些组织的管理体系，以及吸收农村劳动力，为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。
其次，农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3]，农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化，并将有着长远的生命力，农业产业化的发展要调整产业结构优化升级，农业产业结构是一个有机整体，要对乡村产业结构进行整合和调整，提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统，向第二三产业转移。
最后，在广大农村地区，农民文化素质逐渐提高，产业发展刚刚开始，各方面逐渐起步的时刻，政府的指导和政策倾斜是必需的，政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度，发挥城市对农村的拉动作用，充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。
乡村治理是一个长期的发展过程，各地的情况也各不相同，我们要借鉴国内外的成功经验，以理论指导实践，从实践中寻找规律，在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素，各因素的发展速度不同，我们只能先从紧要处着手，然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性，从而推进新农村建设，影响国家的现代化进程。
参考文献：
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.
乡村现代化治理篇3
一、主要做法
通过抓实建强基层党组织、提升乡村资源要素集约化水平、发展形式多样的村民组织、推进农村移风易俗，优化农村社会管理方式，是改变农村发展现状、实现乡村振兴的必然要求，已成为强化乡村治理的当务之急。
（一）深化农村产权改革，管好农村资源资产。全区*个涉农街道的*个村居已有*个实行了账目资金“双代管”。2020年正在推行“银农直联”系统及“村务卡”支付模式，逐步减少现金支付，2021年有序开展。下一步重点要放在加快农村土地三权分置，充分放活经营权上；放在农村产权交易三台共建，加快股权变现上；放在盘活集体空置校舍、办公用房、旧厂房、“四荒”地等闲置资产资源，发展壮大村合作经济组织，实现村集体资产保值增值上，以改革增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力。
（二）提升文明程度，关键是加强乡村文化建设。乡风文明建设既是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。大力弘扬新风正气，积极培育爱国爱乡、见贤思齐、崇德向善的道德力量。大力弘扬传统文化。发扬民间艺术、民俗活动等乡村非物质文化遗产，深入挖掘农耕文化，促进休闲农业与文化保护传承的良性互动，推动传统文化和现代文明有机融合。
（三）健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。乡村治理，关键在人。重点是要建好村党支部，重中之重是要选好党支部书记。一个好的带头人和一个坚强的领导班子，是全村走好乡村振兴之路的力量之源，选好配强基层党组织是当前和今后一个时期乡村治理的关键。要坚持自治为本，发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；制定合理合法的村规民约，使之内化为村民自觉遵守的行为准则；规范农村财务管理等群众关心的热点问题，进一步密切干群关系；丰富基层民主协商的实现形式，让农民自己“说事、议事、主事”。要坚持法治为纲，以法律为准绳，引导干部群众尊法学法守法用法。要坚持德治为基，培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，推进移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
（四）典型事例。*街道*村以党建引领促乡村振兴。该村以“党建+合作社”的方式发展村集体经济，由党支部牵头，股份经济合作社组织成立了专业合作社流转起闲置农田实行统一代管，引入无人机进行农药喷洒，提升了农田利用率和产出率，集合闲散场地租赁经营，并开展粮食深加工，还发展注册了“**”的农产品品牌。该村还盘活空置房舍，设计打造特色乡村旅游路线，发展特色旅游经济。再结合整合特色农产品、旅游资源和旅游产品，推行“农业+电商+旅游+文化+养生”的模式，积极探索电子商务发展模式等，为村集体经济发展构建了多样的生态。**不断创新干部教育、基层法治、村民自治和妇女保护、环境保护工作，打造完善了新形势下的乡村治理体系。2019年荣获了“全国乡村治理示范村”荣誉称号。
二、存在问题及下一步打算
目前存在的主要问题有：一是治理理念滞后。共建共治共享的治理理念还未深入人心，管理理念与多元共治格局尚未完全形成。二是治理机制不够完善。表现为基层党组织引领作用不足，村民自治机制运转不灵，多元参与机制不够完善，监督保障机制缺位等。三是治理能力还不强。如村党组织凝聚力不强，村委会自治能力、协调能力不适应发展要求，村民主体地位淡化、自治能力和参与能力较低。四是治理方式落后。当前乡村治理中的科技支撑力明显不足，网络等基础设施不完善，无法实现信息化、网格化全覆盖，基层信息化人才缺乏。
乡村现代化治理篇4
【关键词】农民政治参与三维空间乡村治理现代化
【中图分类号】D663.2【文献标识码】a
党的十报告在论述“必须坚持人民主体地位”时再次强调，要“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”①政治参与作为公民民利实现的形式之一，“是一种处于不断发展变化过程中的政治现象，在不同的时代，公民的政治参与具有不同的内容，呈现不同的外观。”②也是创新社会治理体制的有效途径。考察和分析乡村治理中农民政治参与的广度、深度、效度所构成的三维空间，不仅是科学把握乡村治理中农民政治参与发展规律和构建农民有序政治参与综合评价体系的重要依据，也是维护广大农民根本利益，创新社会治理体制，最大限度增加和谐因素，提高乡村治理现代化水平的重要途径。
乡村治理中农民政治参与的广度
乡村治理中农民政治参与的广度包括两层含义，第一层是指实际参与乡村治理政治过程中农民的数量；第二层是指农民在乡村治理中对政治参与方式和渠道的使用情况。现代民主政治的发展要求公民应该享有平等的政治参与权和广泛的国家和社会事务管理权，同时参与渠道又是公民参与权利得以实现的法律保障和现实基础。乡村治理中农民政治参与的广度意味着参与主体的广泛性和参与渠道的多样性。
新中国成立后，社会主义制度的确立不仅扩大了政治参与主体范围，还确保了农民政治参与的权利。1949年颁布通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》中明确规定：“国家的权力，属于人民”。1954年颁布的《中国人民共和国宪法》也重申了这一国家性质。从而把长期处在社会最底层的广大农民在法律层面上也纳入了政治参与的主体范围。广大农民积极投身、合作化运动之中，并参与“”、“三反五反”等大规模政治运动，参与热情一度高涨，同时期也积极参与村级行政和人大代表的选举。尽管当时农民的政治参与不是基于自身利益的主动参与，但也反映了农民政治参与主体的广泛性。然而，在化时期，农民政治参与的主体范围却变得十分狭窄，甚至丧失了个人自主表达的空间。
改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实施以及村民自治制度的逐渐确立，农民利益意识的觉醒，政治意识素养的提升，愈来愈多的农民开始积极主动参与到乡村治理中来。1988年颁布的《村民委员会组织法（试行）》明文规定，村委会成员由村民直接选举产生，年满十八周岁的村民均有选举权与被选举权。这一规定明确要求村民最广泛地参与政治。广大农民突破身份、出身、文化等因素的束缚，积极参与村民自治和县乡两级人大代表的选举。特别是，2010年修改后的《选举法》要求逐步消除城乡居民选举权的不平等，实行城乡同比例选举，这既调动了农民政治参与的积极性，又进一步扩大了政治参与主体的广泛性。
现代民主政治的发展不仅要求公民政治参与主体的广泛性，也十分强调公民政治参与渠道的多样性，这是真正实现公民政治参与权利的重要途径。由于化体制的束缚，广大农民政治参与的方式和渠道主要局限在内部的各种选举和政治运动，如公社社员代表选举、“斗私批修”运动以及相关政治学习等。1953年《选举法》颁布后，农民珍惜来之不易的参与权利，积极参加全国第一次普选，通过各种方式选举产生了各级人民代表大会的代表。改革开放以后，在村民自治背景下，农民政治参与的渠道日趋呈现多样性。农民既可以通过参加村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与乡村治理；通过基层代表选举，表达、捍卫其利益诉求，还可以通过政治协商、民意代表、等渠道表达参与意愿；甚至通过行政复议、司法诉讼等参与渠道向相关政府部门表达利益诉求，维护和实现自身利益。在当下迅猛发展的信息时代，大众传媒、网络等也日益成为了广大农民快捷、高效的政治参与渠道，影响着政府决策的制定与执行。但不可否认的是，尽管目前在乡村治理中农民政治参与的渠道增多，但参与渠道不畅通，致使非制度化政治参与在农村呈现不断扩大的态势，扰乱了乡村治理秩序，严重影响了社会和谐与政治稳定。
现代民主政治的发展要求公民具有平等、广泛的政治参与权利，我国宪法对此也有明确规定。美国学者亨廷顿认为：“在现代化中的国家，政治参与扩大的一个转折点是农村民众开始介入国家政治。”③而参与渠道又是公民平等、广泛的政治参与权利得以顺利实现的法律保障和现实基础。针对乡村治理中农民政治参与而言，提高参与的广度既意味着越来越多的农民被纳入到政治参与过程之中，又意味着农民政治参与渠道的不断扩展和增加。这不仅有利于广大农民尽快摆脱政治参与的弱势地位，扩大有序政治参与，满足其利益诉求，化解农村社会各种矛盾，而且有利于创新社会治理体制，提高乡村治理现代化水平，促进社会和谐与政治稳定。
乡村治理中农民政治参与的深度
乡村治理中农民政治参与的深度是指农民参与对乡村治理政治过程的影响程度。一方面，表现为农民在政治参与过程中的自主性、充分性，即农民对参与政治是否有清楚的认识，自身参与的愿望与要求能否完整、准确地表达；另一方面，表现为广大农民政治参与所及的权力范围，即政治参与的层次，这关系到农民政治诉求实现的程度。
在新中国成立初期的运动中，广大农民响应政府“分配土地、当家作主”的号召，政治意识开始觉醒，政治参与热情空前高涨，极大地推进了运动。尽管广大农民当时可以自主表达自身利益诉求，但是国家权力主导了乡村治理，农民政治参与的主动性、自发性十分有限，呈现动员型政治参与的鲜明特点。时期，广大农民积极响应上级号召，参加生产队、大队、以及各种群众运动，政治参与热情度极高。但究其本质在于广大农民迫于当时的阶级划分和政治高压，排斥了自身利益表达，抑制了参与政治的自主性，主人翁意识也受到压制，凸显强制型和盲从型参与的特点。
