城市社区治理的重要性十篇

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城市社区治理的重要性篇1

abstract:theconstructionofurbancommunitymanagementisanimportantpartofChina'ssocialistlegalconstruction，isinevitablerequirementofbuildingharmonioussociety,maintainingsocialstabilityandprosperity.thisarticleanalyzedtheimportanceoflegalconstructionofstrengtheningmanagementofurbancommunities,mainproblems,andmainpathofprocessofruleoflawofgraduallypromotingthemanagementofurbancommunitiesfromtheperspectiveofmarxistjurisprudence.

关键词：城市社区；社区管理；法治化

Keywords:urbancommunities；managementofcommunities；ruleoflaw

中图分类号：D9文献标识码：a文章编号：1006-4311（2011）25-0271-02

0引言

德国社会学家斐迪南・腾尼斯于1881年将德文“gemeinschaft”一词用于社会学。“在斐迪南・腾尼斯那里，社区的本义是指那些有相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体，这种共同体的外延主要限于传统的乡村。”[1]国内目前比较公认的社区概念为:“社区是以一定的地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。”[2]城市社区管理在构建社会主义和谐社会中的地位和作用越来越重要。按照自治化、法治化、网络化和信息化的要求来管理城市社区，把城市社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，是我国现阶段社区建设的重要目标。

1我国现阶段加强城市社区管理法治化建设的重要性

党的十七大对贯彻落实科学发展观，加快建设社会主义法治国家，深入开展法制宣传教育，提高全民法律素质和全社会法治化管理水平，保障全面建设小康社会宏伟目标的实现，提出了新的更高要求。城市社区管理法治化建设既是社区建设的重要内容，又是依法治国，建设社会主义法治国家的生动实践和重要途径。进一步推动城市社区管理的法治化就显得尤为重要，主要体现在以下几个方面：

1.1加强城市社区管理法治化建设是贯彻依法治国基本方略的需要城市社区管理法治化建设必须依靠城市社区党组织的领导，街道办事处引导实施，依靠群众支持参与。运用法律手段调整各方面关系，把城市社区的各项工作纳人法治化、规范化的轨道，是实施依法治国方略的具体举措。这主要是基于如下几个方面：一是城市社区是城市社区管理法治化建设的载体，因此，城市社区管理法治化建设必须深入到城市社区，才能更好地为经济和社会发展服务，为实现党的路线方针政策服务；二是社会主义市场经济体制的建立和完善，客观上要求“小政府、大社会、大服务”，大量的社会职能从政府和企事业单位中分离出来，由街道社区来承接。于是，城市社区成了社情民意的综合反映地，成了各类矛盾和问题比较集中的地方；三是城市社区是宏观与微观的结合部，在城市中处于承上启下的重要地位。

1.2加强城市社区管理法治化建设是维护城市基层政权稳定的需要改革、发展、稳定既是全党工作的大局，也是全党工作的基本方针，各行各业必须认真贯彻落实。城市社区是城市基层政权组织联系群众的桥梁和纽带，是党和国家路线、方针、政策、法律的落脚点，又是城市工作的重要基础，更是城市稳定的关键。目前，全国不少城市确立了“两级政府（市、区）三级管理（市、区、街）”，实行管理重心下移。“三级管理”的实质是把街道作为一级政权来建设，赋予其相应的行政管理权限。城市社区管理法治化建设适应了这一形势，有利于强化基层的依法管理。事实充分证明，把城市社区管理法治化建设的各项措施落实到基层，把城市社区工作搞好，是关系到党的基层组织和基层政权建设的大问题。城市社区管理法治化建设是城市社区建设的重要组成部分，只有强化城市社区建设，才谈得上城市社区管理的法治化。

1.3加强城市社区依法治理建设是构建和谐社会的坚实基础城市社区是现代社会的基本细胞，是一个国家体制的重要载体，也是人类社会生活的微观空间。“在现阶段，城市社区必须遵循政府行政行为与社会自主行为相结合的原则，走行政性与社区自主性相结合的混合型管理之路。”[3]和谐社区是我国全面建设小康社会和构筑社会主义和谐社会的重要载体，能否在我国做好城市社区管理法治化建设，直接关系到我国和谐社会战略目标的实现程度。自从党的十七大把改善民生、加快推进社会建设作为工作重点以来，城市社区管理法治化建设应作为下一步城市改革的重要内容。加强城市社区依法治理建设是为国有企业改革发展服务的重要举措。

2我国现阶段加强城市社区管理法治化建设面临的主要问题

由于受到的影响，我国城市社区管理法治化建设长期处于停滞状态。20世纪80年代后期，随着经济体制改革的深入和城市管理体制的转轨，城市社区管理进入一个新历程。现阶段，随着我国城市社区建设的深入开展，一些深层次的问题和矛盾特别是许多涉及到法律的问题逐渐显现出来，已形成了对城市社区建设实践的阻滞。这些正是城市社区管理法治化建设应当研究解决的问题。

2.1城市社区管理的立法工作相对滞后我国城市社区管理法治化建设是和我国法治化进程相一致的。在1982年宪法中，已经明确规定了城市居民委员会的法律地位。但社会发展快速，政府职能也随之不断转变，新世纪所面临的一系列发展问题，使现行的法规已经不能很好适应社会发展的要求。目前，我国城市社区的立法工作严重滞后，如现有城市社区的法律规范是1989年12月七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《城市居民委员会组织法》。该《组织法》又是在1954年通过的《城市街道办事处组织条例》基础上制定的。随着改革开放的深入，我国的社会、政治等各方面发生了巨大变化，上述法律法规的很多内容已经不能适应新形势的需要。社区建设出现了许多新问题：多种形式的城市社区管理主体及其地位、各级政府在社区管理中的定位、社区居民在日常社区管理中的权利与义务、居民委员会与业主、物业公司如何协调统一管理等都存在立法滞后的现状。

2.2城市社区管理法治化宣传教育不足现阶段，我国城市社区宣传教育缺乏针对性和持续性。城市社区居民个体差异性较大，而城市社区管理法治化宣传教育却很少针对这种差异开展。

2.3城市社区管理法治化尚未形成有效的组织运作机制一是城市社区建设现阶段仍处于政府主导阶段，传统的管理方式还未从根本上得到改变；二是政党、政府、自治组织的关系也没有完全理顺；三是政府、街道、自治组织、企事业单位、社团及中介组织、居民群众在社区建设中的权利义务也没有作出明确的界定；四是对社区依法治理的组织运作还未形成有效的机制。城市社区行政化和政府职能的错位。

3我国现阶段逐步推动城市社区管理法治化建设进程的主要路径

城市社区管理要真正实现法治化，必须寻求行之有效的路径。长期以来，城市社区管理在促进市场经济发展、提高城市管理水平、维护社会稳定、加速现代化进程以及社会进步等方面发挥了重大作用。历史经验表明：要保持社会稳定和国家的长治久安，最根本的措施是实行法治。法治化建设是城市社区管理的一个重要手段。针对我国现阶段加强城市社区管理法治化建设面临的主要问题，在逐步推进城市社区管理法治化建设进程中，应该从以下几个方面着手进行：

3.1加快立法步伐，健全城市社区管理法律体系健全的城市社区管理法律体系是推进城市社区管理法治化建设的前提。建立科学、完善的城市社区管理法律体系是促进和保障城市社区管理顺利进行的内在要求。在我国现阶段，与城市社区管理相关的法律法规十分匮乏，造成城市社区管理无法可依的局面。由于法律的主客体关系在城市社区层面上尚处于不成熟阶段，致使调整城市社区管理的法律规范必然处于一种不完备的状态，有关法律或已过时或很少甚至空白，而法律内容、法律原则呈现出一定程度上的不成体系。这不仅不利于我国法治建设的发展，也给城市社区管理部门和机构的工作带来了困难。因此，我们要抓紧法律的立、改、废工作，只有将实践中和谐城市社区管理的措施上升为法律，才可能使和谐城市社区管理法治化建设逐步制度化、规范化。现阶段我国城市社区管理的法律体系“应该在总体上表现为一种私法主治、公法补充的格局。私法为主指法律体系主要是‘民事法律性的’而非行政法律性的。公法补充的必要性在于，社区治理涉及到政府责任和义务。资金预算、协调、引导、甚至帮助等属政府责任，而不干预属于社区自治事务是政府的义务。这种政府责任和政府义务需要相关公法来明确。”[4]

3.2增强城市社区管理普法宣传的力度增强城市社区管理普法宣传教育的力度，将普法宣传教育作为城市社区管理的一项长期培训任务并形成相应的制度。通过广泛深入地开展以人为本的法律服务进社区活动，坚持学法用法同维护稳定工作相结合、同维护群众切身利益相结合、同精神文明创建活动相结合。经常性地采用多种方式对城市社区居民进行普法宣传教育，不仅能够让城市社区居民了解相关法律知识、做到自觉依法办事、依法实施民主管理及消除破坏城市社区文明的现象，更重要的是全面提高城市社区居民的现代化法律文化素质和健全城市社区居民的法治意识，为建立和发展现代社区法律文化、推动社会主义精神文明建设提供扎实的社会基础和法律保障。为此，就要从创新与转换城市社区管理普法宣传教育工作方法入手，“实现从教育型宣传向服务型宣传的转换，实现从单向式宣传向互动式宣传的转换，实现从单项性宣传功能向整合性宣传功能的转换。”[5]

3.3理顺政府与自治组织的关系加强基层民主自治，开展社区建设，并不是不需要政府，相反政府在社区建设中具有重要作用。但必须按照社区建设的发展需要理顺政府与自治组织的关系，才能有效推动社区建设的开展。在城市社区管理过程中，政府应该认识到社区自治是社区发展的必然趋势，应该适应社会的发展及时转移政府的职能。政府在社区管理中如何扮演自己的角色，应该有明确的法律规定。要以社区自治为平台，建立社区自治管理系统与政府行政管理系统的共生机制，从制度上保证社区自治目标的实现。在社会转型期，政府治理方式的变迁，将有效克服社区自治薄弱的弊端，符合现代政府改革的方向。现代政府要从管理走向治理进而实现善治，必须构建充满活力的公民社会，并保证其与社会的良性互动，而这一发展目标没有法律的保障是不能实现的。

3.4加强城市社区治安综合治理社会主义文明社区的重要标志之一，就是良好的社会治安和优良的社区秩序。加强城市社区治安综合治理的主要措施包括有：①消除导致社会不安定的因素，健全治安队伍，建立城市社会治安防范体系；②要在社区建设高度重视硬件设施的基础上，构筑多层次全方位的防范体系。

总而言之，城市社区居民和社区组织依照社区建设的法律、法规，决定和管理社区事务，依法进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，既是我国社会主义民主政治建设的要求，也是发达国家和地区城市社区建设，特别是依法管理社区的成功经验和做法。[6]虽然我国城市社区管理取得了长足的进步，但是法治化程度不高制约着社区建设与发展，因此，我们不仅应尽快修改《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织法》，还应出台一部综合性的《社区管理法》来指导城市社区管理，使城市社区管理能在法律的有效保障下循序渐进地进行，以推进民主法治的建设。

参考文献：

[1]吴亦明.现代社区工作，上海人民出版社，2003：42.

[2]王剑敏.城市社区政治发展，社会科学文献出版社，2006，7：24.

[3]王莹.我国城市社区管理体制改革与创新探析，四川行政学院学报，2007，6：71.

[4]周少青.论城市社区治理法律框架的法域定位，法学家，2008，5：33.

城市社区治理的重要性篇2

一、马鞍山城市社区组织建设的现状

“城市社区”这个概念是改革开放以后所形成的产物，实际上就是以前的城市居民委员会。目前，马鞍山市共有111个城市社区，其中花山区40个、雨山区37个、金家庄区24个、当涂县10个。自2000年组建城市社区以来，我市城市社区组织建设和管理工作，得到了规范发展和不断完善，基本完成了城市社区居民委员会有人办事、有钱办事、有地方办事、有章理事的“四有”建设。对巩固党的执政基础、服务城市社区居民、促进社会发展等方面发挥了重要作用。但是，在城市社区组织建设的视察过程中，我们发现，我市城市社区组织建设和全国其他城市的城市社区组织建设一样存在许多共性的问题，具体表现为：

1、城市社区居民委员会行政化色彩浓。与全国其他城市社区建设一样，这是当前社区建设中一个最突出的问题。具体表现为：一是人事不独立。社区工作者的候选人基本上由街道来考察和选定，然后提交社区选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。二是职责行政化。在一切工作都进社区的思想指导下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把社区作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给社区承担。三是考核对上化。城市社区工作的好与坏应由居民或居民代表来考核、评价，但实际的情况并非如此。政府为了促进社区更好地承担政府的工作，实现政府的工作目标，往往以各种考核、评比代替工作上的指导，以考核、评先进为指挥棒左右城市社区工作精力的投向。

2、城市社区居民委员会工作负担过重。这是由城市社区居民委员会行政化色彩浓所带来的另一个最突出的问题。据不完全统计，目前，我市各有关方面给城市社区居民委员会下达工作任务的部门就有40余家，涉及的工作内容达100多项。有些部门还在城市社区居民委员会设立机构，将党委、政府要求的工作进城市社区理片面地解为工作进城市社区居民委员会。这一点上，我市与全国其他城市一样。政府部门工作任务下放了，但是，人员没有下放。尤其是遇到城市创建、拆违等重大行政工作任务时，城市社区居民委员会几名工作人员白天黑夜加班加点，忙于应付，难以招架。

3、城市社区居民委员会工作者待遇过低。这是由于政府部门工作任务下放，人员不下放，经费不下放所带来的一个最为突出的问题。目前，我市城市社区居民委员会主任、副主任、专职委员每人每月生活待遇、补贴标准分别是700元、600元、550元，另外给在职城市社区居民委员会工作者办理了社会养老、医疗、失业保险。这样的标准与全省各市城市社区居委会干部相比是高的，但与我市平均工资标准相比，尤其是与城市社区居民委员会工作者承担的工作量相比显然是比较低的，并且我市各区之间、各个城市社区之间待遇不一，导致部分城市社区居民委员会工作者不能安心工作。

4、城市社区居民主动参与社区建设积极性不高。由于城市社区居民委员会行政化色彩浓，由于城市社区居民民主意识不高，许多城市社区居民并没有把参与城市社区建设看作是实现自身权利的一种方式，而仅仅是从义务的角度来认识这种参与，对城市社区组织建设并没有赋予很高的价值期望。这一点，可以从城市社区居民对城市社区居民委员会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。据不完全统计，在两次城市社区居民委员会选举过程中，我市城市社区居民直接参与选举的不多，绝大多数城市社区居民委员会选举是通过间接选举的方式进行的，这与全国其他城市社区居民委员会选举的方式一样。

以上四个方面的问题，是城市社区组织建设过程中最为突出的问题，如果处理不好，那么就会直接影响到城市社区的自治发展，进而会影响到我国的民主政治建设进程。党的十七大报告指出：发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利。人民依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。因此，推进城市社区自治发展是各级党委和政府应尽的义务。

二、推进城市社区自治发展的基本原则

由小见大，马鞍山市城市社区组织建设的现状，实际上也是我国其他城市社区组织建设的现状。在中国，城市社区自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展过程中不可逆转的潮流。为此，根据党的十七大报告所提出的要求，推进城市社区自治发展是推进民主政治的重要途径。我们认为，在目前情况下，推进城市社区自治发展必须遵循以下基本原则：

1、自治主题原则。这是十分关键的一条原则，其直接关系到城市社区自治发展的价值取向和最终定位的问题。在市场经济条件下，从根本意义上讲，城市社区自治的发展不是政治选择的结果，而是经济、文化和社会发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有着本质的不同。如果说五十年代确立和发展的城市社区自治，更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展的城市社区自治，则更多的是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权的巩固;而后者的出发点是社会的发展。因此，在新的历史条件下，城市社区自治发展中的自治，应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民利。”这个基本主题展开。

2、政党主导原则。理论和现实表明，城市社区自治的发展，需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导与政党控制都有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市社区自治也就有了自己的政治基础。因此，城市社区自治的发展，必须与城市社区党建紧密地结合起来，城市社区党建是城市社区自治发展的基础，而城市社区自治是社区党建发展的重要途径和舞台。中国共产党要通过城市社区党的建设来推进城市社区自治的发展。

3、依法发展原则。城市社区自治发展，必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源。这即要符合依法治国的要求，也要符合城市社区自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市社区自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市社区自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市社区自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度来讲，城市社区自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律加以说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市社区自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些法律与法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如，《宪法》、《组织法》和《城市居民委员会组织法》中与现实不一致的要进行修订，重新界定城市社区自治组织的任务和职责。

4、政权支持原则。中国的政治与社会特点，以及城市社区自治的历史与传统，都决定了中国的城市社区自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的重新调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。政权支持不是政府包揽，而是在城市社区自治的条件下的支持。有了政权的支持，城市社区自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。

5、渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市社区自治是新时期推进中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市社区自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市社区自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市社区自治发展需要积极推进，但是不能冒进，必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式虽然会使进程减缓，但是它将会使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程的民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。

三、推进城市社区自治发展应处理的关系

当前，城市社区自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市社区自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效的运作。为此，在推进城市社区自治发展的过程中，策略上必须处理好以下五大关系：

1、处理好城市社区自治中的政府、政党与自治组织的关系。城市社区自治要发展，就必然要涉及到政府与城市社区自治组织的关系、涉及到党在城市社区自治中的地位与作用的问题。从大局上讲，城市社区自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。城市社区自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是城市社区自治发展要求政府要改变管理方式与职能实现方式;二是城市社区自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是城市社区自治发展的体制基础;党的基层组织建设和发展是城市社区自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导;更重要的是体现为党如何成为城市社区自治的主导力量，从而使党在推进城市社区自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。

2、处理城市社区自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如，随着经济体制和社会结构变化，社会出现了各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如城市社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于城市社区自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战。前者体现为，这些组织丰富了城市社区自治的主体力量;后者体现为，这些组织的发育可能会对城市社区自治的功能和地位形成一定的冲击，城市社区中业主委员会对居民委员会已形成的冲击，完全说明了这个问题。因此，城市社区自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在城市社区中的主导地位，直接关系到城市社区自治的生存与发展。

3、处理好城市社区自治中的体制创新和依法办事的关系。关于城市社区自治，目前，除了宪法有关规定外，还有一部法律：即《居民委员会组织法》。与目前的实践相比较，这部法律虽然具有一定的超前性，其规定的精神要比目前的实践更高一个层次，尤其是关于城市社区居民委员会的有关规定。但是，已有的法律规定都还比较原则，尚未具体化。所以，在城市社区自治的建设中，具体的组织建设和工作任务，还需要依据实际情况进行必要的体制创新，如，城市社区居民委员会与业主委员会之间的体制性关系，有关选举工作的一些细则等等。但是，这些体制创新必须以现有的法律为基础、为准绳，在法律所规定的原则和所提供的空间下进行，只有这样城市社区自治的发展才能时刻保持在正确的发展轨道上。

4、处理好城市社区自治中的国际经验和中国国情的关系。城市社区自治是民主的一种基本形式。作为一种民主形式，在具体的体制、规则和程序上，确实可以参考一些国际性的经验，如选举的操作程序、自治中的民主监督、自治中的法律关系等。但是，城市社区自治毕竟是在中国社会、历史和文化所决定的综合环境下存在与发展，所以，在借鉴、参考国际经验的同时，还必须充分考虑到中国的国情，这其中包括中国的民主基础、国家性质、政权结构、法律规定、文化传统以及生活方式等。中国城市社区自治的发展必须在国际经验与中国国情相结合的基础上走出一条自己的发展道路。只有这样，中国的城市社区自治才有自己的生命力。

5、处理好城市社区自治中的改革、发展与稳定的关系。现实的发展形势充分表明，城市社区自治发展是中国社会发展的要求，同时也是中国社会发展的结果。也就是说城市社区自治发展是以社会发展为基础的，是适应社会发展的要求而发展的，不是为了发展自治而发展城市社区自治。因此，城市社区自治发展，时刻都必须围绕着社会进步和发展这个核心，只有社会实现了进步和发展，城市社区自治发展才有不竭的发展动力。这就要求城市社区自治的发展不但不能影响改革、发展和稳定的三者协调关系，而且还要保障这三者协调关系的维持和发展。为此，城市社区自治的发展必须以加强党的建设为基础，以法律为保障，以实事求是为原则，以发展和稳定为目标。

四、推进城市社区自治发展的几点设想

解放思想最终的体现就是，大胆的实践。如果没有安徽省小冈村农民分田到户的大胆的实践，那么到现在人们可能还停留在“实践是检验真理的唯一标准”的解放思想大讨论中，或者说，我国的改革开放可能还来的晚些。现在，我市和全国一样，正在开展第三次大的解放思想大讨论活动。不管承认与否，市民社会在我国已经形成，新型的国家与社会之间的关系必将跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。因此，在推进城市社区自治领域的解放思想大讨论中，我们必须在上述五大基本原则的基础上进行大胆的实践。

1、逐步恢复城市社区自治的自治性。宪法规定，城市居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。城市居民委员会组织法也规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。我市可以根据城市社区居民对基层民主积极的现状和城市社区自治组织发展的现状，选择一到二个城市社区进行试点，完全放手让城市居民选举自己的主任、副主任和委员，完全放手让城市社区居民委员会自我管理、自我教育、自我服务的开展工作。在试点的基础逐步向全市推广，以达到逐步恢复城市社区自治的自治性。

2、调整政策使公共资源向试点城市社区倾斜。目前，我省和我市有许多鼓励城市社区组织建设的政策，这对于推进城市社区自治发展是积极的。然而，对实行完全放手自治的试点城市社区，现有的公共资源政策是不能满足试点城市社区推进城市社区自治的发展，另外，推进城市社区自治发展的目的，是发展市民社会、培养市民的民主意识，最终推进我国的民主政治建设，因此，必须加大公共资源的投入。我市可以在现有的鼓励城市社区组织建设的政策基础上，调整政策使公共资源向试点城市社区倾斜。具体表现为，通过规划加大新建社区的公共用房，调整试点城市社区的公共用房，鼓励试点城市社区兴办第三产业，以提高试点城市社区的经济收入;免费培训试点城市社区居民委员会的工作者，提高试点城市社区居民委员会工作者的政治待遇，等。

城市社区治理的重要性篇3

【关键词】城市化；民族地区；政治稳定；研究方案

【作者】陈纪，南开大学政府管理学院民族研究中心讲师，博士研究生；高永久，南开大学政府管理学院民族研究中心主任，教授、博士生导师。天津，300071

【中图分类号】D633.1【文献标识码】a【文章编号】1004-454X(2008)04-0017-008

theResearchproject

ofpoliticalStabilityintheethnicareaduringtheCourseofUrbanization

Chenji，GaoYongjiu

abstract：itisinevitabledemandofurbanizationfleetlydevelopingin

Chinatostudypoliticalstabilityintheethnicarea.thearticledevisestheresearchprojectofpoliticalstabilityintheethnicareaduringthecourseofurbanization，includingputtingforwardquestion，definingthebasicconception，investigativeintentionandsignificance，academicevidenceandanalyticalframework.theprojectprovidesasortoffeasiblestudypathwayforhowtomeasureandachievepoliticalstabilityintheethnicareaduringthecourseofurbanization

Keywords：urbanization；intheethnicarea；politicalstability；theresearchproject

我国“十五”计划中明确指出城市化是今后一个时期经济社会发展的战略任务。党的十七大报告中再次把走中国特色城镇化道路作为全面建设小康社会的重要内容。根据国家统计局统计资料显示，2006年全国城镇人口57706万，占全国总人口比重为43.9％，城市化水平比2002年提高4.8个百分点。分区域看，2006年我国东、中、西部城市化水平分别为54.6%、40.4%和35.7%①。这表明了目前中国的城市化进程已经进入第二阶段②，城市化的快速发展成为我们探讨民族地区政治稳定问题重要的社会背景。

一、问题的提出

有学者指出：“上个世纪90年代后期城市化进程中经济发展所取得的成就为中国政治稳定提供了基础。”③然而，城市化作为现代化的重要构成部分，是一把“双刃剑”。一方面，城市化对民族地区发展的推动作用从根本上保证了该地区政治稳定。另一方面，城市化必然会对民族地区现行的政治体系、利益分配、传统文化以及社会结构产生剧烈地冲击，因而在一定程度上会影响民族地区政治稳定。正如马克斯•韦伯所言：“经济快速发展与政治不成熟之间的强烈反差可能会危及民族国家的振兴。”④

