社会政策的定义篇1
社会政策，是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。社会政策的目的是确定发展和建立社会关系的基本方向，保障和进一步完善社会的安定和稳定，其核心是解决市场经济下公民的社会风险。
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社会政策的定义篇2
关键词:政府公共决策伦理原则正义原则呼唤
在人类追求进步的过程中,正义始终是其永恒的价值目标与价值追求。在现代社会,社会正义是与政府公共决策密切相关的,事实上,政府决策什么,怎样决策,决策的结果又如何等等都将直接影响社会公众的利益与幸福,关乎社会的正义。那么什么是政府公共决策?政府进行公共决策为什么又要遵循正义伦理原则?这就是本文要讨论的。
一、政府公共决策的含义及特点
按照戴维・伊斯顿(Davideaston)的概括,政府决策是对社会价值的权威性分配(authoritativeallo-cationofvalues)。这里所谓“价值”,是指社会上一般人都想得到的有形或无形的东西,如权力(power)、财富(wealth)、技能(skill)、知识(knowledge)、安全(security)、声望(prestige)等。①与此相关,国内学者钱再见等认为,公共决策是社会公共权威运用公共权力对社会资源进行权威性分配的政治过程。
受上述学者的启发,结合决策本身的固有特点,本人认为,政府公共决策是指政府作为公共决策主体为解决社会公共事务问题,实现社会公共目标而制定、选择合理行动方案的过程。显然,政府公共决策的内容或对象,指向的是社会公共事务问题,追求的是社会公共利益,因此,“国家或政府等社会公共权威的公共决策的正义与否,常常决定了民众的获益或损失,以及获益或损失的程度,并且进而影响到民众的幸福或不幸,以及民众幸福或不幸的程度。”②
政府公共决策除具有一般决策的特点即目的性、针对性、可行性、有效性、择优性外还具有三个重要的特点:一是具有公共性,政府公共决策的公共性是指它是基于社会公共事务,针对的是特定的社会公共问题,它的目标旨在维护和实现社会的公共利益,满足社会的公众需求;二是权威性,这首先是因为公共决策并不是由个人随意就能做出的,它是一个复杂而又完整的系统过程,包括发现问题,确定目标;集思广义,拟定方案;分析评估,比较选优;组织实施,反馈完善等四个阶段;其次,它一旦形成,便由政府保证实施,具有某种强制性;三是社会性、持久性。公共决策致力于社会公平,维护、增进社会公共利益,而不是个人或某些人的私人利益。政府公共决策自身的这些特点使其对整个社会影响必定深刻而持久,因而政府公共决策必须坚持正义的伦理原则。
二、政府公共决策主要遵循的伦理原则
只有科学合理的政府公共决策才能获得社会公众的普遍认同和支持,才能维护、实现社会正义。这既依赖于决策的科学化,也依赖于价值目标的合理定位,以及在此种价值目标的基础上的某种价值原则的遵循。政府公共决策所遵循的伦理原则主要有以下几个:
1、功利主义原则。功利主义的创始人和最主要的代表人物是边沁和密尔,边沁认为,道德的基本原则就是“最大多数人的最大幸福”,他说:“功利原理是这样的原理:它按照看来势必增大或减小利益有关者之幸福的倾向,亦即促进或妨碍此种幸福的倾向,来赞成或非难任何一项行动。”边沁还特别强调,自己所说的“任何一项行动”,不仅是私人的每项行动,而且是政府的每项决策。密尔继承了边沁的基本思想,并将其完善化、系统化。功利主义的价值原则,以行为所能带来的客观效果来衡量该行为的价值,属于行为的“效果论”。在政府公共决策中,它要求以尽可能少的“投入”获取尽可能大的“功效”,它所关注的是即该决策能给我们自己及利益相关者带来最大的好处吗?客观来评价,功利主义的伦理原则,对社会来讲,它有助于国民经济在短期内迅速恢复并发展;对于政府公共政策以及公共决策的绩效评估而言,也非常简捷、明确。但是,单纯地强调功利,它也会导致一系列的问题:第一,使政府决策行为企业化、市场化,政府维护社会正义与秩序的行为走样,腐败现象的普遍蔓延;第二,产生独断专权,搞“决策上的霸权主义”;第三,导致分配不公,贫富两极分化严重。总之,政府公共决策的功利原则,就是注重结果而忽视过程,过于注重目的而忽视手段,从而表现出一定的局限性。
2、科学原则。科学原则源自科学主义,它是一种主张以自然科学技术为整个哲学的基础,并确信它能解决一切问题的哲学观点,盛行于现代西方。它把自然科学奉为哲学的标准,自觉或不自觉地把自然科学的方法论和研究成果简单地推论到社会生活中来。政府公共决策的科学原则,就是以科学作为决策的道德标准,以此来确定目标,制定、选择方案,评价其结果的一种伦理原则。无疑,科学原则有其合理性,因为决策本身是一门科学,应该遵循科学的原则,同时,科学决策也有助于实现形式正义。但是,政府公共决策基于本身的性质而不能只要求具有科学、形式正义,它更强调对公共利益的维护、实质正义的实现。因此,科学原则对于政府公共决策来说也有其局限性,它并不是万能的,当今科学主义在西方的“不如人意”就能说明这一点。
三、政府公共决策本身呼唤正义之伦理原则
1、关于政府公共决策的正义原则
罗尔斯将正义视为普遍性的伦理原则。为了建立平等的社会,他认为社会制度必须建立在正义原则的基础上。正义原则包括两个:一是平等自由原则;其二是机会的公正平等原则和差别原则的结合,其中,第一原则优于第二原则,而第二个原则中的机会公平原则又优于差别原则。这种以正义原则为核心的正义理论适应了西方社会解决经济矛盾的价值需求,但是,它基于个人权利的视角,加之社会经济制度、社会经济发展的程度以及文化传统的差异,所以它也具有一定的局限性。我们认为,政府公共决策的正义原则是指政府作为决策主体在确定社会公共事务问题、制定并选择合理方案的过程中,为充分保障公民权利、促进社会公共利益、实现社会和谐发展而遵循的客观规律。正义原则的内容既应该包括实现个人的基本权利方面如人身权利(生命权与生存权)、人格权利、相关政治经济权利等,又包括提供公共产品,促进公共利益,实现社会的进步。政府公共决策的正义原则应该是这三者的统一体。
2、政府公共决策本身要求遵循正义原则
“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样”。③正义也是政府公共决策的首要价值原则。政府公共决策因为政府正义性的要求、公共决策本身的公共性特征以及其合法性来源而必然诉求于正义之伦理原则。
1、政府的正义性要求
关于政府为什么会存在、为什么要存在,以及人类社会为什么需要政府?这是一个古老而又经久不衰的理论话题。实际上它涉及到政府存在的价值问题、合理性问题。对此,洛克在《政府论》一书中做了经典性论述。他指出,在人类进入政治社会之前,存在着一种“自然状态”。在自然状态下,人们虽然过着自由、理想、美好的生活,但是,由于缺乏有权威的公共管理者和裁判者,因而,当发生争端或它的成员受到伤害时,就有无法申诉和决定争端等种种“不方便”之处。为了避免自然状态下的种种不方便,于是,人们通过订立社会契约,让渡一部分天赋的基本权利,共同形成政府的公共权力。政府作为行使公共权力的公共机构,其基本职能就是“为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来分割的权利;而一切都只是为了公众的福利。”④根据洛克的这一论述,我们可以看出:一是政府公共决策的权力不是与生俱来的,也不是上帝或神赋予的,而是人们达成契约的结果,是人们让渡的;二是人们让渡给政府等公共权力机构的一部分权力是为了实现社会的公共管理,促进公共利益,维护社会正义;三是政府的公共管理实质上是通过政府的公共决策的形式来实现的。因此,政府存在的首要价值,正如柏拉图在《理想国》中指出的,只能是为了实现善和社会的和谐,使国家和社会处于最佳状态即“至善”,“政府的本质在于主持和实现社会正义”,⑤总之,从政府的起源和本质来看,政府等公共权力机构进行公共决策的过程,本质上应该是一种权力的回归,是还政于民的过程,理所当然的应以社会公众的公共利益为其出发点和归宿,坚持公共决策的正义原则。