十一届三中全会以后，广大农民获得了生产经营的自利，利益意识和公共意识开始觉醒，乡村治理中农民政治参与的热情再度高涨。他们在追求、关心个人利益的同时，也十分关心乡村公共秩序、公共福利以及公共资源的管理、分配与使用。乡村治理中对经济利益的诉求已不再是广大农民政治参与的惟一动机，其政治参与呈现主动参与型的特点。广大农民政治参与的自主性、理性化程度得以提升，乡村治理也得到进一步改善。
乡村治理中农民政治参与的深度还涉及到其参与行为所及的权力层次。权力层次与参与目标的实现程度之间呈正相关。亨廷顿指出：“在传统社会中，政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的，但超过这个层次，政治参与便局限于很小的范围了”，但政治参与现代化的“最基本方面就是人民的参政层次能够超越村镇范围”④。实践也印证了公民政治参与所涉及的权力层次越高，则参与越具有深度，公民参与诉求就会引起各级政府部门的高度关注。新中国成立之初，农民政治参与所及的权力范围比较广泛，可以涉及到大队、生产队、，再到县、地区、省，甚至直至中央。但在化体制下，广大农民政治参与所涉及的权力范围变得十分狭窄，仅限于生产队，而难以对大队、公社的权力运行产生任何影响。虽然当时存在社员代表大会，但是由于政治运动和坚持党的领导的需要，干部实行自上而下的任命，社员代表的选举徒有形式，仅仅是走过场而已。
改革开放后，广大农民不仅获得了一定程度的自主性，而且其政治参与行为所及的权力层次也得以逐步提升。一是村民自治制度在广大农村的推行，农民更加关注与自身利益相关的各项村级事务的参与和管理。他们不仅直接参与村委会成员的选举，而且以村民代表大会或村民小组的形式参与涉及村民自身利益和公共事务的决定。二是县乡人大代表的选举，提升了农民政治参与行为所及的权力层次。广大农民通过选举自己的利益代言人，在一定程度上实现了政治参与所及的权力层次由村级向更高层级的转变。三是部分农村地区的乡镇长直选，使政治参与所涉及的权力层次延伸到了乡镇一级。四是部分农民通过参加农村新型经济合作组织，也形成了新的公共权力和公共领域。以上表明，乡村治理中农民政治参与进入了崭新阶段，加深了参与深度，提高了政治参与目标实现的程度，维护了最广大农民的根本利益，增加了和谐因素，增强了社会活力，确保了乡村社会治理安定有序。
然而，目前乡村治理中农民政治参与的深度还十分有限。一方面，由于各种原因，不少农民对选举不太关心，甚至有的选民放弃自己村委会选举的权力，致使村委会选举出现“倒退”现象。另一方面，农民政治参与的层次还主要停留在村一级的村委会选举上，对乡镇政府及以上层次的参与仍显不足。与城市居民相比，农民仍处于政治参与的弱势地位，严重削弱了广大农民利益诉求实现的程度，引发极少数农民采取极端参与方式，严重影响了乡村社会治理秩序与社会和谐稳定。
不论是部分农民对村委会选举的冷淡，还是农民政治参与的低层次，都仅仅是一种表象，除了与农民政治参与意识不高、参与能力不强、文化水平相对较低、获取信息面窄等有关之外，究其根本原因在于我国社会制度在运行过程中公平正义的缺失，使一部分农民产生一种相对被剥夺感，对地方政府产生一种不信任、不认同的看法造成的。各级政府相关部门和公共管理者在提高农民经济地位、培育农民理性参与型政治文化的同时，应确保社会制度实践的公平正义性。让广大农民真正享受到公平正义制度的对待，不仅有利于提高农民政治参与的自主性、理性化程度，而且有利于扩大乡村治理中农民有序政治参与。提升广大农民参与层次，实现其利益诉求的程度，推进乡村治理现代化进程，实现社会和谐与政治稳定。
乡村治理中农民政治参与的效度
乡村治理中农民政治参与的效度是指乡村治理中农民的政治参与行为所产生的个体效应和社会效应。实践证明，公民较高的政治参与效度既能满足公民的参政意图，也能促进公民权利的扩大和政府决策的民主化、科学化，使社会在政治稳定中健康发展，否则就会阻滞公民政治参与，导致社会发展停滞，甚至引发社会冲突，影响社会和谐稳定。
从政治参对农民个体所产生的效应看，乡村治理中农民政治参与的效度日渐增强。改革开放前，大规模、周期性的群众运动是当时乡村治理中农民政治参与的主要特征。这一时期，农民政治参与主要是以国家意志为主导，缺乏个人选择的被动参与行为。迫于当时政治的压力，农民被迫卷入参与之中，其真实的参与意愿与诉求基本被湮没，仅仅成为国家权力博弈的附庸。改革开放之后，农村改革使广大农民政治参与不仅获得了比较稳定的经济基础，也获得了相关制度的支持与保障，利益意识和权利意识都得到了空前激发。农民通过各种参与方式和渠道较好地表达、维护和实现了自身利益诉求，这不仅提高了农民对政治参与的信心，也增强了农民政治参与的效度。
从政治参与对社会所产生的效应看，乡村治理中农民政治参与的效度也日趋增强。改革开放以前，农民政治参与基本上属于被动参与，呈现典型的革命动员型参与，缺乏参与的自主性和选择性，完全处于国家控制的秩序之中。这虽然有利于乡村治理秩序的稳定，却牺牲了广大农民政治参与的积极性、主动性和创造性。一方面，加剧了高度集权体制的僵化，阻碍了农村社会成员的正常分化和流动。另一方面，严重破坏了农村经济发展和乡村治理现代化进程。改革开放以后，特别是村民自治制度在农村的大力推行，农民真正行使了各项民利，政治参与意识和参政能力迅速提升，政治参与的效度逐渐增强。通过广泛的政治参与，农民真正实现了自身权益，更好地协调农村社会关系，促进了乡村社会良性运行，维护了农村社会和谐与稳定，提升了乡村社会治理现代化水平。
然而，目前乡村治理中农民政治参与的效度仍十分有限，是乡村治理现代化进程中的一大瓶颈。一是农民政治参与的愿望与诉求和政治参与的理想效果之间存在较大差距，政治参与的效度依然不高，严重制约了农民政治参与的积极性。据相关调查显示，近三分之二的农民认为投票选举时，自己的投票根本“不起作用”或“说不准”。二是农民政治参与的影响力不够大，对政治体系运行造成的影响十分微弱，致使大多数农民对地方政府不信任而不愿意参与。直面现实，应提高广大农民政治参与的认知、畅通政治参与的方式和渠道，扩大农民在政府决策中的话语权，提升乡村治理中农民政治参与的效度，是进一步加快乡村治理现代化进程的有效途径。
在农民政治参与广度、深度、效度所构成的三维空间中，参与广度是指农民政治参与的数量和渠道的多少，是对政治参与的广泛性程度的测量，是一种政治参与形式的考察；参与深度是指农民政治参与的自主性程度和作用范围的高低，是对政治参与的实际影响程度的衡量，是一种参与过程的考察；参与效度是指农民政治参与的个体效应和社会效应，是对农民政治参与有效性程度的测量，是一种政治参与结果的考察。
通过对乡村治理中农民政治参与三维空间的考察与综合分析，有利于准确把握乡村治理中农民政治参与的发展规律，构建科学的评价体系，进而分析政治体系中农民政治参与的实际水平和质量，扩大农民有序政治参与，维护农民根本利益，有效预防和化解各种社会矛盾，创新社会治理体制，增加和谐因素，增强社会活力，提高乡村社会治理现代化水平，推进农村基层民主政治建设进程。
（作者为贺州学院机械与电子工程学院副书记、副教授；本文系2013年广西高校“党的十精神研究”专项课题“民族地区农民有序政治参与和社会管理创新研究”阶段性成果，项目编号：DSBD13YB041）
【注释】
①《十报告辅导读本》，北京：人民出版社，2012年，第14页。
②陶东明，陈明明：《当代中国政治参与》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第131页。
③[美]塞缪尔・亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第74页。
乡村现代化治理篇5
一、我县乡村治理的现状分析
我县辖24个乡镇，182个行政村和6个社区，户籍总人口41万余人，其中城镇人口10万人。随着经济社会发展进步、农村改革进程深化和乡村振兴战略实施，当前我县乡村治理机制不断完善，社会安全稳定形势持续向好，人民生命财产安全得到有效保障，群众的安全感和满意度不断增强。在建立推行民主法治、优化治理主体结构、提升公共服务水平等方面，均有明显进展。
（一）基层组织建设持续夯实
1、乡镇事业单位改革全部完成，“两中心一所一大队”实现编制、人员、财务全部划归乡镇管理，解决乡镇公共事务管理的权责对应问题；2、村级党建标准化建设持续提升。2018年村两委换届，全县182个行政村和6个社区党组织、村委会及村务监督委员会、团、妇、兵等配套组织齐全，书记主任一身兼比例达到57.4%以上，村两委年龄、文化程度等结构持续优化，基本实现了大学生村级后备干部全覆盖；3、村级党群服务中心建设实现全面上台阶，新时代文明实践站、人民调解室、道德讲堂等均实现标准化配备；4、村级优秀带头人不断涌现，“双十佳”评选选拔机制稳步推进。
（二）基层民主活力显著增强
1、全县各村坚持“四议两公开”制度，保证群众对村级事务的知情权、参与权和监督权，提升村民参与村务管理积极主动性；2、规范建立村级财务监督委员会，实行村务公开和“阳光村务”；3、各村均成立了“村民议事会、红白理事会、道德评议会、禁毒禁赌会”等“四会”组织，让群众推选自己的代表参与管理服务。
（三）群众法治意识得到提升
1、积极整合社会资源、司法资源和党政资源，乡、村两级均构建了人民调解、司法调解、行政调解等多元纠纷化解体系；2、“七五”普法取得较好成效，群众法治意识得到增强，特别是在护林防火、生态保护等方面法制意识提升较快；3、扫黑除恶工作取得阶段性成果，群众安全感和对政法工作满意度综合指数和排名不断提升。全县共打掉黑恶势力5个，抓获犯罪嫌疑人189人。
（四）德治氛围日渐浓厚
1、社会主义核心价值观逐渐深入人心，特别注重从“娃娃抓起”；2、乡风文明建设开始启动，通过采取乡贤论、榜上亮、群众评，每月评选“文明户”、“身边好人”、“道德模范”“好媳妇好婆婆”等；3、“道德讲堂”全面铺开，结合“扶贫夜校”等弘扬慈孝和睦、诚实守信等传统文化，提升群众道德素质；4、村规民约均已建立，部分取得良好效果，如我县天堂镇城东社区查湾组早在三年前就用共同约定禁限放烟花爆竹且一直共同遵守。
二、乡村治理存在的问题
随着城乡统筹发展、市场经济、社会自组织发展的日益活跃，人流物流、资金流、信息流加快流动，社会利益关系协调难度加大，原有社会规范和管理手段逐渐弱化。尽管乡村治理能力水平得到整体提升，呈现向好发展态势，但是也面临一些亟待破解的问题：
（一）村民自治能力不强
1、部分村级党组织出现软弱涣散情况，全县摸底越有11个“软弱涣散”村，缺乏强有力的组织保障来实施村民自治；2、部分村村委会班子自我管理、自我教育、自我服务能力不足，不能很好调动村民参与村级事务的积极主动性；3、农村青壮年外出务工占大多数，特别是边远山村出现了“空心村”现象，在家“三留守”人员参与自治意识不强，能力不足；4、村级集体经济发展不优不快，大部分村除了光伏之外，很难找到集体经济增收途径，距离县委提出的“351”目标仍有差距。
（二）治理主体法治意识不够
