循环经济制度篇1
【关键词】西部循环经济制度创新
一、问题的提出
可持续发展是全人类面临的共同课题，也是我国推进社会主义现代化建设面临的重要任务。“十一五”是我国实现全面小康社会目标的关键时期，面对人口不断增加、资源约束突出、环境压力加大的严峻挑战，发展循环经济、建设资源节约型、环境友好型社会是转变经济增长方式，全面建设小康社会，实现经济可持续发展的必然选择，是落实科学发展观的具体实践。应成为今后经济发展的重大战略任务。
西部地区是我国的生态屏障，亦是我国国民经济持续增长的瓶颈所在。西部开发不仅仅是生态环境的治理恢复和建设过程，也是经济发展过程，更是制度创新过程，如何在西部大开发中做到经济发展与生态环境两者兼顾、法规建设与制度创新齐头并进，是一个迫切需要解决的问题。
长期以来西部地区所沿用的以大量消耗资源为特征的粗放型工业发展模式，非但投入和产出效率不尽人意，而且带来了对自然资源的过度开发和浪费，使工业污染和生态破坏的累积性问题日益严峻，极大地制约着西部地区循环经济的发展。造成这种状况的原因是多方面的，但是制度障碍的长期存在是一个不容忽视的重要问题。因此要解决西部循环经济发展所面临的困境、加大循环经济的发展力度，必须分析循环经济的制度因素，从根本上解决长期困扰循环经济发展的制度问题，进行制度建设和创新是西部发展的必然选择，也是推动循环经济发展的重要内容。
二、西部发展循环经济的制度分析基础
制度是人类社会发展的产物,是调解人的关系、规范人的行为而自发形成或人为设计的社会交往行为规则。制度是经济发展中一项不可忽视的要素，甚至是最重要的要素，它决定了人类生产过程中的资源分配和利益分配形式。经济系统是一个包含制度的复杂系统，发展经济并不仅仅只需要考虑资本、劳动、技术等要素，更需要一系列制度支持。因此必须将制度因素作为一个重要的研究对象，并将其纳入经济分析模型中，才能有效地解释各种经济现象。现在，人们研究任何一种经济现象或经济行为都必须分析与其相关的制度问题。而像发展循环经济这样一个实践性、政策性很强的经济发展问题，当然更不可能忽视对其进行制度层面地分析研究。
从根本上说，制度是为经济提供服务的。循环经济不仅仅是旨在改变经济运行的内在规律，而应是通过一定的制度安排，规范和引导经济运行的路径。因此制度因素在循环经济的发展中主要发挥以下功能：
第一，协调和整合循环经济运行中不同利益群体之间的关系。生活在一定社会关系中的人们为了各自的利益追求，必然会形成一定利益集团，如果不对不同的利益关系加以合理协调和平衡，就会造成资源的极大浪费。发展循环经济必然导致不同人群或团体之间利益关系的变更，它要求协调好各种利益关系，其中包括不同区域、不同利益群体之间的关系，以及协调当代人与后代人的利益关系，这都需要有相应的制度支持。制度能在一定范围内将社会资源和财富进行比较合理的配置，因而能够在一定程度上协调和平衡人们之间的各种利益关系，把人们的各种利益矛盾和冲突控制在各方可接受的范围内。
第二，规范和约束人的经济行为，使其符合可持续发展和循环经济发展的目标。现实生活中人们的行为追求是多种多样的，如果不加以必要的规范和约束，就势必导致负外部的泛滥，不仅影响人与人之间的和谐相处，也必然会影响人与自然的和谐相处。人们以往所熟悉和适应的经济行为模式，是在与传统的生产和生活方式相适应的制度下所形成的，这些行为模式有相当一部分与发展循环经济的目标背道而驰。要改变这些行为模式，使其适应发展循环经济要求，需要利用制度作为一种律令产生强制力来规范和约束人们的行为。
第三，制度对人们符合发展循环经济要求的行为具有激励和导向功能。制度是一种持续性、规范化的激励机制。在发展循环经济的过程中，制度的激励作用主要是通过将外部利益内部化来实现的。发展循环经济是一项社会收益率较高的社会活动，但在目前的制度下，发展循环经济的个人收益率却不高。有利于循环经济发展的制度应该使循环经济中的个人收益率不断接近社会收益率。建立起了这样的制度，人们就会自觉选择符合循环经济发展模式的行为。
三、西部发展循环经济的制度障碍
（一）有效制度供给不足
有效制度供给不足是生态环境问题的根源。西部环境污染的重要原因之一是对环境保护不力,而环境保护不力的重要根源就在于缺乏有效的制度供给,从而难以调动人的积极性和创造性来保护环境。由于经济主体具有追求尽可能大的利益的内在特性,在无外力干预下,它总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化。从这个角度来说,西部越来越严重的资源与环境问题是有效制度供给不足的结果。
改革开放20多年来，西部经济得到了长足的发展，但同时区域发展不均衡的矛盾日益突出。和东部相比，国家对西部地区在基础制度供给、产权制度供给等多方面无论在广度、密度或深度上都明显不足。西部地区由于自然地理环境与区位劣势、经济基础薄弱、市场经济意识淡薄等因素导致投资软硬环境欠佳，通过自主需求创造供给的动力缺乏，再加上政府支持和政策供给上的不足，经济主体行为长期徘徊在国家严格划定的行为准则圈内。使得要素配置效率低下，核心制度和配套制度相互脱节，严重阻碍了循环经济的发展。
（二）制度变迁不均衡
制度供给不均衡会导致制度变迁不均衡，进而会对西部循环经济发展产生深刻影响。一个经济体中不合理的制度变迁会弱化对资金、技术、人力资本投资的激励。西部地区变革长期在国家自下而上的强制推行下进行，主观能动性没有得到充分发挥，其制度变迁不属于内生的、由下而上的诱致性变迁，无法与市场经济充分融合，因而其变革具有更多自上而下的强制性制度变迁特征。
西部目前正处于经济发展的关键阶段，这也是产生废物污染最多的阶段，因此为了发展本地经济，政府、企业很有可能选择急功近利的经济政策来解决政绩压力、经济增长、就业压力等，往往把经济增长作为首要目标，环境问题被置于边缘地位，片面追求“集体”局部经济利益，很可能导致全局生态环境被破坏的结果，从而阻碍循环经济发展。并且政府自身利益与市场经济之间的联系并未成为促进西部地区经济成长不可或缺的要素。因此西部的强制性制度变迁其市场经济特性并不明显。
（三）制度效率比较低
微观经济主体的竞争力主要由要素成本和交易成本决定。西部尽管存在要素成本优势，但制度因素造成循环经济的交易成本过高，制度经济绩效比较低，制约了经济竞争力的提高。这主要源于不同制度演进格局所产生的制度本身。作为一种能够有效解决稀缺性问题的制度安排，市场经济具有更高的经济绩效。虽然西部正朝着市场经济体制方向迈进，但其演进的效率、速率以及配套的各种制度的建立、发展程度较东部具有较大的差异，从而表现在循环经济发展中资源配置效率、经济发展绩效上比较低。
（四）制度的强制力和约束力弱化
现有的资源环境制度主要侧重于环境污染的治理方面，生态保护和资源利用方面的制度仍不健全，漏洞较多。首先，环境保护制度的强制力和约束力弱不够，管理关系不顺，没有足够的权威，因而不能保证有效地贯彻实施，往往是“上有政策，下有对策”。其次，政府依旧还存在着部门分割，如涉及生态环境保护就有农业部门、林业部门、环保部门、国土资源部门等。分部门的多头管理不仅使生态建设和环境保护的制度间缺乏协调、配套和整合,而且容易出现政出多门、政策冲突或政策盲区。再次，我国在法律中未能明确公民的环境权益，从而使得公民不能维护自身权益，导致政府在监督污染排放方面成本过大。在很大程度上起着纵容环境污染行为的负面作用。
（五）环境产权界定困难
为了使外部环境与自然资源的成本与利益内部化，十分有必要明确界定环境产权。但是，由于环境资源具有弥散性与流动性的特点，不具有明确的排他性和可转让性，使得环境产权的界定非常困难，如江河、大气等自然资源就十分难以界定产权。当前我国的环境保护法律体系中,关于环境产权的概念还未明确界定。使得环境产权的界定非常困难,另外环境属于公共物品,环境产权的主体应是国家,所以要研究环境产权如何进行转让和交易、如何才能对厂商产生刺激等难题;由于环境产权交易是以排污权的需求与环境产权和排污权的供给为特征的,还要研究如何分配排污权、如何评价排污权的使用、对富余排污权如何处理等难题。
(六)现存的城乡分割的“二元”体制的冲击
我国城乡分割的二元结构体制在西部更为明显。在这种二元制结构体系下，形成了城乡两大相互独立而又悬殊巨大的经济板块。城乡二元结构以及特有的城乡分割和城乡壁垒，给西部的循环经济制度建设和现代化建设带来了巨大影响和严重障碍，对经济、社会、政治和生态造成多种危害。
由于西部城乡企业自成系统，乡镇工业布局分散，同时对乡镇工业缺乏科学规划，使得城乡经济发展严重失衡，不少污染的项目从城市扩散到了乡村，乡村成了污染工业的避难所。城乡二元结构下，城乡在经济结构、思想观生活水平等各方面存在着相当的差距，许多行之有效的政策在乡村中无法正常开展，这也成了建立循环经济制度不可回避而且难以逾越的障碍。
（七）非正式制度方面缺位严重。
非正式制度是人类在长期交往中所形成的价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等的总和。非正式制度通过思想意识、伦理道德等方面的软约束，激发人们的内心理念来实施一定的经济行为，从而影响经济发展。西部长期的计划经济体制和粗放经济模式以及较低经济生活水平，导致了整个社会对资源环境问题严重性的认识不够，一些地方和部门对发展循环经济的重要战略意义和紧迫性认识不足，缺乏正式制度实施的文化环境。首先，西部长期以来存在两种不利于循环经济发展的倾向：一是把经济增长等同于经济发展，把发展单纯看成是一个经济问题，并把经济增长率作为衡量发展的唯一指标；二是片面地理解“发展是硬道理”的思想，认为只要把经济搞上去了，资源、环境问题就可随经济的增长而自然解决。其次，缺乏一种人与自然、人与环境和谐相处的“天人合一”的自然观，往往把自然当作为生产所利用和支配的对象。这种片面的自然观是与循环经济思想格格不入的。自然界在人类无休止的的破坏下所呈现的报复性反应，已使人们不得不重新审视传统的自然观，开始认识到人类与自然环境和谐相处的重要性，但是要让人们彻底转变长期以来形成的自然观，还有很长的路要走。再次，长期以来功利主义和实用主义的伦理观大行其道，其局限性就在于只考虑眼前的功利与实用，不顾及长远利益，和西部可持续发展的目标背道而驰。
四、西部发展循环经济的制度保障
西部要实现可持续发展，必须改变现有利益格局，重新构建一种新的制度框架，对人与自然的关系和人类社会生产关系进行新的制度安排。这种新的制度框架的核心是要将生态环境
作为一种生产要素进行新的规制管理，纳入市场运行机制之中。明确生态环境和基本资源的产权关系，并规定其交易和补偿机制。这必将重新构造社会价格形成机制，从而重新调整社会利益分配关系。
（一）西部发展循环经济的产权制度安排
从长期来看，西部发展循环经济需要解决的制度问题的重点，首先是资源产权制度的改革和创新。西部资源耗竭和环境恶化的根源在于产权不明晰和产权配置不当，只有明晰的产权才能对滥用资源和污染环境构成阻隔屏障。我国法律规定的资源绝大部分属国家所有，但由于政府管理能力的限制，国家对国有资源产权的实现难以完全落实。因此，西部资源产权制度创新的重点是，突出所有权管理和集中统一管理，强调国家的资源收益权，使国有资源的所有权在经济上得到充分体现，以提高资源使用成本，遏制对资源的过度开发和浪费行为。
构建明晰的产权制度，就需要把经济活动的责、权、利结合起来，使外部影响内部化，统筹经济效益和生态效益。如在西部地区沙漠化的治理中采用拍卖土地使用权的做法，即明确规定谁购买、谁治理，谁治理、谁受益，可继承、可转让，在国家拥有最终所有权的同时，治理主体（经济个体）得到土地的占有权、经营权、受益权，从而调动其投资的积极性。
明确环境产权，实施环境容量的有偿使用。对产权难以界定的自然资源和自然环境，如空气、河流，可以划分各地区一定的责任范围，如合理分摊环境治理费用和严格法制约束，制定出明确的奖惩规则。对无法避免的资源消耗和环境污染，可以通过政府作为维护生态环境的代表与污染者之间进行环境产权与排污权的付费许可污染的交易以及排污权的产权交易，充分运用好可持续发展的重要手段和工具，尽可能减少环境污染和无节制使用自然资源及由内部经济导致的外部非经济。
（二）消除城乡“二元”结构对循环经济发展的障碍
缓解城乡差别愈来愈严重的趋势，实现城乡均衡协调发展是西部当前面临的一大社会难题。这个问题不妥善解决，确立循环经济制度就将成为空谈。在努力消除城乡差别，建立循环经济制度的过程中应该注意以下几个问题：