2、政府公共决策公共性特征的内在要求
政府公共决策必须遵循正义原则,还在于其公共性性质。公共性是政府公共决策最显著的特点。这种特点决定了政府公共决策首先必须以正义作为其伦理原则。第一,公共决策的决策权力是公共权力。在现代社会,一方面人人享有平等的权利和自由,但另一方面又不可能人人直接参与国家事务的管理工作,因此,根据社会契约理论,需要每个人把自己所有的或一部分权力交给政府,形成社会的“公意”,决策权力从木质上讲就是这么一种公共权力。决策权力的公共性决定了它的行使必须遵循正义原则;第二,决策对象的公共性。公共决策只能着眼于社会公共事务,社会公共事务“具体体现为一定共同体成员普遍需求的公共物品和公共服务,它具有成本的社会分担性与效用的社会共享性”。⑥在现代社会,政府不再是“管制政府”、“全能政府”,而是服务政府、有限政府、责任政府,政府的责任重点是集中精力解决社会公共事务,通过公共决策的正义性来凸显自己的角色,谋求社会公众的认同和支持;第三,决策目标的公共性。政府公共决策追求的是社会公共利益。关于公共利益,目前理论界没有普遍一致的标准和意见,多数人的观点认为“明确定义‘公共利益’是不可能的”。⑦但是,这并不表示公共利益不存在,与其说这是一个理论问题,不如说是一个事实问题。在一个社会中,不同的社会个体或群体在同一社会关系和同一社会环境里,彼此存在着诸多相互关系诸如依赖,因而有着普遍的利益交叉,这此交叉的公共需求和利益便构成公共利益的基础,并以社会利益的形式表现出来。它为一定共同体的不特定多数人所普遍享有,其利益关系基础和利益行为指向具有“社会性”和“公共性”,在外部特征上具有明显的非排他性、非竟争性与非盈利性,这正是公共决策正义性的精髓所在。⑧
3、政府公共决策的合法性要求
政府进行的公共决策本身要想具有合法性,最根本的是要获得社会公众的接受和认同,否则就没有存在的理由,而且也不可能存在。从合法性的结构来看,作为统治者的国家政府与作为其属民的社会公众共同构成了公共决策的合法性结构。在这个结构当中,政府通过公共决策以及由此形成的公共政策体现出一定的价值取向,而社会公众则依据一定的价值标准进行判断,二者在这个双向互动中相互影响,相互制约,共同使这个合法性结构呈现出动态发展。在这个发展的过程中,“人民已习惯于根据公民的经常性利益来评价政治”,⑨因此,“对社会需求的满足程度已经成为能否赢得政治忠诚和支持的重要因素”。⑩而这种“需要”,本质上就是对正义或正义原则的理性诉求。因此,作为实现政治目的工具之一的政府公共决策是否坚持正义的原则,是否具有正义性,必将影响上述合法性结构的互动性关系,影响社会公众对政治的功利性评价,进而影响政府甚至政治的合法性。是否遵循正义原则正是政府公共决策乃至政府本身的合法性来源及价值基础。
注释:
①eastonDavid《thepoliticalSystem:aninquiryintotheStateofpoliticalScience》,n.Y.:Knopf,1953
②钱再见、高晓霞《论公共决策的伦理维度》,南京林业大学学报(人文社会科学版)
③[美]约翰・罗尔斯《正义论》,北京:中国社会科学出版社,1988,第1页
④[英]洛克《政府论(下篇)》,北京:商务印书馆,1964
⑤[古希腊]柏拉图《理想国》,北京:商务印书馆,1986,第213页
⑥⑧张学泽《论公共政政策的正义性》,行政论坛,2005
⑦[美]特里・L・库伯《行政伦理学:实现行政责任的途径》北京:中国人民大学出版社,2001,第76页
社会政策的定义篇3
关键词：和谐社会；公共政策；公共服务；公共利益
abstract:
torealizethegreatgoalofbuildingaharmonioussocialistsocietyproposedbytheChinesegovernmentatthenewage,itishighlyrecommendedtoreconsiderandreorganizetheideaofvalueinpublicpolicy,theimportantmeansfortheimplementationofthestrategicgoal.Specifically,publicpolicymustbehumanoriented,andmustembodytheessentialvalueofsocialjustice,highlightitsnatureofpublicity,andstrengthenitscareforthedisadvantagedgroups.
Keywords:aharmonioussociety;publicpolicy;publicservice;publicinterest
构建社会主义和谐社会是我国政府在新形势下提出的宏伟目标。要实现这一目标，我们就必须对落实其战略目标的重要工具和手段——公共政策的价值理念进行重新的梳理和整合。面对和谐社会这一目标，公共政策只有在理念上确立了以人为本的伦理精神，彰显了社会正义的基本价值，突出了其公共性的本质特征，强化了对弱势群体的人文关怀，才能正确地引领和有效地推动我国公共政策的不断创新，从而全面地推进和谐社会理念在各领域、各层面有效地实施和落实。
一、公共政策应确立以人为本的伦理精神
人是社会发展的动力。为了人，以最广大人民的福祉为依归是社会发展的目的和意义所在，在经济社会发展中，把满足、改善、提高广大人民物质文化需要放在首位，体现了社会建设发展的民本思想和对人的终极关怀。选择以人为中心的政治文化观和以人为本的伦理基础，是对社会建设发展本意和发展规律的遵从，也是社会主义社会发展本质的要求，更是中国共产党执政的最高原则、最高准绳和不懈奋斗的目标。
和谐社会是经济、政治、文化等社会中各子系统协调发展的社会。公共政策作为政府管理社会的主要方式、主要工具，引导、塑造、控制着经济、社会发展的方向、模式和速度，对和谐社会的建设影响巨大。在公共政策规划设计的理念上，需要突出经济社会发展的目的，摈弃落后于时展要求的发展理性，把以人为本作为公共政策的伦理基础。秉持以人为本精神，超越传统过时的发展模式，根据社会发展现阶段的特点和社会发展进程的规律，转变过去把人作为发展的手段，较少关注社会发展成果对人的意义，忽视人的生活质量和素质的提高，片面追求经济指标和经济发展速度，片面追求经济效益忽视社会综合效益，重经济发展项目轻人文社会发展项目等等做法，回归到经济社会发展为了人的初衷上来，把以人为本放在社会发展的核心位置上，把最广大人民群众的根本利益及其日益增长的物质文化需要放在第一位，为和谐社会建设奠定人本伦理的政策基石。在公共政策的制定创新上，从完善社会主义市场经济体制、消除社会发展体制要求出发，积极构建社会发展政策，通过设计出台、贯彻以人为本的经济、社会发展政策，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，提高人类应对社会发展的困境，有助于缓解发展过程中人类面对的巨大压力，使经济、社会处于积极合理协调发展的状态，创造人与自然、人与社会、人与人和谐发展的政策环境。