1、乡村治理主体运用法制思维和法治方式不够熟练，乡镇依法行政能力有待加强，村级熟人社会、人情社会仍然存在；2、针对外出务工人员和流动人口的法制宣传存在空白，没有做到全覆盖、高频率，宣传手段以传统散发传单、以案说法、会议宣传为主，缺乏群众喜闻乐见的形式，一些村民法制观念淡薄，陷入“套路贷”网络骗局，影响社会稳定；3、信访机制存在漏洞，少数群众“信访不信法”、“以访代法”等观念仍然存在，通过信访渠道反映问题的意愿强烈，不愿依法表达利益诉求、维护自身权益；4、基层矛盾纠纷排查化解仍不够深入、及时、有效,有的地方潜在的矛盾纠纷隐患，例如两性情感纠纷等，难以及时发现，发现后不能及时有效化解，存在较大稳定风险。
（三）基层德治缺乏有效手段
1、农村普遍存在传统道德观念淡化现象，受拜金主义等不良风气影响，上慈下孝、勤劳致富、邻里和睦、耕读传家等家德家风传承出现断裂，不愿意赡养父母、懒惰散漫、不服从管理等现行均较为常见；2、乡村存在诚信缺失问题，少数群众不愿履行公共义务，对修路、水利等公共设施建设不愿筹资筹劳，欠钱欠款不愿偿还，特别体现在贫困户不积极主动偿还扶贫小额贷款，逾期率逐渐上升，影响较大；3、村规民约执行缺乏有效监督，对不遵守执行的村民，尽管写了惩罚性条款，但是缺乏较真碰硬的执行主体和强制措施；4、道德评议会的影响力有限，部分乡贤、“五老”等道德评议会组成人员因为多种原因参加道德评议的积极主动性不够，有的有怕得罪人的思想，导致评议流于形式，扬善惩恶的作用没有发挥到位。
（四）治理体系运行不畅
1、基层党委、政府还没有实现从“社会管理”到“乡村治理”的根本转变，治理方式单一、被动，主要依赖于行政命令和国家强制力， 疲于应付和解决具体问题，缺乏源头性、长效化的治理机制和措施，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的乡村治理体系的运行协调性不高；2、村级治理手段有限，村两委工作有行政化倾向，不适应新时代人流、物流、信息流的快速流动趋势，主要依靠行政推动、口头调解等传统手段，在掌握现代化、信息化、智能化治理方法和治理手段方面先天不足；3、普通党员、村民组长、村民代表发挥先锋模范作用不明显，年龄普遍老化，加上待遇不高，有的地方甚至出现找不到人当组长现象，在发动群众、引导群众参与自治管理服务最后一米上出现“空档”。
（五）乡土人才留不住
1、城市人才虹吸效应明显，农村产业发展提升与需要匹配的专业技术型人才已经形成剪刀差,年轻人不愿意到乡、村工作,来了也留不住人,基层农技队伍知识严重老化,年龄结构、专业结构、梯次结构不合理现象普遍,推广新技术的人才尤其缺乏；2、村两委年龄结构虽有改善，但是由于工资待遇相对不高，村干队伍留不住年轻人的现象仍普遍存在；3、农业产业化带头人、农业专业合作社带头人、农产品深加工龙头企业严重缺乏。
三、乡村治理的对策建议
乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。打造共建共治共享的社会治理格局，做到“德治、法治、自治”相融合，是适应形势变化、提升社会治理水平的必然要求。
（一）构筑乡村治理基础
1、要强化村党组织领导核心作用，加强支部标准化、规范化建设，健全以村党组织为核心，村民委员会、村务监督委员会、村级团支部、妇女委员会、集体经济组织、社会组织广泛参与的“一核多元”乡村治理架构，加强和改进对农村自治组织、经济组织、社会组织、群团组织的领导，把党的政治优势、组织优势和密切联系群众的优势，转变成乡村治理的制度优势；2、加强乡村干部队伍建设。进一步加大从机关、事业单位和国有企业中选派优秀人才担任村党组织第一书记的力度。进一步提高村干部的待遇水平和工作保障，逐步实现与外出务工平均收入基本相当，调动其工作积极性；3、提高民主协商治理能力，善于通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式推进乡村治理。
（二）创新乡村治理机制
1、深化细化压实“网格党小组+”治理服务机制，将行政村化分为若干个网格，乡村党员干部全部进网格，在每个网格成立以先进党员代表任组长、其他党员为成员的党小组，建立“村两委成员+乡网格干部+党员+乡贤+群众”联动体系，把乡村治理中所有人的因素联动、带动起来，延伸服务群众解决问题最后一米；2、建立“新时代文明实践站+道德讲堂+扶贫夜校+乡村振兴连心讲堂”等思想政治宣传新平台，在村党支部的统一领导下，把党员干部、乡贤五老、发展能手组织整合起来，常态化深入群众及时学习宣传新时代中国特色社会主义思想和党的精神、四中全会精神，把扶贫政策、慈孝文化、技能培训等送到百姓庭院、田间地头；3、真正发动群众参与村民自治，提高村民参与自治的能力。在村党支部引领下，通过宣传、发动、引导群众遵守村规民约，参加“四会”，拓宽党员群众参与乡村治理的渠道，让村民一道对村里要办的大事、要解决的难事、影响和谐稳定的矛盾纠纷等进行讨论解决，包括低保评定、乡村建设、产业发展、收益分配、邻里纠纷等，让村民把想说的话说出来，把合理的建议提出来，把心里的怨气释放出来，提高广大群众脱贫致富、建设家园、振兴乡村的积极性，最终实现邻里和睦、农村稳定、产业发展。
（三）推进乡村法治建设
坚持发展新时代“枫桥经验”，完善自治、法治、德治相融合的基层社会治理体系。乡村治理中，自治是基础，法治是前提，德治是支撑。法治是加强和创新乡村治理、维护社会和谐稳定的根本之举，自治和德治都要以法治为前提基础，通过法治加以引导、规范和保障。1、紧密结合扫黑除恶专项斗争，按照“有黑扫黑、无黑除恶、无恶治乱”要求，坚决扫除“村霸”、宗族恶势力、群众身边的腐败问题，净化、优化农村发展环境；2、充分运用综合治理手段，建立村级法律顾问制度。加强对乡村治理的法治指导，确保乡村事务依法妥善处理，自治章程、议事规则，村规民约等自治行为在法律规定内依法运行。探索将文明创建、环境整治、移风易俗、诚信文化等涉及公共事务的管理纳入地方规章框架；3、进一步落实“谁执法，谁普法”的普法责任制，选择村民集中回村的重要时间节点，通过以案说法、法治讲座、法律援助进农村等多种形式，扎实开展法律进乡村宣传教育，加大《村民委员会组织法》《农村土地承包法》等涉农法律法规在广大农村的学习宣传和贯彻执行，引导群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。4、运用法治治理成果，建立农村诚信体系，对违规违法的村民建立约束限制机制，树立违法行为除了接受法律惩罚外，在生产生活其他方面受限制的鲜明导向。
（四）提升乡村德治建设
1、加大农村道德建设的宣传力度。抓住精准扶贫、乡村振兴、扫黑除恶专项斗争有利契机，主动顺应市场经济体制和社会文明发展趋势，因地制宜探索可行性强的措施、机制。培育与社会主义核心价值观相契合的优良家风、文明乡风和村庄文化，提高农民群众思想觉悟、道德水准、文明素养，提高农村社会文明程度。2、搭建道德建设的平台。给予“乡贤”和道德评议人员相应社会地位、政治地位，建立健全道德评议机制，通过举办道德讲堂、开展道德评议和德孝主题文化等活动，形成良好道德风尚。促进乡贤、道德模范等评议主体在乡村矛盾纠纷化解、公共服务开展和公益事业建设中的作用；3、组织群众参加红白理事会，弘扬科学精神和时代新风，抵制封建迷信和腐朽落后文化对农村、农民的侵蚀，引导群众抵制婚丧嫁娶大操大办等陈规陋习，引领基层文明新风。4、创新德治成果的运用，例如可否在村级建立家庭道德档案，在征兵、升学、报考国家企事业单位工作人员考察考核中把家庭道德档案作为参考依据，形成村民遵守道德、敬畏道德的良好氛围。
乡村现代化治理篇6
在党的报告中首次提出乡村振兴战略。民族要复兴，乡村要振兴。乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的关键。乡村振兴战略的总要求为产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，五个方面相辅相成、互为前提，其中，“治理有效”处于基础地位。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出：“乡村振兴，治理有效是基础。”要实现乡村有效治理，必须坚持“三治”融合，即“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。2017年10月18日，在代表第十八届中央委员会向大会做的报告《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》中提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这里明确提出了“三治结合”的乡村治理体系。2019年10月31日，中国共产党第中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。2020年12月7日，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》再次强调“坚持法治、德治、自治相结合；坚持社会治理共建共治共享”。
自治、法治、德治有其独特的内涵，共同构成乡村治理现代化的重要手段，必须把握好其核心内容和要求，为实现乡村振兴提供有力保障。
首先要通过加强乡村党组织建设、创新村干部工作方式、加强制度建设等措施，充分激发自治活力。
其次要夯实有力举措，充分彰显法治功能。比如：1.加强立法，让乡村治理有法可依。2.规范执法，让法律威严充分显现。3.广泛普法，让法治理念深入人心。
乡村现代化治理篇7
关键词：农村；乡镇治理；改革
中图分类号：F320文献标志码：a文章编号：1673-291X（2016）11-0022-03
随着一系列农村政治、经济和社会改革，特别是城镇化的推进，农民阶层逐渐发生了分化，形成了各种新的利益主体，乡村社会的流动性和异质性也不断增强。农村基层治理需要更加开放、公平、多元的利益表达、沟通和反馈渠道。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元的民主合作机制，扩展农民民主参与乡镇政治的渠道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，使国家与乡村社会在乡镇治理中达成积极、全面和有效的合作。
中国共产党十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。对于农村基层治理来说，乡镇治理如何改革和完善，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。一直以来，农村基层治理主要有两种基本力量，一是乡镇政权为代表的行政力量，一是村民自治为代表的社会力量。在新的时代条件下，乡村治理应该把行政力量和自治力量有效整合，形成乡镇政权领导下的多元合作治理的新型乡镇治理模式。