第一，要在借鉴发达国家经验教训的基础上，尽快进行循环经济立法，明确消费者、企业、各级政府在发展循环经济方面的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公共管理范畴之内。鉴于西部广大农村地区的居民环境意识比较薄弱，一些地方政府迫于经济增长和就业压力忽视环境保护，甚至对污染企业提供保护的现状，应改革环境保护行政管理体制，防范地方保护主义的干扰，创造政府和市场相结合的新的环境保护机制，提高管理的权威性和环境管理的效率。
第二，要有预防农村生态环境破坏的制度安排。乡镇企业在西部经济发展和加速城乡差别的缩小过程中，正在发挥着越来越大的作用。然而，掠夺式经营引起资源破坏和环境恶化已经成了西部农村经济发展过程中的一个不可忽视的问题。由于人们对自然资源的开发利用不当，不少地方单纯追求资源开发带来的经济效益忽视社会效益和环境效益，相当一部分农村地区的生态已经有了相当程度的恶化。要克服这个问题就必须有预防农村生态环境破坏的制度安排。要坚决杜绝已为城市淘汰的污染型工业进入农村，决不能再走先污染后治理的老路。
第三，积极推进农业经济结构调整。目前西部的环境保护基本上采取的是一种政府主导型模式。在推行循环经济，消除城乡差别过程中，政府仍然肩负着历史性的重任。为此，政府应该积极引导农业产业结构调整，使传统农业向现代农业，特别是生态农业转变。对于西部这样一个农业发展滞后而农业在国民经济中又占据着举足轻重地位的区域来说，发展生态农业，政府的政策引导就显得尤为重要。
（三）完善生态补偿机制，切实落实中央财政对西部的转移支付制度。生态补偿机制是发展循环经济的重要手段，这对改进西部生态与环境质量，促进经济可持续发展有着重要作用。生态补偿机制的一个重要方面是国家应该尽快对西部生态脆弱区和生态功能保护区的发展规模、发展方式实行严格的控制；通过完善财政转移支付制度，对生态脆弱区和重要生态功能区进行补偿，坚定不移地加大对西部地区生态环境建设的投资。可考虑开征西部生态环境建设补偿税，并将征收范围限定在资源开发类企业或者污染企业，将税收的适当比例用于西部生态环境保护和修复，剩余的归中央统一调配。国家应该对现有的环境污染费、矿产资源使用费等地方性收费项目，以环境保护税的法定形式固定下来，同时扩大环境保护税的征收范围，并根据专款专用的原则，将环境保护税收入做为西部地方政府综合治理的专项基金。国家应该对有利于西部地区生态环境保护或治理，恢复生态环境的项目给予大力度的税收优惠，鼓励西部发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发等项目，剔除现行税制规定中不利于保护生态环境的政策规定。同时对破坏生态环境的项目，应当通过行政手段和法律手段给予坚决制止。对于一些亏损或微利的废旧物品回收利用产业，对于废弃物无害化处理产业，可以通过税收优惠和政府补贴政策，使其能够获得社会平均利润率。在增加环境（污染排放）税、资源使用税的同时可以对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣。通过专门设立环境技术开发基金，重点支持废旧物品回收处理和再利用技术的研究与开发，促进西部环境综合治理等公用性事业方面适用技术的开发与推广应用。
（四）加强循环经济的监管机制。制定法律和政策是重要的，落实和监督执行更重要。西部应考虑设立循环经济发展专门领导和管理机构，赋予更大的执法权限，加大执法力度，使循环经济建设真正有组织保障。要改变过去对领导干部的考核方法，明确将循环经济纳入政府决策者政绩的考核体系，建立新的评价和考核指标体系。各级政府自上而下应该层层签订循环经济建设目标责任制，督促其行使循环经济职能，抑制地方保护主义。要规定各级领导必须在任期内实现辖区内环境和资源的循环性"保值增值"，对未完成目标者要依法查处。同时积极发挥中介服务（技术咨询）组织的监督和服务作用，为政府、企业和消费者及时提供国内外的相关信息和服务；为政府制定相关法规政策和企业制定环境管理策略等提供决策依据和服务；协助督促政府贯彻落实相关政策等，以促进循环经济的制度建设和发展。
（五）积极培育循环经济主体意识
循环经济制度篇2
关键词：循环经济税收制度经济核算制度
一、前言
我国正处于传统产业经济向新型循环经济转变的历史时期。这一时期社会各个领域都在发生着巨大变化，社会经济的发展与自然环境的矛盾日益突出。只有始终坚持人与自然的和谐共处与协同进化，才能推进我国人口、资源、环境的全面可持续发展。尽管我国已颁布相关法律法规，为发展循环经济奠定了一定基础，但是我国现行法律法规中还存在诸多与循环经济理念不相适应的制度规定，对循环经济的形成与发展设置了障碍。二、体制障碍1．税收制度上存在的障碍。我国现行税制不仅缺少以环境保护为目的、针对环境污染的行为或产品课征的专门税种而且还存在某些不利于循环经济发展的税种。(1)增值税。企业增值税是我国现行税收制度中的主要税收来源，增值税的计税依据是增值的比例。虽然现行增值税法规定，对利用三废产品生产的产品免征增值税，对废旧物资回收企业也实行其他税收优惠政策，但是我国涉及环境保护的增值税税种过少，征收范围也过小，很多企业均享受不到国家的这些优惠政策。(2)资源税。现行资源税是针对自然资源的经济价值而征收的一种财产税。我国资源税规定对开采原油、天然气、煤炭其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和生产盐的7种矿藏品征税，并按资源自身条件和开采条件的差异设置了不同的税率。就目前而言：一是资源税征收范围过小，仅限于部分不可再生资源，导致大量非征税资源价格偏低；二是已开征的资源税税率太低，导致资源的价格严重背离其价值。这些不但造成了资源的不合理开发和利用，而且加大了初次资源和经过循环生产的再生利用资源之间的价格差，使得废弃物转化为商品后的经济效益难以实现，不利于循环经济的发展。(3)消费税。消费税是对特定的消费品和消费行为征收的流转税。目前，我国消费税包括的11个税目所涉产品的消费大多直接影响环境状况，消费税的征收起到了限制污染的作用。其中，对汽油、柴油和小汽车、摩托车征收的消费税对环境污染有较强的抑制作用。但总的来说，消费税对环境保护的程度非常有限，许多容易给环境带来污染的消费品尚未被列入征税范围，如电池、一次性用品、煤炭、化肥、农药等。我国的消费税还没有起到引导公众绿色消费的作用，还不能适应循环经济对消费环节的绿色要求。(4)排污费。排污收费制度建立十多年来，为污染控制筹集了大量资金，对污染防治工作做出了巨大贡献。但该制度也存在着许多问题：一是收费标准偏低，使得企业宁愿缴纳排污费也不愿积极治理污染；二是收费方法不合理，总体上实行的是单项超标排污收费制度，即只对超过浓度标准的排污者征收，且当排放的污染物在同一排污口含有两种以上有害物质时按最高一种计算排污费，导致排污者仅注重被收费的污染物的治理；三是排污费的使用不合理。我国排污收费制度建立的初衷是用排污费补偿治污资金的不足，因此排污费的80％要返还排污者治理污染，但由于没有相应的约束机制，返还的资金只有少数被用于污染治理。可见，现行排污收费制度不利于企业自觉采纳循环生产模式，不利于循环经济在我国的形成和发展。三．经济核算制度上存在的障碍。
以往的预算、统计、会计和审计等经济法律制度在进行国民经济资本与成本评估时都未将环境的价值因素纳入社会成本中，这就在无形之中助长了人们以破坏环境和掠夺资源的粗放式经济发展模式去谋求暂时的、局部的经济利益。(1)会计制度。我国传统会计只反映了企业主体与企业主体内部的经济关系，只承认那些能以货币计量的并且能用价格确认和交换的东西，未将资源和环境的消耗计入成本，仅计算了微观的经济成本，而没有计算宏观的社会成本，变相鼓励了以牺牲环境、透支未来而取得短期利益的做法。(2)审计制度。传统审计制度重企事业单位的财政财务情况、轻企业的经济绩效审计，对于环境绩效审计更是一片空白。根据环境审计具体内容的不同，还可以将环境审计的具体目标细分为以下四类分项目标：①评价环境法规政策的科学性和合理性，帮助法规政策制定部门制定更加科学合理的环境法规、政策与制度；②评价环境管理机构的设置和工作效率，揭示影响其工作效率的消极因素，提出改进建议；③评价环境规划的科学性和合理性，帮助有关部门制定出更加科学合理的环境规划；④评价环境投资项目的经济性、效率性和效果性，为改善环境投资提出建设性意见。而当前我国的审计制度设计上，无论是国家审计还是独立审计或者内部审计，这一方面都很欠缺。(3)GDp核算。传统GDp核算没有扣除自然资源消耗和环境污染的损失，因而社会成本和效益并不清晰，既不能准确反映一个国家财富的变化，也不能反映某些重要的非市场经济活动及社会公众的福利状况，特别是不能反映经济发展给生态环境造成的负面影响。
循环经济制度篇3
[关键词]循环经济法公众参与制度构建
根据第十一届全国人大常委会的2008年立法工作计划，备受关注的《循环经济法》有望近期出台。循环经济（Circulareconomy），是指遵循生态规律和经济规律，将资源节约和环境保护与社会生产、消费等经济活动相结合，以“减量化（reduce）、再利用(reuse)、资源化/再循环(recycle)”为原则和主要内容（也可包括再制造、再生化等）的社会经济发展活动模式的总称。循环经济法则是推进循环经济发展最重要的法律手段，其中的公众参与制度具有重要意义。广义上的公众参与是指公众有权通过一定的程序及途径了解、决定、实施、监督其共同关注、具有共同兴趣或利益的事项，使该事项的决策和执行符合自身的需求与利益。本文将从制度构建的视角来分析循环经济法中的公众参与制度。
一、循环经济法规定公众参与制度的必要性
公众参与作为现代民主的一项基本原则而被许多国家的立法，特别是环境立法所确认。它不仅与我国的国家性质、政治体制相符合，也是我国环境保护等领域的内在要求，是我国环境保护立法的一项基本原则和制度。在《循环经济法》中规定公众参与制度，是循环经济发展的内在需要，也是循环经济立法体系协调的必然要求。
1.循环经济发展需要公众全面参与
循环经济作为一种经济和社会的发展模式，其确立和推行无法离开政府、企业和公众这三类主体的参与。循环经济视野中的公众指社会群体、大众，还可以指相关行业协会和非政府组织。公众在循环经济的发展中承担如下三种重要角色，也因此决定了其在循环经济法中的重要地位。
(1)公共决策参与制定者
公众的公共决策权不仅由公众作为现代社会主体和者的政治地位决定，也是对全能政府、精英决策具有的局限性的全面反思，特别是在环境保护领域。在环境保护运动开展的初期，由于认为环境问题是由市场失灵引起的，环境问题的解决主要寄托于政府。但是政府失灵所具有的弊端在这之后也逐渐显现，从而使公众的介入和参与成为必然。循环经济是对经济、社会发展模式的全面转变及优化。引入公众作为循环经济发展决策的参与者，有助于建设循环经济目标的实现。公众通过政府和企业的信息公开，了解循环经济发展的动态并提出意见和建议即是公众参与循环经济决策的典型形式之一。
(2)循环经济成本承担者
政府是发展循环经济的主要动力，企业是发展循环经济的主体。但是从成本承担的角度而言，公众无疑是转变旧有模式，发展循环经济所需各种成本的最终承担者。政府推行循环经济，企业发展循环经济，所产生的各类费用最终都要靠公众来支付。特别是循环经济将直接增加公众的支出，促使其承担在旧有模式下外部化的社会环境成本，如承担回收利用其所产生的废旧物质的费用等。如果公众不为循环经济“买单”，循环经济便难以实现。因此有必要以立法的形式促进公众对于循环经济的认识，确保公众承担起循环经济的各项成本。
(3)循环经济发展监督者
循环经济不可能自动形成。发展循环经济的成本问题，旧有经济模式的路径依赖问题，各方主体对于循环经济的认识问题等因素都制约了循环经济的形成。缺乏必要有效的监督，循环经济将无以发展。公众监督所具有的点多面广等特征能够很好地弥补政府间接监督和企业自我约束中出现的各种不足，也能有效地形成对公众内部有关行为的监督和约束，有力促进循环经济的发展。确立公众参与的循环经济法律制度，可以有力保障公众的循环经济发展监督者的地位。
2.现有立法没有体现循环经济特点