民族理论研究(一)城市化加速了民族政治体系的非适应性

民族政治体系包括民族政治制度、民族政治组织、民族政治关系、民族政治文化等要素，它们共同构成了城市化进程中的民族政治形态。但时，城市化快速推进将会对现行民族政治体系的连续及其运行过程的有序产生挑战，成为影响民族地区政治稳定的政治因素。在民族地区现实政治生活中，民族政治体系构成要素的调整与完善，明显滞后于社会前进的步伐，城市化更是加速了现行民族政治体系自身，以及其对民族经济、文化和社会发展的非适应性。比如，民族区域自治制度不完善所产生的非适应性问题。城市化在推动民族地区社会进步过程中，民族区域自治制度的某些不完善的地方，在一定程度上不能适应该地区的发展，这点从优惠政策给沿海地区社会发展所带来的巨大成功的比较中可见一斑。

(二)城市化加重了民族经济发展的不平衡性

多数经验研究把政治不稳定作为经济发展的重要障碍，因为政治不稳定减少了资金和劳动力的供给⑤。因此，从长远角度看，城市化可能会缓解汉族和少数民族之间经济发展的不平衡，但就目前来说，民族地区城市人口数量少、工业化程度不高、城市空间布局不合理、生产要素短缺、生存环境恶化等现实条件的客观存在，短期内城市化反而会加重国内地区之间经济发展的不平衡性。随着城市化进程的不断深入，民族地区经济发展水平较低将会对现行民族政治体系的连续和民族政治过程的有序产生破坏，成为影响民族地区政治稳定的经济因素。民族地区城市化率不仅低于世界平均城市化率，而且也明显低于全国平均城市化率。城市化率不高无疑会制约民族地区所有制结构、产业结构、职业结构、阶层结构的合理化，将会造成民族地区的经济发展与中部地区和东部地区相比，差距不断拉大。

(三)城市化加剧了社会文化内部的冲突性

城市化进程中由工业化向经济现代化的转变，必然导致民族地区文化生活也会发生相应的变化。不同文化之间的冲突加剧，将会对现行民族政治体系的连续和民族政治过程的有序产生冲击，成为影响民族地区政治稳定的文化因素。亨廷顿在他的《文明冲突论》中把文化冲突作为国际政治研究的重要变量，并认为文化冲突为该研究注入了新的矢量⑥。伴随着城市化，文化冲突同样也会成为影响民族地区政治生活的一个重要变量，给该地区政治稳定带来威胁。民族不仅是社会的，政治的，也是文化的，群体的，在民族冲突中，产生暴力的行动来自于文化歧视⑦。城市化进程中民族地区文化内部冲突，会造成民族成员在价值观念、民族心理和政治文化等方面发生嬗变，导致传统文化中主流价值失范和社会思想控制弱化，也会导致民族地区某些社会成员价值信仰缺失，精神家园丧失，内心世界矛盾与冲突加剧，等等。

(四)城市化加强了民族社会问题的复杂性

从积极意义上看，城市化的快速推进导致了民族社会结构的分化与重新组合，有利于民族社会结构实现转型和社会分工细化，有利于教育、卫生、科技、医疗、住房等社会问题的逐步解决。从消极意义上看，城市化对民族社会的直接和间接作用既不是直线推进的过程，也不是顺理成章的过程，而是必然伴随着一系列民族矛盾产生的过程。腐败、犯罪、流动人口、失业和收入不均等，对社会秩序都带来了不稳定的作用⑧。因此，城市化对民族社会的影响无论是正功能还是负功能，都加强了民族社会问题的复杂性。我们认为，民族地区伴随着城市化而产生的就业、流动人口管理、社会保障、等社会问题，将会对现行民族政治体系的连续和民族政治过程的有序产生干扰，成为影响民族地区政治稳定的社会因素。

二、基本概念界定

我们坚持概念即方法的原则，通过对基本概念的界定，能促使我们对城市化进程中民族地区政治稳定进行有效的衡量，能保证城市化进程中民族地区政治稳定建设具有针对性和可行性。

(一)城市化

城市化(urbanization)这一概念最初属于经济学研究的范畴。早期学者刘易斯1954年建立的二元经济模型，为以后许多学者研究城市化，特别是对乡村人口向城市迁移，即人口城市化研究提供了重要的理论基础。有学者指出，城市化是在人类社会经济发展过程中，伴随着工业化的过程而出现的产物⑨。党的十六大再次提出，我国城市化应该走“大中小城市与小城镇协调发展”道路。由于城市化自身所表现出各种特征，具有共时性与共存性，以及中国城市发展的差异性，因此，从多角度界定城市化是科学的。我们将城市化定义为：城市化是农村剩余劳动力向城市迁移和聚集的过程；是第一产业人口不断减少，第二、第三产业人口不断增加的过程；是农村社会逐步实现城镇化的过程；是人们的生产、生活方式逐步达到城市发展水平的过程。

(二)政治稳定

通过对学术界关于政治稳定(politicalstability)概念的分析，并在结合城市化进程中民族地区政治稳定研究需要的基础上，我们对其界定为：政治稳定是指通过政治体系与社会系统⑩的相互作用，来保证政治体系连续性和政治过程有序性的一种动态过程。

这种界定表达了政治稳定三个层面的含义：一是指出了政治稳定的标志问题。政治体系的连续性和政治过程的有序性是政治生活处于稳定状态的标志，这既是政治稳定本身的应有之义，也是为实现政治稳定所要达到的目标。二是明确了政治稳定的实现机制问题。根据政治系统理论，既考虑到政治体系对经济体系、文化体系、社会体系的输出作用，又考虑到经济体系、文化体系、社会体系对政治体系的输入和反馈作用。三是强调了政治稳定的存在状态问题。政治体系的连续性并不是说政治体系的构成要素不能进行调整完善，而是在不断改革和创新基础上实现的连续，当然，这种改革不能涉及到一个国家的政治权力、政治制度、政治组织等根本性要素的转变。政治过程主要是指政治体系的运作过程，即政治体系和社会系统之间相互作用的政治过程，或者说是一种互动的过程，该过程的有序性是政治稳定的根本反映，也是保持政治体系连续性的关键所在。

(三)民族政治体系

民族政治体系是把政治体系纳入到民族社会框架中进行考察的一个重要概念，民族地区的特殊性决定了民族政治体系是实现政治稳定的突破口。民族政治体系可以界定为：它是指在民族社会政治生活中，一定的政治角色为维护一定的政治权力而形成的政治关系结构，是与社会系统相互作用的政治单元。对于民族地区来说，少数民族既和汉族生活在统一的国家政治体系中，又生活在自己民族的政治生活中。正如有学者指出：“各民族人民既生活在统一国家的政治体制与政治运营之下，又同时程度不等地生活在他们本民族的政治生活中。”B11因此，从民族政治体系与国家政治体系的关系来看，它不仅包括国家政治体系、地方政治体系，而且也包括我国宪法和法律规定的民族区域自治政治体系，以及民族村社政治体系。民族政治体系的层级性说明了民族政治生活的多样性与复杂性，它存在于多民族国家大小不同的民族社会范围中。

三、研究目的和意义

(一)研究目的

从政治系统理论的输入、转换、输出和反馈的环节看，就是要研究城市化进程中民族地区政治稳定的政治环境(支持性输入)是什么？研究城市化进程中民族地区政治稳定存在哪些干扰因素(要求性输入)？研究如何实现城市化进程中民族政治体系的连续性和民族政治过程的有序性(转换、输出和反馈)？即民族政治体系如何针对城市化的快速发展进行调整与完善？民族政治体系如何针对民族地区经济利益分化不当进行适度整合？民族政治体系如何针对民族地区文化冲突进行正确引导，以及如何实现文化内部的多元共存？民族政治体系如何对民族地区存在的社会问题进行有效调控？为了衡量和实现城市化进程中民族地区政治稳定问题，必须要建构一套较为全面的分析框架，努力实现政治稳定理论的本土化研究。

(二)研究意义

城市化是民族地区实现现代化与可持续发展的根本保证B12。对于民族地区来说，城市化是关系到其社会经济持续快速健康发展的重大战略问题。随着中国城市化进入快速发展期，它对民族地区的政治、经济、文化和社会影响越来越大。这种现状决定了衡量和实现民族地区政治稳定问题，必须在城市化这一社会背景中，考察民族政治体系中国家政治体系、地方政治体系、民族区域自治政治体系以及民族村社政治体系的改革与发展问题；考察经济领域中区域发展差距，以及民族地区城市化水平、工业化程度、产业结构等现实情况；考察文化领域中少数民族文化与城市文化、主流文化、外来文化以及少数民族之间文化的冲突与矛盾；考察社会领域中民族地区的就业问题、流动人口管理问题、社会保障问题以及宗教问题等。为此，通过对城市化进程中民族地区政治稳定的这些考量，以及民族政治体系与社会系统互动关系的分析，来尝试建立城市化进程中民族地区政治稳定机制，从而可以为实现民族地区政治稳定提供指导和帮助。

四、理论依据

戴维•伊斯顿在认为，我们可以把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用B13。环境对政治体系的影响主要集中在两种主要输入上，“这两种主要的输入就是要求和支持。环境中的大量行为正是由它们加以输送、反映、集中并用来对政治生活施加压力的。”B14通过输出的概念，“我们就能够探究出政治系统内部行为对其环境所造成的后果。”反馈环有许多环节组成，“当局生产输出，社会成员对于输出做出反应，这种反应信息获得与当局的沟通，最后，当局作出下一步的可能行为。”因此，新一轮的输出、反应、信息反馈和由当局作出的再反应，是运动着的系列，是永远不断的泉流之构成要素。在这个反馈环中发生的事情，对于系统对付压力的能力具有最深刻的意义B15。

经过对政治系统理论的梳理，我们概括其主要内涵如下：一是政治系统包括三个必要的成分，它有一些清晰可辨的要素；要素之间有一系列的联系；有自己的边界范围。另外，大多政治系统都有它的子系统。二是政治系统包括四个核心概念。输入，它是指社会系统对政治系统的希望和要求，以及社会系统对政治系统的支持。前者意味着社会系统要求政治系统做出某些决策的政治压力，后者是社会系统对政治系统的决策做出一定程度的认同，但是，当这种支持性输入变得脆弱和无力时，同样也会对政治系统产生政治压力。转换，它是指政治系统内部在不断地接受社会系统输入的过程中，其构成要素的适应性调整和完善，并根据输入中的要求和支持进行相应的决策。输出，它是指在政治系统内部转换之后形成的各种政治产品，如法律、法规、政策等。反馈，它是指政治系统在经历了由输入到输出的过程中，社会系统对政治系统输出结果的一种能动反应，也是一种社会系统对政治系统的新一轮输入。根据社会系统的反馈信息，能够促使政治系统进行自我调整和修正。三是政治系统理论关注政治系统中各要素的行动，关注政治系统中各要素的互相配合、互相合作，以及关注政治系统与社会系统的政治互动。

五、分析框架

本研究力图从一个较为新颖的分析视角，根据发现问题、分析问题、解决问题的逻辑思路来探讨这一重大课题，其目的就是要在如何衡量和实现城市化进程中民族地区政治稳定问题上，建构一个比较科学的分析框架。我们将从理论框架的四维考量、基本设定、内在逻辑等方面来予以详细阐述。

(一)四维考量

通过对政治稳定问题相关材料的研究，我们认为衡量和实现民族地区政治稳定应建立一种多维考量，即民族政治体系、经济利益、少数民族文化及相关社会问题等。

1．民族政治体系

我们按照上述的概念界定并结合研究需要，从民族政治体系构成的三个基本要素出发，将此变量进一步细化。

政治权力是一种公共权力，是民族政治体系的核心构成要素。功能主义论的代表mitrany认为，国家追求政治权力的享有B16，政治权力也是国家的本质。民族政治体系的政治权力应具体包括中央政权、地方政权，以及民族自治权和民族村社的公共权。民族村社公共权力成为我们衡量民族地区微观层面政治稳定问题的基本变量，这缘于它可能会对国家层面和民族层面的政治体系产生冲击和破坏。

政治角色是指一定的政治组织和个人政治角色，是组织机构和个人与政治权力相结合的产物。政治组织作为在民族政治生活中形成一定政治关系的运行机构，包括国家权力机关、地方权力机关、民族自治权力机关以及村社层面上的家族、教会及与政治有关的诸多社会团体等。个人政治角色主要包括政府官员、民族领袖、民族政治精英、长老、宗教领袖等。根据我们的分析与判断，选取民族地区地方政府和民族政治精英作为政治角色层面的两个主要变量。

政治关系是指在民族地区政治活动中，政治组织、个人政治角色、民族社会成员围绕着一定的政治权力而形成的不同层级的社会关系。它具体表现为在不同层级政治生活中，制约和规范政治组织、个人政治角色和民族社会成员从事政治活动的基本准则与行为标准。它主要包括国家与地方的法律法规、政策、政治制度；民族政策、民族制度、民族工作及村社层级中的社会习俗、社会规范、长老制等。根据我们的分析与判断，选取民族制度；民族政策；民族工作作为政治关系层面的三个主要变量。

2．经济利益

高永久认为，城市化是民族区域经济持续增长的前提B17。对民族地区来说，从横向看，城市化的不断推进在短期内也给该地区带来了更深层次的问题，即经济利益分化过度问题。我们所研究问题的背景是城市化，它对民族地区的最直接影响是经济层面的问题。据此，我们将从民族地区的外部与内部进一步细化该地区存在的经济利益分化这一变量。从民族地区外部看，全国范围内的区域发展差距是衡量民族地区经济利益分化过度的外在变量。有研究者认为，改革开放以来民族地区城市化率和城市化水平仍然远远低于东部地区B18。因此，城市化率、民族地区工业化程度低、产业结构不合理同样是该地区经济利益分化的衡量变量。

3．少数民族文化

城市化必然会对民族地区少数民族文化产生巨大的影响。人们的习俗和方式，而不是法律结构，决定着他们的政治特征B19。因此，少数民族文化的剧烈变化和冲突同样是导致民族地区政治不稳定的重要因素。我们认为，少数民族文化存在的冲突可以用以下几点来衡量：一是城市文化与少数民族文化的冲突。二是少数民族文化与主流文化的冲突。三是少数民族文化与外来文化的冲突。四是各少数民族文化之间的冲突。

4．社会问题

影响城市化进程中民族地区政治稳定的社会问题是多种多样的，涉及领域也非常广泛。通过相关研究资料的分析，我们选取几个比较具有代表性的社会问题作为研究对象，借此来分析和研究本文的主题。一是民族地区就业问题。二是流动人口管理问题。中国是一个大的国家，是一个多民族社会。因此，城市化的普及化和城市管理必须小心谨慎B20。三是民族地区社会保障问题。四是民族地区宗教问题。多数民族冲突根植于宗教纷争B21。宗教往往是民族问题在少数民族社会成员心理上反映，与民族问题密切相关，容易成为政治不稳定的导火索。

(二)基本设定

我们认为，民族政治体系的连续性和民族政治过程的有序性是政治稳定状态的基本标志。如何实现政治稳定，不仅要依赖于民族政治体系面临城市化的挑战进行适应性改革，还要依赖于民族政治体系在调整完善过程中，其与经济、文化、社会体系之间的政治互动，以此来缓解城市化给民族地区政治、经济、文化和社会带来的一系列问题。为此，我们做如下四点基本设定：

1．民族政治体系的调整完善，是实现城市化进程中民族地区政治稳定的根本原因

结合我们研究的问题，笔者以为，民族地区在面临城市化的挑战中，民族制度、民族政策、民族工作、民族地区地方政府、民族政治精英、民族村社政治体系等体系要素，在改革中不断地调整完善是实现城市化进程中民族地区政治稳定的根本原因。也就是说，现行的民族政治体系只有通过适应性调整，才能从总体上缓解当前民族地区城市化给政治体系连续性和政治过程有序性带来的冲击和挑战，才能真正地维持民族社会的政治稳定。正如有学者指出：“政治改革毕竟是一种前进，尽管通常是缓慢地，审慎地、逐步地前进。因此，政治上的改革这种现象应当被肯定。”B22

2．民族政治体系对经济利益分化的适度整合，可以促使各民族经济共同发展，能为民族政治过程提供物质支持

由上述分析可知，随着城市化的快速推进，区域发展差距拉大与民族地区内部城市化水平低、工业化程度不高、产业结构不合理等现实情况，反映了该地区经济利益分化不当，它形成了政治不稳定的外部因素之一。经济发展加剧了社会阶层分化，产生了不同的经济利益主体，这种主体间的不平等会给民族地区政治不稳定带来隐患。政治不稳定伴随着高恐惧的不正常现象――“脑浆流干”，就是更多的技术工人转移到更好的经济发展机会之中了B23。当各个利益主体的利益不均衡时，往往会通过社会动乱传递到政治领域，从而引起政治上的不稳定B24。反过来，正如有学者所言：“经济相对平等可以促进政治稳定。”B25因此，民族政治体系对经济利益的适度整合，是防止经济利益分化不当的重要手段，能够在我国各族人民根本利益一致的基础上，缓解和消除不同经济利益主体之间的矛盾和冲突。正在此意义上，我们说民族政治体系对经济利益分化的适度整合，可以促使各民族经济共同发展，能为民族政治过程提供物质支持。

3．民族政治体系对文化内部冲突的正确引导，可以促使各民族文化共同繁荣，能为民族政治过程提供心理认同

少数民族文化作为少数民族成员精神生活的结晶，对实现城市化进程中民族地区政治稳定具有不可低估的作用。少数民族文化能否与城市文化、主流文化、外来文化以及与其他少数民族文化之间实现多元统一，能否在自身发展与创新的基础上实现文化融合与和谐共存，将直接地影响少数民族成员对民族政治过程的心理认同。文化的冲突与融合，是文化发展过程中两个辩证统一的矛盾方面，“文化冲突与融合只存在于它们的分离之中，它们的相互依存，只存在于它们的相互对立之中。”B26也就是说，城市化进程中民族地区的文化冲突只有民族政治体系的正确引导下，才能在文化自身发展过程中实现文化融合，才能在不断地交流与沟通中相互借鉴吸收，才能实现共同繁荣，才能真正地实现和谐统一。也只有这样，才能促使少数民族成员在心理上拥有共同的政治态度，从而在实践上认同并积极参与政治生活，为民族地区政治稳定奠定坚实的外部根基。

4．民族政治体系对社会现实问题的有效调控，可以促使各民族社会共同进步，能为民族政治过程提供社会合作

社会问题是民族地区不正常的社会现象在民族群体中的集中反映，是引发城市化进程中民族问题的重要根源。当前，民族政治体系中的各级政府应通过有效调控手段，来缓解民族地区在就业、流动人口管理、社会保障、宗教等比较突出的社会问题，这不仅是促使各民族社会共同进步的需要，也是为民族政治过程获得广泛社会合作的需要。比如有学者就曾指出，城市少数民族流动人口对于城市而言已经成为一个必须花大气力来处理的问题B27；宗教具有促进社会稳定的作用，但宗教也能成为一种制造分裂的社会力量B28。我国是一个多民族国家，城市化进程中产生的社会问题必须依赖于国家的社会管理职能，依赖于各级政府的有效运行。如果城市化进程中存在的民族问题得不到及时有效的调解与控制，就有可能会影响民族关系，强化民族意识，激化民族冲突与矛盾，进而影响民族地区的政治稳定。

(三)内在逻辑

少数民族地区的城市化应该从少数民族对城市化的影响以及城市化对少数民族的影响方面来进行探讨B29。因此，笔者在研究中始终认为，必须通过民族政治体系的调整完善来适应城市化快速推进的需要，必须通过民族政治体系与社会系统之间的政治互动来维持民族政治体系的连续性和民族政治过程的有序性，以此来把握城市化进程中民族地区政治稳定问题。

从总体上看，衡量和实现城市化进程中民族地区政治稳定，必须以民族政治体系和社会系统这两个方面为着力点，必须在两者的输入、转换、输出和反馈中，在政治体系和社会系统的政治互动中，深入地探讨该问题内在的基本规律。也就是说，民族政治体系是实现城市化进程中民族地区政治稳定的突破口，它的调整完善是实现民族政治体系连续性和民族政治过程有序性的根本原因。同时，民族政治体系与社会系统之间的政治互动(实质上，这种政治互动也要依赖于民族政治体系中某些构成要素的调整完善)也是缓解城市化进程中民族地区面临经济、文化和社会问题的关键所在。只有逐步地缓解城市化给民族地区带来的这些问题，才能促使政治、经济、文化、社会发展，才能真正保证政治稳定。为此，我们提出了四维考量和四个基本设定，并在民族政治体系和社会系统中的经济利益、少数民族文化以及社会问题中又选定了若干次级变量，通过研究这些变量自身及其相互之间政治关系，来尝试对该问题做出一种解释上的努力。

具体来说，依据政治系统理论，从社会系统对民族政治体系的输入角度看：城市化快速推进给民族地区带来的经济利益分化过度，文化内部冲突，民族社会问题等，这些不仅是一种要求性输入，而且也会在一定程度上弱化支持性输入，都会给现行的民族政治体系造成压力。从民族政治体系对社会系统的输出角度看：民族政治体系面临城市化进程中社会系统的压力，只有通过转换，即通过它的调整完善和它的政治决策，才能在根本上保证民族社会政治生活处于稳定状态。更为重要的是，它在不断地调整与完善中，在不断地改革中，能对民族地区经济利益分化、文化冲突、社会问题进行政治作为，即民族政治体系对经济利益分化进行适度整合；民族政治体系对少数民族文化冲突进行正确引导；民族政治体系对民族地区社会问题进行有效调控等，这些都是民族政治体系对社会系统的有效输出，这种输出也促使民族政治体系连续性和民族政治过程有序性获得广泛的社会基础。从民族政治体系输出后的反馈看，民族政治体系对经济利益分化适度整合后的反馈作用，为民族政治体系的连续性和民族政治过程的有序性提供物质支持；民族政治体系对少数民族文化冲突进行正确引导后的反馈作用，为民族政治体系的连续性和民族政治过程的有序性获得普遍的心理认同；民族政治体系对民族地区社会问题有效调控的反馈作用，为民族政治体系的连续性和民族政治过程的有序性获得广泛的社会合作。这些反馈在一定意义上，又是社会系统对民族政治体系新一轮的输入。正是在这种输入、转换、输出、反馈的链条中，我们建构了城市化进程中民族地区政治稳定的有效机制。

注释：

①新华网：《中国城市化进程加快》，http：//省略/17/article/1646888.html，2007年10月8日。

②根据美国地理学家诺瑟姆1975年提出的城市化发展S型曲线，城市化发展大致经历三个阶段：第一阶段，城市化的初期阶段，城市人口增长缓慢，只有当城市人口增长比重超过10%以后，城市化进程逐渐加快；第二阶段，城市化的加速阶段，当城市人口增长比重超过30%，城市化进程出现加快趋势，这种趋势一直要持续到城市人口比重超过70%；第三阶段，城市化成熟阶段，出现停滞或略有下降趋势。转引自谢文蕙、邓卫编著：《城市经济学》，清华大学出版社1996年版，第122页。

③RichardBaum.politicalStabilityinpost-DengChina：problemsandprospects，asianSurvey，Vol.32，no.6(Jun.，1992)，p.492.

④参见maxweber.politicalwritings，ed.Byp.LassmanandR.Speirs，CambridgeUniversitypress，1994，p.43

⑤JakobdeHaan，ClemensL.J.Siermann.politicalinstability，Freedom，andeconomicGrowth：SomeFurtherevidence，economicDevelopmentandCulturalChange，Vol.44，no.2，(Jan.，1996)，p.340.

⑥参见王缉思著：《文明与国际政治――中国学者评亨廷顿的文明冲突论》，上海：上海人民出版社1995年版，第66页。

⑦tambiah，S.J.SriLanka.ethnicfratricideandthedismantlingof

democracy，Chicago：UniversityofChicagopress，1986，pp.22-49.

⑧FengChen.orderandStabilityinSocialtransition：neoconservative

politicalthoughtinpost-1989China，theChinaQuarterly，no.151.(Sep.，1997)，p.596.

⑨陈晓红、李城固：《我国城市化与城乡一体化研究》，《城市发展研究》2004年第2期。

⑩为行文方便，除特殊说明外，下面所提到的社会系统，均指经济体系、文化体系、社会体系这三个子系统。

B11周星著：《民族政治学》，北京：中国社会科学出版社1993年版，第264页。

B12高永久著：《西北少数民族地区城市化建设研究》，兰州：兰州大学出版社2003年版，前言，第1页。

B13［美］戴维•伊斯顿著：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，北京：华夏出版社1989年版，第19页。

B14［美］戴维•伊斯顿著：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，北京：华夏出版社1989年版，第30页。

B15［美］戴维•伊斯顿著：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，北京：华夏出版社1989年版，第31页。

B16mitrany，David.aworkingpeaceSystem，Chicago：Quadrangle，1966，p.30

B17高永久著：《西北少数民族地区城市化及社区研究》，北京：民族出版社2005年版，第12页。

B18高永久认为，城市化既是民族地区经济发展稳定增长的前提，又是民族地区城市空间扩散与集聚效应作用产生的保证。如果城市化水平民族地区低于东部地区，将会继续拉大二者的发展差距。参见高永久：《城市化与民族地区的区域经济发展》，《兰州大学学报》(社会科学版)2004年第4期。

B19K.C.anyanwu.theBasesofpoliticalinstabilityinnigeria，JournalofBlackStudies，Vol.13，no.1(Sep.，1982)，pp.104-105.

