市域社会治理篇1
一、总体要求
坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党的四中全会、省委十一届七次全会和市委七届八次全会精神，紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，牢牢把握共建共治共享的社会治理制度总要求，以解决县域内影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题为突破口，以增强人民群众获得感、幸福感、安全感为落脚点，健全完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与法治保障、科技支持的社会治理体系。
在全面推进市域社会治理现代化工作中，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，发挥法治的引领和规范作用，增强推动高质量发展的能力，依法规划、建设和管理城市，确保我县城市公共环境和基础设施不断完善，公共服务和管理水平持续提升。
二、基本原则
一是坚持党建引领。以提升党员队伍素质为中心，开创“城市守护者”党建品牌，深入推进城市精细化管理，以党建引领市域社会治理，整合各方资源公平公正、务实高效进行城市管理。
二是坚持以人为本。围绕提高城市发展质量，优化干净整洁平安有序城市环境，聚焦全面小康城市品质，科学合理规划，突出时代、地域和民族特色的原则，牢固树立为人民管理城市的理念。
三是坚持依法治理。坚持依法规范、执法为民，坚持行政执法公示制度、执法过程全记录制度、重大执法决定法制审核制度。严格规范公正文明执法，明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任。
四是坚持科学管理。明确城市管理执法的领域，具体实施范围，增强城市管理的科学性、系统性和协调性，变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。
五是坚持创新发展。整合城市管理资源，优化管理流程，逐步推行城市管理数字化的原则，加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，以网格化管理、社会化服务为方向，有序推进相关工作。
六是坚持社会共治。制定相关公共政策和管理服务政策，加强公众监督，公开办事内容、程序、制度，主动接受群众监督；坚持开展城镇居民卫生意识教育、环境意识教育和文明意识教育，提高广大居民整体素质。
七是坚持科技创新。为城市治理和决策提供支持，加快推动云、网、端等数字基础科技方式，推进现代信息技术与城市治理、民生服务深度融合结合，提升市域社会治理的科学化、精细化、智能化水平。
三、总体目标
推动城市管理的数字化、精细化和智慧化，加快推进市域社会治理现代化，城市管理具有较为完备的社会治理体系，具有解决社会治理中重大矛盾问题的资源和能力，有效的将风险隐患化解在萌芽、解决在基层，在城市管理方面实现社会治理现代化。
通过全市上下齐心协力，到2022年，基本实现市域社会治理理念、目标、布局、体制、方式、政策、能力现代化。顿利通过中央、省委审核验收，获得“全国市域社会治理现代化试点城市”称号。
四、工作任务
创建试点城市工作任务包括“共性、区域特色、特色和负面清单”四个方面，其中，城建中心共涉及共性工作任务中3个板块、8项重点任务、15项分解任务、23项基本要求：
1.治理体制现代化板块：4项重点任务、6项分解任务、16项基本要求。
2.工作布局现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、3项基本要求。
3.治理方式现代化板块：2项重点任务、3项分解任务、4项基本要求。
五、实施步骤
创建试点城市历时三年时间(2020年—2022年)，城市建设服务中心按照上级工作部署，积极开展工作，确保创建市域社会治理现代化试点城市工作有序开展。
（一）城市建设服务中心按照《市创建全国首批市域治理现代化试点城市县实施方案》要求，成立市域社会治理现代化工作小组。
（二）是根据《市创建全国首批市域社会治理现代化试点城市县任务分解表》，结合本单位工作职能和特点对实施范围明确的工作事项进行全面的梳理，围绕分解目标任务、加强组织领导、完善工作流程。
（三）是按照落实各项工作措施，全面实施创建，明确责任人和完成时限，切实加强组织领导，组建相应机构或专班，制订工作方案、政策意见和相关配套措施，为全面创建试点城市提供助力。
（四）是严把工作进程，实时掌握工作进展情况，按照任务分解阶段制定的落实措施和思路，全面实施创建，针对创建遇到的问题开展专项调研，遇到难以解决问题要向领导小组办公室及时反映，报领导小组研究解决。
（五）积极配合上级创建试点城市考核办法、工作月调度季通报等制度，根据时间节点形成汇报材料，进行工作汇报；根据上级部门督查检查意见，针对问题和不足及时整改，确保全面完成工作任务。
（六）要根据中央、省委和市委政法委验收办法、评分细则等文件要求，对各项任务完成情况进行全面查漏补缺，就创建试点城市完成情况进行总结、自我考评、材料归档，向领导小组办公室汇报自评得分情况，全面做好迎检准备。
六、保障措施
市域社会治理篇2
**街道办事处
尊敬的各位领导:
去年以来，在区委政法委、街道党工委正确领导下，**街道以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实中央、省、市、区有关指示精神，持续开展平安建设和市域社会治理现代化工作，维护了辖区社会政治稳定，进一步提升了广大人民群众的安全获得感。根据此次调研工作通知要求，现将有关情况简要报告如下：
一、关于领导机构及工作开展情况
结合工作实际，街道整合政法、综治、信访等领导小组，采取“一套班子、多个牌子”的方式编成领导小组。街道成立以党工委书记、办事处主任为组长，政法委员为常务副组长，其他班子成员为副组长，街道各业务办公室中层正职、村（社）书记和主任、治保主任、辖区派出所所长、司法所为成员的领导小组。领导小组每月召集有关部门及村（社）召开领导小组例会，分析研判辖区治安形势，针对性采取相应措施。涉及重要敏感时期、重大维稳事件，不定期召开部署会、协调会。为加强各项工作的督导落实，从去年10月以来，街道每月定期出一期街道综治简报，向主要领导、各线条、各村（社）通报各项工作落实情况。
二、关于“1+3+n”专群联动、网格化服务管理、“红袖套”群防群治建设等情况
作为街道一级，街道非常重视信息收集网络的建立。目前，街道共有88名网格员，街道通过各种方式积极调动其工作积极性，各级网格员也积极发挥了相应作用。此外，街道主要从以下三个层面加强信息收集网络的建立。一是行业层面。街道各业务线条、各村社都与辖区物业、企业、五小门店、学校等建立起有效的联系，遇有情况，适时报告。二是业务层面。注重统筹辖区网格员、村社组长等群众力量，要求各村社治保主任必须建立行之有效的信息收集网络，每月在街道综治例会或适时报告有关动态情况。三是公安层面。注重信息共享互通，形成公安与综治行动的合力。结合“1+3+n”专群联动的相关通知精神，我们进一步规范工作方式及内容，已定岗定位派出所社区民警，其他涉及“3+n”人员也已定岗到位，待3月份村（社）自治组织换届选举一并调整。正在统筹成立满足“大运会”需求的2000人“红袖套”群防群治队伍。
三、关于维稳和排解化解工作
按照“谁实施、谁评估”、“谁评估、谁负责”的总要求，做好社会稳定风险评估，切实做到“应评尽评”。一是健全矛盾纠纷排查调处长效机制，坚持集中排查、重点排查，并按照“早调解、早化解”，提前介入。二是落实了维稳形势研判工作机制，重要时间节点对重点人员落实了“多盯一”、24小时不间断专人盯防措施。做好了春节、桃花节、清明节、端午节、第五中全会、全国、省市“两会”期间的安保维稳工作。三是深入排查化解各类涉稳问题17件。较为突出的涉稳问题是合菱西路52名农民工讨要误工费；宝狮村温国平与叶某某非婚生子，2月14日婴儿因病死亡，温国平以此要求死亡赔偿及解决土地赔偿费、土地租金等。对重点防控、化解的不稳定问题，实行了领导包案，明确了责任单位和责任人。未发生在全国、全省、全市范围有影响的涉稳案（事件）。
四、关于信访工作
截止2021年3月12日，我街道共处理信访件44件。其中，国家信访局转交办2件、省信访局转交办1件、市信访局转交办15件，均已办结；区信访局转交办12件，已办结10件，办理中2件；人民网留言20件，均已办结；省委第四巡视组转交办7件，均已办结；中央重复访专项治理转交办6件，已办结5件。到街道来信来访25件，共涉及50人次，均已办结。
在12个村（社）统一安装“群众工作之家”标识标牌；充分发挥基层组织和骨干力量的作用，广泛进行宣传，让“群众工作之家”家喻户晓、人人皆知。“群众工作之家”信访全程64件，全部办结；“呼叫-响应”10件，全部办结。
五、关于综治工作开展情况
一是强化综治队伍建设。加强街道综治巡逻队伍的专业化训练，定期利用早点名开展擒拿格斗训练，每年组织2次反恐防暴应急演练，不断完善配齐各类处突器材。积极配合派出所开展维稳、禁毒、敏感期间执勤等工作，今年共计200余人次协助派出所参与实际任务，在实战中锤炼了队伍。统筹辖区民兵队伍和村社巡逻队员，与公安、综治队伍形成梯次搭配、有效预备的反恐防暴力量格局。坚持定期指导、检查各类场所的安保措施，督促其加强安保力量的反恐防暴培训。组织开展应急演练，强化学习培训，提升队伍社会治安巡防、反恐防暴、消防安全、违法治理、应急处突能力。二是开展群防群治，疫情期间积极动员社会力量参与群防群治，充分整合辖区企业、小区、单位内保力量、治保积极分子、志愿者队伍，广泛发挥“红袖套”作用，形成全民参与社会治安管控的局面，群众安全感不断增强。三是按照寄递物流“三个100%”要求，扎实抓好寄递物流行业安全检查。寄递物流点位共计24处，排查200余次。四是联合**派出所对辖区重点“五小门店”、“闲置房屋”依法开展严查整治行动，出动人员共20人次，清查整治共计15次，排查“五小门店”共计500余家。五是2021年街道综治中心接收各类信息605余条，发出指令4605余，其中街面秩序730条；市容环境23条；公共设施8条；治安秩序维护70余条；矛盾纠纷16条；突发事件10余条；消防安全7条；交通秩序87条；民生服务150余条。发现协助挡获犯罪嫌疑人25人（盗窃电动车1人、传销19人、吸毒2人、FLG3人）。协助公安机关调阅监控23次，充分展现了综治中心的效能、职能作用。迎接国家、省、市、区、镇级领导检查10次；六是综治巡逻中队进行治安防范设卡合计约40次，出动190余人次，巡逻共计出动600余次，出动人次500余人次，守点合计出动178次，出动人次合计446人次。协助各部门进行安保及维稳执勤合计63次，出动552人次。对辖区门岗进行治安敲打合计200余家，出动人次人300人次，对学校进行治安设卡合计100余次，出动人次400余人次。
六、关于禁毒工作
一是广泛开展禁毒宣传。积极开展禁毒宣传进企业、进场所、进农村、进网络、进校园等主题活动15余次，受教育群众达2000余人，发放宣传资料6000余份。结合防艾开展1次禁毒宣传、、在**学校、龙泉第四小学校等开展禁毒宣传进校园主题教育，组织全体机关党员干部学习禁毒相关知识3余次。在居民院落、大型公园、重要路口处，组织工作人员张贴禁毒宣传海报200余份，在物流店铺门前悬挂禁毒横幅20余副，组织村（社区）工作人员、网格员入户宣传。二是深入开展吸毒人员、制毒窝点排查工作。排查“五小门店”80余家、闲置房屋200余间、出租房屋28余间；制毒高危场所共39处，排查45余次；开展制毒化学品、制毒设备摸底排查工作，排查化学品制造企业50余次；开展禁种铲毒专项行动，对辖区内16个村（社区）田间地头、山区林区进行了踏查，利用无人机对高层楼顶进行排查，暂未发现有非法种植作物。三是**街道禁毒工作人员对120余名社戒社康人员进行每月帮教谈话，其中对20余名社戒社康人员提供就业信息，帮助其找工作；到成都各地强戒所接到期出所人员、提前出所人员30余名，落实人员长期管控措施，强戒出所三年管控率95%以上。完成在册吸毒人员514人风险评估，积极开展吸毒人员大摸底大排查大管控工作，实现动态管控，准确掌握本地毒情。四是初步完成百世快递员工禁毒教育园地建设，持续提升现代化功能，方便员工、辐射走边企业和群众学习、宣传禁毒知识。
七、关于反邪工作
一是加强排查和宣传。特殊时期对辖区的人员逐村逐户、逐个社区、企事业单位、学校进行认真清理排查，特别是对外来居住人员、企业外来打工人员和流动人员进行拉网式摸排。通过各种会议、学习机会进行巡回宣传反邪教警示教育17次；利用村（社区）广播、远程教育平台、宣传资料发放、挂标语、贴挂图等渠道不断增强人民群众抵制邪教的能力，实现了“覆盖到户、教育到人”的目标。二是切实搞好监控及转化。设立街道、村（社区）两级防邪工作信息员，公安机关采取“耳目”的形式全天候监控摸排“FLG”、“QnS”等邪教组织活动迹象，街道多渠道了解重点防控人员日常接触人员以及有无外来人员到我辖区活动等情况，同时加强信息员的业务培训，形成一套较为完善的监控防范网络。截止目前，街道共有在册“邪教”人员共计13人（重点人员10人），2人解脱，一人刑拘，经排查2020年在册FLG人员1名参与法聚会和传教活动，其余人员均无危害现实活动。