公众参与是我国环境保护领域的一项重要原则和制度，得到多项政策和法律的确认。1973年中国第一次全国环境保护会议上就提出了包括“依靠群众，大家动手”在内的32字方针。20世纪90年代初的《中国21世纪议程》也强调“实现可持续发展目标，必须依靠公众及社会团体的支持和参与”等内容。以《环境保护法》为代表，诸多环境法律、法规都规定了公众的监督权、知情权等内容。从1996年的《水污染防治法》和《噪声污染防治法》开始，公众参与环境影响评价等内容也被逐步规定。
公众参与作为一项重要原则和制度已经获得诸多立法的支持。但是，现有的公众参与政策、法律和法规等没有体现循环经济的特点，未能满足循环经济发展的要求。因此，必须在《循环经济法》中制定体现循环经济内在特点与发展要求的公众参与制度。
(1)现有公众参与的政策、法律、法规尚不能满足循环经济发展对公众参与的要求
首先，循环经济发展政策对公众参与的规定相对简单，效力不高。为促进循环经济的发展，自2002年国家环保总局首次批准贵阳市作为循环经济试点之后，国家出台了一系列的政策推动循环经济发展，其中包括《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》、《“十一五”国民经济和社会发展规划纲要》等。但是这些政策均过于侧重资源节约利用和生产工艺改进，对于循环消费、绿色消费等领域关注不够，更没有从公众决策和公众监督的层面进行规定。而且政策具有多变性、宏观性、无强制力等特点，无法构筑一个稳定、具体、有效的公众参与制度。其次，已有循环经济相关法律对公众参与规定过于原则，难于操作。《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》是目前体现循环经济发展思想最为明显的三部法律，也是循环经济法体系中的三部重要法律。但其中对公众参与的规定过于原则，没有规定具有可操作性的制度作为支持。有些行政规章及地方法规也涉及到了公众参与的内容，如《贵阳市建设循环经济生态城市条例》，但是也普遍效力较低，操作性差。并且《循环经济法》既然定位于统帅其它循环经济法律的循环经济领域基本法，不能指望由其子法来替代其规定应由其规定的基本原则和制度。再次，其它领域法律、法规规定的公众参与无法完全适应循环经济发展的要求。虽然作为一项原则的公众参与被诸多领域的法律、法规所接受，但是作为该领域内具体制度的公众参与则更多地体现本领域内的价值和追求。循环经济法的公众参与的制度设计必然地与以限制公权力为目标的行政法中的公众参与，与以预防和打击违法犯罪为追求的刑法中的公众参与等都有所差异。因此，难以将其它领域立法中业已成熟的公众参与制度借用至循环经济法中。
(2)公众参与的价值与作用无法由循环经济法的其他原则及制度替代
参考国外循环经济法相关立法例，我国循环经济法的历次立法草案以及专家学者的意见及建议，我国循环经济法的原则可以确立为“政府引导、企业实施、公众参与；市场手段与强制手段相结合；责任与义务公平分担”并包括下述四大类十几个小类的制度：循环经济发展市场调控制度，包括以市场配置为核心的资源产权制度及价格制度，废物回收与市场交易制度，落后生产工艺和落后设备的淘汰制度等；循环经济发展政府管理制度，包括政府发展循环经济职权制度，循环经济发展规划制度，产业政策及市场准入制度，循环经济评价与考核制度，循环经济标准、标识、标志制度，循环经济财税制度，政府绿色采购制度等；循环经济发展企业主导制度，包含生态设计制度，清洁生产制度，生产单位利用、处置废旧资源的基本顺序制度，生产者责任延伸制度，经济激励制度，自愿协议制度等；循环经济发展公众参与制度，包含循环经济信息公开制度，绿色消费制度，循环经济宣传教育制度，循环经济公众监督制度等。上述原则及制度均针对循环经济发展的某一方面而设计，相互紧密联系。如果我们不在循环经济法中单独确立公众参与的制度，则余下的原则及制度并无法替代其所应能发挥的价值和作用，并且还将反而因此影响这些原则和制度的有效实施。
二、循环经济法规定公众参与制度的可行性
1.具有国外立法丰富经验可资借鉴
考察国外循环经济发展及立法的相关经验可以发现，虽然各国的具体国情有别，法律制度有异，但是国外循环经济的有效推行都离不开公众的有效参与，公众参与制度也是国外循环经济立法的重要内容。
德国联邦的相关立法将“合作原则”作为基本原则之一，强调由有关各方，包括官员、企业家和公众共同协作预防和减少不可循环的废弃物带来的环境危害。德国专门从事废弃物处置的二元系统公司（DSD）邀请消费者代表与政界、工商界和科研单位代表共同组成顾问委员会，充分动员公众参与绿色消费和废弃物回收，取得显著成绩。
日本的循环经济法体系被认为是目前各国循环经济法体系中涉及范围最广，设计最为完备的，被认为体现了“循环型社会”的思想。其中具有基本法地位的《建立循环型社会基本法》（又译《推进形成循环型社会基本法》）第一条“目的”中就明确了建立循环型社会的目的是“确保现在及未来全体国民的身体艰苦，保证公众的文化生活水平”。第四条“合理分担责任”，第十二条“公众的责任”，第十五条“建立循环型社会基本计划的制定”中的6，第十八条“保证可循环资源适当循环和处置的措施”中的2、3，第十九条“促进再生品的使用”，第二十三条“抑制原材料变成废弃物的经济措施”，第二十七条“促进循环型社会相关知识的教育和学习”，第二十八条“鼓励民间团体的自愿性活动”等，都从不同方面规定了建立“循环型社会”的公众参与。《建立循环型社会基本法》一共有三十二条，规定了公众参与制度的条文就有九条，将近三分之一的篇幅。并且日本循环经济法体系中的其它几部重要法律，如《资源有效利用促进法》、《废弃物处理法》、《容器和包装物的分类收集与循环法》也都对建立“循环型社会”中的公众参与制度作出了规定。
此外，欧盟和美国的相关立法也都在不同承担上强调了公众参与并制定了相应的原则及规则、制度。
2.具有国内政策、立法、实践提供基础
(1)循环经济法的公众参与制度具有国家政策基础
如2005年7月底国务院的22号文件《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》就在第七项提到要“加强宣传教育和培训，……提高全社会对发展循环经济重大意义的认识，把节约资源、保护环境变成全体公民的自觉行为……在中小学中开展国情教育、节约资源和保护环境的教育……引导合理消费，规范消费行为，开展多种形式的实践活动，逐步形成节约资源、保护环境的消费方式。”许多国家领导人及部门负责人在提到循环经济发展及循环经济立法时也都多次强调要重视公众参与的作用。
(2)循环经济法的公众参与制度具有国内立法基础
反对在循环经济法中规定公众参与的一个意见就是认为由于缺乏研究和成功的立法例，与其如以往一样规定一个不具可操作性的宣誓性原则及制度，还不如等循环经济法实施以后总结经验再在其他相关法律中规定公众参与。笔者认为该观点值得商榷。我国已有相当丰富的公众参与的立法例，并发挥了积极作用。在循环经济法中公众参与的设计中完全可以借鉴这些立法经验。比如，我国《宪法》规定：“中华人民共和国一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”我国行政法中的《行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等所规定的听证、信息公开等制度都为循环经济法中的公众参与制度设计提供了立法基础。在环境资源保护领域，我国几乎所有重要的环境法律都对环境保护公众参与作出了原则性的规定，并在环境紧急事件处置、污染物排放管理、环境影响评价等方面规定了具体制度。即使这些制度设计还存在许多缺陷，也可以为循环经济法的公众参与制度的设计提供反面经验。并且，《环境影响评价公众参与暂行办法》、《城市规划编制办法》、《沈阳市公众参与环境保护办法》、《上海市政府信息公开规定》等部门及地方的法规、规章也都对在循环经济法中确立公众参与制度做出了有益尝试。
(3)循环经济法的公众参与制度具有社会实践基础
由于经济发展条件与科学技术水平的限制，就目前看推行循环经济无疑会在一定程度上加重公众的经济负担。但是，由于发展循环经济最终目的仍是增进公众利益，因此公众有参与循环经济发展的动力。以自2008年6月1日开始的限塑令为例，禁止免费提供塑料袋就是循环经济中减量化的一个具体体现。虽然此举增加了公众的经济负担，在一定程度上带来不便，但仍然获得了公众的支持，得到顺利推行。公众参与循环经济建设的热情是循环经济法规定公众参与制度的社会实践基础。
三、循环经济法公众参与制度的构建
1.循环经济法公众参与制度的具体内容
循环经济法中公众参与的具体内容包括公众在参与循环经济过程中的权利和义务。(1)公众参与循环经济的权利包括:决策权，公众有权以个体或联合的方式依法参与有关循环经济的公共决策，其中又包括获知有关循环经济信息，表达关于循环经济的看法、意见、建议，获得有关政府部门和企业回复的权利；消费权，公众有权进行绿色消费，识别和优先采用符合循环经济发展要求的环境友好型产品，拒绝以不符合循环经济要求的方式消费不符合环境友好型的产品；监督权，公众有权对发展建设循环经济过程中政府及企业的不法行为进行监督，并督促相关方面进行改正，以保障公众参与循环经济的决策权和消费权的实现。(2)公众参与循环经济的义务主要有以下几个方面：公众需要遵守循环经济法的各项要求及其他法律、法规的制度；公众对于政府制定的关于循环经济的各项政策需要执行；公众有义务促进循环经济的发展；公众有义务使自身行为符合循环经济的要求等等。如公众有义务优先选用符合循环经济要求的产品，公众应该节约使用资源，公众应该在规定的范围内承担起分类回收的责任或为此支付相关费用等。
2.循环经济法公众参与制度的立法模式
公众参与在循环经济法中的制度设计应该考虑循环经济法的定位、性质，循环经济法的结构安排及循环经济法中公众参与制度与循环经济法中其他相关法律制度之间的协调。因此，相应的公众参与在循环经济法中的立法模式也会基于立法者对循环经济法的定位、性质等问题的不同考虑而有不同。
有学者认为，应该按照循环经济的各类主体的权利义务设计循环经济法的框架。在此理念指导下，作为循环经济法参与三大参与主体之一的公众，在循环经济法的制度设计中将占有比较重要的地位。应该在总则部分对公众参与进行原则性规定，然后将公众参与制度具体内容单独作为一章。这种模式中公众参与的规定将会非常充实，具体的内容也可以规定的更详细和更具有可操作性。也有学者认为，应该遵循循环经济行政管理的程序设计立法框架。据此，公众参与制度应被纳入到政府管理循环经济的制度体系中去，定位于政府管理循环经济的辅助手段，内容上更多的体现公众的义务和配合政府的管理。这种模式有利于政府推行循环经济的努力，但是不利于循环经济中公众参与的推行，违背了循环经济法中设计公众参与制度的本意。
笔者认为，应该按循环经济实施的过程设计循环经济法的框架，按照循环经济的具体实施过程，针对循环经济的各个环节，分别设计各个过程和环节中的公众参与制度的相关内容。这种设计既照顾了公众作为循环经济中独立主体的重要性，又考虑了循环经济法的内在逻辑性；既可以丰富作为一个整体的循环经济法的公众参与制度的具体内容，又有利于公众参与制度的各个方面与循环经济法中其它制度的相互衔接，具有很强的针对性，并且规定比较全面。但是，这种设计思路的缺点在于相关的公众参与制度规定将比较零散，不成体系，难以进行整体把握。
3.循环经济法的公众参与制度的立法草案
(1)在总则中对公众参与作出概括规定
①可以仅在循环经济法的总则部分将公众参与与循环经济法的其他原则一起用一条条文进行规定。②也可以在原则之外另加一条，具体规定公众参与的内容。第一款为“公众有权了解循环经济发展的相关信息，有权参与政府对发展循环经济所做的重大公共决策，并对其提出批评和建议。公众有权违反循环经济法及相关法律、法规的行为进行检举或控告。”第二款为“公众应当节约资源，保护环境，遵守循环经济法及相关法律、法规。公众有义务购买和使用可再生产品，参与循环经济的宣传、教育、推广和监督实施。”
(2)在分则中对公众参与的具体制度作出规定
①在政府管理制度中的相应位置分别作出两款规定。一款为“信息的公开”，规定“政府有义务将发展循环经济的相关信息向公众公布，征求并听取公众对发展循环经济的意见和建议。”一款为“奖励制度”，规定“国家对在发展循环经济中作出突出贡献的公众进行表彰，对作出重大贡献者，还应给予相应的物质奖励。”