B20Stephenandors.UrbanizationandUrbanGovernmentinChina’sDevelopment：towardapoliticaleconomyofUrbanCommunity?economicDevelopmentandCulturalChange，Vol.26，no.3，(apr.，1978)，p.526.

B21YahyaSadowski.ethnicConflict，Foreignpolicy，no.111，(Summer，1998)，pp.13

B22朱光磊著：《政治学概要》，天津：天津人民出版社2001年版，第379页。

B23akinadebayo.BrainDrainwithintheeCowaSRegion，issue：aJournalofopinion，no.14，1985，pp.37-38

B24刘国光著：《中国经济体制改革的模式研究》，北京：中国社会科学出版社1988年版，第215页。

B25Richarda.posner.equality，wealth，andpoliticalStability，Journalof

Law，economics，&organization，Vol.13，no.2(oct.1997)，p.346.

B26《马克思恩格斯选集》(第3卷)，北京：人民出版社1979年版，第494页。

B27高永久著：《西部少数民族地区城市化建设研究》，兰州：兰州大学出版社2003年版，第163页。

城市社区治理的重要性篇4

关键词：社区建设社区治理网格化创新模式

在当前中国经济社会面临重大转型之际，社会结构也在逐渐发生着变革，公民的思想和观念更是发生了显著的改变，他们随着生活水平不断提升，参与政治生活的意愿和维护自身权利的意识也更加强烈。在这种背景下，社会管理创新应运而生，城市基层政权的社会职能发挥和城市社区的治理都是社会管理的关键环节，改革传统的基层政权组织和社区的结构模式，建立一套网格化的社会管理模式是城市基层社会管理创新的必然趋势。

一、社区治理创新的理论基础和实践依据

（一）治理理论

当今社会，治理理论已经成为一种社会治理创新的理论依据，它不同于一般的管理，是政府管理的有效补充。具体到社区治理上来说，它可以针对产生的新问题，与社会各方合作，通过协调各方关系，最终解决问题。社区治理的优势是显而易见的：一方面，它可以调动社会各界多方力量参与管理社区事务的积极性，节约管理成本，提高管理绩效；另一方面，它可以有效扫除因为制度设计的不完善而产生的管理盲区。城市社区治理在治理理论的指导下，将地方政府、社会自治组织、社区物业公司、社区内部企业、社区居民等不同主体紧密联系在一起，各方通过持续互动的过程，使社区治理产生高效、积极的效果。

（二）现实需要

现代社会，社区是分布其中的一个个细胞组织，中央倡导的和谐社会归根结底来说就是这些细胞的和谐。近年来，随着对社区治理的不断推进，社区治理逐步朝着社会化、规范化、大众化的方向前进，在此过程中，需要人与人、人与事、人与环境的和谐共存。这就对城市社区治理创新提出了更高的要求。我们不仅要在形式上有所创新，更应该在实质的创新上寻找突破口。不应该将社区治理仅仅看成是政府行政管理的又一种创新形式，而应该是多方参与配合的、自发的有序管理状态，这是构建和谐城市社区的现实需要。

二、城市网格化管理模式及其特点

社会管理创新涉及到各级政府和社会事务的诸多方面，对城市基层政权和社区来说显得尤为重要。这是因为，城市基层政权组织和社区是联系群众的最前沿，在社会管理创新的所有环节中，城市基层政权组织和社区最贴近普通群众，其对社会事务的管理，最能涉及到普通群众的切身利益。另外，城市基层政权组织和社区也是维护社会稳定的最重要的政府环节。城市基层政权组织，尤其是地方政府的街道办事处和非政权组织的城市社区居民委员会在社会管理创新的大背景下，面对传统的社会管理模式显现出来的弊端，结合新的社会治理的理念以及新的科学技术的发展，城市网格化模式将日益取代“各自为政”的传统基层治理模式，逐渐成为一套适应新时期，具有新特征的新型基层社会管理模式。

所谓网格化，最初主要是用于电子信息技术领域，后来逐渐被引用被并加以改造成为一种政府管理领域的新模式和新方法。而城市网格化管理，就是这样一种基于数字化信息管理方法，将城市基层政权所属区域以网格为单位加以划分，使得各网格之间能有效的进行信息的交流，资源的共享，以实现城市基层政权组织的扁平化和公共服务的精准化，专业化。住建部在全国27个地区推广城市网格化管理，很多地区都在从当地实际出发，结合成功经验，已经开展或正在着手进行城市网格化的试点改革。城市网格化管理具有一些新的特点，主要表现在：

（一）改变了城市基层政权的组织结构模式

首先，城市的社会管理网格化将促进政府的扁平化管理，在城市网格化局面全面推行以后，城市街道一级的政府将被逐渐撤除，直辖市所辖区，副省级城市和地级市所辖区将直接联系城市社区和居民委员会，各个社区和居民委员会原街道的所属部门和人员将全部分摊到城市网格之中，实现“人在网中待，事在网中办”。其次，社会管理的网格化将有利于实现基层政务的一体化推进。每一个网格中的网格管理员，同时肩负起网格内的所有社会工作，例如民政等，这些政务部门与网格中的居民之间就通过这些网格管理员从中联系，这些网格管理员即成为了一个微型的“政务处理中心”。

（二）实现由管制向服务的转变

近年来，我国政府已经越来越重视民生问题，社会管理创新就是要以更为科学的手段，更为合理的方式转变社会管理职能，更好的保障民生。与此相适应，我国也在积极地转变政府职能，逐步地向服务型政府发展，而社会管理创新所追求的是我国社会管理体系的现代化重构，具体措施之一就是由管制型政府向服务型政府的根本性转变。城市基层的网格化管理在很大程度上就是一次城市基层政权构建服务型政府的探索，基层政府将其对城市居民息息相关的各项政务的服务通过网格管理员推入到第一线，将被动地对城市居民进行管制性的控制转变为主动地为网格成员开展服务性的管理。

（三）推动了多主体的共同治理，推进了社会的和谐稳定

社会管理创新的另一个现代化举措就是由单一的政府管理转为多元社会主体的共同治理。在城市网格中，基层党组织，政府部门，居民自治组织包括居民自身都是网格中的一个环节，是网格化管理的平等参与主体，共同参与管理网格中的一切社会事务。这种网格化的城市管理模式，也是对新时期新形势下党的执政能力的转变提供的有力支持，将传统的党对具体事务的领导转变为一种宏观上的指导，党的组织也不是凌驾于网格之上的，而是存在于网格之中，和网格中的其他主体一起以平等的社会身份参与具体事务的管理。这种转变，更有利于体现人民的社会主体地位，更便于最基层居民的诉求表达，同时，也能在一定程度上缓解传统的干群之间的矛盾，更利于稳定基层社会的秩序。

三、百步亭社区创新治理模式的具体做法

百步亭社区是武汉市内最大的安居示范工程，也是荣获首届“中国人居环境范例奖”的唯一社区。百步亭社区治理模式是在社会主义民主政治和市场经济相结合的大环境、大背景下诞生的创新产物，该社区治理创新模式既满足了政府对企业合理放权和政治稳定的需要，又满足了居民要求基层社区民主自治的合理愿望。百步亭模式为研究新时期城市社区治理提供了诸多可借鉴的思路和经验，主要做法如下：

（一）创新党建工作，发挥社区党委领导作用

百步亭社区党委对社区党组织建设高度重视，始终将其作为核心工作来抓。为了使社区党建走出一条富有成效的路径，社区党委从实际出发，创新性地将党组织的功能定位从全面领导社区治理的体制保证型，积极向开放式领导，放权于基层群众自治组织，并对其进行指导和协调的功能作用型转变。为此，社区党委建立了区域化的党组织网络，将支部建在居委会，党小组建在楼栋。这样一个通过整合后的区域性网状组织体系有利于党组织活动的正常开展以及党中央精神的高效准确传达，确保了社区党委在社区建设和治理中的领导核心作用，真正成为社区居民值得信赖和依靠的“主心骨”。百步亭社区治理创新模式的重要贡献，就在于真正搞清楚了社区党委到底应该发挥什么作用，如何层层渗透进基层居民的日常生活中，如何在领导者和协调者的角色中灵活自如地转换。

（二）创新管理体制，发挥管委会统领作用

百步亭社区在管理体制上做了大胆尝试，强化和丰富了各职能部门的主要职责。“社区管理委员会”由社区内各组织机构成员和业主代表构成，通过上级江岸区政府的授权，代为履行服务型政府的管理职能。“物业管理公司”积极参与社区治理，一方面，物业公司员工工作在社区，对社区居民情况非常了解；另一方面，物业公司专业性较强，能为社区居民提供专业化的服务。社区居民的生活矛盾通过物业帮助，直接化解在萌芽状态，既减轻了管委会的工作压力，又促进了社区物业与业主的关系，还发展繁荣了服务型产业。

（三）创新开发建设理念，发挥企业主导作用

百步亭集团全权负责百步亭社区的各项管理工作，这就打破了社区治理一直以来以行政化管理为主的局面，而转向以创新型市场化经营为主。百步亭社区治理模式的优点在于吸收了社会上有实力的企业参与进社会治理中来，运用市场的力量来配置社会资源，和传统的行政化管理相比，不仅提高了管理效率，还减少了政府的行政开支。百步亭模式的经验说明，在城市社区治理上，政府可以调动社会上有实力的企业参与进来，通过企业的经济实力更加合理地配置社会资源，达到建设城市、治理社区、服务人民的目的。这样可以解决诸如规划难制定、审批难落实、资金难到位、公共设施难完善等现实困难，实现政府、企业、居民三方“共赢”的良好局面。企业通过参与社区治理，不仅自身得到了丰厚的利润，还得到了社会的高度关注以及政府各项政策的扶持，反过来促使企业承担更多服务居民、回报社会的义务。

（四）创新“志愿者”概念，发挥居民协同治理作用

百步亭社区创新“志愿者”概念，将社区党委、社区管理委员会、物业公司、居委会、自治组织等部门的全部工作人员以及社区居民全部定义为志愿者，这样就出现了社区内人人都是志愿者，人人都主动提供志愿服务的良好局面。自治组织和社区居民是提供志愿服务的主力军，承担了大量社区治理志愿服务的职能，却不在社区拿工资，大大节约了政府的人力成本。通过“志愿者”概念的创新，百步亭社区发挥由政府、企业、居民、社会组织等多元协同治理作用。在志愿服务的需求上，由于志愿者来自各行各业，掌握着不同的工作技能，可以满足居民个性化的需求。在志愿者的激励上，社区对优秀志愿者采取了诸如免费体检、免费旅游等一系列激励措施，激发志愿者的服务热情和不断提高服务水平的动力。在志愿者的培训上，定期组织各种讲座，不断提高志愿者的服务技能。

四、完善我国城市网格化治理的深度思考

现代社会科技日益发达，信息瞬息万变，政府的社会管理方式也面临着巨大的挑战。就基层政府的城市网格化管理来看，也同样面临着较大的挑战和较高的要求。例如，网格化所要求的数据信息的处理越来越细化，部分发达地区甚至将网格化和数字化相结合，打造出一套高质量的数字化城市网格管理模式，因此，网格化面临的一个重大的挑战就在于需要发达的信息技术的支撑。另外，除了技术因素外，网格化也同样面临着来自社会环境变化的挑战，例如，流动人口管理的压力，又如，我国的城市居民社会保障体系还不健全，如何将网格化管理与社会保障制度相挂钩也是值得商榷的课题。

（一）城市的网格化管理要始终坚持民生的价值导向

当下社会，民生问题日益成为社会管理最为焦点的问题，推进城市的网格化管理必须坚持民生的价值导向。首先，城市的网格化管理是城市基层政权组织社会管理创新的新手段，而基层政府又是最贴近人民群众的第一阵线，所涉及到的公共服务都是关系到城市居民最直接的民生问题，例如，城市居民对居住环境的安全、美化等方面的要求，又如，流动人口和农民工等如何在所居住城市获得相应的保障等社会问题。这些问题看似琐碎，但是否处理得当却关系到人民群众的切身利益，进而体现出政府的社会管理水平和党的执政能力。其次，社会管理创新的根本目标就是要实现人民群众的幸福安康，因此，城市的网格化管理作为基层政府的社会管理创新的新型举措，就必然要坚持民生的价值导向，将维系到人民群众最关心，最直接，最现实的社会民生问题作为城市网格化管理的方向性问题。

（二）城市的网格化管理要加快配套的软硬件设施建设

城市网格化管理的实施成效如何在很大程度上取决于相配套的软硬件技术的发展程度。首先，与城市管理网格化相配套的软件条件包括制度，组织，资金，人事等的配备。城市网格化如果一旦在全国全面推广，将从根本上改变现有的行政体制的格局，城市的政权组织将实现全面的扁平化管理，基层组织的人权、事权、财权将面临重新分配，因此，如何建立健全城市网格化相适应的制度保障，如何构建城市网格化的组织体系，如何处理好原有的人权、事权和财权的重构等都是城市网格化过程中值得重视的软件条件。其次，与城市网格化管理相配套的硬件条件主要是指相应的信息技术的支撑。城市的网格化是一种建立在现代信息技术发展上的新型管理模式，其实施必不可少的条件就在于现代信息技术能够将网格化面临的众多复杂的数据信息进行系统地管理，并能为上下之间信息的互通提供更为有利和便捷的途径。

参考文献：

[1]刘旺洪.社会管理创新：概念界定，总体思路和体系建构[J].江海学刊，2011（5）

[2]王名，杨丽.北京市网格化服务管理模式研究[J].中国行政管理，2013（2）

[3]陈东冬.从民生视角看社会管理创新的困境和有效途径[J].商业时代，2015（30）

[4]王栋.社会组织参与社区治理的机制：结构、效应及构建路径[J].广东行政学院学报，2012（8）

[5]汪.城市社区治理中的公民自治与服务创新――以武汉市江岸区百步亭社区志愿服务为例[J].上海城市管理，2014（6）

城市社区治理的重要性篇5

关键词：中小城市；社区思想政治教育；对策研究

城镇化是人类社会发展的必然趋势，是社会发展的具体体现，也是国家现代化的重要标志。随着中小城市的迅猛发展，传统的城市社区思想政治教育工作面临着许多挑战，加强和改进中小城市社区思想政治教育工作势在必行。

一、中小城市社区思想政治教育工作的重要意义

积极推进城镇化，特别是新型城镇化，对于我国全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大的意义。《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。截至2015年底，中国大陆中小城市数量为2814个。中小城市不仅拥有庞大的数量，在人口吸纳能力方面也发挥着举足轻重的作用。近年来，随着中小城市的发展，农业人口大规模向大城市、特大城市流动的趋势逐渐明显减缓，大城市、特大城市人发式增长逐年减少。根据预测，2020年，全国将有8.37亿人生活在城镇中，更多的进城人口将集中生活在中小城市。社区是城市经济和社会发展的最基本单元，大量的利益关系、社会问题和矛盾纠纷在这个层面集中反映出来。社区思想政治教育工作在加强思想政治教育、凝聚思想共识，应对思想文化领域的冲击发挥着重要作用；同时，它也是面向社区居民解疑释惑、理顺情绪、提升素养、集聚力量、夯实主流意识形态地位、抵制各种错误思潮的有效举措。随着国家现代化建设的深入发展、新型城镇化进程的进一步加快、大量农业人口进城成为城市居民，社区作为接纳新型城镇化居民的重要生活区域，在加强城市管理、服务市民生活、保障救助弱势群体、提高社区成员的文明素养、推动社会进步以及维护社会安全稳定等方面发挥着越来越重要的作用，并逐渐成为党联系群众的纽带。中小城市社区思想政治教育工作的重要性日益突显。认清中小城市社区思想政治教育的现实，把握新形势下中小城市社区思想政治教育的特点和规律，丰富教育内容，运用现代教育手段，使思想政治教育与社区建设、社区管理有机结合起来，积极探索中小城市社区思想政治教育的新途径、新方法，不断丰富和完善思想政治教育工作的理论，并指导实践工作，是研究中小城市社区思想政治教育的重大课题。

二、中小城市社区思想政治教育工作存在的主要问题

1.缺乏强而有力的领导社区思想政治教育是思想政治教育的重要组成部分，理应受到重视。在我国的实际情况中，大多数中小城市社区思想政治教育工作缺乏强而有力的领导，没有形成明确的工作领导责任制。在社区思想政治教育工作中，大多数的街道党工委、社区党组织没有担负起第一责任的重担。特别是在广大的中小城市，社区思想政治教育工作往往位列各项日常管理工作之后，没有把社区思想政治工作摆到重要位置，没有与社区党建、社区自治、社区服务等工作一同研究、一同部署、一同考核、一同奖惩。中小城市社区思想政治教育需要有专职的领导部署具体的工作，充分发挥社区党支部的先锋作用，把党的方针、政策和教育内容通过居委会的工作传达到全体居民，不断加强和改善党对社区思想政治教育工作的领导。2.教育力量不足、缺乏规范的考评制度在中小城市社区，街道社区思想政治教育工作队伍的力量十分薄弱，专业师资缺乏、理论水平不高。在现代社会，普通的社区居民也可以通过网络便捷地享有海量的信息资源，获取带有各种价值观念的信息，从而产生困惑和不解。对于群众弄不懂、看不清的问题、现象，社区思想政治教育工作者因为理论水平所限难免也存在困惑。在实际工作中，有时群众提出的问题会很尖锐，如果他们不能把道理讲明白，把问题讲清楚，群众难以心服口服，社区思想政治教育工作就不能取得实效。社区思想政治教育工作缺乏一套有效的考核评价及奖惩体系，无法通过考评和奖惩来激励队伍、提升教育质量。3.教育内容单一、形式单调、脱离实际在新型城镇化的推动下，在中小城市社区居住、生活的群众呈现多样化的特点，曾经生活在各种有差异性的环境中生活，拥有不同的人生经历和教育经历。他们渴望接收符合自身的教育信息和教育内容。然而，在大多数中小城市，思想政治教育工作往往泛泛而谈，缺乏针对性。传统的宣传教育往往注重形式，忽略了内容的多样性和差异性。党员干部、普通群众、退休人员、困难人群、青年居民等，教育工作者没有对教育对象的特殊性进行分析和研究，学习教育没有贴近社区居民的实际需求，教育形式单调乏味，教育者自说自话，缺乏开展有特色的教育活动，社区思想政治教育缺乏吸引力和针对性。

三、加强和改进中小城市社区思想政治教育工作的措施

1.完善领导制度，加强基层党组织建设思想政治教育是各级党委的重点工作，必须常抓不懈。在开展社区思想政治教育过程中，首先需要理顺管理体制，各级党组织要切实担负起重要责任，把街道、居委会和社区有机结合起来，明确各级组织的权利和责任，分工合作，密切配合，形成坚强有力的领导管理体制，为中小城市社区思想政治教育工作提供政治保障、领导保障以及制度保障。基层党组织扎根基层、直面群众，是开展社区思想政治教育工作的先锋队和主力军。在全国组织工作会议上强调：“党的十提出了加强基层服务型党组织建设的重大任务。当前和今后一个时期，要以此来指导党的基层组织建设。”这一重要论述深刻表明我们党更加注重强化基层党组织的服务功能，在服务群众、引导群众、教育群众的过程中不断增强基层党组织的群众基础，不断提高工作能力、领导能力。2.加强队伍建设，完善考评体系影响社区思想政治教育工作质量的关键在于教育队伍的工作能力。社区干部是社区思想政治工作的主体，其自身的素质能否适应时代的要求，很大程度上关系到社区思想政治教育工作的效果。传统的社区思想政治教育队伍往往以高龄党员、退休人员、社区热心群众为主体。这样的教育队伍已经难以适应日益变化的时代需要。在社区思想政治教育队伍建设中，要顺畅队伍人员的参与渠道，充分利用社区周边的高校教师队伍、高校大学生、学生志愿者、社区科研单位工作人员等社会资源，充实工作队伍，提高从业人员的整体水平。努力构筑党委领导下各方面积极参与、齐抓共管、密切配合的社区思想政治工作新局面。社区党建的考评体系中要有对社区思想政治工作的考评内容，定岗定责，明确职责，从根本上解决思想政治工作落到实处、落到基层的问题。从中小城市社区思想政治教育的实际出发，建立和完善以物质奖励和精神激励相结合的考评体系，调动教育工作者的积极性，增强职业归属感和认同感。3.丰富教育内容，加大教育投入在现代社会，物质文明和精神文明获得了空前的发展和进步。社区居民对适合自身发展需要的教育的渴求也越来越强烈。社区思想政治教育需要在传统的教育内容中增添新的内容，并运用现代的互联网技术和教育手段挖掘传统思想政治教育的精华。社区思想政治教育工作的内容要以社会的发展而发展。社区思想政治教育需要随着社会的进步和发展，不断丰富和拓展教育内容，不断赋予传统的教育内容以新的时代内涵。要从改进教育载体入手，通过生动活泼的形式，潜移默化地把社区居民吸引到活动中来，实现教育的目的。社区思想政治教育离不开财政的支持，需要编制财政预算，建立活动场所，添置必要的设备，完善教育设施，为社区思想政治教育工作的开展提供物质保障。

参考文献：

[1]王秀龙.新形势下城市社区思想政治工作问题研究[D].北京:首都师范大学,2009.