事实上，农民以及农村社会组织对于乡镇事务的参与意识、参与热情也在逐渐增强。20世纪80年代以来，随着农村改革的推进，逐渐形成了“乡政村治”的基层治理格局。这种格局之下，我国农村实行集体所有制，农村的土地关系、村集体资产的经营、农民的负担、政府任务的落实、村庄治安、村民福利等利益关系，都发生于村民委员会与村民之间[1]。农民的利益关系主要限于农村内部，由利益引起的矛盾也主要存在于村庄。20世纪90年代后期以来，农民、农村社会组织与乡镇政权的利益关联性越来越强，农民的利益范围已由家庭、村庄延伸至乡镇。基于公共服务的问题、土地问题、乡镇政权对村民自治的行政干预等等问题，农民以及农村社会组织对于参与乡镇政权有着直接的利益诉求，政治参与不能再仅仅局限于村民自治。随着农村社会政治经济的深入改革，市场化、城镇化进程的推进，农民对于乡级事务的民主意识、权利意识、参与意识都逐步增强，这就要求农村基层治理要有新局面和新的探索，这种新局面笔者认为就是乡镇多元合作治理。
乡镇多元合作治理的内涵包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把农村社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。这种治理相对于传统的乡镇政权的管理来说，有着巨大的变化。它要求变革乡镇政权对乡村事务的单向行政和管理，充分调动乡镇内部各个利益群体、社会组织和农民的自主性力量，通过合作、协商、协调等方式，共同解决在乡镇民主政治参与、社会秩序维持、社会矛盾化解以及公共产品供给等领域存在的问题。
乡镇政府是承担乡镇公共治理过程中政府功能的组织设施和结构实体。政府机构的存在和发展客观上取决于政府职能的消长，而政府职能是在公共治理过程中由政府承担的功能性范畴的总称。因此，从上述意义上而言，政府机构的存在和发展实质上受制于特定阶段公共治理过程中的公权力配置与运行格局[2]。
尽管目前社会上对乡镇机构改革有一些不同的看法，但有一点是可以达到共识的，那就是乡镇机构改革的前提在于转换职能。其争议在于，乡镇政权职能是要强化还是弱化。主张乡镇职能需要强化的认为，在市场经济条件下，政府的作用应当逐步增强，才能规范市场，组织弱者，保护弱者，维护社会稳定，最终维持市场机制，因此改革中应当强化乡镇政府的职能[3]。主张弱化的认为，目前乡镇政府管了许多不该管、管不了、也管不好的事，现在应该把市场经济下不属于乡镇政府的职能剥离出去、转移出去。乡镇政府主要承担社会管理的职能，不属于政府管的坚决不管，建立起政府管理与企业管理、与市场管理、与社会自主管理的新型关系[4]。
笔者认为，随着农村改革的深入推进，农村与外部世界的各种联系越来越多，需要国家提供的公共服务越来越多，农民的社会化服务需求也相应增多。乡镇政府职能转变要与市场化、城镇化进程和政府治理改革进程相适应，并且要和乡镇政权机构改革结合起来，依法行政、规范市场、扶持中介组织和自治组织的发展，为农村社会稳定、经济发展创造有序的法制环境和社会条件，建立廉洁自律、求真务实、办事高效、运转协调、行为规范的适应社会主义生市场经济的乡镇政权管理体制。简而言之，乡镇的要由管治型向服务型转变，建立服务型政府。
首先，在执政理念上，要把农民的利益放在首位。这是乡镇政府一切工作的出发点和立足点。在高效、透明和廉洁的原则下，要切实满足农民的多方面需求，促进农民的全面发展，保障农民的政治、经济、文化和社会权利。乡镇政府要依法治国，坚持政务信息公开透明，阳光操作，保证执政环节的有效监督。其次，在公共服务上，做到公平公正。在乡镇财政范围内，不仅要公平公正地为辖区农民提供公共基础设施建设、公共安全服务等纯公共产品，而且要公平公正地提供公共医疗卫生、农业技术和信息服务、农村金融服务等准公共产品。乡镇政府还要积极吸引企业、社会团体和个人等多元主体投资公共服务项目，努力开辟公共服务投资新渠道，创新公共服务方式，发挥其应有作用。再次，在机构设置上，要精简高效。乡镇机构的设置要有利于国家对乡村社会的有效的治理，构建服务型机构，向农民群众提供有效的服务，行为规范，运转协调，管理统一。一方面，要对乡镇机构进行精简合并“瘦身”，把乡镇大量管理型机构转换为服务型机构，乡镇直属的事业站所按照职能行政的归政府，市场的归企业，社会的归中介组织的思路进行改制；另一方面，要对乡镇机构的管理权限和管理方式进行改革和规范，尤其是对隶属于“条条”管理的上级派出机构的管理进行改革，使乡镇政府对这些机构有一定的监督和管理权，使其真正为乡镇发展服务。另外，建立服务型政府，也要建立和完善乡镇政务公开机制。不仅要完善乡镇政务公开的内容，规范乡镇政务公开程序和方式，而且要健全乡镇政务公开的监督约束机制，要为农民参与乡镇事务管理和监督提供制度化的渠道，而且也要建构乡镇政府与农民互惠信任关系。总之，要创新乡镇政府工作机制，拓宽服务渠道，提升服务质量。
毋庸置疑，在乡镇多元合作治理体系中，乡镇政权是乡镇治理的领导者和引导者。乡镇政权在农村基层政权中承担着指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主。乡镇政权需要规范和完全自身的权责体系，保证政府行政的合法、权威和有效。
随着城镇化、市场化的发展，乡村社会的多元化趋势已经是不争的事实，农村出现了多样化的治理主体，农村的经济合作组织、公益服务组织和村民互助组织纷纷涌现。这些组织的出现，使现阶段的乡村治理既面临巨大的挑战，同时也蕴涵深刻的机遇。要实现农村基层治理体系和治理能力的现代化，就应顺应多元合作治理的趋势，积极吸纳农村社会和市场的力量，用法治化、制度化来规范和促进农村各种社会组织的发展，构筑多元合作的治理机制与渠道，与农村各种社会组织进行平等沟通与协商，使农村社会组织成为乡镇多元合作治理的重要参与者。
要真正实现乡镇多元合作治理，首先要对乡村社会组织的内涵、特征及其在乡村治理和社会发展中的作用有清楚的认识。农村社会组织是广大农民实现自我管理的重要组织形式，是参与和推动农村合作治理的一股重要力量。农村社会组织的出现有利于进一步理顺“政府-社会-市场”三者之间的关系，促进社会资源的高效整合。新兴的农村社会组织在多元合作治理中能够发挥重要的积极作用。首先，农村社会组织能够整合乡村社会中各利益群体，争取更多的社会资源，保证农民在政治上、经济上、文化上和社会资源配置上的公平性。其次，这些组织是广大农民进行政治参与的组织基础和社会基础，他们对于民主决策、民主选举、民主管理和民主监督有着积极性和主动性，愿意在政府引导下发挥自身优势投身于兴建农村基本公共设施、兴办教育和养老机构、提供市场信息和法律援助等农村公共产品和公共服务。再次，在维护农村社会稳定方面，农村社会组织通过乡规民约或规章制度，维护乡村治安，打击违法犯罪方面起到积极作用。最后，在解决社会矛盾和纠纷方面，比如农村土地流转问题、农地征用问题，农村中的社会组织也积极承担起调节和维权的功能。农村社会组织作为一种新的治理力量参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层治理的现代化转型。
“中国行政体制改革的目标是在实现政府向社会分权。在建设‘大社会’和‘强社会’的同时也建设一个‘好社会’，而上述目标的实现至少有赖于三方面内容的实现，其一是培植新的社会组织；其二是改革现存社会组织；其三是实现社会对政府事务的参与。”[5]乡镇政权要加强对农村社会组织的政策扶持和引导，从法律的层面明确其性质、地位与职能。农村社会组织是广大农民自我设计、自我计划、自我管理、自我约束的组织。它不仅具有组织性、民间性、非营利性、志愿性等特点，更具有自治性特征[6]。在实践中，乡镇政权要消除对农村各类社会组织的行政干预，将农村社会组织视为重要的合作伙伴，保证他们在农村社会治理中发挥积极的作用。要尊重农村社会组织的知情权、参与权、表达权和监督权，有效调动农村各类社会组织的积极性。
首先，要改革和完善乡镇人大的选举机制。要提高乡镇人大代表选举的竞争性和差额力度，让更多的农村社会组织的领导者通过公平公开公正的竞争，有机会担任人大代表，真正代表和反映农民利益。在乡镇主要干部的选举上，充分落实乡镇人大的人事权和监督权，真正做到由乡镇人大选举和监督乡镇政府主要领导。有条件的地方，各个社会组织的领导者也可以通过个人自荐、群众举荐和组织推荐等多种形式积极参与乡镇领导的公推选举工作。这样在制度上，将体制内的乡镇政权与体制外的农村社会组织有机结合在一起，在乡村公共事务管理过程中充分发挥多元治理主体的整体优势。
其次，建立和完善乡镇议事协商民主机制，推进有序政治参与。选举民主与协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。改革引发的中国农村的巨大变革，要求从多层面推进协商民主机制，达到各种利益与价值的协调与平衡。2012年，党的十提出健全社会主义民主协商制度，尤其指出基层协商民主建设的重要性。对于乡镇来说，推进乡镇协商民主，首先要建立健全乡镇协商组织，形成协商会议。在实践中，从中央到地方各级政权都设有政协机构，但乡镇一级很长时间以来没有设立。县级政协是人民政协的基层组织，在县以下，设立了政协乡镇联络组作为县级政协的派出机构。在改革日新月异的今天，在农村建立和完全乡镇协商民主机制，对于大大提升农民参与农村基层民主治理的广度与深度，推动乡村治理由行政管治向协商共治转变有着重要意义。当前，在协商民主的制度化建设方面，最紧迫的是组织和机制创新，尤其是监督制度和实施机制创新。建议在乡镇一级设立政协联络处，除完成上级政协交办的事项外，参与乡镇党政中心工作，列席乡镇党委、政府班子会议；积极组织活动，搭建议政平台，密切与社会各界人士的联系，特别是与新的社会阶层人士和基层社会组织的联系；积极反映民意，促进民生改善，做好上情下达、下情上达，理顺情绪、化解矛盾，维护稳定、促进和谐等工作。在制度上，建议将信息公开列为协商民主程序的必需环节，加强协商前、协商中和协商后信息公开力度，及时向公众公布协商的议题。时间和协商意见建议的办理情况，充分保障广大群众的知情权和监督权[7]。
再次，改革和完善乡镇考核评价机制，多元主体参与，上下联动考评。乡镇考核评价机制对于乡镇治理能力和治理体系现代化有着重要意义。从考核内容上来说，一般侧重经济发展、社会发展、可持续发展、民生改善、社会和谐、党风政风这几个方面。然而在实际考核中，考核指标往往重经济建设轻社会事业发展，重管治轻服务，重责任轻权利。在传统的压力型绩效考核体系约束下，乡镇政权承受着来自上级行政机关的巨大压力，对上负责是指挥棒。乡镇政府绩效考核评价主要以上级考核为主，自我评估为辅，评估主体相对单一。乡镇政府是人民政府，政府的一切工作都是为人民谋利益。乡镇政府绩效的优劣，根本指标是看人民群众的满意程度。具体而言，评价考核体系应该包括民众对政府决策的支持和拥护程度，对政府行政能力的评价情况、对乡镇干部政绩的评价状况、对政风和廉政建设的满意度、对行政机关服务质量和工作效率的评价、对政治文明发展和社会道德状况的评价等[8]。在新的多元协商治理中，多元基层治理主体纳入考核评价机制之中，规范并完善考核评价指标体系，从而调动各方面的积极性和创造性，实现考核效益的最大化。
参考文献：
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[6]覃杏花.我国农村社会组织自治现状及其完善路径[J].江西社会科学，2015，（9）.
