公共行政的科学观篇1
关键词：基层干部 科学发展观 长效机制
无论是经济增长，还是社会发展，都对基层政府的公共服务提出新的要求。因此，作为基层政府，必须要将执政为民作为政府之首要目标。基层干部服务的目的与对象，即是要建立服务型政府。服务型政府的基本目标即为民众提供公共服务、实现公共资源的管理、共同利益的保护等作为定位，并紧紧围绕这一定位，解决与科学发展不符合、不适应的问题。从而转变职能，改进作风，提高效率，树立形象。
1.强化服务意识优化办事流程，增强基层政府服务功能
基层干部学习实践科学发展观，一个非常重要的方面，即是加强服务意识，优化办事流程，并以此增强基层干部学习实践科学发展观的实践升华机制。为此，我们要努力做到如下基本层面：
一是要加快政府职能转变步伐。基层政府和基层干部应正确定位自己的职责，不能把那些本应该属于政府职能范围的社会公益产品或公共服务推向市场、推向社会，而应该把公共卫生、劳动就业、义务教育、公共安全、社会保障、社会救助等公共产品和公共服务作为第一职能。基层政府要尽快推行行政体制改革，要把制度建设放在首位，不能既当裁判又当运动员，要从那些不适合直接参与的领域中退出来，为社会大众提供优质的公共服务和公共产品。在政府职能转变的前提与基础之下，加快基层干部执政转变的同时，尽快实现实践升华机制。
二是要扩大公共财政投入。基层干部学习实践科学发展观，在科学发展实现的指导之下，要致力于科学发展，科学发展首先要转变政府职能。要优化职能，实施职能转变，一个很重要的方面即要扩大公共财政的投入。转变政府财政职能异常重要，转变政府财政观念。在学习实践科学发展观之时，撤离政府财政于生产性领域和经营性领域，并向一些公共服务之财政与政策倾斜。为此，作为基层领导干部，需要转变执政理念、转变理财理念，财政政策要向公共服务性领域予以倾斜，财政要瞄准科学发展的公共事业倾斜，惟其如此，才能真正实现科学发展，将政府财政应用于一些公共服务性行业，并以此加强科学发展的一些行业与领域。因之，政府财政的实施，基层干部的服务理念、财政理念均要加以转型。在转型的过程中，以科学发展为目标导向，使政府财政向科学发展的目标进行倾斜，惟其如此，我们才能在现实的基础之上切实改进科学发展观。可见，在打造理念为先，实现实践升华机制之时，一个很重要的任务即是转变基层干部的为政理念，以实现为政科学发展之目标。这种为政理念、为政目标的设定，一定要紧扣实践科学发展之目标，以实践科学发展为价值取向。同时也要兼顾政府的利益，在政府利益的基础之上，切实实现实践科学发展观的升华机制。
实践升华机制的实现，在学习实践科学发展观之时，作为基层干部，还须动员社会力量的参与。政府的责任担当在于提供公共服务，提升服务性理念，以践行科学发展观为要务。在学习实践科学发展观之时，政府必须履行其职责。易言之，政府介入公共服务、提升公共服务理念是政府义不容辞的责任。在实践科学发展观之时，要大力加强政府的责任意识，着力推进政府的服务意识，通过基层干部关于政府职能的转变来加强政府的服务意识。政府部门的服务意识，不是简单地、机械地、被动地提供服务，而是主动、积极地为民提供最为基本的服务。尤其是关涉到一些关于基本服务的领域，我们必然联合广大人民群众，将人民群众之力量联合起来，切实实现基层干部的公共服务意识。当然，政府部门的公共服务意识的存在是为了更好地学习实践科学发展观，在科学发展的基础之上，不断实现我们所说的科学发展。基层干部学习实践科学发展观，是基层干部服务意识的体现，其目的是为了让基层干部更好地实现服务，并因之而实现我们所说的科学发展。为了深入学习实践科学发展观，我们有必要鼓励与动员一切社会资源参与到公共服务领域中来，并以此而实现政府的服务意识。故此，基层干部学习实践科学发展观，升华实践科学发展观之理念，政府公共服务理念的提升是必不可少的。基层干部学习实践科学发展观，提升基层干部的服务理念与服务水平是大势所趋。转换政府职能，提升服务水平势在必行，因为它是基层干部学习实践科学发展观，提升服务理念的内驱力。基层干部只有转变政府职能，最大限度地联合社会力量，才能提升政府科学发展理念，切实提升政府服务水平，从而升华实践理念，将基层干部学习实践科学发展观进行到底。
公共行政的科学观篇2
［关键词］本土化；研究问题；研究方法；认同危机
［中图分类号］D630［文献标识码］a［文章编号］1008―1763(2011)06―0066―06
abstract:Sincethepublicadministrationsciencehasrestored,ithasbeenmadegreatachievements,However,comparedwithothersocialsciencebranches,theliteratureonpublicadministrationseldomaccomplisheffectiveacademicandsocialinfluence,academicproductionfinditisverydifficulttogainidentificationbylargecommunity;Becauseoflackofindigenousresearchandnormalresearchmethods,Besidestheinanitionofresearchproblem,thepublicadministrationresearchproductionseldomprovideacademicproductionwithhighquality,whichmakethepublicadministrationfaceidentificationcrisis.inordertowalkoutofthisinitializationstage,thepublicadministrationcommunitymustbefullyawareofitsunderlyinginfluence,trytosolvethecentralprobleminthemainparadigmofpublicadministrationandimprovethequalityoftheresearchproduction.
Keywords:indigenous;researchproblem;methods;identificationcrisis
公共行政学科的恢复与重建已经有二十几个年头，随着社会经济的发展和政治体制改革的推进，公共行政相关问题的研究，日益成为社会科学中的“显学”，该研究领域也积累了大量的研究文献，公共行政学的社会影响亦有所提高。然而，公共行政的研究成果，并未在实践部门与学术共同体内部获得足够广泛的认同，普通公众仍然将其理解为日常行政事务的处理，已有的理论研究成果，也难以满足相关领域实际工作的需要，社会影响力极其有限；在学术社区中，公共行政研究仍被判定为处于学科发展的初始化阶段。尽管二者对公共行政研究的认知存在着一定的差异，但其共性是一致的，即公共行政已有研究所生产的知识，难以形成有效的学术影响与社会影响。这种研究现状，当然有历史的原因，该学科在国内的发展还比较短暂。但是，本着一种学术自觉的追求，公共行政的学术共同体必须惊醒，毕竟公共行政研究既有的学术地位与其研究质量息息相关。因此，很有必要反思已有公共行政的研究，发现其间存在的问题，努力进行改善，提升学术研究的质量和社会影响力。本文的目的不是贬低以往研究的质量，而是尝试将纳入分析视野里的研究文献，进行一个中观层面的评估，希望通过阐释已有研究中存在的基本问题，剖析公共行政研究认同危机产生的原因，并提出相应的建议来改善国内公共行政的研究。
一非本土化研究的误导与迷失
国内公共行政学研究最突出的问题在于研究的非本土化，也就是说公共行政学者关注的对象并非国内公共行政的实践与问题，非本土化研究主导着国内公共行政的研究格局。中山大学的马骏教授将其称为研究中心的“非中国化”，指出“相当多的中国公共行政学家都将研究的重点放在美国和其他西方国家的公共行政学理论和实践，而不是中国公共行政本身”［1］，本土化的研究非常不足，尽管个别公共行政的学者和研究机构，尝试进行了一些本土化研究的努力，但是并未成为公共行政研究的主流方向。
公共行政研究形成这一基本范式是可以理解，公共行政在国内的发展毕竟只有二十几年的实践，在很大程度上仍然处于一个学科理论体系建设时期，为学科知识体系的引进留下了很大的发展空间，甚至在以后相当长的时期内，仍将是公共行政学术共同体努力的一个基本方向。但是，正是这一研究导向与前置性的学术发展环境，很大程度上误导了国内公共行政的研究，成为公共行政学科产生认同危机的起源。问题决非只是马骏教授言称的“非中国化”那样简单，他对于这一问题危害的认知过于简略，对“非中国化”研究本身存在的问题，缺乏认真的分析与说明。鉴于学科知识引入的必要性与学术研究进行国际知识对话的必然性，仍然有必要深入剖析国内非本土化研究的文献。一方面，可以探析其对国内公共行政研究的负面影响，引导国内公共行政研究的关注点由国外向国内转移；另一方面，指出学科知识体系引入过程中存在的问题，可以提高国内公共行政知识引进的质量。公共行政研究之所以产生认同危机，在以下三个方面与非本土化研究密切相关，值得引起广大学人的重视。
首先，非本土化研究的研究路径，一方面，不能为理解国内的行政管理提供系统的知识，在对公共事务的辩论与社会讨论中难以获得应有的话语权，坐视其它学科分支（经济学、社会学、法学）对自身研究领域的侵入，使得公共行政的理论研究难以获得良好的社会认同；另一方面，误导了国内公共行政的理论研究。从知识社会学的角度出发，社会科学知识的产生在很大程度上受制于特定的历史阶段、社会发展，甚至是个人经历，因而社会科学知识不可避免地带有很强的社会属性。美国著名公共行政学者罗伯特•达尔认为：公共行政和其它社会环境之间的关系，很大程度上限制了公共行政作为中立性的“科学”特征，“我们没有理由作出这样一种设想，公共行政学的原则在任何民族国家中会同样有效，或者在某个国家中取得成功的公共行政措施在不同的社会、经济和政治的环境中必然也会取得成功。”［2］国内知名的经济学者汪丁丁与林毅夫教授也各自从不同的角度，依据经济学学科的特点，阐发了盲目尊奉国外社会科学研究成果的局限性以及经济学研究本土化的必要性。但是，反观学科知识更加直接受政治环境制约的公共行政研究，理论的本土化问题并未受到公共行政学术共同体应有的重视，由于缺乏本土化的理论研究，国内公共行政学者所提供的大部分知识，充满了美国的价值观念与行为体系，耳熟能详的一些学术用语如“铁三角”、“互投赞成票”等，实质上只是国外的公共行政学者，根据特定国家的公共行政的现实，直面行政管理的各种社会现象，所构建的理论概念与解释框架。由于社会科学知识的产生根植于特定国家的历史的、社会的、文化的与心理的具体场域，这些基本理论与国内公共行政的现实相去甚远，很难对国内公共行政的各种现象进行有效的解释，无助于理解国内公共行政的现实，也难以为政府的实际工作提供符合社会现实的理论指导，成为公共行政研究缺乏社会认同的根本原因。
在非本土化研究格局的主导下，公共行政的学术共同体内部不自觉地形成一种强烈的倾向：以充分掌握国外相关领域的研究或者获取国外最新的研究方向，作为具有较高学术水平评判的重要标准，而轻视或冷落本土化的研究努力；在此非正式学术规则的负面激励下，进行本土化研究具有较高的学术风险，二者互为推动，形成棘轮效应，抑制了国内公共行政本土化的研究；尤其是早期学者进行非本土化研究所获得的成功，客观上误导了国内的公共行政研究方向，后进的青年学术群体多承袭此研究路向，致使非本土化研究不断持续，误导了学术发展的方向。
其次，由于一个学术共同体的地位与其学术作品的质量高度关联，非本土化学术研究自身的迷失，也在一定程度上影响了公共行政的学科地位，成为公共行政学术研究缺乏社会认同的一个基本原因，这种迷失主要表现在两个方面：一为公共行政知识的选择性引入，获取的知识比较片面；二是盲目接受国外理论研究结论，缺乏批判汲取的学术精神。首先，非本土化理论研究先天的不足，造成对异域公共行政知识的片面理解。学术是在一个相对有效竞争的学术规则下进行的，相关知识的增进与累计需要学术人共同的努力产生，因而只有在一个本土化研究的框架下，才能获取较为全面的公共行政知识，这先天性地决定了非本土化研究的不足。由于公共行政知识的推进，过分依托非本土化的研究，许多学者将获取国外公共行政知识作为学术追求目标，由于时空与价值观念的限制，加上许多学者并未在国外获得过正规的学术教育与严格的学术训练，对国外公共行政的理论与实践缺乏充分的认知，不可避免地带有一定程度上的误解，加上在学术观点引入过程中有意或无意的选择性，更是加重了这一趋势，致使获取的许多公共行政知识具有很强的片面性，加重了知识引入过程所产生的适应性问题，以其作为指导实践的理论基础，不可避免地带来一系列严重的社会问题。例如：国内学者在介绍国外的新公共管理运动时，常常忽视了国外学术共同体对其的批判，在未对国外公共行政部门的实际情况进行考察的前提下，片面强调此类改革的正面效应，将该思潮作为严谨的理论进行传播，误导了国内公共服务体制的改革。兰志勇教授指出国内“新公共管理的学习，属‘紧跟潮流，生吞活剥’”。［3］事实上，根据美国著名学者罗伯特•迪格对美国100个大城市公共服务市场化的研究，新公共管理改革运动其实名不副实：一方面公共服务市场化的规模极其有限，局限在一些资产专用性不强的公共服务项目上，如垃圾回收与街道维护等；另一方面，由于市场化改革存在着诸多的问题，并不必然能够起到降低成本、提高公共服务质量的效果，“城市官员认为公共服务市场化行为的成功与失败，关键取决于一系列的条件，这些条件随着城市的差异和时间的流失而变化，诸如城市中能够提供优质服务签约者的数量、城市的政治气候、城市与工会的关系以及城市政府的监管与评估体系。”［4］许多城市在实施公共服务市场化的契约到期时将其收回，重新由政府机构提供。诸如此类的问题还表现为：当国外将拉斯韦尔所提倡的政策科学日渐冷落之时，许多学者仍然将其作为国外公共行政研究的主导范式，甚至将其作为替代传统公共行政研究的新图式。在引入绩效评估时，忽视绩效评估的社会技术特征以及其与法治和民主价值相得益彰的交互作用，将其过分地理想化与科学化。这些片面的研究或者选择性的引入，使非本土化公共行政的研究呈现一种病态的特质，而且或多或少地误导了国内的公共行政的实践。由于许多研究仍将一些新概念的引入，作为自身学术推进的有效路径，我们所获取和提供的知识，只是一些缺乏有效统一的知识线索或公共行政知识的断切面，研究作品的质量与信度比较低劣，进而影响了公共行政学科在学术共同体中的地位。