城市社区治理的重要性篇6

引言城市是现代化文明的载体，城市发展对社会的发展具有全方位的意义。因而，城市的组织和管理对一个国家的组织和管理具有重要的作用，在一定条件下，这种作用是决定性的。城市“是一种按共同体方式生活的有机体。不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同它们的关系上，城市处于必然的依附之中。”这是德国学者斐迪南·滕尼斯在其《共同体与社会》一书中，对城市的所作的社会学解释。由此，我们似乎可以做出这样的判断：决定农村社会的是人与土地；而决定城市社会的是人与组织。城市的内在特性决定了城市的组织和管理的关键是人的组织化。摆脱对土地的依赖是城市人的最基本特点。这决定了城市中的人是以其在现实生活中所拥有的独立和自主为存在前提。城市的生存方式和生活方式决定了这种独立和自主只是一种本质的规定，而不是一种现实的规定，因为，在城市生活中，这种独立和自主脱离了城市的社会网络就失去了其真正的意义。从这意义上讲，城市中的人在拥有独立和自主本质规定性的同时，还具有对组织化的内在需求。所以，人的组织化，从形式上看，是城市组织和管理的要求；但从本质上看，是人的城市生活的内在要求。对于城市管理来说，利用城市人所具有的内在组织化要求，推动城市的组织和管理，是其投入产出最高的管理方式。具体来说，城市的组织和管理，最根本的不是政府去直接组织社会，而应是政府帮助社会进行自我组织，并通过这些社会组织来实现城市管理。在这种努力中，城市基层社会自治是最应开发和利用的资源，因为，这种自治既能成为城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式，也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。因而，从一定意义上讲，“以人为本”的城市管理和发展，其组织和管理层面的具体的体现就是城市基层社会自治。在中国的城市管理和组织的生活中，基层社会自治不是新鲜的东西，已有相当长的实践历史，这就是人们熟悉的城市基层群众自治，其具体组织形式是城市居委会。在这实践中，不论是过去还是现在，作为中国最大城市的上海都做出了自己的贡献。在上海这样一个特大城市，基层群众自治所形成的政治资源，管理资源和文化资源对于城市建设和管理具有十分重要的意义。因而，上海在新中国发展的各个历史时期，都十分重视对这个资源的开发和利用。改革开放后，尤其是进入九十年代以来，社会主义市场经济的全面推行给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使上海从政治的高度和从城市管理现代化的战略要求，来把握和推进城市基层群众自治，取得了积极成效，为城市基层群众自治更加全面健康地发展奠定了重要基础。一、居委会组织与上海城市社会在中国社会，“上海”这个地域名称，在一定程度上已成了“城市社会”的代名词，人们常常用“小上海”来形容某个城镇的繁华和现代化。这个观念来自与上海在中国城市社会发展中的重要地位。在近代中国，上海是远东的最大城市；解放后，上海是新中国的重要经济中心。目前，上海有人口1349万，其中城市人口800多万。不论行政区域还是人口规模，上海都算得上是一个特大城市，在世界城市规模排名中名列前列。上海实际上是一个国内移民社会。近代工商业的发展和移民社会特殊的社会结构和传统，使上海这个城市社会在中国近代社会发展中，比较早地成为一个具有一定现代化特征的现代城市社会，但是，由于帝国主义的侵略，解放前的上海城市具有比较严重的殖民地化色彩。解放后，不论中央政府还是上海地方政府，都从上海在中国现代化发展中的实际地位出发，将上海的建设和发展置于国家总体发展的重要战略地位。上海市国民经济第一个五年计划就指出：要在原有的工业基地和商业交通中心地位的基础上，通过一定时间的努力，“把上海改造成为一个社会主义先进城市。”因此，解放后的上海从一开始就十分重视城市的建设和管理，城市居民委员会在上海出现和确立正是这种努力的产物。美国学者R·e·帕克等人认为：“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互浑淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”，（《城市社会学》第26页。）因而，城市社会的组织和管理必须同时兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求。在这其中，基于生产的分工和城市对个体生活空间的压缩所形成的城市生活的相互依存性，是城市社会组织和管理的重要基点。基于这样的基点以及城市组织和管理的内在要求，现代城市组织和管理都必然要从自治这个价值出发，充分动用社会成员的自主性和参与性所形成的自治资源来组织城市社会，推动城市社会的管理和发展。可以说，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础；任何类型的城市，只要以现代化发展为目标，都必须熟练地开发和利用这个重要资源。以建设“社会主义先进城市”为目标的上海和中国其它大城市一样，在解放后的发展中，一开始就在这方面进行积极的探索和实践。动员和发动群众是党领导的政治优势。利用这个优势，党通过解放初期城市社会形成群众性的自我救济、自我服务和自我管理的实践和探索，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度。实际上，发动群众实现自我服务和管理，是解放后上海城市组织和管理的历史起点和工作起点。这个起点直接影响了上海城市组织和管理的后来发展，并留下了深刻的历史印记。1951年4月20日，上海市人民政府和市政治协商委员会召开街道里弄代表会议，决定将“冬防”服务队更名为居民委员会，并在城市基层社会全面建立居民委员会。当时的居民委员会干部主要由家庭妇女、在职职工、失业工人、工商业者及其家属、个体劳动者担任，全属义务性质。由于这些居民委员会直接联系着新生的政权和社会，所以，当时的各区政府都把巩固和发展已组织起来的居民委员会作为一项重要的工作来抓，以保证政权和社会的稳定。1952年7月，上海市人民政府颁布《上海市居民委员会组织暂行办法草案》，明确其为群众性自治组织。到1952年底，全市共建立居民委员会3891个，居民委员49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委员会组织。1954年，国家颁布《城市居民委员会组织条例》，稳定和统一全国的居民委员会。依据条例，居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。至此，居民委员会的组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。对于这个时期的居委会，浦东新区潍坊新村街道在1998年完成的《居委会自身组织体制和运作机制》的研究报告中作了这样描述：“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生，居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴、义务工作。不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。解放初期的居委会工作内容中，治安工作是其中的重要组成部分。当时居委干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。当时居委会工作大多根据居委会辖区内的居民意见、要求来确定，如组织居民义务劳动，改善居住环境。该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的‘老长辈’，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。”之所以要在这里引这么长一段文字，目的在于表明产生于群众的居委会其原先所具有的一些基本特征，展现居委会在居民群众中的实际地位和作用，以启发现在以及未来的居委会建设和发展。从上述这段描述中可以看到，作为群众性自治组织，解放初期的居委会通过自身的努力，在群众中比较好地发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。遗憾的是这个良好的基础没有给居民委员带来更为良好的发展。1958年“大跃进”开始后，在大办城市人民公设的影响下，居委会的性质开始发生变化，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成为居委会建设的新目标。于是，居委会由自治性的组织，开始逐渐向生产性组织和政府行政性组织转变：办各种生产性和服务性组织，在方便群众生活的同时，吸纳妇女，使妇女走出家庭。生产发展使居委会形成了自己可支配的财力，到六十年代初，居委会专职干部每月有了固定的津贴收入。与此同时，居委会工作也日趋行政性，并逐渐成为街道办事处的“派出机构”，于是居委会就由产生于群众、并服务于群众的自治性组织演变成为指挥群众、领导群众的行政领导性组织。1963年以后，随着里弄党支部的普遍建立，在里弄党支部的作用下，居委会工作的领导性和指挥性得到了进一步加强。原先里弄居委会的工作被统摄进里弄党支部，居委会工作实际上里弄党支部领导，里弄党支部说了算。这严重地直接影响了居委会的群众性和自治性的发挥。“文革”开始后，在极左思想影响下，居委会由群众自治组织完全变成了群众革命组织。1967年，居委会被改名为“里弄革命委员会”（简称“里革委”），设二组（政宣组、服务组）、三队（群众专政队、业余工宣队、民兵小分队），主要的功能是：搞阶级斗争，对地区内的“四类分子”进行监督改造；办“向阳院”，学习毛选，斗资批修；动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排劳动；户口检查和外来人员登记、社会治安以及必要的社会救助等。由于组织结构和功能的变化，居委会这个群众性自治组织在一定程度上演化为基层政权性组织，成为“无产阶级对资产阶级全面专政”的一个组成部分。“文革”结束后，这种状况开始得到改变。1979年，全国人大重申1954年分布的《城市居民委员会组织条例》，撤销里弄革命委员会，恢复居委会名称。党支部书记、居委会主任、妇代会主任，成为居民区工作的领导主体。居委会设治保、调解、卫生、劳动、文教、民政福利六个工作委员会。居委会干部以离退休人员为主，占总人数的80－90%。干部人数一般为9人，最小为5人。从1984年起，各居委会纷纷举办各种社区劳动服务组织和第三产业，如便民利民服务设施、饮食店、烟杂店、旅馆、打包、装潢建筑、废品回收站、简易托儿所。以普陀区长寿路街道的药水弄第五居委会为利，该居委会在一无场地、二无资金、三无人才、四无经验的情况下，白手起家搞了三年，年利润突破30万元。依据有关规定，居委会在这些经济活动中所获得的收益，除上缴一部分外，余下的作为居委会添置设备、为民办事实以及干部奖金。因此，在当时的条件下，这些社会综合服务项目和设施不仅收到了良好社会效益，促进了社区的建设和发展，而且也在一定程度上改善了居委会的工作条件。上海的居委会发展至今天，已将近走过半个世纪的历程。在这半个世纪的发展中，不论在那一个历史发展时期，居委会的存在与发展都与整个上海城市社会的存在与发展同呼吸、共命运，在各个不同的历史时期做出了自己特点的历史贡献。这个历史事实充分表明，居委会组织对上海这个城市的生存和发展具有至关重要的作用，它稳定着社会、服务着大众、支撑着政府。居委会毕竟是一个基层性的组织，个体的能量十分有限，因而，居委会的建设和发展在很大程度有赖于整个城市的建设和发展。上海九十年代后的发展，在给居委会工作提出一系列新的挑战的同时，也给上海的居委会发展提供了比较充分的经济资源、社会资源和政治资源，使上海居委会在社区建设和基层民主建设中开始发挥越来越重要的作用。

二、政府、社会与居委会居委会是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，居委会实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度。改革开放以来的中国经济和社会发展经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的发展过程，社会主义市场经济体制的确立，深刻地改变了政府与社会关系，从而为基层群众自治的发展提供了广阔的空间。为了更好地把握社会主义市场经济的确立和发展对城市基层群众自治的作用和影响，我们首先必须考察在传统政治、经济和社会体制规约和影响下的居民委员会地位和功能的现实状况。在政府、居委会和社会这个基本的关系构架中，居委会的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。（一）、居委会与基层政府在上海这样大型城市，居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构――街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。《上海市街道办事处条例》第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但是，在计划经济体制所形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上失去了应有的“自治性”，由社会归属到政府，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成一个行政性的政府组织，其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会应选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居委会选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的居委会的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担居委会专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响居委会的群众性和自治性。第二、职责。依据居委会组织法，居委会的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，居委会的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，在街道这个层面与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所。从以上三个方面，我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。（二）、居委会与居民区党支部居民区党支部作为党在社会的基层组织，直接接受其上级组织，即街道党工委的领导；而在社区中，它则承担着领导核心的作用。《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》的沪委（97）7号文件指出：“居民区党支部是党在社区最基层的组织，是居民区各种组织和各项工作的领导核心”。因此，居委会实际上是在由街道办事处、街道党工委和居民区党支部所构成的权力网络中开展活动的。对于居委会来说，居民区党支部是其领导力量，同时也是其实现有效自治的重要政治基础。因而，居民区党支部与居委会的关系直接关系到居委会的实际地位和功能。居委会的工作是在居民区党支部的领导下进行的。在组织上，居委会中的主要党员干部，往往是支委的成员，有的居委会主任甚至同时兼任居民区党支部书记。依据规定，居民区党支部所承担的与居委会工作有直接关系的主要职责是：宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，执行上级党组织的决议，团结、组织党员和群众完成本居民委员会所担负的各项任务；支持和保证居委会依法履行职责；按照街道党工委的要求，做好居委会干部的教育、培养、考核和监督工作；密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作，搞好各项服务；加强精神文明建设，教育居民遵纪守法，保证和促进居民区的管理、服务和稳定。由此可见，居民区党支部在整合社区、管理社区和服务社区方面具有很强的功能。在居委会对社区的组织能力比较有限的情况下，居民区党支部以及所属的党小组和党员则成为居委会工作的重要组织力量。所以，在基层政治建设中，居民区党支部的建设往往占有十分重要的地位，这不仅因为居民区党支部是基层政治的领导核心，而且因为在居委会工作高度行政化的条件下，街道这个层面的党政都希望通过强有力的居民区党组织来保证街道党政对居民区工作的指挥和领导。这样，各街道都形成了这样工作思路，即从居民区党支部建设入手建设居委会，保证居委会工作的干部队伍和工作机制，从而抓好居民区的工作。杨浦区殷行街道党工委在其工作总结中比较清晰地表达了这种工作思路及其具体实践：“‘火车跑得快，全靠车头带’。居民区党支部的强与弱，关键在于一班人。街道结合居委会干部招聘，把素质好、文化程度高，又有一定能力的党员选进居民区党支部，使党员居委干部在居民区党支部的比例明显上升。在1998年上半年的换届选举中，重点选好居民区党支部带头人，使支部书记的整体素质有较明显的提高，现55名居民区党支部书记平均年龄为49岁，高中以上文化程度占61%，为生气勃勃、富有创造性地开展社区党建工作起到了重要组织保证作用，出现了一批善抓大事、能干实事、敢办难事，深受居民欢迎的居民区党支部”。（三）、居委会与各类社会组织在交往十分频繁的现代社会，组织已成为社会的基本构成单位，成为社会存在和发展的基础。居委会本身就是一种组织，是整个社会组织网络体系的一个组成部分。因而，它实际面对的社会，不仅有居民区中的居民，而且有居民区中的各类社会组织。事实表明，社会越发展，社会组织越丰富多彩。因而，从发展的角度讲，居委会如何面对社会组织的日益发展，协调好与各类社会组织的关系，必然直接关系到居委会的工作基础、管理方式和资源组合。上海市普陀区甘泉路街道到1999年，共有35个居委会，街道区域内约有630家企事业单位，各类社会团体组织约39个。经调查，总结出居委会与社会组织的关系可以分为四类：一是居委会与行政性的社会组织的关系，这些组织包括爱卫会、红十字会、计生协会、残疾人协会、双拥协会、科普协会等。因为这类组织的工作与街道的行政工作往往熔于一体，所以，居委会与这些组织的关系多体现为行政性的关系，即接受这些组织所委托的工作，帮助这些组织履行职责。二是居委会与新兴的社区服务和中介组织的关系，这些组织包括街道家庭教育指导中心、居委会自愿者组织以及社区服务中心等，街道要求贯彻政事分开，居委会干部不直接参与社区服务的具体事务，但是有权指导这类组织的活动和工作。三是居委会与本地区企事业单位的关系。居委会一般通过“党建联谊会”、“精神文明建设委员会”等组织形式，加强与企事业单位的联系。较之与其他单位的关系，居委会与物业管理公司的关系更为密切，它能监督物业公司的工作。四是居委会与民间社团组织的关系。随着改革开放不断深入，社会生活日益活跃，民间性的社团组织不断涌现，如业主委员会、癌症俱乐部、青少年外语角、老年拳操队等。这些组织有的是街道或居委会倡导组建的，有的是自发组织的。它们一般独立活动，与居委会的关系比较自由，不存在领导或指导关系。但是，由于这些组织直接联系着社区居民，因而，有些居委会会有意识地联系这些组织，努力使这些组织成为居委会社区工作的重要支持力量，为此，居委会往往会有意识地提供一些方便，甚至会到街道为这些组织争取少许的活动经费。上述四类关系，实际上可以分为两大类：一是行政性的指导与被指导关系，如居委会与行政性的社会组织的关系、与社区服务和中介组织的关系；二是非行政性的协作关系，如居委会与本地区企事业单位的关系、与民间社团组织的关系。前一种关系对居委会的工作影响是双向的，一方面是增加了居委会的工作内容，而另一方面则是使居委会职能的实现方式得到改善，因为，社区服务和中介组织所提供的服务往往与居民的生活直接相关，通过这些组织，居委会能比较有效地解决居民生活中存在的问题。对居委会来说，后一种关系具有比较积极的意义，因为，在与社区中企事业单位所建立的联谊和合作关系中，居委会往往能从这些企事业单位中获得一定的物力和财力的支持；而在与民间性社团组织的联系中，居委会则能够扩大与社区居民之间的沟通，密切与社区居民的关系，并使这些组织成为居委会工作的积极的组织力量。在居委会与各类社会组织所建立的关系中，居民区党支部或党小组扮演了比较重要角色。这一方面与居民区党支部是社区工作的领导核心有关，另一方面则与党组织和党员的作用有关，例如，居委会与企事业单位之间的联系，很大程度上就是以“党建联谊会”的形式出现；而居委会与各类民间性社团组织所建立的关系，则与居民区党员在其中所起的积极作用密切相关。由此，我们可以看到，居委会与基层政府、居民区党支部以及各类社会组织之间具有内在的联系，从全局来看，居委会与基层政府之间的关系具有决定性的意义，因为，这直接关系到居委会实际性质。一个完全自治的居委会与居民区党支部以及各类社会组织的关系将是另一类景观。（四）、居委会与社区居民居委会是城市基层群众自治组织，基层群众，即社区居民是实现基层自治的主体力量。因而，从理论上讲，居委会的生命力在于社区居民的积极参与。居委会与社区居民关系的最核心体现就是社区居民的参与。社区居民的参与，主要取决于两个方面：一是个体与社区的关系；二是参与本身的价值。前者是后者的基础。依据居民的参与情况，改革开放以来，居委会与社区居民关系的发展实际上经历两个发展时期：一是被动参与时期。这主要出现在改革开放初期。在传统计划经济体制及其所衍生的单位组织体制作用和影响下，人的社会存在主要体现为单位人的存在，人与单位之间的关系要大大强于人与社区联系，甚至所谓人与社区的关系也是存在单位之中，如大型企事业单位中的职工生活区。与此同时，居委会的高度行政化也大大限制了人们自由参与的空间。然而，人们毕竟是生活在具体的社区之中的，尽管由于单位属性，人们对居委会的依赖不是那么全面和直接，但是这种依赖还是存在的，因为，在计划经济条件下，所有的资源都控制在政府手中，居委会作为政府的执行者，实际上也参与了这种控制，从而为人们对其形成依赖关系奠定了重要基础。正是这种依赖关系，人们与居委会形成了一种特殊的参与关系，即被动地参与居委会活动。这种参与的目的不是要实现自己和社区的利益，而是要从居委会那里获得政府所掌握的资源。二是弱参与时期。这主要指在八十年代中期以来的居委会的建设和发展。随着体制的变化，尤其是社会主义市场经济体制的确立，经济结构、社会组织结构以及社会生活方式都发生了巨大变化，人们的社会存在开始从“单位人”向更具活力的“社会人”转化，于是，人们的生活与所在社区的关系也相应地开始趋向广泛和密切。这种的发展趋势分别影响了居委会和社区居民：一是社区日益成为人们生活的重要空间，社区的发展与人们生活的质量提高形成了越来越密切的关系，因而，人们开始关注社区，参与社区和影响社区；二是随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力的提高，居委会建设对社会稳定和政治发展也日益凸现。但是基于传统的惯性，政府在很长时间里是从管理的角度来重视居委会，在改革所形成的“两级政府、三级管理和四级网络”中，没有把居委会当作一个相对独立的社会组织和调控网络，而依然把居委会作为政府行政的基层执行网络，因而，居委会的行政性并没有因为社区的发展和居民自主性的提高而趋向弱化。显然，在社区居民开始关注社区、参与社区和影响社区的趋势下，居委会的行政化建设是不合适宜的。面对这样的困境，居委会开始改变其工作方式，即以政治性或行政性的手段动员社区居民参与社区建设，如号召居民参与“建文明城市，创文明小区，当文明家庭，作文明市民”的活动，向居民提出“爱我小区，从我做起”、“清洁我家庭，清洁我楼组，清洁我小区”等要求，并组织了各种类型的自愿者队伍，确立了各种类型的居民互帮互助机制。虽然这种参与在总体上还是属于政府动员的，但是由于所参与的事务与居民生活有直接关系，所以，在这种参与中，居民还是投入了比较高的热情，主动配合居委会，体现出一定的主动性和自主性。但是，居委会的行政化还是在一定程度上削弱了这种参与的内在自治性，所以，居委会所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与，因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这一点可以从居民对居委会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。虽然，从被动参与发展到弱参与并没有从根本上改变居委会与社区居民关系的性质，但是，这期间变化所展现出的发展趋势是积极的，有利于城市基层群众自治的建设和发展。一旦居委会的工作真正从行政性走回其原有的自治性，那么居委会与社区居民的关系就必将发生根本性的变化。