乡村现代化治理篇8
城乡一体化管理成为必然趋势
城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。
目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。
村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。
首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。
其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。
此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。
将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。
作为生活方式的村民自治
新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。
乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。
作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。
未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。
作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。
作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。
走向社区建设
在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。
在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。
从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。
首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。
其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。
再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。
新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。
乡村现代化治理篇9
博士生。
（中国人民大学，北京100872）摘要：在工业化和现代化迅速推进的今天，
中国乡村逐渐丧失自治的传统和社会基础，以传统“绅权”为基础的乡村自
治的优势已不再显现；但乡村不会因为城市化而消失，以“新乡绅”为代表
的乡村建设的精英能人力求通过发掘传统秩序和文化的路径重建逐渐瓦解的
乡村。为此，中国应立足于乡村自治的历史资源和现实储备，通过不断发挥
基层政权的卷入能力、积极发育“人民”的自治组织和完善乡村精英流动机
制等措施，从包容的政府和圆融的民间中逐步实现乡村自治走向“第三领域
”。
关键词：乡村自治；乡绅；第三领域
中图分类号：D422文献标识码：a文章编号：1008-7168（2013）
01-0068-07
随着现代性在全球范围内的扩散，中国也逐渐卷入了这一世界性进程。现代
化意味着工业化和城市化，意味着城市和乡村的中心——边缘，支配——被
支配的关系，使乡村处于边缘化的境地，甚至把乡村排除在发展的主流之外
。中国乡村有着悠久的农业历史文明传统，延续着儒家文化下人与自然和谐
以及人与人和睦的观念；同时，在最广阔范围内的众多农民以及在农村社区
中多元化的生产生活方式，为传统的延续提供了物质基础和可能。因此，中
国乡村建设并没有像城市发展那样，因为现代化的影响与传统发生断裂。相
反，历史的痕迹在今天的乡村中随处可见。面对乡村凋敝、原子化和空心化
的事实，乡村建设成为学界的主要关注点。对于具有悠久历史传承以及儒家
文化浸染下的乡村来说，从其自身发掘潜力，重拾“乡绅”传统，探索中国
特色的乡村自治道路，具有重要的理论价值和现实意义。
一、乡村建设的历史、现状及问题中国乡村治理历史悠久，大概经历三个阶
段：一是延续中国乡村社会两千多年的“绅权”自治；二是晚清到20世纪前
半期兴起的以梁漱溟、晏阳初等为代表的在经济、文化和政治制度等方面开
展的乡村建设运动；三是改革开放以来，以社会组织为基础的乡村建设新模
式。从古代乡村建设的内容和特点以及当前社会组织介入的乡村建设的创新
实践可以看出，“建设乡村”并非“乡村建设”，乡村建设关键是乡村治理
的行动，而乡村治理的核心是为了实现乡村自治。
（一）历史上乡村建设模式的回顾
古人所谓“皇权不下县”，是指传统国家的行政能力主要限于城市，对乡村
社会的统治是依托乡绅阶层为纽带实现间接统治。千百年来在传统乡村社会
流传下来的礼俗治理的核心——以宗族为基础，以乡绅为纽带而形成的保甲
制度，是中国传统乡村自治的基石，促进中国古代农村社会相对稳定、政治
相对清明以及经济平稳发展。乡绅负责教化民众、承担赋税、维持治安和平
衡乡村社会结构等任务。同时，他们还自然担负起县级以下乡村社会的公益
事务，如治水、赈灾或治安等，尤其是在自然灾荒与社会动荡加剧的王朝衰
败时期，地方政府与乡绅们共同承担公共活动的需要随之增加。
晚清到20世纪前半期，中国乡村社会发生了巨大变化：一方面受世界政治经
济格局影响，中国乡村经济日趋衰败；另一方面国家政权力量开始企图深入
并加强对乡村基层社会的控制。费孝通于20世纪40年代注意到晚清以来中国
中央集权与地方自治政治双轨制的打破，导致基层行政效率的低下和地方社
会结构的紊乱[1]（pp.337342）。为了改变中国当时四分五裂的状况和实现
中华民族的复兴，许多能人志士致力于在政治行政、经济及文化等不同领域
实践乡村建设：以为代表在政治行政领域开展的以农民为主体的政治
制度革命，以农民切身利益相关的土地问题为核心，依靠群众路线，采取阶
级斗争的方式取得了新中国的胜利；以经济复兴与发展为基础的乡村建设模
式取得了不同程度的成就，如卢作孚在重庆北碚建立“花园城市”的乡村试
验，费孝通倡导江村走上一条以草根工业的工农结合的现代农村道路等；而
以梁漱溟为代表的乡村文化建设力求发掘村民自治意识、提升村民文化水平
等方面，但从当时社会经济发展的现实需求来看效果不是很理想。当然，在
不同历史背景下乡村建设模式与特定的社会结构、文化与经济基础密切相关
，不能一概而论。
改革开放以来，在以大力发展经济为中心的主题下，中国对乡村建设的政策
更加灵活，乡村治理的自主性远比先前要大。但随着城市化和工业化的不断
加快，当前农村面临一系列问题：传统文化“沙漠化”、农民原子化，农村
空心化以及农业“伪现代化”等。与改革开放前从宏观角度赋予乡村建设政
治、文化和经济意义的角度不同，面对当前“三农”问题的严峻挑战，中国
大力推进社会主义新农村建设，积极鼓励更多的社会主体参与建设乡村，因
而赋予其更多微观具体领域的意义。目前以社会组织为主体推进的乡村建设
模式按地域划分，可以分为以梁漱溟乡建中心为代表的“北派”和以晏阳初
乡村建设传统为代表的“南派”，二者都强调乡村文化建设。正如梁漱溟认
为“转变出”新文化的途径就是教育，而且“民众教育或社会教育，即乡村
建设”[2]（p.249）。
（二）当前乡村建设模式
为推进社会主义新农村建设，社会各方力量都以不同的方式积极投入到乡村
建设的队伍中。这里以社会组织为主体的乡村建设模式为重点展开讨论。
模式一：“伪乡村建设”模式。该模式主要特点是外来的社会组织或者企业
在农村租种大片土地进行生态农业种植，通过租金使当地农民与土地分离，
同时将租种的土地交由外来市民耕种，或企业引进国外先进技术，雇佣当地
农民种植生态农产品等。该乡村建设模式是以牺牲当地农民原有生产生活方
式的一种掠夺性乡村建设，是一种借用农民土地而为外地人谋利的“伪乡村
建设”。如广西河池市巴马县以“世界长寿之乡”养老基地建设为名的乡村
建设，其主要由公司租用当地农民土地建立养老设施，引进先进技术种植高
端水稻，是专门为特殊人群提供服务的一种外地人的长寿模式。
模式二：扶贫模式。这是当前乡村建设中比较普遍的一种方式。这类组织本
着“为村民谋利益”的目的做好事。在进行扶贫活动中，组织者忽略当地的
农业技术是否生态，农民生产生活的组织形式等背景，直接为当地提供现金
和物质捐赠以及开展一系列的农业技术培训等，结果收效不大，不具有可持
续性。当前许多扶贫基金会都采用这种模式实现其乡村建设的宗旨。
模式三：项目模式。该模式也是当前各类社会组织开展乡村建设的主要方式
之一。不同社会组织根据项目的宗旨和目的在实施乡村建设的过程中有不同
的侧重点。有的仅仅是为了完成项目而开展一系列“授鱼”的活动；有的是
为了给乡村提供农业生产的实用技术；但也有的组织落地乡村，关注乡村，
挖掘乡村传统文化、建立城乡互助合作平台开拓市场，协调政府关系，将项
目与乡村发展融为一体，实现农民、组织与当地政府在乡村建设中的主客体
统一与和谐共生。
模式四：附着内生性模式。该模式比较特殊，它主要依靠一个外来的具有蒂
特斯玛领袖气质的个人为核心，不强调在当地建立乡村建设的社会组织和村
民自治组织，完全依靠农村当地已有的村支两委班子和社区精英，推动“社
区支持农业”。同时依靠领袖魅力和丰富的社会资源连接城乡，开展城乡互
助的公平贸易。如中国农业大学何慧丽教授在兰考县南马庄村挂职期间力推
的乡村建设模式。主要依靠当地有能力的“村支两委”队伍，组织农民安全
生产，凭借其个人丰富的社会资源网络打通城市和乡村，为农民建立公平贸
易平台。
模式五：社工驻村模式。即建立农村社会工作队伍进驻乡村，发育村民自治
组织开展乡村建设实践。如有机农业种植、关爱留守儿童、乡村旅游规划、
生态养殖技术培训等。试图探索一条对接外来社工和本土社工优势的路径，
建立农村社会工作的孵化基地，实现乡村自治。如北京地球村在巫溪实践的
“乐和家园”，以“乐和”为理念，强调乡村建设与治理结合是生态文明建
设落地农村的关键，通过培养本土社工和组织专业的空降社工驻到乡村农户
家里，将农民组织起来实现农村的生计、环保等方面的治理。
另外，还有一些其他的比较有特色的乡村建设模式。如藏族地区的契约式建
设，这是以契约为主的一种保护区的乡村建设模式。因为藏族独特的宗教信
仰有利于通过契约的方式让当地农民在保护农区的同时又能以耕种为生。还
有金融植入式的乡村建设模式。该模式主要以李昌平为代表，倡导建立乡村
基金，随着基金的发展而逐渐形成一个综合性的协会，为开展乡村建设各类
活动提供资金保障。然而当前许多立志贡献乡村建设的社会组织因为各种原
因难以可持续。如内蒙古阿拉善地区的一些生态协会组织由于资金和管理等
各种原因而失败。
（三）当前乡村建设存在的问题
从中国乡村建设的历史回顾和当前模式的分析发现，无论是从宏观整体的经
济、文化和政治层面开展乡村建设，还是从微观出发的社会组织介入乡村各
领域的发展来看，乡村建设成功的共同点在于：重视乡村民主自治。不同历
