土地利用规划要求篇1
第一条为了规范土地利用总体规划编制和审批，提高规划的科学性和可操作性，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔**〕11号）有关规定，制定本规定。
第二条土地利用总体规划按照行政区划分为五级。
根据社会和经济发展需要，可以编制跨行政区域的区域性土地利用总体规划。
第三条土地利用总体规划编制和审批，应当遵守本规定。
第四条各级人民政府负责编制本行政区域的土地利用总体规划，并依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准。
全国土地利用总体规划（草案）和跨省、自治区、直辖市行政区域的土地利用总体规划（草案）由国家土地管理局会同有关部门拟定。地方土地利用总体规划（草案）由地方人民政府土地管理部门会同有关部门拟定。
第五条编制土地利用总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，体现耕地总量动态平衡的要求。
第六条编制土地利用总体规划应当遵循下列原则：
（一）以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地；
（二）因地制宜，切实可行；
（三）自上而下，上下结合；
（四）下级规划服从上级规划；
（五）综合考虑社会效益、经济效益和生态效益；
（六）政府决策与公众参与相结合。
第七条国家应当制定土地利用总体规划标准和规范。
编制土地利用总体规划应当遵守和执行国家制定的标准和规范。
第八条编制土地利用总体规划应当深入实际，调查研究，广泛征求各方面意见。
第九条编制土地利用总体规划的基础资料必须准确、可靠。规划基期各类用地面积应当依据土地利用现状变更调查面积确定。规划用地分类应当以土地利用现状调查分类为基础。
第十条编制土地利用总体规划的程序是：
（一）编制规划的准备工作；
（二）编制规划方案；
（三）规划的协调论证；
（四）规划的评审；
（五）规划的报批。
第十一条土地利用总体规划期限应当与国民经济和社会发展规划相适应，一般为十年至十五年，同时展望远景土地利用目标。
第十二条土地利用总体规划目标应当分阶段安排实施，重点确定近期规划目标。近期规划一般为五年。
第十三条土地利用总体规划经批准后，必须严格执行，不得擅自修改。在规划实施过程中因特殊情况需作局部调整的，由编制该规划的人民政府决定，并将调整方案报批准该规划的人民政府备案；需作重大修改的，由编制该规划的人民政府提出修改方案，报原批准规划的机关批准。
【章名】第二章国家、省、地级土地利用总体规划的编制
第十四条国家、省、地级土地利用总体规划的主要任务是：
（一）在对本行政区域内土地资源利用现状、潜力和各业用地需求量进行综合分析研究的基础上，确定规划期内土地利用目标和方针；
（二）协调各部门用地，统筹安排各类用地；
（三）逐级分解规划确定的各类用地控制指标，重点确定城镇用地规模控制指标，落实重点建设项目和基本农田等重要用地的区域布局；
（四）提出实施规划的政策措施。
省级规划应当实现省域内耕地总量动态平衡，重点控制城市用地规模；地级规划应当重点安排好城乡结合部土地利用，合理划定城镇建设用地范围。
第十五条国家、省、地级土地利用总体规划内容，主要应当包括下列各项：
（一）土地利用现状分析。分析土地利用自然与社会经济条件，土地资源数量、质量，土地利用动态变化规律，土地利用结构和分布状况，阐明土地利用特点和存在的问题；
（二）确定规划目标。在分析土地利用现状、供需趋势基础上，提出土地利用远期和近期目标；
（三）土地供需分析。分析现有建设用地、农用地整理、后备土地资源开发利用潜力，预测各类用地可供给量；分析研究国民经济和社会发展规划及各业发展规划对用地的需求，预测各类用地需求量；根据土地可供给量和各类用地需求量，分析土地供需趋势；
（四）土地利用结构和布局调整。根据规划目标、土地资源条件和区域生产力布局，提出区域土地利用方向、原则，调整土地利用结构，确定各业用地规模、重点土地利用区的区域布局和重点建设项目布局；
（五）编制规划供选方案。根据土地利用调控措施和保证条件，拟定供选方案，并对每个供选方案实施的可行性进行分析评价，提出推荐方案；
（六）拟定实施规划的政策措施。
第十六条国家、省、地级土地利用总体规划成果，应当包括下列各项：
（一）规划文件；
（二）规划图件；
（三）规划附件。
第十七条国家、省、地级土地利用总体规划文件，应当包括规划文本和规划说明。
规划文本的内容应当包括下列各项：
（一）前言。应当简述编制规划的目的、任务、依据和规划期限；
（二）土地资源利用现状。应当简述土地资源利用现状、潜力和土地利用存在的主要问题；
（三）规划目标和方针。应当简述土地利用目标和方针，展望远景土地利用；
（四）土地利用结构和布局。应当简述各类用地数量、结构变化，各区域土地利用方向、原则，重点建设项目和重点土地利用区的规模、布局；
（五）规划指标分解。应当简述根据上级规划确定的各类用地控制指标，平衡土地需求的意见，提出各类用地控制性指标的分解方案和依据；
（六）实施规划的政策措施。
规划说明的内容应当包括下列各项：
（一）编制规划的简要过程；
（二）编制规划的指导思想、原则和任务；
（三）编制规划过程中若干具体问题的说明。包括基础数据来源，重要规划指标和用地布局调整的依据，供选方案的可行性和效益评价，推荐方案的理由，实施规划的条件和其他需要说明的事项。
属于修编规划的，还应当说明上一轮规划实施情况、存在问题和修编规划的必要性。
第十八条国家、省、地级土地利用总体规划图件，应当包括土地利用现状图和土地利用总体规划图。
规划图件比例尺：部级规划应当为1∶400万，省级规划应当为1∶20万～1∶100万，一般应当为1∶50万；地级规划应当为1∶10万～1∶50万，一般应当为1∶20万；地级以上城市城乡结合部图件比例尺应当适当放大。
国家和省级规划图件应当反映土地利用地域划分、重点建设项目和重要土地利用区的布局、城市规模等级。地级以上城市的规划图件应当反映城镇建设用地现状和规划建成区范围。
第十九条国家、省、地级土地利用总体规划附件，应当包括专题研究报告和其他有关规划的图件资料。
专题研究报告应当有土地利用现状分析、土地供需分析、非农建设占用耕地指标分解和各类非农建设用地规模控制衔接分析等。
【章名】第三章县、乡级土地利用总体规划的编制
第二十条县级规划的主要任务是：
（一）根据上级规划要求和本地土地资源特点，分解落实土地利用各项指标；
（二）组织划分土地利用区，重点是城镇、村镇建设用地区、独立工矿用地区、农业用地区等，落实能源、交通、水利等重点建设项目规模和布局，为土地用途转用规划许可提供依据。
乡级规划的主要任务是：
（一）按照县级规划要求，将各类用地指标、规模和布局等落到实地；
（二）将农业用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区等落实到乡级土地利用总体规划图上。
第二十一条县级土地利用总体规划内容，主要应当包括下列各项：
（一）确定全县土地利用规划目标和任务；
（二）合理调整土地利用结构和布局，制定全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护分阶段任务；
（三）划定土地利用区，确定各区土地利用管制规则；
（四）安排能源、交通、水利等重点建设项目用地；
（五）将全县土地利用指标落实到乡、镇；
（六）拟定实施规划的措施。
乡级土地利用总体规划内容，应当在分析乡、镇区域内土地利用现状和问题的基础上，重点阐明落实上级规划指标和各类土地利用区的途径和措施。
第二十二条县、乡级土地利用总体规划的土地利用分区依照《县级土地利用总体规划编制规程》的原则确定。
各地应当结合当地土地资源特点和土地利用状况，因地制宜地选定土地利用分区的类型。
第二十三条县、乡级土地利用总体规划成果，应当包括下列各项：
（一）规划文件；
（二）规划图件；
（三）规划附件。
规划文件应当包括规划文本和规划说明，其主要内容按照《县级土地利用总体规划编制规程》确定；乡级规划可以简化规划文本和规划说明内容。
规划图件应当包括土地利用现状图和土地利用总体规划图。图件比例尺：县级规划应当为1：2．5万～1：10万，一般应当为1：5万；乡级规划应当为1：1万或者1：5000。县、乡级规划图件应当反映各类土地利用区、重点建设项目位置和范围。
规划附件应当包括专题研究报告和其他有关基础资料及图件资料。
【章名】第四章土地利用总体规划的评审和报批
第二十四条土地利用总体规划编制完成后，上级土地管理部门应当组织进行评审。
第二十五条土地利用总体规划评审，应当符合下列标准：
（一）充分体现耕地总量动态平衡、土地资源可持续利用和社会、经济、生态综合效益的要求；
（二）上一级规划下达的各项土地利用控制指标得到落实；
（三）各业用地协调较好，布局合理，土地利用结构调整依据充分，调控措施可行；
（四）土地利用分区科学、合理；
（五）非农建设用地指标分解与各类非农建设用地规模控制紧密衔接，控制到位；
（六）耕地占补平衡挂钩措施得到落实；
（七）规划文本、说明和专题研究的内容符合要求，论述清楚；
（八）规划图内容全面，编绘方法正确，图面整洁清晰；
（九）采用的基础资料准确、可靠。
第二十六条评审合格的土地利用总体规划经综合平衡和同级人民政府审查同意后，依照法定程序和审批权限报有批准权的人民政府批准执行，并报上级土地管理部门备案。
第二十七条土地利用总体规划应当自上而下，逐级审批。因特殊情况，下级规划确需在上级规划批准前审批的，其规划目标和主要内容必须符合上级规划确定的原则和控制指标。对不符合要求的，一律不得审批。
第二十八条土地利用总体规划报批，应当提交下列文件、材料：
（一）规划文本和规划说明；
（二）规划图件；
（三）规划专题报告；
（四）其他必需的文件、资料。
第二十九条土地利用总体规划批准前，审批机关应当充分听取社会公众意见。
第三十条土地利用总体规划经批准后，应当公告。
【章名】第五章附则
第三十一条各地为保证土地利用总体规划编制和实施，可以结合实际编制土地利用专项规划；各行业主管部门可以结合行业特点编制行业用地规划，并报同级人民政府土地管理部门备案。
土地利用专项规划和行业用地规划应当符合土地利用总体规划。
土地利用专项规划编制和审批，参照本规定执行。
土地利用规划要求篇2
一、指导思想和原则
（一）指导思想
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，坚持以人为本、全面协调、可持续发展的科学发展观，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以服务于我县经济社会发展为根本出发点，加快社会主义新农村建设，科学处理经济发展与资源环境保护、整体与局部、长远与当前的关系，提升土地节约集约利用水平，全面落实土地用途管制制度，促进土地资源对全县经济社会可持续发展的保障能力。
（二）修编原则
1、坚持严格保护耕地，控制非农业建设占用农用地的原则。正确处理农用地保护与建设用地供应的关系，加强对基本农田保护与管理，切实保证耕地和基本农田地块面积、保护设施、保护责任的落实。
2、坚持统筹安排各业、各区域用地的原则。按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供应能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹发展的需要，合理调整和优化土地利用结构，有效引导和确定各业用地布局和规模。
3、坚持节约与开发并举、发节约为主，提高土地利用效率的原则。各业用地走内涵挖潜为主的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。进一步加大土地整理复垦力度，适度开发土地后备资源。
4、坚持保护和改善生态环境，保障土地资源可持续利用的原则。按照保护优先、兼顾治理的要求，合理安排生态建设和环境保护用地，推进国土资源综合整治，确保土地利用与环境保护的协调统一。
5、坚持占用耕地与补充耕地相平衡的原则。认真贯彻落实占用耕地的法定义务，确保建设占用耕地占补平衡。
二、土地利用总体规划修编依据
（一）《中华人民共和国土地管理法》
（二）《中华人民共和国城市规范法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》。
（三）《中华人民共和国土地管理法实施条例》
（四）《基本农田保护条例》
（五）陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法
（六）《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》
（七）《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》
（八）《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》
（九）《国土资源部关于开展市级土地利用总体规划修编试点工作的通知》
（十）《国土资源部关于开展县级土地利用总体规划修编试点工作的通知》
（十一）《*市人民政府办公厅关于印发*市土地资源管理规划修编实施方案的通知》
（十二）《*县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》
（十三）《*市土地利用总体规划修编大纲》
（十四）20*年*县经济社会发展统计年鉴和土地利用变更调查数据
三、土地规划编制的期限和规划范围
（一）规划期限
本次规划修编以20*年为规划基期，以2010年为近期目标年，以2020年为规划目标年，远景展望到2030年。
（二）规划范围
1、县级规划范围：本县行政辖区范围。
2、乡镇规划范围：本县22个乡镇行政管辖范围，以乡镇为单位开展乡镇级规划修编工作。
四、土地规划修编的主要任务
土地利用总体规划属于土地宏观利用和管理，其目的是通过总体规划，统筹协调各区域、各部门用地，优化土地利用结构和空间布局，科学分区和功能定位。推进土地节约集约利用，提高经济、社会、生态环境综合效益，为实施土地用途管制制度打下基础，为土地可持续利用和国民经济持续、快速、健康发展创造条件。
（一）县级规划的主要任务
1、根据市级土地利用总体规划的要求，结合本县土地资源个性特点，发展思路，土地利用存在的问题，制定土地利用方针、原则；
2、根据市级土地利用总体规划大纲确定的土地利用方向，结合本县土地自然条件，经济社会发展条件，提出土地利用任务和目标；规划目标通过控制性指标即约束指标（包括耕地保有量、基本农田面积、城乡建设用地规模、整理复垦开发补充耕地规模、新增建设用地总量、新增建设占用耕地规模、人均建设用地规模指标）和预期性指标（包括园地、林地、草地、建设用地总规模、城镇村工矿用地总规模、交通水利及其它用地规模、新增建设占用农用地规模面积及单位建设用地二、三产业产值等）的量化来体现。
3、根据本县经济社会生态环境发展目标，发展重点，吸收部门相关专项规划成果，将市级下达的各类用地控制指标落实并分解到乡镇；
4、对市级已确定跨区县线状、块状工程衔接一致；
5、按照工业向园区集中，深入论证，科学确定园区及重点镇用地规模，并对园区重点镇进行产业和功能定位；按照居民点向中心村集中和园区城镇发展规模的增加与农村居民点减少挂钩的政策要求，通过改造空心村或向空间发展，走集约节地挖潜的路子，农村居民点新增建设用地主要满足新农村建设和布局调整的需要。
6、依据本县土地资源特点，经济社会发展和上级规划的要求，进行土地利用分区：基本农田保护区、城镇建设用地区、一般农地区、林业用地区、风景旅游用地区、自然保护区、其它用地区等；
7、同步做好土地整理开发，基本农田保护区等土地利用总体规划专项规划；
8、制定规划实施有关政策措施。
（二）乡镇级规划的主要任务：
乡镇土地利用总体规划是国家五级规划中最基层的土地利用总体规划，在县土地利用总体规划的指导下单独且与县土地利用总体规划同步进行。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条第二款规定：“乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。”主要任务是落实区县土地利用总体规划的各项指标和要求。
1、根据土地利用总体规划的要求和本乡镇土地资源特点，确定本乡镇土地利用的目标、方向；
2、按照社会主义新农村建设要求，采取统一规划、因地制宜、群众参与、政策引导、分步实施方针和发展小城镇、合并自然村，建设中心村，整治空心村的要求，与乡村规划的有机结合。具体确定并落实乡（镇）居民点的规模与范围；
3、具体落实基本农田保护区界线和地块，建立基本农田保护责任制；
4、将各类用地的用途落实在图斑上，做到文字、表册、图、实地一致；
5、切实抓好村级规划。村庄规划以旧村庄为依托，优化村庄内部用地结构，充分利用村内各种闲置地。鼓励利用村落中的旧宅基地、闲置宅基地。
五、技术路线和方法
依据20*年统计年鉴和土地利用变更调查数据，采取指标控制与功能分区相结合的模式，按照市人民政府下达给本县的主要控制性指标，对各类用地需求、结构、布局和功能，采取定性分析与定量分析、理论预测与实地调查、专家预测与各行业预测、多方案预测与综合择优相结合的方法。
本次规划修编采取县、乡镇两级规划同步开展的方式进行。
六、步骤安排
（一）准备阶段
组织成立县、乡镇部门规划修编领导小组及其办公室、修编工作班子（包括技术组成员及各乡镇、部门联络员）和技术指导及技术组，落实经费和人员，商定技术协作单位；县政府组织召开一次全县县、乡两级土地利用总体规划修编工作动员大会，县土地利用总体规划修编办公室组织全县各乡镇业务骨干及联络员、各部门联络员进行一次业务培训和工作布置。
（二）调查研究阶段
县土地利用总体规划修编办公室工作人员及各乡镇部门联络员开展自然、经济、社会等状况基础资料调查，对20*年土地利用现状调查进行更新补充调查，收集并分析相关规划资料，特别是发展目标相关资料要重点进行调查、分析、研究（发展目标要落实到用地位置、面积），研究规划修编思路，明确规划任务和重点内容，确定土地利用战略和结构布局，同时作好与各相关专业规划的协调。
（三）编制规划阶段
根据规划目标和土地供需状况，对规划期间各类用地数量和布局进行综合平衡，初步拟订规划供选方案，形成初步成果
（四）规划成果论证、完善和上报
县政府组织相关部门对县和乡镇规划审查和论证，并完善规划成果，上报县和乡镇规划成果。
七、规划成果
（一）县规划
1、县土地利用总体规划文本。
2、县土地利用总体规划说明。
3、中心城镇建设规模控制图。
4、县土地利用总体规划现状图。
5、县土地利用总体规划规划图。
6、县基本农田保护划定图。
7、县土地整理、开发规划图。
8、县1:1万土地规划数据库。
9、规划附件：
（1）土地规划编制工作报告。
（2）土地利用总体规划实施评价报告、耕地及基本农田保护研究报告、优化城乡用地结构和布局报告等。
（二）乡镇规划
1、乡镇土地利用总体规划文本及编制说明。
2、乡镇土地利用总体规划现状图。
3、乡镇土地利用总体规划规划图。
4、村庄土地综合整治规划图。
八、要求