②在企业主导制度中的相应位置分别作出三款规定。一款为“信息的公开”，规定“对于法律规定的需要公开的循环经济相关信息，企业必须公开。对于法律未规定必须公开的，政府鼓励企业进行公开，以便引导消费者进行绿色消费。”一款为“绿色消费”，规定“国家和企业应当提倡和鼓励公众节约资源，保护环境，使用可再生产品，进行绿色消费。公众应当节约资源，保护环境，尽量使用可再生产品，有权进行绿色消费。”一款为“废弃物分类回收”，规定“公众对应当分类回收进行再利用的废弃物，负有分类回收或为分类回收支付对价的义务。”
③在“法律责任”一章中设立“公众的监督权”，分为两款。一款规定为“对政府的监督”，“有下列行为之一的，由上级主管部门或同级政府依法予以……，未依法向公众提供循环经济的有关信息的；”。一款规定为“对于违反本法规定的行为，公众可以向有关机关提起检举或控告，有关机关不得拒绝，必须依法进行处理。”
参考文献:
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[2]马彩华:中国特色的环境管理公众参与研究.中国海洋大学博士学位论文，2007年
循环经济制度篇4
关键词:中小企业;循环经济;制度创新
中图分类号:F270文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)01-0183-03
中小企业作为国民经济发展中不可忽视的力量,在活跃城乡经济、吸收劳动力就业等方面发挥着重要作用。作为循环经济战略中最重要的微观发展主体之一,现阶段中国中小企业在发展循环经济、推行清洁生产过程中,受到众多因素的制约,如企业发展资金不足、企业竞争力差、技术创新能力弱等,中小企业大部分的生产仍停留在生产经营粗放、能源消耗高和污染排放量大的阶段,因此,中小企业如何发展循环经济是实现中国由传统工业经济向循环经济转型的重大课题。
一、中小企业发展循环经济的必要性
1.中小企业发展循环经济,是缓解资源供需矛盾的根本出路。根据《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》,到2010年,中国国内生产总值要在2000年的基础上再翻一番,如果继续沿用传统发展模式来带动经济高增长,这就难以保障中国社会经济发展的可持续性;经济增长对资源的需求是无限的,国内资源的供需矛盾突显,使得中国资源对外依存度不断上升,进口必然存在市场和价格的风险,运输能力的制约也使中国的发展不可能完全依靠进口,同时全球资源的有限性也决定了资源进口不可能得到无限的满足。中小企业规模小、资金不足也制约了其进口的能力,发展循环经济,促进资源的循环与高效利用,可以减轻经济增长对资源需求的压力,有效缓解资源供需矛盾。
2.中小企业发展循环经济,是实现经济增长方式转变的有效途径。在国民经济中,中小企业在数量上高达95%,所创造的最终产品与服务价值、出口总额和上缴税收,分别占全国的58.5%、68.3%和50.2%,吸纳了75%以上从农村转移出来的劳动力,中小企业发展循环经济必然会有力地推动国民经济增长方式的转变,因此中小企业发展循环经济是实现经济增长方式转变的有效途径。
二、中小企业循环经济制度供给与需求现状分析
(一)政府的制度供给不充分
1.循环经济的正式制度供给不充分。正式制度是指用法律条文司法判例和政策法规确立的各种规则和合约以及由这些规则形成的等级结构。财政政策、税收政策和金融政策都是正式的制度,中国的这些制度是在传统工业条件下形成的,不适应循环经济的发展,现以税收政策为例加以说明。企业增值税是中国现行税收制度中的主体税种,在资源综合利用、废旧物资回收、污水处理等方面起到了一定的作用,但由于增值税的计税依据是按增值的比例缴纳税收,而循环利用资源的企业原材料成本中增值部分所占比例较高,所以,按产值计算,企业循环利用资源反而需要缴纳更高比例的税,这不仅不能激励企业节约资源和循环利用资源,反而起了打击抑制的作用。此外,资源税征收范围过窄,仅局限于对煤、石油、天然气等矿藏品的征收,对一大部分非矿藏品资源都没有征税,这样对资源的合理利用起不到明显的调节作用;中国资源税的计税依据是按销售量或自用量计税,这使企业对开采而没有销售或自用的资源不付任何税收代价,间接鼓励了企业对自然资源的过度开采和浪费;企业所得税虽然对利用生产过程中的废渣、废气、废水生产产品等给予了税收优惠,但这些税收优惠措施仅限于减免税,形式单一,缺乏灵活性,这些都不利于循环经济的发展。
2.循环经济的非正式制度供给不足。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等因素,非正式制度相对于正式制度有更大的影响范围。中国经济发展中循环经济的非正式制度供给非常薄弱,生产者为实现利润的最大化,不断进行产品更新换代、大量的广告宣传,造成资源的极大浪费以及废弃物的大量排放,消费者则采取过度消费、盲目消费甚至奢侈消费的方式,形成“拼命生产,拼命消费,拼命废弃”的模式,对循环利用模式认同不够导致非正式制度供给不足。
3.实施环境供给不力。实施环境由规则的实施环境、实施措施、监督违规的力度和违规的代价等因素构成。
中国目前还没有形成对环境保护的高效监督体系,对于环境污染严重的企业没有强有力的法律法规约束,从而难以调动企业的积极性和创造性来保护环境。由于经济主体具有追求尽可能大利益的内在特性,在无外力干预下,它总是会不顾社会利益而追求单个利益最大化,从这个角度来说,越来越严重的资源与环境问题是有效制度供给不足的结果。
(二)制度供给影响制度需求
1.预期收益小于预期成本,中小企业缺乏发展循环经济的动力。价格障碍和成本障碍使中小企业不接受循环经济。循环型生产环节有两个效益来源:一是废弃物转化为商品后产生的经济效益;二是节约的排污成本。资源的再生、循环利用和无害处理的发展潜力很大,但短期内中小企业经营者却难以获得社会平均利润。以资源的再生为例,在很多情况下,把废旧产品和废弃物变为有用资源的再生成本远远比购买新资源的价格高,由此构成了推进循环经济的价格障碍;另外,由于目前中国的环境容量尚未作为严格监管的有限资源,企业和大众消费者支付废弃物和排污费不仅远远低于污染损害补偿费用,甚至还明显低于污染治理费用,这就使得循环生产环节的效益来源不能显现,循环生产环节的成本难以回收,以致在现行市场经济条件下循环经济生产方式难以自发产生,特别是中小企业,资金不足,经济规模小,对于改善环境的资金投入更加有限,有限的预期收益小于其投入成本,市场经济的法则是追求最少的成本投入和最多的投资效益,而发展社会化循环经济中的资源循环使用和环境保护等项目往往投入巨大、收效期长,对于中小企业而言,这种投入不利于企业的发展。
2.中小企业循环经济主体意识薄弱。中小企业经营者对发展循环经济的必要性和紧迫性不甚了解,资源意识、节约意识和环保意识较差,对“什么是循环经济”、“怎样发展循环经济”等问题认识比较模糊,导致资源节约高效利用缺乏积极参与意识。有的对循环经济的理解存在偏差,将循环经济简单化为废弃物综合利用、清洁生产、环境保护或将发展循环经济认为与本企业无关,认为环境污染、资源短缺是政府的责任。
3.中小企业发展循环经济的外部压力小。由于循环经济存在着实施和监督管理的困难,政府对企业滥用环境资源行为的惩罚力度不够,没有形成有效的制度,这样使违约者的成本仍小于其违约收益。
三、制度供给不足的深层次原因分析
(一)GDp考核体系影响制度供给主体的决策,导致循环经济制度供给较弱
循环经济要求使经济主体的负外部成本内部化,从而实现经济的可持续发展,这在一定程度上和一定时间范围内会影响企业的经济指标,从而会影响GDp统计数据,最终影响政府的政绩。在GDp的考核体系下,政府在制定各项政策、发展规划、投资规划等方面势必会忽视循环经济的发展要求,导致循环经济的非正式制度供给不足;同时由于现实、客观的经济发展趋势传达出的不利于循环经济发展的信号,从而使循环经济的非正式制度的供给缺乏现实基础,非正式制度供给也较弱。此外,为保证GDp指标的完成,对于企业外部性的监督也势必力度不够。由以上分析可见,现有的GDp政绩考核体系是导致循环经济制度供给不足的根本原因。
(二)循环经济的交易基石――产权界定不清
产权不仅对经济效率有重要影响,而且构成了市场制度以及其他许多制度安排的基础。由于产权意味着对资源的排他性占有和使用,产权界定与否、以及如何界定直接影响到人们成本和收益;将生产成本的一部分强加给他人,使其利益受到损失的事情时有发生,这是违背等价交换原则的,其根本原因在于环境损失在公共产权的情况下无从追究责任或者存在较高的追究成本,使得废弃物排放难以形成有效的制度安排,资源与环境的产权公共性引发了经济的产权障碍。
目前中国自然资源和环境容量没有明确的产权关系。就自然资源产权制度来看,虽然中国自然资源法规定,国家和集体是自然资源的所有者,但没有界定由谁代表国家和集体统一行使资源所有权,也没有明确中央、地方、部门、企业及个人的经济关系,使所有权主体形同虚设;同时,自然资源的使用权、经营权和收益权受控于行政权,缺乏可转让性,这使得自然资源具有典型的公共产品属性,最终导致自然资源的不合理配置和低效率开发。由于自然资源和环境容量资源产权不明晰即具有多重产权,其无效率或低效率使用便在所难免。如果政府能够以适当的制度安排以建立或支持自然资源或环境容量资源的产权,那么自然资源和环境容量资源的开采和使用将不再免费。经济主体将会根据“成本―收益”的原则来贯彻实施循环经济的“3R即减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、再循环(Recycle)”方针,使资源得到合理的利用。
四、推进中小企业循环经济发展的制度创新思路
(一)进一步明晰环境产权
按照“环境有价”的理念,应尽快建立现代环境产权制度,进一步明晰环境产权,以平衡环境外部经济的贡献者、受益者以及相关方面之间的利益关系。做好环境产权的贡献界定和损害界定工作,凡是为创造良好的环境作出贡献的地区、企业或个人,应该获得环境产权的收益,把权利和利益明确界定下来;凡是对环境造成损害的地区、企业或个人也应把其责任明确界定下来,要科学界定,不能因其是经济增长的拉动力量而予以放松。
促进环境产权的公平交易,凡是享受了环境外部经济的地区、企业或个人,应该向环境产权所有者支付相应的费用。这里的关键是要确立相应的环境产权利益补偿机制,包括环境外部经济的贡献者和受益者之间直接的“横向利益补偿机制”以及以国家为主体的间接的“纵向利益补偿机制”,实施环境产权严格保护,凡是对环境造成损害的地区、企业或个人,特别是那些高污染、高耗能产业,除促进其进行整改外,应该作出相应的经济赔偿或行政处罚。
(二)建立促进循环经济发展的指标体系
对于循环经济,应该采用哪些指标来衡量,采用怎样的统计方法和调查体系来搜集数据,无论在理论还是实践方面都还很薄弱,在中国尤其如此。因此,发展循环经济,关键是要抓紧建立健全一套科学实用的循环经济指标体系,切实做好有关数据的采集和分析工作,定期公布结果,为宏观管理及决策提供翔实的数据依据,以便比较全面准确地对循环经济的发展情况作出描述,有效地进行监测、检查和督促。
此外,要建立促进循环经济发展的指标,还要改革现行的经济核算体系,放弃GDp至上的政策目标,扭转地方政府片面追求GDp的政绩观,用生态审计的标准来衡量地方领导的政绩,促使地方政府放弃传统的经济发展模式,选择有利于循环经济发展的模式。把促进循环经济发展的指标体系上升为法律、法规,使其达到合法、有序、广泛的执行,这样才能确保循环经济的有序进行。
明确地将循环经济纳入政府决策者政绩的考核体系,把资源消耗和环境影响作为评价各级政府政绩的重要指标,建立新的评价和考核指标体系。各级政府自上而下应该层层制定循环经济建设目标责任制,督促其行使循环经济职能,抑制地方保护主义。
(三)建立促进中小企业循环经济发展制度创新的政策法规体系,加大政府的监督力度
政府应采取有效手段,使企业对社会的污染成本内化于其生产成本中,促使企业选择对社会来说最佳的生产方法和产量。循环经济法律的调整方法应体现经济法调整方法的特点,即强制性规范、任意性规范、提倡性规范相结合,既规定经济法责任,又注重采用肯定性的法律后果形式。具体来说,应当在充分发挥市场配置资源的基础性作用的前提下,利用各种经济和法律手段,包括完善税收调节制度,对企业参与循环经济予以鼓励、在财政信贷制度上实行优惠、扩大生产者责任、实行政府绿色采购等,影响市场主体的行为;进一步完善《产品质量法》,扩大生产者责任,在生产阶段就建立循环经济的约束和激励机制。