史背景下，由于政治、经济和文化基础的不同而导致实现乡村自治的途径各
异。建设乡村并非乡村建设，乡村建设的关键是自治，而实现自治有两个基
础：一是重视传统文化的礼治秩序，二是充分发掘乡村中精英阶层贡献乡村
。从乡村建设的历史经验和现状分析，当前中国乡村建设面临以下几方面的
困境：
西方思潮的涌入与传统文化的崩溃。在中国古代，乡村社会靠礼俗把天生具
有动物本能的分散个体整合为一个有秩序、各归其位的社会，有利于农村社
会有序发展。源远流长的乡村礼俗治理来自于人们日常共同生活，基于血缘
、地缘而产生，在某种程度上反映了乡村自治的最初萌芽。当前中国深受西
方发展主义和消费主义影响，市场经济向农村扩散，乡村人口向城市流动，
城市消费观念和理性主义侵蚀农村传统文化使乡民原子化而失去凝聚力。在
缺乏文化精英的农村，本来靠珍爱土地“靠田吃饭”的农民最本能的价值观
已经渐行渐远。礼俗传统与熟人社会消失使乡村逐渐衰败，自20世纪二三十
年代的乡村建设运动中的有志之士已经意识到要从中国文化本身寻求现代化
的力量。作为文化保守主义的梁漱溟认为中国问题在于文化失调，强调通过
复兴中国传统文化和创造新文化、新礼俗来救济乡村；而具有浓厚西方文化
背景的晏阳初选择以农村为工作对象重视文艺教育培养知识力；费孝通看到
了“礼”的温情和野蛮的两面，提倡建立新礼俗社会，强调中国传统文化在
乡村建设中要适应时代和世界潮流，走向现代而非回归传统。
第二，政府、民间精英和社会组织分离。在古代，乡绅阶层是乡村中的精英
阶层，他们近似于官又异于官，近似于民又在民之上，在皇权与乡民之间起
着纽带连接作用，乡绅以此特殊的双重身份使乡村自治传统得以延续。晚清
到改革开放前期，受国内外环境影响，原有中央集权与地力自治政治双轨制
被打破，国家行政权力不得不通过各种方式全面下移到乡一级，走上了一条
社会“国家化”道路，既加大了财政支出，又影响了乡村精英参与社会管理
的积极性，同时城乡人才流通机制的僵化导致乡村精英只出不进，使乡村精
英更加远离乡村和基层政权。梁漱溟九年的乡村建设最终结果是“乡村运动
而乡村不动”的关键点也在于：没有处理好与政府之间的关系。他坚决不同
意以制度革命的方式实现乡土重建和复兴，认为乡村建设是一种自救，需要
依靠知识精英走上一条文化改良的道路，而非依靠政府官僚[2]。艾恺认为：
“梁希望通过村学乡校来根除农民苦难的根源：统治，而代之以与
农民发生联系的政府”[3]（p.256）。梁的这种“不合时宜”的见解和特立独
行的风格也受到的批评[4]（pp.107115）。当前社会组织在推进乡村
建设中存在的困难在于，没有真正认识到乡村社会是一个集乡民、政府和组
织三者为整体的自我运作系统，乡建的成功在于发挥三者的优势，相互促进
。
第三，“运动式”的乡村建设。当前建设乡村的景象随处可见，新农村建设
风貌改造——“白墙青瓦小楼”、“新民居”，大拆大建的厂房、“村村通
”的道路硬化……在国家建设新农村的宏观政策引导下，加大对农村基础设
施的投入，使贫穷、落后、闭塞、交通不便的农村面貌有所改善。但建设乡
村非乡村建设。梁漱溟认为，乡村建设实非建设乡村，而是意在为整个社会
之建设，或可云一种建国运动，救济乡村只是乡村建设的“第一层意义”，
其“真正的意义”在于创造新文化[5]（p.161）。在盲目推进建设乡村过程中
，许多问题值得反思：人民群众是乡村社会的主人，但为什么大多数人对自
己家的事情不积极、不主动？惠民政策越多，群众就越满意吗？如何恢复原
子化个人的农村社会的“公心”与“公德”？……一系列问题的关键在于，
当前乡村建设是一种一元化行政指令下的建设乡村模式，而不是以发掘村民
自治意识，发育村民自治组织为基础，促进社区精英、村民自治组织、社会
组织以及政府多元互动的乡村建设道路。
第四，乡村治理与环境保护的分离。随着现代化不断推进，中国走上一条西
方工业化发展的“先污染，后治理”的道路，城市环境为繁荣发展付出了沉
重的代价。为了可持续发展，将污染严重的企业迁向广大的农村。为了增加
收入，某些缺乏环境意识的地方政府和当地乡民，对污染企业既欢迎又支持
，使农村环境逐渐恶化。当前很多社会组织关注乡村文化教育、农业科技改
良和推广、卫生保健、组织合作社等内容，但忽略乡村环境保护和环境意识
的发掘，没有意识到现在农村的生产生活方式已经超出了农村自然环境的承
载力。乡村环境是乡村建设的前提，发展生态农业是农村生存的根本，但现
有普遍使用农药化肥的农业生产导致农业走向“农药+化肥”的“伪现代农业
”[6]。在环境日益恶化的乡村，如何实践人与自然和谐共生、良性循环、全
面发展的“生态文明”建设？另外互惠共生、天人合一的传统文化秩序消失
，使农村环境问题雪上加霜。
二、乡村自治的历史依据与现实基础当前乡村建设问题的关键在于：没有真
正实现乡村自治。中国古代不存在城市自治，但农村由于“天高皇帝远”等
原因存在着一定形态的乡村自治。古人说的“皇权不下县”并非指广大乡村
社会游离于皇权之外，而是说正式的国家政权组织到县一级就成为末梢，乡
村社会是以礼治为内核的乡村自治的延伸。为此，对“绅权”自治传统进行
探析，对当前乡村自治具有重要启发意义。
（一）乡绅阶层及其现有的研究
乡绅是一个历史性的概念，应该以多维、复杂的视角来看待其历史作用而非
简单化和消极化。在本文中更多的是从乡绅的积极意涵进行分析。乡绅体现
了一种古代传统特色的民主因素，是儒学道德与国家政令实践的结合。历史
上的乡绅阶层主要由科举及第未仕或落第士子、当地较有文化的中小地主、
退休回乡或长期赋闲居乡养病的中小官吏宗族元老等一批在乡村社会有影响
的人物构成。乡绅与“士大夫”一样具有“师”与“官”的双重角色，集道
德主义和实践主义于一身。乡绅作为连接国家和乡民的纽带，一方面受制于
国家的政治权力与意识形态，另一方面又与当地的乡民有着千丝万缕的联系
。乡绅的权威来自于乡民的认可，因而他们可以动员和聚集大量民间资源，
在横亘着不可逾越的等级鸿沟的官民之间发挥沟通作用。正因为乡绅在乡村
殊的角色和作用，其在现代化与传统文化断裂发展的今天，仍对我国农
村自治建设具有重要的借鉴意义。
中国历史上乡绅阶层在皇权不易支配到的乡村社会担负起教化民众、承担赋
税、维持治安和平衡乡村社会结构的责任，是地方行政资源和力量的补充。
一些学者研究表明，国家政权对乡村社会渗透不断加强，但始终无法直接控
制底层乡村，必须通过乡绅阶层的中介作用才能实现间接控制，村民完全处
于国家间接统治与乡绅直接统治的状态下。如秦晖在《传统十论——本土社
会的制度文化与其变革》中高度概括了“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆
自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的场景及其客观价值[6]（p.3）。王先明则
认为，“传统中国的治理结构，上层是中央政府，下层是地方性的管制单位
，由族长、乡绅或地方名流掌握”[7]（p.123）。萧公权在《中国农村：十九
世纪帝国政权对人民的控制》一书中主张士绅是乡村组织的基石，基层社会
的结构变迁主要出自国家和士绅之间的权力转移[8]。杨海坤和曹寻真在《中
国乡村自治的历史根源、现实问题与前景展望》一文中认为，乡村社会里存
在相互联系和作用的士绅阶层和宗族势力，以二者为基础的保甲制度，是维
系中国乡村自治的三大基石[9]。从已有的研究发现：乡绅治理是国家公权力
与乡村私权力之间的“第三权力”，其有利于形成乡村自治，使村民完全处
于国家间接统治和乡绅直接统治状态下，有利于避免国家缺位而导致混乱。
在乡村自治方面，大部分学者如张静、秦晖、于建嵘、贺雪峰等，倾向于通
过实证调查分析乡村民主因素的大小有无，考察乡村自治对于当前政治体制
以及对农村现代化的影响。对于由来已久的农村社会现实困境和政治危机的
探求尚不深入，也即村民自治研究因缺乏历史感而浮于表面促使人们重新回
到乡绅阶层的探讨，在一定程度上乡村自治实为当前国家对这种困境和危机
的拯救。为了转换分析视角，突破国家与社会二元对立的预设，黄宗智从下
层民众的角度和立场来重新审视国家与社会的关系。在《华北的小农经济与
社会变迁》中，他改变了以往学者对清代中国社会的国家——士绅的二元政
治结构的思维，把自然村视作只包含村民的一个闭塞而又有内生政治结构的
单位，但乡村权力是一个牵涉国家、士绅和乡村三方面关系的三角结构。值
得重视的是黄氏提出的“第三领域”概念，对于调和国家与乡村社会之间的
乡绅治理具有一定的解释力[10]（pp.421443）。对生活在基层的大多数人来
说，与国家接触主要发生在“第三领域”，乡绅是国家与社会共同参与的治
水、赈灾或治安等地方公益事务的“第三领域”的主体，体现了国家与社会
在乡村治理中的同构和抱合相互作用关系。
（二）乡绅阶层变迁下的“第三领域”
在中国历史上乡绅阶层具有古典式民主角色并经历了漫长的演变，从最初游
刃有余地游走于国家和社会之间，身兼乡村社会保护者和国家权力支撑者的
双重角色到受到国家和社会的双重反对而不得不退出历史舞台；而在当今的
新农村建设时期，被誉为中国乡村自治未来脊梁的——“新乡绅”再次登上
历史舞台。作为中西方交融语境下的概念，“第三领域”对当前中国实现乡
村自治具有重要的借鉴价值。乡绅阶层是乡村自治走向“第三领域”的关键
主体，具有连接国家权力与地方社会的中介和桥梁的作用，打破了西方经验
预设下国家与社会二元观念。
晚清、民国以及当代社会的政治生活中始终存在着“第三领域”。首先，晚
清及20世纪上半期是“第三领域”的转折点，以前“第三领域”是公共职能
在王朝衰败时期固有的周期性扩展的内容，晚清以来打破了中国中央集权与
地方自治的正式与非正式的统治，导致基层行政效率的低下和地方社会结构
的紊乱。其次，在20世纪20年代到40年代末，社会整合程度提高，国家政权
建设开始设立常规官职从事专属“第三领域”的多种公共活动，从半正式的
负责公共工程的“局”到“自治”组织，形成了地方化的“第三领域”。第
三，当代中国“第三领域”是逐渐国家化和制度化过程。在20世纪50年代国
家将行政权力下移至村一级，传统乡绅阶层由于失去社会和文化基础而退出
历史。现有的“第三领域”逐步“国家化”和制度化；在20世纪六七十年代
，“第三领域”继续“国家化”，国家科层机构进入公社（镇乡）一级，通
过党组织扩大到大队（行政村）一级，该时期的第三领域具有需要国家与村
庄同时卷入的特点。第四，自20世纪70年代末以来，“第三领域”又走向社
会化与“去国家化”。如异地任职的国家干部与乡里熟人社会中社区干部之
间的交互作用，这是一种既非纯粹国家的又非纯粹社会的，而是双方在居间
的“第三领域”里生发出的结果。从以上发展阶段可以看出，“第三领域”
是一个不断从制度化、国家化到社会化和去国家化的发展过程，为乡村自治
提供了良好的社会环境。
（三）乡村自治走向“第三领域”的现实基础
“第三领域”是社会国家化与国家社会化之间博弈的产物，与哈贝马斯将“
公共领域”明确定位为“国家与社会之间充满张力的区域”相似，在居间性
区域中，国家与社会相互作用形成不同的“公共领域”[12]（pp.421443），
二者都强调在国家与社会既张力又合作关系中漫化出的区域。
在现代化进程中，传统乡村建设面临严峻的挑战：生存还是消失，衰败或是
复兴，遗弃抑或重建……。对此，中国大力推进新农村建设，不断凝聚和吸