三、制度创新与居委会管理体制的完善从行政管理角度看，居委会所组成的网络，是政府有效调控社会重要基础。在上海，居委会这个网络被视为第四级网络，与市政府、区政府和街道办事处这三级网络相联接。从民主建设的角度看，居委会是建设和发展社会主义基层民主的核心阵地，而基层民主建设对国家的民主化进程具有重要的战略意义。因而，改革开放以来，一直努力推进上海市现代化发展进程的上海市的历届市委和市政府，都努力推进居委会的建设和发展。进入九十年代后，随着社会主义市场经济的推行，为了适应经济和社会结构的变化，上海提出了“二级政府、三级管理”的新体制，形成了以社区建设和管理为基础的新的城市管理格局。在这新体制、新格局下，居委会的建设和发展对整个城市的建设和发展具有了更加重要的战略意义。因此，在1996年的上海市城区工作会议之后，上海的居委会建设和发展就逐渐步入一个新的发展时期，其特征有二：一是制度创新；二是依法发展。但是，应该指出的是，1996年以后的居委会发展，开始还主要从城市建设和管理，从保持社会稳定和发展的角度来推进的。但是，随着经济体制变革的深入，尤其是传统的单位组织的性质在社会主义市场经济条件下的变化，社区日益成为市民生活的重要归宿，与此同时，市民的社会自主性和权益意识日益增强。为了适应社会主体的变化，居委会这个基层群众自治组织的发展开始有意识地逐渐从行政性的归属向社会性的归属转化。对于居委会这种随社会发展而出现的“回归本性”的发展，上海市的各级政府给予了高度重视，于是在九十年代末，上海市委和市政府同时开始从行政和政治这两个角度来建设和发展居委会，即不仅关注居委会作为一个最基层的组织所能够承担社会职能；而且关注居委会作为城市基层群众自治组织对推进中国基层民主建设所具有的意义。因而，1996年以来的居委会建设和发展中的制度创新，主要围绕着这两重关注展开的。这些制度在总体上有利于居委会自治功能的发挥和实现。总结1996年以来上海市居委会建设和发展，对于城市基层群众自治发展来说，比较有价值的制度创新主要体现在以下几方面：第一、社区建设与社会动员。1996年后，上海市各级政府都把加强社区建设和管理作为一项重要的工作来抓。在上海，社会建设和管理主要在两个层面上召开，一是街道层面；二是居委会层面。在社区建设方面，这两个层面的工作主要围绕着创文明社区的工作目标展开。“创文明社区”既是一个工作目标，同时也是一个工作体系，在这其中，与社区最为直接的居委会是主要的工作承担者。创文明社区是一项内涵十分广泛的工程，居委会工作因此承受强大的压力。但是，社区的建设和发展毕竟与居民的生活直接相关，所以，在这项工作中，各居委会都努力依靠社区内的居民，动员他们参与其中，并支持这项工作。因此，虽然创文明社区工作是从城市建设和管理的内在要求出发，是行政性的工作和活动，但由于它的实现机制是“依靠居民，动员居民，教育居民”，结果客观上起到了动员社会，动员居民关注社区建设，参与社区建设的积极效果，从而为发展城市基层群众自治提供了积极的社会基础。实际上，从上海市创建文明社区的发展战略来看，动员居民参与社区建设和管理本身，就是创建文明社区工作的一项重要内容。市委书记黄菊同志在1996年的城区工作会议上就指出：在创建文明社区中，要“积极发展多种形式的群众性社区文化，广泛开展居民广泛参与的互帮互助的社区公益活动，努力创造催人奋进的良好的社区育人环境，大力增强居民社区意识，不断提高市民参与社区精神文明建设的积极性和自觉性”。第三、队伍建设与自治活力。从1996年开始展开的上海市社区建设和管理工作，对于居委会形成的直接挑战主要体现在对居委会干部的挑战上。因为，在“二级政府、三级管理、四级网络”的新的城市建设和管理体制下，居委会工作不再是被动性的执行性机构，而是主动性的执行机构，这其中的最大差别是居委会的工作方式将从简单的指令传达、工作代替转向动员群众，结合实际，依据指令开展工作。新的工作任务和新的工作方式对居委会干部提出了新的要求。为了适应这个要求，上海市各街道都在九十年代的后期有意识地调整了居委会干部的结构，并逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。以徐汇区枫林路街道为例，在1996年，该街道共有居委会52个，原有居委会干部255名，平均年龄为59.4岁，其中年龄最大的达73岁，初中以上文化程度的占67%，小学文化程度的占31%。为了改变这样的状况，街道在本地区的下岗、待退休人员中选聘干部，其条件是年龄在50岁以下，文化程度初中以上。选聘改组后，街道在编居委会干部为192名，平均年龄52岁，比原来降低了7.4岁，其中最年轻的为31岁；初中以上文化程度的占87.5%，比原来提高20个百分点，其中大专以上占4%。虽然居委会干部结构的变化还主要是通过行政手段实现的，与城市基层群众自治的内在要求不完全一致，但是，对于具有很深行政性传统的居委会建设和发展来说，这种变化及其对转变居委会干部观念的作用，不仅有利于提高居委会工作的能力，而且有利于增强居委会发展基层群众的活力。第四、中介组织与功能转型。在传统的管理体制下，居委会与街道办事处形成了十分密切的行政关系，居委会承担着十分繁重的行政性事务。要使居委会从行政性事务中摆脱出来，而同时又能强化居委会服务社区的功能，唯一的途径就是成立各种类型的中介组织，因为，这些组织联接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会“三自”能力的重要前提和基础。虽然中介组织的建设和发展目前还处于初级阶段，但是它对城市基层群众自治发展所具有的深刻意义，预示着它的发展将直接推动上海市城市基层群众自治的发展。实际上，在上海市社区建设和管理中，中介组织的发展，既是街道和居委会工作探索和实践的产物，也是上海市市委和市政府积极指导和推动的结果。上海市委、市政府在1996年后的历次城区工作会议上，都十分强调发育和健全社区的服务体系、保障体系和自愿者工作队伍，强调走“小政府、大社会、大服务”的发展道路。依据这样的发展思路，杨浦区殷行街道办事处从1996年开始发展社区中介组织，相继成立了城区管理服务所、社区文化管理所、市场管理所、劳动服务所、社区管理服务所、法律服务所等六个全民事业服务管理机构。这些机构都在各自的职能范围内设立了多种社区服务项目，从而为社会提供了一个比较完善的服务和管理网络，有效地促进了社区建设和管理。街道干部在实际工作中看到了中介组织发展所具有的行政意义和政治意义，认为居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。第五、三位一体与综合管理。衣食住行是人们生活的基本要素，这决定了以家庭为单位构成的社区中，物业以及与物业有关的事务，是社区管理中的重要内容，直接关系到社区的建设和发展。随着物业产权归属的明晰，业主权益与要求的凸现，物业管理对社区建设和管理就越发具有全局性的意义，因为，这其中涉及居民的局部利益、社区的整体的利益以及社区基本事务（如保绿、保洁、保安）的管理体制。但是，物业管理本身不是居委会的事务，而是物业公司。这样、社区建设和管理就涉及到四方面的关系：即居民、业主委员会、物业公司、居民委员会。为此，居委会努力从社区建设和管理的要求出发，将这四方面的力量组合成为一个整体，从而形成综合力量，共同管理社区事务。在这方面，目前普遍的实践经验是：将业主委员会和物业公司纳入居委会的管理体系，居委会一方面成为业主委员会和物业公司之间的协调者，另一方面成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。闵行区龙柏街道一村第一居委会的具体做法是：建立居委会主任、物业公司经理和业主委员会主任联系会议制度，每季度开一次会议，对整体性、突击性工作进行安排、部署、商议，解决小区管理中的重大问题。例如小区要建老年活动室，经联系会议协商，物业公司划出四间车库进行改装。为了强化居委会在协调业主委员会和物业公司方面的能力，不少居委会设立了物业管理委员会，也有不少居委会直接把业主委员会主任选进居民区党支部的支委。显然，在这样三位一体、综合管理中，基于协调关系，居委会不仅拉进了自身与业主、业主委员会之间的距离，使业主或业主委员会成为居委会自治建设中的重要力量，而且拉进了自身与物业公司之间的距离，从而与物业公司形成合作互助的关系；基于保障和监督关系，居委会拉进了自身与居民利益、社区利益之间的关系，使自身在社区管理中更具代表性和公益性，为提高居委会在居民心目中的地位奠定了重要基础。第六、协调机制与资源整合。社区是多种类型组织的聚合体，在这其中不仅有居家，而且还有各种类型的单位组织。从基层群众自治的角度讲，居委会主要为所在地的居民服务，但是，从整个社区的建设和管理来说，居委会的工作不能不涉及到所在社区的各类单位组织。因此，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理就必须将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用，这样既能保障社区管理的整体性，又能使社区建设和管理有更多的参与者和支持着，从而使社区建设和管理的各方面资源得到有效的整合和利用。在这方面，闸北区临汾路街道党工委的做法是：在各居委会成立了辖区事务协调工作领导小组，明确居委会工作对象不单纯是居民，还包括辖区内所有的企事业单位、部队、学校、商店，要求居委会把自身的利益与辖区内的企事业单位、部队、机关、学校的社会性、群众性、地区性工作“捆绑”在一起，有效行使管理辖区的权力，开拓和整合辖区内的各项资源，把工作落实到实处。该街道的261弄居委会在这种工作体制中强化了自身管理服务功能，连续两年被评为市级文明小区，被推荐为创建全国文明城市示范点。第八、支部建设与政治领导。上海市委、市政府在社区建设和管理中的指导思想十分明确，即居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。居民区党支部在社区中的政治领导地位决定了城市基层群众自治不能离开党的政治领导。实际上，从自治发展本身来说，在中国目前的政治格局下，城市基层群众自治必须有主导性政党的主导和推动。因此，在社区建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。上海市各级党的组织正是从这多重的政治意义出发来抓居民区党支部建设的。中共长宁区委在题为《从加强居民区党支部建设入手开创社区党建工作新局面》的总结报告中归纳了支部建设的具体措施：一是抓队伍，优化居民区党支部书记队伍结构；二是抓培训，提高干部素质；三是抓规范，建立良性工作机制；四是抓典型，推动工作上水平；五是抓党群，做好新时期群众工作；六是抓组织，强化对各类党员的组织、管理和教育；七是抓共建，探索社区党建工作的合力机制。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，强大的支部，不仅不会影响城市基层群众自治，相反还会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建设和发展。第九，居务公开与民主监督。民主的一个基本体现就是人民有权监督政府或与自身利益直接相关的组织或活动。所以，民主监督是民主发展的内在要求。因此，上海市各街道和各居委会都把民主决策和沟通民意纳入政治和行政过程之中。以静安区为例，该区中的不少居民区党支部为了便于群众对居委会的工作，实行干部佩证上岗制度，实行居委会干部接待日制度。此外，把机关的“政务公开”引进居委会工作，实行“居务公开”。这些新措施的实际意义在于两个方面：一是强化了居委会干部的法制意识和群众意识，提高了他们自我约束，联系群众的能力；二是强化了群众的监督意识，为提高居民的参政意识、议政能力和自治水平提供了重要的基础。从这个意义上讲，以居务公开为主要形式的民主监督体系的形成和发展，有利于推动基层群众自治的建设和发展。四、依法推进城市基层群众自治建设发展城市基层群众自治和发展农村基层群众自治一起，共同成为建设有中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。在社会主义市场经济的建设和发展的条件下，发展城市基层群众自治对中国政治发展所具有的意义将更加深刻。因此，在这世纪交替时刻，我们主动地把发展城市基层群众自治全面提上议事日程，并积极地促其发展，对中国社会在二十一世纪的全面发展，尤其是社会与政治的发展，具有重要的战略意义。上海城市基层群众自治发展的历程及其所取得的成绩表明，改革开放二十年发展所形成的中国社会发展的总体态势和运动逻辑，已在客观上为城市基层群众自治的全面发展提供了强大的现实基础和丰富的动力资源。我们主观上的努力，就是如何在这样的基础上，通过制度创新和政策推动来积极促进它的发展。作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治已形成其完整的制度架构，因此，城市基层群众自治发展的主要任务，不是制度构建问题，而是如何在现有的制度架构下协调关系、完善体制、开发功能。从而使其适应现实社会发展所动员起来的群众自治对制度本身的要求。制度是以法律为基础的，制度运行中关系的调整、体制的完善和功能的开发，所针对的不是法律本身，而是制度实际运行中的理论状态与实际状态之间的距离与矛盾，但是这些努力必须以法律为依据。因此，要发展城市基层群众自治，就必须充分认识和把握其法律基础。依法推动城市基层群众自治应是未来城市基层群众自治建设和发展的基本方式。“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”宪法在这规定中明确了四个方面：一是城市居民委员会的性质；二是城市居民委员会的组成方式；三是城市居民委员会组织架构；四是城市居民委员会的基本功能。《城市居民委员会组织法》就是围绕着宪法的这四个方面的规定而展开的。依据宪法和组织法，我们可以把宪法和法律为城市基层群众自治所提供的法律基础，概括为以下七方面：第一、居民委员会的性质。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。第二、居民委员会的任务。组织法依据宪法规定了六大任务，具体可概括为：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。其中在政府些助方面，组织法第二十条的规定为政府向城市居民委员会指派任务提供了法律上的条件。该规定内容是：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”第三、居民委员会的组成。组织法第七条规定：居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。从组织法关于选举权和被选举权的规定的表述来看，居民委员会必须从本地区的居民中选举产生。该规定的表述是：“年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外，组织法第十九条的规定，在客观上也为这方面的法律原则作了进一步的充实。组织法第十九条规定：“机关、团体、部队、企业事业组织不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”这条规定实际上意味着居民委员会辖区内的单位组织不参与、不主导居委会的工作，相反，还有义务接受居民委员会的协调和约束。第四、居民委员会的权源。组织法第六条规定居民委员会的设立、撤销、规模的调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定；同时组织法第三条和第二十条规定居民委员会应该协助政府工作，而且政府的有关部门经过一定的程序可以对居民委员会的下属委员会进行业务指导，但是，这些规定本质上都不影响居民委员会本身自治性。因为，居民委员会的权源都不会因为有这些规定而发生任何的变化。依据居民委员会由居民直接选举产生原则，居民委员会的权源是本地区的全体居民。在居民区内，居民委员会虽然是实现群众性自治的重要机构，但是它不是居民区内的最高权力机构，居民区的最高权力机构是由居民或居民代表产生的居民会议。依据组织法第十条规定，居民直接选举产生后的居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。第五、居民委员会的财源。依据组织法第四条、第十六条、第十七条规定，居民委员会的财源主要包括三方面：一是政府拨付，用于行政开支；二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业；三是居民委员会兴办的有关的服务事业。组织法第六条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门或单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”第六、居民委员会的组织。组织法第十三条规定：“居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。”第十四条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。另外，组织法第十一条特地规定，居委会的决策原则是少数服从多数，居委会的工作方法是民主集中，不得强迫命令。第七、居民委员会的角色。依据组织法第二条规定，居民委员会是居民“三自”的基层群众性自治组织，但是，在城市基层群众自治的体系中，它不是权力组织，而是执行组织。所以，居民委员会的实际角色是城市基层群众自治的执行性组织。例如依据组织法第十五条规定：最能反映居民自治的居民公约，由居民会议讨论决定，由居民委员会监督执行。上面所概括的城市居民委员会的法律基础，实际上既是城市基层群众自治发展的法律保障，同时也是城市基层群众自治发展的法律限制。这就意味着城市基层群众自治的发展从根本上是有原则、有依据的，因而，也是可控的。在这里，我们必须充分意识到这样一条政治原则：法律限制和法律保障是辩证统一的，任何试图突破法律限制的发展，都必将是没有法律保障和法律基础的发展，因而，必然是危险的，它将危及的是整个发展本身。实际上，与城市居民委员会的实际状况相比，居民委员会组织法所构建的居民委员会的自治性和民主性要强得多，只要我们严格、有效地推动居民委员会组织法的实施，城市基层群众自治就能在有效的法律空间中得到完善和发展。所以，发展城市基层群众自治，必须充分认同宪法和组织法的规定，坚定地走依法发展城市基层群众自治的道路。

五、推进城市基层群众自治发展的理论思考在中国，城市基层群众自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展中不可逆转的潮流。虽然城市基层群众自治发展有一定的自主性，但是从根本意义上讲，它受制于现实的经济和社会发展，以及更大范围意义上的政治发展。因而，城市基层群众自治发展目标不是由自身决定的，而是有现实的政治、经济和社会发展决定的。在社会主义市场经济原则下，中国的经济、政治和社会发展将在社会主义架构下孕育出全新的国家与社会关系。对于中国这样超大规模的国家来说，新型的国家与社会关系的必将越出跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。中国社会长远发展对“强国家、强社会”的内在要求，决定了处于国家与社会中间的城市基层群众自治发展的长远目标是：把城市基层群众自治发展成为以法律为保障，以自治为取向，以政党主导为基础，以广泛参与为动力，以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。政治发展的最基本要素是两个：一个是制度的发展，另一个是人的发展。人的发展虽然对政治发展具有决定性的意义和作用，但是这需要长期的发展积累和多方面的发展努力，其中也包括制度的发展。与人的发展相比，制度的发展容易一些，因而也要超前一些。政治发展逻辑和城市基层群众自治现实状况，决定了城市基层群众自治发展的近期目标是：调整权力关系，健全运作机制，动员多方参与，开发制度功能，从而使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。基于城市基层群众自治发展的长远目标和近期目标，结合上海市城市基层群众自治建设和发展的经验，我们认为中国的城市基层群众自治发展应遵循以下基本原则：一是依法发展原则。即城市基层群众自治发展必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，并严格遵循现有法律的规定。这即符合依法治国的要求，也符合城市基层群众自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市基层群众自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市基层群众自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市基层群众自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度讲，城市基层群众自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市基层群众自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些旧的法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如《治安保卫委员会暂行组织条例》、《人民调解委员会暂行组织通则》。二是政党主导原则。理论和现实表明，城市基层群众自治的发展需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导都与政党控制有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市基层群众自治也就有了自己政治基础。因此，城市基层群众自治的发展必须与社区党建紧密地结合起来，社区党建是城市基层群众自治发展的基础，而城市基层群众自治是社区党建发展的重要途径和舞台。三是政权支持原则。中国的政治与社会特点以及城市基层群众自治的历史与传统，都决定了中国的城市基层群众自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。有了政权支持，城市基层群众自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。四是自治主题原则。这是十分关键的一条原则，直接关系到城市基层群众自治发展的价值取向和最终定位的问题。在社会主义市场经济的条件下，从根本意义上讲，城市基层群众自治的发展不是政治选择的结果，而且经济发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有本质的不同。如果说五十年代确立和发展城市基层群众自治更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展城市基层群众自治则更多是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权巩固；而后者的出发点是社会发展。因此，在新的历史条件下，城市基层群众自治发展中，自治应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活”这个基本主题展开。五是渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市基层群众自治是新时期中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市基层群众自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市基层群众自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市基层群众自治发展需要积极推进，但不能冒进，而必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式会使进程减缓，但是它将使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。上述五条原则，对中国城市基层群众自治发展具有长远的意义。依据城市基层群众自治发展近期目标，当前的城市基层群众自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。为此，在推动城市基层群众自治发展的过程中，在策略上必须处理好以下五大关系：第一、处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系、涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。从大局上讲，基层群众自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。基层群众自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是基层群众自治发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；二是基层群众自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导；更重要的是体现为党如何成为基层群众自治的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。第二、处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如随经济体制和社会结构变化而出现的各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群

城市社区治理的重要性篇7

城市社区管理法律规制问题的初步梳理

当前，与社区管理相关的法律法规仍十分缺乏，甚至连社区本身也谈不上是一个正式的法律概念，没有一部专门规范社区管理的法律，这不仅不利于我国法制建设的发展，也给社区管理工作带来了混乱局面。(一)立法工作的文本缺陷，社区管理实践中往往“无法可依”社区管理立法工作的相对滞后，已有法律确立的脱节，没有能够给城市社区管理体制的健全和完善创造良好的法治环境。《宪法》把作为基层群众自治组织的居委会置于“国家机构”之下，这与现实中正在开展的以政府放权和社区自治为主要特征的社区建设与管理脱节。街道办事处、居委会是我国城市社区管理中最基本的基层组织，而《城市街道办事处组织条例》仍是1954年制定的，《居委会组织法》颁布于1989年底。由于制定时间较早以及社会变革和转型的加速，这两部法律已不能适应当前社会发展的需要，很大程度上影响了协调、高效的城市社区管理机制的形成。《城市街道办事处组织条例》实施已过去半个多世纪，如今街道办事处在工作对象、工作任务、机构设置、职能和人员编制等诸多方面都发生了巨大变化，这一条例已不适应现实需要，直到2008年，全国人大代表才建议全国人大加快修订《城市街道办事处组织条例》或重新制定《城市街道办事处组织法》。今天有的城市已在探索撤销街道办事处，如安徽省铜陵市已在全市全面撤销街道办，成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市，“铜陵模式”也即将在安徽省全省范围内推广开来。①街道办事处将何去何从尚待探索，其相关法律的确立有待做出积极的制度回应。《居委会组织法》虽然对社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位予以明确规定，但这一规定只具有原则性，缺乏可操作性，规定过于抽象，并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释。比如，居民委员会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织?“自我管理、自我教育、自我服务”的内涵和外延究竟是什么?法律的规定仍然非常模糊，这就很难从根本上保证社区沿着居民自治的正确方向发展，也为政府行政权力的侵入留下了法律的缝隙。由于缺乏完整的社区管理的支持性法律法规制度，社区管理工作往往陷入处于“无法可依”、“无章可循”的窘态。《物业管理条例》延续了以往的行政包办传统，表现出了强烈的行政主导色彩，从业委会的成立到开发商、物业公司、业主法律责任的设定都表现出这一点。《条例》甚至全面模仿了人民代表大会制度的某些内容，这一切使其看上去更像是一个国家层面的公法，而非调节开发商、业主、物业公司三个原本纯粹民事主体的私法性法律。《条例》不仅严重地挤压了私法主体基于财产权利的意思自治权，而且使国家客观上把纯粹的民事主体纳入了直接管理或干预的范围，从而在制度设计的起点上就背负了难以负载的重担。②《条例》的可操作性不强，它所规定的业利缺乏实现的具体途径。现行的关于业主自治的立法层次较低，管理规范全部是国务院或各部委以及地方政府制定的行政法规、规章，没有一部是以基本法律出现的，而且没有专门针对业主自治的法律，这导致关于业主自治没有一个完整的法律框架。③(二)城市社区执法理念偏差，社区管理“难于执法”、“执法不严”以法治区，就是要用立法、司法、执法、守法的方式治理社区的政治、经济、文化、环卫等社区公共事务，真正实现政府依法行政、社区依法自治的社区治理新模式。④城市社区执法状况如何，直接关系到城市社区管理目的能否实现，关系到社区居民直接利益和社区管理水平的提高。城市社区执法是指有关城市社区执法主体，为了实现城市社区管理目标，而实施的有关城市行政执法活动的总和，是政府进行城市社区管理的基本手段。⑤当前，城市社区执法存在诸多问题，已成为城市社区管理的瓶颈和薄弱环节。比如，社区服务水平低下、社区卫生脏乱差、违章建筑屡禁不止、随意抢道、占道、霸道阻碍出行、社区环境污染严重、市容市貌不整、社区治安差等现象大量存在。从各地的具体实践来看，由于流动人口的大量涌入城市，城市社区执法中矛盾重重，问题丛生。城市社区执法缺乏相应法律制度的支持，社区综合执法体制尚未建立起来，执法力量配置不科学及执法权限不明确，执法队伍管理、执法任务和内容不够规范，目前社区执法涉及城管、公安、法院、工商、税务、国土、规划、建设、环保、民政、食品、卫生、文化、乡镇、供水、供电等众多部门，是典型的多头执法，力量分散，协调联动困难，难以形成合力，行政检查权和处罚权分散，加大了执法难度，这些共同造就了社区管理的“难于执法”，社区管理执法工作任重道远。(三)法律监督的主客体错位，社区管理陷入“监督不力”法律监督可以有效防止权力滥用，对实现社区管理目标必不可少。《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》也明确指出，城市社区居民委员会的主要职责之一是依法依规组织开展有关监督活动。社区居民委员会是社区居民利益的重要维护者，要组织居民有序参与涉及切身利益的公共政策听证活动，组织居民群众参与对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议，对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政服务单位在社区的服务情况进行监督。指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作，维护社区居民的合法权益。①社区管理良好秩序的形成，有赖于执法监督力度的加大以及对损害行为的及时纠正，而目前对城市社区管理的权力缺乏监督和制约。社区管理过程中的监督法规不健全，可操作性差。监督缺乏协调，监督力度不够，监督机制不顺畅，监督手段和渠道单一，监督的主客体错位，监督职责不明确，监督制裁疲软，未能发挥社区成员参与法律监督的积极性。

城市社区管理法律规制的制度回应及重构

以《居委会组织法》为核心的社区管理法律框架，已远远不能适应多元主体和多元利益存在的社区管理。城市社区管理法律规制体系的回应与重构应当从制度确立的层面出发，以法治和务实的眼光，构建出新的以提高社会管理科学化水平为背景的社区管理法律框架，社区各主体、各利益群体，都将以共同遵守的多种法律规则为行为规范，共同打造、经营、发展、建设和谐社区。(一)完善社区自治的法律制度我国目前的社区管理实际上是以政府管理为主、居民自我管理为辅的模式，这有悖于社区管理的本质。社区管理的最终目的必然是走向自治。依法自治，是开展基层群众自治的基本要求。②完善社区自治的法律制度，可以把国家法律法规和党的方针政策具体落实到城市社区，赋予自治组织和居民广泛的社区管理权利并得以保障。在立法、执法、司法中，首先应该注意的是，处理每一个问题其终极目的，都是要保护好人民的权利。我们的立法当然也要考虑相关人应该尽这样、那样的义务，但立法的立足点首先应放在保护权利上。③社区自治方面的立法既要正确反映和兼顾社区管理中各方面的利益诉求，又要照顾好社区居民各层次的关切，既要“左顾右盼”，又要“瞻前顾后”。在国家立法层面，及时修订《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》的实施细则、《社区服务条例》、《社区民间组织管理条例》等一系列与社区管理配套的法律法规。尽快出台《社区自治法》、《城市社区业主委员会组织法》，与新修订的《居委会组织法》等共同构成社区自治的法律体系。在地方立法层面，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，明确社区自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序以及自治组织的权限、工作程序等，依法规范行政职能、行政行为，实现社区管理的高效、有序和稳定。要不断健全《居委会组织法》实施办法、居委会选举办法、居务公开办法、居务管理条例、业主自治机构管理办法等，不断完善地方法规。(二)以法律形式确认城市社区管理体制在我国已探索多年且日趋成熟的“两级政府、三级管理、四级落实”的城市社区管理体制，一直缺乏法律的引导和规范，这阻碍了体制改革的进一步深化和科学治理结构的形成。因此，当前应加快总结社区实践中的成功做法，并尽快使之上升为法律。在考虑当前社区管理体制已有改革和发展的基础上，制定一部综合性的社区管理法，规范社区管理各要素内部、各要素之间的协调发展，对社区中的国家、市场主体、自治组织及专业社区服务组织和社会工作机构的地位和职能及它们之间的关系给予定位和调整，从而划清社区管理中政府行为和社区行为、专业管理和综合管理、市场管理和行政管理及自治管理的界限，化解它们之间的矛盾和冲突，从而促进社区管理的有序进行。①依法确立“两级政府、三级管理、四级落实”的管理体制，理顺社区管理体制，明确管理原则，建立立足基层，党政主导，条块结合，以块为主，居民自治，各方参与，管理与服务相结合的科学管理体系。街道办事处作为城市社区管理主体的定位应明确，并赋予其相应职责和权限。以法律形式确立社区管理委员会等决策组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，特别是要依法划定其与政府的边界，制定一系列配套的、具有可操作性的行政法规和规章，建立健全社区管理法律制度，做到社区管理有法可依、有法必依。(三)确立政府与社区组织的法律关系政府职能的法制化是依法行政的前提，政府的职权范围必须在法律中得到明确，才能够使政府的行政权威得到社会的广泛认同，从而增强政府的公共管理领导力，同时也加强了对政府行使公共权力的约束。②加快制定一批急需的相关法律，如《社区管理法》、《社区中介组织法》等法律法规，确立政府与社区组织的法律关系，理顺社区内包括居委会与居委会党支部、物业公司、业主委员会等各组织之间的法律关系，尤其是居委会与物业公司、业主委员会之间的关系。对社区内各类组织建制，明晰各组织相互之间的职权范围，特别是要建立对各组织机构工作的内外监督制度，使社区一方面开展工作具有制度保障，另一方面也受到合理的限制与约束。通过法规和规章，赋予社区各类执行机构以一定的权力，如在社区的治安、卫生、环境、公共设施保护等方面建立法律制度，使相应的职能机构能行使管理、检查、监督、处罚等权力，结束过去居委会那种“看得见，摸得着，管不了”的尴尬局面。在国家正式法律出台之前，地方政府可以就上述需要调整的各种关系着手制定相应的条例或办法，并在实践中进一步总结完善，为立法做准备。

作者：许晓芸单位：内蒙古科技大学文法学院讲师

城市社区治理的重要性篇8

关键词：虚拟社区；政府；创新

中图分类号：C912.81文献标识码：a文章编号：1674-0432（2012）-09-0292-2

随着政府治理的不断深化，以善治为方向的变革势不可挡。政府的决策需要有更多的利益相关者去参与决策，要有发言权。需要更大的透明度、更多的公众参与、更多来自社会的有力监督。在互联网大范围普及的今天，我国的城镇化进程也正在促进着我国网络公民社会的形成。城市虚拟社区不仅是现实社会的延伸，还可被视为一种新型的社会组织、结构方式，并已在当代人类社会中逐渐成型。

1有关概念

1.1政府创新的定义和内容

政府创新，是指公共权力机关为提高工作效率、增进公共利益而进行的创造性改革。其内容覆盖面广，一般包含以下几个方面：

1.1.1政治透明方面：信息公开、决策公开等。

1.1.2公共服务方面：促进社会福利、扶贫济弱、治安联防、全民教育等。

1.1.3基层民主和政治参与方面：立法听证和政策听证、干部竞争上岗、基层直选、公推公投等。

1.1.4行政效率和公共管理方面：简化行政审批手续、强化行政责任等。

1.2城市虚拟社区的定义与特点

虚拟社区一词，源自英语VirtualCommunity.其中，Community包含两层意思：一是以地缘为基础，指共同拥有某个确定的物质空间或地理区域群体（即社区）；二是以认同为基础，指具有共同特质、归属感，并维持一定社会联系、保持一定社会互动的群体（即共同体）。国内学界认为，虚拟社区是人们在网络空间中彼此交流形成的、具有一定共同目标的群体关系的总和。对于城市虚拟社区，至今还没有具体的、统一的定义。本文认为，城市虚拟社区特指以现实生活中的某个城市（城区、街道）为基础，在互联网上形成的有一定共同关注的群体。其成员间存在某种以现实生活空间为基础的共同目标，成员间从事网上或网下的活动，并形成一定的人际关系。

城市虚拟社区具有虚拟社区的共同特点，如：“去中心性”、“匿名性”、“超时空性”等，更具有“相对地域性”、现实倾向性和边界模糊性的特点。

1.2.1相对地域性。该特性源于所在城市（城区、街道）的“地域性”和互联网的“跨地域性”。“地域性”是指城市虚拟社区与其所依附的现实城市（城区、街道）之间的关联性。“跨地域性”是指城市虚拟社区的组织形式是“非空间”或“超空间”的。受此特性影响，城市虚拟社区有别于其他虚拟社区，并表现为：一是城市虚拟社区中的居民来源的“地域性”。城市虚拟社区中的居民或者（曾经）在该区域中求学或工作，或者（曾经）在该区域居住，或者与该区域的单位、人员有着某种联系。二是城市虚拟社区讨论主题的“地域性”，社区网民多具有相同的地理空间场景，相似的话语体系，相近的生活诉求。其共同话题多与所依附的现实城市（城区、街道）有关，所讨论的内容可能涉及现实城市（城区、街道）的文化、管理、建设及人物和社会新闻等。三是城市虚拟社区治理主体的“地域性”，就外部而言，城市虚拟社区的治理主体则是其所依附城市（城区、街道）的公共权力部门；就内部而言，城市虚拟社区的治理主体就是社区居民本身。但无论内部还是外部，治理主体的“地域性”特征十分突出。