具体来说，就是既注意经济目标的制定、执行和实现，更关注社会发展目标的制定、执行与实现，改变社会政策滞后的状况，为社会事业发展提供政策保障，普遍提高人民群众特别是低收入人群的社会保障水平。要转变过去偏向经济的发展思路和投资政策，改变政策制定、执行片面追求经济发展、经济效益和公共财政投资偏向经济建设，社会保障投资比重较小，忽视社会全面发展，忽视社会保障、救助、福利系统建设的做法，恰当处理投资与积累的关系，推行相对均衡的发展政策和投资政策，把生产性投资的财政政策转变为公共服务性财政政策，改变大量资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上的现状，通过政策调整公共支出的范围，不断扩大公共服务的范围，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施方面,把满足最广大人民群众的基本公共服务需求，作为我国新时期公共政策的基本目标、基本内容和根本依据，为和谐社会建设营造良好的政策环境。在政绩评价指标上，要调整政绩评价的指标体系，走出政绩评价偏重经济指标的误区，把经济社会的和谐发展作为政绩考核的首要指标，引导地方政府转变以往把主要精力放在经济建设，热衷大搞政绩工程，重视经济建设，轻视公共服务的做法，为和谐社会的建设提供政策保证。
二、公共政策应彰显社会正义的基本价值
社会正义是当代民主政治建设的核心概念，体现在公共政策上，就是其公平、公正、民主、公开的精神内核，社会正义是公共政策的基本价值，公共政策是实现社会正义的媒介、手段。
公平、公正是每个社会成员拥有的基本权利，所有社会成员在人格、权利和机会等方面相互平等，在政治、经济、文化、教育各方面享有同样的权利和机会。这是社会存在的自然法则，也是现代社会行为的基本准则。公平、公正又是现代政府对社会公民的庄严承诺，现代政府的合法性基于其对民主、自由、平等、法治等的承诺。政府以建立公平、公正秩序这种特有的方式维护社会正义，是国家政治结构存在的理由，也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条件。公平性、公正性理所当然应成为现代政府公共政策的价值选择，公民享有社会公平并被公正地对待，是和谐社会应具有的基本的社会面貌。社会公平状况不好，贫富两极分化，人们就会感到受到不公正对待，就会引起社会矛盾、社会冲突，社会就不可能和谐。因此说，公平、公正是社会和谐的基石，不解决社会公平、公正问题，就难以推进社会主义和谐社会的建设。
解决社会利益分配不公的矛盾，是和谐社会建设无法回避的现实。公共政策本身是对社会价值的分配，公共政策制定、执行、调整过程是协调社会利益关系、化解社会矛盾的过程，公共政策对各利益主体的引导、规范、调控、分配的功能，使得公共政策对社会利益分配格局的调整有效而权威，公共政策对社会价值的分配公平、公正，使其具有合理性。应充分运用政策手段为社会提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制。公平、公正是公共政策调节权利与义务、贡献与报酬的基本准则，公共政策过程必须始终贯彻公平、公正的理念与原则，在内容上做到实质公正，即内容科学、合理；在形式上做到程序公正，即公共政策的议程建构、规划设计、执行评估等环节按照科学客观的原则和法定的程序开展。解决社会公平、公正问题，要建立抑制独占利益的平衡机制和权利、机会、规则、分配公平的社会公平、公正保障政策体系，特别应注重从起点实现社会公平，使具有同样能力的人拥有同样的生活机遇，让社会成员公平、公正地分享经济社会发展的成果。建全化解社会矛盾的政策机制，营造公平、公正的和谐发展的政策环境，需要构筑社会公平的制度基础，从体制上使政策公平、公正原则制度化，用制度来维护社会公正、保持社会稳定、促进和谐社会的建设。公共政策本质上存在个人偏好与集体选择的制度安排和公共利益少数人决断的公共悖论，这在理论上对公共政策过程的民主公开提出了要求。一些政策的制定过多地掺杂了部门利益并存在强势集团左右政策的倾向，因此在实践上也使公共政策民主、公开就变得十分重要。公共政策过程的民主与公开，有助于提高政策的权威乃至政府的公信力，有助于协调社会利益、化解社会矛盾和公平、公正价值的实现。公共政策的制定、执行要广泛听取社会各阶层的意见，并建立一套完整的利益表达机制，使不同社会群体的利益得到合理、充分的表达。要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策要求，仔细分辨强势群体的政策要求;要公开政策制定、执行、调整的有关信息，重大公共政策的决策必须保证利益相关者的知情权、参与权、监督权、评议权，使公共政策的制定、执行置于公众监督之下;要完善人民代表大会制度、重大决策听证制度等政策参与机制，开拓更多的社会公众参与公共政策的渠道，吸纳社会各个阶层人员有效地参与政策过程。一个政策过程民主公开、政府运作透明诚信的社会将趋于更加和谐、更有凝聚力。
公平不是平均主义，要辨证地认识把握社会正义。公平是在保证公民基本权利，承认差别条件下的公平，在地位平等、机会平等前提下恰如其分的差别。公平、公正有时必须以合理的差异形式来表现。因为，公平、公正是“相对的历史的空间的”概念，受到生产力发展水平和经济社会发展阶段条件的制约。罗尔斯在《正义论》中把平等原则和差别原则作为“公平正义”的两个原则，这在今天仍然有其现实意义。“绝对的公平、公正在任何社会形态下都不存在”，“绝对的平均是以形式的公正掩盖实质的不公正”，真正的公平公正既承认权利平等，又允许差异存在，公平、公正的社会是一个有差别的社会。收入差距过大，分配程序、规则不公固然会导致效率下降甚至影响社会稳定，但绝对公平会削弱人的积极性，会使社会缺乏活力，也影响和谐社会建设。公共政策的制定、执行、调整要综合考虑受益公平、支出公平和横向公平、纵向公平，既承认权利平等又允许差异存在，既保证社会公平又体现利益差别。因此，构建和谐社会不是消灭差别，而是在坚持社会主义本质的前提下辨证地处理好公平与差别的关系，统筹安排、协调全社会经济社会发展布局和资金投入，把差距控制在恰当的范围内，保证公民起点、机会的公平，而不是结果的均等，实现城乡、地域、不同阶层之间的和谐共生和谐发展。
三、公共政策应突出其公共性的本质特征
从契约论的逻辑看，政府的权利源于人民权利的让渡，政府的合法性基于为最广大人民群众谋取利益，为最广大人民群众谋取利益是现代政府公共管理的天然职能或公共性职能。现代政府的公共管理职能更多地体现在协调社会发展的公共服务上，体现在为社会协调发展创造良好的制度环境包括政策环境上，公共性是政府公共管理的本质特征和表现形式，政府要将为最广大人民服务的公共精神贯彻到整个行政活动中。
从公共政策的公共性本质特征看，“公共政策来源于解决政策问题，政策问题来源于社会问题，而社会问题是涉及到大多数人的利益、引起社会普遍关注的问题。公共政策要解决的是大多数人所面临的问题”，公共政策本质上是关涉大多数人的利益的公共性的问题。因此，大多数人的利益实现问题应成为公共政策的核心问题，公共政策过程必须始终把为最大多数人民谋利益放在首位，明确体现最大多数人民利益的原则。离开了公共性的公共政策，就可能演变成特殊阶层、利益集团或者个人谋取私利的工具，这于社会和谐建设目标是不相容的。
从公共政策作为政府公共服务和增进公共利益的手段看，公共政策是社会利益的集中反映，这也决定了公共政策必须代表最大多数人民的利益，“为最大多数人的最大幸福应该成为政府公共政策的基础”(杰里米•边沁)。在经济结构、社会阶层、利益集团多元化的社会转型时期建设和谐社会，公共政策要努力实现为最大多数人民谋利益的目标和宗旨，坚持公共政策的公共性，按照公共利益和公共服务的要求，保证最大多数人的意志和利益进入政策议程，以最大多数人的利益为政策设计、实施的出发点和终点，通过公共政策创设必要的制度和规则，协调整合多元复杂的利益冲突，为经济社会全面协调发展提供政策基础。