八、关于扫黑除恶及反恐防暴工作
一是做好辖区扫黑除恶专项斗争动员部署和宣传引导工作，广泛动员网格员、党员干部群众积极投身扫黑除恶专项斗争，引导说服群众打消顾虑、配合支持摸底排查和调查取证工作。二是分析研判涉黑涉恶形势，掌握辖区人员动态、社会治安等情况，未发现涉黑涉恶苗头性倾向性问题。通过微信公众号“平安龙泉驿”收到1条群众反映的涉黑涉恶问题线索，经调查核实，未存在涉黑涉恶问题，该条信息现已删除。三是针对治理交通秩序乱点乱象，集中开展了非法营运三轮车整治，共计摸排到3辆非法营运三轮车，已登记其信息，进行文明劝导，将其劝离。协助区交通局、区城管局在大面、经开等地整治机动车与非机动车1200余辆，出动人数合计147人次。以及拆除了老堰塘、宝狮村等地共计1.2万平方米的违法建设。四是开展了扫黑除恶宣传24次，在全街道悬挂“扫黑除恶”宣传横幅30余幅，发放传单20000余份，公开举报电话和设置13处举报箱。利用LeD显示屏滚动播放“扫黑除恶”相关标语。每月动态调整辖区涉疆、涉藏重点关注人群台帐，落实重点人员、重点点位监控措施，已与航空职业技术学院建立起联系机制。
九、关于做好人口服务管理工作
一是健全三级网格建设，实现人口底数清、情况明、信息灵。二是协同第七次全国人口普查工作，同步开展“一标三实”及“e治采”。截至2020年12月31日，街办共采集实有人口128128人，流动人口62112人，用工单位2278家，实有房屋57633间，出租房屋7095间；1月至12月31日，新采集实有人口31004人，维护实有人口25142人，新采集流动人口20594人，维护流动人口17262人，新采集实有房屋1296间其中含出租房屋155间，维护实有房屋35033间其中含出租房屋5244间，新采集大型用工单位110家。
十、关于铁路护路工作
一是护路队每日坚持对高铁沿线5次巡察，敏感时期、重大节日全员值守。二是联合铁路公安机关出动警力、协警、村治保巡逻队和护路队员6500余人次；路地联合清理排查整治影响铁路行车安全隐患共计30处。三是社区治理办组织开展大型路外安全宣传3场次，联合公安进校园宣传4次，护路队开展沿线入户宣传14次，发放宣传资料3万余份，确保辖区内5.131公里高铁运输安全畅通。
一年来，街道虽然在平安建设和市域社会治理现代化方面做了一些工作，但离上级的要求还有很大的差距，主要表现在执勤力量不足、信息来源不多、管控办法较少等共性问题上，这也是我们今后仍需努力的方向。我们将以此次调研为契机，以做好今年建党100周年、世界大学生运动会维稳工作为中心任务，不断总结经验，不断完善手段，切实提升街道平安建设和市域社会治理现代化水平。
市域社会治理篇3
关键词社会治理社区居家养老服务模式长寿区
中图分类号：C91文献标识码：a
1社会治理对社区居家养老服务的适用性
党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“社会治理”这一概念，既适应了我国经济社会发展的形势，又顺应了广大人民群众的诉求，更呼应了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，是中国特色社会主义制度建设的完善与发展。
2长寿区社区居家养老服务模式发展的困境
2.1资源整合能力有待加强
社区居家养老服务是一项综合性、全方位、多专业参与的服务，仅凭社区自身的资源难以满足老年人的服务需求，这就需要整合社区所有养老服务资源，形成资源共享、功能互补的居家养老服务模式。长寿区养老资源较为丰富，如在社区层面已经探索出了养老服务站、幸福院、社区医院等机构，但这些养老资源分散在各个部门，这就导致原本就有限的社区服务社会使用效率非常低下，难以统筹管理、形成合力，难以为老年人提供系统全面的养老服务。社区居家养老的主管部门是民政部门，而由于条块管理，使得民政部门也难以有效聚合其他部门的资源，由此导致很多问题，包括投入不足、服务模式少、管理水平低下、覆盖面小、服务项目有限等。社区资源整合程度低既抑制了老年人的有效服务需求，也束缚了社会组织的发展。
2.2社区养老服务基础设施不完善
长寿区社区虽然越来越重视老年基础服务设施的设置，但不完善的问题比较明显。（1）实用性差。很多社区设置的养老服务设施并没有考虑到老年人的特殊需求，忽视了这些设施的设置应该具有防碰撞、防滑等功能，同时也缺乏无障碍设施的考虑，造成了老年人活动的不便。（2）种类不全。随着人口老龄化的发展，老年人对医疗保健、护理等的需求越来越大，此外，对日常照料、文体生活、健康保健、社交等需求不断增多，而目前的养老服务设施已经达不到社区居家养老服务的基本要求。有的社区尽管有一定的医疗设施，但是社区医疗人员技术水平参差不齐，影响了老年人的看病率，也无法为老年人提供预防、治疗、护理等一条龙服务。
2.3养老资金来源单一
社区居家养老服务工程具有长期性、连续性，需要持续稳定的资金保障，长寿区目前尚未出台专项经费保障政策，严重制约了居家养老服务工作的开展。当前长寿区社区居家养老资金来源主要依赖财政投入，当前虽然依靠上级部门的投入，逐渐启动了居家养老工作，并开展了针对老年人的一系列服务，但由于管理资金来源有限、社会资本参与不足、筹资渠道过于单一，社区又没有经济来源为居家养老服务继续注入资金，社区居家养老服务的健康发展受到了极大挑战。
2.4现代养老观念尚未养成
传统养老观念认为“百善孝为先”，老年人的养老服务理应锁定在家庭，全部依赖于家庭和子女，老年人去机构养老是难以被接受的。虽然人口老龄化程度正在急速加深，但对开展和加深社区居家养老服务的重要性和紧迫性问题的认识上仍未在大众甚至老年人的心里形成重要的认识，没有意识到社区居家养老的兴起是在“未富先老”和传统养老观念的双重压力下诞生的，没有意识到现代养老观念已要求老年人接受养老职能由以家庭为主转向社会化发展。
3创新长寿区社区居家养老服务模式的路径研究
3.1创新社区居家养老服务模式需坚持的原则
原则是创新社区居家养老服务模式的基本遵循，它主要包括：坚持政府主导与市场化相结合的原则；坚持多元发展与统一管理相结合的原则；坚持专业化居家养老服务与社区义务服务、邻里互助相结合的原则；坚持满足服务需求与价值实现相结合的原则等
3.2创新居家养老服务的机构建设
养老机构的设置关系到社区居家养老参与方之间的责任分工，是养老模式运行的核心。针对长寿区当前社区居家养老模式的现状，构建一种能够克服当前养老模式缺点的“社区养老服务中心式”的新型社区居家养老机构。
3.3创新社区居家养老服务的组织建设
所谓创新社区居家养老服务的组织建设，主要就是要明确各种组织的职能定位、积极促进其健康发展，以更好地发挥在养老服务中的功用。居委会应该根据居民的需求调整工作内容，为社区老年人提供较为个性化的优质服务；政府可以利用购买服务等方法来为居委会的活动提供资金保障，保证居委会的稳定运行。充分重视家庭的作用。推进社区居家养老服务，家庭是主体，一方面积极倡导孝道文化，在全社会形成养老、敬老、爱老、护老的良好风气；另一方面，加强政策扶持，对于能够与父母同住、照顾父母的子女给予实实在在的优惠。
3.4创新社区居家养老服务的队伍建设
服务队伍建设是社区居家养老落到实处的组织保证。专业化服务队伍的建设，一直是长寿区第三产业的软助，社区居家养老服务也不例外。要从根本上做好社区居家养老服务，必须在管理与服务上进行创新。
3.5创新社区居家养老服务的保障体制
创新社区居家养老服务的保障体制是创新社区养老模式的重要支撑。创新社区居家养老服务的保障体制可以从建立健全多元化的社区居家养老建设资金的投资体制、建立对老年人养老服务需求的评估机制、制定具体服务标准和服务质量评估制度、完善和运用激励与责任追究机制等方面着手，为长寿区社区居家养老服务提供保障。
市域社会治理篇4
十八届三中全会强调“创新社会治理体制”的战略表明社会治理领域变革已成为中国社会改革的关键点之一。当前，中国正处于新型城镇化加速推进时期，社会形态加快转变，社会风险逐渐累积，社会治理难度日益增大。此时，基于马克思主义的公民社会理论，把握经济社会发展的时代特征，顺应政府深化改革的趋势，紧抓和谐社会建设的根本，研究社会治理模式的创新有重要的理论和现实双重意蕴。
二、马克思主义的市民社会理论
马克思主义的市民社会理论由无产阶级革命导师马克思率先提出，后经意大利共产党领导人安东尼奥?葛兰西和德国思想家尤尔根?哈贝马斯等学者发展而来。
马克思的市民社会观源于黑格尔的国家社会关系理论，它建立在资本主义条件下的市民社会与政治社会相分离基础上。马克思从“二分法”的视角出发，将社会分为市民社会和政治社会。他认为市民社会是一切私人的利益关系、生产关系、经济结构、私人物质交换形式及其交换过程中产生的各种组织的总和。政治社会则是以市民社会为基础的，是市民社会的具体体现，市民社会的组织形态决定着政治社会的组织和运动形式。用马克思自己的话语来说：“市民社会包括各个人在生产力发展的一定阶段上的一切物质交往。它包括该阶段的整个商业生活和社会生活，因此它超出了国家和民族的范围，尽管另一方面它对外仍必须作为民族起作用，对内仍必须组成为国家。……真正的市民社会只是随同资产阶级发展起来的；但是市民社会这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础。”[1]这从根本上说明了马克思与黑格尔关于国家绝对控制市民社会论点最大的不同之处是市民社会决定政治社会，即“有一定的市民社会，就会有不过是市民社会正式表现的相应的政治国家。”[2]
葛兰西继承和发展了马克思的市民社会观点。在葛兰西那里，市民社会依然是政治社会的基础，从意识形态的角度看，市民社会是一个潜在历史行动的领域，但它不属于结构，而是属于社会的上层建筑。[3]与马克思最大的不同是，葛兰西更加重视知识分子在社会中的作用，使得市民社会具有了文化意义。由此，他认为：“国家=市民社会+政治社会”，[4]而不是马克思关于国家是经济基础与上层建筑总和的论断。国家或政治社会则是由那些行使统治权的一系列公共机构（如政府、法庭和军队等）构成。
哈贝马斯的市民社会理论深受马克思和葛兰西市民社会观点的影响，整体来看，哈贝马斯市民社会理论的形成经历了“二分”阶段向“三分”阶段的过渡。在二分阶段，哈贝马斯认为整个社会结构依然由政治社会和市民社会构成。市民社会是社会结构中与公共权力相分离，独立于政治国家的私人自治领域部分。从经济和文化两个角度来看，这一私人自治领域又可分为两个部分：“一是以资本主义私人占有制为基础的经济领域，包括劳动市场、资本市场和商品市场及其控制机制；二是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的公共领域，它主要意指社会文化生活领域。”[5]在三分阶段，哈贝马斯眼里的市民社会仅仅只有文化含义了，“它不再包括控制劳动市场、资本市场和商品市场的经济领域。……‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的。这样的组织包括交汇、文化团体和学会，还包括了独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其它组织等。”[6]可见，“哈贝马斯更加侧重于市民社会的组织和文化意义，进一步明确地将当代社会主义社会应该划分为政治社会、经济社会和市民社会三个系统。”[7]
从马克思到葛兰西，再到哈贝马斯，马克思主义的市民社会理论正随着政治经济社会生态环境的变化，而不断发展，逐渐成熟。这一治理理论对中国在经济社会转型和社会形态多元化的阶段背景下，创新中国特色社会主义的治理模式有着重要的启示。
三、中国社会治理的发展趋势：“三位一体”模式
社会治理改革理应是与经济社会转型同步的。自改革开放以来，中国的市民社会不断生长，多质态的现象愈发明显，中国党中央领导人审时度势，坚持马克思主义的市民社会理论指导，并借鉴西方社会相关治理理论，沿着“从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主”的方向，不断展开社会领域的治理变革，已取得了诸如“参与式治理”等一系列的成效。强化了中心-边缘的治理模式，使政府作为社会治理唯一主体的现象更加隐蔽。同时，马克思主义的市民社会理论表明社会系统是由政治、经济和市民三大子系统构成的，新的社会治理模式应该体现政治、经济和市民平等主体性的结合。因而，在中国社会多质态化、多元治理主体并存的现实背景以及服务型政府的建设背景下，“政府主导、公众参与”的治理模式应当被政治社会、经济社会和市民社会“三位一体”的社会治理模式所替代。“三位一体”的社会治理模式是由政府、微观企业、非政府组织等多个治理主体，以构建和谐社会为基本目标，以平等地沟通、协商、信任为基本原则，针对各类别的社会事务共同合作开展多层次网络治理活动的一种模式。“三位一体”的社会治理模式具有明显的多元性、多层性和区域性等特征。