与上述问题紧密相关，国内公共行政非本土化研究的另一诟病，是对国外研究成果与学术观点的盲从，存在着不敢逾越的强烈倾向，难以产生具有较高水平的研究成果。由于公共行政学科诞生的历史相对比较短暂，即使在公共行政研究相对比较成熟的美国，在研究质量与研究规范方面也存在着诸多的问题。换句话说，尽管国外的理论研究，存在着许多值得我们学习的地方，但并不是完美无缺的。美国学者对美国的公共行政研究进行认真评估后，指出美国的公共行政研究仍然限于描述问题，并将其概念化的阶段，从学科范围到研究方法，都存在着诸多的争论，国内的非本土化研究只是简单地将其进行编译，不加批判地加以吸收，使国内关于公共行政问题的研究屈从于国外学术权威的观点，没有超越国外学术研究水平的内省追求，研究的质量与层次必然难以提高，所获得的知识必然不符合本国的国情，如何能够获得广泛的社会认同？梁启超在《中国近三百年学术史》的著述中指出“学问之最大障碍物，莫过于盲目的信仰”，“新学问发生之第一步，是要将信仰的对象变为研究的对象。既成为研究的对象，则因问题引起问题，自然有无限的生发。”［5］可见，质疑已有的理论研究对于理论向精深方向的推进，具有非常重要的作用。对国外公共行政研究成果，乃至研究方法的盲从，无疑制约了国内公共行政的研究质量与学术影响，这种负面影响与前面两种不利影响相比，弊端更为深重，将别国未经充分验证的学术观点与学科标准奉为圭臬，湮灭了公共行政学术共同体超越的冲动；尤其是它误导了公共行政研究的青年群体，使其屈从于已有学术权威观点的压力，难以创造出符合国内现实的理论学说，持续地影响公共行政研究水平的提高。在此问题上，同属社会科学系列的社会学、人类学与经济学等学术共同体的努力，有许多值得公共行政研究学人认真借鉴的地方，他们在学习国外相关学术成果的同时，努力进行学术超越和开展学术对话，而不是盲目的顺从与驯服，极大地提高了其学科分支体系的质量，获得较高的学术声誉和良好的社会认同。国内公共行政的研究群体，必须勇于突破既有的学术羁绊，以开放的心态锐意进行革新，使理论研究在植根于国内公共行政现实土壤的同时，积极开展学术对话，致力于解决国内公共行政的现实问题，才能生产出能够符合国内公共行政现实的精深理论。
二研究问题泛化和空疏
如果非本土化的基本研究范式，是国内公共行政研究认同危机的起因，研究问题的空疏与泛化，则是公共行政缺乏学术影响的另一重要原因。公共行政学属于社会科学的一个基本分支，这门学科发轫之时，即带有强烈的实践导向，解决现实社会生活中的具体问题，是其基本的学术使命之一，实现这一使命则是其获得社会认同的基本条件。“（社会）科学研究是以个体思维方式从事的社会工作。哲学社会科学工作者所做的一切都是社会分工的一个领域，他的著作和文章是整个社会精神生产的一部分，是写给别人看的，是用这种方式影响社会。”［6］而许多公共行政领域理论研究者在学术行政化的影响之下，自觉不自觉地屈从于官方评价体制下的学术成就，忽视社会科学工作者的责任，缺乏剖析实际问题的勇气，致使该领域的理论研究显得泛化与空疏，作品缺乏现实性与针对性，不但难以形成广泛的社会影响，而且降低了学术的品格，二者交互作用，加剧了公共行政研究的认同危机。
所谓研究的泛化与空疏，主要是指许多研究缺乏明确的研究问题和研究思路，研究成果的贡献局限在学术观点的引进与评析上，而对于这些学术观点的内在的逻辑结构与前提假设缺乏认真的思考与论证，缺少理论的验证与辨析。研究的空疏与泛化，一方面表现在对国外公共行政的研究上，许多公共行政的研究停留于概念的辨析，盲目追求国外的“学术时尚”，满足于学术思想的整理与归纳，这种学术努力对于完善学科的基本知识当然重要，但也是理论研究泛化与空疏的原因之一。国内知名行政学者周志忍指出“我国学术界对国外政府改革的研究相当重视，西方政府治理新理想可谓耳熟能详。但除了少数例外，多数研究停留于总结和概括新的提法和新的理念上。”［7］对其他民族国家改革的具体原因与存在的问题，则缺乏认真的研究与分析，国外行政改革实现的前提条件与实施机制的探讨也比较少见。许多研究作品只是在国外学术思想与观点的导引之下，辛苦地进行概念的辨析与争论，许多学术成果只是已有学术下带有强烈臆想色彩的填词游戏，难以进行有效的学术创造与思想发明。此外，部分学者秉承“他山之石，可以攻玉”的学术理念，在对国外公共行政发展的趋势及其经验研究之后，往往简单地推断出相关的借鉴经验，盲目相信西方社会科学理论学说的普适性和科学性，而忽视了国情的基本限制。事实上，西方的这些理论学说只能是一些“地方性”的知识，或者是“地域性”的经验，并不必然能够适用于解决我国的社会问题；许多研究者将问题的研究停留在逻辑的演绎，甚至是主观的想象之上，鲜有学者能够结合我国的价值观念与行为体系，进行充分的调查研究，提出符合现实行政环境的政策主张；而且，由于国内的公共行政的研究者，缺乏国外公共行政现实的经验感受，对国外公共行政的现实难以形成准确的判断，很难客观地把握国外公共行政的真实的发展趋势，基本判断往往只能停留在已掌握文献的分析与整理上，因而，以之为基础得出的政策建议，其空洞与肤浅就在所难免。
尽管对国外公共行政研究的泛化与空疏，影响了公共行政研究的质量，但这只是问题相对不太重要的方面，问题的关键在于已有公共行政的研究，对国内的公共行政管理问题的研究一方面比较稀少。另一方面则是缺乏明确研究问题所导致的空洞性。客观而言，公共行政学人对于国内问题的研究虽未成为主流，但也不乏对一些问题的探讨。然而，在这些有限的研究中也存在着泛化与空疏的问题，这些研究泛化与空疏与国外问题的研究不同，主要体现在两个方面：一是研究问题过于宏大，对于研究问题的界定缺乏明确的界限，致使研究缺乏有效的约束范围，导致对许多问题的分析大而无当，追求宏大叙事的系统化，形成了一些看似是理论精品的观点堆积，而缺乏有力度的分析。许多研究只是将不同学者围绕某一问题的观点进行分析综合，而忽视了不同研究结论的适用范围与局限性，对于同一问题得出的结论大同小异，基本上没有明显的学术创见。更有甚者，是部分学术作品根本没有研究问题，只是围绕某一研究主体，进行漫无边际的“浅谈”，研究的空泛性便不可避免。二是许多研究问题属于学术意义上的“假问题”或“伪问题”。“假问题”与研究问题的过于宏大存在一定的联系，但突出表现为研究问题缺乏真实性，即许多研究设定的“问题”是假设性的，不是现实社会的真实问题。由于研究围绕一个大而且空的“假问题”进行分析论证，得出的只能是一些不切实际的空洞言论。由于公共行政带有很强的实践导向性，从服务于社会的角度而论，解决和解释现实问题，是公共行政研究不可回避的学术责任；公共行政研究的“真问题”应该根植于中国社会发展与公共行政实践的社会问题，它不应该是学术研究者的臆想与推测，而是忠实反映公共行政领域现实问题的学术追问；公共行政的研究应该强调社会变迁过程中经验世界的多样性与复杂性，深入揭示出现实世界各种现象的前置条件、行动意义与社会后果。
总之，正是由于国内公共行政研究缺乏对“真问题”的探索，因此难以生产符合国情的“地方性”知识，更难以为社会发展提供应有的理论指导，社会公众不得不从其它学术共同体那里获取相关的基本知识，这即是其它学术共同体频频侵入该研究领域的外部力量与社会需要，也是公共行政学术共同体的努力，难以获得社会认同的最为根本的原因与症结所在。因此，公共行政的研究群体，必须认识到自身学术研究的社会性，谨记公共行政学的研究，决非简单地追求个体思维活动的愉悦，必须根植于公共行政的现实领域，在充分的调查研究的基础上，进行理论的发明与创造。如果这一问题得不到有效的解决，则公共行政的研究不仅可能继续成为学术研究的二等公民，而且可能因为丧失在自身学术领域的发言权而继续沉沦。
三缺乏规范的学术规则与研究方法
缺乏规范的学术规则与研究方法，是国内公共行政研究范式中，存在的另一突出的问题。如果说研究问题的空疏与泛化，是该领域研究作品质量不高的初始原因，缺乏规范的研究方法与学术规则，则是制约研究水平提升的重要瓶颈，它使学科进步缺乏必要的基础条件。首先，国内公共行政的研究缺乏规范的学术规则，制约了学科的知识增长。“社会科学的研究规范（规则）指的是知识的辨伪存真、有序积累和继承，以及学术交流、对话和批判性反思所应遵循的一整套规则和标准。”［8］西方社会科学取得的成就，与其长期以来建立起来的学术研究规范是分不开的，各个社会科学的分支学科，正是以此为基础，进行学科的传承和扬弃，本着相互尊重的原则，进行学科的对话和批判，才得以持续的繁荣。整体而论，我国的社会科学尚未形成具有“学术”性质的研究规范，影响了我国的社会科学研究，但是公共行政研究方面的问题，则尤其突出。因为其它社会科学分支学界同仁，基本上已经形成一个大概的判断，或者说是一个心理契约，能够对学术作品的研究质量，做出相对客观的判断。公共行政学术共同体则对此缺乏必要的内省与反思。
由于国内公共行政学术共同体，对研究规范缺乏足够的内省与重视，公共行政的研究一直缺乏学科内部的学术质量评价标准，对理论研究的可验证性与效度缺乏学术关怀，因而难以对学术作品进行相对客观的评估，直接导致许多研究作品缺乏明确的研究问题和研究设计，潜在地激化了研究的空疏与泛化，许多公共行政研究总是在综合、归纳已有学术观点上徘徊，缺乏明确的文献综述，既不标明别人的理论贡献，也不明确地说明自己的理论创新之处。文献综述是理论对话的起点，既然缺乏理论对话的基础，对相关领域研究的推进也就难以取得实质性的效果。而且，由于缺乏基本的研究规则，其它研究者难以按照作者的理论观点，遵守大致的资料收集原则，进行类似前置条件下的研究，影响了学术研究作品的可验证性，使后续的研究无法获得比较稳固的研究基础，难以进行必要的学术批评。研究作品往往把前人的研究成果稍加综合，便提出自己的观点与主张，得出一些大同小异的结论与对策意见，根本谈不上学术的创见，难以将研究问题的认识向前推进。正因为如此，许多研究都存在着一个强烈的倾向，即将理论引述作为理论研究水平的标志，研究论文中存在着令人眼花缭乱的引述。事实上，理论引述并非研究水平高低的可信性标志，只是在进行专题性的文献评估或理论论战时，它才具有一定的意义，即使从这个层次而言，研究者也必须具体说明这些文献如何能够联系在一起，并能够进行理论的构建或检验。“（文献）引用只能表明作者具备某一专业领域的资格，而不能用来论证理论的建构。”［9］
其次，国内公共行政学术共同体对规范研究方法的认识比较模糊，甚至存在错误的认识，在研究方法问题上还没有达成充分的共识。与其它社会科学分支相比，这是制约公共行政研究水平提高的关键原因，是公共行政研究迫切需要解决的工具问题。因为，虽然社会科学整体上尚未建立其规范的学术规则，但大部分的学科分支，已经就研究方法问题，形成了共识，促进了学科内部的交流与研究水平的提高。公共行政学科，则缺乏这样的共识，无论在研究方法的认可，还是在研究方法的运用方面，都非常混乱。主要存在的问题表现为：一是部分学者对研究方法存在错误认识，主要表现为将文字描述理解为定性研究，而把数据分析理解为定量研究，误解了定性研究与定量研究的内在本质。二是对具体的研究方法存在模糊认识，比如对扎根理论、民族志的研究方法认识不清，否定其在公共行政研究中的作用，拒绝将其接纳为公共行政的研究方法；将案例事实的列举与堆砌视为案例研究，对如何开展规范性的案例研究，缺乏必备的理解和训练。此外，一些研究还将方法与研究视角相互混同，影响了学术研究质量的提高，颇受许多其它社会学科分支的学术共同体轻视，影响了公共行政学术共同体的社会认同。
事实上，关于研究规则与研究方法问题，早已引起公共行政学术共同体内有识之士的注意，除上文提及的马骏教授和徐湘林教授外，厦门大学的陈振明教授和上海交通大学的胡伟教授都曾对此问题，发表过自己的意见。陈振明教授非常注重采用跨学科的研究方法，研究公共行政问题，指出“公共管理学的兴起，在方法上的突出特征是强调用跨学科研究的途径来研究公共管理问题，提倡以问题为中心的知识产生方法。”［10］胡伟教授针对我国公共管理学科底子薄、基础弱的现实，提出“公共管理在其发展之初，就要注意提高学术门槛，重视学术规范、术语和方法，培育自身的‘学术共同体’意识，尽可能提升公共管理的专业化水平。”［11］认为只有在方法和术语上严谨，才能防止学科门槛过低的倾向。然而，整体而论，公共行政学科在方法论上，并未形成广泛的共识，或是简单的理解为借鉴其它学科的思想观点，摘要性地选择适用别人的观点，而置别人的研究方法与得出结论的途径于不顾，难以用开放的心态，采用其它学科的研究方法，提高学术作品的质量。或是囿于自身学术训练的局限性，纠缠于其间的难以言明的学术利益，对采用规范的研究方法，自觉或不自觉地采取一种抵制的态度，不利于学科内部规范研究规则与研究方法的建立，在一定程度上使公共行政研究停留在初始化的阶段。［12］由于缺乏学科内部的研究规则与规范的研究方法，难以形成真正的“共同体意思”，造成该学术领域门槛过低，研究质量难以提升。