引多元化的社会力量参与到乡村建设中，探索国家、市场与社会等各类主体
在推进乡村建设中良性互动的公共空间，实现乡村建设在横向与纵向秩序机
制有机衔接，推动公众参与并形成有效的社会协商，激发社会内在活力，实
现有效的社会整合[11]。当前乡村自治走向“第三领域”具有两方面的现实
基础：一方面是乡村自治的精英和能人基础。当前乡村建设具有多元化的主
体。包括社会组织、社区能人精英、大学生村官、外来与本土社会工作者、
企业责任代表、新型知识分子以及落叶归根的退休党政官员，等等，他们被
誉为新时代乡村自治的“新乡绅”，是乡村自治走向“第三领域”的核心力
量。另一方面是乡村自治的传统文化遗产。乡村具有传统文化的天然优势，
有利于乡民回归乡土本原，增强认同感、归属感与凝聚力，充分挖掘传统秩
序与文化中的天人合一，人与自然和谐共处等内容。这也是中国在现代化进
程中振兴农村的生长点。
三、乡村自治走向“第三领域”的路径与局限乡村自治是乡村建设的核心，
具有悠久的历史传统与现实基础——古有乡绅，今之“新乡绅”。发掘乡村
传统秩序与文化重建乡村，实现乡村自治走向“第三领域”具有重要意义，
但其在发展中仍面临困境。
（一）乡村自治走向“第三领域”的路径
乡村的大多数村民与国家的关系主要发生在“第三领域”，这为实现乡村自
治提供了一个广阔的空间。在工业化和城市化不断发展的今天，乡村社会面
临逐渐瓦解的困境，如何借鉴乡村自治的历史和现实的经验，实现现代乡村
自治走向“第三领域”？这里将从以下几方面对其进行探讨：
首先，发挥基层政权的卷入能力，是实现乡村自治基础。传统社会中的乡绅
阶层沟通公与私领域，当前乡村中基层政权连接正式权力的科层社区和非正
式权力的自然社区①，使科层组织与自然社区中扁平组织对接沟通，形成“
天地交而万物通，上下交而其志同”，实现真正的“人民自治”。群众在“
自然社区”中组织起来，基层政权就会变成有组织的人民与“基层政府”的
桥梁。这里的基层政权正是国家与社会相互作用，共同参与而形成的“第三
领域”。在当前乡村建设实践中，国家管理社区越来越制度化、程序化、规
范化，社区组织的科层化、趋利化明显，行政社区组织成为科层系统的“最
底层”，不再是基于“自然社区”的扁平组织，行政化社区与自然社区力量
不平衡，由此导致行政化的社区组织与群众组织发生断裂。因此要不断强调
基层政权代表私权利和公权力的衔接作用，同时需要国家与乡村共同卷入，
推进乡村自治。
其次，积极发育“人民”的自治组织，提高乡村精英的积极性。在中国古代
，乡村中的精英阶层积极参与社会公益事业，获得乡民的认可，具有一定的
权威。当前在工业化背景下的乡村精英成为离土不离乡的“农民工”，土是
对象化的土，乡民是飘着的原子化个人，使乡村的文化“沙漠化”，农村“
空心化”。温铁军认为，农村之所以松散、脆弱主要是因为农民缺少组织，
农民只有组织起来才能应对市场风险和外在强力。因此，新农村建设的关键
是通过在农村创办发展合作社等农民组织培育农民的组织能力[13]。乡村走
向自治必须要发育村民自治组织，吸纳乡村中的精英与能人，不断强化“自
然社区”组织的建立，这是人民民主真正的、根本的载体。没有人民的“自
然社区”组织，就没有“人民”自治，没有“人民的尊严”，没有“人民的
权力”，也就没有“人民当家作主”。当乡村形成真正的自治组织后，有利
于培养和提升乡村承接外来资源的能力主体，形成自我服务、自我管理、自
我发展的模式。
再次，发掘乡村传统文化和秩序，“不破不立”与“不立不破”并行。中国
乡村自治的传统根源于乡村，延续中国两千多年的乡绅自治最为典型。在现
代化进程中，必须重回乡村，以乡村的传统文化和秩序重建乡村。随着西方
现代思潮的影响，以梁漱溟为代表的文化改良的乡村建设运动，强调以中国
的态度，走西方的路，复兴中国文化，从传统文化中寻找乡村自治的答案；
而受“3C”理念[14]（即孔夫子（Confucius）、基督（Christ）和苦力
（Coolies））影响一生的晏阳初以西方民本政治观为中心的乡村建设运动，强
调利用现代政治观实现“民族再造”的路径。“不破不立，不塞不流，不止
不行，它们之间的斗争是生死斗争。”也就是不破除旧的，就不能建立新的
，反之，不立不破，立字当头，破在其中，也即新的不立起来，就不能破坏
原有的旧东西。前者强调破的重要，后者强调立的重要，二者同时成立。在
西方解构主义和建构主义的影响下，乡村建设“北派”的代表温铁军是一个
典型的解构主义者，试图打破当前乡村建设中所有被西化的思想和实践，重
新回归到传统文化中寻找答案。有学者称当前是一个丧时代、殇时代或熵时
代，而中国改革创新的方向——生态文明建设，这是立在以农村为基础，落
地到本原的一个命题，试图从天人合一、敬天惜物等乡村传统文化中寻找答
案。
复次，完善人才流动机制，促进精英能人城乡间的流动。在中国古代，退休
回乡或长期赋闲居乡养病的中小官吏，有文化之人为官后返乡都是乡绅的重
要来源，这样在城乡之间形成了人才自然的流动。当前，中国城乡二元分割
导致人才流动机制僵化——只进不出，农村知识精英队伍丧失。为了缓解严
重的城乡二元分离的状态，在国家政策大力支持下，越来越多的社会组织、
社会工作者、科学型人才、新型知识分子、企业社会责任人士等走向农村。
许多社会组织与社会工作者队伍合作，依托政府，组织乡民开展乡村建设运
动。为了实现乡村自治的可持续发展，一方面培养本土社会工作者参与并成
为乡村建设的主体力量，另一方面需要外来专业社会工作者不断注入新鲜的
血液，为其提供专业的知识和技能，孵化社工农业技术培训师，传授农民各
种农业技术。不断发挥社会工作者队伍的本土优势和专业技能，为建立农村
社会工作者的孵化基地奠定基础，从而吸引更多的优秀人才扎根并贡献乡村
建设。本土社会工作者更多地来源于当地的“限域”②青年，这为解决当地
留乡待业青年就业问题提供了一条有效的途径。同时在返乡大学生村官的优
惠政策支持下，许多优秀大学生回到乡村成为乡村建设中“新乡绅”的代表
，有力推动精英能人在城乡之间的流动。
最后，包容的政府与圆融的民间，其间是“第三领域”。自古以来，中国社
会政治变迁是国家与社会在“第三领域”中的关系作用的结果，从未实现针
对国家对社会自主性的追求，再一次证明从西方经验中抽象的理想构造在中
国的实践中是一种悖论[12]（pp.421443）。中国古代的乡绅阶层是一个以师
的角色体现道德主义和以官的角色体现实用主义的集合，其双重角色在具体
的行动中形成一种抱合。在“士绅”自治传统逐渐消失的当代乡村，国家行
政权力与社会关系逐渐从社会国家化走向国家社会化，虽然政府的政策更加
包容，但国家仍在国家与社会之间的领域具有影响力。所以必须以圆融的态
度接受吸纳更多的社会主体介入民间，培养一批新型知识分子，科学型人才
，nGo的精英领袖，乡村能人、大学生村官、退休党政干部等，使他们更善于
与国家打交道，集道德主义和实用主义于一身而承担国家社会责任，这是“
第三领域”发展的方向。
（二）可能的局限
党的十报告中增加了“生态文明建设”，形成了社会主义经济、政治、
文化、社会和生态文明建设“五位一体”的发展战略。乡村建设和治理是生
态文明建设在农村落地实践的应有之义。社会建设促进社会管理创新，社会
组织建设是发展社会事业和改善民生的重要载体。社会治理关键在于基层治
理，以社会组织介入乡村实现村民自治的乡村建设模式较为普遍，不断扩大
了乡村国家与社会之间的“第三领域”的发展空间。
在全球化背景下，非政府的公益组织蓬勃发展，与科层化、法制化政府相比
，在理念、技术和方法上具有更多的优势。但对具有外国政府背景，可能会
给中国制造社会混乱的一些非政府组织必须保持警惕。世界政治正在发生重
大变迁，从传统政党政治的世界转向非政府公益组织的世界。当今的“公益
组织世界”并非遍布敌人，而是遍布我们能够合作的对象。正如哈贝马斯“
公共领域”所及的国家与社会共同参与合作的领域有更多的可能性。当前大
部分活跃在农村的社会组织对乡村建设做出了巨大贡献。如通过联席会等方
式，使政府、村干部、乡村能人精英以及社会组织和村民之间有效沟通，共
同合作，参与到乡村建设中。在乡村自治中，非国家与非社会的“第三领域
”是国家与社会之间的抱合而非背离的充分体现。为此，在破解“三农”难
题中，对于社会组织应该保持谨慎的态度：热情团结支持乡村建设的非政府
组织；孤立、排斥敌视和不良目的的非政府组织，促进我国的乡村自治早日
走向“第三领域”。
注释：
①“自然社区”，主要是指与科层社区相对应的扁平化的社区。以熟人文化
为基础，社区内居民是居住相邻关系，利益相关，道德上互助互惠，规模小
。在扁平社区中每个人都可以义务主持公道，社区中的群众是真正的人民。
这是一种比较理想型的社区。
②“限域”青年，没有官方的解释，这里仅参考北京地球村主要负责人廖晓
义女士在巫溪“乐和家园”实践中所使用该词的内涵。一层含义是指，从字
面上讲是指由于各种原因而限制在当地的一群低收入、或者无正式工作收入
的年轻人。另一层含义是指，一部分留在乡村而无正式职业的一群年轻人。
一方面由于早婚早育，很早就担负起照顾子女等家庭负担，另一方面在知识
基础上，大多是高中及以下学历，接受新知识的能力弱，并且在组织动员以
及与农民互动中缺乏方式方法。
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乡村现代化治理篇10
【关键词】当代中国乡村司法程序主义考察反思
【中图分类号】D926【文献标识码】a
“乡村司法”是一个经常被学者使用但却尚未统一界定的词汇。传统学界将乡村司法更多界定为基层人民法院（或派出法庭）及其工作人员运用法律处理案件的专门活动，有学者视这种界定为最狭义乡村司法①。后来有学者从广义上对乡村司法进行界定，范愉提出，乡村司法由基层法院（法庭）、司法所、法律服务所、人民调解组织共同构成②。笔者倾向广义上的乡村司法，除了基层法院（法庭）以外，乡镇司法所、派出所或办、综治办、人民调解组织等，都在实践中承担了一定的司法功能，乡村司法应该将它们涵盖进来。总体而言，目前学界乡村司法的研究更多是以基层法院（或派出法庭）为中心展开来分析的，而忽视对乡镇司法所等乡镇机构在实践中所承担的司法功能进行考察和讨论。
乡村司法运作的实际考察
十多年前，以苏力为代表的部分学者就已经关注我国乡村司法运作的问题。他们从吉尔兹的地方性知识理论和福柯的微观权力理论出发，以“秋菊的困惑”为切入点，认为我国乡村司法形成了以用作司法规则和用于司法策略的两种不同地方性知识为司法治理工具的治理化形态。基于这两种知识与现代法律知识存在的紧张和对立，赵晓力称这是“基层司法的反司法理论”，陈柏峰则称这种治理形态为“治理论”。这些研究成果值得关注与借鉴，不仅使我国乡村司法研究理论得以丰富，且在实践上让我们对新中国成立后我国法制建设“现代化方案”进行深刻的反思。但是，这些研究就具体研究思路而言都是以基层法院（派出法庭）为中心展开的，而忽视了对其他乡村司法机构或准司法机构的关注。本文以乡镇司法所为视角，以赣南X、Y、Z三镇司法所为具体对象，来考察和讨论我国乡村司法的实际运作。