四、中国“三位一体”社会治理模式的政策选择
随着改革开放的不断深入，城镇化、工业化、信息化和全球化进程的快速推进，中国的社会形态正悄然变迁，社会生长凸显多质态特征，传统的党政一体化治理模式不在适应多元化的社会质态，社会风险逐渐加大。中国将改革之手伸向社会治理领域，着力厘清政府、企业与社会的边界，积极创建具有中国特色社会主义的“三位一体”合作式社会治理模式已成必然趋势。本研究认为，有以下五条政策路径可供参选。
一是，深入推动政府职能转变。在“三位一体”社会治理模式中，政府的主要职能是引导、规范、监督和支持，这就要求变革政府传统的管制方式，积极转变政府职能，向“小政府、强政府”迈进。为此，一要积极贯彻构建服务型政府的理念，促进各级政府工作人员树立牢固的服务观念；二要大力推行简政放权式行政改革，敢于将原本属于社会的权力予以让渡，把政府从繁重的行政事务中解放出来，提高服务质量和服务效率；三要在让渡权力和缩短行政层级的同时，政府须通过良好的法制管理社会秩序，尤其是涉及民生的公共领域。
二是，不断提升社会自治能力。政治领域和社会领域之间的平衡要求社会在政府放权的同时，也要不断生长壮大，强化社会自我治理的能力。因而，我们首当其冲的是要理顺政府与社会之间的关系，为社会组织的发展创造良好的外部环境；其次是要加大对非政府、非盈利组织的财政支持力度，缓解社会组织的资金压力，同时应鼓励社会组织自筹资金，实现政府与社会协同提高社会组织的生命力；再次是要重视社会工作专业人才的培养，不断提高社会组织运营社会事务的能力和效率；最后是鼓励同性质或同类别的社会组织进行联合，构建“枢纽型社会组织”，对分散的社会组织进行规范、支持、管理和引导，提高社会组织的治理能力和服务水平。
三是，合理利用企业家精神。中国改革开放三十多年的实践表明，企业家精神对经济社会发展的作用是不可忽视的。在当今经济社会转型的关键时期，进一步开发利用企业家精神是有必要的。故此，一要大力培育企业的社会责任感，推动企业家精神由“生产性”向“社会性”转变；二要依托税收优惠、财政支持等政策，引导企业承接政府、社会组织的外包服务；三要鼓励企业进入教育、医疗卫生、环境保护与污染治理等公共领域，缓解政府和社会组织的资金和人员压力；四要加大对获取公共资源行为的监管和惩罚力度，避免企业为获得公共资源而诱发的寻租现象。
市域社会治理篇5
关键词：民法；市民社会；私法自治
一、民法的概念梳理
“民法”一词来源于古罗马的市民法，并且是随着欧洲中世纪自治城市的增多和市民阶层的壮大而形成的。日本于明治维新时期用汉字第一次将市民法定名为“民法”；我国法律中采用民法一词，是在清朝末年的《大清民律草案》中，其本义是等同于德国、法国等民法典中的“市民法”的。建国后，私法精神及文化由于当时的经济政治体制而基本缺失，民法在社会生活中的作用及私法精神的价值被否定。直至十一届三中全会以后，私法理念被逐渐提出，我国民事立法才开始大大加强。
我国《民法通则》第2条第二款对民法的概括定义是：“民法是调整平等主体间的公民之间，法人之间，公民和法人之间的财产关系和人身关系得法律规范的总和。”从这一概念中，我们可以归结出民法的两个最本质的特征：权利本位性和私法性。相对于义务本位而言，权利本位性更加重视对私权利的确认和保护。而私法性则重视的是实然状态下的私主体利益的得失，因而民法本质特征就是私法。
二、市民社会的理论沿革及其内涵探究
（一）市民社会的理论沿革
古希腊学者亚里士多德在其《政治学》一书中首先提出了“politikeKoinonia”的概念，意指一种“政治共同体或城邦国家”，主要描述了古希腊城市或城邦的生活状况。而之后的古罗马政治理论家西塞罗则将市民社会的内涵定义为一种“城市文明政治共同体的生活状况”。此种定义同政治社会、公民社会、文明社会的内涵一致，都是一种传统意义上的古典市民社会理论。随着17、18世纪欧洲启蒙运动的发展以及西方诸多资产阶级革命的发展，市民社会开始出现了与“政治国家”相分离的现实状态。黑格尔在其《法哲学原理》一书中第一次明确地对市民社会与政治国家作了二元化区分，这也是现代意义上的市民社会理论的由来。在黑格尔看来，“市民社会根本上是一个私人生活的领域，事实上是同政治国家相分离的相对独立的社会生活领域。”马克思对市民社会理论作出了一定的发展与完善，突出于他强调市民社会的经济基础即市场经济对市民社会的支配性作用。可以明确地是，市民社会理论不断发展与成熟，催生了民法的发展与成熟。
（二）市民社会的内涵探析
市民社会理论经历了长期的发展与演变，但其内涵并没有一个统一的定论。黑格尔从其国家主义理论出发，认为市民社会是出于家庭与国家之间的中间领域的论说有着维护国家权力的嫌疑。他将市民社会作为一种政治国家的附庸，颠倒了市民社会与国家的关系，使得市民社会理论失去了最本质上的架构支撑。马克思在《德意志意识形态》中第一次将经济元素即物质生活关系作为市民社会领域中起决定作用的因素，认为市民社会是一个私利益的体系，是对私活动领域的一种高度抽象，从而揭示了市民社会的私法自治的本质。我国学者邓正来先生则认为市民社会乃是指社会成员按照契约性原则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动的“私域以及参政议政的非官方领域”。邓正来先生对市民社会的表述更能体现市民社会的私法自治性，并认为市民社会就是指个体在一定的经济关系或其他利益关系中，平等独立自主地进行经济活动或其他活动，以追求个体所期望之利益的最大化，并以此期望之利益为内在要素的一种存在于政治国家形态之外的、具有权利本位价值取向的私法自治领域。在这个领域中，最重要的条件在于人与人之间的平等，而最关键的要素就是私法自治。因此可以说市民社会是一个具有民法价值取向的私法自治的价值领域。在这个领域中，私法自治是其最本质的体现。因为市民社会归根结底是一个“私的领域”，在这个领域中，“市民”所最企盼的就是个体利益的最大化的实现以及国家公权力的最低限度的介入。这种“企盼”在日常的市民生活中被逐渐表征和日益体系化，就形成了一系列市民社会内部的“私法自治”的规则和精神。市民社会正是通过私法自治，限制了国家公权力对自身领域的介入。在这里，民法作为典型的私法，便成为了调和国家公权力的强力干预与市民社会自身的反过分干预的矛盾的最合适的“中间人”和“调和人”。因而我们说民法是最为基本的市民社会的私法，本质是市民社会下的私法自治的体现。同时，契约关系在市民社会中具有一种组织地位。在契约的自由组织下，国家权力才能最低限度地介入到市民社会的“私领域”中来。梅因甚至直接称市民社会为“契约社会”，足见契约关系在市民社会领域中的重要性。另外，主体资格之平等是私法自治的前提以及其得以生成并运转的最重要条件。而追求个体所期望之利益是市民社会的内在价值推动和最终目标。
三、民法与市民社会下的私法自治的内在联系及其对我国现今法制建设的意义
市民社会是一个对立于政治国家的“私领域”，以个体私权及私利益为主要的价值追求。而政治国家这个“公共领域”则以“公权”为其主要控制“私领域”的手段。这里就产生了市民社会的“私权利”与政治国家的“公权力”之间的二律背反的矛盾。要调和这种“二律背反”以使市民社会这个私的价值领域得以不受“公权”的肆意干预而存续，就必须找到调和这种“二律背反”的方法。这个方法也就是市民社会下的“私法自治”的体现――民法。作为私法的核心部分民法通过国家的“公权力”来实现对社会个体的“私领域”的个体利益的保护，这种保护一方面维护了政治国家的“公权的权威”，另一方面也满足了市民社会私领域的“个体期望之利益”的实现，从而实现了市民社会的“私权利”与政治国家的“公权力”的“对立统一”，调和了这个看似不可调和的矛盾。民法作为市民社会下的私法自治的体现便是在这样的“调和”过程中被催生。因此，可以说民法与市民社会下的私法自治是辩证演进的具有共同价值取向的同一范畴。私法自治作为民法的最高指导原则及其体系构建的基础，奠定了民法作为市民社会基本法的基础地位。可以从以下三方面来浅要分析民法与市民社会的私法自治之间的关系。
首先，市民社会的发展演进所孕育的私法自治的精神推动了民法的产生与发展。市民社会是随着市民阶层的产生、发展而逐步形成发展的。市民是指合理追求自己的利益的经济人。市民的这种“经济利益属性”使得市民在平等、自由状态下的活动过程中，迫切要求限制国家公权力肆意介入到自己的私生活领域。这就促使了市民社会内部一些私法自治精神的自由或契约规则的形成，这些私法自治精神的发展成熟便形成了民法的雏形。由于民法事实上是通过利用国家公权力的权威而实行的本质上反映和保障市民社会内部各私主体利益需求的，因而民法的产生不但限制了国家公权力的干预范围，同时也调和了市民社会的“私权利”与政治国家的“公权力”之间的那种“二律背反”的矛盾。因此可以说，民法本位观的形成与发展与市民社会的不断发展与成熟，特别是市民社会下的私法自治的精神理念是分不开的。
其次，民法是市民社会语境下的“法”，其本质就是市民社会下的私法自治。民法注重和强调的是其私法性、权利本位性、人格平等性。在缺乏市民社会语境的政治独裁国家或政治色彩浓重的国家，由于公权力的泛滥，私法自治的理念是不可能实现的，也没有生存的空间，因而民法也就不存在其自身生存的空间。而只有在市民社会语境下，私法自治精神高度发达的环境下，民法的私法自治性、权利本位、人格平等等特性才能得以实现。市民为获得“预期之利益”而需要的平等与权利的价值环境也才能得到保障。因此，要准确的理解民法要义，就必须把它放到市民社会的语境下，将其同市民社会下得私法自治统一起来去分析理解，这样，民法才具有了其存在的语境空间。
再次，民法通过满足市民社会私法自治的需求，调和私权利与公权力之间的矛盾而实现自身的价值。在民法的三大基本原则中，所有权神圣原则、意思自治原则（契约自由原则）、过错原则最能体现民法本位观，其本身所包含的私权性精神是市民社会下的私法自治所必须具备的价值理念。在这里，民法与市民社会都追求通过私法自治的实现来维护私有财产和私体利益在合理范围内的最大化。这种“平等地追求自身利益的最大化”是市民社会下私法自治的本质所在，也是民法所要实现的自身价值所在。民法与市民社会下的私法自治在价值追求上的一致性就体现在民法通过对政治国家公权力与市民社会私权利间的矛盾的调和，一方面利用国家对民法的颁布实施实现了对国家公权权威的维护，同时又限制国家公权力对“私领域”的肆意介入，保障了私主体对其所期望之利益的实现；另一方面，通过市民社会下的私法自治，民法的“应然”价值得以实现，民法的“应然”与“实然”的价值冲突得以调和，从而实现了民法本身的价值追求。
概而言之，市民社会对“私利益”保障的私法自治的需求不但孕育了民法的产生，而且促使了民法的“应然”与“实然”状态的逐渐调和一致。而民法本质上也是市民社会下“市民”为追求“私主体利益最大化”，排斥国家公权力过度干预而在“自治”过程中所追求并逐渐形成的用于“自治”的私利益保障规则或精神。这种规则反映了市民社会领域下“市民”的利益需求，调整了私主体间的财产利益与人身利益关系，尊重了私主体的意思自由，它利用国家的意志反映出来，便形成了民法的形式。而民法的产生与发展又同时促进了市民社会下私法自治精神理念的发展与成熟。民法对私权的关注以及民法本位观的逐渐形成不但会推动权利意识的普及，更重要的是民法本身所蕴涵的意思：自治原则本质上就是市民社会下的私法自治的精神与理念的直接体现。
在我国，分析和认识民法与市民社会的关系，特别是民法与市民社会下的私法自治间的内在联系，是具有极其重要的现实意义的。由于长期的封建正统文化的影响，我国一直存在着“重刑轻民”的思想，“皇权至上”是这一思想的最终体现。在这样一种政治与文化都高度统一的体制下，特别是小农经济为主导的经济模式下，市民社会是很难有所发展的。而市民社会下的私法自治所需求的私法文化精神就更难以被提出和建设，实质意义上的民法也就更无从谈起。而随着我国改革开放的不断深入以及市场经济的快速发展，权利、契约等私法文化精神才逐渐被提出和培养，我国的市民社会理论开始被理论学界探讨，私法自治的精神理念被培养，我国的民法制度也才开始有所发展。特别是当今我国《物权法》的出台，使得我国的民事法律私法化进程逐步拉开，市民社会下的私法自治精神与理念也开始出现在我国的经济活动与交往的实践中。这种进程一方面推动了我国市民社会的发展以及民法制度的完善，另一方面也要求确立以权利本位范式，为逻辑起点的权利与权力关系体系，正确分析和认识民法与市民社会，特别是与市民社会下的私法自治的内在关联，积极培育中国的私法文化精神，将市民社会作为我国民法进路的根本面向与社会根基，为市民社会的发展与成熟培育良好的私法环境，从而推动和保障我国法治进程以及社会主义事业的各个领域的发展与进步。
参考文献：
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5、邓正来.市民社会理论的研究[m].中国政法大学出版社,2002.