大概而论，社会科学的研究方法可以分为定量研究方法与质化研究方法。定量研究方法主要通过数据的分析，揭示社会复杂现象背后的因果关系，达到理论分析与预测的目的；质化研究方法则是通过田野调查质量的收集、遵守特定的研究程序，分析社会现象与社会问题。尽管在世界范围内存在定性与定量研究质量的争论，但质化研究方法的扎根理论、民族志、现象学等具体的研究方法已经获得广泛的认同，在探讨社会个体、社会团体以及组织行为方面，具有很强的比较优势，许多学者不为学科分支的桎梏束缚，运用这些研究方法，研究各自学科的问题，取得了良好的效果；“质化方法也适用于揭露并解释一些在表面之下鲜为人知的现象，对于一些人尽皆知的事也能采取新鲜而又具有创意的切入点，而且，对于量化方法所无法铺陈的一些细致复杂的情况倒也颇为得心应手。”［13］加强方法论素养的训练，真正积极、正确地加以适用，深入探测公共行政的诸类现象，不仅能够提升公共行政的研究质量，使公共行政研究步出初始化阶段的困境，促使学术研究根植于我国的具体国情，提高理论研究的本土化水平。而且，可以以之为基础，进一步积极地进行学科的国际对话，提高国内公共行政研究的国际影响，有效地解决该研究领域的认同危机。
结束语
公共行政学科的认同危机与其理论研究的质量紧密相关，认同危机的存在，一方面表明了我们以往的研究中存在着种种问题，这些问题显示出公共行政的理论研究，未能发挥其应有的作用，我们必须充分意识到其潜在的或已浮现出的危害；另一方面，我们必须保持足够的信心，因为任何一门学科，无论自然科学还是其它社会学科分支，都在一定程度上存在着某种问题，各个学科也都是在持续不断的解决危机的过程中，逐渐提高其研究质量与社会影响的，只要我们能够切实的解决公共行政研究中存在的问题，公共行政研究的质量必然能够得到不断的提高，赢得广泛的社会认同和学术影响。本文针对国内公共行政研究中存在的三个问题，进行了比较粗略的分析，并对其如何影响公共行政的研究质量以及学科认同，做了相应的分析说明，希望对此有所助益。
国内公共行政研究的恢复与重建，已经走过了二十几个年头，无论是学科发展还是理论研究，都取得了一定的成就，成败利钝，已成昔日旧事。然而，与其它社会学科分支相比，公共行政的研究还非常不成熟。对后来者而言，关键在于发现其间存在的问题，并认真对待，及时纠正过往研究中存在的缺失，惟此才能继承已有的成就，不断提升该学科的学术地位与社会地位。针对公共行政研究中存在的上述三个问题，公共行政学术共同体必须本着学术自觉的态度，积极寻求建立学科内部契约性的研究规则，大力倡导本土化问题的研究取向，注重规范研究方法的应用，关注公共行政领域的“真问题”，不断提高学术研究的品质，改变研究水平初始化阶段的困境，获取国内的学术认同。并在本土化研究的基础上，以一种文化自信的态度，积极进行公共行政研究的国际对话，力争使研究成果在世界学术共同体内获得一定的认同。
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公共行政的科学观篇3
中国行政管理学会和广东省行政管理学会近日在广东佛山召开“落实科学发展观，推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会。广东省委副书记、广东省行政管理学会会长刘玉浦，中国行政管理学会会长郭济、副会长夏书章、顾家琪、高小平等出席会议。与会同志对当前我国行政管理中的许多重大理论和实践问题进行了分析，从理论上阐述了推进行政管理体制改革的方向和路径，对于政府行政管理如何更好地贯彻落实科学发展观提出了很多有针对性的对策和建议。
与会同志强调，要用科学发展观指导行政管理体制改革。行政体制改革已经成为全面深化改革、全面提高开放水平的关键，已经成为全面落实科学发展观重要的体制保障。在贯彻落实科学发展观中，政府管理和行政体制改革应该成为重要突破口。实现科学发展要靠高效管理，管理要以科学发展为方向。正确的发展观是高效管理的保证，现代公共管理必须坚持以人为本，注意全面发展，强调协调发展，保证可持续发展。与会同志强调，在以人为本，全面协调可持续发展的总体要求下，必须高度重视行政体制改革的重要性。行政体制改革能推进其他方面的改革，而其滞后则会对各方面改革造成体制。
关于政府职能转变和行政管理体制改革，与会同志认为，行政管理体制改革的核心问题是政府职能转变，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能是行政管理改革的方向。将政府职能转变到公共服务上是政府职能转变的根本。在市场经济条件下，私人产品按供求规律由市场及其市场主体提供，而公共产品由政府主导提供，政府要保证人民群众享有公共安全、公共保障、公共教育、公共卫生等基本的公共服务。公共行政体制的本质是“公共服务”，以社会和公众的公共需求为导向，追求公平和正义。政府公共服务并不是要求政府将全社会的公共产品全部包下来，应该划定公共事业的边界。
与会同志说，政府职能转变要从以下几个方面着手:一是政企分开、政资分开，完善政府宏观经济调控与市场执法监管的职能，为市场主体与市场环境服务;二是政社分开，强化政府社会管理职能，规范发展社会组织，完善社会管理体系;三是政事分开，转变公共服务部门的职能，构建公共服务组织，完善公共服务体系。
公共行政的科学观篇4
公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制，本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理，进而通过对公共问题解决途径的分析，得出结论：公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。
【关键词】
公共政策；价值；利益；分配；公共问题
【作者简介】
黄仁宗，男，山东菏泽人，北京大学政治学与行政管理系硕士研究生，研究方向为公共政策分析。e-mail：hrz2001@263.nettel:010-62762849。地址：北京大学政治学与行政管理系47#2102室（100871）。著作权所有，转载请联系作者。
一、导言
自哈罗德·拉斯维尔(HaroldD.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(DanielLerner)于1951年发表《政策科学：范围与方法的新发展》以来，公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一，甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”（德罗尔语）、当代西方政治学的“最重大的突破”（冯贝米语）以及“当代公共行政学最重要的发展”（罗迪语）。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的：“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业，首次成为正式的教育科目，仅仅是在短短的的20年里，这是令人震惊的。在回顾20年的发展时，人们既对这一学术的新发展表示赞叹，又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1]（p166）
然而，必须指出，公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲，公共政策分析的科际整合任务并未完成，人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。
二、传统观点的述评
学界关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致可分为以下几种：
（1）“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[2]（p4）这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先，公共政策不仅包括法律法规，还包括政府的计划、指示、决议，甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次，参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家，还包括人民代表、专家学者，尤其是在当今“行政国家”时代，随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用，行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此，亚伯雷比（paulappleby）指出：“决策不仅仅属于政治”，换言之，“公共行政就是制订政策”。[3]（p27、170）
（2）政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰（a.Kaplan）认为：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4]（p8）这个定义既包含了公共政策的工具理性（策略），又注意到了公共政策的价值理性（目标和价值），应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策，但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。
（3）托马斯·戴伊（tomasR.Dye）认为：“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5]（p1）这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”，就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示；所谓“不为”，就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则，不采取任何行动，不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革，这是在执行“为”的政策；同时，朱镕基总理指出：“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式，也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是，下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”，显然不是遵循政府的行为，而是遵循一定的规则和符号表示。因此，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。
（4）罗伯特·艾思顿（Roberteyestone）的定义则最为宽泛。他认为：“从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”[7]（p18）这个观点显然受到了生态行政学的影响。事实上，公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数，即p＝f(G，e)，这里p指公共政策，G指政府系统，e指生存环境。政府做出一定的公共政策，本质上必须考虑对公共问题的因应。但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看，公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此，艾思顿的观点是比较深刻的。但是，政府环境究竟是什么？难道仅仅是其周围环境吗？对此，他并未做出令人信服的回答。
我们认为，政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的，而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时，环境既有一般（社会）环境，又有具体（工作）环境。“一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的，而这种界线又在不断变化着。一般环境中的力量不断地‘突破’到一个具体组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外，还有可能影响组织（或被它影响）的因素与现象。很清楚，环境是个连续统一体，其中相关性只是个程度问题。’”[8]（p156）甚至，迈意尔·R·路易斯把组织本身就看作是“产生文化的环境”。[9]（p274）可见，作为一种开放系统的社会组织，政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而，仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。