1.2.2边界的模糊性。城市虚拟社区居民的活动并不局限于虚拟的网络空间中，也可以包括那些在很大程度上需要依靠互联网而开展或完成的网下活动。这个特性使得城市虚拟社区与现实城市之间的边界相互渗透，难于找出清晰的分界线。

1.2.3现实性倾向更强。与一般的虚拟社区相比，城市虚拟社区更具有真实感。其表现有：一是网下活动容易开展。通常网友活动的最大障碍是物理和语言距离，但是城市虚拟社区中大部分居民是所依附城市的市民，他们之间空间距离近，语言、习俗相同。因此物理距离、文化语言障碍，对于城市虚拟社区活动的开展的影响可以忽略不计。二是话题的相关性。话题大部分是围绕所依附城市的人和物展开的，与其他虚拟社区讨论的主题相比，内容更具有直观性。

2城市虚拟社区对政府创新的意义

2.1政府创新的时代要求

过去，政府创新的动力和责任都在政府。但随着改革开放的不断深化，当今时代对政府创新提出了新的要求。政府创新趋势表现为从管制政府向服务政府转变，从无限政府向有限政府转变，从集权向分权转变，从统治向治理转变。

第一，从管制政府向服务政府转变。政府管理既是一种管制，又是一种服务。随着民主化、科学化水平的不断提高，政府管理中管制的成分正在逐步减少，而服务的比重则日益增多，建立服务政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标。

第二，从无限政府向有限政府转变。全能政府可能为公民带来众多的福利，但绝不可能带来公民的自主和自治。这一点与现代民主政治的要求是格格不入的。一个相对独立的公民社会是市场经济和民主政治的必要条件，随着公民社会的逐渐壮大，公民社会与政治国家之间的界限就会日益明显，政府权力的基本边界和范围由此得以明确。

第三，从集权向分权的转变。

还政于民，让公民享有更多政治权力，更多参与社会公共生活的自主管理，是政府改革的唯一正确方向。从集权走向分权，是扩大公民的政治参与、将国家权力还给社会的基本途径。

第四，从统治向治理的转变。

政府统治的权力运行方向总是自上而下的，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等方式对公共事务实施管理。在公共管理活动中，治理成分的增加、统治成分的减少，意味着国家的政治管理活动中有更多的公民参与进来，而这正是民主程度提高的标志。

2.2城市虚拟社区符合政府创新的时代要求

2.2.1发展城市虚拟社区，有利于解决政府治理的现代性问题，从管制型向服务型转变。发展城市虚拟社区有利于多中心的形成，有助于将一些居民可以自己解决的问题交由居民自己解决，从而达到优化政府职能，使政府集中精力在更重要的服务工作上，最终促进政府由管制型向服务型的转变。

2.2.2发展城市虚拟社区，有利于打破专家官僚，提升决策成效。现代政府管理中，各种专家系统为政府高层制定政策发挥了重要智囊的作用。但同时，他们也阻断了基层与上层之间信息的真实、快速传递，从而使得决策者的决策依据时常出现失真的现象。发展城市虚拟社区，将使得信息传递结构更加扁平，有利于决策者更快、更准的了解正在发生的事情和即将出现的趋势，进而提升决策的成效。

2.2.3发展城市虚拟社区，有利于促进公众参与，提高政治民主。政府治理的透明性要求“政治信息的公开，人人有合法的知情权。现代社会倡导治理的参与性、透明性和责任性。如何在治理的过程中体现和尊重人民意志与权利，是政府创新中的重大课题。城市虚拟社区可以最大限度的提升民众的参与度，培养民众对集体问题的关注，强化民众的政治责任感，弱化民众对权力中心的疏离感，广泛培养积极民众的公民意识。

2.2.4发展城市虚拟社区，有利于丰富公共服务的供给，促进社会公平。公共服务一直以来都被认为是政府最重要的职能之一。发展城市虚拟社区为政府创新提供了新的选择，可有效解决国民基础教育、医疗保健咨询、公共信息服务不均衡的问题；同时还可以有效发动群众实现群众间互助，丰富公共服务的种类和提供主体，促进社会工作，创造社会和谐环境。

参考文献

[1]俞可平.论政府创新的主要趋势.学习与探索，2005，4.

[2]贺佐成.试探城市虚拟社区的内涵与特征，枣庄学院学报，2010，2.

[3]巫汉祥.浅谈虚拟社区[m].宁波广播电视大学学报，2005，9.

城市社区治理的重要性篇9

城市“是一种按共同体方式生活的有机体。不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同它们的关系上，城市处于必然的依附之中。”这是德国学者斐迪南·滕尼斯在其《共同体与社会》一书中，对城市的所作的社会学解释。由此，我们似乎可以做出这样的判断：决定农村社会的是人与土地；而决定城市社会的是人与组织。城市的内在特性决定了城市的组织和管理的关键是人的组织化。摆脱对土地的依赖是城市人的最基本特点。这决定了城市中的人是以其在现实生活中所拥有的独立和自主为存在前提。城市的生存方式和生活方式决定了这种独立和自主只是一种本质的规定，而不是一种现实的规定，因为，在城市生活中，这种独立和自主脱离了城市的社会网络就失去了其真正的意义。从这意义上讲，城市中的人在拥有独立和自主本质规定性的同时，还具有对组织化的内在需求。所以，人的组织化，从形式上看，是城市组织和管理的要求；但从本质上看，是人的城市生活的内在要求。

对于城市管理来说，利用城市人所具有的内在组织化要求，推动城市的组织和管理，是其投入产出最高的管理方式。具体来说，城市的组织和管理，最根本的不是政府去直接组织社会，而应是政府帮助社会进行自我组织，并通过这些社会组织来实现城市管理。在这种努力中，城市基层社会自治是最应开发和利用的资源，因为，这种自治既能成为城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式，也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。因而，从一定意义上讲，“以人为本”的城市管理和发展，其组织和管理层面的具体的体现就是城市基层社会自治。

在中国的城市管理和组织的生活中，基层社会自治不是新鲜的东西，已有相当长的实践历史，这就是人们熟悉的城市基层群众自治，其具体组织形式是城市居委会。在这实践中，不论是过去还是现在，作为中国最大城市的XX都做出了自己的贡献。在XX这样一个特大城市，基层群众自治所形成的政治资源，管理资源和文化资源对于城市建设和管理具有十分重要的意义。因而，XX在新中国发展的各个历史时期，都十分重视对这个资源的开发和利用。改革开放后，尤其是进入九十年代以来，社会主义市场经济的全面推行给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使XX从政治的高度和从城市管理现代化的战略要求，来把握和推进城市基层群众自治，取得了积极成效，为城市基层群众自治更加全面健康地发展奠定了重要基础。

一、居委会组织与XX城市社会

在中国社会，“XX”这个地域名称，在一定程度上已成了“城市社会”的代名词，人们常常用“小XX”来形容某个城镇的繁华和现代化。这个观念来自与XX在中国城市社会发展中的重要地位。在近代中国，XX是远东的最大城市；解放后，XX是新中国的重要经济中心。目前，XX有人口1349万，其中城市人口800多万。不论行政区域还是人口规模，XX都算得上是一个特大城市，在世界城市规模排名中名列前列。

XX实际上是一个国内移民社会。近代工商业的发展和移民社会特殊的社会结构和传统，使XX这个城市社会在中国近代社会发展中，比较早地成为一个具有一定现代化特征的现代城市社会，但是，由于帝国主义的侵略，解放前的XX城市具有比较严重的殖民地化色彩。解放后，不论中央政府还是XX地方政府，都从XX在中国现代化发展中的实际地位出发，将XX的建设和发展置于国家总体发展的重要战略地位。XX市国民经济第一个五年计划就指出：要在原有的工业基地和商业交通中心地位的基础上，通过一定时间的努力，“把XX改造成为一个社会主义先进城市。”因此，解放后的XX从一开始就十分重视城市的建设和管理，城市居民委员会在XX出现和确立正是这种努力的产物。

美国学者R·e·帕克等人认为：“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互浑淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”，（《城市社会学》第26页。）因而，城市社会的组织和管理必须同时兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求。在这其中，基于生产的分工和城市对个体生活空间的压缩所形成的城市生活的相互依存性，是城市社会组织和管理的重要基点。基于这样的基点以及城市组织和管理的内在要求，现代城市组织和管理都必然要从自治这个价值出发，充分动用社会成员的自主性和参与性所形成的自治资源来组织城市社会，推动城市社会的管理和发展。可以说，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础；任何类型的城市，只要以现代化发展为目标，都必须熟练地开发和利用这个重要资源。以建设“社会主义先进城市”为目标的XX和中国其它大城市一样，在解放后的发展中，一开始就在这方面进行积极的探索和实践。

新中国的建立，标志着旧制度的全面灭亡。解放后，随着时期的保甲制度的废除，新制度的创设就必然成为城市组织和管理的重要问题，这对于缺乏城市管理经验的党和政府来说，无疑是一个大的挑战。面对百废待兴的现实发展要求，以动员群众、组织群众为使命的城市社会的政治动员和组织动员，成为党和政府在解放初期组织和管理社会的基本方式。在当时，政治动员和组织动员主要体现为两大方面：一是动员群众。首先是动员群众参加里弄的管理，成为自我服务和自我管理的主体力量。黄浦区人民广场街道所辖地域，解放前是跑马厅，云集了各种社会流氓黑势力。解放后，为了改造这个地区，党和政府积极动员所在地的居民以主人翁的姿态创立新的生活。通过宣传和教育，群众开始积极参与街坊里弄的公益活动，他们主动打扫房前屋后，一起动手疏通水道，联手制止流氓作案，使里弄的面貌焕然一新。其次是动员里弄中的积极分子成为带领群众、组织群众的核心。当时，主要动员民主人士、中小学教师等参与里弄的工作。党和政府的信任，使出来工作的人往往有比较高的工作热情。他们到里弄了解情况，宣传党和政府的政策，做群众工作，取得了积极的成效。在跑马厅附近的一些里弄，尤其是康福里、顺天村、龙门、八仙等里弄，在这些积极分子的工作下，群众被全面动员了起来，有效地镇住了地区中的流氓邪气，改变了社会风气。二是组织群众。在解放初期，组织群众的基本目的就是动员群众实现自救、自我管理，以渡过解放初期比较严峻的经济和社会生活。所以，当时，党和政府积极发动群众通过自我组织，解决自己的安全和福利等问题。如1949年12月成立的康福里居民福利委员会。据统计，根据市民的意愿，全市在解放后的很短时间里，组织起104个自来水管理委员会，11650个居民卫生小组和16396个不同规模的人民防护队，发展队员74320人。1950年11月，全市开展“冬防”工作，各区建立“冬防”办事处，并在原有的各种类型的委员会基础上组织人民“冬防”服务队2020个，发展队员174846人。这个“冬防”服务队就是XX居民委员会的前身。

动员和发动群众是党领导的政治优势。利用这个优势，党通过解放初期城市社会形成群众性的自我救济、自我服务和自我管理的实践和探索，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度。实际上，发动群众实现自我服务和管理，是解放后XX城市组织和管理的历史起点和工作起点。这个起点直接影响了XX城市组织和管理的后来发展，并留下了深刻的历史印记。1951年4月20日，XX市人民政府和市政治协商委员会召开街道里弄代表会议，决定将“冬防”服务队更名为居民委员会，并在城市基层社会全面建立居民委员会。当时的居民委员会干部主要由家庭妇女、在职职工、失业工人、工商业者及其家属、个体劳动者担任，全属义务性质。由于这些居民委员会直接联系着新生的政权和社会，所以，当时的各区政府都把巩固和发展已组织起来的居民委员会作为一项重要的工作来抓，以保证政权和社会的稳定。1952年7月，XX市人民政府颁布《XX市居民委员会组织暂行办法草案》，明确其为群众性自治组织。到1952年底，全市共建立居民委员会3891个，居民委员49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委员会组织。1954年，国家颁布《城市居民委员会组织条例》，稳定和统一全国的居民委员会。依据条例，居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。至此，居民委员会的组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。

对于这个时期的居委会，浦东新区潍坊新村街道在1998年完成的《居委会自身组织体制和运作机制》的研究报告中作了这样描述：“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生，居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴、义务工作。不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。解放初期的居委会工作内容中，治安工作是其中的重要组成部分。当时居委干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。当时居委会工作大多根据居委会辖区内的居民意见、要求来确定，如组织居民义务劳动，改善居住环境。该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的‘老长辈’，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。”之所以要在这里引这么长一段文字，目的在于表明产生于群众的居委会其原先所具有的一些基本特征，展现居委会在居民群众中的实际地位和作用，以启发现在以及未来的居委会建设和发展。

从上述这段描述中可以看到，作为群众性自治组织，解放初期的居委会通过自身的努力，在群众中比较好地发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。遗憾的是这个良好的基础没有给居民委员带来更为良好的发展。1958年“”开始后，在大办城市人民公设的影响下，居委会的性质开始发生变化，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成为居委会建设的新目标。于是，居委会由自治性的组织，开始逐渐向生产性组织和政府行政性组织转变：办各种生产性和服务性组织，在方便群众生活的同时，吸纳妇女，使妇女走出家庭。生产发展使居委会形成了自己可支配的财力，到六十年代初，居委会专职干部每月有了固定的津贴收入。与此同时，居委会工作也日趋行政性，并逐渐成为街道办事处的“派出机构”，于是居委会就由产生于群众、并服务于群众的自治性组织演变成为指挥群众、领导群众的行政领导性组织。1963年以后，随着里弄党支部的普遍建立，在里弄党支部的作用下，居委会工作的领导性和指挥性得到了进一步加强。原先里弄居委会的工作被统摄进里弄党支部，居委会工作实际上里弄党支部领导，里弄党支部说了算。这严重地直接影响了居委会的群众性和自治性的发挥。

“”开始后，在极左思想影响下，居委会由群众自治组织完全变成了群众革命组织。1967年，居委会被改名为“里弄革命委员会”（简称“里革委”），设二组（政宣组、服务组）、三队（群众队、业余工宣队、民兵小分队），主要的功能是：搞阶级斗争，对地区内的“四类分子”进行监督改造；办“向阳院”，学习毛选，斗资批修；动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排劳动；户口检查和外来人员登记、社会治安以及必要的社会救助等。由于组织结构和功能的变化，居委会这个群众性自治组织在一定程度上演化为基层政权性组织，成为“无产阶级对资产阶级全面”的一个组成部分。“”结束后，这种状况开始得到改变。1979年，全国人大重申1954年分布的《城市居民委员会组织条例》，撤销里弄革命委员会，恢复居委会名称。党支部书记、居委会主任、妇代会主任，成为居民区工作的领导主体。居委会设治保、调解、卫生、劳动、文教、民政福利六个工作委员会。居委会干部以离退休人员为主，占总人数的80－90%。干部人数一般为9人，最小为5人。从1984年起，各居委会纷纷举办各种社区劳动服务组织和第三产业，如便民利民服务设施、饮食店、烟杂店、旅馆、打包、装潢建筑、废品回收站、简易托儿所。以普陀区长寿路街道的药水弄第五居委会为利，该居委会在一无场地、二无资金、三无人才、四无经验的情况下，白手起家搞了三年，年利润突破30万元。依据有关规定，居委会在这些经济活动中所获得的收益，除上缴一部分外，余下的作为居委会添置设备、为民办事实以及干部奖金。因此，在当时的条件下，这些社会综合服务项目和设施不仅收到了良好社会效益，促进了社区的建设和发展，而且也在一定程度上改善了居委会的工作条件。

1989年全国人大颁布了《城市居民委员会组织法》，进一步明确居委会的性质与任务、组织与功能。XX的居委会发展因此进入新的时期，体现在三个方面：一是开始依据居民委员会组织法选举和组织居委会。普陀区到1990年底，全区262个居委会选举产生居委会委员2067人。在这次选举中，有的参选率高达100%。虽然当时居委会的选举还主要由街道党政直接主导，形式性的成分比较强，但是，这种形式和程序的出现还是客观上为居委会的建设和发展提供了一个新的政治基础。二是居委会开始面向居民，构筑更为完善服务体系。90年代初，随着人民生活质量的日益提高，居民对社区服务的要求也越来越高，各居民委员会认真贯彻市区工作会议精神，以社区为依托，以方便居民、服务居民、提高居民生活质量为基点，大力开展社区服务，建立社区服务中心，加强社区建设与管理，使便民利民服务经常化、逐步形成具有居委会特色的新型社区服务体系。在这个过程中，居委会构建起了一支自愿者队伍。自愿者队伍的出现，一方面支撑了新的社区服务体系，另一方面扩大了居民对社区事务的参与，为基层群众自治的建设和发展奠定了良好的社会基础。三是居委会与三产创收彻底脱钩，居委会原有的经营项目由街道集中统一管理，居委会的行政开支和干部的津贴由街道统一承担，从而使居委会彻底摆脱其组织生产的经济功能，回到其自治的范畴中。

XX的居委会发展至今天，已将近走过半个世纪的历程。在这半个世纪的发展中，不论在那一个历史发展时期，居委会的存在与发展都与整个XX城市社会的存在与发展同呼吸、共命运，在各个不同的历史时期做出了自己特点的历史贡献。这个历史事实充分表明，居委会组织对XX这个城市的生存和发展具有至关重要的作用，它稳定着社会、服务着大众、支撑着政府。居委会毕竟是一个基层性的组织，个体的能量十分有限，因而，居委会的建设和发展在很大程度有赖于整个城市的建设和发展。XX九十年代后的发展，在给居委会工作提出一系列新的挑战的同时，也给XX的居委会发展提供了比较充分的经济资源、社会资源和政治资源，使XX居委会在社区建设和基层民主建设中开始发挥越来越重要的作用。

二、政府、社会与居委会

居委会是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，居委会实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度。改革开放以来的中国经济和社会发展经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的发展过程，社会主义市场经济体制的确立，深刻地改变了政府与社会关系，从而为基层群众自治的发展提供了广阔的空间。为了更好地把握社会主义市场经济的确立和发展对城市基层群众自治的作用和影响，我们首先必须考察在传统政治、经济和社会体制规约和影响下的居民委员会地位和功能的现实状况。在政府、居委会和社会这个基本的关系构架中，居委会的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。

（一）、居委会与基层政府

在XX这样大型城市，居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构――街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。《XX市街道办事处条例》第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但是，在计划经济体制所形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上失去了应有的“自治性”，由社会归属到政府，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成一个行政性的政府组织，其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。

第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会应选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居委会选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的居委会的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担居委会专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响居委会的群众性和自治性。

第二、职责。依据居委会组织法，居委会的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，居委会的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，在街道这个层面与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所。

第三、考核。从理论上讲，作为基层群众自治组织，居委会工作的好坏应由居民或居民代表来考核、评价，而担当指导角色的政府部门主要是提建议和提意见。但实际的情况并非如此。在指导与被指导的关系变为领导与被领导关系的情况下，居委会的工作不是面向社会，而是面向政府，因而，对居委会来说，政府的评价要比社会的评价重要。政府为了促进居委会更好地承担政府的工作，实现政府的工作目标，往往以考核、评比代替工作上的指导，以考核、评先进为指挥棒左右居委会的工作精力投向。据调查，目前居委会所有工作几乎年年都有评比和考核，评比的内容主要有：居委会的软硬条件要进行达标评比；居委会工作要进行上等级（从一级到三级）评比；社区服务工作要评选社区服务示范小区；精神文明创建工作要评选文明小区；社会治安工作要评选安全小区、安全示范点；环境卫生工作要评选卫生优美小区等等。街道对居委会具体工作的考核，往往实行工作年度目标考核。这种考核实际上是办事处各科室对居委会工作考核，因而，一到年末，居委会往往要应接不暇地接待考核和检查。以嘉定区被调查的10个居委会为例，1996年至1997年两年共接受上级（不包括市）考核247次，检查434次、验收评比168次，年均每个居委会接受考核、检查、评比42.5次；另外共参加上级召开的会议总数达1790次，年均每个居委会达90人次。

从以上三个方面，我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。

（二）、居委会与居民区党支部

居民区党支部作为党在社会的基层组织，直接接受其上级组织，即街道党工委的领导；而在社区中，它则承担着领导核心的作用。《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》的沪委（97）7号文件指出：“居民区党支部是党在社区最基层的组织，是居民区各种组织和各项工作的领导核心”。因此，居委会实际上是在由街道办事处、街道党工委和居民区党支部所构成的权力网络中开展活动的。对于居委会来说，居民区党支部是其领导力量，同时也是其实现有效自治的重要政治基础。因而，居民区党支部与居委会的关系直接关系到居委会的实际地位和功能。

居委会的工作是在居民区党支部的领导下进行的。在组织上，居委会中的主要党员干部，往往是支委的成员，有的居委会主任甚至同时兼任居民区党支部书记。依据规定，居民区党支部所承担的与居委会工作有直接关系的主要职责是：宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，执行上级党组织的决议，团结、组织党员和群众完成本居民委员会所担负的各项任务；支持和保证居委会依法履行职责；按照街道党工委的要求，做好居委会干部的教育、培养、考核和监督工作；密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作，搞好各项服务；加强精神文明建设，教育居民遵纪守法，保证和促进居民区的管理、服务和稳定。由此可见，居民区党支部在整合社区、管理社区和服务社区方面具有很强的功能。在居委会对社区的组织能力比较有限的情况下，居民区党支部以及所属的党小组和党员则成为居委会工作的重要组织力量。

所以，在基层政治建设中，居民区党支部的建设往往占有十分重要的地位，这不仅因为居民区党支部是基层政治的领导核心，而且因为在居委会工作高度行政化的条件下，街道这个层面的党政都希望通过强有力的居民区党组织来保证街道党政对居民区工作的指挥和领导。这样，各街道都形成了这样工作思路，即从居民区党支部建设入手建设居委会，保证居委会工作的干部队伍和工作机制，从而抓好居民区的工作。杨浦区殷行街道党工委在其工作总结中比较清晰地表达了这种工作思路及其具体实践：“‘火车跑得快，全靠车头带’。居民区党支部的强与弱，关键在于一班人。街道结合居委会干部招聘，把素质好、文化程度高，又有一定能力的党员选进居民区党支部，使党员居委干部在居民区党支部的比例明显上升。在1998年上半年的换届选举中，重点选好居民区党支部带头人，使支部书记的整体素质有较明显的提高，现55名居民区党支部书记平均年龄为49岁，高中以上文化程度占61%,为生气勃勃、富有创造性地开展社区党建工作起到了重要组织保证作用，出现了一批善抓大事、能干实事、敢办难事，深受居民欢迎的居民区党支部”。

（三）、居委会与各类社会组织

在交往十分频繁的现代社会，组织已成为社会的基本构成单位，成为社会存在和发展的基础。居委会本身就是一种组织，是整个社会组织网络体系的一个组成部分。因而，它实际面对的社会，不仅有居民区中的居民，而且有居民区中的各类社会组织。事实表明，社会越发展，社会组织越丰富多彩。因而，从发展的角度讲，居委会如何面对社会组织的日益发展，协调好与各类社会组织的关系，必然直接关系到居委会的工作基础、管理方式和资源组合。

XX市普陀区甘泉路街道到1999年，共有35个居委会，街道区域内约有630家企事业单位，各类社会团体组织约39个。经调查，总结出居委会与社会组织的关系可以分为四类：一是居委会与行政性的社会组织的关系，这些组织包括爱卫会、红十字会、计生协会、残疾人协会、双拥协会、科普协会等。因为这类组织的工作与街道的行政工作往往熔于一体，所以，居委会与这些组织的关系多体现为行政性的关系，即接受这些组织所委托的工作，帮助这些组织履行职责。二是居委会与新兴的社区服务和中介组织的关系，这些组织包括街道家庭教育指导中心、居委会自愿者组织以及社区服务中心等，街道要求贯彻政事分开，居委会干部不直接参与社区服务的具体事务，但是有权指导这类组织的活动和工作。三是居委会与本地区企事业单位的关系。居委会一般通过“党建联谊会”、“精神文明建设委员会”等组织形式，加强与企事业单位的联系。较之与其他单位的关系，居委会与物业管理公司的关系更为密切，它能监督物业公司的工作。四是居委会与民间社团组织的关系。随着改革开放不断深入，社会生活日益活跃，民间性的社团组织不断涌现，如业主委员会、癌症俱乐部、青少年外语角、老年拳操队等。这些组织有的是街道或居委会倡导组建的，有的是自发组织的。它们一般独立活动，与居委会的关系比较自由，不存在领导或指导关系。但是，由于这些组织直接联系着社区居民，因而，有些居委会会有意识地联系这些组织，努力使这些组织成为居委会社区工作的重要支持力量，为此，居委会往往会有意识地提供一些方便，甚至会到街道为这些组织争取少许的活动经费。