（一）切实加强组织领导。要遵循政府主导、专家领衔、部门协作、公众参与、科学决策的工作方针，按照《*县土地利用总体规划修编实施方案》的具体要求和进度安排，强力推进，保证在今年年底以前完成修编任务，达到报批条件。各乡镇、各部门也应及时成立规划修编工作领导小组及办公室，并将组织机构、联络员在动员大会后报县国土资源局，切实加强对修编工作的组织领导，从组织上、经费上保障修编工作的顺利进行。县土地利用总体规划修编办公室设技术指导组、技术组及工作班子，具体负责修编和协调论证具体工作，指导乡镇规划修编工作，重大控制指标的协调由县人民政府常务会议决定。
（二）搞好协调衔接。编制规划要严格按照上级规划的要求，充分征求各乡镇和各部门的意见，确保上下结合，相互协调，同时搞好与相关规划的协调和衔接。县国土局各国土所要积极协助、配合所在辖区的乡镇规划修编工作，认真做好前期调查。
土地利用规划要求篇3
本次规划修编以《土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和保护耕地”的基本国策，按照党的十六届三中全会精神，全面落实科学发展观和省委“八八战略”，文秘部落围绕市五届人大三次会议精神和推进率先发展、实现富民强市的战略部署，结合我市社会经济发展实际，坚持以人为本、坚持统筹发展、坚持“三保“主线，正确处理内涵挖潜与外延扩张、全面利益和局部利益、长远利益和当前利益的关系，通过合理配置土地资源，优化土地利用结构，转变土地利用方式，提高土地利用水平，推进社会、经济、环境的协调发展。
本次规划要充分与上一轮规划相衔接，继承和发扬在规划编制、实施中的经验。同时要与时俱进，做到六个“转变”，即规划定位向区域规划转变，工作任务向资源保护和集约利用并重转变，规划方法由指标控制型向空间控制型转变，规划内容由耕地保护研究向综合研究转变，决策方法逐步由领导决策向民主决策转变，规划实施由目标导向型向过程导向型转变。努力使修编后的规划更具科学性、可行性和可操作性，服务于全市社会经济全面、协调、可持续发展。
二、土地利用总体规划修编的原则
总体上要坚持“保护、保障、挖潜和集约利用”的原则。保护就是依法依法保护耕地、保障基本农田、保护农民合法权益；保障，就是千方百计保障我市经济社会发展对建设用地的合理需求；挖潜，就是清理消化闲置土地和盘活存量土地；集约用地，就是努力提高节约、集约利用土地水平。
1、用途管制原则。
土地用途管制是土地利用总体规划的核心。要统筹合理安排各业用地，明确各土地利用区块的用途，严禁随意改变土地用途。用途管制的重点是耕地保护，特别是加强基本农田和标准农田的保护，要立足保护和提高粮食综合生产能力，努力推进耕地保护向数量、质量和生态上并重转变。
2、占补平衡原则。
根据《绍兴市土地开发整理规划》，进一步加大土地开发整理复垦力度，适度开发宜耕后备土地资源，大力推进农村居民点的撤并和退耕，增加有效耕地面积，确保实现全市耕地占补平衡。
3、合力建设原则。
“工业立市、开放兴市、合力建市”是这几年我市社会经济快速发展的成功经验，也是各项工作的指导方针。土地利用总体规划要按照明确重点，兼顾一般，统筹安排的原则，遵循市场化机制，在全市范围内实现资金和资源的互补和互流，优化土地资源配置。
4、集约用地原则。
一是要加强土地利用水平评价，调查闲置土地情况，制定盘活存量建设用地的措施和方法。二是要研究促进新增建设用地集约利用的政策，完善“双控”指标体系。
5、公众参与原则。
规划编制要充分利用“外脑”，依靠科研单位、专业技术单位和大专院校的技术力量，提高规划编制的客观性、科学性和技术性。在规划编制过程中要广泛征求公众和社会各界的意见和建议，建立相关信息的交流和互动渠道，同时要加大宣传力度，通过听证或公示等手段，完善规划的决策机制和监督机制，努力做到规划“以人为本”、公正透明。
6、三规衔接原则。
土地利用总体规划要正确把握社会经济的发展方向和重点，科学预测用地需求，认真分析土地供应潜力，合理土地资源布局，正确处理“保护”和“保障”的关系，使土地利用总体规划与“十一五“规划、城市总体规划的有机结合。同时土地利用总体规划还要与矿产资源规划、地质灾害防治规划、城镇体系规划等相关规划相衔接。
7、成方成块原则根据城市发展边界理论，按发展阶段、重要程度和资源供给能力，合理界定城市和开发区的外延扩张边界，开发区块尽量做到成方成块，以利于资源配置、规划实施和耕地保护。
8、可持续利用原则。
要按照生态绍兴建设的要求，充分考虑“环境
容量”和生态承载力，开展土地适宜性评价，进行土地敏感性分析和不确定性分析，减少对生态脆弱地区和地质灾害易发地区的不合理的开发，切实保护生态环境，确保土地的可持续利用。
9、信息化原则。
要建立土地利用总体规划信息系统，利用现代信息技术，进行规划编制、规划审批、规划实施,满足规划要素实时更新、快速统计、共享互动等要求，增加规划科技含量，有效提高规划管理水平和工作效率。
三、土地利用总体规划修编工作计划及时间安排
工作时间总体上按省厅和市政府有关要求安排，即计划在本年度完成整项工作。如遇国家、省、市相关政策及安排的影响，则作相应的时间调整。
1、健全组织机构。
(1)由市政府统一成立“三规”领导小组。(时间根据市政府安排)(2)在成立“三规”领导小组后半个月内设置联络员、专家咨询组。
(3)成立市国土局规划修编工作组。(4月1日---4月15日)2、落实资金。(4月1日----4月23日)已编制经费预算，由办公室具体落实。
3、落实编制单位。(4月30日前)(1)确定落实编制单位的方法、程序和要求；(4月4日前)(2)收集编制单位的资料、信息；(4月11前)(3)按规定落实编制单位，签订委托协议。(4月23日前)
4、调查研究阶段(4月24日至7月23日)这一阶段与下阶段的工作将穿行，主要工作包括资料收集、实地踏勘、召开座谈会。总体规划综合性强，涉及部门多，需要进行多方调查。走访各有关部门，调查各部门规划期内用地需求，征求各部门对总体规划的建议。深入各重点地块进行实地踏勘和典型调查。
5、专题研究阶段(5月24日至7月23日)在前期调查研究和全市土地利用更新调查批准的基础上，开展上一轮土地利用规划实施评价、土地供给与需求分析、区域社会经济发展态势与土地利用战略研究等专题研究，为规划大纲及规划文本草案的编制提供依据。
6、规划大纲拟定阶段(7月24日至9月23日)规划大纲文本包括绍兴市基本概况、规划总则、规划目标、土地利用总体布局与结构优化、主要用地规划和空间管制引导、规划修编方法与实施机制创新、预期规划实施成效等内容。规划大纲编制完成后须报市、省批准后方可开展下步工作，时间进度较难把握。
7、规划草案拟定与选优阶段(9月24日至11月23日)本阶段主要是落实土地利用分区、土地利用结构和布局调整、确定土地用途以及完成规划草图。
需拟定的方案包括：全市、区土地利用结构调整方案、重点建设项目和城镇建设用地布局方案、土地整理、土地复垦、土地开发方案和土地利用分区方案。最终提供2～3套供选规划方案。
确定规划供选方案的主要要求：⑴在编制土地利用结构与布局调整方案过程中，应分析土地利用的影响因素和变化趋势，拟定规划供选方案。⑵每个供选方案均需保证规划主要目标的实现。⑶对每个供选方案的实施，从组织、技术，资金投入、公众接受程度等方面进行可行性论证、评价其实施可能达到的社会、经济、生态效益，综合评价后，提出推荐方案，供领导小组审定。
土地利用规划要求篇4
目
录
一、××镇概况………………………………………………………1
二、现行规划实施情况………………………………………………2
（一）现行规划实施效果……………………………………………2
（二）现行规划主要执行情况………………………………………3
（三）现行规划存在的问题…………………………………………4
三、规划修改的必要性和意义………………………………………4
（一）规划修改必要性………………………………………………4
（二）规划修改的意义………………………………………………6
四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7
（一）规划指导思想…………………………………………………7
（二）规划原则………………………………………………………7
（三）规划修改的依据………………………………………………8
五、规划修改的简要过程……………………………………………8
（一）组织准备阶段…………………………………………………9
（二）调查分析研究阶段……………………………………………9
（三）规划修改阶段…………………………………………………9
（四）规划成果形成阶段……………………………………………10
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11
八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12
（一）关于基础数据的来源…………………………………………12
（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13
（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17
（四）与其他规划的协调……………………………………………18
九、规划方案的可行性分析…………………………………………18
十、需要进一步说明的的问题………………………………………18
十一、规划修改的成果………………………………………………18
×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）
说
明
《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。
一、××镇概况
××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。
全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。
××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。
这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。
境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。
改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。
二、现行规划实施情况
（一）现行规划实施效果
1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定
现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。
2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理
通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。
3、提高了土地利用效率
现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。
4、稳定了经济发展
现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。
（二）现行规划主要执行情况
规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。
通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。
（三）现行规划存在的问题
1、规划缺乏
足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。
2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。
3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。
三、规划修改的必要性和意义
（一）规划修改的必要性
现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。
1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。
为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。
2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。
在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。
3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择
新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。
（二）规划修改的意义
1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。
2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。
3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。
四、规划修改的指导思想、原则和依据
（一）规划指导思想
××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。
（二）规划原则
1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；
2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；
3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；
4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；
5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；
6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；
7、坚持城镇面积增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。
（三）规划修改的依据
1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。
2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。
3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。
4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。
5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。
五、规划修改简要过程
根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。
（一） 组织准备阶段
这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。
着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。
其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。
最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。
（二） 调查分析研究阶段
这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。
（三） 规划修改阶段
1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；
2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上，运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；
3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；
4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。
（四） 规划成果形成阶段
在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：
1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；
2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；
3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；
最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析
1、基本农田保护面积
现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。
规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）
表1××镇现行规划基本农田保护招待情况
单位：公顷
行政单位 1996年底
耕地面积 规划20__年
保护面积 20__年基本
农田保护面积 规划指标
完成率（%）
××镇 5823.88 5059.86 5059.90 100
2、建设占用耕地控制指标执行情况
依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。
表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况
单位：公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积 1997－20__年
实际执行 剩余指标 指标完成率%
××镇 40.98 6.1 34.88 1.49
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接
1、耕地基本农田保护指标的衔接
根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。
表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况
单位：公顷
现行规划
20__年耕
地保有量 现行规划
基本农田
保护面积 现行规划
基本农田
保护率 本规划20__年耕地保有量 本规划基本农田保护面积 本规划基本农田保护率
××镇 5863.55 5059.90 86.88 5863.55 5059.90 86.88
2、建设用地及其占用耕地指标的衔接
本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).