（5）后行为主义政治学家戴维·伊斯顿（Davideaston）从其政治系统分析理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10]（p4-5）换言之，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11]（p123）这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。但是，这一定义本身存在四个问题：
首先，究竟什么是价值？根据戴维·伊斯顿的理解，这里的价值不仅包括实物、资金，还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而，在社会科学研究中，价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语，价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用；而另一方面，价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策，显然违背了这一原则。
其次，公共政策仅止于分配吗？公共政策的确具有价值分配功能，但人们会沿着这一话语逻辑发问：公共政策仅止于分配吗？与分配同系列的生产、交换和消费，是否也是公共政策的功能所在？我们认为，公共政策除了分配社会价值的功能外，还具有生产、交换和消费社会价值的功能，表现在：1）政府通过执行直接投资、国家控股等政策，直接创制公共物品和公共服务（尽管各国的国有化程度不同）。这种公共政策的生产功能在政府主导型的后发展国家尤为突出。2）通过签订和执行政府间外贸协议，遵循比较优势原则，互相交换社会价值。如今我国积极推行的“入世”政策，本质上就是为了更好地实现国内外社会价值的交换和互惠；3）通过制定扩大内需等政策，鼓励民众消费社会价值。如果没有公共政策的消费功能，公共政策对社会价值的生产、分配和交换功能就失去了存在的意义。
再次，全社会的价值都能够分配吗？在戴维·伊斯顿的视野中，价值就是对人们有价值的东西。然而，对人们有效用的东西太多了：阳光、雨露、地热、臭氧层等是价值；财产、权力、地位、荣誉等也是价值。前者显然是公共政策所不能分配的，后者则可以经由公共政策被分配给不同的群体。我们不妨把前者称为自然价值，把后者称为人化价值。一般地说，公共政策能够分配人为价值，但却不能分配自然价值。但这只是就极端状况而言。事实上，随着人与自然分离鸿沟的日益弥合，许多社会价值有二极融合的趋势，换言之，既有人为性又有自然性的社会价值越来越多。譬如在传统社会中，阳光是纯粹的自然价值，政府的政策无法实现对阳光的分配。但在法制完备的现代社会中，政府可以通过保护公民的住宅采光权，实现对阳光的分配调节。然而，这种分配又是不完全的，任何公共政策都无法给阳光清晰地划定产权，使得一部分人拥有阳光，而另一部分人却付之阙如。因此，并非全社会的所有价值都能通过公共政策加以分配。
最后，价值的分配对象一定是或选吗？在戴维·伊斯顿看来，公共政策的实质在于不让一部分人享有某种价值，而允许另一部分人占有它们。这里面暗含着一个假设：公共政策的对象既有受益者又有非受益者。这是不符合实际的。现实中，公共政策在分配价值时可能有三种情形：一是既有受益者又有非受益者，这是比较常见的情形；二是只有受益者，没有非受益者，比如政府加强国防的公共政策，能够为全社会带来价值；三是只有非受益者，没有受益者，比如前苏联政府的对外扩张政策，并未给苏联人民带来任何福祉，反而造成国力衰微和民生凋敝，这是一种完全失败的公共政策。因此，公共政策的实质并非分配的或选性。
综上可见，公共政策分析在其基本分析单位——公共政策——的认知上亦存在着巨大的歧异，这阻碍了学术对话通道的建立。因此，从严格意义上讲，公共政策分析尚未成长为系统的理论范式和完善的学科建制，它只是关涉诸类领域、杂糅多种学科的研究途径。借用科学史家托马斯·库恩（thomasKuhn）的话说，公共政策分析的“各个途径正处于‘不可共量性’(incommensurability)的交战状态。”[12]（p14）所以，公共政策分析如果欲在科学界和实务界寻求认同、实现突破，就必须在方法论、分析单位和理论基础上能有所共识，同时建立完整的学术对话机制。其中，最为紧迫的就是在其基本分析单位——公共政策——上率先取得突破。
三、公共政策的本质内涵
公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“法律乃是公意的行为。”[13](p51)同样，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力空前提高，但各种各样的公共问题又随之而来，如环境恶化、人口爆炸、气候变暖、网络诈骗、垃圾处理、地下水位下降、恐怖主义猖獗。在中国，经过20多年改革开放，市场经济的宏观建制有了相当发展，人民生活也得到了持续改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。面对这些公共问题，显然是任何私人组织所不能解决。因此，只能诉诸于政府采取灵活高效的公共政策，着眼于可持续发展，培养解决公共问题的适当机制，激励公民社会在政府引导下与政府努力协作，共同解决公共问题。
综合人类文明史尤其是现实情境，我们认为，作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题，“问题”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。”[13]（p133）所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”[14]（p78）简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题）。
所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利；而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务
之自由权利。”[15]因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。
但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“社会解构”或“社会失调”。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。”[16]（p26）
社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1）公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求；2）开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声；3）即使是非民主宪政的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。
在后一情形中，原因则可能是：1）公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气；2）专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥；3）即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作为特种利益的经纪人”[17]（p56）一旦公共问题的解决不能给其带来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。
前已述及，问题本身是一种差距。同时，无论是私人问题还是公共问题，其发生源都有两个：一是主观希求；一是客观情势。相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决：
(1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争，俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。
诚然，减少主观差距的政策做法颇具明显的马基雅维里主义的色彩，往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。政府“必须有足够的明智远见，知道怎样避免那些使自己亡国的恶行（vizii）”，甚至如果必要的话，“还要保留那些不会使自己亡国的恶行。”[18]（p74）因此，这种公共政策的做法在特定情境下能够起到一定的作用。
但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则。”[19]（p551）同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解决之道——减少客观差距。
（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。具体说来，它包括生产社会利益；分配社会利益；交换社会利益以及消费社会利益。在前述对戴维·伊斯顿观点的批判中，笔者已经指明，他所谓的“价值”是比较含糊的，因此“为免于对‘价值’一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把‘价值’改为‘利益’。”[20]（p5）所谓利益，就是指人们认为对其生存与发展、自由与幸福具有现实必要性的一切资源和条件。同时，公共政策的实际功能决不仅仅止于利益的分配，还包括利益的生产或创制，利益的交换，利益的消费。详细的阐释可见上文对戴维·伊斯顿观点的批判，此处不再赘述。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。
综合上述分析，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距，缓和其不满情绪。
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Researchontheessenceofpublicpolicy
abstract:publicpolicyanalysis，asanewresearchfield，isbecomingoneofthewordsofmainstreaminacademiccirclesandrealaffaircircles.Butthereisstillenormousdifferencesinthecognitionofitsbasicanalysisunit——“publicpolicy”.withanattempttosetupanintactacademicdialoguemechanism，thisarticlefirsthasauniqueresearchofdifferentviewsonpublicpolicy.andthenbyanalyzingthesolutionstopublicproblem，thisarticleconcludes:theessenceofpublicpolicymeansthatafterconsideringit'sowninterestsandpublicinterests，governmentmakeschoicesbetweenreducingsubjectivedisparityandreducingobjectivedisparity，andtheneffectivelysolvespublicproblemsintime.Botharepossibleforpublicpolicytoadjustsocialinterestsrelationshipdirectly，reduceobjectivedisparity，includingtheproduction，distribution，exchangingandconsumingofpublicinterests，andtoignorepublicinterestsandonlyreducepeople’ssubjectivedisparityandpacifypeoplebyreducingorshiftingtheiranticipation.
公共行政的科学观篇5
关键词：公共政策评价；微观经济计量学；因果分析；决策支持
基金项目：全国行政学院科研合作基金课题，“十三五”时期企业集团推动创新驱动新突破的路径和机制研究，编号：15HZKt070。
一、公共政策评价的概念和目的