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7、马建兴.市民社会概念的意义及其与法治的辩证关系[J].甘肃政法学院学报,2003(4).
市域社会治理篇6
关键词：市民社会马克思葛兰西哈贝马斯
19世纪，自由资本主义达到鼎盛时期，个人利益与国家利益的矛盾日益凸显。如何调整二者的关系，哲学家各有不同观点。黑格尔从“哲学主要是或纯粹是为国家服务的”这一政治态度出发，在其《法哲学原理》中在学理上明确地界分了国家与市民社会，并详细地论述了市民社会的构成、性质、作用等，并认为官僚政治和等级（国会）可以起到中介国家和市民社会的作用，但是黑格尔颠倒了国家与市民社会的关系。马克思的市民社会理论，继承、深化和发展了黑格尔关于市民社会的基本规定，纠正了被黑格尔颠倒了的国家与市民社会的关系，把“市民社会”看作是生产力发展的产物，是商品经济的对应物，看作是置于个人和国家之间、对私人利益和普遍利益起调和作用的“中介体”。而对于市民社会的中介只有无产阶级而不是官僚机构或者等级（国会），才能对依靠市民社会自身的力量从根本上克服市民社会这一课题提供答案。
19世纪20世纪之交资本主义进入垄断时代，由于垄断的形成和国家干预活动的增强，社会结构发生了改变，国家以不同形式、从不同的路向对市民社会进行渗透和侵吞。针对这一特殊历史时期，葛兰西、哈贝马斯等在内的一大批当代市民社会论者开始在文化意义上界定市民社会。市民社会就不再是一个主要由商品交换关系而构成的独立于政治国家的经济交往领域，而成为一个主要由人们的文化交往构成的社会文化领域。
马克思市民社会理论的理论渊源及主体构成
马克思市民社会理论的正式构建是通过批判黑格尔国家理想主义开始的。马克思“从历史发展的角度考察了市民社会的形成、发展以及与国家相分离的原因、后果，指出了市民社会与国家都是阶级社会的产物，它们必将随着阶级的消灭而消亡”（郁建兴，2002）。
“市民社会”（CivilSociety）概念最早在公元1世纪由西塞罗提出，是指一种区别于部落和乡村的城市文明共同体。在近代，英法启蒙思想家们广泛使用“市民社会”一词，但其涵义是指与自然状态相对应的文明状态，是政治国家的统一体，而不是指与国家相对的实体社会。洛克曾把市民社会与国家互换使用，并且第一次将市民社会作为人类社会发展的一个逻辑阶段，即有政治的阶段。而在卢梭那里，他所讲的市民社会状态指的就是（政治）国家。德国著名的古典哲学家康德受启蒙思想家的影响，也是在这个意义上使用市民社会这一概念的。黑格尔超出康德式抽象把握和描绘“市民社会”，把市民社会理解为“现代世界中形成的”自由市场社会，是一个个人利益得到充分自由表现的社会。从而明确地将政治国家与市民社会进行了区分，认为市民社会主要是代表个人利益。马克思继承并深化了黑格尔政治哲学批判思想，肯定他对国家与市民社会的区分，但并不同意他对国家与市民社会关系及克服市民社会途径的论述。
在《黑格尔法哲学批判》中，马克思继承和批判了黑格尔国家与市民社会关系的理论，肯定了黑格尔区分国家与市民社会的研究思路，同时，将黑格尔的国家与市民社会的关系颠倒过来。马克思说：“市民社会是全部历史的真正发源地和舞台，可以看出过去那种轻视现实关系而只看到元首和国家的丰功伟绩的历史观何等荒谬”，“家庭和市民社会是国家的前提，它们才是真正的活动者；而思辨的思维却把这一切头足倒置”，“家庭和市民社会本身把自己变成国家，它们才是原动力。可是在黑格尔看来却刚好相反，它们是由现实的理念产生的”。这里，马克思指明了不是国家的理念产生出家庭和市民社会，而是家庭和市民社会把自己变成国家。在《政治经济学批判》中，马克思进一步批判了黑格尔市民社会的抽象性和神秘性，对市民社会作了总结性的规定。马克思认为，从反映现实经济关系的“经济学”出发，从“物质生活关系”出发来解释市民社会，这是考察市民社会的必经之路。
马克思遵循政治经济学的研究路径，认为市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，这包括了处在政治国家之外的社会生活一切领域（实质上是一种“非政治性的社会”）。马克思的“私人利益体系”中包括了经济关系的领域、社会关系的领域以及文化―意识形态关系的领域。由于在特殊的私人利益关系的总和中经济关系的领域具有决定性的意义，所以马克思就把它直接称为市民社会。
马克思把“市民社会”看作是生产力发展的产物，是商品经济的对应物，看作是置于个人和国家之间、对私人利益和普遍利益起调和作用的“中介体”。而对于市民社会的中介只有无产阶级而不是官僚机构或者等级（国会），才能对依靠市民社会自身的力量从根本上克服市民社会这一课题提供答案。
马克思市民社会理论在现代的演化形式
第二次世界大战结束后，市民社会的理论由于马克思主义的理论家葛兰西的著作而再度风行。葛兰西重新启用市民社会这一术语，将其描绘成独立政治活动的特定核心和反对专制统治的一个至关重要的领域（托马斯・卡罗瑟斯（美），2000）。葛兰西之后的西方马克思主义者、法兰克福学派第二代哲学家哈贝马斯，看到了时代的变化对市民社会的影响。因此，他吸收了黑格尔、马克思及葛兰西的思想，开创了新的市民社会理论。总体来看，20世纪以来，关于市民社会的讨论经历过两次高潮。第一次是在20世纪30年代，以葛兰西为代表；第二次是从20世纪80年代末至今，以哈贝马斯等为代表。在这两次讨论中，界定市民社会的主要维度己从经济领域转向了文化领域。葛兰西（antonioGramsci）、哈贝马斯（JugenHabermas）等对市民社会的概念做出的新阐释表明：他们主张把经济领域从市民社会中分离出去，认为市民社会主要应该由生活和文化领域构成，同时强调市民社会的社会整合和文化传播与再生产功能（何增科，1994）。他们的理论彰显了市民社会理论随着时代及社会结构的变迁而进一步演化。
葛兰西在思考西方国家无产阶级革命的失败和挫折时，对市民社会进行了深入分析，他对市民社会的本质及其在社会整个体系中的地位的认识带有某种创新性质，从而为市民社会理论的演化做出了贡献。
葛兰西不同于黑格尔和马克思把市民社会基本上是看作为一个经济概念，而把市民社会作为与政治社会对立的概念来使用。他把上层建筑分成两大领域即政治社会和市民社会。他说：“目前我们能做的是确定上层建筑的两个主要层面：一个可以被称作市民社会，即通常称为私人的社会组织的集合体；另一个则是‘政治社会’或‘国家’。一方面，这两个层面在统治集团通过社会执行‘领导’职能时是一致的；另一方面，统治集团的‘直接统治’或指挥的职能是通过国家和‘合法的政府’来执行的”，并把权力的行使分成两种方式即强制和同意，从而建立了上层建筑的新理论。他认为，政治社会意味着对人的强制，表现为国家、政府对人的直接统治，是通常所理解的政府机关，即执行暴力职能的各种强制性机构，包括军队、警察、法庭和议会等，统治阶级主要通过它们进行直接统治；市民社会主要指社会中涉及舆论、伦理等从内部影响人们思想观念的意识形态领域，包括各种民间团体、组织，以及新闻、出版等文化机构，统治阶级主要通过它们传播本阶级意识形态，以赢得被统治阶级的同意。
现代法兰克福学派的主要代表人物哈贝马斯的市民社会理论总体上看是在葛兰西所开创的市民社会理论传统中讨论市民社会问题，注重挖掘市民社会的文化意义。哈贝马斯市民社会理论针对时代变化的不同影响而各有侧重。在《公共领域的结构转型》（1962年）以及《作为“意识形态”的技术与科学》（1967年）、《合法化危机》（1973年）等较早著作中受黑格尔、马克思和葛兰西市民社会概念的影响，不单在文化维度上规约市民社会，同时也在经济维度上界定市民社会。他认为市民社会是独立于国家之外的私人领域和公共领域，私人领域主要是以市场为核心的经济领域，“公共领域”从国家分离出来并成为某种反对国家的东西，“资产阶级公共领域首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域；但私人随即要求这一受上层控制的公共领域反对公共权力自身，以便就基本上已经属于私人，但仍然具有公共性质的商品交换和社会劳动领域中的一般交换规则同公共权力展开讨论”（尤根・哈贝马斯：《公共领域的社会结构》，载《文化与公共性》，汪晖、陈燕谷主编，生活・读书・新知三联书店，1998），“公共领域”不等同于经济共同体而主要是社会文化领域。
在《交往行为理论》（1981年）以及《在事实与规范之间》（1992年）等后期的著作中，则剔除了黑格尔和马克思的影响，完全在葛兰西市民社会概念脉络中把握市民社会问题。主要是从“交往行为”和“生活世界”的角度规约市民社会，从而强调对“理想的生活世界”的建构。他说：“今天称为市民社会的，不再像在马克思和马克思主义那里包括根据私法构成的、通过劳动市场、资本市场和商品市场之导控的经济。相反，构成其建制核心的，是一些非政府的、非经济的联系和自愿联合，它们使公共领域的交往结构扎根于生活世界的社会成分之中。组成市民社会的是那些或多或少自发地出现的社团、组织和运动，它们对私人生活领域中形成共鸣的那些问题加以感受、选择、浓缩，并经过放大以后引入公共领域。旨在讨论并解决公众普遍关切问题的那些商谈，需要在有组织公共领域的框架中加以建制化，而实现这种建制化的那些联合体，就构成了市民社会的核心”。市民社会成为生活世界的组织与机制，以非政治和非经济的规则进行自我调整和再生产，从而“维系并重新界定市民社会与国家的界限”。
随着资本主义市场经济的发展，现代西方学者提出的重构“市民社会”主张，更多的是把市民社会看作是国家与社会的中介，从而承担着双重职能：一是限制国家权力，界定出一个国家权力起作用的领域，从而划定公共领域与私人领域；二是结合公民与国家的功能，为公民得以共同努力来影响政治活动的运行过程提供一条管道。由于市民社会的存在，国家与社会就构成了某种良性互动关系，保证了自由的真正存在。
结论
市民社会理论总是基于现实历史：面对新的社会结构，做出新的市民社会的界定，以适应变化了的情况。每一时代思想家的市民社会理论都是对其所面对的时代现实的理论抽象。市民社会理论并不是一个终极的理论，而是一个始终随社会结构的变迁而变化的理论，同时蕴含着广阔的发展空间。
从马克思到哈贝马斯，他们要解决的问题就是市民社会和国家之间的矛盾关系，目的在于“改变世界”。黑格尔从“哲学主要是或纯粹是为国家服务的”这一政治态度出发，在学理上明确地界分了国家与市民社会，并认为国家的理念产生出市民社会。因此，认为“改变世界”的途径在于用国家涵摄、超越市民社会。马克思则认为是市民社会把自己变成国家，是现实的主体和原动力。葛兰西的市民社会理论立足于对现有制度的破坏和改造，并寄希望于重新建立一个政治社会与市民社会相和谐统一的未来社会制度；而哈贝马斯的市民社会理论，立足于对现有制度的批判，并试图通过对市民社会的重建来提升资本主义国家的合法性基础，同时为人们提供更加合理的生活环境和生存方式。
参考文献：
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市域社会治理篇7
作者何增科，1965年生，政治学博士，中共中央编译局当代马克思主义研究所副研究员。
“市民社会”这一概念来自西方，其含义曾几经变迁。笔者拟从思想史的角度对这一概念的历史演变过程作一番考察，并就其内涵、外延及基本要素提出自己的看法。
一、传统意义上的市民社会概念