表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]
单位:公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积 1997－20__年
实际建设占用
耕地面积 现行规划剩余建设中用耕地面积 本规划建设占用耕地面积
××镇 40.98 6.1 34.88 34.88
八、规划修改中若干具体问题的说明
（一）关于基础数据的来源
1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。
2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。
3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。
4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。
（二）重要指标的依据
1、农业用地指标
耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。
本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。
2、建设用地预测
（1）人口发展预测
人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。
按人口自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。
（2）城镇建设用地预测
根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。
（3）农村居民点用地预测
由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。
（4）独立工矿用地预测
××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。
（5）交通用地预测
根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用地规模基本保持不变。
（6）水利工程用地预测
根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。
3、基本农田保护区规划指标
遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。
4.土地利用结构优化和平衡表的编制
为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。
⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。
⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。
以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。
5.土地利用分区
土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。
在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。
6.各项用地指标的分解
××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。
7.用地布局的依据
⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。
⑵各部门用地发展规划中的布局要求。
⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。
⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。
（三）与城镇规划的协调情况
考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。
（四）与其它规划的协调
本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。
九、规划方案的可行性分析
1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。
2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。
十、需要进一步说明的问题
1、关于规划范围的说明
本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。
2、关于规划时间的说明
基期年20__年，规划期20__—20__年。
3、关于土地质量评价的说明
土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（itC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。
4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。
十一、规划修改的成果
1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；
2、《××区×镇土地利用总规划（20__－20__年）说明》；
3、《××区××镇土地利用总规划图（20__－20__年）》。
××区××镇土地利用总体规划
（20__～20__）
说
明
（送审稿）
××区××镇人民政府
二0__年十月
目
录
一、××镇概况………………………………………………………1
二、现行规划实施情况………………………………………………2
（一）现行规划实施效果……………………………………………2
（二）现行规划主要执行情况………………………………………3
（三）现行规划存在的问题…………………………………………4
三、规划修改的必要性和意义………………………………………4
（一）规划修改必要性………………………………………………4
（二）规划修改的意义………………………………………………6
四、规划修改的指导思想、原则依据………………………………7
（一）规划指导思想…………………………………………………7
（二）规划原则………………………………………………………7
（三）规划修改的依据………………………………………………8
五、规划修改的简要过程……………………………………………8
（一）组织准备阶段…………………………………………………9
（二）调查分析研究阶段……………………………………………9
（三）规划修改阶段…………………………………………………9
（四）规划成果形成阶段……………………………………………10
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析……………………10
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接………………………………………………………………………11
八、规划修改中若干具体问题的说明………………………………12
（一）关于基础数据的来源…………………………………………12
（二）重要指标规划的协调情况……………………………………13
（三）与城镇规划的协调情况………………………………………17
（四）与其他规划的协调……………………………………………18
九、规划方案的可行性分析…………………………………………18
十、需要进一步说明的的问题………………………………………18
十一、规划修改的成果………………………………………………18
×××区×××镇土地利用总体规划（20__－20__）
说
明
《××区×××镇土地利用总何体规划（20__－20__年）》（以下简称“本规划”）××镇土地利用总体规划的主要成果，也是政府评议、报上级政府审批和组织实施的政策性文件，包括：总则、土地利用现状及潜力分析、规划目标与方针、土地利用总体布局、主要用地规划和空间管制引导、规划实施与管理，附则及附表等内容。为了对本规划有一个全面的了解，现将有关问题作如下说明。
一、××镇概况
××位于××区东南部，集镇距市区15公里，属半丘陵半圩区地形。东与××县、××镇和×××接壤，南与××镇相连，西与××镇隔河相望，北与×××和××镇紧连，是××区建制镇之一。
全镇辖××村民委员会××个街道居委会，×××个村民组，辖区总面积×××平方公里。20__年全镇总人口5.4万人，其中农业人口4.5万人，非农业人口0.84万人，人口密度475人/平方公里,耕地总面积5823.90公顷，人均耕地0.1072公顷。
××镇是×××区×大建制镇之一，区域位置较佳，××省级开发区区域面积三分之一在我镇境内有××铁路及复线和××高速东西穿越，×××省道北穿而过，交通便捷。
这里典型的温带气候，加上独特的地理位置，使得××拥有皖南山区的朴质，更兼江南水乡的柔美。境内山峦起伏、环境优美。南有千年古坝－×××坝，滋润着××儿女；东有圣地－×××，休闲度假好去处。
境内自然资源极为丰富，有储量可观的石、方解石、煤，还有锰、铜、硫、铁等金属，广袤的山场盛产、李、中草药等。
改革开放以来，××经济和社会事业得到了快速发展，人民生活水平逐步提高。程控电话容量1万门，电子网络遍布世界各地。
二、现行规划实施情况
（一）现行规划实施效果
1、强了耕地保护力度，确保了耕地总时的稳定
现行规划通过实行“占一补一”制度，加大土地开发、复垦、整理的力度，使耕地在数量及质量上保持稳定；通过严格控制建设占用耕地，尤其是基本农田，使基本农田得到特殊保护；通过中低产田改造提高了耕地质量，进一步稳定了农业的基础地位。
2、严格控制了建设用地的规模，规范了建设用地管理
通过对建设占用耕地指标的严格控制，鼓励充分利用现有建设用地、确需扩大建设用地规模的优先安排利用非耕地或劣质耕地，有效地控制了建设占用耕地的规模。同时通过建立基本农田保护区和划定各项建设用地范围，有效地制止了不按规划建设、少批多占等现象，使建设用地管理得到进一步规范。
3、提高了土地利用效率
现行规划的实施使基本农田保护责任明确，稳定了农民在承包地上投资、投肥、投劳的积极性，同时通过对中低产田改造，提高耕地总体质量的同时，使耕地地力得以更大化发挥，提高了土地利用效率。
4、稳定了经济发展
现行土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济发展计划相轩调，将交通、水利、基础建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳定发展。
（二）现行规划主要执行情况
规划实施以来，各地严格实行土地用途管制，促进了用地管地观念的转变，有效遏制了建设用地盲目扩张，严格保护了基本农田，提高了土地利用水平；另一方面，通过合理安排用地，确保重点工程等各建设项目用地的合理需求，为我镇经济建设社会民展提供了用地保障。
通过调研民现，现行规划实施以来总体情况良好。规编制过程中公众与程度较高。规划宣传普及率达85%；现行规划实施后，土地利用率、土地产出率、土地集约度等得到明显提高；各项耕地质量指标有所提高。
（三）现行规划存在的问题
1、规划缺乏足够的动态性。现行规划在1999年完成并实施以来，随着时间的推移，现行规划所依赖的基础条件发生了较大变化，因此原规划在一定程度上已缺乏现势性，不能有效地调控和指导各类用地的布局。
2、现行规划缺乏足够预见性。现行规划没有充分考虑农业结构调整对土地利用结构的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得现行规划不能很好地解决规划实施中出现的新情况、新问题。
3、现行规划缺乏足够的可操作性。现行规划偏重于强调规划指标的分解落实，对规划建设用地的定位和布考虑不够充分，在基本农田布局和建设用地布局中未能有效地结合当地实际条件，不能适应城市化发展需要，规划缺乏一定的科学性和可操作性。
三、规划修改的必要性和意义
（一）规划修改的必要性
现行规划在1997年至20__年期间得到了较好的贯彻实施，在耕地保护、建设用地规划管理、土地用途管制方面发挥了积极作用。但随着××省“东向发展战略”思想的提出，以及我镇经济的快速发展、工业化、城镇化过程的加快，农业结构和城镇体系战略的调整，行政区划调整工作的完成，全镇土地利用结构和布局的变化、现行土地利用总体规划在建设用地和基本农田空间布局等方面逐渐暴露出一些与新形势不相适应的问题。
1.社会经济调整及产业发展布局的变化要求土地利用布局的调整。
为了能主动融入“长三角”经济圈和适应××省“东向发展战略”的发展，××镇进行了经济结构的战略调整和产业重新布局。大力推动农业产业化，大力发展特色农业与生态农业，要求新的土地利用布局。
2.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。
在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调，居民点和农田相衬托的新格局，而县级土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。因此，修改土地利用总体规划，增强规划的科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显行尤为重要。
3.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择
新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中的矛盾也不断显现，分散的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。因此，有必要进一步科学准确地测算建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。
（二）规划修改的意义
1、为××镇实施可持续发展战略提供了必要的用地保障。通过××镇土地利用总体规划的调整，合理配置、优化各类用地，使社会、经济和生态效益协调一致，实现可持续发展。
2、土地利用总体规划在制订和实施过程中，注重与各专项规划、经济民展计划协调。将交通、水利、基础设施建设等用地规划及发展规划较为合理地与本地社会经济及自然实际状况相统一，促使经济以较高的速度稳步发展。
3、进一步提高土地资源的利用率与产出率。土地利用结构调整与优化是在不增加土地投入的条件下，实现产出增长以获取结构效益的有效途径，同时能促进土地资源利用集约型边转变，从而提高土地资源的利用率和产出率。
四、规划修改的指导思想、原则和依据
（一）规划指导思想
××镇土地利用总体规划以国家和省的的关法律、法规为指导，根据社会、经济和生态可持续发展的原则以及产业发展的实际需要，在对国民经济和社会发展用地需求做出科学预测的基础上，合理确定土地利用的方向，实行“占一补一”政策，统筹安排各业用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，提高土地利用率和产出率，为实现国民经济持续、稳定、健康、协调民展和保护、改善生态环境服务。
（二）规划原则
1、坚持供给引导需求、兼顾各方利益、统筹安排各类用地的原则；
2、坚持切实保护耕地、合理利用土地资源的原则；
3、坚持规划的科学性与可操作性相结合的原则；
4、坚持占用耕地与土地开发、整理、复垦相挂钩的原则；
5、坚持从实际出发、因地制宜和动态调整原则；
6、以土地资源可持续利用为根本出发点，坚持土地资源节约、集约和高效利用的原则；
7、坚持城镇面积增加与农村居民点面积减少相挂钩原则。
（三）规划修改的依据
1、《中华人民共和平共国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和平共国基本农田保护条例》、《中华人民共和平共国城市规划法》、《中华人民共和平共国环境保护法》、《中华人民共和平共国森林法》、《中华人民共和平共国水法》、《农业承包法》等。
2、《××省实施〈土地管理法〉办法》、国家《土地利用总体规划编制审批规定》、《××省乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》、《××省划定基本农田保护区技术规程》、《村镇规划标准》。
3、《××区土地利用总体规划》（1997－20__年）、《××区基本农田保护区规划法》（1996－20__年）、《××区城镇体系规划》（1997－20__年）、《××镇建设总体规划》（1997－20__年）。
4、××镇“十一五”规划和20__年国民经济与社会发展计划。
5、省、部其他规范性文件和相关基础资料。
五、规划修改简要过程
根据《中华人民共和国土地管理法》、区政府下达我镇土地利用总体规划有关指标以及其他相关法规、政策的规定和规划修改的动态原则，在行政区划调整的基础上，对××镇土地利用总体规划进行修改工作，大致经历了以下四个阶段。
（一） 组织准备阶段
这一阶段主要开展计划制定，落实经费，组成领导小组和规划小组，总体规划方案设计，选定研究专题以及业务培训等准备工作。
着先是制定工作计划，工作方案落实经费，组成领导组和工作班子。如开了领导组、工作班子会议，审议和讨论工作计划技术方案。
其次，为了修改好本次规划，在全镇对修改土地利用总体规划重要性进行广泛宣传，统一了思想、提高了认识。
最后，研究讨论了修改规划的指导思想、原则、依据和工作方法，明确了本次规划修改的目的、任务和重点内容，并制定了工作计划和方案。
（二） 调查分析研究阶段
这一阶段的主要任务是收集，整理和分析有关自然资源，土地资源，土地利用和社会经济等方面的数据、图件、文件等资料，并找出土地利用中存在的主要问题。
（三） 规划修改阶段
1、在收集、分析规划资料和开展前期专题调研的基础上，根据孙埠镇国民经济和社会发展及各部门各行业的用地要求，确定土地利用的方针和目标；
2、对作镇土地需求和土地供给量进行分析预测的基础上，运用综合平衡、目标规划法等方法，制定了适应当前社会经济发展的土地利用方案，并从国民经济和社会发展的角度进行了各类用地结构的调整；
3、在用地方案和土地利用结构调整的基础上，对全镇主要用地进行了规划，并制定了相应的管制导则；
4、拟定规划方案，形成文字及图件成果。落实各项地指标，进行相应的土地利用结构调整，制定规划实施措施，撰写规划文本、说明。
（四） 规划成果形成阶段
在调查、分析、研究和规划修改的基础上，整理出本次规划的主要成果：
1、《××镇土地利用总体规划文本（20__－20__年）》；
2、《××镇土地利用总体规划（20__－20__年）说明》；
3、《××镇土地利用现状图（20__）》（1：1万）；
最后，由××镇向上级主管部门申请评审，根据评审结果进行修改形成最终规划成果。
六、现行规划（1997－20__年）实施情况分析
1、基本农田保护面积
现行规划××镇的基本农田保护面积为5059.90公顷，基本农田保护率为86.88%。
规划实施期间，我镇严格执行基本农田保护，基本农田保护面积和布局与规划保护一致（表1）
表1××镇现行规划基本农田保护招待情况
单位：公顷
行政单位 1996年底
耕地面积 规划20__年
保护面积 20__年基本
农田保护面积 规划指标
完成率（%）
××镇 5823.88 5059.86 5059.90 100
2、建设占用耕地控制指标执行情况
依据现行土地利用总体规划，××镇1997－20__年新增建设占用耕地指标为40.98公顷,1997－20__年全乡实际建设占用耕地指标为6.1公顷，剩余指标为34.88公顷（表2）。
表2××镇现行规划建设占用耕地执行情况
单位：公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积 1997－20__年
实际执行 剩余指标 指标完成率%
××镇 40.98 6.1 34.88 1.49
七、本规划（20__－20__年）与现行规划（1997－20__年）的衔接
1、耕地基本农田保护指标的衔接
根据本规划到20__年的耕地面积规划为5863.55公顷，本规划与现行规划的耕地指标保持一致。本规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，而现行规划到20__年的基本农田保护指标规划为5059.90公顷，本规划与现行规划的基本农田保护指标保持一致（表3）。
表3××镇规划耕地与基本农田保护指标衔接情况
单位：公顷
现行规划
20__年耕
地保有量 现行规划
基本农田
保护面积 现行规划
基本农田
保护率 本规划20__年耕地保有量 本规划基本农田保护面积 本规划基本农田保护率
××镇 5863.55 5059.90 86.88 5863.55 5059.90 86.88
2、建设用地及其占用耕地指标的衔接
本规划20__－20__年的建设用地指标规划为52.48公顷，其中占用耕地指标规划为34.88公顷，而现行规划1997－20__年的规划占用耕地指标为40.98公顷(表4).