现代公共政策评价是国内外社会科学研究的重要领域，目的是运用社会科学的实证方法，建立公共政策与实施结果之间的因果关系。与传统的公共政策评价方法（如成本一一收益法）相比，现代公共政策评价理论和方法的重大突破在于运用微观经济计量学的分析方法，将公共政策实施前后的微观经济的主体收益变化，直接归为该公共政策本身的实施效果，排除公共政策以外的其他因素影响，因此能可靠估计公共政策实施所带来的效果，并根据实施效果做出继续或终止执行政策的决策，为政府决策和政策调整提供了不可或缺的依据。
二、微观经济计量学框架下的公共政策评价
20世纪60年代以来，随着统计学方法和社会科学研究方法的不断发展，微观经济计量学的理论和分析方法取得了较大的突破，如大规模随机样本以及随机化实验的运用，使得公共政策评价的研究结论更为科学可信。
1、公共政策评价的主要分析框架和估计量
（1）主要分析框架。现代公共政策评价的主要分析框架是鲁宾因果模型，开创了公共政策评价的现代分析框架。鲁宾因果模型认为：因果效应是事实结果和反事实结果（实施某项公共政策对某个个体或公司的影响称为事实结果；反之则称为反事实结果）之间的比较，因而无需设定特定的参数模型。经过Heckman和manski的进一步发展，鲁宾因果模型成为统计学、经济学分析的主流模型，得到越来越广泛的使用。该模型认为公共政策评价是研究实施某项公共政策对于微观经济主体，即某个个体或公司所产生的影响，其实质在于比较实施和不实施该项公共政策两种情况下微观经济主体的收益变化情况，从而得到该项公共政策实施效果的客观评价。
（2）主要估计量。公共政策评价的主要估计量是平均处理效应。平均处理效应ate（averagetreatmenteffect）指实施某项公共政策对于微观经济主体的影响，也是事实结果和反事实结果的差异。微观经济计量学认为，由于无法观测到反事实结果，公共政策评价实质上是缺失数据问题。对这一问题的处理是微观经济计量学的重要理论贡献，主要是借鉴自然科学的研究方法，通过构造处理组和控制组，并使用控制组样本作为反事实结果的变量，通过比较事实结果和反事实结果之差，来估计实施某项公共政策的平均处理效应。平均处理效应的估计量具有较强的政策含义，正的平均处理效应说明公共政策的实施获得了可取的结果。同时，对平均处理效应的具体作用机制进行深入分析，能够对其相关政策进行相应的调整和改变，以获得期望的政策实施效果。
2、公共政策评价的主要分析方法
（1）分析方法的主要区别和选择依据。在微观经济计量学分析框架下，对公共政策评价方法的选择取决于对选择性偏差的处理。由于个体之间存在异质性，这使得公共政策的实施效果可能受到个体不同特征的干扰，即产生了估计偏差。微观经济计量学认为，在存在选择性偏差的情况下，平均处理效应ate的估计结果往往会产生选择性偏差。为保证估计结果的可信性，在估计平均处理效应时，必须满足条件的独立性假设，即保证估计平均处理效应的处理组和控制组之间不存在差异。在实践中，主要采取随机实验方法和准实验方法来克服选择性偏差，获得平均处理效应的一致估计量。
（2）随机实验方法。随机实验方法是一种历史悠久的社会科学研究方法，随机化实验通过随机抽取的方法构建处理组和控制组，因而满足条件独立性假设，能较好地克服不可观测因素造成的选择性偏差，在公共政策评价领域得到了广泛的运用。如在美国，从20世纪60年代到70年代末期，收入税政策及日间用电定价等政策均使用随机实验来进行政策评价。80年代，随机实验方法成为了美国联邦政府和主要基金会政策评价的主导方法，美国劳工部20世纪80年代中期颁布了工作培训项目的政策评价。美国联邦政府也选择了试验方法来进行家庭子女抚养救助政策改革的评价，劳动经济学者运用随机实验方法对劳动力市场政策进行了政策评价。90年代以来发展经济学和行为经济学也运用了随机化实验研究进行政策评价。
（3）准实验方法。一般认为随机实验方法是最为稳健的政策评价方法，但随机化实验在运用中有很大的局限性，与农业和生物学实验不同，社会实验的参与者和处理的管理机构都是积极和具有前瞻性的人，具有个人的偏好，而不是被动的随机化处理的接受者。控制组个体失去了获取参与处理收益的机会，因而随机分配可能会产生伦理问题。在政策评价文献当中，研究数据往往不是来自于随机化实验，而是来自于非随机的观测研究（observationalstudies）又称准实验方法。准实验方法主要包括两种，其选择依据主要取决于可以获取的公共政策实施的结果数据，如果可以获取公共政策实施前后的面板数据，则可以运用一阶差分方法DiD（Differenceindifference）来克服选择性偏差；如果无法获取面板数据，则可以采取横截面分析方法，使用较多的是倾向得分匹配法pSm和样本选择模型。
公共行政的科学观篇6
那么，要走出“诸说之争”，出路何在呢？笔者认为，其基本思路应该是在明确“行政法理论基础”范畴本身涵义的前提之下，对“诸说”进行重新整合，并予以合理的理论定位，以充分发挥它们各自应有的理论价值和实际功效，从而真正地促进行政法学沿着正确的轨道健康地发展，并为行政法制实践真正提供切实可行的理论指导。本文拟遵循这一思路展开论述，以期有助于行政法理论基础问题的深入研究。
一、行政法理论基础范畴的科学界定
“不同科学之间的沟通、对话、合作很大程度上是借助于范畴进行的。如果没有自己的范畴或者范畴的内容模糊不清，就不能引发共识，各门科学就无法正常地、有效地沟通、对话和合作。”（注：张文显著：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版，第6页。）当前，行政法学界关于行政法理论基础问题的讨论之所以陷入“热而无序”的“乱局”，其原因主要在于论者各方尚缺乏共同的对话基础和规则，有人高谈此“论”、彼“论”，甚至忙于造“论”，却连“理论基础”到底指什么都未弄清。也就是说，大家争来争去，却对相互讨论的主题-“究竟何为行政法的理论基础”在概念上还没有达成清晰、一致的认识，以致各自从不同的视角、根据对“理论基础”范畴的不同理解提出各自不同的观点和主张。这就难免造成各有所指，无法沟通、交流和融汇的“乱局”。因此，科学界定“行政法理论基础”范畴的涵义，是研究和讨论行政法理论基础问题的前提和基础。如果这一范畴的内容模糊不清，就无法讨论这一共同话题。笔者以为，科学界定“行政法的理论基础”这一范畴，可从解决下列问题入手。
（一）行政法的“理论基础”与“基础理论”范畴
从行政法学目前的研究情况中我们会发现，理论界常常把行政法的“理论基础”与“基础理论”这两个不同的范畴混在一起，而没有很好地分析它们之间的界限。这正是目前“诸说之争”陷入“乱局”的症结之所在。
笔者以为，行政法的“理论基础”属于行政法的“基础理论”之一，但又不能简单地与之相等同。从系统论的视角来看，整个行政法的理论体系可被看成为一个大的“理论系统”，由若干处于不同地位的“理论元素”所构成。其中处于基础或基本地位的理论就是行政法的“基础理论”或称“基本理论”。在这个作为“基础理论”的子系统中又可以进一步区分为不同层次的理论。其中属于第一层次的基础理论，也就是最基本的理论或称普遍性的基础理论即为行政法的“理论基础”的范畴。因而，行政法的“基础理论”有多个，除了最基本或普遍性的基础理论之外，还有反映行政法的产生和发展、内容和形式、地位和功能、目标和宗旨等某一方面基本现象的理论，后者可统称为“一般性的基础理论”。而行政法的“理论基础”则只能为一个，否则就无所谓“最基本”的理论。而且，其他一般性的基础理论都是建筑在这一“理论基础”之上，以这一“理论基础”为基点和归宿；整个行政法理论体系的“大厦”也应是建构在这一“理论基础”之上，否则它也不能称为“最基本”的理论。所以，行政法的“理论基础”与“基础理论”是两个既有联系又相区别的范畴，我们不能将两者相混同。
（二）作为行政法的理论基础所应具备的条件
相对于行政法的一般性基础理论而言，究竟什么样的理论才是最基本的理论或普遍性的基础理论呢？换言之，作为行政法理论基础的理论应当具备什么样的条件？笔者以为，它至少应具备以下条件：
第一，从理论深度来看，它必须能够深刻地揭示行政法赖以存在的基础。行政法的理论基础作为一种理论，属于意识形态领域的范畴，归根结底是由行政法赖以存在的客观的社会基础所决定，并建筑在这一客观基础之上的。同时，任何科学的理论或正确的观念都“必须以社会本身为基础”（注：〔法〕狄骥：《宪法论》，商务印书馆1962年版，第8页。），科学的行政法理论基础同样必须以社会本身为基础，而无法从行政法现象本身或行政法某个一般性理论的角度去寻找其“基础”问题。再次，行政法作为一种上层建筑也是由其赖以存在的客观的社会基础所决定的。因此，作为行政法的理论基础必须是能够深刻地揭示这一客观的社会基础的理论，并建筑于其上。
第二，从理论的广度上看，它必须能够全面阐释各种行政法的现象。行政法的现象即行政法本身所具有的各个方面的内容和特色，包括行政法的产生和发展、内容和形式、功能和地位、目标和宗旨等方面的基本现象及其他各种具体现象。仅能解释其中某一种现象的理论只能是具体理论。而行政法的理论基础作为行政法最基本的理论，作为整个行政法理论体系“大厦”的基点，应有广泛的涵盖力和精密的浓缩力，所有的行政法现象都能以此为逻辑起点，在此基础上派生滋长，并由此得以全面地阐释终结。不具有这种作用和意义的理论就不是贯穿于整个行政法理论体系的行政法理论基础。
第三，从理论高度来看，它必须在一定高度上具有对行政法学研究和行政法制建设进行正确指导的价值。作为行政法的理论基础，同时也应该是行政法学的理论基础，必须能够指导行政法学的研究，尤其是行政法学体系的合理建构。即哪些内容属于行政法学的研究范围，行政法学不应研究哪些内容，或应重点研究哪些内容都能通过这一理论基础得以合理的说明，从而使行政法学的体系不致过小或过少，也不致过多或过杂。其次，作为行政法的理论基础，还必须能够作为行政法制建设的指导，使行政法制建设沿着正确轨道前进。就我国现阶段的情况而言，它应能够促进行政机关“依法行政”，解决“公平与效率”的关系，为行政立法、行政执法和行政诉讼等实践活动提供正确的导向，从而推动我国行政法制建设的发展。
至此，我们可以给“行政法的理论基础”这一范畴作一科学的界定：所谓行政法的理论基础是指能够揭示行政法所赖以存在的基础，并用以解释各种行政法现象以及指导行政法学研究和行政法制建设的最基本理论。
二、行政法理论基础诸说的重新整合
在明确了行政法理论基础范畴本身涵义的前提之下，就可以此为参考点来对“诸说”进行整合了。据此，笔者认为，行政法的理论基础应当是公共利益本位论，而不能是其他学说。
（一）行政法的理论基础应当是公共利益本位论
公共利益本位论的基本观点是：从利益关系分析的角度出发，认为法的基础是利益关系，行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系；这种利益关系又是对立统一的，以公共利益为本位的利益关系，它决定着行政法的内涵和外延、性质和特点、内容和功能、产生和发展等（注：参见叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第53页以下；另见叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）。笔者认为，公共利益本位论能够满足作为行政法的理论基础所应具备的条件，作为行政法的理论基础是能够成立的。
首先，该论科学而深刻地揭示了行政法的基础。历史唯物主义认为：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第82页。）从历史唯物主义的这一观点出发，该论认为法的基础是社会关系，实质上是一种利益关系，归根到底是一种物质利益关系。利益在质上可分为两种，即公共利益和个人利益，利益关系在质上也就可以分为公共利益与公共利益、个人利益与个人利益、公共利益与个人利益三种关系；同时，利益又有量上的区别，利益关系在量上又可分为三个层次。不同质、量利益关系的分解和组合，决定了部门法的划分（注：详见叶必丰：《论部门法的划分》，《法学评论》1996年第3期。）。其中，一定层次的公共利益和个人利益关系，构成了行政法的基础。可见，该论从历史唯物主义的观点出发，不仅科学地揭示了行政法赖以存在的客观的社会基础，而且也使行政法的理论基础构筑在这一科学的基础之上。