在古典市民社会理论中，“市民社会”、“政治社会”、“文明社会”三者之间没有明确的区分。“civil society”一词既可译为市民社会，又可译为公民社会，还可译为文明社会，它本身也包含有这样三重意思。古典市民社会理论家往往同时在上述三重意思上使用，“市民社会”的概念。
城市的出现是古希腊罗马从野蛮走向文明、从部落制度走向国家的标志，也是它们区别于周围野蛮民族的标志。古希腊罗马学者往往用“市民社会”概念描述城市或城邦的生活状况。亚里士多德在其《政治学》一书中首先提出了“politike koinonia”(political society/community)的概念(打丁文译为“societas civilis”)。“politike koinonia”在亚里士多德那里是指政治共同体或城邦国家，具体来说是指“自由和平等的公民在一个合法界定的法律体系之下结成的伦理－政治共同体”1。按照亚里士多德的观点，城邦的形成要晚于家庭和村落这两种共同体，但它在道德上却是最高的共同体，只有在这种共同体中人们才有可能过上最美好的生活。城邦是由自由和平等的公民构成的共同体，公民享有参加政治共同体各种活动的基本权利。但是，在亚里士多德那里，享有上述权利者只限于具有同等地位的少数人，奴隶、妇女、外邦人是被排除在外的。亚里士多德奠定了古典市民社会理论的基础。
古罗马政治理论家西塞罗在公元前一世纪明确了传统意义上的市民社会概念的含义。根据安东尼．布莱克在《布莱克维尔政治学百科全书》(中国政法大学出版社1992年版)中的解释，在西塞罗那里，市民社会“不仅指单个国家(特别是共和国——笔者注)，而且也指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状况”。西塞罗是同时市民社会、政治社会和文明社会三重意思上使用这一概念的理论家中的最典型的代表。在西塞罗看来，市民社会作为一种城市的文明政治共同体，与野蛮人的社会或野蛮状态有着重要的区别。首先，它作为一种城市文明，有着自己的都市文化、工商业生活等；其次，它作为一种政治文明，有着自己的法律和政府，这些都是人民的共同财产，共和国乃是“人民的事业”；最后，它是一个道德的集体，其目的在于实现公平和正义的原则，它用道德的纽带把人们联系起来。
随着基督教在罗马帝国中的力量日渐强大，政治思想家们的注意力逐渐从研究作为一种文明社会的城邦或共和国转向研究教会与国家的关系，试图解决这二者各自的权限问题。教会理论家和帝国理论家分别为教会和王国所应拥有的权力进行论证，原来用于描述城邦或共和国生活状况的市民社会概念就被弃而不用了。直到公元13世纪，这种状况才发生变化。在亚里士多德的著作被译为拉丁文(始于公元12世纪)后不久，教会理论家和帝国理论家都开始从亚里士多德的市民社会(在亚氏处意为政治社会或政治共同体)思想中寻找理论武器。托马斯．阿奎那这位神学大师也求助于亚里士多德的有关思想为教皇的统治权辩护，尽管亚里士多德原来具有强烈的世俗主义倾向。托马斯．阿奎那首先承认国家是由于人们天然地要过社会生活的需要而产生的，但同时又认为人和人性都是上帝的创造物，因此上帝才是国家权威的真正来源。阿奎那也承认国家或政治社会的目的是引导公民实现最美好的生活，但他接着指出，最美好的生活不仅包括物质上的丰裕、和平与安宁，而且也包括与上帝共享天伦之乐，而这一点只有通过神权的高扬才能做到。阿奎那就是这样把亚里士多德的思想加以改造，来为教权高于政权的观点辩护。公元14世纪，一些为国王辩护的思想家(如巴黎的约翰和帕度亚的马西略)也开始从亚里士多德的市民社会思想中寻找理论依据。他们继承亚里士多德的思想，坚持认为政治共同体或国家乃是一种自给自足的社会，它既能满足人们的物质需要又能满足人们的伦理需要。他们认为国家的权力不需要教会批准，单凭它在道德上的利益就能证明其正当性。他们据此坚持国家对世俗事物的全权，反对教会拥有强制性权力和侵犯世俗权力。总之，14世纪的人们所重新使用的市民社会一词，主要是指政治社会或城邦国家，其内容并没有超出亚里士多德以及西塞罗赋予此词的含义。
公元17世纪至18世纪，当一些契约论思想家(如洛克、卢梭、康德等人)反对为专制王权提供理论依据的君权神授思想时，市民社会概念再次受到重视。在这些契约论思想家那里，市民社会和政治社会乃是同义词，与此相对应的则是自然状态或自然社会。他们所说的自然状态实际上是一种无政府状态，自然社会实际上是一种前国家社会，他们认为人类最初曾处于这种状态或社会之中。契约论思想家们对自然状态的描述和评价大不相同，但一致认为自然状态或自然社会由于有着自身不可克服的种种弊端(如缺乏和平、安全、人身保障等等)必然要过渡到市民社会或政治社会，而这种过渡是通过处于自然状态中的人们用订立社会契约的方式自愿让渡自己的部分或全部权利给国家以换得后者的保护而完成的。就这样，契约论思想家摧毁了君权神授说，把政府权威的来源从上帝那里转到了民众那里。洛克、卢梭等人还进而提出了人民主权理论以反对霍布斯等人坚持的君主享有绝对权力的观点。在契约论思想家那里，市民社会理论成为反对君权神授思想的重要理论武器。
总之，在古典市民社会理论家那里，市民社会概念的使用呈现出以下三个特征。首先，他们对这一概念的使用具有强烈的道德判断意味。古典市民社会理论家往往有意无意地坚持文明状态或文明社会一野蛮社会(契约论思想家称之为自然状态或自然社会)的二分法。在他们看来，处于野蛮状态之中的人们，由于只有家庭、村落乃至部落这样的社会共同体而没有政治共同体，因此无法过上快乐而有道德的生活。只有当人们自愿组成政治共同体时才能过上最美好的生活。政治共同体的表现表明人类理性的发展进入了一个新阶段，是人类进入文明社会的首要标志。其次，他们往往在政治社会的意义上使用市民社会的概念。古典市民社会理论家承认在市民社会中存在着家庭、私有财产、工商业生活等，但他们认为这不构成市民社会的主要特征，因为这些要素在野蛮社会或自然社会中也同样存在。市民社会的主要特征在于它拥有政府和法律这样一些政治文明因素，它也因此而被称为文明社会。最后，他们所讲的政治社会乃是一种公民社会，这是建立在共和政体基础上的一种社会。如前所述，亚里士多德、西塞罗的政治社会概念是用来描述古希腊城邦或罗马共和国的生活状况的，这种城邦或共和国都是以共和政体为基础的。中世纪思想家所用的市民社会概念是指城市国家，它也是以共和政体为基础的。契约论思想家把父系权威及其体现专制王权归入自然状态或自然社会之列，认为政治社会是建立在共和政体基础上的。在共和政体中，政府的权威来自民众的同意，政府的目的是保障民众过上幸福的生活。在以共和政体为基础的社会中，个人只有作为公民而存在，只有参加到政治共同体的生活中去才有意义。在他们看来，公民角色在道德上要高于个人在家庭中扮演的角色，个人所参加的政治生活也要高于个人的工商业生活，因为按照亚里士多德的观点，人首先是一种政治动物和社会动物。基于以上原因，古典市民社会理论家往往把政治社会与公民社会等同起来。
二、现代市民社会概念的提出和完善
现代市民社会理论坚持政治国家和市民社会的二分法，强调市民社会系由非政治性的社会所组成。这种现代意义上的市民社会概念主要是由黑格尔提出并由马克思加以完善的。但在他们之前，已有不少理论家认识到了国家和社会的区别并据此提出了不少有价值的思想，在客观上为市民社会理论的创建作了有益的准备。
现代市民社会概念是对政治国家和市民社会相分离的现实的反映，而政治国家和市民社会的分离则是近代欧洲的产物。正如马克思所指出的，旧的市民社会直接地具有政治意义和政治效能，而中世纪则成为市民社会和政治国家同一的顶峰，“中世纪的精神可以表述如下：市民社会的等级和政治意义上的等级是同一的，因为市民社会就是政治社会，因为市民社会的有机原则就是国家的原则”2。16世纪以后，随着民族国家的出现和君主专制政体的建立，市民等级在王权的保护下获得了从事工商业活动的自由，私人领域的独立开始了市民社会和政治国家的发离过程。然而在君主专制制度下，不受限制的王权对工商业经营和私人领域的侵犯又必然妨碍市民社会的顺利发展。18世纪末的法国大革命推翻了君主专制制度，确立了代议制民主原则，为私人领域的独立存在和工商业活动的自由发展提供了法律上和制度上的保障，极大地促进了市民社会和政治国家的分离过程。尽管市民社会和政治国家的分离过程从16世纪就已开始，但直到18世纪，一些思想家才认识到国家和社会的区别，并在此基础上提出了一些颇有价值的观点。柯亨和阿拉托在《市民社会与政治理论》一书中指出了这些思想家的贡献。他们指出，洛克虽然已经模糊地意识到政府和社会的区别，但未作进一步的区分。法国伟大的启蒙思想家孟德斯鸠和伏尔泰明确地区分了政府和社会，并期望二者的分离。他们强调社会乃是形式上平等、自由的个人的权利的唯一的源泉。随后，托马斯．潘恩，以及《独立宣言》和《人权和公民权宣言》的起草者们更是把个人主义的、平等的社会与政府置于同等重要的地位。他们主张天赋人权不可剥夺，它包括自由、财产、安全、追求幸福以及反抗压迫等种种权利。他们认为成立政府的目的就是为了保障这些人权的实现，当政府的行为损害了这些基本人权时，人们就有权起来变更政府。英国学者福格森、休谟、斯密仍在文明社会意义上使用市民社会的概念，但他们将物质的文明化引入市民社会的概念中，使市民社会的概念具有了经济内容。德国学者康德特别是费希特则将国家和社会明确区分开来，同时将社会理解为个人主义的和普遍性的术语。这些思想家无疑应被视为现代市民社会概念的理论先驱。
黑格尔在吸收上述思想家的理论成果的基础上，明确地将政治国家和市民社会区分开来，提出了现代意义上的市民社会概念。《法哲法原理》(1821年)是黑格尔关于现代市民社会理论的代表作。根据他在这本书中的论述，可以将其市民社会概念定义为：由私人生活领域及其外部保障构成的整体。这一概念包括如下内容：
首先，具体的、特殊的个人构成市民社会及其活动的基本要素，个人乃是权利主体和道德意识主体。黑格尔认为市民社会“是各个成员作为独立的单个人的联合”3，这种联合的使命正是为了保证和保护所有权和个人自由，因此具体的、特殊的个人，他们的利益和需要，他们的权利和自由便成为市民社会的最终目的。
其次，自治性团体(同业公会等)构成市民社会及其活动的另一个要素，它是将个人与国家、私人利益与普遍利益联结起来的中介，它有助于克服个人主义，培养公共精神。如果说国家代表着普遍的利益，个人追求的是私人的利益，那么自治性团体维护的则是特殊的利益(黑格尔有时称之为特殊的公共利益)。与代表普遍利益的国家相对而言，维护特殊利益的自治性团体理所当然构成市民社会的一个基本要素。第三，“需要的体系”构成市民社会及其活动的主要内容。按照黑格尔的观点，多样化的个人需要可以分为三类：直接的或自然的需要、观念的精神需要以及把二者联系起来的社会需要。满足前两种需要的手段是生产劳动(它本身也是一种实践教育)和理论教育。由于劳动的分工等因素，在生产和交换过程中形成了等级的差别，各个等级乃是具有相同社会地位的人们构成的普遍性集团。各个个人则由于财富和技能的不平等而分属于不同的等级。在黑格尔看来，等级作为一种社会共同体把人们联系起来，个人在等级中才具有其权利、功绩和尊严，从而满足其社会需要。