表4××镇规划建设占用耕地指标衔接情况]
单位:公顷
现行规划建设用地
占用耕地面积 1997－20__年
实际建设占用
耕地面积 现行规划剩余建设中用耕地面积 本规划建设占用耕地面积
××镇 40.98 6.1 34.88 34.88
八、规划修改中若干具体问题的说明
（一）关于基础数据的来源
1、人口资料：包括历年人口、城镇人口、农村人口、暂住人口、流动人口、自然增长人口、机械增长人口等，其主要来源于××镇国民经济与社会发展统计资料，公安部门的统计资料等。
2、有关经济与社会发展方面的规划指标主要来源于××镇相关部门的规划资料。
3、土地方面的数据主要来源于历年各项建设用地资料、土地出让、转让资料、以及土地登记等资料；××镇历年土地利用变更调查资料；××镇土地整理、复垦和开发指标等。
4、有关规划方面的资料主要来源于历年社会经济统计年鉴、基本建设投资统计、农业用地效益资料、物价变化资料；气候、水文、工程地质、地形地貌、水系、植被、气象和主要自然灾害资料；孙埠镇各部门发展规划及用地计划资料。
（二）重要指标的依据
1、农业用地指标
耕地、园地、林地等各项用地量的预测，分别从需求和供应两个方面进行预测，对于预测结果在区级指标之内，以县级别分解指标作为××镇的用地指标，在耕地需求方面，与县级规划一样，从粮食生产总需求、粮食生产水平、粮地系数三方面预测；在耕地供应方面，则在耕地后备资源评价的基础上，结合社会经济条件的耕地开发能力进行预测，园地及林地在未利用地适宜评价的基础上，根据人口与经济发展水平的结果，对规划期间园地、林地开发及非农业建设占用园地、林地情况预测。
本次规划的生产潜力预测主要是对农作物单产进行预估，预测20__年粮食作物的单产为6225.00公斤/公顷。年。
2、建设用地预测
（1）人口发展预测
人口的民展变化关系着国民经济发展速度、城乡居民建设规模和土地的承载力，因此，人口预测是土地需求量预测的前提。
按人口自然增长率和人口的机械增长预测，20__年全镇人口将达到7.5万人。
（2）城镇建设用地预测
根据土地供给决定土地需求的原则及我镇经济发展与地关系状况，并按照城镇人均建设用地规划相关规定的要求，城镇用地总规模将由20__年的157.27公顷调整到20__年的180.15公顷。
（3）农村居民点用地预测
由于对土地集约利用的追求，行政村的合并，农村居民点的整理，同时中心村建设步伐加快，拆村并点，农村居民点用地集约度进一步提高，人均用地面积将大幅度减少。本次规划期内农村居民点用地将由现状（20__）年的569.521公顷调整到规划年（20__年）的562.63公顷，到20__年农村居民点用地规模减少6.89公顷。
（4）独立工矿用地预测
××镇20__年的独立工矿用地为26.61公顷。规划期内独立工矿用地将分布城镇以外集中，主要以内涵挖潜为主，但由于长三角地区的产业转移的带动下，××镇独立工矿用地面积还将进一步快速增长。预计到20__年独立工矿用地面积将增加到41.11公顷，净增加14.5公顷。
（5）交通用地预测
根据我镇规划期内交通用地指标，至20__年，我镇各类交通用地规模基本保持不变。
（6）水利工程用地预测
根据我镇规划期内水利设施用地指标，至20__年，我镇水利设施用地规模基本保持不变。
3、基本农田保护区规划指标
遵照国务院《基本农田保护条例》、安徽省等有关法律、法规，孙埠镇土地利用总体规划要确保耕地保有量和基本农田，规划期间基本农田保护面积为5059.90公顷。
4.土地利用结构优化和平衡表的编制
为了保护规划用地指标的落实和使我镇各类用地的配置能从国民经济和社会发展的角度得到合理的安排，增强本规划的实用性和科学性，在部门用地指标调整上，多次进行了由镇政府组织的部门用地协调会，反复讨论、协商，广泛征求意见，尽可能地从行政、经济和技术上合理安排各类用地，同时，根据全镇经济和社会发展趋势，从提高土地利用率和产出率、走集约和节约用地的道路出发，积极引导部门接受镇规划用地指标。
⑴农、果、林、水产部门用地：农业部门用地给予优先安排和满足，优化大农业结构，实行多种经营，增加蔬菜、经济作物、果园面积，提高大农业经济从价值。
⑵镇区、工矿部门用地：镇区、工矿部门的用地在本着集约和节约的原则，进行统筹安排。
以此为原则，采用综合平衡法，根据各类用地在规划期内的增减变化，编制了20__－20__年的土地利用平衡表。
5.土地利用分区
土地利用分区的主要目的是为土地用途管制实行提供依据，用地区域类型的划分是根据土地利用总体规划规程中的有关规定进行，并突出了农业用地的划分，共分为农业用地区、园业用地区、林业用地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、独立工矿用地区、其他用地区等七个区。
在具体区划划分方法上，是以土地利用现状分析、土地适宜性分析和区域自然和社会经济发展为基础，根据土地主导用途的不同，采用定量研究与定性分析相结合的方法。为确保土地用途管制的实行，还针对每种土地用地区的用途特点，制定了详细的用途管制细则。
6.各项用地指标的分解
××镇镇级土地利用总体规划是整个土地利用总体规划体系的最终落实点，是县级规划得发实施的基本保障，因此在镇规划主要用地控制指标，服从县级规划分解指标，特别是非农建设占用耕地、耕地开发、复垦指标上，以确保县级耕地总量占补平衡的实现，另外对退耕还林指标也给保证。
7.用地布局的依据
⑴规划年全镇国民经济和社会发展对土地所作的战略安排。
⑵各部门用地发展规划中的布局要求。
⑶《土地管理法》及相关法、法规对用地布局所作的要求。
⑷全镇的自然、社会经济条件、土地利用方式、土地质量和土地生产效益的差异。
（三）与城镇规划的协调情况
考虑到城镇规划用地分类与土地利用规划用地分类的技术口径不同，本次土地利用规划与城镇规划用地规划协调的着重点放在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积上，而对城镇用地现状面积、规划面积不强求统一。在城镇建设用地新占农用地、特别是新占耕地面积方面，城镇规划与土地利用总体规划是统一的。
（四）与其它规划的协调
本规划在与生态、农业、水利、林业等部门规划的协调方面，充分考虑了这些部门的规划成果，优先保证了这些部门的胜地需求，在本质上是协调一致的，只是在具体的土地面积数据上按照上级部门的要求统一采用了土地部门的数据。
九、规划方案的可行性分析
1、组织上的可行性。在规划的整个过程中，从最初的技术方案的论证到资料的收集和规划讲座稿子论证都多次进行了专家、部门的调查咨询，保证了一次规划的科学性、合理性和可行性。
2、基础数据和资料的可行性。整个规划都是以土地详查和变更调查数据为基础基准，国民经济、社会发展的统计年鉴等资料的权威性强。各部门提供的基础数据、规划数据和资料是各有关部门根据自身的发展，经过长时间的努力完成的，具有较强的可靠性。
十、需要进一步说明的问题
1、关于规划范围的说明
本次规划范围为××镇辖区全部土地，土地总面积11440.06公顷。
2、关于规划时间的说明
基期年20__年，规划期20__—20__年。
3、关于土地质量评价的说明
土地质量评价坚持为生产服务原则，采用联合国《土地评价纲要》提出的土地适宜性评价思路（itC）并结合××区××镇目前土地的利用方式进行。
4.关于基础数据口径不一致问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和国家有关的规定，要求土地利用总体规划中土地面积的基础数据必须是土地详细和土地变更调查数据，因此，本次规划中将所有其它数据都统一到了土地变更调查数据的基础上，会与专利号部门提供的原始数据不完全一致，由于土地详杳和变更调查，是严格按照土地利用现状三大类进行的，各类土地利内涵，与各部门用地类型划分存在较大的差异，故二者在外延上有明显的区别。
十一、规划修改的成果
1、《××区××镇土地利用总体规划（20__－20__年）》；
土地利用规划要求篇5
关键词：城市总体规划土地利用总体规划对策
abstract:China'sUrbanplanningandLandUseplanning aredirectingtheurbanconstruction andlanduse.thepaperanalyzes theircharacteristicsand therelationshipstartfromtheimplementationofplanningproblem,atlastthepaperproposedUrbanplanningandLandUseplanning coordinationbetween therelevant ideas andmeasures,it willimprove the newroundof Urban planningandLand Useplanning revisionwork andhaveanimportantpromotingto urbaneconomicdevelopment.
Keywords:Urbanplanning；LandUseplanning；Countermeasures
中图分类号：tU74文献标识码：文章编号：
我国各地的新一轮土地利用总体规划从2011年（不同地方的规划期限略有不同）已经开始实施，尽管新一轮土地利用总体规划在编制过程中注重了与城市总体规划的衔接和协调，但是从新规划的实施情况来看，城市总体规划与新一轮土地利用总体规划之间的矛盾和冲突依然存在，不同程度的制约了城市发展和土地利用。究其原因是两者在规划编制的空间、内容和管理对象上没有进行充分的协调和衔接，另一方面，两个规划受到国家出台的政策影响较大，且规划的“弹性”较小。因此，要扫清城市发展的障碍，就必须协调好城市总体规划和土地利用总体规划间的关系。
1“两规”概述
1.1相关概念
城市总体规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合步署和具体安排。城市总体规划是城市建设的基本依据，是保证城市土地合理利用和城市生产、生活协调运行的重要手段。实践经验证明，科学合理地编制城市总体规划，明确城市的发展方向，发展城市格局，定位城市功能，通过规划引导、建设、管理和控制城市发展，这样才能逐步实现城市经济和社会发展目标，实现城市繁荣发展。因此，在城市建设过程中，城市总体规划的作用是非常重要的[1]。
土地利用总体规划是政府在一定规划区域内，根据国民经济和社会可持续发展对土地需求以及当地的自然、社会经济条件，对这一地区范围内全部土地的开发、利用、治理、保护在时间和空间上所做的总体战略性的布局和统筹安排[2]。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门的合理配置即土地资源的部门间时空分配，其核心内容为土地利用结构和布局的调整，其目的在于加强土地利用的宏观控制和计划管理，合理利用土地资源，促进国民经济协调发展，并为土地利用科学管理提供依据，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划是土地利用规划体系中的重要组成部分，在我国土地管理事业中具有及其重要的作用。
1.2共同点
城市总体规划的制定侧重发展性，主要对城市国民经济各行业的发展用地作统筹安排，通过对区域经济发展条件的研究，着重对城市各类生产和生活用地进行科学、合理的空间布局，以求获得最佳的城市运行效率，其规划体现一要吃饭，二要建设，三要保护生态环境的方针。而土地利用总体规划侧重于保护性和制约性。保护耕地，控制建设用地指标是规划的核心。对于城市总体规划和土地利用总体规划来讲，两者都具如下几个共同的特点[3]：
（1）控制性和政策性。城市总体规划主要指导和控制城市发展方向，落实城市发展用地位置及协调城市大型项目的建设情况。土地利用总体规划的指标是至上而下的，下一级土地利用总体规划受到上一级土地利用总体规划的指导和控制，而下一级土地利用总体规划又是上一级土地利用总体规划的反馈，最后形成一个划体系。两个规划对于一些重大项目或者发展问题都必须以有关法律法规和方针政策为依据，其两个规划都表现出明显的政策性。
（2）综合性和长期性。城市总体规划要求运用综合的、全局的观点，多学科的配合制定规划，主要体现城市发展，具有很强的综合性。土地利用总体规划要全面考虑土地资源的合理配置，需要对各类土地资源进行综合性安排，而且也与环境等各专业部门有密切的联系，所以综合性也较强。两个规划的规划期限都较长，规划期限都不少于10年，因此两个规划都有长期性。
（3）目的性和战略性。两个规划的目的性很强，规划都是为了既定的目标或状态才进行规划。在规划中，所研究的问题都具有战略意义，土地利用总体规划主要体现土地利用结构与用地布局的调整问题、经济和社会各部门的用地总供给与总需求的平衡问题、土地利用方式的重大变化，而城市总体规划主要体现城市的发展方向问题等。
1.3区别与联系
从国家法律法规方面看，《土地管理法》第三章第二十二条中规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”《中华人民共和国城市规划法》第一章第七条中规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。”从以上法规可以看出土地利用总体规划对城市总体规划的制约作用。
从两个规划的内容看，城市总体规划主要包括基础设施建设，根据城市性质、功能、发展方向、土地、人口、环境容量等确定城市规模、城市绿地建设和农副产品，蔬菜基地建设。土地利用总体规划的内容是根据土地条件和经济社会发展需要确定土地利用目标和任务，在研究分析土地利用现状和变化的基础上，综合平衡各业用地需求，保证整个辖区经济社会的发展。城市总体规划是以建设为中心，展开城市各项建设的总体规划；而土地利用总体规划是以土地利用为中心，优化土地利用结构，促进各业健康发展。二者的关系是建设与规划，土地供给与土地需求的关系。在土地利用总体规划要求的建设用地前提下，统筹安排城市各项建设是城市规划的主要内容[4]。
从两个规划的目标和任务看，城市总体规划的目标是区域经济社会发展，而土地利用总体规划的目标是在土地利用结构研究的基础上，根据国民经济发展的长期规划对土地资源的需求，土地资源的供给状况、土地的人口承载潜力和土地利用战略的研究成果，提出规划年所应实现的土地利用目标。城市总体规划的任务是确定城市性质、功能、规模和发展方向；而土地利用总体规划的任务是辖区土地的开发利用、整治与保护。从空间范围上讲，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分，二者的关系是点与面、局部与整体的关系。
2实施过程中“两规”存在的问题及其原因分析
2.1实施中存在的问题
2.1.1新的单独选址项目用地难
随着城市经济的不断发展，新的单独选址建设项目越来越多，对于已列入土地利用总体规划重点建设项目清单，或选址在土地利用总体规划确定的独立工矿区内的，可以按照规定报批用地；但是由于项目选址的不确定性，即使项目选址符合城市总体规划，但对于不符合土地利用总体规划的项目用地，需依据国务院或省级人民政府对项目的立项批准文件，按照有关规定和程序对现行土地利用总体规划进行局部修改，并将规划修改方案与建设用地报批资料一并报批才能用地。由于修改土地利用总体规划需要走的程序较多，且时间周期较长，必然影响项目的建设进度。而且除了国家和省级的重点建设项目外一般只有交通能源、水利、矿山、军事等单独选址项目才能申请修改土地利用总体规划，还有一些不符合修改土地利用总体规划的相关要求的项目，则由于不符合土地利用总体规划而不能用地。
2.1.2建设与耕地保护相冲突
严格控制非农建设对耕地特别是基本农田的占用是土地利用总体规划的基本任务。在土地利用规划的编制过程中确定耕地与基本农田的规模和布局需要与城市建设的规模布局需求相结合，避免与城市规划用地冲突。但新一轮土地利用总体规划建设用地指标非常紧张，而耕地和基本农田保护任务相对却很重，再加上城市总体规划在设计城市扩展方向及规模、道路基础设施布局等内容时不可能完全符合土地利用总体规划对耕地和基本农田的保护要求，在城市总体规划实施过程中必然会与土地利用总体规划相冲突。
2.1.3禁止建设区范围相冲突