其次，该论科学而全面地解释了行政法诸现象。该论根据马克思主义辩证统一原理，进一步分析了行政法的基础即一定层次的公共利益和个人利益关系的内部矛盾运动，从而为阐释行政法诸现象提供了科学的依据。该论认为，公共利益与个人利益之间的关系是一种对立统一的关系，两者之间既相互依赖、相互包含，因而是统一的；同时，又互相离异、分化和制约，因而又是对立的、矛盾或斗争的。在公共利益与个人利益这一矛盾体中，由于公共利益规定着该矛盾是对抗性矛盾还是非对抗性矛盾这一性质，在总量上也始终大大超出单个社会成员所具有的个人利益，因而，是该矛盾的主要方面。也就是说，公共利益与个人利益之间的关系又是一种以公共利益为本位的利益关系，当个人利益与公共利益相冲突时始终应服从公共利益（注：参见叶必丰：《论公共利益与个人利益的辩证关系》，《学术季刊》1997年第1期。）。以此为逻辑起点，公共利益本位论回答了行政法的适用范围这一涉及行政法的内涵和外延及与其他部门法相区别的问题，认为行政法是“以一定层次的公共利益和个人利益之间的关系为基础和调整对象的法律规范的总和”，换言之，“凡是以这一利益关系为基础或调整对象的法律规范，都属于行政法的范畴”（注：叶必丰：《行政法的理论基础问题研究》，《法学评论》1997年第5期。）。同时，该论解释了行政主体与相对人之间权利义务关系的性质，揭示了行政法的本质特点和功能，认为行政法在本质上是以公共利益为本位的法，并集中表现在以下几个方面：其一，代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的主体即相对人；其二，行政主体的意思表示具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力；其三，行政主体所作的意思表示必须真正基于公共利益，并不能基于自己或他人的个人利益等（注：参见叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）。就行政法的功能而言，该论认为行政法以维护公共利益为首要功能，其次也兼顾个人利益的保护。（注：参见叶必丰：《论公共利益与个人利益的辩证关系》，《学术季刊》1997年第1期。）此外，该论考证了行政法的产生和发展，认为行政法是随着利益关系的分化和组合，出现了一定层次的公共利益与个人利益关系的独立，从而形成的一个独立部门法；同时，公共利益与个人利益关系之间的矛盾运动，推动着行政法的量变和质变，使行政法日益发达（注：参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第66页。）。该论还提出并阐释了行政法应以促进公共利益和个人利益的协调一致为目标，以建立服务与合作关系为宗旨等思想。总之，公共利益本位论从行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动出发，科学而全面地阐释了行政法诸现象，不仅使其本身形成了一整套科学的理论体系，也为建立整个行政法的理论体系奠定了真正的理论基础。
再次，该论合理地确定了行政法学体系。公共利益对个人利益而言的主导地位理论决定了行政法学除了研究行政法的基础理论之外，在具体理论上应以公共利益为主线，主要研究行政主体、行政行为和行政救济三大基本内容。行政主体即公共利益的代表者，包括代表公共利益并对公共利益进行维护和分配的行政机关和其他组织；行政行为即行政主体维护和分配公共利益的活动；行政救济即审查行政主体的行政行为是否真正符合公共利益，并予以相应补救的制度。可见，以公共利益本位论为理论基础来建构行政法学体系，能够比较合理地解决行政法学的研究范围，既不遗漏，又突出了重心。
此外，公共利益本位论还是正确指导行政法制建设的基本理论。公共利益本位论在解决公共利益与个人利益的关系上，强调两者既对立又统一的关系，在两者发生冲突时“以公共利益为本位而告终”。这表现在“公平与效率”的关系处理上，就是行政法所要遵循的特有的“效率优先、兼顾公平”原则，从而为行政法制实践中合理处理“公平与效率”的关系提供了基本的指导思想。同时，公共利益本位论强调现代行政法在本质上不仅是以公共利益为本位的法，更是以追求真正公共利益为规则的法，“为此行政权限规则、程序规则和审查规则成了行政法不可缺少的重要组成部分”（注：叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第108页。）。其中，权限规则和程序规则是一种预防规则，即防止行政主体所作意思表示违反公共利益的规则；审查规则是一种补救规则，即对行政主体违反公共利益的表意行为予以纠正的规则，从而使行政主体的表意行为限制在真正公共利益即法律的范畴之内。而所有这些，正是实现“依法行政”这一行政法制建设目标的关键之所在。另外，以公共利益本位论作为行政法的理论基础，在行政诉讼实践中还能达到“准确地认定法律规范和案件的性质，从而正确地适用法律，科学地完善法律设施”（注：叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第108页。）的目标。
综上所述，公共利益本位论既科学地揭示了行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动，又以此为逻辑起点，科学地揭示了行政法的产生和发展、内涵和外延、本质和功能等问题；既为行政法诸现象的阐释奠定了科学的理论基础，又为指导行政法学研究和行政法制建设提供了正确的理论依据，因而能够且应当作为行政法的理论基础。
（二）行政法的理论基础不能是其他学说
除公共利益本位论之外，国内外行政法学界在关于行政法是什么和行政法理论基础的认识上，还存在着其他各种学说。诸如在法国，先后存在“公共权力学说”、“公务学说”、“公共利益学说”、“新公共权力学说”等（注：参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第22页以下。）；在英美法系国家，行政法学界几乎都主张“行政法是控制政府权力的法”（注：〔英〕威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。），人们称之为“控权说”；在苏联，一些行政法学者则认为“行政法是国家管理法”（注：〔苏〕b·m·马诺辛著：《苏维埃行政法》，黄道秀译，群众出版社1983年版，第29页。），人们称之为“管理说”（注：英美法系国家的“控权说”和前苏联的“管理说”都是人们从它们的一些行政法学者关于行政法的定义和相关的理论体系中进行抽象、概括而命名的。）；在我国，更是“学说纷呈”、“观点林立”，先后有所谓“人民服务论”（注：参见应松年、朱维究、方彦：《行政法学理论基础问题探讨》，《中国政法大学学报》1983年第2期。）、“马克思主义政府论”（注：参见杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》、《北京社会科学》1989年第1期。）、“控权论”（注：受英美法系国家“控权说”的影响，我国部分学者也提出应将“控制行政权力”作为行政法的理论基础。参见张尚＠①主编：《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学研究综述》，中国政法大学出版社1991年版，第694页以下。另外，还有学者提出所谓“新控权理论”，参见程干远、李载华：《市场经济下行政法学“控权理论”的思考》，《学海》1994年第5期。）、“平衡论”（注：参见罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。该文首次提出了“平衡论”，尔后又有一系列论文对其进一步予以阐述，如沈岿：《试析现代行政法的精义-平衡》，《行政法学研究》1994年第3期；罗豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》、《中国法学》1996年第4期。此外，有学者基于对“平衡论”的一种完善，后又提出所谓“控权-平衡论”，参见郭润生、宋功德：《控权-平衡论-兼论现代行政法的历史使命》，《中国法学》1997年第6期。）、“马克思主义的公共权力论”（注：参见武步云：《行政法的理论基础-公共权力论》，《法律科学》1994年第3期。）、“服务论”（注：参见陈泉生：《论现代行政法学的理论基础-服务论》，《法制与社会发展》1995年第5期。）及其他若干学说和观点。这些学说和观点概括而言，大体可归为三类：其一是“权力论”，该论按其对行政法功能的认识不同，又可分为“保权论”（包括法国的“公共权力学说”、“新公共权力学说”和我国的“公共权力论”及苏联的“管理说”等）和“控权论”两类；其二是“平衡论”；其三是“服务论”（包括法国的“公务说”及我国的“人民服务论”、“马克思主义政府论”、“服务论”等）。
笔者以为，既然前述行政法的理论基础应当是公共利益本位论，那么该论之外的关于同一论题的其他学说就不能成立；同时，将这些学说作为行政法的理论基础也存在着明显的不足和缺陷，难以满足作为行政法理论基础所应具备的条件。
第一，它们都只是旨在解答行政法某一方面的特征或现象，而无法从总体上全面回答行政法的各种特征和现象。在这些学说中，可以说多数都只是旨在解决“行政法的作用或功能是什么”。如有人认为行政法的主要功能在于控制行政权力。“控权论”便由此提出。有人认为行政法的作用在于保障国家行政权的有效行使，因而有“管理论”之说。还有人则认为行政法融“控权”与“保权”于一体，具有双重作用，于是又有“平衡论”之说。也有人认为现代行政法的功能在于“服务与授益”，由此提出“服务论”之说，如此等等都属于“作用论”的范畴。在前述学说中，法国的“公共权力说”、“公务说”等也都只是旨在解决“行政法调整的范围是什么”，特别是行政法调整的范围与其它法律调整的范围如何划界。我国的“公共权力论”也只是说明了行政权力的性质：“人民服务论”、“马克思主义政府论”则只是力图通过说明人民政府的性质来解决“行政法的根本宗旨是什么”，等等。如前所述，作为行政法的理论基础应该是整个行政法理论“大厦”的基础，应该能够用以科学地解释行政法所具有的各种现象，全面反映行政法各个方面的征，而不能仅仅是用以解答行政法的作用、或范围、或宗旨等某一方面问题的理论。而上述学说都只是反映了行政法的某一个侧面，并非行政法的全貌，因而无论其是否科学，都是不能作为行政法理论基础的，否则就有“以偏概全”之嫌。
第二，它们都只是解答了行政法本身所具有的某种特征或现象，而没有从根本上深刻地揭示行政法赖以存在的客观基础。也就是说，它们仅仅解答了行政法本身所具有的某种特征或现象，而没有找到这些特征或现象的基础，以这些特征或现象来说明、解释行政法，不过只是以行政法解释行政法而已。同时，它们这些学说不仅未能从根本上揭示行政法赖以存在的客观基础，从而以此来解释行政法，反而将行政法本身的现象或特征认定为行政法的客观基础，这与历史唯物主义的基本原理也是不相符合的，因而又是不科学的，所以它们是不能作为行政法的理论基础的。
公共行政的科学观篇7
[关键词]公共行政学;教学对象;教师素质
一、公共行政学的学科特点及其发展
(一)公共行政学的学科特点
公共行政学作为一门独立的学科来进行研究,已经有一百多年的历史。到目前为止,这门学科还在不断的完善和发展之中。作为一门理论与应用相结合的系统科学,公共行政学科特点比较突出,具体表现在如下几个方面:
第一,公共行政学是一门综合性学科,它的内容是丰富的、交叉性的、广泛的。行政学的发展史则从另一个侧面说明了行政学的综合性特征。综合性是行政学最大的学科优势和特点之一。
第二,公共行政学是一门实用性学科。这种实用性表现为两个方面:首先,政府的行政管理活动是一个实实在在的过程,行政学研究的均为行政实践中出现的具体的、常规的问题,否则行政学就失去了存在的意义;其次,行政学是对行政现实进行研究的结果,是提出具体的解决问题的方式、方法的过程,这一解决问题过程本身是客观的,而提出解决问题的方式、方法又必须在实践中得到有效的应用。实用性与效用性是行政学的生命力所在,是行政学存在的价值所在。
第三,公共行政学是一门工具性学科。它是在复杂的行政现象与现实问题中来探求、寻找共通的、具有一定普遍意义的条理和法则,并依据这些条理与法则去对行政活动实践加以规范的学科。正是从这个意义上讲,公共行政学是一门关于方法的、工具的知识体系的学科。
第四,公共行政学是一门系统性学科。公共行政学本身的知识体系是建立在对各种行政现象与事实进行系统观察、实验、比较、分析及研究的基础上所获得的系统知识。它的知识并非是支离破碎的,而是具有一定科学性、完整性、统一性的理论与知识体系。
第五,公共行政学是一门发展性的、动态的、进步的、不断创新的学科。国家行政活动是人类社会发展的产物,它必定要随历史的发展而不断地变化。与此相一致,研究国家行政现象的公共学也必然要随之不断地发展和更新。正因为如此,行政学才会历久不衰,充满活力与生机,并越来越为世界各国政府和相关学科所重视。
(二)公共行政学的发展
随着时间的推进,社会中新的问题和矛盾不断出现,这些因素无不影响着公共行政学的发展。
1.企业家政府理论的兴起。企业家政府理论是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的,它不仅对政府的本质及其存在的必要性作出了新的回答,还对企业家政府的本质与特征作了简洁而形象的刻画。该理论认为,政府是我们用来作出公共决策的一种机制,是我们解决共同问题的方式的载体,对于一切文明社会来说,政府都必不可少。遗憾的是,政府的现状并不令人满意,它并没有像人们所期望的那样有效运作。然而,问题不在于政府中工作的人,而在于工作的体制,正如奥斯本和盖布勒所言,政府中的大多数公务员是负责的、有才能的、立志献身的人,只是受制于陈旧体制的桎梏,创造性得不到发挥,精力遭到浪费。我们相信这些制度可以改变,释放出政府公务员身上巨大的能量,提高他们为公众服务的能力。
2.新公共服务理论的提出。所谓新公共服务,它指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论,新公共服务理论认为,公共行政已经经历了一场革命。目前,与其说公共行政官员正集中于控制官僚机构和提供服务,倒不如说他们更加关注“掌舵”而不是“划桨”,即他们更加关注成为一个倾向于日益私有化的新政府的企业家。但是,在他们忙于“掌舵”的时候,他们是否忘记了是谁拥有这艘船呢?在新公共服务理论家看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。他们的工作重点既不应该是为政府航船“掌舵”,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。