健全循环经济实施和监管制度,以维护循环经济法律、法规的权威性,使之有法可依、有法必依。加大对企业滥用环境资源行为的惩罚力度,除高额的经济处罚和法律处罚以外,对政府决策者还应给予相应的行政处罚,使违约者的成本大于违约收益,从而迫使其放弃违约。要较大幅度地提高排污费收取标准和违规排污处罚标准,促使企业在高昂的污染代价和清洁生产、循环再生利用增值之间作出正确的选择,自觉走循环经济之路。
五、小结
市场机制不能直接引领中小企业自发地发展循环经济,直接原因在于中小企业缺乏成本―收益驱动机制。循环经济的有效实施需要各环节主体的通力合作,作为经济性的个人、企业、社会组织、政府都需要在成本收益比较后的经济利益作为激励,才有可能将循环经济推行下去。在效率的基础上,一种制度安排能够使提供具有正效益的公共物品或产生正的外部性的供给者得到适当的补偿(因为这些正的效益或正外部性无法在市场交易中自动反映),但是,这并不表示政府可以取代市场,在某种意义上说,市场仍然是最为有效的资源配置方式,市场作为纽带,将循环经济各环节的利益主体有机地联系起来,既没有损害自己(生产者/消费者)和他人的利益,并且公众的利益得到了有效的保护,同时也使各种资源使用更加趋于有效合理。政府的作用则更多地表现为辅助和调节,因为政府供给的产品主要是制度,通过政府调节与市场协同作用,理顺产权关系,降低交易成本,最终达到循环经济自身的良性发展。
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循环经济制度篇5
论文摘要：循环经济是缓解我国自然资源和环境容量资源严重稀缺的重要手段。文章通过对循环经济制度发展的障碍进行分析，为我国循环经济制度的创新体系构建提供了新的思路。
所谓循环经济，是指按照生态规律运行，实行资源循环利用和清洁生产的经济形态，它要求将一般经济活动纳入生态系统的运行轨道，力求在经济系统和生态系统之间建立一种协调、和谐的关系。因而，循环经济是一种以物质循环和提高生态效率为特征的发展模式，体现了人类对自身经济活动中所面临的环境与资源约束问题的一种现实求解。
近年来，随着我国经济的高速增长，经济发展与资源、环境的矛盾日益突出。我国已逐步将循环经济作为指导经济发展和环境保护的重要原则和战略。因而，如何在科学发展观的指导下，通过制度创新克服原有制度框架存在着的根本性的制度制约与障碍，为循环经济的顺利发展提供根本保障，就成为我国顺利发展循环经济的重要问题。
一、循环经济发展的制度障碍
由于循环经济在我国尚处于起步阶段，在现行体制下发展循环经济所产生的环境效益和社会效益并不能同时体现为企业收益的增加，这种投入和收益的不相匹配，决定了现阶段发展循环经济不可能成为企业的自觉选择。因而，我国循环经济发展主要面临以下制度障碍：
(一)政府强制性制度缺乏
强制性制度是由政府命令和法律引入而施行的制度体系，它在构成一个特定社会结构方面有着举足轻重的作用。我国循环经济发展过程中缺乏政府强制性制度的主要表现为：
1.我国现行的有关资源和环境保护的法律法规主要以末端治理模式为立法核心，不能适应循环经济模式发展的要求。发展循环经济要求摒弃对废弃物进行被动的“末端处理”的思想及生产模式，而转换为在生产和消费的源头进行“管端预防”为主的模式，因此，要促进我国循环经济的发展就必须对现行的末端治理思想为指导的制度进行全面的修改和废除。
2.我国现行环境和资源法律制度没有具体明确企业的责任和义务，也缺乏更加具体的专项法律法规。法律细则也比较笼统，缺乏系统性，对环境违法行为的处罚规定普遍偏轻，极少追究刑事责任，因而法律的可操作性和强制性都受到极大的制约。如《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》等，都没有具体明确企业的责任和义务，实施缺乏强制力。
3.各级地方政府的强制性制度供给意愿和能力不均衡，阻碍了我国循环经济的全面执行。虽然我国中央政府表现出强烈的循环经济制度供给意愿，但是由于我国各区域经济发展的不均衡，尤其是中西部地区的一些资源富集而经济基础薄弱地区的地方政府缺乏提供有效循环经济制度的意愿，往往采取过度消耗自然、环境资源的方法以求得经济发展、就业增加、收入提高，至于经济运行是否符合循环经济的要求，则常被忽略。
(二)市场诱导性制度不健全
循环经济制度篇6
一、循环经济法基本原则的确立
循环经济法的基本原则是指贯穿于整个循环经济法之中，体现循环经济法立法目的，反映循环经济法的性质、基本特征，对循环经济立法、守法、执法、法律监督等各个环节具有普遍指导作用的准则。
循环经济法基本原则的确立应遵循如下原则：
1.应反映循环经济的本质及发展规律。即循环经济从本质上讲是减少资源的消耗和废弃物的产生、加强资源的循环利用，实现人类可持续发展的经济发展模式。
2.应体现循环经济立法的目的和根本的本文由论文联盟收集整理价值取向。即促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。
3.应反映循环经济法的性质，体现经济和环境资源一体化思想。即循环经济法是一部环境资源法与经济法交叉的专项立法，规范和调整资源与环境的开发利用保护和管理中所产生的社会关系。
4.应贯穿全部循环经济法律规范，指导整个循环经济法立法、司法活动，作为循环经济整个法律活动的根本依据。
基于上述要求，可以把我国循环经济法特有的基本原则归纳为：公众参与循环经济原则、循环经济责任原则、“3r”原则。
二、循环经济法各项基本原则的内涵
（一）公众参与原则
循环经济法中的公众参与原则，是指在循环经济的建设与实现过程中，社会公众有权通过一定的程序或途径参与一切与循环经济有关的活动，并有义务承担循环经济发展的责任，最终促进社会的可持续发展。
在循环经济法中贯穿公众参与原则是循环经济发展的内在需要，也是必然要求。循环经济作为一种经济和社会的发展模式，公众是其推行的主体和强大的社会基础，公众能否积极参与以及参与的深度与广度在一定程度上决定了循环经济发展与实现的进程。国外丰富的循环经济立法经验和循环经济发展实践表明公众在参与决策、实施消费和进行监督等方面大大促进了循环经济的发展进程。
目前，我国循环经济正处于探索发展阶段，我国公众参与循环经济并没有形成普遍的意识与氛围，在资源节约、环境保护、废物利用以及绿色消费的生活方式等方面的认识和行动还有所欠缺，公众参与的领域、形式和途径都比较单一，缺乏相应的激励机制，公众参与的热情不高。因此，应特别注重公众参与原则在循环经济法中的地位。
（二）循环经济责任原则
循环经济责任原则是指在循环经济的发展过程中，国家、政府、企业和公众等各类主体所应当履行的法律义务及违反义务所应当承担的不利法律后果的原则。作为循环经济责任的主体和内容应该是广泛和丰富的。从主体上来讲，国家、政府、企业和公众都应该承担起相应的责任。
循环经济责任原则明确了各个主体在环境资源的开发利用保护改善以及管理过程中的责任，使国家、政府、企业和公众相互配合，形成统一联系的整体。通过确立政府、企业和公众在资源综合利用、废料回收与再生利用、清洁生产、绿色消费等方面的权利、义务，最大限度地实现环境资源分配方面的公平与正义，通过责任的分担以实现经济的良性循环达到可持续发展的目的。
（三）“3r”原则
“3r”原则是各国循环经济立法中普遍适用和富有成效的原则。减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生；再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用；资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用，尽可能多地再生利用或资源化。
“3r”原则作为循环经济法的基本原则反映经济规律和生态规律的统一。循环经济本质上是生态经济，倡导的是一种经济与环境协调发展的经济发展模式，减量化、再利用和资源化，可以尽可能地减少经济活动对资源环境的影响。资源和环境容量都是有限的，提高资源的利用率，减少废气物的排放，并将废物进行综合利用，是解决资源短缺问题和环境污染问题的根本途径，是可持续发展的重要保障。
我国正处在经济高速发展的阶段，资源总量和人均资源严重不足，同时资源的利用率相对低下，能耗过高，污染物排放量超过环境的承载能力，由此产生的环境与资源问题成为循环经济发展的制约因素。因此，要特别重视资源的高效利用和节约使用，以及污染物的减量化。
以上三项基本原则在循环经济法治建设过程中，决定了循环经济法的基本法律制度的性质、内容及价值取向，是循环经济法法律精神的集中体现，以其为基础来架构循环经济的法律体系，有助于推动循环经济的发展与循环社会的建立。
三、循环经济法基本制度的构建
《循环经济促进法》根据循环经济发展的特点和内在需求确立了若干基本制度，对促进循环经济的发展起到至关重要的规范引导作用。但由于循环经济在中国处于探索阶段，社会基础和制度化方面仍存在一定障碍，如有关制度的规定原则性过强、责任规定的不明确、地位不突出等问题都影响其作用的发挥。因此，我们需要通过相关制度的建立和完善，以适应循环经济法制建设发展的内在需求。
（一）循环经济法中的公众参与制度
循环经济法中的公众参与制度是公众参与原则的具体体现，是关于公众参与的权利、义务、途径、方式、程序、救济途径等一系列规定的总称。
目前，我国《循环经济促进法》规定公众有参与循环经济发展的权利和义务，但公众参与的制度化建设还不够。
首先，关于公众参与循环经济，相关法律法规规定过于原则，操作性不强。《循环经济促进法》作为循环经济的基本法，规定了公众参与循环经济的权利，但在参与的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的规定。公众的参与权，知情权，决策权，监督权受到了很大的限制。
其次，公众参与循环经济建设的相关法律制度和配套措施相对滞后。
循环经济的知情权是公众参与的基础，虽然《循环经济促进法》规定公民有权了解政府发展循环经济的信息并提出意见和建议，但对权利的内容、权利如何行使、权利行使的保证都没有相应的规定。信息获取的渠道不畅通，公众虽有参与的热情，却苦于不了解相关信息、缺乏相应的参与途径，其参与热情难以转化为循环经济发展强有力的推进力量。
公众参与循环经济决策制度的具体实施方法和程序等方面，并没有作进一步明确规定，因此造成了公众参与决策制度在执行过程中往往流于形式的现象。监督权是有效实施公众参与决策制度的重要保证，但是相关法律法规对监督权的实施方法、程序、法律救济等方面尚未有明确的具体规定。
公众参与循环经济的激励措施不完善。对于公众而言，循环经济是一个新的经济发展模式，必然要求公众改变以往形成的消费观念和生活观念，改变公众事业政府依赖型的特点。《循环经济促进法》专设第五章，对激励措施作了比较具体的规定，其中对产业支持和对企业的激励促进政策和措施规定较为全面，但是对于社会公众而言，相关激励措施并不具体。而公众的绿色的生活方式和消费方式是循环经济发展的一个重要方面，如生活垃圾的处理问题、如何再利用家庭中的废弃物，比如一次性的杯子、塑料袋等等。如果没有具体的激励措施，单凭一部分人的环保热情是很难实现循环利用的。同时，《循环经济促进法》确立了消费者对于“列入轻质回收名录的产品和包装物”的责任。这意味着消费者在消费产品过程中为其消费的产品承担环境责任。但对消费者来说，循环经济如果仅意味着自身成本的增加，则很难指望他们会积极主动地予以配合。
所以，应通过循环经济立法明确在循环经济领域，公众的知情权、决策权、监督权、参与权、听证权和获得救济的权利等，同时明确权利的主体、客体和具体内容以及权利的救济途径和方式。通过公众参与循环经济激励机制的完善，在消费政策、公众购买资源节约型、环境友好型的产品的引导等方面应该有相应的激励机制，以提高公众的参与意识与热情，使公众在循环经济领域将自身利益与国家利益结合起来，自觉自愿的参加到循环经济的建设中来。
（二）循环经济责任制度
循环经济责任制度是关于循环经济发展中各个主体之间在清洁生产、废弃物回收利用、资源的综合利用、绿色消费等方面义务的分配以及违反法律义务时所应承担的不利后果等一系列规定的总称。
《循环经济促进法》第三条确立了政府推动、市场引导，企业实施、公众参与的方针。但是对于循环经济责任制度的规定还不够细化，为了更好地操作，还需进一步完善，根据责任公平的理念，使国家、地方政府、企业和公众合理承担各自责任的。