第四，在市民社会中伦理精神还处于特殊性的阶段，因而必须要由警察(在黑格尔用语中指广义的内务行政或公共权威)和法院使用强制性力量从外部建立起秩序。诚然，黑格尔承认“每一个特殊的人都是通过他人的中介”，“而肯定自己并得到满足”的4，但是他认为在市民社会中特殊性和普遍性原则是“各自独立的，所以从分解的观点看”，“这种统一不是伦理性的统一，正因为如此，它不是作为自由、而是作为必然性而存在的，因为特殊的东西必然要把自己提高到普遍性的形式，并在这种形式中寻找而获得它的生存”5。在市民社会中，特殊性获得了全面发展和伸张的权利，另一方面特殊性本身是没有节制的，没有尺度的，如果听任其独立发展，势必会导致道德沦丧和社会混乱，从而使市民社会处于瘫痪状态，因此国家的干预便成为必不可少的了。市民社会需要通过司法机关来消除对所有权和人身的侵害，需要通过警察制止各种可能损害他人的不法行为，保证个人的生活和福利(如举办济贫事业、举办公共教育、举办医疗卫生保健事业、保护消费者的权利)，监督和管理市民社会中产生的各种普遍事务和公益设施，等等。正因为上述带有强制性的国家机关对维护市民社会的生存和秩序是必不可少的，所以黑格尔把它归入市民社会的构成环节之中。
第五，作为普遍性原则之体现者的国家乃是伦理精神发展的最高阶段，家庭和市民社会的法规和利益都必须从属于它。黑格尔指出，国家和市民社会作为伦理性的实体，其组织原则是不同的，市民社会以个人利益为其结合的最后目的，而国家则是以结合本身、以普遍利益为目的的。同时，在国家的普遍利益中不仅不排斥个人的特殊利益、个人的权利，反而通过把它们过渡到普遍物的形式而保证其充分发展。另一方面，国家作为一种伦理精神的体现者倡导普遍性原则，个人在国家生活中获得普遍性意识，从而自觉地认识和追求普遍物，并把普遍物作为其最终目的而进行活动。这样经过家庭和市民社会阶段，个人最终在国家中获得了意志自由，而这种自由正是理性的绝对目的。基于以上两点，黑格尔认为国家在伦理上包含了家庭和市民社会，同时又高于它们。黑格尔是比较完整地、系统地提出现代市民社会理论的第一人，他基本上阐明了现代市民社会的主要特征。但是，由于黑格尔是从伦理精神的角度而不是从现实的角度来考察市民社会的，他的市民社会概念不可避免地存在着很大的缺陷。首先，他认为家庭属于伦理精神发展的单一性阶段，故应排斥在市民社会之外。实际上，家庭作为“私人利益体系”的一个要素，本应包括在市民社会之中。其次，他认为市民社会属于伦理精神发展的特殊性阶段，对这种特殊性所表现出来的非理性方面的过分强调使他把司法制度和警察等政治国家的机构包括在市民社会之中。最后，他认为国家属于伦理精神发展的普遍性阶段，对代表普遍性原则的国家的合理性的过分强调和理想化描述使他得出了家庭和市民社会从属于国家的结论。
马克思吸收了黑格尔市民社会概念的合理内核，纠正了其缺陷，进一步完善了这一概念。他认为市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括了处在政治国家之外的社会生活的一切领域(实质上是一种“非政治性的社会”)。像黑格尔一样，马克思也承认个人乃是市民社会活动的基础，他也强调从生产和交往中发展起来的社会组织即市民社会的组织的重要性。如同在“需要的体系”中一样，马克思的“私人利益体系”中也包括了阶级关系的领域(经济结构)、社会关系的领域(社会结构，其中最重要的是阶级关系或阶级结构)以及文化一意识形态关系的领域(意识形态结构)。马克思把上述要素作为他的市民社会理论的出发点，由此而创建了自己的市民社会理论。
马克思的市民社会理论具有以下三个特征：
第一，从政治国家和市民社会的相互关系角度来把握市民社会的发展演变规律。马克思认为，在阶级社会中，随着阶级利益之分化为公共利益和私人利益而产生了政治国家和市民社会，随着阶级社会的消失，政治国家和市民社会也将一道消失。同时，在阶级社会中，政治国家和市民社会的关系也不是一成不变的。他指出，在旧的市民社会中，特别是在中世纪的市民社会中，政治国家和市民社会是同一的，也就是说这种市民社会直接地具有政治性质。“中世纪的精神可以表述如下：市民社会的等级和政治意义上的等级是同一的，因为市民社会就是政治社会，因为市民社会的有机原则就是国家的原则”6。在专制权力所依靠的封建主义社会中，市民社会淹没于政治国家之中，个人淹没于等级、公会行帮、特权的包围之中。以法国大革命为典型的政治革命，把市民社会从政治国家中解放出来，消灭了市民社会的政治性质，从而完成了政治国家和市民社会的分离过程。马克思指出，市民社会和政治国家的分离表现出了现代市民社会和政治社会的真正的相互关系。当然，在马克思看来，仅有政治解放还是不够的，因为它并没有废除私有财产等因素，只有实现了社会解放，人类才能真正解放。
第二，精辟地分析了市民社会和政治国家相分离的政治意义。马克思首先指出了政治制度发展的动力，“政治制度本身只有在私人领域达到独立存在的地方才能发展。在商业和地产还不自由、还没有达到独立存在的地方，也就不会有政治制度(指现代政治制度——笔者注)”7。如前所述，在中世纪一切私人领域都具有政治性质，政治也是私人领域的特性。在亚洲的专制制度中，政治国家只是一个人的独断独行，政治国家同市民社会一样都是专制王权的奴隶。马克思接着指出，当市民社会从政治国家或专制权力的束缚中挣掊出来获得独立存在的时候(这是通过政治革命实现的)，代议制民主就获得了坚实的基础。他从三个方面说明了这种分离的意义8。1)它使等级制转变为代表制。在市民社会失去政治性质而变成纯粹私人生活领域之后，国家事务也提升为普遍事务即人民的事务而不再是少数人的特权，人民在政治上获得了平等的地位。代表制正是这种政治平等的直接表现。这是因为公民在政治上平等意味着他们都享有参与政治共同体的权利，但这种参与不是直接参与而是通过选举代表(议员)的方式来参与。马克思称选举是市民社会最重要的政治利益显然是有道理的，因为它是“真正的市民社会对立法权的市民社会、对代表要素的真正关系”9。 2)它使权力的分立成为必要。在市民社会和政治国家相分离的情况下，市民社会须通过立法权的机关(它其实也是一种代表权机关)来参与政治国家的事务，政治国家则要通过执行权的机关(包括行政机关和司法机关)来干预市民社会的事务。前者要通过立法机关实现自己特殊的私人利益，后者则要通过行政及司法机关维护普遍的共同的利益。要完成上述任务，只有建立起权力分立的体制才能达到目的。3)它确立了人权和公民权的原则。在专制权力和旧的市民社会(封建主义的社会)之下，个人只是实现政治目的和社会目的的手段。而“现代的市民社会是彻底实现了的个人主义原则，个人的生存是最终目的；活动、劳动、内容等等都不过是手段而已”10。不仅如此，“这种人，市民社会的成员(独立的、单个的人——笔者注)，就是政治国家的基础、前提。国家通过人权承认的正是这样的人”11。这种独立的个人成为市民社会和政治国家的共同目的，人权和公民权正是人的目的性的具体体现和法律保障。所谓人权，正是作为市民社会的成员的个人的各项权利(自由、平等、财产、安全等)。所谓公民权，则是作为政治国家的成员(公民)的个人的权利即参加政治共同体的权利。
第三，指出了在市民社会诸领域中“物质生活关系的总和”或经济关系的领域具有决定性意义。马克思认为在“需要的体系”中，个人的物质利益、物质需要居于首要的地位，其他利益和需要都是以它的满足为前提的。为了满足这种物质利益和需要，人们必须从事一定的物质生产活动(包括工商业活动)。同时，人们并不是孤立地从事物质生产活动的，他们必然要在生产和交换中结成一定的关系即经济关系或交往形式(“物质生活关系的总和”)。按照马克思的观点，物质生产活动及与之相联系的物质交往形式构成其他一切历史活动(政治活动、文化活动、社会活动)和其他一切社会关系的基础。对此他曾有过精彩论述：“这种历史观(唯物主义历史观——笔者注)就在于：从直接生活的物质生产出发来考察现实的生产过程，并把与该生产方式相联系的、它所产生的交往形式，即各个不同阶段上的市民社会，理解为整个历史的基础；然后必须在国家生活的范围内描述市民社会的活动，同时从市民社会出发来阐明各种不同的理论产物和意识形式，如宗教、哲学、道德等等，并在这个基础上追溯它们产生的过程。这样做当然就能够完整地描述全部过程(因而也就能够描述这个过程的各个不同方面之间的相互作用)了”13。由于在特殊的私人利益关系的总和中，物质交往形式或经济关系的领域具有决定性的意义，所以善于抓住事物实质的马克思就把它直接称为市民社会。但是，物质交往形式毕竟只是市民社会中一个具有实质性意义的领域，而并非唯一的领域，所以这一界定只是对市民社会实质的说明，而不应被看作是马克思为“市民社会”所下的完整定义。
随后的学者基本上沿袭了黑格尔特别是马克思关于市民社会概念的用法，并开始深入研究市民社会理论中的一些具体问题。
三、市民社会概念在当代西方的新发展
当代西方一些学者如柯亨、阿拉托等人提出国家一经济一市民社会的三分法来代替国家一市民社会的二分法。他们主张把经济领域从市民社会中分离出去，认为市民社会主要应该由社会和文化领域构成，同时强调它的社会整合功能和文化传播与再生产功能。上述观点代表着当代西方市民社会理论研究的主流，反映了20世纪以来西方市民社会理论研究重心的转移。对市民社会概念的这种新发展作出重要贡献的主要有帕森斯、葛兰西、哈贝马斯以及柯亨和阿拉托等人。
18、19世纪的自由主义政治学家主要是从个人主义的立场出发来阐明国家与个人的关系，并试图界定国家活动的范围和个人自由的限度；而当时的自由主义经济学家则从对“看不见的手”(即市场)的充分信任出发来考察国家与市场、企业的关系，并力主国家执行自由放任的经济政策。但是，国家与市民社会的关系显然不能简单地归结为国家与个人的关系，市民社会的内容也不能简单地归结为市场、企业等纯经济的东西。美国著名社会学家塔尔科斯．帕森斯为市民社会研究提供了新的视角。他认识到了社会从传统向现代转变过程中，由社会共同体(social community)执行的社会整合功能对整个社会系统生存和持续的重要性。他在《社会体系》(1951年)、《经济与社会》(1956年)等著作中将现代社会划分为四个子系统即经济、政治、文化、社会子系统，并把市民社会主要理解为社会子系统(或社会共同体)，它的主要功能是将文化价值加以制度化来达到社会整合的目的。社会子系统的基本要素是不同于经济组织和官僚机构的组织模式——社团或协会(association)，它强调成员的自愿加入、彼此平等和决策的程序化。社会子系统主要是通过各种社团或协会来完成社会整合的任务的。在社团或协会中，通过社会化机制和社团控制机制(如人际制裁和仪式活动等)，个人将会自觉或不自觉地把现行的文化价值观作为一种行为规范接受下来。帕森斯强调社会子系统所执行的整合功能已成为整个社会体系得以均衡发展的关键。在这里，帕森斯和马克思有着重大的区别。马克思关心的是社会变革特别是革命性变革的问题，因而他把社会结构中人们之分裂为不同的阶级及各阶级之间的矛盾、冲突与斗争视为历史变革的直接动力；帕森斯关心的则是系统的存续问题，因而他把社会共同体中各种社团或协会视为社会整合的主要机构。
马克思之后的一些马克思主义者在阐发马克思的市民社会和国家理论时，出现了两种理论上的偏颇或错误。一种是将市民社会与经济关系的领域等同起来，把经济因素视为历史发展中唯一起作用的因素；另一种是将国家等同于专政机关或强制性机器，片面地强调国家的暴力职能。西方马克思主义的著名代表安东尼奥．葛兰西(意共前领导人，1891-1937年)在其代表作《狱中札记》中试图同时纠正这两种偏颇，对市民社会概念的重新理解是这种努力的一个组成部分。葛兰西主要是从文化传播的角度界定市民社会的。他认为市民社会是制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的或民间的机构之总称，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等。市民社会在葛兰西那里主要是指文化一意识形态关系的领域，这一领域乃是统治阶级实现“文化领域导权”(cultural hegemony，又译“文化霸权”)和革命阶级建立对立的“文化领导权”的主要领域。