二、公共行政学教学对象的新变化
公共行政学进入我国的高校教育已经有20多年的时间了,在这期间,它的教学对象也有了新的变化。如今接受高校教育的大多是“90后”的学生,这和最初“80后”学生有了很大的不同,具体表现在以下几个方面:
(一)个性独立自信,但过于以自我为中心
“90后”的孩子大多都是独生子女,生活条件相比“80后”更加好了。但是,他们过于以自我为中心,更加张扬自我个性,相对比较缺乏合作意识和团队忠诚感,人际关系应对力和心理承受力相对薄弱。虽然“90后”渴望思想上的独立,但不少学生在生活上对家长依然有较强的依赖性。
(二)关注社会主流思想,但价值观更务实
由于身处市场经济发展和社会变革的大环境,信息的逐步开放和透明化,使得“90后”大学生对社会的认知比他们的前辈更加丰富和趋于理性化。他们关心国家前途和命运,关注社会现实问题的解决。“90后”在学习马克思主义、邓小平理论的这个领域很积极,在这些方面的领悟非常快。市场竞争的压力和利益关系的复杂多变,让他们更加务实,很早就明白应该把价值取向关注于具体的事情,而不是关注抽象的哲学。他们认为社会是在要求他们成为更加务实的人,而不是像“80后”一些年轻人那样乐于过多的坐而论道。
(三)网络时代形成的速食文化
速食文化,原本是指那些快餐文化,就是指那种很快而无营养的快速食品。现在引申为,在社会的快节奏的生活下,都市人追求快、新、奇的生活方式。
由于网络普及和教育民主程度的提高,传统的教育模式和学习模式发生改变,“90后”大学生获取信息更加快捷,知识更加丰富,对自己的人生表现出的信心和理性远超过他们的前辈,在某些方面比老师知道得多。现在的“90后”一代在知识结构上的复杂和多样性远远超越了以前。信息量的极大丰富和创造力的提高,使得他们渴望成熟独立,希望能跟老师进行平等的交流,而不是被动接受单向的知识和观念灌输。网络时代是“90后”大学生的生存环境特征。因特网的便捷和低成本,使得“90后”迅速掌握了利用网络获取信息和知识的本领,接受信息的渠道方式趋向多元化,因此扩大了知识面,开阔了视野,心智发展超前。他们的大脑在接受互联网上大量新奇的信息以后,这种强烈的刺激反而会使他们内心更加空虚。信息通过音像、图文和其他网络语言,在网络上的多样化展现,符合他们快节奏的生活方式,符合追求个性、强调效率、注重时尚的心理特征。而读书则通过印刷媒体阅读文字,理解内容,内馈为自己的感受,则是一种深层的生活方式。而且,网络使人的虚拟沟通能力远远超过实际沟通能力,容易形成一种在网络中的虚拟人格,影响在现实生活中与他人的交往。
我国高校教育思想和行为上的变化,一方面表现为他们对信息和知识有了新的需求层面;另一方面表现为他们对高校教师提出了新的要求。公共行政学是一门理论与实践相结合的学科,所以作为公共行政学的授课教师,既要紧跟学科发展的步伐,又要满足授课对象的新的需求,这些就对授课教师的素质提出了新的要求。
三、公共行政学对教师素质的新要求
传统时期,高校专业教师应该具备良好的思想品德素质、身心素质、业务素质、创新素质、综合素质,等等。爱因斯坦就曾说过:“仅用专业知识教育人是不够的,他们可以成为一个有用的工具但是不可能成为和谐发展的人”。进入21世纪以后,公共行政学科新的发展和高校大学生思想的变化,都对承担公共行政学的高校教师素质提出了新的要求。
(一)具备跨学科悖论研究的能力,真正实现公共行政学的综合性特征
跨学科悖论就是指在某一背景知识条件下同一学科的不同研究领域或不同学科之间出现的悖论。公共行政学的学科特征中包括综合性的特征,这也就意味着这门学科在研究中或者现实中都会涉及到很多其他的学科,如政治学、经济学、社会学等。可是,随着科学研究的深入发展,跨学科研究也面临着悖论的困扰,以致不同学科之间难以进行充分的交流。跨学科方法的出现,打破了科学传统的统一体系,动摇了以分化为主导的科学体系,但同时又在推进新的分化。实际上,这种跨学科悖论的发现,不仅向人们提出了跨学科研究何以可能的问题。而且也拓展了悖论研究的视野。作为新时期的公共行政学教师在教学过程中,也会面临这种问题,这就需要教师清理悖论中的逻辑矛盾,由此抓住悖论中提出的根本性问题,使科学理论逐步走向精确化、严密化和系统化。这也是推进学科理论创新的重要方法。
(二)提高公共行政学教师的学习能力,既包括学习学科的新发展和新变化,又包括学习教学对象的新思想超级秘书网
公共行政学是一门发展性的学科,自20世纪80年代以来,学科有了新的变化。直到目前,公共行政学仍然处于不断完善之中。既然学科在不断变化和发展,作为授课教师就需要不断了解和学习这些新的信息和知识,及时把握学科发展的趋势和发展方向。只有授课教师掌握了这些知识,才能够不断推进公共行政学的研究,并实现信息传递的及时性和有效性,让教学对象掌握最新的信息。
另外,当代教师一种新的素质和能力还应体现为向教学对象的学习。这不仅需要教师观念的转变,更需要一种勇气。古人有云:师者传道授业解惑者也。这是古人对老师的一种概括和解释。但同时还有一句古语:三人行,必有我师焉。结合这两句话,作为新时期的教师既有“传道授业解惑”的责任,也要善于学习和吸收他人的智慧。作为公共行政学的教师,在平时的教学中要让学生参与到学科的研究和讨论中,调动学生的积极性,集思广益。教师要把教学模式从单向教学变为双向教学,把教学观念从单纯的“教与学”转变为“以学促教,教学相通,共同学习”。
(三)了解教学对象的需求,掌握目的性教学的能力
我国高校教育中,“90后”具有鲜明的时代特征,要想更好地保证教学任务的完成,首先要了解他们的需求。“90后”最大的一个特征就是价值观的务实性,他们更关注知识的社会价值而不是它的理论价值。他们最常说的就是,“这门学科对我有什么用处”,这种强烈的功利欲望与学术的理念形成了鲜明的对比。作为公共行政学教师,可以通过改变教学方式来引导学生达到教学的目标。针对教学对象务实性的特征,公共行政学教师可以实行目的性教学。所谓的目的性教学即是根据学生的需求,总结出他们的学习目的,从而将教学内容设计成围绕学习目的而展开的教学方式,在完成教学内容的同时实现教学对象的学习目的,从而达到双赢的一种教学。这种目的性教学最适合这种理论与实际相结合的学科,能让教学对象掌握解决实践问题的方法,又能满足教学对象对理论的需求,更能实现教师教学效果的改善,是一种一举多得的做法。
[参考文献]
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公共行政的科学观篇8
abstract：policyevaluationisanimportantpartofthepolicyprocess，asaspecializedresearchactivitiesofthespecificstandards，methodsandprocedures，anditistheonlywaytounderstandthepolicyvalueandeffect.BasedontheproblemsinChina'spolicyevaluation，thispapermadedepthanalysisandproposedseveralsolutionstoimprovethelevelofChina'spolicyevaluation.
关键词：公共政策；政策评估；对策
Keywords：publicpolicy；policyevaluation；countermeasures
中图分类号：C93文献标识码：a文章编号：1006-4311（2013）09-0311-02
1公共政策评估的含义
公共政策评估是政策分析的重要方面，政策评估亦称政策评价，是政策运行过程的重要环节，它是一种具有特定标准、方法和程序的专门研究活动。也是政策运行科学化的重要保障。政策评估是依照一定的标准，运用特定的方法，关于政策评估的概念至今学术界未能达成的共识，它对政策科学性、可行性及其实施后效果所进行的综合评估。对政策系统和政策结果的质量、效益、效果等方面，根据一定的政策评估标准和程序，公共政策评估也可以说是公共政策评估主体进行评价或判断进行的一系列活动。
2我国公共政策评估存在的问题
2.1缺少正确的评价标准和评价方法目前从事政策研究的专家学者大多数都是研究社会科学出身的，从事官方评估工作的人士绝大部分都非“内行人”，其知识结构和思维方式比较单一，很少有人兼备自然科学和社会科学知识，难以兼有思辨和公理化思维方式的长处。这样的政策评估与我国现实政治生活和传统政治文化有关，用定性分析取代定量结论，用价值判断代替事实分析，他们在进行政策评估时不可避免地有这种倾向，这与道德建设的纯洁性密不可分。
2.2缺乏独立的政策评估组织民间政策研究组织和社会中介评估组织，是我国主要的非官方政策评估组织，在实际运行中，这些机构往往摆脱不了对政府的依赖，我国从中央到地方各级政府内部，均设有相关的政策评估组织，尤其在地方上，公共政策仍然是由咨询机构、专家学者从理论上进行可行性论证，由领导者凭个人价值偏好在一组待选择的方案中择一而从之，它不管政策实际执行结果如何。这些机构往往摆脱不了对政府的依赖，非官方政策评估组织在我国当前仍然相当缺乏。
2.3缺乏对政策评估的系统理论指导公共政策评估起步较晚，在我国，是从20世纪80年代才起步，现阶段我国为数不多的政策评估在实践中具有很大的盲目性，还远远没有建立起系统的、完备的、适宜的理论指导，不清楚评估的最终目的，不明确评估的现实标准，对公共政策的优劣得失仅仅停留于一般的理论分析，不确定评估的具体内容，不肯定评估结论的实际作用，公共政策评估与真正科学意义上的公共政策评估还有相当距离，还主要表现为经验总结、工作汇报和座谈研讨等形式。
2.4缺乏对政策评估的科学认知和认真态度由于目前我国在思想上对政策评估的意义认识不足，还没有形成科学的政策评估机制等原因，使得评估工作主观随意性的因素较大，一方面会造成政策资源的大量浪费，另一方面也不利于认识政策的优劣和成效，补充、修正和完善后续政策，决策主体往往视政策评估为可有可无的工作。
3完善我国政策评估的对策
3.1建立科学正确的公共政策评估标准为提炼和抽象出有意义有价值的评估标准，我们需要有充足的理论材料和实践积累，首先要大力加强对公共政策评估的理论和实践研究。其次，政府要加大对公共政策评估的资金投入。很多都需要政府的资金支持，无论是组织第三方对公共政策进行评估，政府行政人员对公共政策进行评估还是专家学者做研究，没有一样是不需要消耗人力、财力和物力的。再次，能够用来指导具体的公共政策评估实践的标准，是能引导实践功用的公共政策评估标准。评估标准的多层次性，决定了公共政策评估的多样性，多样化的评估标准可以对公共政策进行多角度的分析考察，在对公共政策进行评估的过程中，一方面有利于保证评估结果的公正性和客观性，另一方面也有利于对公共政策进行综合全面的评估。
3.2政策主体方面的对策
3.2.1为独立的第三方评估创造条件首先要建立评估的物质基础。在现阶段评估性中介组织尚不发达的时候，政府可以借鉴西方国家的经验，设立政策评估基金会，政策评估仍需要政府解决评估资金的来源问题，评估的物质基础主要涉及资金和信息两方面的问题，它们可以吸引各种社会资金注入。关于信息问题，首先，培养和选择高水平的评估者。评估的结论直接关系到千百万人的利益，也直接关系到政策的存废，因而需要有高水平的政策评估者。目前我国比较缺乏政策评估方面的专门人才。此外，有客观因素，众多因素影响政策评估的科学性，而政策评估中各种影响因素众多，有人为因素，政策评估必须做到严肃性、科学性。其次，政策制定与执行部门必须更新观念，及时向评估者提供评估所需的信息，树立责任意识，实行政务公开、信息公开。第三，由专人负责，实行电脑化管理，政府政策执行部门应建立政策执行档案，一旦需要，能够做到有案可查。
3.2.2培育评估的中介组织为改变我国政策评估的体制性弊病，目前，我国的政策评估少部分由研究机构和行业协会承担，大多数由政府自行评估自行承担，我国应该培育政策评估类的社会中介组织，这也是国外政策评估的基本方式，逐渐使政策评估由政府外的中介组织和科研机构承担，中介组织是独立于政府的外部评估，能保证评估的客观性。科研机构集中了大量专家学者，有利于政策评估的科学化，随着评估类社会中介组织的发展，为避免由行业利益导致的行业协会评估的非客观性问题，需要逐渐减少行业协会进行的政策评估。
3.3切实提高对政策评估工作及其意义的认识为了避免政策评估不受到地方各级党委和政府的足够重视的问题，必须加强思想建设，思想是行动的指南，思想上存在障碍，就会阻碍各项工作的进程。为此，必须加强思想建设。首先，促进决策的科学化、民主化和政策效果的优化，是政策评估的根本目的，要端正政策评估的指导思想。其次，要加大宣传力度。各级政府和政策评估工作者要充分发挥我国社会主义媒体的优势，利用各种媒介包括报纸、电视、网络等渠道加大宣传的力度，应充分认识到政策评估在促进政策科学化、民主化的作用，特别是各级政府和相应的政策部门，从根本上改变过去陈旧的观念，重新认识到评估的作用和意义。
参考文献：
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[4]李成智.公共政策[m].北京：团结出版社，2000.