1.建立健全政府循环经济目标责任制
对国家和政府而言，循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，政府应建立和完善相关的法律法规、政策体系并通过循环经济的目标责任制，发挥政府在组织协调、监督管理、政策制定、管制和引导等方面的作用。虽然《循环经济促进法》规定了国家和政府在循环经济建设中的主导作用，但责任主体的责任如何实现则是一个很概括和模糊的问题。目前，一些地方不可持续发展的背后，总能看到地方保护主义的影子。因此通过法律法规的修订，明确和细化地方政府的循环经济的发展责任，明确谁主管谁负责，并以循环经济目标的完成情况作为评定政府工作成绩和领导政绩的依据之一，这样有利于把各级领导的责任层层分解并真正落实，加强循环经济的管理。
2.生产者责任延伸制度的建立
对企业而言，通过确立其清洁生产的义务、产品回收与处理的义务、相关信息的公开义务等，扩大企业对其产品责任的承担，达到资源的节约与环境的保护的目的。其中生产者延伸责任制度是传统的“污染者付费原则”的深化和延伸，将要求生产者对产品废弃后的环境管理承担部分或全部责任。就是指生产者不仅要对生产过程中产生的环境污染负责，还要对产品在整个生命周期内对环境的影响负责。“生产者延伸责任”并不仅强调生产者的责任，它实际强调了以生产者为责任核心的社会不同角色在产品整个生命过程中共同分担责任的问题。强调生产者、销售者、消费者、回收者、中央及地方政府通过有效机制共同承担循环经济发展的责任。
目前，生产者的环境责任已经从直接的生产责任扩大到生产之外的延伸责任。我国已经初步建立了生产者责任延伸制度，即企业不仅要对其在生产过程中产生的环境问题承担责任，而且还要对其产品被使用后的回收和利用承担责任。如2008年《循环经济促进法》第15条规定了生产者的回收和再利用责任，明确规定了产品生产企业除了要承担产品质量责任以外，还应该承担生产产品延伸的环境责任，包括产品完整生命周期中的污染责任、生态破坏、资源和能源高效和合理利用责任等。
但我国生产者责任延伸制度建立的时间不长，没有形成完整统一的规范，有关的规定也过于原则化，缺乏可操作性，尤其是对相应的法律后果的规定。因此需对生产者、销售者、消费者的回收处置责任、费用分担等问题作出明确规定，对各个主体间的责任做具体的划分。
3.公民的循环经济责任
公民是发展循环经济的群众基础，其循环经济责任主要体现在绿色消费、资源消耗的减量化、资源的回收利用等方面。《循环经济促进法》在规定了生产者的产品回收利用和处置责任的同时，也在第15条第3款规定：“对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。”消费者在整个流通和使用环节中是产品的消耗者，废弃物的产生者，从减量化与资源化的角度而言，消费者应该承担预期受益程度、能力、技术等因素相应的责任。法律规定消费者承担将废弃产品或包装物交给生产者或其委托回收的销售或者其他组织，不能擅自丢弃的义务是合理的。但是具体到消费者如何交付，费用如何承担等还没有具体规定，缺乏可操作性。同时，对公民循环经济责任的规定现行立法在对公民日常生活行为中的规范是缺失的。如水、电等资源消耗的减量化义务、家庭垃圾的减量化及分类收集等义务缺乏规定。这都有待于法律法规的进一步完善。
（三）循环经济信息公开制度
信息公开制度是循环经济知情权的基础，也是循环经济公众参与制度的基础。其内容应包括对循环经济信息公开主体的规定、公开的内容、范围、时限、程序、费用及救济方式等。为适应循环经济发展的新形势对信息公开的要求，有必要对信息公开的范围和主体、方式和程序、监督和责任等做出明确的规定，通过企业循环经济信息报告制度、政府循环经济信息公开制度以及公众循环信息查询获取制度的建立以实现循环经济信息公开制度，保障公众的知情权。
1.企业循环经济信息报告制度
企业作为市场的主体，是循环经济的主要参与者和推动者，通过污染物的防治、资源的综合利用、废弃物的回收利用、清洁生产等相关信息的公开与披露，可以有效满足社会公众对企业循环经济信息的需求，并借助公众舆论和社会监督，是企业在污染防治、技术改造和革新、清洁生产、资源的回收利用、废弃物的回收利用等方面有所改进，从而降低企业经济活动中对环境可能造成的不利影响，实现资源的循环利用。也可以对其他相关企业的生产行为及公众的消费行为起到引导作用。
目前，企业需要在各种环节向政府部门申报环境信息，如在申报项目时都要作环境影响评价，需要向环保部门申报包括排污量等环境信息。但对废弃物的综合利用、资源的综合利用以及清洁生产等方面的信息的公开是一个不完善的地方，在现实中也存在着障碍和阻力。因此，需要完善企业循环经济信息报告制度的范围、内容、方式、程序、不公开的责任等方面作出明确的规定并采取措施加大施行力度。
2.政府循环经济信息公开制度
2008年的5月1日，我国开始实施《政府信息公开条例》及《环境信息公开办法》。其中《环境信息公开办法》（以下简称《办法》）在信息公开方面有很大的突破。该《办法》明确了环境信息公开的范围，除了把政府环境信息作为公开的对象，也把企业的环境信息作为公开的对象；对信息公开的方式和程序也做了具体的规定，明确了各项监督制度，公众可以依据相关条款对信息公开的情况进行监督；对不依法公开环境信息的行为可以进行举报并申请行政复议或提起行政诉讼，明确了救济途径。在政府循环经济信息公开方面，应该总结环境领域信息公开的办法，增强信息公开制度的可操作性。
目前，我国政府信息公开也存在一定的障碍。政府部门不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，即涉及“国家秘密”和“涉嫌商业秘密”的政府信息可以不公开。目前国家尚未对国家秘密和商业秘密做出严格的界定，所以容易成为不公开的借口。所以，对于哪些情况属于国家秘密，哪些情况属于商业秘密，这些信息是否能成为政府公开的信息的一部分都是需要解决的问题。
循环经济制度篇7
关键词制度创新技术创新循环经济
1发展循环经济是实现可持续发展的现实选择
1.1突破资源约束“瓶颈”，防止经济增长大起大落
我国经济面临的资源约束“瓶颈”正日益凸显。从2003年开始，中国的煤、电、油、运全面紧张，这一现象在2004年尤为明显。我国经济的快速增长在很大程度上仍然是依靠物质资源的高消耗来实现的，没有从根本上改变“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”的粗放型增长方式。2003年我国已成为世界第一煤炭消费大国和第二石油、电力消费大国，水泥消耗占世界总量50%、铁矿石占35%、氧化铝和铜占20%，而GDp仅占5%，说明我国资源消耗是惊人的，同时伴随高投入的是低产出。据测算，中国每创造一美元GDp所消耗的能源是美国的4.3倍，是日本的11.5倍。因此，为了减轻经济增长对资源供给的压力，必须大力发展循环经济，实现资源的高效利用和循环利用。
1.2减轻环境污染压力，协调人与自然和谐发展
我国经济增长与环境保护的矛盾越来越突出，经济增长的背后是资源耗竭、生态破坏、环境恶化，已严重制约我国经济社会的持续发展。据世界银行和国内有关机构测算，20世纪90年代中期，我国每年因环境污染造成的经济损失占GDp比重已经高达6%~8%。我国环境污染已经达到十分严重的程度。2003年七大水系断面检测，达到Ⅲ类水质的仅占29.5%，而劣Ⅴ类水质高达44%；全国城市有66.7%缺水；大气中So2排放量达
1995万t，比国家二级标准要求的1200万t容量高66.3%；农田化肥农药污染、重金属污染、土地荒漠化、各种持久性有机污染等现象严重。淮河治污10年投入600亿，治污水质又回到“原点”。全国“两控区”（酸雨控制区和二氧化硫控制区）面临巨大压力，原定目标难以完成。由于2003年全国煤炭消费量陡增，导致全国So2排放量达到2220万t左右，比2002年增加293万t，酸雨控制区内年均pH值小于4.5的城市比例2003年达到16.5%，呈明显上升趋势，比2000年上升12.6%。大力发展循环经济，推行清洁生产，可将经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度，从根本上解决经济发展与环境保护之间的矛盾。
1.3实现可持续发展，构建和谐社会的现实选择
传统经济增长方式，单纯追求经济增长，忽视生态环境保护，采取掠夺式资源开采方式，势必造成生态破坏、环境污染。循环经济是一种全新的发展模式，注重人与自然的和谐发展，注重人口质量的全面提高，注重经济增长与环境保护的协调发展。同时，发展循环经济，降低资源消耗，克服“绿色壁垒”，提高产品国际竞争能力，更有利于经济增长。一句话，发展循环经济有利于促进人口、资源、环境、经济、社会的全面、协调可持续发展。
2技术创新与循环经济
实现循环经济，必须转变经济增长方式，走新型工业化道路，而新型工业化道路靠的是技术创新，特别是我国经济发展仍处于追赶时期，注定要不同于西方发达国家走过的道路，技术创新是关键。
传统经济活动是“资源消费产品废物排放”单程线形的物质流动模式，而循环经济是“资源消费产品再生资源”闭环型物质流动模式。其技术特征表现为资源消耗的减量化、再利用、资源再生化，可以用尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。从表面上看，循环经济只不过是强调“三废”的回收利用，但这只是一种误解。从技术经济学角度讲，循环经济实际上是一种技术范式的革命。传统经济增长方式，表现微观技术层面上是资源（能源）消耗增长过快、资源利用效率过低、资源再生化率不高。这一点我国经济增长状况表现尤为突出。因此，从技术角度讲，循环经济要求我们经济发展必须大大提高资源利用效率，降低能源消耗，强调对废旧物品回收利用和废弃物的再生利用，减少废弃物排放，在保护环境同时实现经济增长。这就是循环经济的技术范式特征。
有关专家指出循环经济的支撑技术体系大体由五类构成：替代技术、减量技术、再利用技术、资源化技术、系统化技术。替代技术是旨在通过开发和使用新资源、新材料、新产品、新工艺，替代原来所用资源、材料、产品和工艺，以提高资源利用效率，减轻生产和消费过程中环境压力的技术。减量技术是用较少的物质和能源消耗来达到既定的生产目的，在源头节约资源和减少污染的技术。再利用技术是延长原料或产品的使用周期，通过多次反复使用，来减少资源消耗的技术。资源化技术是生产或消费过程产生的废弃物通过回收处理，成为有用的资源。系统化技术是指主要从系统工程的角度出发考虑，通过构建合理的产品组合、产业组合、技术组合，实现的物质、能量、资金、技术的优化使用的技术，如多产品联产和产业共生技术。
毫无疑问，发展循环经济，就是要突破原有的技术范式，大力研发和应用环境友好技术，研究清洁生产管理、资源利用最大化和排污最小化技术，开展生态工业和产品生态设计理论研究与示范，实现末端治理转向生产全过程控制，促进产业升级和经济增长方式根本转变。
3制度创新与循环经济
循环经济需要有相应的制度规范，没有制度保障的技术是不能创造出循环经济的。如果只有技术进步，而没有良好的制度安排，再先进的技术也只能束之高阁，无法产业化，技术不能产业化也就无法对经济增长起促进作用。由于环境资源是典型的公共产品，公共产品具有两个基本的特性，即消费的非竞争性和非排他性。如果某人投资控制污染改善环境，那么其他没有投资的人也可以分享环境改善的好处，即所谓“免费乘车”，那么享受环境好处的人越来越多，愿意投资的人越来越少，势必出现资源耗竭、生态恶化，出现“公地的悲剧”。另一方面，如果企业投资设备控制污染、则势必增加企业成本，降低产品竞争力，企业没有激励控制污染。因此，发展循环经济，必须进行制度创新，建立一个有效的生态环境保护框架的利益分配体系。
3.1制度创新的重要性
（1）为技术创新和循环经济提供激励机制。通过制度安排来规范企业的行为，做到“谁使用谁补偿，谁破坏谁恢复”，有奖有罚，形成良性激励机制。在美国，政府充分发挥绿色税收政策，鼓励新能源开发和节能技术的应用，每购买一辆新能源的汽车可减免联邦税2000美元。每回收处理一条废旧轮胎，国家都给相应补贴，企业利用轮胎进行加工，制造成胶粉、添加剂等，获得新的收益。而在我国，如果企业自己花钱收购处理旧轮胎，这便增加企业成本，使许多企业不能盈利。因此，国家应通过减税、补贴和信贷政策，鼓励循环经济型企业的发展，使他们能获得比传统工艺更高的价格优势和效益。制度安排使经济主体的技术创新和循环经济企业所付出的成本与收益相联系，提高技术创新和循环经济的积极性，保障其投资利益。