司法所作为乡镇一级基层司法行政机关，与公安派出所、基层人民法庭共同组成了我国乡镇一级的政法体系。自20世纪70年代末开始，国家为了达到控制基层社会，稳定社会秩序的目的，多次发文强调乡镇司法所的建设，拟将其打造为“社会稳定第一道防线”。实际调研中，三镇司法所每年向上的汇报总结都非常强调本所在本地化解纠纷稳定秩序中起到的重要作用。比较2012年三镇司法所纠纷调解状况，其中最差的X镇司法所成功调解的案件数为175件，调解率为96.21%。
从以上数据可知，司法所在纠纷调解上还是起到了“社会稳定第一道防线”作用，纠纷调解成功率达到90%以上。但是随调研的逐步深入，对于这一组数据保持怀疑是合理的。数据基本来源于一些汇报文件，上级机构基本不核对，故填写上具有很大的随意性。翻阅大量纠纷调解档案卷宗，发现当前乡村司法纠纷调解出现程式化倾向，基本没有了传统意义上的“炕上开庭”、“和稀泥”、讲事实摆道理等为表现的基层纠纷模式，取而代之的是一整套追求规范化、程序化的法院式审判模式。
立案登记。传统乡村司法，工作人员主动深入基层，排查纠纷，了解纠纷，甚至“炕上开庭”是一种常态。然而此次调研中，司法所统一实施立案登记制度。X镇司法所所长谈到，现在通讯、交通也方便了，我们基本上都不主动下乡了，人力也有限，一般都是村民直接到我们司法所来，把事情说清楚，然后我们准备好，电话通知他们过来调解就行。在案件来源层面，传统“送法下乡”背景下的主动服务逐渐变成了现代法院审判的“不告不理”。
调解司法化。在以往有关乡村司法纠纷调解的研究中，强调更多的是基层司法工作在调解时的非规范性、非程式化，调解中更多依赖的是人情、面子等乡土资源。在这种权力实践中，摆事实、讲道理、劝说、谴责、诱导、教育就成了重要的日常权力技术。正是通过这些乡土资源的调用，基层司法工作才得以顺利展开。但调研中看到的却是另外一幕场景，在参加Y镇司法所调解精神病患者王某殴打邻居李某一案中，发现整个调解过程非常程序化、司法化，基本上是法院审判程序的翻版。首先由所长宣读会场规则，介绍调解员，介绍当事人的情况，然后由双方当事人进行陈述、举证等，接着调解员从情理进行适当的劝解，主要还是从自己准备好的有关案情的一些法条出发进行说服，最后劝说失败，当事人到人民法院。总之，我们看到的乡村司法调解完全是一副法院审判的情形，传统纠纷解决的“实用主义”基本被“程序主义”取代。
结案简单化。根据司法所归档，纠纷调解结案也存在简单化问题。比如很多案件基本上都是委托村委会进行调解，调解如何不管，只要本年度内没再来司法所反映，就算成功结案。即使司法所自己调解的案件，其调解成功的标准也以只要暂时没有去诉讼就行。
以上可知，相比传统纠纷解决方式，当代乡村司法的纠纷解决已经有了新变化，从重问题解决的实用主义渐渐转向为以程式化为目的的程序主义。然而，这种变化所带来的效果又是否切实与乡村司法机构向上汇报时所描述的一致，显然里面存在大量的疑问。司法所作为中国司法体系“末梢”机构之一，在这些权力的“末梢”，包括制度设计在内的法治规划究竟是何种现状？是如同高层所预期的那样，原汁原味地被执行，还是在现实压力下发生微妙的变形？③这些都值得我们深入的思考与探究。
乡村司法变化的原因分析
上文已经呈现出当前我国乡村司法在运作机制改革或改良中所出现的一些变化，但显然这种变化所带来的效果与“社会稳定第一道防线”的功能定位渐行渐远，实际上各乡村司法机构由于在具体运作上过分地强调规范、程序为目的的程序主义而完全成为了一道虚设之防线。导致这种变形出现的现实压力，可以从以下几方面进行分析。
基层行政压倒一切。自20世纪80年代初期，国家肯定广东、福建等沿海地区在乡镇设立司法助理员或司法办公室以来，国家高层始终非常重视司法所的规范化建设，司法部等部门不断发文，从编制专列、经费保障、队伍建设、办公设施、职能完善、管理模式等方面来规范司法所，强调一乡一所、规范运作、垂直管理，以确保乡镇司法所独立于乡镇基层政府。然而在我们调研中三个司法所基本上都不符合这种要求，除学者已经讨论过的对乡镇政府的经费依赖外，其在编制上的混乱则直接导致司法所必须隶属于乡镇党委的领导，国家对司法所独立性的强调基本沦为一纸空文。
通过对X镇司法所工作人员任职情况调研，我们可以发现X镇司法所工作人员存在大量身份重叠、编制乱用、滥竽充数的制度变异现象。首先，身份重叠现象严重。包括司法干部与乡镇领导重叠，X镇司法所所长就由该乡镇副镇长兼任；调解员与乡镇其他岗位重叠，司法所的调解员同时担任乡镇某片区的负责人，具体负责该片区的计划生育、山林防火、农耕等工作；调解员与执业律师重叠。其次，编制混乱现象严重。该所基本没有编制单列、专编专用，都是行政编制，或者村官、三支一扶人员。在这种编制下，司法所工作人员基本上都是乡镇政府工作人员，完全隶属于乡镇党委的领导，对于上级司法部门的领导只是形式上的应付，司法所独立性无从谈起。司法所日常工作就是“中心工作大于一切”、“基层行政工作大于一切”。调研中，各所谈到最多的是计划生育、防涝、防旱、防火、农耕等基层行政工作。
资源短缺难堪重负。规范化建所一直是国家司法所改革关注的焦点，国家高层以发文的形式一次又一次自上而下推动，强调“机构独立、编制单列、职能强化、管理规范”的要求，提出了“收支脱钩、全额保障、因地制宜、适时调整”的经费保障原则。这些不仅是“国家权力试图在其有效权力的边缘地带以司法方式建立或强化自己的权威，使国家权力意求的秩序得以贯彻落实的一种努力”，在客观上也是新中国成立至今司法所“旺盛”生命力一直保持的直接原因。然而从调研的情况发现，上级部门的美好愿望在权力末梢的运作中再一次发生了微妙的变化，司法所在基层的实际地位与这些法规文件的描述难以吻合。
其一，“一套人马，n块牌子”的尴尬，直接导致司法所人员紧张，难堪基层司法、行政双重压力之重负。通过了解X镇司法所工作人员情况，可知在很多地区司法所与乡镇其他机构（综治委、法律服务所、片区负责机构）人员不分，办公场所、编制、职能都杂糅在一起，出现“一套人马，n块牌子”的尴尬局面。乡镇党委的直接管理模式又直接导致司法所的日常工作必须以乡镇行政工作为主，对于上级司法部门的管理只能阴奉阳违。而上级司法部门对乡镇司法所检查的形式性，一方面助长了这种局面的持续，另一方面也迫使乡镇司法所把有限资源、精力用于数据虚报和平时卷宗整理、表格填报之类的档案规范建设方面，而非纠纷调解、解决问题上面。④近年来，司法所行政政治功能强化，法律服务功能弱化也说明了这一点。
其二，脱离实际的脱钩改制，加剧了司法所经费的紧张，直接导致司法所隶属于镇政府的行政管理之下。自遵照“国发办（2000）51号”和“清办函（2000）9号”两个文件精神，法律服务所与司法所脱钩改制，彻底分离以来，这一政策的正当性一直受到学者的质疑或批评。一方面国家规定的财政拨款难以到位，换言之，即使到位也远远不够；另一方面脱钩改制下“两所分离”，直接导致司法所的法律服务不能收费，这对司法所原本经费紧张的糟糕局面无疑是雪上加霜，甚至导致一些地区司法所接近处于瘫痪状态。⑤调研中也发现，司法所的工作人员都非常热衷于行政工作，因为无论是计划生育工作，还是抗旱、防涝等行政工作，背后都有大量的利益分成或补贴。如此一来，司法所本应承担的各项司法职能无意就被弱化了，以追求规范化、程序化为目的的程序主义纠纷调解模式则顺势而生。
另外，“依法治国”宏伟目标下，我国农村法治建设一直被作为我国法治现代化推进的重中之重。从1996年司法部出台《关于加强乡镇司法所建设的意见》（司发通[1996]081号）以来，国务院、司法部等部门每年都发文强调司法所规范化建设，要求司法所在“代表基层政府调处民间纠纷时，要严格遵守处理程序、以事实为依据，以法理为准绳，……，主要运用疏导教育和以法定程序处理的方式”。可以说，这些规定一方面直接为当前我国乡村司法纠纷调解模式的变化提供了法律上的依据，同时也成为乡村司法机构在具体权力运作敢于产生微妙变化的护身符。
乡村司法改革的反思：治理还是法治
最近十几年改革开放的深入，给中国农村带来了巨大的变化，传统“乡土中国”、“熟人社会”已经很难在现实中找到对应模型。学术上，乡村司法的治理论也遭到了一些现代司法论者的强烈批判，认为乡村司法“治理”是“行政干预司法”的另类表达，应当被完全清除出乡村司法过程，提出乡村司法法治论，强调“司法普遍主义”的回归，重视规则的施行，重视司法过程的程序化。显然，治理论难于面对当前乡村社会的巨变，但从上文来看，乡村司法“法治”后效果仍然不佳。
乡村司法法治化不能止于形式。建设社会主义法治国家，实现“依法治国”方略，不仅要重视司法的制度化、规范化、程序化建设，更要强调法治精神、法律信仰建设，且应该知道方略提出的出发点和实现的归属只有一个，即国家的长治久安。当前我国乡村司法改革大多重视法律的形式，将法治化等同于法院审判的几个程序，等同于各项材料归档的规范整理等，其看似是依法治理得加强，但结果却相去甚远。笔者以为，当前我国乡村司法法治化建设，不能仅停留在形式层面，应从微观出发，强化法治目标下各项具体制度的构建和落实，以确保在治理中实实在在地贯彻法治的精神，切实使基层的各类纠纷得以有效化解，保障我国农村的长治久安。
正确处理“法治”与“治理”二者关系。可以说，当前乡村司法日益法治化是现代法治国家建设的重要内容，也是当下我国乡村社会变迁对乡村司法提出的新需求。当下村民基本已经摆脱土地的束缚，生活面貌城镇化，人际关系理性化，公共权威衰弱化，法的权威逐渐强化，甚至一些乡村混混势力也乘乱而起，传统的村庄共同体逐步趋于瓦解，乡村社会正在被重塑，与“乡土社会”理论模型有巨大差异和质的不同。故乡村司法“法治”理论的提出，是呼应当前中国乡村社会巨变事实的必需与必然。
但是乡村司法法治化，是否就意味着对乡村司法治理的完全否定？答案显然是否定的。中国乡村社会巨变是事实，但仍然不足于弥合城乡二元结构。相比城镇纠纷诉求上的适法性，我国农村仍然存在许多以“气”、“面子”为内容的非适法性纠纷诉求，这种具有乡村色彩的地方性正义，乡村司法不可回避。另外即使就是一些有合法依据的既得利益诉求，调解时亦可在法治前提下积极利用乡土性资源和日常权力技术解决纠纷，避免“送法下乡”蜕变成“等人上门”、“多一事不如少一事”等现象的发生，让现代法律真正成为服务农民的工具。
合理定位各种乡村司法机构。从广义而言，除了基层法院（法庭）外，乡村司法还应该包括乡镇司法所、派出所和其他站所的准司法以及乡镇政府、人民调解委员会、综治办的准司法构成。绝大部分乡镇司法机构职能都是司法职能与行政职能的糅合，在具体实践中，各乡村司法机构分工负责机制不明确。调研中显示，司法所本应以司法职能中为主却承担了大量的行政职能，本应以纠纷解决为考评却过分强调规范化等形式因素。因此，构建乡村司法机构职能体系时，应把某一机构所应承担的司法职能从乡镇行政职能中明确出来，应把乡村司法机构的司法职能根据不同机构进行明确的划分，如此解决好乡村司法机构司法职能与行政职能的本末倒置及机构之间司法职能重叠，互相“踢皮球”的现象。
（作者单位：赣南师范学院科技学院；本文系江西省高校人文社会科学研究项目“比较法视野下我国乡镇司法行为的考察研究”成果，项目编号：FX1228）
【注释】
①陈柏峰：“当代中国乡村司法的功能与现状”，《学习与探索》，2012年第11期，第45页。
②范愉：《纠纷解决的理论与实践》，北京：清华大学出版社，2007年，第389页。
③尤陈俊：“嵌入现代化进程的中国乡镇司法所”，罗玉中编：《法学纪元》（第二辑），北京大学出版社，2005年，第79页，第84页。
④苏力：《送法下乡―中国基层司法制度研究》，北京：中国政法大学出版社，2000年，序言。