公共行政的科学观篇9
从我国思想政治教育及其学科理论研究现状来看，一方面，执政党主导的思想政治教育活动尚未真正生成为一种普遍性的社会现实，另一方面，思想政治教育专业学科研究也缺乏应有的专业深度和学科维度。思想政治教育者――尤其是大学思想政治理论课教师，无法在现实生活中获得自我价值实现感，进而生成自我认同。究其原因在于思想政治教育未能形成有效规范的学科研究，未能达成是其所是的自我存在理据和信念，从而极大影响了其作为现代性学科的合法性认同，更与其在现实政治生活中理应担当的使命存在较大距离。
在此背景下，河海大学马克思主义学院的金林南教授立足学科范式立场，运用哲学反思，对思想政治教育进行了全面剖析和深入解读。《思想政治教育学科范式的哲学沉思》成为建构思想政治教育学术家园的一次尝试，是金林南先生多年来对思想政治教育实践与理论反思的思想成果。全书立场明确，逻辑严谨，表达清晰，对思想政治教育的本质、过程、价值等提出了许多独到的见解。
一、学科范式：思考思想政治教育的学术立场
“范式”理论由美国科学史家托马斯?库恩提出，是其历史主义哲学的核心。所谓“范式”，是由一群经历了相同的教育、技术训练以及共同的经典文献阅读的从事者组成的“科学家集团”或“科学共同体”的成员们所共同具有的东西。显然，库恩是将范式理解为科学家集团的共同教育背景、思维框架、共有的传统和学科信念。“取得了一个范式，取得了范式所容许的那类更深奥的研究，是任何一个科学领域在发展中达到成熟的标志。”同时，库恩又进一步指明了范式的历史性，即新范式会不断取代旧范式，而科学知识正是在这一过程中获得发展的。作为一种历史性的理论方法假设，范式包含了不同时代的科学家集团群体在阐释科学现象时所具有的不同方法、传统及信念。“因此，就学科研究而言，库恩的范式理论本质上就是一种学科认识工具或学科研究视域，尽管很多思想家对库恩的‘范式’理论进行批判。”需要指出的是，根本而言，学科范式强调以学者身份对研究对象进行学术思考。
借助于库恩的范式理论，通过对现有的思想政治教育研究成果的梳理，作者指出已有研究表现出三个明显特征：“一是从思想政治教育的社会功能角度进行思考；二是从思想政治教育与马克思主义理论一级学科之间的关系角度进行思考；三是具有浓郁的理论与实践混同色彩”。这些特征清晰地表明：思想政治教育缺乏学科范式――即未能形成自身独特的理论逻辑分析“元点”，没有自己独特的研究方法，也没有成熟的学科交流平台和自觉的学术共同体。因而，为了更好地研究思想政治教育，就必须建构思想政治教育的学科范式。
对思想政治教育学科范式进行研究，就是建构思想政治教育的学术家园，其意义在于：其一，让思想政治教育获得真正意义上的学科地位。依据范式理论，思想政治教育要成为一个成熟的学科，就应当有自己的理论逻辑架构、问题意识和问题群、价值定位与诉求、思维方式、理论风格和学术传统。其二，让思想政治教育研究拥有特定的理论平台。如此不仅可以产生本学科内的理论交锋和思想争鸣，而且能够以自身独特的学科存在与其他学科进行平等的交流与对话。其三，让思想政治教育者形成学科归属，真正实现职业认同、价值认同和自我认同。这其中蕴含着两层意思：一是对思想政治教育的思考是基于学术性的；二是思想政治教育者是以学者身份来进行思想理论表达的。
二、哲学反思：面向思想政治教育的思维向度
哲学是人类把握世界最为深刻的方式，试图寻找的是人类安身立命的最高支撑点。哲学的特点在于其批判性、反思性，即哲学总是对思想产生的前提条件、逻辑规则、思想本身提出质疑，形成新的提问。哲学始终蕴含着内在的矛盾：哲学以特定的思维前提和方式去解读世界的存在，而同时又对自身的思维前提和方式产生质疑。这一矛盾是哲学发展的内在张力，亦是哲学的精神所在――永无止境地怀疑、探索、求真的精神。
马克思实现了现代西方哲学的实践论转向，其伟大意义在于：哲学从天上降到人间、从观念意识走向实践空间、从单纯的抽象思辨变为现实的具体生成。因而，在现代实践论哲学语境下，一方面任何学科的发展都离不开哲学的观照，另一方面每一门学科哲学就应当表达该学科的理论信念、方法论以及其特有的思维方式。而思想政治教育哲学就是要“为思想政治教育学科范式确立学科理念和价值，奠定学科思维方式。它是思想政治教育学科范式形而上、精神层面的东西，是学科范式的‘灵魂’”。
在对思想政治教育的哲学沉思中，金林南先生提出了颇具见地的思想观点。
首先，不同的哲学观将产生不同的思想政治教育哲学。哲学观是人们对哲学的根本看法、观点，有多少种哲学观就有多少种对哲学的认知，而由此带来的则是哲学反思的不同的思想成果。“思想政治教育哲学是以哲学的方式对思想政治教育实践和知识进行批判和反思的思维活动。”这是一个极具开放性的形式化的定义，它意味着思想政治教育哲学应当不囿于某种单一的哲学理论，而需博采众长，以与时俱进的精神保持哲学应有的时代精神特质，为思想政治教育提供丰富的思维资源。故而，思想政治教育哲学具有实践性、反思性、批判性、价值性特征，其意义在于生成思想政治教育合法性、追忆思想政治教育历史、澄清思想政治教育学科知识和理论、革新丰富思想政治教育实践智慧。
其次，立足实践视域，金林南先生将思想政治教育置身于现实空间架构和具体生成活动之中，对其做出了深刻反思，提出了全新的解读方式。在历史与逻辑相统一的方法论原则下，金先生以意识的政治为思想政治教育本体的理论假设，以思想、政治、教育为思想政治教育本体追问的三个平台。在对思想政治教育进行历史的梳理和深入阐发后，提出“思想政治教育是在思想领域展开的以教育为主要形式的政治实践”。这是对思想政治教育的生成性解读。与以往对思想政治教育的静态结构分析不同，这一全新的解读方式给予思想政治教育以生命的活力，其生成的不仅是理论观点，更重要的是思想和实践智慧。
最后，运用学科范式理论，金林南先生深层剖析了思想政治教育学科现象、理论研究与实践工作、历史演变与现实存在、学科范式与实践范式等，提出了一系列不同于已有思想政治教育哲学成果的思想观点。他认为思想政治教育学科具有社会科学和人文科学的双重学科属性；思想政治教育过程研究的本质是对意识形态政治权力运行的研究，其主要空间不是思想观念意识，而是它们的载体，其研究立场也不仅仅只是立足于如何让受教育者简单地接受教化等。这些观点的提出，不仅表现了金先生的哲学智慧、学科自觉和学术自律，而且更重要的是反映了他在现实思想政治教育活动中的全身心投入以及对思想政治教育事业的认同感、尊严感。
三、公共性：构建思想政治教育的生命空间
范例是学科范式研究不可或缺的组成要素，为此，本书的最后一章作了以思想政治教育公共性为思想政治教育学科范式研究的范例分析。这是对学科范式的操作化、工具化的运用，同时公共性更是思想政治教育本身生命活力的空间表达。
思想政治教育自其诞生之日起就存在于公共政治生活之中，但其公共性却始终未能获得学者们的真正关注口。就公共性的基本意蕴而言，公共性意味着非私人性、共享价值和独立的社会空间。思想政治教育的本质是意识形态政治，是现实的政治活动。而政治的核心在于参与，参与最重要的则是有公共空间。因而，探讨公共性便成为了思想政治教育学科研究的应有之意。
在对自由主义、共和主义、西方马克思主义和马克思主义公共性理论进路进行阐述的基础上，金林南先生重点解读了马克思主义公共性视域的生成。他从西方政治哲学传统人手，以劳动与历史作为马克思阐释公共性理论的重要平台，深刻揭示出马克思劳动的政治哲学的意义在于塑造了最广泛而具体的公共性基础，而由人的实践活动生成的具体的有主体的历史弥合了在资产阶级思想家那里无法弥合的政治公共性中“是”与“应当”之间的鸿沟，给出了人类文明生成的整体图景。劳动与历史构建的是具体生动的社会空间，是人在其间生产同时又生产人自身的空间。马克思主义公共性视域生成就意味着必须有公共性关怀和实践。马克思主义公共性理论为现代公共性理论提供了最为扎实的社会基础。
公共行政的科学观篇10
内容摘要:公共管理学科是在不断克服“身份危机”的过程中成长起来的。100多年的公共管理发展史使其呈现出学术繁荣与多元格局,这与公共管理思想流派的争锋有很大关系。本文从不同思想流派着手分析公共管理的发展历程,明晰了公共管理理论的内在逻辑,以期为今后的研究提供参考与借鉴。
关键词:公共行政公共管理流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
(一)公共管理原则导向的流派
white(1926)的《公共行政学导论》和willoughby(1927)的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;maxweber(1978)的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范,发明了层级制。Gulick、Urwick(1937)等人的《行政科学论文集》,深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派,该学派主要关注行政效率,寻求为行政管理提供一系列方法与技术,为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。taylor将科学引入管理领域,提高管理理论的科学性。taylor(1911)在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则,并指出:“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注,从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派,该学派从管理实务出发,建立了一套管理理论和规则,作为管理者的行为准则。HenriFayol的主要贡献是开创了组织研究领域,拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究,并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。JamesD.mooney提出了组织四大原则,即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则,结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派,weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系,是强制控制的合理手段,能够达到最高程度的效率,因而是对人类行使权威的最理性工具。
(二)公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代,传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式,把人当机器,只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面,一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。Johnm.Gaus(1950)在《公共行政》精辟地论述了当时的情形:“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理,摆脱了传统行政管理理论的缺陷,并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物marypFollett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题,他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon(1988)把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”,并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想,也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路,同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
(三)公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展,以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展,拓宽了管理思维,也促进了管理现代化,更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用,都不可能孤立地存在和发展,拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益,即政府与社会其他组织之间的政治关系,以及注重组织工作环境对公共组织的影响力,政府被置身于社会外部大系统中,公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象,研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.VBertalanffy、talcottparsons和Jamese.Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响,任何组织都被视为相互关系之中,任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统,必须持续地与环境产生互动,并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派,借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法,来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授Johnm.Gaus。其追随者Fredw.Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系,为公共管理学开辟了新的领域,使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风,用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
(四)公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段,而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵,也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代,以Dwightwaldo等为首的新公共行政学派,除了致力于民主行政的推动,还大力提倡社会正义、自由、民主等价值,这也就突破了科学实证主义的限制,走向了人文精神与价值的复兴之路。
waldo(1971)在《走向新公共行政学:明诺布鲁克观点》的序言中指出,“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”,它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于:第一,由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二,抛弃“政治-行政”二分法,把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程,开始重视政府管理中的政策问题研究;第三,公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Garywamsley的《黑堡宣言》发表,奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变,行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。
(五)公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生,除了寻找之身的历史、传统等渊源之外,时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索,极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中,它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化,参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础,关注个人利益,将人类社会分割为两个市场:经济市场与政治市场,它们都有着共同的特点,都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在:扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程序与层级节制;彻底将公共行政经济化,并进行可行性评估,而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色,将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期,新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题,在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心,采用经济学理论和私人部门管理方法,创立一个新的公共管理的知识框架。如:更加关注绩效-激励的行政模式,建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解,主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出,一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失,并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量,并带给社会更高的收益,这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争,其主线主要集中在下面三部分:
(一)政治与行政
公共机构的任务,即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施,即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑,但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义,促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来,公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊,主要是因为公共部门采用了众多的组织形式,政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态,使得传统的政治价值难以追寻,并产生了许多问题。