从政策制定和执行公共政策过程看，其过程实质上是融合社会各阶层关系、社会利益博弈均衡的过程。在制定公共政策过程中，始终以大多数人的利益需求为政策的着眼点和落脚点，时刻关注大多数人的利益需求的实现和维护，有利于社会大局的稳定与和谐。公共政策是公众的政策，应最大限度地满足多数人利益，兼顾保护少数人的利益，对利益集团、个人私利的索取要在政策上加以限定，不能让其逾越社会公正的边界，因为，不对个人利益做出约束是不正义的。在一个和谐的社会里，集团、个人利益的获取是有规则、有边界、有理性的，既在法律法规允许的范围内，也受公共政策的调控。公共政策应充分发挥利益协调的功能，促进社会的和谐发展，绝不能忽视大多数人的利益甚至牺牲大多数人利益而满足迎合少数私利集团和个人的利益。否则，公共政策将丧失公共性，社会也难以和谐。
四、公共政策应强化对弱势群体的人文关怀
在建设社会主义市场经济的社会转型期，我国的社会组织形态发生了重大变化，社会阶层结构也发生了重大分化。社会利益差距拉大，使不同社会阶层之间的利益摩擦、利益冲突增多；社会矛盾尖锐，使社会风险加大而直接影响着和谐社会的建设。公共政策的制定、执行，要更多地关注弱势群体的利益，体现社会关怀伦理，这是和谐社会建设的道德要求。一方面经济结构调整导致社会结构、社会利益分配发生重大变化，财富分配、接受教育、医疗保障、失业保障、退休保障不平等，使一部分人沦落为社会弱势群体，他们是改革政策的利益受损者，理应得到国家政策的补偿与关怀。另一方面弱势群体远离社会权力中心，较少有机会参与社会政治活动，很难在媒体上发出自己的声音，无法真正有效地影响公共政策过程，很难维护和争取自己的利益，其利益往往被忽视，而强势群体在公共政策过程中有很强的影响力，甚至操纵着政策过程。因此要特别重视弱势群体的话语权，注意采纳弱势群体的政策诉求，使弱势群体的利益要求有进入政策议程的途径并成为政策议程，要仔细分辨强势群体的政策要求，作出符合大局的恰如其分的考虑。弱势群体仅仅依靠自身的力量很难迅速摆脱困境，政府要从社会整体利益出发，对弱势群体的利益诉求予以关注和补偿，可通过运用税收和转移支付政策进行一次分配，可调节收入在不同地区、不同人群之间的分配关系来逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。还可通过社会保险、社会救济政策和手段保护弱势群体，尽可能使受益面扩大，以逐步缩小利益差距、填平社会鸿沟，让社会发展的成果惠及全体人民。从而增强公共政策的合法性，维持社会稳定，促进和谐社会的建设。政府要通过公共政策加大对社会利益结构调整的力度，特别注意为弱者提供发展的机会与条件，让其通过努力改变生存状况，提高生活水平，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构、利益关系。〔参考文献〕
〔1〕.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话［n］.人民日报，2005-06-27.
〔2〕宁骚.公共政策［m］.北京：高等教育出版社，2000.
〔3〕谢明.公共政策导论［m］.北京：中国人民大学出版社，2004.
〔4〕王学杰.以人为本与公共政策创新［J］.中国行政管理，2005，(4).
社会政策的定义篇4
关键词:和谐社会 财政政策 目标 关系
党的十六届五中全会提出了未来五年内构建和谐社会的具体要求,其中提出:“要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置,千方百计的增加就业。”如何利用财政政策,在稳定经济的同时,促进就业实现社会稳定,为构建和谐社会创造一个条件,是一个值得研究和探讨的问题。
财政作为调节社会分配关系、促进公正与公平的物质基础和重要政策工具,在构建和谐社会过程中具有不可替代的作用。[1]财政收入的增加为和谐社会提供了财力保障,财政政策转型创造了良好契机,新一轮税制改革为经济进一步发展注入了强大动力。因此,本文着重探讨建设和谐社会为财政政策的目标具有重要的理论和实践意义。
一、财政政策与和谐社会
社会主义市场经济体制为公共财政提供了基本的经济环境,构建社会主义和谐社会为我国公共财政提出了基本的政策目标。政府公共管理与服务是构建和谐社会的基本保证,而公共财政则是政府公共管理与服务实现的基本方式。
本部分主要讨论公共财政与和谐社会的关系,这是由经济体制转轨与发展模式转型所决定的。当转轨进入中后期,进入完善社会主义市场经济体制阶段后,经济社会发展的目标由单纯追求经济增长转向各个方面的和谐发展,财政需要为这种和谐发展配置资源、参与调控。
(一)财政财策的一般目标
财政政策的一般目标旨在为经济发展和稳定增长服务,为公平分配和提高效率服务。财政政策是宏观调控的重要手段,也是履行政府职能的基本工具。首届诺奖得主丁伯根在其《经济与政策:原理与设计》一书中指出:政策目标的设定取决于政策目的,财政政策目的可分为直接目的和最终目的。
(1)财政政策目标的设定要有利于社会和谐
虽说财政政策的直接目的是稳定经济,但最终目的还是促进社会进步和发展。构建一个和谐社会。按照德国经济学家哈德斯的观点:对于处于经济目标之上的社会总目标来说。经济稳定只具有工具性含义,它只是实现社会总目标的阶段性目标。[2]
(2)财政政策目标的设定要有利于经济稳定
政府政策的目标只有设定在可调整目标上,政策的调控作用才能发挥,经济也才能稳定。[3]在一个政策工具只能实现一个目标的情况下,为了达到更好的稳定效果,就应依据不同政策工具的特性进行政策分工,一般常用财政政策增加就业,用货币政策稳定物价。
(二)和谐社会的内涵与财政政策
胡锦涛总书记2005年2月19日在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出,构建和谐社会目标的提出,更加明确地把我国社会现代化建设由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。讲话指出,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这是对社会主义和谐社会内涵和特征的准确概括。
“和谐社会”包括社会关系的和谐及人与自然的和谐两个方面,但主要是指社会关系的和谐。构建社会主义和谐社会既包括建设的目标、任务和构想,又包括相应的执政党的执政能力、社会治理方略和社会运行机制。
和谐财政政策,是指能够支撑和促进社会主义和谐社会的构建与发展,而财政体系自身又能够和谐循环的财政方针、准则和措施。和谐财政政策要求既能够满足当前社会经济发展需要,又不至于损害社会经济长远发展和财政自身的和谐循环,从而有利于社会主义和谐社会的发展。
和谐财政政策是构建社会主义和谐社会的内在要求,是实现社会主义和谐社会的重要手段。构建和谐社会的过程也就是不断消除不和谐因素的过程。当前社会中仍然存在着很多不和谐因素,如就业形势严峻、各阶层收入分配差距不断扩大、城乡和区域发展不平衡、社会保障制度不健全、医疗和公共卫生制度不完善以及人与自然发展的不和谐等。财政政策对于消除这些不和谐因素和加快构建社会主义和谐社会具有重要的推动作用。
(三)和谐社会建设作为财政政策目标的理论依据与现实重要性
构建社会主义和谐社会既包括建设的目标、任务和构想,又包括相应的执政党的执政能力、社会治理方略和社会运行机制。财政是政府一切活动的物质基础,在构建和谐社会中发挥着重要的作用。