上述四类关系，实际上可以分为两大类：一是行政性的指导与被指导关系，如居委会与行政性的社会组织的关系、与社区服务和中介组织的关系；二是非行政性的协作关系，如居委会与本地区企事业单位的关系、与民间社团组织的关系。前一种关系对居委会的工作影响是双向的，一方面是增加了居委会的工作内容，而另一方面则是使居委会职能的实现方式得到改善，因为，社区服务和中介组织所提供的服务往往与居民的生活直接相关，通过这些组织，居委会能比较有效地解决居民生活中存在的问题。对居委会来说，后一种关系具有比较积极的意义，因为，在与社区中企事业单位所建立的联谊和合作关系中，居委会往往能从这些企事业单位中获得一定的物力和财力的支持；而在与民间性社团组织的联系中，居委会则能够扩大与社区居民之间的沟通，密切与社区居民的关系，并使这些组织成为居委会工作的积极的组织力量。

在居委会与各类社会组织所建立的关系中，居民区党支部或党小组扮演了比较重要角色。这一方面与居民区党支部是社区工作的领导核心有关，另一方面则与党组织和党员的作用有关，例如，居委会与企事业单位之间的联系，很大程度上就是以“党建联谊会”的形式出现；而居委会与各类民间性社团组织所建立的关系，则与居民区党员在其中所起的积极作用密切相关。由此，我们可以看到，居委会与基层政府、居民区党支部以及各类社会组织之间具有内在的联系，从全局来看，居委会与基层政府之间的关系具有决定性的意义，因为，这直接关系到居委会实际性质。一个完全自治的居委会与居民区党支部以及各类社会组织的关系将是另一类景观。

（四）、居委会与社区居民

居委会是城市基层群众自治组织，基层群众，即社区居民是实现基层自治的主体力量。因而，从理论上讲，居委会的生命力在于社区居民的积极参与。居委会与社区居民关系的最核心体现就是社区居民的参与。社区居民的参与，主要取决于两个方面：一是个体与社区的关系；二是参与本身的价值。前者是后者的基础。依据居民的参与情况，改革开放以来，居委会与社区居民关系的发展实际上经历两个发展时期：

一是被动参与时期。这主要出现在改革开放初期。在传统计划经济体制及其所衍生的单位组织体制作用和影响下，人的社会存在主要体现为单位人的存在，人与单位之间的关系要大大强于人与社区联系，甚至所谓人与社区的关系也是存在单位之中，如大型企事业单位中的职工生活区。与此同时，居委会的高度行政化也大大限制了人们自由参与的空间。

然而，人们毕竟是生活在具体的社区之中的，尽管由于单位属性，人们对居委会的依赖不是那么全面和直接，但是这种依赖还是存在的，因为，在计划经济条件下，所有的资源都控制在政府手中，居委会作为政府的执行者，实际上也参与了这种控制，从而为人们对其形成依赖关系奠定了重要基础。正是这种依赖关系，人们与居委会形成了一种特殊的参与关系，即被动地参与居委会活动。这种参与的目的不是要实现自己和社区的利益，而是要从居委会那里获得政府所掌握的资源。

二是弱参与时期。这主要指在八十年代中期以来的居委会的建设和发展。随着体制的变化，尤其是社会主义市场经济体制的确立，经济结构、社会组织结构以及社会生活方式都发生了巨大变化，人们的社会存在开始从“单位人”向更具活力的“社会人”转化，于是，人们的生活与所在社区的关系也相应地开始趋向广泛和密切。这种的发展趋势分别影响了居委会和社区居民：一是社区日益成为人们生活的重要空间，社区的发展与人们生活的质量提高形成了越来越密切的关系，因而，人们开始关注社区，参与社区和影响社区；二是随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力的提高，居委会建设对社会稳定和政治发展也日益凸现。但是基于传统的惯性，政府在很长时间里是从管理的角度来重视居委会，在改革所形成的“两级政府、三级管理和四级网络”中，没有把居委会当作一个相对独立的社会组织和调控网络，而依然把居委会作为政府行政的基层执行网络，因而，居委会的行政性并没有因为社区的发展和居民自主性的提高而趋向弱化。显然，在社区居民开始关注社区、参与社区和影响社区的趋势下，居委会的行政化建设是不合适宜的。面对这样的困境，居委会开始改变其工作方式，即以政治性或行政性的手段动员社区居民参与社区建设，如号召居民参与“建文明城市，创文明小区，当文明家庭，作文明市民”的活动，向居民提出“爱我小区，从我做起”、“清洁我家庭，清洁我楼组，清洁我小区”等要求，并组织了各种类型的自愿者队伍，确立了各种类型的居民互帮互助机制。虽然这种参与在总体上还是属于政府动员的，但是由于所参与的事务与居民生活有直接关系，所以，在这种参与中，居民还是投入了比较高的热情，主动配合居委会，体现出一定的主动性和自主性。但是，居委会的行政化还是在一定程度上削弱了这种参与的内在自治性，所以，居委会所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与，因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这一点可以从居民对居委会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。

虽然，从被动参与发展到弱参与并没有从根本上改变居委会与社区居民关系的性质，但是，这期间变化所展现出的发展趋势是积极的，有利于城市基层群众自治的建设和发展。一旦居委会的工作真正从行政性走回其原有的自治性，那么居委会与社区居民的关系就必将发生根本性的变化。

三、制度创新与居委会管理体制的完善

从行政管理角度看，居委会所组成的网络，是政府有效调控社会重要基础。在XX，居委会这个网络被视为第四级网络，与市政府、区政府和街道办事处这三级网络相联接。从民主建设的角度看，居委会是建设和发展社会主义基层民主的核心阵地，而基层民主建设对国家的民主化进程具有重要的战略意义。因而，改革开放以来，一直努力推进XX市现代化发展进程的XX市的历届市委和市政府，都努力推进居委会的建设和发展。进入九十年代后，随着社会主义市场经济的推行，为了适应经济和社会结构的变化，XX提出了“二级政府、三级管理”的新体制，形成了以社区建设和管理为基础的新的城市管理格局。在这新体制、新格局下，居委会的建设和发展对整个城市的建设和发展具有了更加重要的战略意义。因此，在1996年的XX市城区工作会议之后，XX的居委会建设和发展就逐渐步入一个新的发展时期，其特征有二：一是制度创新；二是依法发展。

但是，应该指出的是，1996年以后的居委会发展，开始还主要从城市建设和管理，从保持社会稳定和发展的角度来推进的。但是，随着经济体制变革的深入，尤其是传统的单位组织的性质在社会主义市场经济条件下的变化，社区日益成为市民生活的重要归宿，与此同时，市民的社会自主性和权益意识日益增强。为了适应社会主体的变化，居委会这个基层群众自治组织的发展开始有意识地逐渐从行政性的归属向社会性的归属转化。对于居委会这种随社会发展而出现的“回归本性”的发展，XX市的各级政府给予了高度重视，于是在九十年代末，XX市委和市政府同时开始从行政和政治这两个角度来建设和发展居委会，即不仅关注居委会作为一个最基层的组织所能够承担社会职能；而且关注居委会作为城市基层群众自治组织对推进中国基层民主建设所具有的意义。因而，1996年以来的居委会建设和发展中的制度创新，主要围绕着这两重关注展开的。这些制度在总体上有利于居委会自治功能的发挥和实现。总结1996年以来XX市居委会建设和发展，对于城市基层群众自治发展来说，比较有价值的制度创新主要体现在以下几方面：

第一、社区建设与社会动员。1996年后，XX市各级政府都把加强社区建设和管理作为一项重要的工作来抓。在XX，社会建设和管理主要在两个层面上召开，一是街道层面；二是居委会层面。在社区建设方面，这两个层面的工作主要围绕着创文明社区的工作目标展开。“创文明社区”既是一个工作目标，同时也是一个工作体系，在这其中，与社区最为直接的居委会是主要的工作承担者。创文明社区是一项内涵十分广泛的工程，居委会工作因此承受强大的压力。但是，社区的建设和发展毕竟与居民的生活直接相关，所以，在这项工作中，各居委会都努力依靠社区内的居民，动员他们参与其中，并支持这项工作。因此，虽然创文明社区工作是从城市建设和管理的内在要求出发，是行政性的工作和活动，但由于它的实现机制是“依靠居民，动员居民，教育居民”，结果客观上起到了动员社会，动员居民关注社区建设，参与社区建设的积极效果，从而为发展城市基层群众自治提供了积极的社会基础。实际上，从XX市创建文明社区的发展战略来看，动员居民参与社区建设和管理本身，就是创建文明社区工作的一项重要内容。市委书记黄菊同志在1996年的城区工作会议上就指出：在创建文明社区中，要“积极发展多种形式的群众性社区文化，广泛开展居民广泛参与的互帮互助的社区公益活动，努力创造催人奋进的良好的社区育人环境，大力增强居民社区意识，不断提高市民参与社区精神文明建设的积极性和自觉性”。

第二、议事机构与民主参与。为了更好地动员群众参与社区建设和管理，尤其是为了更好地协调居委会工作与社区居民需求之间的关系，使居委会能有效地为居民服务，居委会在具体的工作实践中，逐渐摸索出一个新的体制，即以民主为原则，设立居委会的议事机构。这个代表民意的参谋机构和监督机构，不仅既能提高居委会工作的目的性和公益性，而且更重要的是使居委会工作有了更强的合法性基础。以杨浦区殷行街道为例，1996年，该街道在招聘120名专职居委会干部的基础上，着手对居委会的工作体制进行改革，在54个居委会普遍建立了居民代表小组，即“议事层”。“议事层”由居民协商推荐产生，每个居委会产生7至9名代表。居民代表由社区单位、社区居民、各界人士、个体工商业者、退休的居委会干部等方面人员组成。街道制订了《关于建立健全居委会居民代表小组制度的实施意见》，对居民代表小组的性质、任务作了明确规定，赋予居民代表小组“参谋、桥梁、宣传、监督”的职能和权力。居民代表小组的建立，一是增强了居民群众参与社区管理的意识，二是增强了居委会干部的责任感和使命感。静安街道在1996年也设立了类似的机构，所不同的是它直接称之为“居民区议事会”。在愚谷村成立的该街道第一个议事会中，有原全国人大常委委员会、全国政协委员、大学教授等。

第三、队伍建设与自治活力。从1996年开始展开的XX市社区建设和管理工作，对于居委会形成的直接挑战主要体现在对居委会干部的挑战上。因为，在“二级政府、三级管理、四级网络”的新的城市建设和管理体制下，居委会工作不再是被动性的执行性机构，而是主动性的执行机构，这其中的最大差别是居委会的工作方式将从简单的指令传达、工作代替转向动员群众，结合实际，依据指令开展工作。新的工作任务和新的工作方式对居委会干部提出了新的要求。为了适应这个要求，XX市各街道都在九十年代的后期有意识地调整了居委会干部的结构，并逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。以徐汇区枫林路街道为例，在1996年，该街道共有居委会52个，原有居委会干部255名，平均年龄为59.4岁，其中年龄最大的达73岁，初中以上文化程度的占67%,小学文化程度的占31%。为了改变这样的状况，街道在本地区的下岗、待退休人员中选聘干部，其条件是年龄在50岁以下，文化程度初中以上。选聘改组后，街道在编居委会干部为192名，平均年龄52岁，比原来降低了7.4岁，其中最年轻的为31岁；初中以上文化程度的占87.5%，比原来提高20个百分点，其中大专以上占4%。虽然居委会干部结构的变化还主要是通过行政手段实现的，与城市基层群众自治的内在要求不完全一致，但是，对于具有很深行政性传统的居委会建设和发展来说，这种变化及其对转变居委会干部观念的作用，不仅有利于提高居委会工作的能力，而且有利于增强居委会发展基层群众的活力。

第四、中介组织与功能转型。在传统的管理体制下，居委会与街道办事处形成了十分密切的行政关系，居委会承担着十分繁重的行政性事务。要使居委会从行政性事务中摆脱出来，而同时又能强化居委会服务社区的功能，唯一的途径就是成立各种类型的中介组织，因为，这些组织联接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会“三自”能力的重要前提和基础。虽然中介组织的建设和发展目前还处于初级阶段，但是它对城市基层群众自治发展所具有的深刻意义，预示着它的发展将直接推动XX市城市基层群众自治的发展。实际上，在XX市社区建设和管理中，中介组织的发展，既是街道和居委会工作探索和实践的产物，也是XX市市委和市政府积极指导和推动的结果。XX市委、市政府在1996年后的历次城区工作会议上，都十分强调发育和健全社区的服务体系、保障体系和自愿者工作队伍，强调走“小政府、大社会、大服务”的发展道路。依据这样的发展思路，杨浦区殷行街道办事处从1996年开始发展社区中介组织，相继成立了城区管理服务所、社区文化管理所、市场管理所、劳动服务所、社区管理服务所、法律服务所等六个全民事业服务管理机构。这些机构都在各自的职能范围内设立了多种社区服务项目，从而为社会提供了一个比较完善的服务和管理网络，有效地促进了社区建设和管理。街道干部在实际工作中看到了中介组织发展所具有的行政意义和政治意义，认为居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。

第五、三位一体与综合管理。衣食住行是人们生活的基本要素，这决定了以家庭为单位构成的社区中，物业以及与物业有关的事务，是社区管理中的重要内容，直接关系到社区的建设和发展。随着物业产权归属的明晰，业益与要求的凸现，物业管理对社区建设和管理就越发具有全局性的意义，因为，这其中涉及居民的局部利益、社区的整体的利益以及社区基本事务（如保绿、保洁、保安）的管理体制。但是，物业管理本身不是居委会的事务，而是物业公司。这样、社区建设和管理就涉及到四方面的关系：即居民、业主委员会、物业公司、居民委员会。为此，居委会努力从社区建设和管理的要求出发，将这四方面的力量组合成为一个整体，从而形成综合力量，共同管理社区事务。在这方面，目前普遍的实践经验是：将业主委员会和物业公司纳入居委会的管理体系，居委会一方面成为业主委员会和物业公司之间的协调者，另一方面成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。闵行区龙柏街道一村第一居委会的具体做法是：建立居委会主任、物业公司经理和业主委员会主任联系会议制度，每季度开一次会议，对整体性、突击性工作进行安排、部署、商议，解决小区管理中的重大问题。例如小区要建老年活动室，经联系会议协商，物业公司划出四间车库进行改装。为了强化居委会在协调业主委员会和物业公司方面的能力，不少居委会设立了物业管理委员会，也有不少居委会直接把业主委员会主任选进居民区党支部的支委。显然，在这样三位一体、综合管理中，基于协调关系，居委会不仅拉进了自身与业主、业主委员会之间的距离，使业主或业主委员会成为居委会自治建设中的重要力量，而且拉进了自身与物业公司之间的距离，从而与物业公司形成合作互助的关系；基于保障和监督关系，居委会拉进了自身与居民利益、社区利益之间的关系，使自身在社区管理中更具代表性和公益性，为提高居委会在居民心目中的地位奠定了重要基础。

第六、协调机制与资源整合。社区是多种类型组织的聚合体，在这其中不仅有居家，而且还有各种类型的单位组织。从基层群众自治的角度讲，居委会主要为所在地的居民服务，但是，从整个社区的建设和管理来说，居委会的工作不能不涉及到所在社区的各类单位组织。因此，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理就必须将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用，这样既能保障社区管理的整体性，又能使社区建设和管理有更多的参与者和支持着，从而使社区建设和管理的各方面资源得到有效的整合和利用。在这方面，闸北区临汾路街道党工委的做法是：在各居委会成立了辖区事务协调工作领导小组，明确居委会工作对象不单纯是居民，还包括辖区内所有的企事业单位、部队、学校、商店，要求居委会把自身的利益与辖区内的企事业单位、部队、机关、学校的社会性、群众性、地区性工作“捆绑”在一起，有效行使管理辖区的权力，开拓和整合辖区内的各项资源，把工作落实到实处。该街道的261弄居委会在这种工作体制中强化了自身管理服务功能，连续两年被评为市级文明小区，被推荐为创建全国文明城市示范点。

第七、财政能力与自治基础。由于各街道的经济和社会发展状况不同，各居委会的财政状况差别较大，但从总体上讲，居委会的财政状况不是最好。在九十年代中期前，各居委会为了解决财政困难，大办“三产”，九十年代中期后，随着居委会与“三产”脱钩，居委会财政主要来源区和街道财政拨款。1998年的调查表明，嘉定区的镇、街道一般每月给每个居委会费用2000元左右，在这2000元中，居委会除要开支退休聘用干部的基本工资（月奖金由居委会的服务性创收中自行解决），还要开支各种办公费用以及各项社区活动经费，因而，居委会的财政总体上比较拮据，从而在一定程度上影响了居委会实际功能的有效落实。鉴于此，XX市委和市政府要求区和街道减轻居委会的负担，通过社区经济发展的合理定位，促进社区经济发展，为社区管理建立良性循环的财力机制，以全面提高居委会的财政能力。市委和市政府的具体规划是：“九五”期间，区政府按每年新增区级财政收入的1－2%，增拨社区财政支出，专项用于街道、居委会发展各项事业。另外要求居委会工作人员的总收入，应大致相当于本市职工人均收入水平，并适当提高居委会的办公经费标准。为此，各区、街道都努力在街道的财政支持中，尽量提高对居委会的财政拨款。自治的关键是自我管理和自我服务，这要求居委会能够满足居民的要求，提供必要的社会公共资源。因而，居委会必须具备适当的财政能力。可以说，居委会没有必要的财政基础，也就没有基本的自治基础。因而，保障居委会基本的财政，是推进居委会实现自治功能的前提和基础。

第八、支部建设与政治领导。XX市委、市政府在社区建设和管理中的指导思想十分明确，即居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。居民区党支部在社区中的政治领导地位决定了城市基层群众自治不能离开党的政治领导。实际上，从自治发展本身来说，在中国目前的政治格局下，城市基层群众自治必须有主导性政党的主导和推动。因此，在社区建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。XX市各级党的组织正是从这多重的政治意义出发来抓居民区党支部建设的。中共长宁区委在题为《从加强居民区党支部建设入手开创社区党建工作新局面》的总结报告中归纳了支部建设的具体措施：一是抓队伍，优化居民区党支部书记队伍结构；二是抓培训，提高干部素质；三是抓规范，建立良性工作机制；四是抓典型，推动工作上水平；五是抓党群，做好新时期群众工作；六是抓组织，强化对各类党员的组织、管理和教育；七是抓共建，探索社区党建工作的合力机制。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，强大的支部，不仅不会影响城市基层群众自治，相反还会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建设和发展。

第九，居务公开与民主监督。民主的一个基本体现就是人民有权监督政府或与自身利益直接相关的组织或活动。所以，民主监督是民主发展的内在要求。因此，XX市各街道和各居委会都把民主决策和沟通民意纳入政治和行政过程之中。以静安区为例，该区中的不少居民区党支部为了便于群众对居委会的工作，实行干部佩证上岗制度，实行居委会干部接待日制度。此外，把机关的“政务公开”引进居委会工作，实行“居务公开”。这些新措施的实际意义在于两个方面：一是强化了居委会干部的法制意识和群众意识，提高了他们自我约束，联系群众的能力；二是强化了群众的监督意识，为提高居民的参政意识、议政能力和自治水平提供了重要的基础。从这个意义上讲，以居务公开为主要形式的民主监督体系的形成和发展，有利于推动基层群众自治的建设和发展。

第十，直接选举与群众自治。自治的重要标志就是人们通过自己的选举决定领导者或领导机构的组成。依据《城市居民委员会组织法》，居民委员会的组成必须选举产生。选举的方式有三种：一是全体有选举权的居民选举；二是每户派代表选举；三是根据居民意见，由每个居民小组选举代表2至3人选举。但是，在过去很长时间里，居委会的选举在很大程度上流于形式，其方式主要采用组代表选举的方式，而且受到街道的直接作用和影响，。随着社区建设和管理重要性的提高，尤其是基层民主建设的内在要求的日益提高和居民自主参与意识的日益增强，这种形式化的选举已越来越无法有效地动员起居民对居委会组成以及日后工作的兴趣。面对这样的形势，依法直接选举势在必行。依法直接选举的主要特点有三：一是居民依法决定采取何种具体的选举方式选举居委会；二是通过选民登记或登记选民，动员居民区的全体选民参加选举；三是居委会候选人通过民主程序产生，其中重要的一点是，候选人必须是本居住区的居民。在1999年，居委会直接选举先后在卢湾区的瑞金街道、浦东新区的潍坊街道、塘桥街道、浦兴路街道和梅园街道进行试点，取得良好效果，不仅出现了直接选举产生的居委会，而且改变了居委会与街道办事处之间的工作关系。由于居委会与街道之间原先的领导和被领导关系在自治原则下逐步回到指导与被指导关系，居委会的工作体制和工作方式也发生了比较深刻的变化，出现了在职居委会主任，出现了社会工作者这个新的社区工作群体，出现了居民代表会议常任制。这些变化为城市基层群众自治的全面展开奠定了重要基础。1999年，XX市人大决定从2000年开始，居委会的直接选举工作将在全市范围内逐步展开。为此，XX市民政局在总结试点经验的基础上，依据宪法和居委会组织法，于2000年推出了居民委员会直接选举的具体办法，以规范和统一XX市的居民委员会选举工作。对于XX市基层民主建设来说，居委会直接选举的全面推行以及随之而来的居委会管理体制的深刻变化，都预示着XX市居民委员会在城市管理体制的改革中，尤其是在XX基层民主的建设和发展中，开始进入一个全新的发展时期，即居委会将从政府体系中回到社会，归属基层群众，并按照宪法和法律规定自治原则和自治制度发展和完善自身。

四、依法推进城市基层群众自治建设

发展城市基层群众自治和发展农村基层群众自治一起，共同成为建设有中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。在社会主义市场经济的建设和发展的条件下，发展城市基层群众自治对中国政治发展所具有的意义将更加深刻。因此，在这世纪交替时刻，我们主动地把发展城市基层群众自治全面提上议事日程，并积极地促其发展，对中国社会在二十一世纪的全面发展，尤其是社会与政治的发展，具有重要的战略意义。

XX城市基层群众自治发展的历程及其所取得的成绩表明，改革开放二十年发展所形成的中国社会发展的总体态势和运动逻辑，已在客观上为城市基层群众自治的全面发展提供了强大的现实基础和丰富的动力资源。我们主观上的努力，就是如何在这样的基础上，通过制度创新和政策推动来积极促进它的发展。作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治已形成其完整的制度架构，因此，城市基层群众自治发展的主要任务，不是制度构建问题，而是如何在现有的制度架构下协调关系、完善体制、开发功能。从而使其适应现实社会发展所动员起来的群众自治对制度本身的要求。制度是以法律为基础的，制度运行中关系的调整、体制的完善和功能的开发，所针对的不是法律本身，而是制度实际运行中的理论状态与实际状态之间的距离与矛盾，但是这些努力必须以法律为依据。因此，要发展城市基层群众自治，就必须充分认识和把握其法律基础。依法推动城市基层群众自治应是未来城市基层群众自治建设和发展的基本方式。

关于城市基层群众自治法律基础，主要有三部分构成：一是宪法，即1982年的中华人民共和国宪法；二是组织法，即1989年12月通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该组织法的形成是以1954年通过的《城市居民委员会组织条例》为基础，同时参照1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（草案）》。三是通则与条例，即1954年通过、1980年又予以重新颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》和《治安保卫委员会暂行条例》。在这三部分法律基础中，宪法的规定最基本，也最关键。宪法第一百一十一条对城市居民委员会和农村村民委员会同时作如下规定：

“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

宪法在这规定中明确了四个方面：一是城市居民委员会的性质；二是城市居民委员会的组成方式；三是城市居民委员会组织架构；四是城市居民委员会的基本功能。《城市居民委员会组织法》就是围绕着宪法的这四个方面的规定而展开的。依据宪法和组织法，我们可以把宪法和法律为城市基层群众自治所提供的法律基础，概括为以下七方面：

第一、居民委员会的性质。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

第二、居民委员会的任务。组织法依据宪法规定了六大任务，具体可概括为：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。其中在政府些助方面，组织法第二十条的规定为政府向城市居民委员会指派任务提供了法律上的条件。该规定内容是：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”

第三、居民委员会的组成。组织法第七条规定：居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。从组织法关于选举权和被选举权的规定的表述来看，居民委员会必须从本地区的居民中选举产生。该规定的表述是：“年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外，组织法第十九条的规定，在客观上也为这方面的法律原则作了进一步的充实。组织法第十九条规定：“机关、团体、部队、企业事业组织不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”这条规定实际上意味着居民委员会辖区内的单位组织不参与、不主导居委会的工作，相反，还有义务接受居民委员会的协调和约束。