城市总体规划编制主要是为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，以上这些发展的用地需求都是在允许建设区内，而土地利用总体规划主要通过管制分区进行各类用地管制，管制分区包括禁止建设区、限制建设区、有条件建设区和允许建设区。对于土地利用总体规划的禁止建设区范围内，是不允许建设的，一旦城市总体规划区涉及禁止建设区，则规划用地将不能利用。
2.1.4中心城区规划控制范围相冲突
对于中心城区规划控制范围的规划，由于上级下达的建设用地指标有限，土地利用总体规划编制的中心城区规划控制范围往往要比城市总体规划的范围小，这样必然导致了城市总体规划的实施，特别是中心城区边缘用地受到土地利用总体规划的限制，影响了城市的发展。
2.2根源分析
2.2.1规划编制的法律依据不同
城市总体规划主要根据《中华人民共和国城市规划法》进行编制。一般说来，城市规划法应该是规划的主干法，但是土地管理法的多条内容对城市总体规划具有限制作用。土地管理法第二十二条规定：“城市总体规划、村庄、集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地不得超过土地利用总体规划确定城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市总体规划、村庄和集镇规划”。城市规划法第七条规定：“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”，第二十九条规定：“城市总体规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市总体规划，服从规划管理。”在城市规划法中称两个规划为协调，而在土地管理法中称为衔接，显然衔接将土地利用规划抬到了较城市总体规划高的地位。城市规划法中规定城市规划区内的土地利用应符合城市总体规划，而土地管理法仅规定城市规划区内的建设用地必须符合城市总体规划，显然，建设用地必须符合土地利用总体规划。与土地利用总体规划相关法律法规主要包括《土地管理法》、《土地管理条例》、《土地利用规划法》、《土地利用规划编制审批办法》等，通过以上内容比较可以知道两个规划有着同样的法律地位，如果两者出现矛盾，这些矛盾必然很难去协调[5]。
2.2.2规划指导思想制定的不同
城市总体规划是依据市场经济条件下城市发展的客观规律编制规划，从社会、经济、历史、地理、资源、产业政策、人文等多种因素综合分析，所以其指导思想是从需要出发，着眼于发展。而土地利用总体规划的出发点是土地供给，级下达的非农业建设用地控制指标是其编制的前提条件，具有计划性强，弹性弱的特点，重在控制。总之，两个规划的指导思想有所抵触，由于指导思想制定的不同，两个规划必然会产生较大的矛盾。
2.2.3规划编制体系不协调
在我国的规划体系中，区域规划是比较薄弱的环节。因为地方政府的忽视，很多地区没有编制区域规划，由于区域规划的缺失，导致不同区域之间重复建设，相互争夺资源，各类专业规划、土地利用总体规划和城市总体规划缺乏区域规划的指导和调控。虽然城市总体规划理应服从土地利用总体规划，但是实际上，城市总体规划受到当地政府更多的重视。有些城市在城市总体规划大体确定之后，根据城市总体规划编制土地利用总体规划。
2.2.4规划管理体系脱节
城市总体规划和土地利用总体规划在我国分别属于建设规划部门和国土资源部门管理。两个部门都有明确的职责分工，但在实际工作中，往往会遇到很多的问题。尤其是涉及部门自身的利益时，在关键的用地功能布局、用地规模等关系重大的原则性问题上缺乏交流、信任和支持，相互摩擦，但是在没有或者缺少利益情况下，各个部门都不愿意管理和解决，这样使得两个规划在实施的过程中就出现相互不一致、脱节甚至冲突的情况，给实际工作和城市的发展带来不利影响。
2.2.5规划编制技术方法的不同
城市总体规划和土地利用总体规划在编制过程中采用的编制方法是有差异的，主要体现在：两个规划的规划用地分类标准不同、统计口径和范围存在差异、规划时间与期限不一致等内容。由于以上内容的不同，导致了两个规划在编制过程中，虽然进行了相关的协调，但是由于技术路线和方法的原因，两个规划编制开始实施后，其矛盾就慢慢显现出来。
3“两规”协调的思路与对策
3.1进一步完善我国的规划体系
新土地管理法的颁布对规划法规体系产生了较大的影响，法规体系建设的近期目标是逐步形成让城市规划法、土地管理法等相协调的一个统一的规划法规体系。首先是城市规划法应该完善，由于国土规划、区域规划、土地利用规划是城市总体规划上一层次的规划，建议城市规划法第七条修改为“城市规划应当与国土规划、区域规划与江河流域规划、土地利用总体规划、环境规划等相协调。”在城市总体规划实施章节中应相应加入对出让土地的开发控制条款。随着城市土地有偿使用制度的逐步实施，对出让地块的规划管理日益显得重要。此外，在下轮的规划体系中需要加强公众参与机制，严格监督行政主体行为，加重处置违反规划的事件[6]。
规划体系建设的远期目标是建立完整的区域与城市规划法规体系，制定区域规划法，或将城市规划法及有关涉及到规划法规的条文合并，制定覆盖全国国土的城乡规划法。由于城市与区域是发展的共同体，当前的城市总体规划、土地利用总体规划与区域规划产生割裂，城市总体规划、土地利用总体规划上无区域规划指导。因此，重视区域规划已迫在眉睫，区域规划复兴是城乡一体化发展的必然要求，而区域规划法是区域规划编制与实施的根本保证。所以，规划法规体系核心应该由区域规划法与城市规划法来共同构成。城市规划法与土地管理法需要以区域规划法为指导，同时区域规划法有利于促进区域间协调发展，减少区域间重复建设，争夺资源等现象。
3.2统一规划编制的指导思想
统一两个规划的编制指导思想，树立全面、协调、可持续的科学发展观，正确处理好城市经济发展与土地资源保护的关系，是两个规划协调的前提。城市总体规划应树立耕地保护的观念，尤其是基本农田的保护，合理利用和珍惜每寸土地，科学地引导和控制城市规模发展。土地利用总体规划应积极贯彻国家“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”的发展方针，调整区域土地利用结构，严格控制分散的村庄和乡镇企业占用耕地，为城市发展提供充足的发展空间。在工作路线上，土地利用总体规划的上、下级规划应该相互借鉴，互为依据，科学合理地确定耕地占用的控制指标，并与同级城市总体规划密切结合，统筹考虑城市建设发展和耕地严格保护的需要。
3.3规划技术层面和实施保障方面协调
两个规划的分类体系不同给城市用地规划和土地利用规划的编制和管理工作都带来许多不必要的困扰，由于两个规划所用的规划技术不一样，这样造成了两个规划的正常交流、协调和衔接。所以在规划技术方面要统一土地分类标准，协调好规划地类之间的相关关系，在统计人口和预测相关经济指标方面也要进行协调。另外为加强两项规划的协调和衔接力度，国家应统一规定两项规划编制的期限和规定应采用的有关数据的统计口径，并且相关专业规划也应在总体规划确定的规划期限内进行编制，不得随意改变规划编制期限。
综上所述，要协调好城市总体规划和土地利用总体规划的关系应该从我国的规划体系着眼，建立完善的规划体系。在规划法规体系方面，必须建立区域规划法或城乡规划法，它是协调土地利用总体规划和城市总体规划等不同类型规划和统一城乡规划的基础，目前的城市规划法、土地管理法等需要完善。在现行管理体系方面，国土、建设等规划行政机构近期寻求相关规划管理机构的合并，如成立城乡规划部，下级土地规划局和城市规划局合并。在规划编制体系方面，强调区域规划的编制，增强区域规划的弹性和严肃性，以适应在市场经济条件下的应对。加强两个规划的战略性、决策性、动态性。倡导集区域规划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体规划于一体的城乡一体规划[7]。
4结语
城市总体规划与土地利用总体规划虽然在规划内容、思想、规划期限等方面存在差异，但两个规划的最终目标是一致的，两个规划间是可以协调的。协调的内容主要包括完善法律法规、统一基础数据、确定编制地类标准、完善各部门的管理工作等。目前，一些地区已开始实施新一轮城市总体规划和土地利用总体规划，只有在实施过程中不断总结和协调两个规划出现的矛盾，这样两个规划才能不断的完善，城市的发展将更加协调和持续向前。
参考文献：
[1]李德华.城市规划原理[m].北京:中国建筑工业出版社，2001.28.
[2]尹君.土地利用规划学[m].北京:中国农业科技出版社，2001.90.
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[4]萧昌东.城市总体规划与土地利用总体规划编制若干思考[J].规划师，2000(3):14-16.
[5]王素萍，杜舰.城市总体规划与土地利用总体规划的矛盾与协调[J].中国国土资源经济，2004(12):6-11.
土地利用规划要求篇6
文章标题：县领导在土地利用总体规划修编会议上的讲话
同志们：
今天，召集大家在这里召开土地利用总体规划修编工作会议，主要任务是传达贯彻国家、省、市相关会议精神，安排部署我县土地利用总体规划修编前期工作。下面，我讲几点意见：
一、提高认识，更新观念，把思想统一到国务院、省、市政府对土地利用总体规划修编前期工作的要求上来
土地利用总体规划的制定和修编，是一项具有现实意义和长远意义的重要工作，中央领导对规划修编工作寄予厚望，高度重视。总书记在今年召开的中央人口资源环境工作座谈会上强调，要充分发挥国土规划、土地利用总体规划在调控经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用。总理最近批示，土地利用总体规划修编工作，要以节约利用土地、严格保护耕地为根本指导方针，坚决防止借规划修编名义随意扩大建设用地规模。7月12日，国务院召开了全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会，曾培炎副总理在座谈会上指出，保护土地是关系中华民族生存与发展，关系广大人民群众根本利益的大事。各地要进一步明确规划修编的指导方针，即严格保护耕地特别是基本农田，重点控制建设用地，大力推进节约和集约用地，充分挖掘用地潜力，统筹规划各类用地。8月11日和9月7日，省、市政府都就此项工作分别召开了专题会议，进行了安排部署。
当前，一方面我国土地后备资源日益减少，耕地保护任务艰巨；另一方面经济增长、社会发展和生态改善等各方面对土地资源的需求迅速增加，土地供需矛盾十分尖锐。所以，新一轮规划修编丝毫不能放松保护耕地，特别是基本农田。应该说，国家耕地保护的大政方针和总盘子不会变，在此次规划修编中也不能降低保护耕地的要求，更不能借机随意扩大占用耕地面积。任何期望通过规划修编达到降低耕地和基本农田保护指标的想法都是与规划修编的要求背道而驰的，是与土地资源管理的基本方针相违背的。把规划修编的认识统一到中央的要求上来，就是要树立落实科学发展观，坚持节约利用土地、严格保护耕地的根本指导方针，坚决克服随意扩大占用耕地的思想倾向。这是规划修编的指导思想，也是必须遵守的基本原则。对此，我们一定要看清形势，提高认识，明确此次规划修编的目的和意义，把思想统一到中央领导关于规划修编工作的重要批示精神上来，统一到国务院、省、市政府对规划修编工作的要求上。
二、抓住重点，积极推进，认真做好我县土地利用总体规划修编前期工作
国务院决定，在开展规划修编前，从今年下半年到明年3月份这段时间，做好各项前期工作，为明年开展土地利用总体规划修编做准备。根据国务院、省、市政府要求，我县规划修编前期工作，应抓住以下重点，积极推进。
一是认真开展上一轮规划实施评价工作。规划实施评价是修编规划的前提，也是规划修编前期工作的重要内容。我县上一轮土地利用总体规划于1997年开始修编，20xx年12月批准实施。由于上一轮规划修编前期准备工作不足，在实施过程中暴露出许多问题：主要是基础调查不够深入，数据资料不够准确，土地利用总体规划与城镇规划不能完全衔接，规划建设用地预测不到位，耕地保护缺乏刚性措施，特别是对乡级规划研究不够，造成规划调整频繁。为了吸取上一轮规划编制的经验和教训，我们对规划实施中存在的问题要进行认真研究和评价，提出改进规划修编工作的对策和建议，增强新一轮规划的科学性和可操作性。
二是扎实做好基础调查工作。基础调查研究工作涉及社会诸多方面，县发改委、城建、交通、水利、农业、林业等部门要密切配合，制定出行业发展规划思路，为土地利用总体规划修编奠定坚实基础。在此基础上，要搞好土地利用现状、城镇化与土地利用、土地利用潜力、土地供需平衡、土地利用环境影响评价、土地利用战略、土地开发整理规划目标与保障措施等项专题研究，为编制规划大纲做好充分准备。为了使基础数据更加详实可靠，全县要开展土地更新调查工作，彻底摸清全县土地资源家底，为切实提高规划修编质量创造条件。
三是重点加强耕地特别是基本农田保护研究。我县地貌形态以山地、丘岭为主，耕地保有量为99.8万亩，人均耕地仅有1.51亩，土地资源十分紧缺。随着我县经济的快速增长和人口的增加，土地资源不足与经济社会发展需求之间的矛盾将起来越突出。因此，在新一轮规划修编中，我们要更加重视对耕地特别是基本农田的保护，认真研究加强耕地保护的对策和措施。要大力开展基本农田整治，继续抓好以“空心村”、砖瓦窑场、工矿废弃地为主要内容的“三项整治”，确保全县耕地总量和基本农田保护面积不减少，质量不降低，为规划修编奠定基础。
四是科学预测建设用地需求。要根据我县国民经济和社会发展规划、全面建设小康社会规划要求，结合我县经济社会发展和土地资源现状、城市化水平、人口、城镇规模现状等方面因素，科学预测未来建设用地规模，并实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，优化城乡用地结构布局，坚决克服和纠正贪大求多、不切合实际、盲目扩大用地规模的做法。在合理确定城市建设用地规模需求的同时，重点保障小城镇建设和大型基础设施建设，积极盘活闲置土地，从根本上实现土地利用方式从粗放型向集约型转变。
五是加强相关规划衔接。要加强与国民经济和社会发展“十一五”规划的衔接，在“十一五”规划中充分体现节约集约用地、保护耕地的要求。城市规划、村镇规划、交通规划、水利规划、生态环境建设规划等与土地利用相关的规划，要与土地利用总体规划相衔接，建设用地不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模和范围。土地利用总体规划修编中下级规划要服从上级规划、专项规划要服从总体规划。要按照有利于加强和改进宏观调控、有利于严格实施土地用途管制的要求，研究完善土地利用规划体系，强化土地利用总体规划的战略性和政策性，提高县级和乡镇土地利用总体规划的针对性和可操作性。
三、加强领导，强化措施，确保我县土地利用总体规划修编工作的圆满完成。
为全面完成我县的土地利用总体规划修编工作，县政府专门成立了以县长为组长，我为常务副组长，国土局局长为副组长，各相关部门一把手为成员的土地利用总体规划修编领导小组。我们要认真贯彻政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，依法、民主、科学办事，提高规划的科学性和可行性。县发改委、财政局、统计局、农业、林业、水利、交通等相关部门要精心组织，扎实安排，抽调专人负责，保障人员、时间、措施“三到位”，加强基础调查和信息系统建设，为编制规划提供准确翔实的基础信息支持。根据（32号）文件规定，地方各级规划修编及其前期工作经费，由地方各级财政安排的要求，县财政部门要据此抓好资金落实工作。国土资源部门要加强对规划专业队伍的管理，提高规划专业人员的政治和业务素质，做好规划机构资质审查认定工作。各部门要在10月15日以前，完成规划实施评价、重大问题研究等规划修编前期工作，并向县国土资源局写出报告，以保证10月底前完成全县土地利用总体规划修编前期工作。
土地利用规划要求篇7
一、高度重视，统一思想，充分认识规划修编的意义。