和谐社会与公共财政都不是恒久不变的,无论是它们的形式还是它们的内容都应随着经济社会环境的变化而发生改变,它们自身存在着向前发展的力量。而相互之间的作用可以产生相互促进、共同发展的效果。
从和谐社会的角度来说,由于得到来自于公共财政充分的物质供给和受到公共财政稳定的机制制衡,构建和谐社会的进程将得到加速,和谐社会的质量将得到提高。从公共财政的角度来说,由于受到来自和谐社会的目标约束和路径约束,公共财政的发展目的更加明确,公共财政资源运用更加有效率。“和谐的财政政策”将成为和谐社会的重要组成部分和推动力量。
二、和谐社会与公共财政建设的相互关系
完善公共财政体制,就是要在党的领导下完善政府对社会所提供的公共管理和服务,为社会主义市场经济营造一个良好的环境,而这也正是我党立党为公、执政为民的基本要求,也是构建和谐社会的基本要求。[4]
(一)构建和谐社会是公共财政的基本目标
第一,人与人的和谐。公共财政的目标是满足社会公共需要,公共财政活动可以填补由人的活动所造成的本人和他人需要满足的缺失,所以,人与人的和谐可以通过社会公共需要的满足而实现,符合公共财政的目标。
第二,人与社会的和谐。人是社会活动和社会实践的主体。因此人的全面发展是社会发展的基础和目的。社会应当为人创造公平公正的社会环境(包括公平的竞争环境),全面提高人的素质,这样人的发展就能带动社会的健康发展,实现人与社会的和谐。同样,人的社会需求与社会公共需要的交集符合公共财政的目标。
第三,构建和谐社会与公共财政总体一致性。构建和谐社会与公共财政总体一致性的载体是综合性的社会公共需要。社会公共需要的内容不是一成不变的,而是随着政治、经济、文化环境的发展而逐步发展变化的。构建社会主义和谐社会体现了现阶段中国最广泛的公共需要。因此,通过公共需要这一载体,实现了和谐社会与公共财政最基本的联系,今后的公共财政活动应力求实现其目标,那就是构建社会主义和谐社会。
(二)和谐社会要求以民主政治作为其基本的政治制度环境
政治制度决定了财政制度,所以民主政治要求有相应的公共财政制度,或者说公共财政制度是民主政治的一个有机组成部分。民主政治要有效运作,必须有相应完善的公共财政制度作为支撑,比如要有分权制衡的财政体制和规范的分税制度。财政制度也是有效限制政府权力,从而推进民主政治发展的支点之一。
(三)构建和谐社会与活力的市场经济
公共财政的要义在于维护市场经济的自由经营与自由创新,公共财政只提供市场失灵所引起的如外部性、公共产品、垄断和公平问题的解决。公共财政要求区分政府应该做的事和不应该做的事,区分政府的职责与私人的职责,其目的就在于充分发挥私人部门的积极性与创造性。因此,公共财政必然与和谐社会建立生动活泼的市场经济的要求是完全一致的。
(四)公共财政是和谐社会的重要组成部分和物质基础
和谐社会是一个广泛、综合、有机、系统的范畴,不仅强调经济的根本发展。也强调社会转型、民主化进程的提高和文明层次的提升,是包含经济、政治、社会、文化、环境和人民生活等各个方面在内的综合体系。立足于和谐社会的六大特征。这一综合体系可以分解成为三个统一体,即民主和法治的统一、活力和秩序的统一、多元与公正的统一。由于公共财政因受到和谐社会这一最广泛公共需要的日标约束,从而受到物质文明、精神文明和政治文明建设的约束,力求为它们打造坚实的物质基础,也即公共财政是构建和谐社会的物质基础。
(五)公共财政是构建和谐社会的必要手段
第一,公共财政的导向与调节作用。公共财政在和谐社会的构建中能够有效发挥导向作用与调节作用,在引导经济主体在正确轨道上活动的同时纠正某些已偏离正确轨道的行为,这对于构建和谐社会是非常有利的制衡机制,决定了公共财政可以成为构建和谐社会的必要手段。
第二,公共财政的政策体系。通过实施公共财政政策可以完善市场机制、调控宏观经济稳定运行、发展社会事业并提高社会福利,为人和社会的全面发展创造良好的制度与政策环境,而这些恰好符合构建和谐社会的本质要求。和谐社会需要借助于公共财政政策所发挥的整体效应来实现其“和谐”的内涵,因此,公共财政的政策体系决定了公共财政可以成为构建和谐社会的必要手段。
(六)构建和谐社会与公共财政相互发展
和谐社会与公共财政都不是恒久不变的,无论是它们的形式还是它们的内容都应随着经济社会环境的变化而发生改变,它们自身存在着向前发展的力量。而相互之间的作用可以产生相互促进、共同发展的效果。
和谐社会和公共财政都处于动态发展的过程中,由于二者之间存在着前述种种密切的联系,因此它们并非各自独立发展,而是在自身发展中不断影响对方,相互促进地不断向前发展。
三、我国和谐社会建设面临的问题
社会政策的定义篇5
〔关键词〕社会政策；社会立法；社会法；社会福利；社会服务
〔中图分类号〕C9137；D901〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0114-10
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“中国特色现代社会福利体系建构研究”（15aSH008）
〔作者简介〕刘继同，北京大学卫生政策与管理系教授，北京100191。
一、中国社会政策、社会福利时代与社会立法议题
2010年是中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务元年，标志中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务时代来临，说明中国福利国家与福利社会建设成时代主题。〔1〕在全面深化改革，全面推进依法治国，全面建成小康社会和建设社会主义法治国家的背景下，如何建构中国特色社会立法框架成为国家立法议程优先领域与立法重点，战略地位显著。〔2〕顾名思义，社会政策是现代国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，是现代社会的产物，是英国、德国人民对现代文明与人类社会的历史贡献之一，成为世界各国社会制度建设的理论基础。〔3〕综观世界各国现代社会制度安排，现代社会政策框架的永恒主题是现代社会福利制度建设。这意味着社会福利价值观、理论、方针、原则、政策、服务项目和体系是社会政策的主体部分。换言之，社会政策实质就是国家有关社会福利制度政策，“社会政策”等同于“社会福利”。〔4〕
需要指出的是，社会福利是个内涵丰富、外延广泛的核心概念，在西方国家存在广泛共识。〔5〕由于独特历史背景和社会发展阶段，1949年尤其是1986年以来，中国社会逐渐形成“社会保障”是个大概念，“社会福利”是个小概念的理论、政策和制度模式，实际上反映中国社会福利制度发展水平和战略重点处于“以社会保障体系为主”的发展阶段，即以社会保险和社会救助体系为主的发展阶段。令人欣喜的是，改革开放三十多年来，社会福利制度由边缘议题转变为核心议题，社会福利制度战略重点随之由“以社会保障体系为主”，战略升级为“以社会服务体系为主”。中国特色现代社会福利制度框架建设成为国家社会发展战略。〔6〕这意味着小康社会就是中国特色福利社会，全面建成小康社会就是建立健全中国社会福利制度。不言而喻，在全面推进依法治国和建设社会主义法治国家制度背景下，如何由以社会政策和社会福利政策为主政策主导模式，战略升级为以社会立法和社会福利立法为主法律主导模式，具有十分重要的现实、理论、政策和法律意义，是观察、监测和评估法治国家建设的最佳视角。长期以来，中国政治生活盛行重政策、轻法律，重规划、轻实施，重决策、轻执行的习惯，如何科学立法和民主立法，妥善合理处理政策与法律关系，强化社会立法是时代赋予的使命。