在对市民社会概念重新界定的基础上，葛兰西批判了上述两种错误观点。首先，他认为不能仅仅用经济事实来说明人类历史，为了阐明历史因果关系还必须对一切精神的和实践的活动进行深入广泛的研究。他指出，在重大的历史政治行动中，经济因素只是间接地起作用，现代君主(即政党)能否夺取市民社会的文化领导权，组织起“历史联合体”(即阶级的联盟)的集体意志至关重要。他认为历史发展的辩证法恰好就在于“从纯粹经济的(或感情的－利已主义的)因素向道德－政治的因素的过渡，也就是向更高地改造基础为人们意识中的上层建筑过渡”14。其次，葛兰西反对把国家等同于专政机关或强制性机器(他称之为政治社会)，也反对把国家职能仅仅归结为暴力职能。他认为国家是政治社会和市民社会的统一体，并且特别强调国家的伦理或文化职能。他指出：“每个国家都是伦理的，因为它的最重要的职能之一是指广大居民群众提高到符合生产力发展需要从而符合统治阶级利益的一定的文化和道德水平(或型式)”15。虽然每个国家都有伦理的职能，但在市民社会尚未得到充分发展之时，政治社会以执行暴力职能为主，伦理职能还处于很次要的地位，像沙皇俄国等东方落后国家就是这样。而在西方国家，市民社会作为统治阶级的私人机构得到高度的发展，它通过自己的舆论活动和教育活动使广大居民群众接受了占统治地位的意识形态，从而把自己的政治统治建立在广大群众的“同意”的基础上。有鉴于此，葛兰西认为西方发达国家已发展成为“完整的国家”(integral state)，市民社会成为国家的一个有机组成部分。
帕森斯和葛兰西分别研究了市民社会中的社会子系统和文化子系统的运行机制和功能。j．哈贝马斯这位当代德国最有影响的思想家在综合各家理论的基础上将市民社会理论向前推进一大步，他对市民社会概念在当代的新发展作出了重大贡献。哈贝马斯在其早斯著作《公共领域的结构转换》(1962年)及随后的著作《合法性危机》(1973年)中，精辟地分析了市民社会在当代西方所发生的重大变化及其后果。
首先，他分析了市民社会特别是其中的“公共领域”的产生发展过程及其功能。哈贝马斯认为，市民社会是一种独立于国家的“私人自治领域”，它包括私人领域和公共领域。其中私人领域是指由市场对生产过程加以调节的经济子系统，“公共领域”(public sphere)则是由各种非官方的组织或机构构成的私人有机体，它包括团体、俱乐部、党派、沙龙、报纸杂志书籍等。公共领域实际上是社会文化生活领域，它为人们提供了讨论和争论有关公众利益事务的场所或论坛，在这里理智的辩论占主导地位。哈贝马斯关注的主要是公共领域。他认为公共领域出现于18世纪，其原因在于市场的扩张和个人从封建桎梏下解放出来，人们的政治热情空前高涨。公共领域的发展起到双重作用，一是促进了社会整合和群体的认同，人们在这里找到了社会生活的意义和价值；二是为国家和政治子系统奠定了合法性基础，因为在参与政治讨论过程中人们认可了政治秩序的价值。
其次，他分析了市民社会的结构在当生的重大变化。哈氏指出，第一次世界大战后由于国家权力的膨胀和商业化原则的盛行，市民社会的结构发生了重大变化。这种变化表现在三个方面：第一，政治子系统和经济子系统从分离走向结合16。为了克服经济危机，国家重新进入再生产过程，经济子系统不再作为独立于国家的私人领域而存在。第二，公共领域受到商业化原则的侵蚀。随着商业化原则对社会文化生活领域的渗透，文学艺术、新闻出版、广播电视把追求商业利益摆在了首位，大众文化变得低级庸俗。第三，技术统治论意识的扩张压制了公共领域的自由讨论。进入本世纪后，国家权力膨胀起来，官僚机构力图把各种政治问题限定为只能由专家来解决的纯技术问题，反对交由公从去讨论和争论，公共领域日益萎缩。最后，哈贝马斯阐述了上述变化的严重后果。这种后果也有三个方面：第一，它使国家成为各种矛盾、冲突和斗争的中心，国家所承受的来自民众的压力空前增大；第二，它使大众文化失去了阐明社会生活的意义和价值的作用，人们因之变得孤独、冷漠而出现了“动机危机”；第三，由于人们日益远离政治讨论和政治事务，政治子系统失去其合法性基础而出现了“合法性危机”。哈贝马斯认为，解决上述危机的根本出路在于公共领域挣脱商业化和技术统治论的影响，而获得复兴。
如果说哈贝马斯的早期著作着重人历史角度分析市民社会特别是公共领域的发展演变过程及其后果，那么他的后期著作则转向了研究“理想的生活世界”的建构问题。在其后期著作《交往行为理论》(1981年)中，哈贝马斯提出了“系统世界”(system world)和“生活世界”(life world)的概念作为其分析框架的基础。系统世界是指社会运行的系统过程，它包括政治系统和经济系统这两个方面。系统世界的运行遵循的是权力和金钱的逻辑，人们在系统世界的行为受这一逻辑的支配。生活世界是指由“文化传播和语言组织起来的解释性范式的贮存”17，它包括文化、社会、人格三方面的“解释性范式”。人们在生活世界中的行为是以相互理解为目的的，哈贝马斯称之为“交往行为”(communicateve action，又译“沟通行动”)。生活世界构成人们交往行为的背景性知识体系，同时在交往行为中又被不断地再生产出来。具体说来，人们在交往行为中所达到的相互理解、协调互动和社会化促成了文化的再生产、社会的整合和人格的形成。按照哈贝马斯的观点，生活世界主要属于社会文化系统，交往行为主要发生在公共领域即社会文化生活领域。生活世界和系统世界遵循的是不同的逻辑，因而在它们分化之初就存在矛盾。在当代西方国家，由于系统世界对生活世界的侵蚀，追求金钱和权力的行为取代了以相互理解为目的的交往行为，其结果是生活世界的再生产出现了深刻的危机，从而影响到整个社会的整合程度(“动机危机”和“合法性危机”都是社会整合出现问题的具体表现)。为了恢复系统世界和生活世界的平衡，建构一个“理想的生活世界”(可以根据文化再生产、社会整合以及人格发展这三项指标的实现情况来衡量(哈贝马斯主张重建“非政治化的公共领域”，使社会文化系统摆脱政治化和商业化影响而获得独立发展。不仅如此，他还主张使交往行为及其所遵循的原则扩展到系统世界的领域中去，使人们重新发现生活的和价值。
哈贝马斯将“生活世界”的概念引进了市民社会的讨论，这在当代西方学术界产生了深远的影响。两位美国政治学家柯亨和阿拉托在《市民社会与政治理论》(1989年)一书中，以哈贝马斯的“生活世界”概念为基础建立起了自己的市民社会理论。他们认为市民社会主要是由生活世界的机构或制度组成的。具体说来，它是“介于经济和国家之间的社会相互作用的一个领域，由私人的领域(特别是家庭)、团体的领域(特别是自愿性的社团)、社会运动及大众沟通形式组成”18。按照柯亨和阿拉托的观点，私人领域乃是个人自我发展和道德选择的领域，不应受到外界干扰。非正式性团体和自愿性的社团以及文化机构和大众传播媒介构成了现代市民社会的公共领域，它们不同于经济社会和政治社会的组织(后者以追求金钱和权力为目的)，公共领域活动的目的在于进行规范性的整合和开放的交往。社会运动则是以捍卫私人领域和公共领域自主发展的合法权利不受经济系统和国家的侵犯为目标的。柯亨和阿拉托认为政治国家和市民社会的二分法已经过时，主张采取市民社会－经济－国家的三分法，因为经济系统已从市民社会中分离出去，构成了一个独立的领域。他们对以国家为中心和以经济为中心的研究模式，主张采用以社会为中心的研究模式，三分法就是服务于这一目的的。柯亨和阿托拉认为，解决当代资本主义国家存在的种种问题的希望在于市民社会的重建，实现现代乌托邦理想——保障个人的基本权利，实现民主、自由、平等、团结、公正的理想的希望也在于此。如果说现代市民社会理论是以政治国家和市民社会的分离这一事实为出发点的的话，那么当代西方市民社会理论则是以经济系统和社会文化系统的分离为基础的。当代市民社会理论以社会文化系统为研究对象，它强调社会文化系统在整个社会再生产以及革命性变革中所具有的作用或功能，强调要把它从国家(政治系统)和经济系统的控制或影响下解放出来。这一切无疑都是正确的，而且也有其积极。但是，当代西方市民社会理论也存在着严重缺陷。它不是把经济和社会文化系统的分离看作是市民社会内部结构分化的表现，而是看作经济系统从市民社会中分化出去的表现。这样，经济系统在历史发展中所起的作用就变得模糊不清了，人们看到的只是由社会文化系统构成的市民社会的作用。同时，这一理论不是致力于客观地研究政治国家和市民社会以及经济系统和社会文化系统相互依赖、相互作用的客观关系，而是以市民社会(或社会文化系统)为中心，片面地强调社会文化系统的功能(诸如社会整合、文化传播、为国家提供合法性基础等)，把来自国家和经济系统的影响都看作是消极的。例如，哈贝马斯等人把当代资本主义国家的危机主要归结为动机危机与合法性危机(他认为经济危机与合理性危机已退居次要地位)；葛兰西主张西方无产阶级革命应主要在文化－意识形态领域进行；这些观点至少是不全面的。哈贝马斯等人还把解决资本主义国家危机的希望寄托在社会文化系统摆脱政治系统和经济系统的影响而获得独立发展上。人们不禁要问：社会文化系统究竟能不能和应不应该完全摆脱政治化和商业化的影响呢?政治系统、经济系统、社会文化系统共处于一个社会之中，必然会相互影响、相互作用，关键是要在它们之间建立起一种良性互动关系并保持其各自活动的独立性，而不是使社会文化系统处在真空中。
四、几点启示
(一)马克思的市民社会理论是我们研究市民社会问题的一个很好的出发点，在此基础上可以吸收其它理论家关于市民社会的研究成果。按照马克思的观点，市民社会乃是“私人利益的体系”或特殊的私人利益关系的总和，它包括非国家的社会生活一切领域的秩序、结构和过程。具体说来，市民社会应包括“两个层次三个领域”的内容或要素：个人或私人层次，它是市民社会的主体和目的所在；团体或组织(应含经济组织)层次，它是市民社会活动的一个基本单位；经济生活领域，它以满足人们的物质利益和需要为目的；社会生活领域，它以满足人们的社会需要或交往需要为目的；文化生活领域，它以满足人们的精神需要为目的。在从事满足自己利益和需要的活动的过程中，人与人之间必然会结成一定的关系，这就是经济关系(经济结构)、社会关系(社会结构)和文化－意识形态关系(意识形态结构)，它们构成了市民社会的基本结构。这些结构的作用或功能在于保证物质的再生产、社会的整合和文化的再生产以有利于统治阶级的方式顺利进行。对市民社会诸领域的结构、功能和活动过程进行深入的、具体的分析，乃是市民社会理论研究中的重要内容。
市域社会治理篇8
关键词：知识经济；治理；公共治理
一、治理的兴起是知识经济发展的必然趋势
“经济基础决定上层建筑”，公共行政的发展从传统公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，这些行政范式的转变都根源于社会经济结构的变化。西方发达市场经济国家行政模式的转变根源于市民社会的充分发展和公共领域的崛起。当中国市场经济与市民的社会发展已经初具规模时，公共行政模式不做相应调整，必将使中国公共行政发展陷入困境。在当今的时代状态下，市场经济与信息技术这两种力量从根本上改变了历史发展的速度、路径、性质，由于市场力量的扩展和知识经济的结构，现代社会的发展从空间和时间上出现了一种伸缩现象，由于技术的飞速发展而使得时间被大大压缩；由于市场经济的发展而使得空间被大大扩展，即市场全球化使得单一国家市场、社会、政府的涉及领域逐渐扩大。这种特异的现象在学界被称为“共时挤压性”。而当代中国公共行政正处于这一历史情境之中，正是这一特性，为起步较慢、摸索着前进的中国公共行政发展带来困难。