土地利用总体规划和矿产资源规划是城乡建设土地和矿产管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的基本手段。我们要清楚规划工作面临的宏观形势。党中央、国务院高度重视，在今年全国人大会议上，国务院总理向人民庄严宣布，确保18亿亩基本农田这条底线不能突破，国务院对土地规划工作进行了安排布置；规划是加强改善土地宏观调控的一种手段，通过土地调控，我们才能真实了解各类用地结构、数量和分布，这是党中央、国务院宏观重大举措，土地作为国家的重要资源，在国民经济的基础地位非常重要。只有真正掌握土地的结构、数量和分布，才能合理地控制土地总量，挖掘土地利用潜力，推进节约集约用地，为土地供应参与宏观调控提供科学依据。第二次土地调查也为规划提供了很好的契机，为农地转用、土地征用、土地登记、土地开发整理等各项土地事业提供了可靠的基础支撑和前提。在此基础上，编制科学的规划才能真正实现经济增长方式，由粗放型向集约型转变，才能真正实现国民经济既快又好的发展。因此要认清规划工作面临的形势：一是国土资源规划的编制和实施要做好“五个统筹”，即统筹资源利用与经济发展、统筹城乡建设与资源利用、统筹区域发展与资源利用、统筹生态环境建设与资源利用、统筹对外开放与资源利用。要坚持统筹与促进的原则，做好国土资源规划管理工作。二是针对经济快速发展与资源供给相对不足的矛盾日益凸显的局面，国家提出要建设资源节约型、环境友好型社会，需要国土资源规划来统筹安排，以缓解资源供需不足的局面。三是党的十六大提出要实现经济又好又快发展，充分体现了贯彻落实科学发展观的具体要求，国家将长期实行土地调控政策，严格控制新增建设用地总量、布局、用途和结构。根据这些要求，迫切需要科学编制土地利用总体规划，从战略性、宏观上把好土地“闸门”，为土地供应参与宏观调控提供科学依据。四是合理开发、利用和保护矿产资源的需要。目前，国家正在实行矿业秩序整顿，需要编制矿产资源总体规划，为巩固矿业秩序整顿成果，为实现矿产资源合理开发、持续利用提供科学的依据和指导意见。
二、要正视当前国土资源规划存在的问题。
目前规划也面临一些新的问题。
(1)规划滞后问题。随着我市工业化、城镇化进程的加快，农业产业结构调整提速，现行土地利用总体规划和矿产规划已经严重不适应经济社会发展要求，急需编制一个危机性、历史性、科学性的规划。
(2)规划缺位问题。一些重要的矿产资源和土地资源还未纳入规划管理，规划的政策法规体系还不健全。
(3)规划实施不到位问题。主要是农民对规划意识淡薄，无序建房的问题相当突出，不按规划建设、未批先建，造成土地资源浪费严重。
三、明确任务，扎实推进土地利用总体规划和矿产规划修编工作。
本次规划修编的指导思想是：以科学发展观为统领，深入贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持以严格保护耕地为前提，保障经济社会可持续发展；坚持以严格控制建设用地为重点，促进城乡协调发展；坚持以节约和集约利用土地为核心，促进土地利用优化配置，实现土地利用方式和经济增长方式的转变；坚持统筹安排各类、各区域用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。全面落实最严格的土地管理制度和土地用途管理制度，统筹兼顾，突出重点，正确处理经济发展与资源环境保护、规划引导与市场调节、需要与可能、局部与全局、当前与长远的关系，推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，合理提高土地利用率，提高土地资源对经济、社会全面、协调和可持续发展的保障能力，促进经济社会全面协调可持续发展。
规划修编的基本原则是六个“坚持”：一是坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观。以全面建设小康社会，提高广大城乡居民生活质量为根本目标，实现经济社会协调发展。二是坚持保障经济发展和保护土地资源相统一，统筹安排各类、各区域用地。按照经济社会发展、国土整治和资源环境保护的要求与土地供应能力，综合平衡各业用地需求；适应产业结构调整、城乡统筹发展的需要，合理调整和优化土地利用结构，有效引导和确定各业用地规模与布局。三是坚持节约与集约用地，提高土地利用效率。各业用地走内涵挖潜为主的发展道路，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效率。四是坚持严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地。要正确处理农用地保护与建设用地供应的关系，进一步强化对农用地的保护与管理，确保耕地保有量和基本农田保护面积不减少，确保建设占用耕地与整理复垦开发增加耕地相平衡，做到土地有效综合利用。五是坚持统筹土地利用与环境保护、生态建设，保障土地资源的可持续利用，服务社会经济发展。要充分考虑我市土地利用特点，从实际出发，讲求实效。六是坚持与国民经济和社会发展“十一五”规划相衔接，与城镇建设规划、产业布局规划等相关规划相协调。重点突出“一区两园”，乡镇要做好土地规划，首先做好城镇规划、产业规划和村镇规划，着眼未来。
四、把握规划编制的主要内容。
本次土地利用总体规划修编的内容主要有五个方面：一是认真分析评价上一轮土地利用总体规划编制实施情况；二是认真研究规划背景，分析土地利用现状、土地利用潜力和土地供需状况，制定规划目标；三是合理划定土地用途区，确定各区土地用途管制规则；四是科学编制土地利用结构调整和布局方案，具体地讲，就是结合实际，科学合理地确定耕地保有量及基本农田保护面积，确定生态建设和环境整治用地，确定基础设施和重点建设项目用地，确定城镇建设用地规模和布局，确定土地整理、复垦、开发的目标和任务；五是从严制定规划实施管理细则，制定实施规划的措施。
五、科学编制，确保规划编制严肃性。
一是要落实好工作专班。各级国土资源行政主管部门应当在同级政府的领导下将规划编制工作纳入到重要议事日程，高度重视，精心组织，成立规划领导小组和编制专班。各地各部门要明确专人认真做好配合工作，提供本地本部门发展规划，提供对土地资源的需求量，为规划编制提供必要条件。
二是改进规划方法，提高规划决策水平。坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，改进规划方法，提高规划决策水平。国土部门要加强与相关部门的协调和密切配合，及时解决规划编制中的重大问题。成立有广泛代表性的规划专家资询小组，承担规划的咨询、论证和评估等工作。要采取多种方式和渠道，充分征求有关部门和群众意见，提高公众参与度，增强规划编制的公开性和透明度。
三是切实加强规划基础工作。要认真撰写规划编制方案，充分利用国土资源调查评价等成果，深入进行资源可供性分析，提高规划的前瞻性。严格核实耕地面积、基本农田面积、建设用地现状、待开发土地资源面积、矿产资源勘查、资源储量、开发利用、矿山环境及废弃地复垦等规划编制的基础数据。认真做好规划基础调查、资料收集、专题研究以及重大项目和政策建议的认证等工作，完善编制工作措施，夯实规划编制基础。
四是严格规划编制技术要求。土地利用总体规划修编和矿产资源规划编制要符合《湖北县（市）级土地利用总体规划编制要点》和《湖北省第二轮市县级矿产资源规划编制要点》，严格执行规划编制的条件和要求，规范工作程序，确保规划编制工作依法有序推进。
五是严格规划编制工作进度。从现在开始，我市市、乡（镇）两级规划要积极推进，争取2007年底在做好与省级规划对接工作的基础上，完成市、乡（镇）两级土地利用总体规划和市级矿产资源总体规划（预审稿）的编制，并报省国土资源厅预审，报省政府批准。
第二个问题：关于第二次土地调查工作
开展第二次土地调查，可以全面查清土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善土地调查、统计和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务。各地要统一思想，第二次土地调查，是重要的国情国力调查，各乡镇办场要紧紧围绕工作目标、任务、有计划、分步骤地实施。
一、认清第二次土地调查的目标。
这次土地调查的目标是，采用先进技术方法，在现有土地调查的基础上，按照国家制定的统一技术标准，用两年半的时间全面查清土地利用状况，直接掌握准确的各类土地基础数据；建立完善土地调查、统计与登记制度；实现土地资源信息的社会化服务；满足经济社会发展及国土资源管理的需要。
二、明确第二次土地调查的任务。
这次土地调查的任务是，逐地块实地调查土地的地类和面积，掌握耕地、园地、林地、工业用地、基础设施用地、金融商业服务、开发园区、房地产以及未利用土地等各类用地的分布和利用状况；逐地块调查城乡各类土地所有权和使用权状况，掌握国有土地使用权和农村集体土地所有权状况；调查全市基本农田的数量、分布和保护状况，对每一块基本农田上图、登记、造册；建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。概括起来讲，第二次土地调查的主要任务共有5项，就是“三个开展、两个建立”。“三个开展”就是，开展农村土地调查，查清农村各类土地的利用状况；开展城镇土地调查，查清城镇内部建设用地的使用状况；开展基本农田调查，查清全省基本农田状况。“两个建立”就是，建立土地调查数据库，实现调查信息的互联共享；建立土地资源变化信息的调查统计、及时监测与快速更新机制。
三、要保证全市土地调查的进度。
第二次土地调查由国家统一部署，分步实施，重点和急需地区先期进行。2008年底基本完成中部地区及西部重点城市调查，2009年下半年，各地对调查成果进行整理，并以2009年10月31日为调查的标准时点，统一进行变更调查数据更新。按照这一总的工作步骤，结合的实际，我市第二次土地调查工作计划在2009年3月底完成，向省汇交调查成果。
四、明确具体要求。
一是加强业务培训。要严格按照全国土地调查办和国土资源部编写的教材，培训统一的技术要求、技术方法，不能打折扣、走捷径，考试不合格的人员不能参与土地调查，通过资质审查的队伍经培训合格后，方可承担调查任务。二是加强调查研究。对调查中遇到的重大技术问题，要及时组织专家研究解决，不能久拖不决。三是严肃检查验收，保好质量关。四是加强督查指导。对行动迟缓、进展缓慢的地方要面对面地进行督办；对功效低、质量差的地方，要面对面地进行指导，以确保整体工作质量和进度的平衡发展。
第三个问题：加强领导，圆满完成工作任务
国土资源和矿产规划编制暨第二次土地调查工作，时间短、任务重、质量要求高，各级政府必须加强领导，落实责任，将这项工作纳入重要议事日程来抓。
一、要健全机构。
市政府成立了国土资源规划编制暨第二次土地调查领导小组和办公室。市国土资源局组建了工作专班，市政府各部门要明确专人，各乡（镇）也要相应成立领导小组，落实工作专班，制定工作方案，迅速开展工作。调查队员进驻村组后，所在村委会要安排专人配合，提供必要的工作和生活条件，满足调查工作的需要。全市上下要形成政府统一领导，国土部门组织协调，有关部门齐抓共管的工作机制，以确保规划编制和第二次土地调查工作的顺利进行。
二、要明确责任。
在完成土地利用总体规划和矿产规划的前期调研工作的基础上，要积极推进规划编制，争取2007年底完成市、乡（镇）两级土地利用总体规划和市级矿产规划的编制并报省国土资源厅预审。各地各部门要强化责任意识，要有强烈的责任感和事业心，把规划工作当作一件大事来抓。因为规划一经审批，一般在5年内没有修改机会，因此，我们的规划一定要科学、实用，要做到高质量的编制。第二次土地调查，按照“国家整体控制、地方细化调查、各地优势互补、分级负责实施”的形式实施。要实行目标责任管理，把任务与责任落实到领导、单位和相关的责任人。
三、要搞好配合。
全市国土规划编制暨第二次土地调查涉及面广，综合性强，不仅涉及相关部门的专业规划和有关职能部门的职责，而且涉及到城镇农村各类土地现状。市发展改革、民政、财政、建设、规划、水利、农业、环保、统计、交通、林业、计生、公安等部门，要通力协作，密切配合，各负其责，共同做好第二次土地调查和土地利用规划修编和矿产资源规划编制工作。
四、要加大宣传力度。
土地利用规划要求篇8
以服务于我区经济建设为根本出发点，以构建和谐社会为目标，坚持“保护中开发，开发中保护”原则，妥善处理好经济发展与资源保护，整体与局部，长远与当前的关系，全面落实土地用途管制制度，促进土地集约利用和市场经济条件下的优化配置，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，最大限度地利用土地资源。以《中华人民共和国土地管理法》等有关法律、法规、规章为依据，认真执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策，坚持以人为本的发展观。
二、工作任务
分析研究城镇、村庄存量集约土地利用潜力，科学确定全区以实现耕地总量动态平衡战略目标和加强耕地保护为重点。进行人口、耕地和各类农业用地需求预测，搞好与相关规划部门的衔接，确定城镇、村庄用地控制范围规模和国民经济各行业用地指标，同时把矿产资源规划和土地开发、整理、复垦专项规划纳入到土地利用总体规划，并确定年和年的专项规划用地项目，为“十一五”规划的顺利实施提供用地保障。变更详查成果基础上，更新各级土地利用现状图件，绘制区级（125000镇级（125000村级（110000土地利用规划图件，形成修编后的规划大纲、规划方案、规划文本、专题报告等各项文字成果及电子图件，报上级政府审核、批复。
三、规划时限与规划范围
（一）规划时限
以年为规划目标年，本次规划修编以年为规划基期。以年为近期目标年。
（二）规划范围
本次规划修编采用区、镇二级规划同步开展的方式进行。按照市里的安排。
1.区级土地利用总体规划的范围为本区行政管辖范围。
2.区负责编制区、镇二级规划。
3.包括：发改局、农业、旅游、环保、计生、交通、统计、规划、体育、卫生、畜牧、教育、公安等。全区国民经济各部门专项土地利用规划。
四、工作步骤与时间安排
1.前期准备工作
结合区实际，组织成立规划修编领导小组。研究制定工作方案。确定专题研究内容、项目，落实经费和办公地点，召开全区动员大会。
2.调查研究、用地预测
采取上下结合方式，根据《区规划修编工作方案》要求。区镇同步开展，由区政府统一组织部署，国土分局牵头，搞好各部门、各行业的协调衔接。各部门要进行土地利用需求量预测，分析土地利用现状，确定重点项目、重点区域，经区规划修编领导小组充分论证的基础上，拟定规划期内全区土地利用发展战略，各类用地的规模，空间布局建设用地控制范围等。提出有代表性的专题报告和部门用地计划。编制专题土地利用规划报告，作为新一轮全区土地利用总体规划的重要依据。
3.规划修编前期成果
进行综合评估，确定各部门用地计划的前提下。编写规划修编大纲，编制修编前期准备工作报告、现行规划实施评价报告、土地利用规划重大问题研究报告及五大专题报区土地利用总体规划修编领导小组审定通过后，聘请专家审定，上报上级政府。
五、成果要求
组织今后规划期内实施指导全区土地利用的依据和准则，区土地利用总体规划修编成果是新一轮规划意图与决策的体现。规划修编主要成果包括：主件、附件、规划依据等有关资料图件。
主件：
（一）区级土地利用总体规划报告文体
（二）区级土地利用总体规划文本说明
（三）区级土地利用总体规划现状图
（四）区级土地利用总体规划规划图
（五）区级土地利用总体规划信息系统成果
附件：
（一）区级土地利用总体规划基本农田保护和耕地保有量研究
（二）区级土地利用总体规划土地集约利用研究
（三）区级土地利用总体规划社会经济发展与土地利用研究
土地利用规划要求篇9
关键词：土地；规划；协调；研究
abstract:China'slargepopulation,relativeshortageofpercapitaresources,reserveresourcesareveryscarce,thecontradictionbetweenpeopleandlandprominent.Currentandfutureaperiod,isthekeytobuildingawell-offsocietyinChina,andalsoanimportantperiodoftheindustrializationandurbanizationacceleratethedevelopmentofthefutureurbandevelopment,theoccupationofcultivatedlandisinevitable,thecontradictionbetweenlandsupplyanddemandwillbecomeincreasinglyacute.Contradictionofcityscaleincreaseandcultivatedlanddecrease,isapracticalproblemthatatpresentourcountryurgentlyneedstosolve.