第四、居民委员会的权源。组织法第六条规定居民委员会的设立、撤销、规模的调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定；同时组织法第三条和第二十条规定居民委员会应该协助政府工作，而且政府的有关部门经过一定的程序可以对居民委员会的下属委员会进行业务指导，但是，这些规定本质上都不影响居民委员会本身自治性。因为，居民委员会的权源都不会因为有这些规定而发生任何的变化。依据居民委员会由居民直接选举产生原则，居民委员会的权源是本地区的全体居民。在居民区内，居民委员会虽然是实现群众性自治的重要机构，但是它不是居民区内的最高权力机构，居民区的最高权力机构是由居民或居民代表产生的居民会议。依据组织法第十条规定，居民直接选举产生后的居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。

第五、居民委员会的财源。依据组织法第四条、第十六条、第十七条规定，居民委员会的财源主要包括三方面：一是政府拨付，用于行政开支；二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业；三是居民委员会兴办的有关的服务事业。组织法第六条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门或单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”

第六、居民委员会的组织。组织法第十三条规定：“居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。”第十四条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。另外，组织法第十一条特地规定，居委会的决策原则是少数服从多数，居委会的工作方法是民主集中，不得强迫命令。

第七、居民委员会的角色。依据组织法第二条规定，居民委员会是居民“三自”的基层群众性自治组织，但是，在城市基层群众自治的体系中，它不是权力组织，而是执行组织。所以，居民委员会的实际角色是城市基层群众自治的执行性组织。例如依据组织法第十五条规定：最能反映居民自治的居民公约，由居民会议讨论决定，由居民委员会监督执行。

上面所概括的城市居民委员会的法律基础，实际上既是城市基层群众自治发展的法律保障，同时也是城市基层群众自治发展的法律限制。这就意味着城市基层群众自治的发展从根本上是有原则、有依据的，因而，也是可控的。在这里，我们必须充分意识到这样一条政治原则：法律限制和法律保障是辩证统一的，任何试图突破法律限制的发展，都必将是没有法律保障和法律基础的发展，因而，必然是危险的，它将危及的是整个发展本身。实际上，与城市居民委员会的实际状况相比，居民委员会组织法所构建的居民委员会的自治性和民主性要强得多，只要我们严格、有效地推动居民委员会组织法的实施，城市基层群众自治就能在有效的法律空间中得到完善和发展。所以，发展城市基层群众自治，必须充分认同宪法和组织法的规定，坚定地走依法发展城市基层群众自治的道路。

五、推进城市基层群众自治发展的理论思考

在中国，城市基层群众自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展中不可逆转的潮流。虽然城市基层群众自治发展有一定的自主性，但是从根本意义上讲，它受制于现实的经济和社会发展，以及更大范围意义上的政治发展。因而，城市基层群众自治发展目标不是由自身决定的，而是有现实的政治、经济和社会发展决定的。

在社会主义市场经济原则下，中国的经济、政治和社会发展将在社会主义架构下孕育出全新的国家与社会关系。对于中国这样超大规模的国家来说，新型的国家与社会关系的必将越出跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。中国社会长远发展对“强国家、强社会”的内在要求，决定了处于国家与社会中间的城市基层群众自治发展的长远目标是：把城市基层群众自治发展成为以法律为保障，以自治为取向，以政党主导为基础，以广泛参与为动力，以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。

政治发展的最基本要素是两个：一个是制度的发展，另一个是人的发展。人的发展虽然对政治发展具有决定性的意义和作用，但是这需要长期的发展积累和多方面的发展努力，其中也包括制度的发展。与人的发展相比，制度的发展容易一些，因而也要超前一些。政治发展逻辑和城市基层群众自治现实状况，决定了城市基层群众自治发展的近期目标是：调整权力关系，健全运作机制，动员多方参与，开发制度功能，从而使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。

基于城市基层群众自治发展的长远目标和近期目标，结合XX市城市基层群众自治建设和发展的经验，我们认为中国的城市基层群众自治发展应遵循以下基本原则：

一是依法发展原则。即城市基层群众自治发展必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，并严格遵循现有法律的规定。这即符合依法治国的要求，也符合城市基层群众自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市基层群众自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市基层群众自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市基层群众自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度讲，城市基层群众自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市基层群众自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些旧的法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如《治安保卫委员会暂行组织条例》、《人民调解委员会暂行组织通则》。

二是政党主导原则。理论和现实表明，城市基层群众自治的发展需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导都与政党控制有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市基层群众自治也就有了自己政治基础。因此，城市基层群众自治的发展必须与社区党建紧密地结合起来，社区党建是城市基层群众自治发展的基础，而城市基层群众自治是社区党建发展的重要途径和舞台。

三是政权支持原则。中国的政治与社会特点以及城市基层群众自治的历史与传统，都决定了中国的城市基层群众自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。有了政权支持，城市基层群众自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。

四是自治主题原则。这是十分关键的一条原则，直接关系到城市基层群众自治发展的价值取向和最终定位的问题。在社会主义市场经济的条件下，从根本意义上讲，城市基层群众自治的发展不是政治选择的结果，而且经济发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有本质的不同。如果说五十年代确立和发展城市基层群众自治更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展城市基层群众自治则更多是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权巩固；而后者的出发点是社会发展。因此，在新的历史条件下，城市基层群众自治发展中，自治应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活”这个基本主题展开。

五是渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市基层群众自治是新时期中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市基层群众自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市基层群众自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市基层群众自治发展需要积极推进，但不能冒进，而必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式会使进程减缓，但是它将使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。

上述五条原则，对中国城市基层群众自治发展具有长远的意义。依据城市基层群众自治发展近期目标，当前的城市基层群众自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。为此，在推动城市基层群众自治发展的过程中，在策略上必须处理好以下五大关系：

第一、处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系、涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。从大局上讲，基层群众自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。基层群众自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是基层群众自治发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；二是基层群众自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导；更重要的是体现为党如何成为基层群众自治的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。

第二、处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如随经济体制和社会结构变化而出现的各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群众自治的主体力量；后者体现为这些组织的发育可能会对基层群众自治的功能和地位形成一定的冲击，城市中业主委员会对居民委员会已形成的冲击说明了这个问题。因此，自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系，保证自治组织在城乡社区中的主导地位，直接关系到基层群众自治的生存与发展。

第三、处理好基层群众自治中的体制创新和依法办事的关系。关于基层群众自治，目前除了宪法有关规定外，还有两部法律：即《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。与目前的实践相比较，这两部法律还是具有一定的超前性，其规定的精神要比目前的实践更高一个层次，尤其城市居民委员会的有关法律。但是，已有的法律规定都还比较原则，尚未具体化。所以，在基层群众自治的建设中，具体的组织和工作还需要依据实际的情况进行必要的体制创新，如城市居民委员会与业主管理委员会之间的体制性关系，有关选举工作的一些细则等等。但是，这些体制创新必须以现有的法律为基础、为准绳，在法律所规定的原则和所提供的空间下进行，只有这样基层群众自治的发展才能时刻保持在正确的发展轨道上。

第四、处理好基层群众自治中的国际经验和中国国情的关系。基层群众自治是民主的一种基本形式。作为一种民主形式，在具体的体制、规则和程序上，确实可以参考一些国际性的经验，如选举的操作程序、自治中的民主监督、自治中的法律关系等。但是，基层群众自治毕竟是在中国社会、历史和文化所决定的综合环境下存在和发展，所以，在借鉴、参考国际经验的同时，还必须充分考虑到中国的国情，这其中包括中国的民主基础、国家性质、政权结构、法律规定、文化传统以及生活方式等。中国基层群众自治的发展必须在国际经验与中国国情相结合的基础上走出一条自己的发展道路。只有这样，中国的基层群众自治才有自己的生命力。

第五、处理好基层群众自治中的改革、发展与稳定的关系。现实的发展形势充分表明，基层群众自治发展是中国社会发展的要求，同时也是社会发展的结果。这也就是说基层群众自治发展是以社会发展为基础的，是适应社会发展的要求而发展的，不是为了发展自治而发展基层群众自治。因此，基层群众自治发展时刻都必须围绕着社会进步和发展这个核心，只有社会实现了进步和发展，基层群众自治发展才有不竭的发展动力。这就要求基层群众自治的发展不但不能影响改革、发展和稳定的三者协调关系，而且要保障这三者协调关系的维持和发展。为此，基层群众自治的发展必须以加强党的建设为基础，以法律为保障，以实事求是为原则，以发展和稳定为目标。

六、城市基层群众自治发展与中国民主发展的道路

中国是一个“有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主和社会主义法制”的国家，在这样的国家如何真正确立社会主义民主制度，并使其牢牢扎根，一直有不同的设想：一种是主张从上到下建设民主，推行民主，认为高层政治的民主化对整个民主化发展具有决定性意义；一种是主张从下往上推行民主，强调通过基层民主的实践、文化的进步和社会结构的发展来推进整个民主化进程。实际上，在中国这样后发型的现代化国家，民主的成长必须以经济成长为基础的，不是一种可以随意设定的发展，正如邓小平所说：民主化和现代化一样，要一步一步地前进，不能用的做法；另一方面，要在民主传统和民主基础薄弱的条件下比较有效地推进民主成长，就必须进行多方面的努力。由此，我们可以得出这样的结论：中国的民主成长应是一个渐进式的推进过程，在推进民主成长的过程中，不仅需要高层的民主建设，而且需要基层的民主建设，其中基层的民主发展对中国民主成长更具战略意义，这是中国民主发展的现实基础所决定的。

我们之所以认为基层民主建设对中国民主成长更具战略意义，那是因为在我们看来，经过二十多年的改革开放和现代化发展的探索，中国经济、政治和社会的发展已形成了这样的内在发展逻辑：以社会主义市场经济的建设和发展为动力，通过经济的成长和社会的进步来全面推动中国的政治民主化进程，从而形成经济成长、社会进步和政治民主三者的良性互动发展。在这样的发展逻辑下，政治如何及时有效反映和吸纳经济和社会发展的成就，并转化为政治发展的动力，是政治发展的关键。在这方面，基层政治民主的发展无疑具有得天独厚的优势，因为，它是人民参与政治生活，表达利益要求，实现合法权益的最直接舞台，经济和社会关系的任何变化都会迅速的反映到这个舞台上来。因此，如果基层政治能够及时反映和吸纳由经济发展直接决定的基层社会的变化，积极地进行自我发展和自我完善，那不仅能够为整个民主发展积累宝贵的政治资源，而且也能有效的缓解经济和社会发展给政治体系带来的过度压力，以保持社会和政治稳定。而另一方面，基层政治民主发展，也为公民在广泛而直接的政治参与中增强民主意识、提高民主能力提供了重要基础。政治生活的主体是人，是具有政治权利的公民。公民良好的政治意识和政治能力是民主政治建设的重要基础，也是维护和巩固民主政治发展成果的重要保障。在中国这样缺乏民主政治文明基础的社会，这一点尤其重要。后发型现代化发展国家的民主政治发展，虽然需要整个政治体系民主化发展的有力推动，而且这种推动从民主政治发展的全局来看也是具有战略意义的，但是，要真正建成成熟而稳定的民主政治，基层民主的发展所形成的民主动员和所确立的国家与社会的良性互动关系，则更具有长远的战略意义。因此，中国的民主政治建设必须从战略的高度把握和推动基层民主的建设和发展。党的十五大充分认识到了这一点，强调扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主的最广泛的实践。

在中国，基层群众自治包括农村基层群众自治和城市基层群众自治两大方面。改革开放以来的中国社会发展的现实逻辑，决定了农村基层群众自治发展在一定程度上领先与城市基层群众自治的发展。但是，这种领先并不是决定性的，是相对的，暂时的。城市与农村的先天条件决定了，在群众性自治方面，城市的基础要优于农村。社会主义市场经济的推行，将使城市和农村的民主发展处于同一个作用机制下，这样，具有基础优势地位并能从现代化发展中直接获得最多资源的城市，必然在政治民主化发展方面拥有比农村强出许多倍的基础条件和动力因素。所以，我们有理由预见，只要我们在战略上对城市基层群众自治发展予以足够的重视，策略得当，城市基层群众自治发展必然会成为中国基层群众自治发展的主导性力量。城市以及城市中的市民在整个国家政治生活中所具有的影响力，决定城市基层群众自治的发展对中国民主政治建设和发展具有全局性的重要意义。因此，如何正视城市基层群众自治发展的历史必然性并积极地利用和开发这一重要的政治资源来推动中国民主政治发展，是中国民主化在二十一世纪发展所面临的一个重要战略问题。

城市社区治理的重要性篇10

一、国外城市社区管理模式

世界各国城市社区管理模式都有各自的特色，概括起来，大致可以分为三种类型：政府主导型管理模式、自治型管理模式和混合型管理模式。

1.政府主导型管理模式

以德国、瑞典、新加坡等国家为代表的一些现代化国家都属于这一类，其主要管理特点比较相同：政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为强势，甚至还比较直接、具体和明显，对社区运行和发展有很大的控制力，实现社区组织机构的职能作用与上级政府意图高度的统一。虽然德国是联邦制国家，瑞典是君主立宪制国家，但是他们设立的都是中央、省（州、郡）和城市三级政府机构，给城市政府赋予较多的自，也有一套比较完整的足以能够推进管辖市做好工作的法律体系。首先德国和瑞典把城市都划分为一定数量的社区，并在社区里面建有官方组织机构，有时候区政府还采取直接与居民见面的办事方式；其二在政府的主导下社区组织机构比较注意充分发挥中介和社团组织的作用，以政策鼓励他们，做许多社区组织机构想做而做不到的工作。政府给社区内部培植了许多民间社会团体、各种协会组织、营利和非营利企业以及其他一些社区服务机构等等，这些团队和组织不但发挥着政府与社区群体和个体的沟通纽带作用，还能够及时满足政府提供不出来的物质和精神产品；第三主要是采取各种政务公开的形式，鼓励社区居民参与社区公共事务决策和监督，尽可能地让居民看到城市社区发展变化的全过程和体会到参与决策和监督后的成效。新加坡政府更是直接管理社区，全国对下不再设立市、区政府，社会管理的基本单位就是社区。每个社区都设有公民咨询委员会、居民联络管理委员会和居民委员会。公民咨询委员会是组织、协调社区事务，募集社区基金，提高社区居民福利的管理机构；居民联络管理委员会是行使建设和管理社区民众各种俱乐部的主管部门，具体组织举办社区内的各种文化、教育、娱乐、体育等项活动，同时也发挥政府与居民之间互动的桥梁作用。居民委员会的主要工作是通过开展各种民间活动，如：组织舞会、民防演练、居民对话等，促进邻里和睦、社会组织协同，以及更好地鼓励居民政治参与，理解和响应政府的各种方针政策。在新加坡现行的政治体制下，社区组织机构和各类社会团体实质上也是政党与社区居民直接联系的最基本的政治纽带。新加坡社区组织机构的主要领导成员一般不是直接选举产生的，而是由国会委任或由议员直接提名推荐，然后再履行有关法定程序。新加坡社区立法完备、详尽、具体、界限分明，是新加坡社区建设的又一个重要特色。政府制定了一整套法律、法规和禁令，能使人们的言谈举止、衣食住行皆有章可循、有法可依。新加坡现行的社区法律、法规多达400余种，规定详尽、具体，在是与非、罪与非罪问题上界限非常明确。为了规范人们的一些具体的社会行为，罚款措施被广泛使用，且数额较高。在依法严格管理社区的同时，还强调以德育人，注重“精神文明建设”，以此进一步维护良好的社区秩序。

2.自治型管理模式

以美国、加拿大等发达国家为代表的一些现代化国家属于这一类。这些国家的城市社区管理都是在行使社会职能最基层的一级城市政府组织下进行的，社区创建、改建、发展的理念更注重于“自治”，城市社区没有政府派出机构，主要是依靠社区自治组织机构行使社区组织管理职能，社区组织机构的领导成员由居民直接民主选举产生。城市社区组织机构享有对社区发展规划、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权。其社区自治的最大特点是“社区城市化，城市社区化”，不断开发社区组织机构以外的其他服务团体的资源，以满足社区居民日益增长的物质和文化的需求。社区自治职能与城市政府职能相比具有二个不同的特点：①城市政府职能是有限的，法定的，强调全覆盖，管的比较宏观和重要。社区自治管理职能是在法定范围内无限的，协商性的，不强调全覆盖，权力重心下移，给社区公共管理之外留有更大的空间和主动权，强调个性化。②社区自治的基本方法是把许多具体权责进一步下放到社区专业和非专业团队以及社区居民身上，使居民与政府之间的沟通距离和次数大幅度减少，居民的具体问题和实际困难能够得到及时有效地解决。城市政府职能的体现则不然，恰恰相反，它更强调抓大放小，也比较严格，不够灵活。美国城市社区建设在充分体现以上二点的基础上，更加注重与社区居民一起创建“共享型自治社区”，更加注重满足人的需求和开发利用人的资源。虽然这种社区也有明显的地域划分，让社区居民享受更加充分的自由，但它们的活动范围或在界限划分方面一般还要超出某个具体的生活社区，社区居民没有一种受制于特定生活社区的感觉，与经常活动相连的其他社区之间共享着一种潜在的周边文化交融现象，所以，他们还是一种“地域开放型”自治体制。美国把这个区域划分为“街”，但它与中国城市里的“街”含义是根本不同的。美国“街”的一个普遍理解含义是“社区生活”。它不仅仅是一个地方的名子，而且它还是一个地方社区居民开放价值观的体现。生活社区商议和决议的许多事情还要在“街”中设立的董事会上举行听政会来进行讨论、评估和确立治理方案，“街”的功能是建构一个更大范围的辅助公共社区服务的机构或交流平台，这个平台资源在政府和社区居民两个端点发挥着又一极的制衡作用，为社区自治发挥着另一极的良好推动作用。他们的社区发展，已经走过了100多年的历史，创建了一套比较系统的社区发展理论和方法，形成了一个比较完善和稳定的城市社区自治体制和机制。

3.混合型管理模式

日本、以色列、澳大利亚、新西兰等国家属于这一类，是介于政府主导型和社区自治型之间的一种模式，其主要特点是政府职能与社会团体与居民个人责权紧密结合，也可以说政府是半放权的。日本的具体做法是：建设政府层面和民间层面的社会结构是一种机械结合和有机结合的混合体。所谓机械结合：一是中立性。日本的社区自治组织不是政党组织，日本《地方自治法》规定“地缘团体不得为特定政党所利用”；也不是政府组织，它是民间组织，没有行政级别，实行自我管理。二是自主性。日本社区居民是社区的主人，社区自治是全体社区居民意志的集合，尽可能多地按照自身意愿做事，自由地表达自己的意愿，能够独立地行使不违抗上位法律和政策的决策权，自觉地承担起社区的责任和义务。所谓的有机结合：一是目标性。日本社区管理的所有活动，都以本社区的科学发展和居民安居乐业为目标。政府扮演着一个“仆人”的角色，提供的产品仅是一个服务。二是自律性。日本政府赋予社区自治组织更多的自主和自治权力，社区居民享有足够的优越性和满足度，这样社区居民自然而然地就会有较强的认同感和归宿感，也会高度珍惜社区的自然环境和人文环境，不但能够遵守他律，而且更能严于律己。照此以来，这种向心力和凝聚力就会在社区居民与地域社会各元素之间再造出一种有益的隐形互动力量，自动调剂着城市社区各种资源余缺配置。三是参与性。日本市级政府中设立有“社区建设委员会”和“自治活动课”等相应的机构，对社区实施间接管理；社区内设立的“町内会、住区自治会、住区协议会”也有政府派员参加，实行参与式的动态管理；社区居民参与社区活动都是自发自愿的，而且在各项活动中参与率高达90%左右。以色列国家的具体做法是：由政府组成人员、社团代表和社区居民代表共同参与社区组织机构的管理工作。在这种模式中，虽然政府直接对社区工作干预的比较少，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，但是，官方动作与民间自治在社区发展的许多方面是通过派员直接参与交织在一起的。澳大利亚和新西兰等国家的城市社区管理模型与以上国家也

二、国外城市社区管理模式的主要特点

通过总结归纳上述国家的做法可知，国外城市社区的管理模式具有以下几个主要特点：

1.城市社区管理模式的建立理念不但只是考虑社区组织机构这一极管理问题，而且还更重要地考虑了另一极社区居民的需求，通过第三极中间的非政府机构的协同，达到三极共同协调发展或者进一步推进城市社区建设的社会化和多元化。

2.城市社区的各种管理模式与国家政治的高度体现是一个辩证统一的关系。国外城市社区管理的自治型模式主要是通过法律、政府主导型模式主要是通过政府直接参与、混合型模式主要是通过政府半参与等形式来实现与国家政治及意志的高度统一。

3.法律法规和政策措施是城市社区不断良性发展的内在不竭动力。国外城市社区的建立、壮大，不断地为社区发展提供资源和不断地满足社区居民日益增长的需求，无论是从时间先后顺序上，还是在自然和社会空间位置上都非常重视法律法规和政策措施的及时跟进，美国自20世纪60年代以来，先后相继制定了许多有关城市社区建设的法律法规，如：《住宅和社区发展法》、《社区再投资法》、《家庭宠物限养法》和《国家和社区服务合作条例》、《授权区和事业社区》法案等等。新加坡和日本国家为城市社区建设和发展也有许多比较明细的法规，对社区有很强的约束力。欧洲、澳洲的国家也都是这样做的。

4.不同的社区管理模式都在利用着不同的自治形式，使得社区结构化产生新的生产力，不停地开发出一、二次物质资源和精神源泉，较大限度地满足社区居民日益增长的各种需求，为社会、政府和民众三个方面都有利。

三、启示与思考

我国城市社区管理模式的探索与确立，是一个较为复杂的系统工程，为了实现我国既定的发展目标，参考国外城市社区的现行做法，结合我国的实际状况，需要对今后的城市社区发展着重注意以下几点：

1.我国城市社区管理体制的建立和完善是一个循序渐进的过程。我国的城市社区建设是在“全能政府”“失效”和市场作用“失灵”状况下，建立市场经济体制与培育社区自治机制双重任务下的一个社会形态整合过程；应当看到我国正在进行着计划经济体制向市场经济体制转型当中，人民群众最低层的组织体制基本上是从“单位制”向“社区制”过渡，这些当中的一些理论和实践问题还未能得到彻底解决；中国特殊国情下形成的“单位制”毕竟运行了几十年，这个“单位制”的“痕迹”不可能在较短时间内完全消失；在现阶段党政机关、事业单位至上而下的计划经济体制统揽属性还比较明显，对这种分权意识和破解传统制度的胆量还远远不够大；“单位人”数量还相当大，这种分化转移任务还相当繁重；与当今国外的现代化国家城市社区管理体制机制相比，还存在很大的差距。所以，尽快建立和完善我国的城市社区管理模式，应该说还有一段较长的路程要走。

2.进一步加大我国城市建设政策理论的创新研究力度。自从2000年11月中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》为标志的开始试点工作以来，在我国大中城市都广泛开展了城市社区改革试点，已取得了很大的成绩，创立了许多不同类型的发展模式，如：上海模式、沈阳模式、江汉模式等。但是，当前还存在着许多急需改进的地方，其中一个比较重要的问题就是对城市社区建设进行深层次政策理论研究重视不够。10多年来，对我国城市社区建设的研究创新工作，仅在一些专门研究机构和高校里面研究的比较多，仅是完成了一些研究论文、发表了许多理论文章、书写了不少调查报告等，运用研究成果还不够到位，特别是在一些能够制定法律法规的机关、党政决策部门研究的就比较少，虽然出台了不少单项改革政策文件，但是能够出台一些比较系统和综合的政策措施性的文件不多，如能提升到法律层面的就更少。我们一定要按照党的“十八”大提出的：“加强和创新社会管理”的要求，大力加强我国城市社区体制机制政策理论创新研究。

3.建立和完善我国城市社区建设的法律法规和政策措施。目前，能够涉及我国城市社区建设法律依据的主要有1954年12月31日全国人大通过的《城市街道办事处组织条例》和1990年1月1日起施行的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，由于颁布的时间较早，这两部法律中的许多内容已经不能够完全适应当前需求了，时代呼唤的有关法律依据尚未制定出来，指导城市社区建设的一些必要的政策措施还远远不够，特别是在政府与社区组织机构、社区组织机构与社会团体之间的职责定位尚不够明确，这样一方面很难使得政府的各种专业职能部门，如土地、工商、环保、食品药品、质量安检等管理监督部门对社区发挥宏观调控作用，另一方面也不能激活社区内部各种资源的增长和利用。建议及时研究制定出操作性比较强的一些地方性法律法规，然后再结合社区发展的实际，制定出相应的政策措施，推动城市社区建设又好又快地发展。

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