（2）制度创新为技术创新和循环经济提供约束和规范标准，为循环经济发展创造条件。如制定循环经济技术规范、框架以及行为准则，从而使技术创新和循环经济的实现具有行为度量的标准，减少经济活动的不确定性和信息成本，减少技术创新的障碍。
（3）降低技术创新的交易费用。好的制度安排可以通过降低经济活动中的不确定性，抑制“经济人”的机会主义倾向、提供稳定的预期而降低交易费用，促进技术进步，并使技术产业化，促进循环经济发展。
3.2制度创新重点领域
（1）创建科技创新的激励制度。建立健全促进循环经济技术的政策保障体系，加强循环经济科研队伍建设，健全科技人员激励政策体系，通过实施人才工程促进技术创新；建立以政府投入为主导的多元化、社会化、国际化的科技创新投入体系，从根本上改变技术创新投入不足的问题。同时，通过科技制度创新鼓励科研机构进入企业或与企业实现多种形式的合作，实现循环经济产业化。
（2）制定循环经济产业政策，促进产业结构重组。尽快研究制定循环经济产业政策，实施强制性的耗能标准，促进产业结构重组。明确取缔对环境破坏较大的落后工艺、落后技术、落后产品，用清洁生产技术改造能耗高、污染重的传统产业，支持发展节能、降耗、减污的高新技术产业；积极开展清洁生产审计iso14000环境管理体系认证。按照“减量化、再使用、再循环”的原则，要求在产品的设计、生产过程中推行生态化理念。大力发展废旧资源回收、再生利用和安全处置产业，提高资源的利用率，减少环境污染与生态破坏，通过发展循环经济延长生态工业产业链，以创造更多的社会就业岗位。
循环经济制度篇8
【摘要】目前，我国的矿权制度在立法指导思想、制度内容等方面均还存在不足和缺陷，我国应首先优化各种矿权之间的关系，完善监督管理和综合规划制度。循环经济是一种实现废物和资源合理转化的经济。为实现循环经济，矿权的行使方式及其监督管理制度都需要改变。
一、循环经济的内涵及其对矿权制度的要求
1、循环经济的内涵
循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效率”为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式。这种模式与传统的经济模式不同，它一改由资源、产品到污染排放的单向线性流动，抛弃了“高开采、低利用和高排放”的理念，而是在一个闭合的系统里，整合审视了物质循环和能量流动过程，它把原先各自孤立的生产环节相互连接起来，通过技术措施，将这一生产环节排放出的废物转化为另一生产环节的再生资源和再生产品，从而实现资源与废物的合理转换，使整个经济系统只产生很少的废物。既然循环经济是把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的经济，那么本质上它属于一种生态经济，要求人类与自然处于一种相互协调与和谐的地位，并用生态学规律来指导自己的经济活动。具体到矿产资源领域，循环经济要求，所有的矿产及矿产品，都要从矿产资源自身的特性出发，遵循自然、生态环境规律，在勘探、采选、冶炼、生产、消费、排放等环节，加强资源的综合循环利用，使之形成一个闭环的系统。在这个系统内，物质流、信息流、能量流相互叠加，最终达到人与自然、社会、经济的和谐发展，这样的一个经济系统就称之为矿业循环经济系统。
2、循环经济对矿权制度的要求
循环经济把经济发展和环境保护有机地统一起来，合理利用物质和能量，降低经济活动对环境的影响。矿权的设定和安排要适应循环经济的要求，贯彻这种理念，要遵循新经济模式下的原则。循环经济对矿权制度提出了一些新的要求。
（1）权利结构应综合化。传统的资源利用是粗放的和单一的，忽视伴生矿的价值，在权利设定上表现为单一权利的许可或赋予。比如，煤炭开采企业可以通过许可证获得开采煤炭的权利，但是却不具有伴生煤气的开采权，导致煤气资源的浪费，这种权利结构不利于发挥伴生矿潜在经济价值的开发。循环经济模式下，矿权的设定必须能发掘伴生矿物的潜在经济价值，这就要求矿权的结构要综合化，内容要有足够覆盖能力，在保证开采主矿资源的同时，又能注意到伴生矿的价值。
（2）权利实现方式要合理化。为了将经济发展对环境的影响降到最小程度，市场主体就必须实施清洁生产技术，采用无害或低害的新技术和新工艺，降低原材料和能源的消耗。这表明获得矿权的企业在获得矿权之后，不能滥用自己的权利，而是要通过合理的方式来实现。为此，法律必须对矿权的实现方式作出合理规定，如规定在煤炭资源开发中，必须确保煤矸石为主的固体废弃物利用率要达到90％以上，应积极采用各种减少废物排放、减轻地表沉陷与生态重建一体化技术等。
（3）权利界限需明确化。循环经济要把经济活动组织成一个“资源、产品和再生资源”的反馈式流程，降低原矿物的开采量，提高利用率，减少废弃原矿物的处置和堆存量，实现矿产资源开发的清洁生产。这要求矿权的设定要遵守生态规律，不得对环境造成损害，要能够将清洁生产、资源综合利用结合为一体，实现废物减量化、资源化和无害化，维护自然生态平衡。因此，矿权的行使要符合综合规划，承担环境责任，有明确的界限。
二、循环经济模式下的矿权基本制度
各国在自然资源分布状态、政治制度、法律原则、文化背景等方面存在着巨大的不同，所以矿权制度也存在很大差异。但是，循环经济模式已成为各国发展的基本目标，为保证循环经济的顺利实现，各国在矿权法律原则、技术规范、基本制度方面也呈现出了相互借鉴、日益趋同化的态势。为贯彻循环经济的基本理念，各国对矿权制度作了以下几方面的规定。
1、扩大矿权的授予范围
矿产资源的开发利用过程不可避免地会产生废物。为循环利用这些废物，减少资源消耗和污染，人们既需要保护作为原料的资源，又要开发出废料少的产品，使循环经济在消费和生产系统内得到实现。企业要做到这一点，就不得不具有更大的权利能力，来处理矿产开发与利用的关系，确保对伴生矿产资源的综合回收，保证矿产资源的循环利用。
德国《循环经济与废弃物管理法》规定，该法的基本目的在于促进循环经济，保护自然资源，确保废物按有利于环境的方式进行清除。由此，“可循环”成了德国生产和生活废料的清除的终结点，任何生产过程首先要尽量避免或减少废物的产生，以实现资源消耗和环境污染达到最低点的目标。为了实现这一目的，德国往往会按照工业生态学的原理，在赋予企业矿权时，充分考虑权利所能给企业带来的整合物质流、能量流和信息流的能力，以期企业一次性获得整体处理废气、废水、废渣的权利。同时，德国还注重企业间权利的合理对接，使一个工厂的废热或副产品成为另一个工厂的原料和能源，甚至于在企业间达到完整的工业生态园区的效果。
2、行使矿权的制度
企业获得矿权，不是任意行使，而是要遵循一定的方式。在制度层面上，矿权的行使方式主要体现为，企业在探矿和采矿过程中只能采取法律允许的技术手段。对此，各国法律都作出了明确规定，日本从资源减量化入手，以建设循环型社会为主旨，使其社会结构从过去大量生产、大量消费、大量废弃的传统经济社会向降低环境负荷，实现经济社会可持续发展的循环经济社会转型。在矿产资源开发领域，日本根据资源综合利用的技术经济政策，对主要矿种和伴生矿种制定了严格的损失率、回收率等标准，以促进矿产资源的综合利用，减少矿山开采中所引发的各种自然灾害。这要求矿山企业从矿产资源开发的源头上做好资源的综合开发和利用，尽可能地采用最先进的生产技术、工艺设备，采用先进的管理制度与措施，按照“减量化、资源化、无害化”原则，使矿业真正步入循环经济的轨道。这种细化规定可使矿产资源领域的循环发展客观化、具体化，起到使之有据可查的效果。
3、矿权的监督管理制度
印度在有关矿产资源的法律中，明确指出了资源开发利用与资源保护间的依存关系，并针对共生矿、伴生矿，废旧金属等的综合回收等问题做出了明确表述，这些规定在一定程度上有效解决了由于不合理开发利用对矿产资源的破坏。美国则在其《综合废弃物管理法令》中要求各城市在规定的时间内，通过源削减和再循环的方式，对至少50％废弃物进行处理，否则将被处以每天一万美元的行政罚款。这些规定意味着，企业行使矿权必须接受监督，做到有据可循，承担社会和环境责任。
为监督这些矿权的行使，各国规定了相应的制度。首先，不断细化环境评价的指标体系。企业在探矿或采矿过程中，要按照循环经济和清洁生产的方式进行，不得对环境造成不利影响。其次，强调公众监督的重要性。法律规定，公众可参与资源的减量化使用的评价活动，对于探矿和采矿过程中废弃物的再循环利用问题可以发表自己的意见和看法。再次，明确规定废物的再利用义务。各国不仅制定了明确探矿和采矿中的废物名录，而且还具体规定了利用这些废物的程度和采用的技术。
三、我国现有矿权制度存在的问题与完善
1、我国现有矿权制度中存在的问题
（1）立法指导思想落后。我国的《环境保护法》制定于1989年12月，由于当时我国尚未明确提出循环经济的概念，该法只是以治理污染和污染防治为中心，而非从源头上控制污染的产生，因此对循环经济并没有明确规定。2004年12月在修订《固体废物污染环境防治法》时，其目的依然是：“防治固体废物污染环境”，末端治理色彩明显。直到2007年8月《循环经济法》的出台，我国才将循环经济的指导思想明确提出来，但是仍然集中在废物的循环利用方面，对于经济活动与环境间的关系并没有准确定义，立法指导思想落后。
（2）矿权内容不利于资源的综合利用。我国的矿权制度安排存在着明显缺陷，比如在煤层气矿权与煤炭矿权方面，我国实行“申请在先”和“探矿权排他性”的原则，无形中给煤矿开采新增了一道门坎，煤矿企业建设新井获取资源要先获得拥有煤层气矿权的非煤企业同意，导致许多煤矿开采无法合理进行。在许多金属矿产，存在共伴生矿多的情况下，我国法律也缺乏针对性，现行立法仅有少许有关这些资源的利用与保护规定，并且十分笼统，严重阻碍了金属矿产资源的综合开发和利用，影响了矿业经济的循环发展。
（3）权利缺乏立法规制。在勘探和开采过程中，由于巨大的经济利益诱惑，一些企业不顾矿产资源存在的具体条件，乱开滥挖、越界超层开采，极大地浪费了资源，影响了矿业经济的循环发展。导致这些问题原因是多方面的，但其中一个重要的方面在于我国缺乏对矿产资源开发秩序进行具体的强有力的立法规定，责任的规定力度也不够强，且缺乏强制执行力。
2、我国矿权制度的完善
循环经济是国际社会在可持续发展实践中的必然选择，也是中国实现可持续发展的重要举措。在发展矿产资源循环经济的进程中，我国应立足于本国现实，借鉴国外先进经验，制定资源再生利用的标准，降低对生态环境的污染程度，完善矿权制度。为此，可从几个方面来完善自己的矿权制度体系。
（1）优化各种矿权间的关系。我国应在借鉴国外经验的基础上制定矿产资源领域的循环经济法律，明确矿产资源综合利用、提高资源回收率的要求。在权利设置上，尽可能使企业能够利用这些权利在内部做到资源共享，整体发展，在企业间可通过物质能量和信息的流动与储存，相互作用，组成一个结构与功能协调的共生网络经济系统。可以分两步来实现这一目标：第一步，制定综合性循环利用矿产资源的法律，明确矿权的基本内容，并注意发挥他们的导向作用，引导企业提高资源利用效率。第二步，制定具体的矿产资源法律。针对不同矿产资源的实际情况，在综合性矿产资源法律的基础上，以满足不同矿产差异所引起的特殊需求，使权利的安排能够适应矿产资源循环经济的特点和发展状态。
（2）细化矿权的实施规定。为了将矿权的行使限制在一个合理的范围内，我国应明确规定矿权的实施机制。循环经济模式是一项涉及经济、社会、环境、资源等诸多方面的系统工程，其核心是对物质的循环利用，而物质的循环利用必须有技术推动才能实现，这决定着矿权的行使必须采用合理的方式，靠资源链的融合技术来完成。在循环经济模式下，我国应明确规定矿产资源的开发方式，发展资源的优化利用技术、资源的循环利用技术和可再生能源技术，比如瓦斯治理与综合利用技术、固体废弃物治理与综合利用技术、矿井水治理和开发利用技术、采矿沉陷综合治理技术以及老区环境恢复与综合治理技术等。通过这些规定，使企业在勘探和开采矿产资源时，做到有理有节，综合利用。