二、现代社会立法的基本涵义、范围内容与功能作用
社会法是现代德国对人类政治文明和法律文化的独特贡献，是现代法律体系框架的重要组成部分，是德国特色社会政策与社会福利制度框架的重要组成部分，对世界各国均有借鉴意义。德国既是现代社会保险制度和社会政策、社会团结理论的发源地，又是社会法理论的发源地。按照德国社会法权威察赫的说法，社会法概念分为实用主义、社会政策、实证主义和深化的四个层次。实用主义社会法是指社会法典中所包括的法律，也就是说社会法典等于社会法。德国社会法典规定教育促进、劳动促进、社会保险、社会补偿、家庭津贴、住房津贴、青少年福利和社会救助都属于社会法范围内容。社会政策的社会法概念试图将实用主义社会法概念中的理性因素分离出来，因此社会政策意义的社会法主要是指受社会政策任务决定的法律。这里的“社会政策”概念可以理解为等同于一般意义上的“福利社会国家的政策。”实证主义社会法目的主要是展现法律发展的实际状况，因此德国实证主义社会法概念是一种假说：社会法是对社会中经济与服务的保障，是通过集体满足个人生理和经济生存的尽可能平等发展的期望，以及实现这些期望的整体性规定。深化的社会法概念是个论辩性概念，是对法律所遇到的新要求的假说性或切实性回应，并阐述了法律用以应对挑战的原则与实质领域。〔7〕德国社会法来源于社会政策与社会福利制度，社会法是社会政策与社会福利制度的法律规范。
综观世界各国，现代社会法的基本任务与目标多种多样，最核心目标是实现社会公平，提高人类幸福美好生活和健康福祉水平。从这种意义上说，社会立法是以社会公平与社会安全为目的的法律，其作用是通过社会给付体系建立与运行，以消除现代工业社会和市场经济社会所产生的各种不公平现象，保障合乎人性尊严的生存条件，创造实现个人自由发展的均等机会，保护和促进家庭，促进个人就业自由以实现生活保障，降低或均衡特别生活负担。〔8〕社会法目标和任务，尤其是社会立法基本原则，如实现宪法保障人民自由权利，落实社会国原则，注重社会平等原则，保障经济安全原则，注重社会足够性原则，均服务于社会立法目标。更为重要的是，社会立法活动和社会法体系目标决定社会立法、社会法范围内容与战略重点。社会政策实质是国家与社会解决社会问题的方针政策，关键是社会政策与现代福利制度建设。按照英国社会政策与社会服务体系框架范围内容，现代社会政策框架主要是由社会救助、社会保险、遗属津贴和家庭津贴组成的“社会保障”政策，以儿童、残疾人、老年人和弱势群体为主的福利服务政策，教育政策，住房政策，以及医疗卫生政策，共计五大范围领域组成。〔9〕与此相应，社会政策框架对应的是社会服务体系，社会政策框架与社会服务体系范围内容决定社会法范围内容。社会法范围内容既源于社会政策目标，又反映社会政策框架范围内容。
现代社会政策、社会福利制度与社会法的目标决定现代社会立法，主体是社会福利立法活动在现代社会生活中所处的战略地位、发挥作用与扮演角色，是现代社会与法治社会主题。世界社会政策与社会立法的历史经验证明：政治文明程度越高，社会政策与社会法地位越高。在社会福利制度日趋成熟稳定背景下，社会政策与社会立法扮演主导角色，发挥决定性作用。总体来说，社会政策与社会立法追求社会公正与社会公平，增进人类和国民健康福祉的目标，决定其在现代社会生活中发挥多种重要和积极性作用，反映现代国家结构职能角色地位变化。一是最低层次的贫困救助，旨在解决贫困人群和家庭的基本生存问题，是最早产生的福利政策。二是预防、防范、抵御和化解社会风险的社会保险功能，主要功能是经济保障性社会补偿。三是社会投资、社会发展与社会促进功能的社会服务，如教育服务、住房、医疗卫生服务等。四是社会收入再分配和社会公平功能的福利服务，例如儿童、残疾人和老年人福利服务等。五是促进经济发展与社会发展均衡协调一致功能的社会政策，如就业援助和教育服务等。〔10〕简言之，最好的社会政策与社会法是最好的经济政策与经济法，社会公平与经济效率一致化。
三、中国立法战略重点与社会立法战略性优先地位
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，具有划时代和里程碑式国家战略意义，标志中国特色现代法律制度框架建设、法治国家建设和全面推进依法治国进入崭新历史时代，标志中国法治国家建设元年，拉开中国政治文明建设、法律体系和司法体制现代化的序幕。〔11〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，清晰描绘中国依法治国和法治国家建设的发展方向，明确表达中共坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系的政治决心与政治意愿。指明加强法律实施，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的发展方向，明确提出深入推进依法行政，加快建设法治政府，保障公正司法，提高司法公信力，增强全民法治观念，推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国领导等五项战略举措。实质是开启中国政治文明建设，社会主义民主法制建设，尤其是全面推进司法体制改革、法律现代化和国家治理能力建设时代，标志落实“依法治国基本方略”，加快社会主义法治国家、法治政府与法治社会建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，实现中国国家治理体系和治理能力现代化，已成中国政治文明建设，尤其是依法治国、法治国家、法治社会建设与法律现代化发展方向。更为重要的是，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法实施和监督制度，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，“不约而同”聚焦和迫切需要加强中国特色社会立法框架顶层设计，战略规划中国特色社会立法框架与优先次序，描绘中国特色社会立法框架建设“时间表”与“路线图”，指明中国法律制度框架建设方向。简言之，如何建构中国特色社会主义法律体系是中国政治文明建设与政治现代化核心议题。这意味依法治国、法治国家和法治社会建设方向清晰，目标明确，政治文明建设进入新时期。
2012年2月，第十一届全国人大常务委员会委员长吴邦国庄严宣布，中国特色社会主义法律框架基本形成，标志中国特色社会主义法律体系框架建设进入崭新的历史发展阶段。虽然中国特色社会主义法律体系框架基本形成，但是如何协调不同部门法间不均衡的关系，如何平衡公法、私法与社会法之间关系，如何优化立法议程，提高立法质量和塑造法律权威，如何在完善经济立法的同时，加快完善体现“权利公平、机会公平、规则公平”的法律制度，尤其是在完善经济立法的同时，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，换言之，如何在完善经济立法的同时加快推进中国特色社会立法框架建设是立法的重中之中。〔12〕因为社会立法都是与百姓身份权利、日常生活、切身利益和社会治理密切相关的社会议题，立法理念关键，基础理论要求高，立法难度大，情理法与伦理道德高度交织，社会争论多，公民参与度高。公共财政预算资金保障是基础与核心，不同公民群体权利与义务间难以平衡，以及传统文化和态度观念影响深远等社会立法独有特点，决定社会立法的重要性与复杂性。在某种意义上说，依法治国、法治国家与法治社会建设，尤其是提高立法质量，树立法律权威地位和最能体现国家治理能力的领域就是社会立法，因其主要解决国家与社会的关系问题。