Keywords:landplanning;coordination;research;
中图分类号：F301.23文献标识码：a文章编号：2095-2104（2013）
土地利用总体规划和城市总体规划的两规协调是解决这一棘手问题的重要途径之一。两规在规划目标、编制思路、技术方法与相关数据采用等方面存在一些分歧，导致了当前两规在指导区域城乡土地的开发利用上的诸多矛盾，带给城乡土地管理极大的不便。因此，尽快协调两规的关系对于改善我国人地关系，构建资源节约型、环境友好型的发展模式具有十分重要的意义。
一、两规的相互关系
（一）两规的区别
1、对象和范围
土地是城市规划和土地利用总体规划的共同规划对象，但各自侧重点不同，从范围来看，城市总体规划是土地利用总体规划的组成部分。城市规划是在城市土地使用组合基础上进行城市空间形态布局，主要是对城市用地进行规划；土地利用总体规划则是全域覆盖，包括农用地、建设用地及其它土地，通过调节土地布局和各行业土地规模，合理规划利用土地。由此可以将城市总体规划和土地利用总体规划的关系理解为点与面、部分与整体的关系，互为依据、相互衔接。
2、目标及任务
城市规划为了促进区域经济社会的发展，其任务则是合理确定区域城市的性质、规模、功能和发展定位等。土地利用总体规划则是开发利用、整治和保护全域的土地，通过分析土地利用结构现状，根据国家经济发展对土地的需求，结合区域的土地供给能力、人口承载力以及开发利用战略，确定规划目标年的土地控制指标。
3、规划内容
城市总体规划包括区域重大基础设施的建设，根据区域定位、人口、经济、社会等实际情况合理确定区域的发展规模及方向、城市绿化和配套农产品基地建设等，对城市的各项建设活动作出规划。
土地利用总体规划是依据区域土地自然条件和经济社会发展需要，在研究分析土地利用现状的基础上，结合土地利用结构调整，考虑各项经济社会建设的用地，以保证整个辖区经济社会的发展需求，是以土地利用为中心，优化土地利用结构为主要内容的规划。
城市总体规划和土地利用总体规划是规划与建设，土地供给与土地需求的关系。
（二）两规的一致性
1、根本原则一致性
城市总体规划和土地利用总体规划都是以实现可持续发展为根本原则。
城市总体规划是区域性和综合性的规划，基本出发点和最终归宿是为了合理利用土地，完善空间功能布局，统一部署安排各项经济社会活动。
两项规划的侧重点各有不同，但都以土地作为主要规划对象，以国民经济和社会发展计划以及相关各部门的发展规划为参照进行规划编制，核心内容都是围绕土地资源的合理开发利用和保护，共同的目标都是为了实现土地资源的可持续利用和城市的可持续发展。
2、要求一致性
两规具有共同的编制要求，即实现土地利用的集约节约化，两规应当在集约节约利用土地的过程中发挥至关重要的控制性作用。
3、任务一致性
城市总体规划和土地利用总体规划的任务都是统筹安排各类用地：土地利用总体规划作为全局性规划，其规划的是规划行政区域内全覆盖的各类用地；城市总体规划的侧重点是统筹安排规划区，集中体现在规划建成区内的各项建设用地。
在土地利用中，两者互相联系、互相作用、互相指导。城市规划要依据土地利用规划，依据土地供给趋势进行城市规划编制；土地利用规划要充分结合城市、城镇和大型设施的发展布局情况，做到与城市总体规划及城镇相关规划体系相一致，否则土地利用总体规划也难于编制和实施。因此，两项规划在土地利用上应当彼此互相协调、有机衔接、彼此制约和互为补充。
4、法律地位的一致性
城市总体规划和土地利用总体规划都各自有与之配套的相关法律法规。
二、两规不协调的根本原因
上一轮土地利用总体规划的核心是实现耕地总量动态平衡，土地利用总体规划两个基本点为切实保护耕地、严格控制非农业建设用地。规划的基本指导思想是“以供给定需求”，采用自上而下，层层指标控制，指标下达的方法。非农业建设占用耕地量不能突破上级规划分解下达的控制指标，补充耕地量不得低于上级规划分解下达的控制指标。
城市总体规划的基本指导思想是“以人定地”、“以需定供”。城市建设用地是通过经济社会现状，然后预测规划期间的人口及城市化水平，确定人均建设用地等标准；各类用地、功能分区是根据对土地的实际需要，经综合平衡、论证后确定的，没有严格的控制指标。
由于指导思想与方法的明显不同，土地利用总体规划与城市总体规划的结果自然会有不同。
三、两规协调建议
1、制定合理的社会经济发展目标。充分考虑区域社会经济发展条件，以及自然环境承载力状况，制定符合地区发展实际，社会、经济与环境相协调的发展目标，形成对地区发展的统一指导。
2、协调统一建设用地规模、人均城市建设用地指标、人口规模预测值、用地分类指标和城市建设用地范围等。城市规模的确定是两规协调、衔接的重点，也是两规争议集中所在。
3、从宏微观两个层面协调两规的用地布局，且在规划实施上要一致有效。在两规的协调过程中，城市总体规划应以土地利用总体规划为指导，土地利用总体规划在用地布局上起到的宏观调控作用，城市总体规划则详细的布置城市建设范围内各类用地的布局。
土地利用规划要求篇10
关键词 主体功能区规划 城乡规划土地利用规划 协调衔接机制
城市规划和土地利用规划是理论基础和技术规程比较成熟，在实际工作中已经发挥重要指导作用的空间规划类型。正在进行的主体功能区规划也是为规范国土开发秩序进行的空间规划。就全国而言，对同一空间对象从不同角度开展三类各有侧重的空间规划，必然会在规划内容和工作程序上产生一定的交叉重叠。为此，从目标、任务、重点、实施、管理等方面研究三类规划之间的分工互补关系，探索建立协调衔接、融合共享机制，逐步建立起科学合理的空间规划体系，对于确保三类规划有序、准确、充分地发挥各自作用具有重要意义。
一、现有空间规划及相互关系
(一)城市规划(城乡规划)
城市规划是历史最悠久的空间规划。它以城市空间中的物质形态部分为对象，以一定时期的经济和社会发展目标为指导，通过确定城市的性质、规模和发展方向，对城市实体发展格局涉及的道路系统及其他基础设施、建筑物、产业及其他城市功能单元在空间上作出安排，协调安排城市各类功能的空间布局，实现合理利用城市土地，有序推进城市空间开发。因此，城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。
早期的城市总体规划并不对城市的外部空间以及城市间的关系进行分析，因此可以看作是以城市内部空间结构为主要内容的微观形态规划。1990年4月起实施的《城市规划法》要求“设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，应当包括市或者县的行政区域的城镇体系规划”。从此，以解决区域范围内城市间关系为重点的城镇体系规划成为与城市总体规划直接关联的区域性发展规划，而且确立了自身的法律地位。
近年来，由于大量城市以“50年、100年不落后”为理由，片面追求以“宽马路、大广场”为代表的豪华建设，这被认为是造成全国耕地数量持续下降的重要原因之一。城市总体规划作为政府调控城市发展的重要手段，对于城市空间非理性的过度扩张控制不力，因此受到了很多的批评。在此背景下，从法律层面把城市规划扩展到城乡规划的广义范畴，从源头上努力把城市与其所在的区域纳入到一个统筹发展的框架，逐渐成为各个方面的共识。2008年1月1日，取代原《城市规划法》的《城乡规划法》正式生效，城市规划在由空间领域向经济社会领域扩展延伸的同时，空间范围也由城市内部扩展到区域空间层次。城市规划进入了城乡规划的新时代。
(二)土地利用规划
作为政府依法采取的行政管理行为，土地利用规划的编制实施要晚于城市规划。1986年颁布的《土地管理法》首次提出“各级人民政府编制土地利用总体规划”。1999年1月以后，以土地利用总体规划为基础的土地用途管制制度成为修订后的《土地管理法》的核心。规定：土地利用总体规划是指由国家或地方各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求而编制的总体利用规划。显然，土地利用总体规划的主要目的是协调各部门的用地需求，充分、合理地利用有限的土地资源，为国民经济和社会发展提供土地保障。
根据1997年10月原国家土地管理局颁布的《土地利用总体规划编制审批规定》，土地利用总体规划的主要任务是：(1)具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与分布(年度计划管理)；(2)土地生产潜力等级和土地质量等级划分及图形编制(规划编制和成果管理)；(3)土地用途管制(规划实施和管理)；(4)土地开发、整治、复垦项目的落实与实施(开发整理项目管理)；(5)土地利用动态变化信息反馈(规划跟踪监测)。
1984年，原国家农业区划委员会颁布了《土地利用现状调查技术规程》，其中根据土地的用途、利用方式和覆盖特征等因素，将我国土地分为了耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地共类、46小类。1998年，修订后的《土地管理法》将我国土地分为三大类，即农用地、建设用地和未利用地。《土地管理法》规定：“农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。2001年，国土资源部又将土地分类细划为15个二级类和71个三级类。这一分类体系就是现行土地利用总体规划执行的用地类型划分方案。
(三)城乡规划与土地利用总体规划的关系
城乡规划与土地利用规划都是依据国民经济和社会发展规划，对规划区内各类用地作出相应的空间安排。依照法律规定，其编制主体都是城市人民政府。只是城乡规划注重从满足城市功能的需要出发，合理安排其空间布局方案，是一种以项目为载体的空间规划；土地利用总体规划注重从空间地块出发，合理安排其使用方向，是一种以用途管制为主线的空间规划。
土地利用总体规划是对整个城市行政区划范围内的土地使用方向作出规定；而城市规划则是在城市建设项目所及的城市建设用地范围内，对各类城市功能在空间上作出合理安排，只有城镇体系规划的范围才扩展及整个城市的行政区划范围。显然，土地利用总体规划与城市规划的衔接点在于确定城市用地的范围。
尽管现行《城乡规划法》和原有《城市规划法》以及《土地管理法》都规定要与其他规划相衔接，但以《城市规划法》为依据、由城乡建设规划部门负责的城市总体规划已经开展了多轮编制和修订，而以《土地管理法》为依据、国土资源管理部门负责的土地利用总体规划直到20世纪90年代以后才开始进行。同时，按照法律规定，两个规划的审批权限不同，规划控制和引导的着力点也各不相同。因此，城市总体规划和土地利用总体规划相互衔接、协调甚至服从的制度安排，往往只能停留在法律条文的纸面上，在实践中两个规划的脱节，甚至相互抵触的问题，仍是十分突出的。
1、规划关系的法律规定冲突
《城乡规划法》第5条明确规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”现行《土地管理法》第22条规定“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规
划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”现行两部法律都要求城乡规划与土地利用规划相“衔接”，但都没有明确规定“衔接”的方式，以及争议解决程序。在对空间规划体系缺少整体设计和相应制度安排的情况下，这种“衔接”规定在实践中往往会遇到很多障碍，这也是造成两者产生矛盾冲突的根源所在。
此外，《城乡规划法》第17条规定：“城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”但我国的国民经济和社会发展规划通常都是以5年作为规划期，而且目前基本不做更长期限的展望。要求以20年甚至更长期限的城乡规划依据5年目标的国民经济和社会发展规划，显然难以具有现实操作性。
2、规划的空间范围日趋重叠
通过土地利用分区，对五类农用地、建设用地和未利用土地空间范围作出明确区分是土地利用总体规划的重要内容。其中，城市建设用地范围内各类城市功能的空间布局则是由城市总体规划完成的。根据：《城乡规划法》，城市总体规划的空间范围应当在规划区内，但由于法律对于规划区的确定采取比较弹性的规定。在实践中越来越多的城市在编制和修订城市总体规划时，倾向于尽可能地扩大城市规划区范围，如北京城市总体规划的规划区就已经扩展到了全市的行政区划范围。这就造成在同一规划区范围内出现了两种基于不同理念编制的城市总体规划和土地利用总体规划，在具体用地安排和开发时序等方面产生的矛盾和冲突就是很难避免的了。
3、规划理念和编制程序相反
城市总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的要求，在明确城市性质、发展目标和规模的前提下，提出城市空间发展方向，并根据城市主要建设标准和定额指标，统筹安排城市功能分区和各项建设用地布局，提出城市综合交通体系和河湖、绿地系统的布局方案等。显然，从安排用地的角度看，城市总体规划是按照“以人定地”、“以需定供”地原则自下而上进行的。1999年1月1日起实施的《土地管理法》规定，地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。因此，土地利用规划对于用地供需的安排则是严格按照自上而下的方式进行地。
规划理念和编制程序相反，使得两个规划在用地安排方面更加容易出现矛盾冲突。
4、审批和实施制度抵触掣肘
我国的城市总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。