（3）建立综合规划制度。根据循环经济模式，我国在设定矿权时，应考虑矿区总体规划对环境的影响，评价矿区开发给环境带来的影响，提出针对性预防措施，将环境影响降至最小。同时，我国还可以建立生产者责任延伸制度，将生产者对于产品的责任扩展到产品生命周期的最后阶段，不仅要对矿产品的性能负责，而且要承担生产到废弃全过程对环境影响的责任，使得企业必须考虑矿产勘探和开采整体对环境的影响。为了合理评价矿权行使对社会的影响，德国建立了综合规划制度，通过垃圾许可证制度，使生产的整个流程都在政府的监督之下，能够有效抑制弃物产生，并能更合理的处理废弃物，促进循环经济的发展。
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循环经济制度篇9
娄底市（欠发达地区）地方性科技法律体系具有的缺陷。通过我们对娄底市的相关法律法规的调查与了解，我们发现，已经有相关地方性科技法律，相关部门的规章制度也日益完善，这些制度对规范、调整我市的科技发展也起到了重要作用，但相对于科技发展的发达地区，我市的地方性科技法律法规在其体系框架上还是有一些问题。1、随着经济的迅猛发展，我国有关地方性科技法律已经不能满足经济的需求，具体表现在地方性的科技法规缺乏统一的标准、缺乏条理、监管约束的主体与对象不明确、主管部门的法律地位还不够清晰、科技进步的具体奖励的法律法规太过笼统，这样的法律法规状态无法保障科技进步与创新的发展。2、一些地方性的科技法规由于不能与时俱进，导致科技行政管理行为无法规范。发达的国家或者地区的科技法体系的建设都以科技计划的制定为基础来逐步进行修订，从而保障科技管理活动的有序进行。在我国的一些地方，科技法没有依据科技活动进行一定的法律调整，因此，在我市就会出现政府对所辖科研机构和一些科技创新活动的管理处于无法可依的状态，地方性的科技法规不能满足我市科学技术创新与进步的需求，这也使科技行政机关落实和管理科学技术创新和进步更加困难。
二、现阶段我国欠发达地区循环经济发展对科技法律的新需求
基于新的经济形势和系统性科技创新，现阶段我国有些欠发达地区也已经建立面向循环经济的企业科技创新联盟，以应对经济挑战。循环经济发展对科技法律有了新的需求：树立科技创新观念，科技创新要想继续成为经济社会发展的推动力，必须将社会生态效益与经济效益一起纳入到科技创新的目标体系中去，使技术的应用将环境的破坏降至最低点；建立科技创新制度支撑体系，突破循环经济发展的技术瓶颈；法律规范以可持续的方式使用资源，以科学合理的方式将废弃物资源化和无害化，使科技创新顺应科学发展观的要求，以较少资源投入和较低成本创造较高质量的产品和服务，使循环经济思想具体化。
三、构建我国欠发达地区循环经济科学技术的法律制度建议
针对循环经济对科技法律体系的新需求，我们可以借鉴日本、瑞士的金字塔式的循环经济法律体系，要统筹考虑，以可持续发展为指导思想，以宪法和环境基本法为依据，整合现有法律体系，提出完善我国欠发达地区环保科技、生态科技等一系列循环经济科技法律制度，建立起一整套相互协调的更加完善的新的法律制度体系，逐步将循环经济下的科技发展工作纳入法制化轨道，推进循环经济的发展。
（一）树立循环经济观念。树立面向循环经济的科技创新观，必须转变自身的科技创新观念。工业时代在科技创新过程中过分注重经济效益，忽略了社会、生态效益，造成了对资源的掠夺性开采，使生态平衡遭到严重破坏，导致传统的技术创新无法再适应可持续发展及向循环经济模式转变的需要。要改变这种状态，必须树立科技创新观念，以科学合理的方式将废弃物资源化，使科技创新顺应科学发展观的要求，使循环经济思想具体化。同时，政府要与时俱进，确立循环经济基本理念，准确定位发展战略，将科技创新的政策导向重点转向为循环经济提供全面的技术支持。
（二）制定完备的法律体系。《循环经济促进法》的颁布实施对于我国循环经济发展具有里程碑意义，它的出台有助于各相关部门和个人了解推行循环经济的重要意义、明确自己的义务和责任。实现循环经济的发展需要完备的法律体系，从各国循环经济法制建设的成功经验来看，要高度重视立法，制定发展循环经济所需要的综合法、基本法律和各层级的法律，构建由基本法、综合法以及相配套的专项法、地方法所构成的完整科学的体系。1、完善综合性法律，必须为循环经济发展条件下的科技提供全局性法律规范和要求。如设立《资源高效利用法》、《废弃物处理法》等综合性科技法律，规范科技发展的环保要求、调控节约能源问题和资源再利用问题等等。在科学创新已渗透到经济生活的各个角度的现代社会，使科技发展在各个层面上都有法可依。2、制定各行业的关于科技创新及技术使用的专项法律，使环保型、生态型的科学技术在不同行业中得到充分的发展应用。如应制定《汽车循环利用法》、《电子产品循环利用法》等法规，对汽车产业、电子产品制造产业等不同的产业，所采用工艺手段和应达到的技术标准做出相应的规定。3、制定相应的本地区地方性法律。如完善科技投入与科技创新的财税政策、制定高新技术创新的产业政策、制定引进高新科技人才创业的政策、加强执法监督，建立科技创新的评价和服务体系。
循环经济制度篇10
一、循环经济对包装废弃物的要求
循环经济遵循自然生态系统物质循环和能量流动相协调的原则，强调以循环发展模式替代传统的线性增长模式，表现为以“资源－产品－再生资源”和“生产－消费－再循环”的模式有效地利用资源和保护环境，最终达到以较小发展成本获取较大经济效益、社会效益和环境效益。循环经济要求包装废弃物实现“减量化、再利用、资源化”原则。
(一)包装废弃物的减量化原则
减量化原则是循环经济的第一原则。西方发达国家发展循环经济一般侧重于废物再生利用，而我国处于工业化高速发展阶段，能耗、物耗过高，资源浪费严重，减量化的潜力很大。对包装物而言，首先，在选择包装材料上，应尽可能选择非短缺资源和可再生利用的材料；其次，在包装设计上，在满足包装作用的条件下，尽可能减少包装材料的数量，节约包装材料资源，从源头上减少包装废物的产生。
(二)包装废弃物的再利用原则
循环经济的“再利用”原则，是指尽可能延长物品的使用寿命和重复使用次数，防止物品过早地被废弃。它以废物利用最大化为目标。在设计包装物时，应优先考虑物的可重复使用功能，另外，还应考虑其坚固耐用性，延长包装物的使用寿命，提高重复利用率，包装物的使用寿命延长一倍，就相当于减少了一倍的包装废弃物。对玻璃、塑料容器和纸板箱等，应尽可能采用坚固耐用包装工艺技术，提高回收后的可重复使用次数，防止一次使用后作为垃圾处理。
(三)包装废弃物的资源化原则
资源化原则要求尽可能地通过对“废物”的再加工处理使其作为资源，制成的新产品再次进入市场或生产过程，以减少垃圾的产生。它以污染排放最小化为目标。其途径有两种。一是原级资源化，这是最理想的资源化方式，即将消费者遗弃的包装废弃物资源化后形成与原来相同的新产品。比如将废旧包装纸袋经过加工处理再生为新的包装纸袋、将废旧包装铝罐变成再生包装铝罐。二是次级资源化，这是一种将废弃物用来生产与其性质不同的其它产品原料的资源化途径。
二、包装废弃物循环利用中存在的问题
(一)生产工艺落后，资源浪费严重
2006年全国包装工业总产值将接近6000亿元人民币，比上年增长30％以上。但我国的包装原材料以纸、塑料、金属、玻璃、印刷为主，在我国每年消耗的3亿立方米木材中，近十分之一用于各种产品包装。如纸质包装，我国每年消耗纸包装制品约为2000万吨，其中以木浆为主要原料的占40％左右，消耗木材超过2000万立方米。塑料包装由于原料来源丰富，价格低廉而且质量轻、强度高、韧性好、易成型的优点，占我国包装材料总量的1/3以上。但人们普遍使用不能降解的普通塑料袋，其废弃物不易回收处理又不能自然分解，因此在人们环保意识普遍薄弱的初期使用过多，引发全球性的“白色污染”。
(二)缺乏绿色消费观念
绿色消费是广大社会公众参与循环经济的消费行为规范。而我国的绿色消费起步较晚，远未成为人们的消费习惯。以绿色餐具为例，1999年初，国家经贸委第六号令，已将一次性不可降解发泡塑料餐具列入2000年底前必须在全国范围内限期淘汰的产品目录里，各地纷纷出台了相关禁令。可是全国各大中小城市和农村集镇仍旧是“白色”难禁，“绿色”难兴。据调查，有72％的人认为发展环保产业，开发绿色产品对改善环境状况有益，有54％的人愿意使用绿色产品，还有38％的人表示购买过绿色产品。从调查数字看，我国消费者对绿色消费已经有了一定的认识，绿色消费观念开始形成，但真正付诸实施的人并不多，绿色消费观念需要制度推动。
(三)包装废弃物回收率低
回收包装废弃物最为有效的办法是对垃圾进行分类收集和处理，德国、日本、美国等发达国家对包装废弃物的回收处理已规模化、产业化和商品化。德国的马口铁回收率达89％，瓦楞废纸回收率达95％，美国近10年来通过对包装废弃物的回收利用创造了年均40亿美元的财富。相比之下，我国每年包装产量约3000多万吨，除纸箱啤酒瓶和塑料周转箱回收情况较好外，其它产品的回收率相当低，整个包装产品的回收率还达不到总产量的20％，每年产生的包装废弃物就有2500多万吨，废弃包装物占到垃圾总量的30％，我国现阶段对包装废弃物的回收处理还远未形成规模，没有进入产业化和科技化阶段，造成资源的极大浪费和环境的严重污染。
三、包装废弃物循环利用对策研究
(一)借鉴他国立法。制定促进包装废弃物循环利用的法律法规
德国、比利时、荷兰为了预防、抑制和加强回收使用包装废弃物，在循环经济法的基础上，制定了循环名录、循环程序、循环目标以及责任制度、扶持和激励机制等。日本形成从基本法到综合法到专项法的三大层次的立法模式。发达国家循环经济立法的重点多强调资源化而比较轻视减量化，多强调环境保护而比较轻视综合效应。而我国现阶段处于工业化初期和中期，能耗、物耗高，资源浪费严重，减量化的潜力很大，因此要重视减量化，在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。目前要配合循环经济法的制定工作，加快制定或修订有关配套法规和标准，包括循环经济评价指标体系及其考核规定、包装物回收利用管理办法、关于促进资源节约和环境保护价格机制等领域的有关标准。
(二)制定包装法，明确企业、消费者和政府的责任
就企业而言，不仅强化减量和清洁生产，而且建立生产者责任延伸制度。生产者除了要对产品的性能负责，而且要承担产品从设计、生产到废弃物处理的全部责任，即包括产品的整个生命周期。在生产过程中实行源头控制，实现污染的“零排放”和制造产品的绿色化。包装法中应明确生产包装产品要使用清洁的能源和原料，以立法的形式规定禁止使用某些包装材料，如含有铅、汞和镐等成分的包装材料；不能再利用的包装容器和没有达到再循环比例的包装材料。同时，对生产者等主体在产品使用废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定，承担回收或无害化处置的“延伸责任”，即：在产品报废和包装物使用后，生产或进口商必须对该产品和包
装物负责回收，也可委托销售者或废物回收企业回收。
就消费者而言，运用政策引导绿色消费。绿色消费的制度主要是对包装产品消费对象、消费过程及后续行为的规范。消费者购买绿色包装产品，仅靠人们的自觉是不够的，还要靠制度的约束。可以先从政府消费进行，要求各级政府应率先提倡购买和使用有利于保护环境的绿色包装商品，支持环保产品的生产和营销。同时利用税收、价格政策对存在比较严重污染的消费进行制约，把环境的代价纳入消费者的决策范围，以强制性手段规范消费者的行为，如《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》就要求从2008年6月1日起，所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋。
就政府而言，强化约束和激励政策。政府有关部门应该抓住机遇、调整产业结构、积极推进企业兼并重组、促进资源合理配置，实现绿色包装的规模化生产。应当包括：建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对促进循环经济发展的活动给予税收优惠；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格、收费等政策措施。政府应制定财政、信贷、税收等方面的优惠政策，支持和鼓励企业发展绿色包装。同时对浪费资源和污染环境的传统包装企业开征高额的增值税和环境税，包括污染物排放税收、污染产品税、生态补偿税、垃圾税、包装税，对他们过低的价格进行调整，促使其外部效应内部化。