社会法与社会立法是未来30-35年间全国人大立法和完善社会主义法律体系的重点和优先领域，战略地位重要。总体来说，与其他部门法相比，社会法与社会立法现状不容乐观，体系与结构问题格外突出，整体上呈现“十重十轻”现象，典型反映立法工作和法治国家建设面临诸多问题与严峻挑战。一是重个别、零碎和容易的立法，轻基本性、系统、规划、体系性和总体框架性的社会立法。例如目前已有《中华人民共和国残疾人权益保障法》《妇女权益保障法》和《老人权益保障法》，但是却无中华人民共和国社会福利法，匮乏上位法和基本法的现实状况影响社会立法质量。二是重部门、系统、行政主导、地方为主的社会立法，轻全国人大、地方人大主导的社会立法。长期以来，无论是中央政府还是地方政府，中国立法工作基本上均是采取“部门立法模式”，全国人大和地方人大主持的立法微乎其微，国家利益、部门利益与公众利益之间差距较大。三是立法理念上重传统和行政管理考虑、视角，轻现代、不同群体和百姓需要考虑、视角。如目前正在立法起草阶段的基本医疗卫生法，最基础和最关键的问题是如何理解卫生与健康。〔13〕四是重立法技术要求低和立法难度较小的立法，轻立法技术要求高和立法难度较大的立法。五是重描述性法律规定和权利义务关系说明的立法，轻需要深厚法理基础和理论阐述的立法。如公民权利与义务理论基础和法理基础是公民权利理论，是福利国家和人类需要理论等。〔14〕六是重宏观性、原则性、原理性和不易操作的立法，轻简单易行、可操作与可以实施的立法。长期以来，法律实施难、执行难和过分原则化，导致法律不易操作实施和难以发挥应有作用。七是重国家法、行政管理类、经济类和刑事立法，轻社会、公民权利和与百姓生活密切的立法。全国人大法律工作委员会社会法室是法工委中最后建立的室，反映社会法后来居上的状况。八是重西方文化和现念模仿、移植、嫁接立法，轻立足中国社会紧迫现实与需要立法。长期以来，如何将西方先进立法理念与中国社会现实状况有机结合起来，始终是个重大问题。九是重行政管理者、官员和决策者主导的立法，轻专家学者、公民参与和协调民主式立法。长期以来，由于部门立法和行政立法传统模式，科学立法、民主立法和开门立法亟待完善。十是重法律通过和颁布环节的立法工作，轻法律实施、解决问题和发挥法律的制度建设作用。这种状况导致法律形式化与条文化，难以发挥法律规范社会行为和改善公民生活质量的目的。简言之，目前中国的社会立法现状不容乐观，社会立法现存诸多结构性与体系性基础问题，尤其是社会政策与社会立法的边缘地位亟待改变，以适应四个全面战略、法治国家与法治社会建设、2020年全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的战略部署，意义重大。
如何加强中国特色社会立法框架的顶层设计？如何确立国家十三五和未来立法议程的战略重点？如何尽快确立社会政策与社会立法在国家立法议程中的基础性与战略性优先地位？这是时代赋予政治家、立法者和社会政策专家学者的光荣使命，理论、政策和法律意义深远。中国正处于史无前例的社会结构转型过程之中，社会结构转型实质是社会现代化。社会现代化的实质是政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和社会整体现代化。依法治国基本方略尤其是法治国家建设、法治社会建设是中国特色政治文明建设与政治现代化建设的主体部分。目前，中国社会面临的时代主题是：如何加强中国特色社会立法顶层设计？根据中国依法治国与法治国家建设现状，我们认为应通过如下途径加强中国社会立法研究：一是增加全国人大法工委的研究经费与人员编制，确保重大研究议题必要的物质基础和条件，通过委托研究、课题招标、专题研讨、国际交流、法律翻译等途径，加大社会立法研究力度。二是加强中国特色社会政策与社会立法的战略规划研究，尤其是2020-2051年的中长期研究。三是在全国著名综合性大学中开设社会政策、社会福利与社会法一类学科专业、课程和院系。四是利用、依托大学，加强有关社会福利、社会服务体系与社会工作者的相关基础理论研究。五是缩短现行法律的修改周期，加快已有法律结构调整，使其更好发挥应有的制度建设作用。六是在国家新立法任务繁重和数量压力的背景下，最佳办法和最低立法成本是充分利用现有法律的修改、合并、重组、调整和司法解释等机会，最大化实现法律的完善，提高法律质量。七是充分利用现有综合大学和专门性政法大学的专业学科优势，建立全国人大冠名、授权或资助、支持的专门性研究基地，构建全国性、部级、专业化和权威性研究网络与信息体系。八是优化全国人大和地方人大常委会人员构成状况，增加社会政策与社会福利方向专业人员。由于福利国家与福利社会的原因，社会政策与社会福利是西方国家中非常成熟的专业学科，但是中国接受社会政策与社会福利专业训练的人员屈指可数，而且通常位于立法与决策之外。九是在现有的立法执法检查、督导机制之外，增加法律实施效果的第三方和专业化评估研究，将立法者、决策者、行政管理者、专家学者、社会服务组织管理者和社会服务对象整合在一起，可以就医疗卫生、教育、住房、社会保险、社会救助、儿童、残疾人和老人福利服务等领域，开展专题性评估研究，及时发现现存问题，优化法律法规结构，最大化发挥法律应有的作用。十是充分借鉴、吸收人类政治文明尤其是社会政策、社会法体系建设优秀成果和历史经验，探寻社会政策与社会立法体系建设的普遍规律，发现福利国家与福利社会体系建设成功经验，通过国际交流合作、比较社会政策与社会法研究、德国和英美社会政策与社会法典翻译介绍，立足中国社会文化传统与现实的社会需要，以构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架。简言之，中国特色社会政策框架与社会法体系框架建设的时机已成熟，主客观条件已具备。中国特色社会政策与社会法体系框架是中国人民对人类政治文明建设的理论贡献和中国智慧。构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架不仅是时代赋予我们的历史使命和光荣职责，更是中国特色社会主义发展模式制度自信、道路自信、理论自信和文化自觉的最典型反映。
在宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底，改革政策要实的宏观制度背景下，为实施依法治国、法治国家与法治社会建设目标，中国特色社会立法框架及其优先领域有五。首先，加强加快中国特色社会政策与社会立法框架顶层设计研究，描绘社会政策与社会法框架范围内容、优先领域，规划社会政策与社会立法“时间表、路线图”，指明未来发展方向。其次，当务之急是明确界定与规划中国社会政策与社会立法的基础与主体部分，确定社会立法的优先领域。规划社会公共福利财政、医疗卫生、基础教育、住房保障、社会保险、社会救助、福利服务、公共文化服务、社会服务组织、社会工作者、慈善公益服务，共计11个领域，尤其是加强公共福利财政、医疗卫生、住房保障、社会福利、社会救助、社会服务组织、社会工作者立法规划，争取尽快出台这些领域“基本法”，填补社会立法空白点。第三，在社会政策与社会立法的优先领域之中，应以专业性较强的医疗卫生服务与社会福利服务为战略重点，以便为儿童、残疾人、老人福利服务，尤其是全民性基本医疗卫生服务，提供法律法治基础，以适应专业化服务的社会需要，实现社会治理法治化、专业化与服务化。换言之，以制定中华人民共和国基本医疗卫生法为介入点和基本途径，完善医疗卫生法体系。第四，针对目前中国社会发展现实状况，医疗卫生和民政部门主管的社会福利服务最优先。比较而言，在国务院部委和社会事业中，教育部门、劳动与社会保障部门的立法相对完善，目前最为缺乏、最为紧迫和最为需要的是医疗卫生领域和社会福利、社会服务领域的立法。