土地利用规划则规定了十分严格的审批制度。新《土地管理法》则将土地管理方式由以往的分级限额审批制度改为土地用途管制制度，强化了土地利用总体规划的法律地位。通过土地用途管制、基本农田保护和占用耕地补偿等一系列制度安排，严格控制耕地转为非耕地。对于建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，必须办理农用地转用审批和征用手续。对审批机关的资格也作出了较高的要求。只有国务院和省级人民政府具备能够审批土地利用总体规划，乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
能够审批土地利用总体规划的机关(最低到经过授权的设区的市和自治州人民政府)才有权在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次审批农用地的转用。市、县人民政府只能在已批准的农用地转用范围内，审批建设项目用地。征用土地的权限最低只到省级人民政府。
二、现有空间规划发展演化趋势
近年来，随着空间规划越来越受到各级政府的重视，规划的种类不断翻新，但规划自身的法律地位，以及由此带来的规划审批和实施职责不明、各类规划之间关系日趋复杂等问题也日益突出，现有规划的纷纷开始转型。
(一)从综合平衡向保护耕地转型的土地利用总体规划
前文已经分析，实现供需双方的综合平衡是传统土地利用规划的主要目标。近年来，随着我国耕地面积持续下降问题日趋严重，耕地保护形势日益严峻。在中央多次强调加强土地管理，实施最严格的耕地保护制度的背景下，土地利用总体规划担当起了从源头上控制耕地面积减少的重任。在加强国家对土地利用的宏观控制和计划管理，同时协调各部门用地需求两大任务并重的同时，土地利用总体规划更多地倾向于保护耕地，呈现出以突出强调耕地保护未主线的鲜明特征。2006年9月国务院第149次常务会议做出暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要》的决定，要求将2010年保持18亿亩耕地的规划目标持续到2020年，同时对规划期间的基本农田保护面积以及建设用地规模作出了更为严格的规定。国土资源部提出要进一步深化对生态退耕、基本农田保护面积以及建设用地总量等主要控制指标的研究，加强对土地利用的城乡统筹、土地利用主体功能区的划分以及土地节约集约利用的机制等问题的研究。土地利用总体规划的“控制”特征不断得到强化，而协调平衡特征则日渐弱化。
(二)从单体发展向区域协调转型的城市规划
突出强化城镇体系规划的地位，使其成为城乡规划的重要组成部分并为总体规划提供依据，是《城乡规划法》的一大突破，也表明城市规划的区域化是城乡规划有别于传统城市总体规划的重要特点。按照原有《城市规划法》的规定，城镇体系规划是总体规划的组成部分，没有自身独立的法律地位。《城乡规划法》将城镇体系规划从总体规划中独立出来，与城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划并列，共同构成城乡规划体系。并要求全国城镇体系规划要用于指导省域城镇体系规划和城市总体规划的编制(第12条)。
传统意义上的城市总体规划只是将各类城市功能与相应的用地范围一一落实，形成布局方案。这种着眼于城市内部的规划，因为缺少对区域整体的把握，越来越多地表现出就城市论城市、缺少城乡统筹和区域统筹视角的问题。在此背景下，以区域范围内各级各类城镇关系研究为重点的城镇体系规划应运而生。近年来，规划界借鉴国外经验，引进了区域研究为基础、以空间关系为重点制定城市发展重大战略的概念性规划，城市总体规划的区域性特征更加突出。因此，从城市单体的总体规划转型为更加重视从区域角度研究解决城市发展问题的城乡规划，既是城市发展实践的必然要求，也是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展的必然要求。
(三)从生产力布局向空间管制转型的区域规划
改革开放初期，我国曾经借鉴国外经验，开展了国土规划工作。由于种种原因，这一工作没能持续下去。但以国土规划为蓝本的各类区域规划，在缺少明确法律地位的情况下，因其能够为各级政府指导区域经济社会发展实践提供依据，呈现出繁荣发展势
头。
早期的国土规划由各级计划部门负责，着重对行政区划范围内的生产力布局、重大基础设施和国土整治项目作出长期安排，与建设部门负责的城镇体系规划各有侧重。随着社会主义市场经济体制逐步完善，市场配置资源的基础性作用不断加强，政府通过计划手段在产业发展领域的功能弱化。与此同时，由于竞争引发区域间的重复建设和恶性竞争等问题日益突出，通过规划对相邻行政区之间的基础设施、生态建设和环境保护等作出统筹安排，以此促进协调区域关系成为建设与发展实践的需要。
在此背景下，以行政区或跨行政区的特定区域区域为对象的发展规划沿着不同的路径演变。一是城镇体系规划更加关注跨行政区、处于快速成长阶段、具有区域发展龙头功能的城市密集地区，出现了不同空间尺度的城市群或都市圈发展规划，如国家层面的珠三角城市群规划，地方层面的山东半岛城市群规划、武汉都市圈规划等；二是对于全国或地方发展具有关键意义的区域受到各级发改部门的重视，如长三角和京津冀区域规划、辽宁沿海地区、广西环北部湾区域等；三是以具备特定地理特征或特殊功能的类型区域，如三峡库区、南水北调丹江口库区等，也成为一种新的区域规划类型。这三类规划均源自国土规划或城镇体系，虽然内容与经济社会发展规划基本一致，但由于法律地位不明确，在规划完成后的审批以及监督实施等方面没有统一的一定之规，实施效果往往取决于政府的行政意志。
2005年10月，为指导正在进行的国民经济和社会发展“十一五”规划的编制工作，国务院了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)，提出要建立国家、省(区、市)和市县三级，总体规划、专项规划和区域规划三类的规划管理体系。规定区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。跨省(区、市)的区域规划是编制区域内省(区、市)级总体规划、专项规划的依据。跨省(区、市)的区域规划由国务院发展改革部门组织国务院有关部门编制，省内区域的规划由省(区、市)人民政府有关部门编制。
三、主体功能区规划与现有空间规划的关系
在近年来日趋激烈的竞争中，许多城市和地区为了加快发展，不惜过度开发资源、超前建设基础设施、以破坏生态环境和历史文化为代价招商引资，损害自身持续发展能力，造成城市与区域功能定位不准、发展方向冲突、开发秩序混乱、开发强度随意的局面，对贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展产生了严重的负面影响。为此，“十一五”规划纲要提出推进形成主体功能区，就是希望起到从源头上贯彻落实科学发展观、重塑区域开发新格局的作用。在已经有多种类型的空间规划，而且相互关系没有完全清晰到位的情况下，首先需要明确主体功能区规划的定性与定位，在此基础上才能形成科学有序的空间规划体系。
(一)主体功能区规划的定性与定位
制定主体功能区规划的主要意图是希望对明确各个区域的开发方向、控制开发强度、规范开发秩序，完善开发政策，形成可持续的国土空间开发格局。资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力是区域间客观的基础性差异，也是确定区域主体功能的基本依据，在此基础上，根据全国人口分布、经济布局、国土空间利用和城镇化发展格局等因素，统筹考虑各个区域在全国总体发展格局中的任务，对各区域的主体功能作出合理的强制性安排，形成了主体功能区规划。
从规划内容看，确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种主体功能类型，是以约束开发冲动为主旨，以开发强度为单一坐标对各个区域作出的层次性类型划分。由于主体功能以开发强度等级为标志，不涉及具体的开发方向要求，不同层级规划之间必然产生重叠关系，同一类型(实际上是同样开发强度等级)的主体功能区必然会包含其他类型(开发强度等级)的功能区。也就是说，在部级的优化开发区中，可能会出现省级的重点开发区、限制开发区甚至禁止开发区。因此，这种主体功能的确定，只是宏观的、原则性的开发强度要求，而且只是阶段性的识别结果。针对四种类型(实际上是四个层次)编制的主体功能区规划更大程度上体现的是一种以区划为基础的空间管治目标方案。
如果上述定性成立的话，主体功能区规划不是整合现存各类空间规划形成的一个新规划，而是在现有各类空间规划之外，能够为城市规划、土地利用规划以及环境保护、交通等各类专项规划提供基本依据的空间规划。显然，主体功能区规划只有与现有各类空间规划建立起合作而不是替代的关系，成为具有长期性、战略性和基础性特征的框架性规划纲要，才能够满足为其他规划提供基本依据的要求。在提出各种主体功能类型区划方案和相应的政策措施之后，其空间管治目标的实现可以通过各级土地利用总体规划得到具体落实。
(二)主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划的关系
现行的土地利用总体规划与城市总体规划在本质上都是对目标地块的使用性质提出意见。但切人的角度不同，土地利用规划是从地块出发，确定各不相同的使用功能实现规划意图；城市规划则从城市功能出发，为各类城市功能确定恰当的空间区位实现规划意图。两个规划的切入点不同，规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。如果将主体功能区定位于一种新的空间规划类型，则需要在目标、任务、重点、实施和管理等方面明确主体功能区规划与城乡规划、土地利用规划之间的关系，并建立相应的协调衔接机制。
1、目标、任务与重点
主体功能区规划的目标是建立起以开发强度等级差别控制的空间开发管制方案，以此作为实现区域协调发展的基础，促进形成有序有度、整体协调的空间开发格局。土地利用总体规划按照确定的土地利用类型，通过对各类用地的统筹安排，协调各部门的用地需求，力求充分、合理地利用有限土地资源，为国民经济与社会发展提供土地保障，使主体功能区规划确定的管制方案在空间上得到具体体现。城乡规划则以在空间上协调各类城乡建设活动布局为目标，以土地为核心开展空间资源的合理配置和安排，规范城乡各项建设活动，保障社会发展整体利益，促进可持续发展。显然，三种规划目标的共同点都是在不同层面上对目标区域的土地利用格局作出统筹安排。不同点在于主体功能区规划不是为每一地块确定具体的用地开发方向，而土地利用总体规划必须为具体的地块确定用地性质，即开发使用方向，以此作为实行土地用途管制制度的基础。因此城乡规划的目标更加明确具体。
主体功能区规划的主要任务是明确四类主体功能区的数量、位置、范围、定位、发展方向、开发管制原则以及相应的政策措施等。土地利用总体规划的主要任务应当包括具体落实土地利用总量平衡分解指标的数量与年度计划，土地生产潜力等级和土地质量等级划分、通过规划实施和管理实现土地用途
管制以及土地开发、整治、复垦项目的落实与实施等。城市规划的主要任务则是确定规划期内的发展目标、行政区域内居民点与基础设施的发展布局；用地布局和建设用地规模、空间发展方向、关系安全的重要设施的建设布局、交通与绿地建设布局、防灾减灾措施、生态环境保护措施、自然与历史文化遗产保护措施、近期建设安排等。
2、规划的实施与管理
土地利用总体规划是以《土地管理法》为依据，按照行政区划单元由各级人民政府组织编制的。同时，《土地管理法》还对于不同级别行政区域的土地利用总体规划制定了完整的分级审批程序。土地利用总体规划的实施，主要通过制定土地利用年度计划并将其列入国民经济和社会发展计划执行情况向同级人民代表大会报告制度、土地调查制度和土地统计制度加以落实。
城市总体规划是以《城乡规划法》为依据，城市总体规划和县城镇总体规划分别由城市人民政府和县级人民政府负责组织编制，全国和各省、自治区、直辖市的城镇体系规划分别由国务院城市规划行政主管部门和省级人民政府组织编制。城市规划的实施，主要通过《城乡规划法》确定的城市规划许可制度加以落实，具体地，就是依据经批准的城市规划，对城市土地利用和建设活动核发“一书两证”，即建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。
3、规划的协调衔接和融合共享机制
土地利用总体规划与城市总体规划在本质上是一致的，都是对目标地块的使用性质提出意见。两者的不同在于规划对象的土地利用性质不同，因此规划过程中需要研究考虑的因素条件也各不相同。从主体功能区规划经土地利用总体规划到城乡规划，形成一个从宏观到微观，从长期到近期的系列，并依次形成指导关系。
主体功能区规划是宏观层面上的框架性规划，自身并不具备落实空间管制方案的手段。因此，针对区域开发强度等级确定的主体功能类型，需要通过城乡规划和土地利用规划等空间逐一落实。但这要求主体功能区规划应当对每一类型的主体功能区中，各类开发建设活动提出尽可能具体的指导意见。如需要明确在限制开发区中的城市建设，在绝对规模、定额标准、用地比例等方面，是否与优化和重点开发区中的城市有所不同，以及如何体现这种差异等。只有这样，主体功能区规划确定的开发强度等级目标才可能得到落实。
国发[2005]33号文件将我国国民经济和社会发展规划确定为三级三类的规划管理体系。按行政层级分为部级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。主体功能区规划不同于国民经济和社会发展规划，因此不能直接进入三级三类体系中。为此，需要在国民经济和社会发展规划体系之外，建立起我国的空间规划体系。