按照国务院职能分工，健康与福利领域主要属于国家卫生计划生育委员会和民政部职能范围。令人欣慰的是，基本医疗卫生法已纳入全国人大立法规划，但是社会福利法、社会救助法、家庭福利法、儿童福利法、社会服务组织法、社会工作者法等社会亟需的法律尚未纳入规划。换言之，现代社会政策与社会立法“主题、主体”是运用现代社会福利制度解决社会问题。〔15〕这意味着中国特色社会政策与社会立法，尤其是社会立法优先领域是社会福利与社会服务体系。第五，按照全面依法治国的要求和建设法治国家的目标，尤其是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进法治国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，改变传统立法模式。从社会立法角度看，目前中国社会立法现状与存在的关键议题可以概括为两个相关联的问题：一是法律体系建设重个人、家庭的责任及义务，轻国家、政府的责任、义务，权利与义务失衡。二是重光荣使命、制度框架与服务体系建设，轻国家财政资金保障和相关的物质基础条件。长期以来，这种立法模式导致国民对个人应承担、履行责任与义务不足，法律权威性和依从性较低，因为现代法制建设经验证明，只有权利、权力与义务、责任均衡，法律才会有权威。简言之，无论是立法理念、立法规划、立法模式、立法角度、立法重点、立法的法理基础，还是立法领域、立法文化、立法形式、立法质量，社会立法均亟需转型升级，置于优先领域。这意味中国立法议程战略转型的方向明确，社会福利立法应成为国家立法议程的战略重点。
四、现代社会立法的系统性特征与结构性成因分析
中国特色社会政策框架、社会福利制度与社会立法体系形成与发展具有重要的现实意义，清晰反映中国社会发展、社会政策、社会福利制度和构建和谐社会“不约而同”聚焦社会法。1979年3月，全国人大常委会法制委员会成立，彭真同志担任法制委员会主任。1983年由“全国人大常委会法制委员会”名称改成“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会”，简称“全国人大法工委”。法工委是全国人大常委会的法制工作机构。全国人民代表大会法律委员会没有单独设立办事机构，法工委的办事机构，同时也是法律委员会的办事机构。目前，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会内设机构有办公室、研究室、民法室、国家法室、刑法室、行政法室。2010年9月，为着力加强和推动我国社会领域的立法工作，作为国家最高立法机关的全国人大法工委成立“社会法室”，目的是加强社会领域的立法。〔16〕党和国家一直十分重视社会法立法工作。社会领域立法关系民生，涉及百姓切身利益和权利。社会法是我国社会主义法律体系中的一个法律部门，它包括劳动就业、收入分配、社会保障、困难群体权利保护等方面的法律。1990年代初，全国人大就相继制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、红十字会法、劳动法等法律。随着法制建设的发展和构建社会主义和谐社会的需要，国家又相继制定了老年人权益保障法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、公益事业捐赠法、就业促进法、安全生产法、矿山安全法等社会福利性质法律。中国特色现代社会主义法律体系框架基本形成，为法治国家与法治社会建设奠定法制基础。最为重要的是，多次强调指出，人民对幸福美好生活的期待就是我们的努力方向。全面建成小康社会，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，构建和谐社会，实现中华民族伟大复兴中国梦〔17〕，“不约而同”聚焦社会政策与社会立法，社会政策与社会法的主体和主题是社会福利立法。
现代社会立法活动具有若干明显不同于其他领域立法的系统性特征，典型反映社会政策、社会福利制度、社会服务体系和社会法的深层次社会结构、文化传统和历史发展阶段的处境。总体来说，现代社会立法和社会法的体系性特征有14个。需要强调的是，社会立法与社会法的这些特征都是相对而言的，并非是绝对性特征和标准，凸显现代社会政策与社会生活的复杂性，凸显社会立法与社会法体系的战略地位和核心角色。
首先，现代社会政策、社会立法与社会法的首要特征是价值理念化，价值观、价值目标和价值基础，尤其是立法理念和立法活动背后隐藏的政治哲学和福利哲学发挥决定性作用。现代价值观起源于法国大革命，自由、民主、平等、博爱是第一波现代性价值观，核心是人的价值和人的尊严，社会契约，在民，社会平等，利他博爱等为现代福利制度奠定基础。在现代社会政治生活中，社会公平与社会正义成为最重要、最核心和最具现代性的价值观。〔18〕综观中外社会政策与社会立法活动，社会政策的价值取向、社会立法的价值理念极为多样，不同国家、不同时期和不同立法者追求的价值理念、价值目标、价值基础和价值取向差距明显，凸显执政者和立法者的价值观念，反映社会经济发展的历史阶段和现代政治文明的发展程度。在现代社会政策框架与社会立法活动中，现代政治哲学和价值观集中体现为社会福利哲学。现代社会福利哲学代表人物是英国的蒂特马斯，他是社会政策与社会福利哲学的奠基人。〔19〕
其次，现代社会政策、社会福利制度建设与社会立法活动是广义、典型和基本的政治行为，社会政策、社会立法，尤其是社会福利制度建设与民主政治制度发展关系密切，相互影响。从政治学角度看，社会政策是公共政策的主体和主题，是国家意志和政治权力的社会表达。社会政策与社会立法的政治化体现在多个方面，一是社会政策议题和立法议题的政治决定性，将哪些议题纳入政策和立法议程，实际体现国家执政理念、政治意愿、政治承诺和政治智慧。二是社会政策与社会立法是国家政治意愿和权力结构的社会延伸和社会转换，实质是政治延续。三是表面上看，社会政策与社会立法活动最高目标是社会目的，实质上是服务国家政治目标。四是社会政策与社会立法活动与国家政治体制、政治承诺、权力结构、公民权利和政府职能、角色定位高度相互交织，福利政治学色彩浓厚，是现代国家和政治文明的最高层次。〔20〕
第三，社会政策与社会立法过程充满理论、政策争论议题，社会政策与社会立法议题本身容易引起社会争议和社会辩论，这是现代社会政策与社会立法活动最显著的体系特征之一。争论议题（issues）是现代社会的历史产物，是不同利益群体对某个现象或政策问题的不同看法。争论议题不同于社会问题，争论议题本身无对错或正确错误之分，关键是看你站在谁的立场，秉持什么样的价值观和价值目标，当时所处的社会身份与地位角色是什么，社会角度至关重要。在西方福利国家与福利社会建设过程中，形成若干著名的社会政策与社会立法的争论议题，如普惠性与选择性、剩余性与制度性、个人责任与国家责任、西方模式与东亚福利模式等。〔21〕需要强调的是，社会政策理论政策争论并非坏事，而是现代健康、成熟政治生活的典型体现。理论政策争论议题的最大积极性社会功能是有助于形成社会共识，为集体行动奠定社会基础。
第四，社会政策与社会立法活动以社会福利理论为基础和核心是社会立法的重要特征。社会政策基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的方针，社会立法基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的法律。在当代社会生活中，解决社会问题的最佳制度安排是社会福利制度，社会福利理论是基础。这意味着社会福利理论、价值观是福利制度安排