中国由计划经济体制转化为市场经济体制，其结果不仅仅是经济体制的转变，在公民与国家及政府的关系上也发生了深刻变化。从公民的立场上，他们开始重新界定国家与政府的作用，并且普遍关注经济、教育、医疗、福利等方面问题，他们把政府放于批判与比较的视野中进行审视，形成了对于国家与政府的公共性、合法性方面的挑战。
在释放了经济职能的同时，国家和政府也深刻地感受到了公民对于高品质的社会服务的需求。而传统的行政模式越来越无法满足这种需求。为此，政府开始在某些领域推出，让市场经济支配下的社会体系自发地完成这些功能。首先，政府释放具有经济性特征的社会事务，例如，政府实行的事业单位企业化、放开对电信通讯行业的垄断、结束福利分房商品房货币化等等；其次，政府开始释放一些公共性的领域，例如高等教育、医疗卫生、公路铁路等。国家这样的释放性活动，使得一些介于民间和政府之间的半民间半官方的组织产生，如慈善性机构、学术团体、公民的自主组织、非盈利性咨询服务组织等。以上这些现象的存在说明公共领域已经形成，也意味着公共行政中的“公共”已开始回归于社会。
由于知识经济与社会的发展，国家处于一种特殊挤压环境下，公共行政领域开始出现政府及被称为“第三部门”的多元行政主体。这就意味着为适应当前行政主体多元的变化趋势，中国的行政发展必须实现其发展范式的转换——从传统的管理走向现代治理。
二、治理理论的一般阐释
治理一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，治理与统治一词交叉使用，用来表示国家更确切地说是政治活动，并主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。
与此同时，对于治理概念，诸多机构与学者进行了详细阐发，其主要的代表性观点如下：全球治理委员会在其1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程；既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理理论的另一位代表人物罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”。
同传统的统治相比，治理具有完全不同的内涵。两者之间的区别主要有以下两个方面：一是权威的合法性，虽然治理和统治概念都必须涉及到权威概念，但在治理理论中不再像统治概念那样仅仅政府具备拥有权威的条件。也就是说，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是垄断权力的政府。我们知道，统治的主体必须是社会的具有权威的政治统治组织，然而，治理的主体则体现为多元性，可以是政府机构也可以是私人部门，还可以是一种关系即政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作。二是权力的多向性，在统治的模式中，权力始终表现为集权，它为自上而下的、是单向的，公共行政忠实于政治权威，通过颁布规章、制度、法律来制定政策和实施政策，对社会公共事务实行管理。与此不同的是，治理则是一个民主、上下参与的互动管理过程，它主要通过话语民主、协商民主、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。可见，公共管理治理应是指在社会公共事务领域中政府和市场、政府和社会、政府和公民共同参与、相互协作的双向互动的管理过程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，为此必须超越政府与市场、公与私的传统二分法模式，并积极探索、采用新的公共事务管理技术。治理的主体可以是政府机关，也可以是私人机构、非政府公共机构或各种机构之间的联合。公共权力在政府与社会、上级政府与下级政府之间去中心化的重新分配使得治理具有较为明显的新型民主价值。
三、治理理论对中国公共行政发展的启示
1.明确定位政府与社会的关系
“共时挤压性”改变了政府与社会和市场的关系，政府与社会、市场之间的双向互动得以强化，以往建立在传统的政治权威、经济权威、社会一体化基础上的全能型政府管理模式已难以适应社会公共行政管理的要求。市场经济条件下，政府应当逐渐退出微观市场领域而集中力量履行有限的管理职能即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，做到只“掌舵”而非“划桨”。具体来讲，政府要逐步放弃微观经济管理职能，不再直接经营管理企业，把权力交给市场；提供优良的投资空间，把投资的权力还于社会及公民，激发和挖掘社会的投资潜力；把资源配置等应由市场才能做好的事情交给市场，使政府真正成为“裁判员”，而不是“运动员”；进一步放权给市场，政府将主要集中精力在加强与改善宏观经济调控上，按照建立统一、开放、公平竞争的市场的要求，大力整顿市场秩序，规范市场，创造一个有效率的市场环境；政府要提高公共服务水平，为企业提供良好的外部服务，如法律服务、政策服务、信息服务等。
市域社会治理篇9
关键词：区域高等教育；网络治理；政府协调机制
中图分类号：G64文献标识码：a文章编号：1672-4038（2013）05-0010-05
高等教育区域化发展使得地方高等教育取得大发展的同时，教育场域内各种相关利益主体间关系日渐复杂，权力结构发生了新的改变。在此背景下，治理作为一个极富解释力的概念被引进到高等教育研究领域。治理理论发展的谱系有两条，其一是发展中国家的治理危机使得国际援助无法发挥效益，一些国际援助机构发起对发展中国家“走向善治”的研究：其二是20世纪70年代以来，西方国家为克服“市场失灵”与“政府失灵”所进行的新型公共管理的探索。因此，治理被认为是公共行政新的范式革命，是追求有效的公共行政手段。然而，治理既然是建立在主体多元化前提之下，就必然需要关注多元主体之间的权力结构，否则，治理虽富有解释力却无法实施。
一、区域高等教育治理中的政府协调机制：概念与特征
区域高等教育发展与高等教育系统权力结构相互作用。区域高等教育的繁荣促使参与区域高等教育活动的主体之间权力配置秩序发生变化：不同参与主体之间权力关系的演变同样使得高等教育系统愈加适应外部社会经济发展环境的变化。由此，区域高等教育实现有效治理必然需要协调不同治理主体之间的关系，探寻区域高等教育的政府协调治理机制便成为解决治理理论缺乏明确架构与思路的必然选择。“网络治理”视野下的政府协调机制是一种适合我国区域高等教育治理的实践性模式。
理解区域高等教育治理中的政府协调机制，需要解析三个关键概念：区域高等教育、治理、政府协调机制。根据对区域高等教育中“区域”所覆盖的范围大小的不同理解，有论者认为：区域高等教育的区域应该是基于现阶段地域或领域之上，区域高等教育所立足的区域应主要是“省（区）”。另有学者将区域定位于省级以下地市级城市。对区域大学的发展进行全面的解读。笔者将区域高等教育的范围界定在“省”教育区域下，重点探讨地市级城市高等教育治理主体之间的协调，最终实现本区域内高等教育事业科学、合理、快速发展的目标。
对治理的解读非常丰富，但将其引入高等教育研究范畴时间并不长，且主要用于作为组织治理的大学治理方面。Larseriknorback对环境变化下大学决策机构的配置原则和运行方式展开研究。DennisiGayle等人讨论了高等学校内部权力结构或模式的变化及其影响。我国学者对大学治理的研究相对比较分散，主要关注高等教育改革的两个方面：一是高等学校的治理结构方面；二是重构政府、高校、社会三者关系方面。李福华从利益相关者理论出发，探讨了大学管理体制的创新。许杰则认为治理将会成为政府对大学进行宏观调控的新向度。龙献忠、胡颖提出在多中心治理模式下政府所承担的主要责任，并指出高等教育治理的基本特征是非国营化、去中心化、自治和市场化。在这里，区域高等教育治理不同于大学治理，区域高等教育治理从本质上是一种公共治理。公共治理是为了影响公共政策的结果及利益相关者之间互动的方式。而大学治理主要是一种组织治理，虽然注重大学内外部利益相关者参与大学重大事务和决策的结构和过程，但更强调大学作为组织的有效管理。
无论是大学治理还是区域高等教育治理，在研究范围上都过于宏观，仅仅将治理理论引入到高等教育领域，而涉及治理如何被组织起来的可操作性治理模式探索显得非常不足。在多元治理的背景下，区域高等教育治理结构复杂，大学也必须重新考虑自身在社会的角色，形成与工业界和社区伙伴的互动，与关键利益相关者建立伙伴关系，完善大学治理及其责任安排，有效方式之一是“网络治理”。“网络治理”是对传统的科层制治理和市场治理理论的融合。区域高等教育的网络治理中，政府力量、院校力量、市场力量以及社会自主力量组成了一个包含众多治理主体的复杂网状结构体系。我国高等教育发展有其特殊背景，网络治理要得以有效实现，离不开中国的现实语境。改变政府统治的高等教育治理模式，将政府纳入区域高等教育治理的网络之中，并充当领导者的角色。探索区域高等教育网络治理中的政府协调机制或许是不错的尝试。
区域高等教育治理中的政府协调机制可以理解为：在省域内，各地市级城市的区域高等教育网络合作治理中，为实现促进区域高等教育事业发展的目标，在尊重客观规律的基础上，各级政府综合运用各种手段、方法与力量，依靠科学组织与管理，使得整个高等教育系统内的相互关系及运行方式实现有效协调的过程，既包括政府内部的协调与沟通机制，还包括政府同区域高等教育治理主体之间的协调机制。区域高等教育治理中的政府协调机制是一种新型的政府运行机制，不同于以往单一的、以行政性决策为主的政府管理模式。它在治理理念下，强调协调行为的互动性、参与主体的多元性，并以实现区域内高等教育事业的整体协调为目标。
二、区域高等教育治理中的政府协调机制：目标、结构与规则
（一）政府协调机制的利益目标
不同主体参与高等教育治理的目标导向，是影响区域高等教育治理网络内政府协调成败的关键因素。在一个地市级城市，高等教育日益多样化，治理的参与主体往往根据其所代表群体的利益参与高等教育产品的供给，并渗透高校的管理。不同的利益诉求决定了该群体参与区域高等教育治理的目标。不同的目标指向了各异的功能。由此可见。区域内高等教育治理网络中，不同功能的利益主体参与治理以各自所追求的利益为根本。
政府协调机制的利益目标体现出一个统筹整体网络结构的动态过程。建国以后，我国高等教育的主要矛盾是需求与供给的矛盾。因此，20世纪末21世纪初，政府逐步进行体制改革，放开高等教育发展的环境，实现高等教育规模的快速扩张，走向大众化阶段，以满足政府、企业、社会对人才的需求、人民群众享受高质量高等教育的需求。进入大众化发展阶段以后，高等教育的主要矛盾转变为多样化需求与单一供给之间的矛盾。此时，政府注重区域高等教育发展的多样化与特色化，以满足地区发展的要求。区域高等教育治理包括院校自主、政府治理、市场选择以及社会参与四个层面。这四个层面对区域高等教育之中政府协调各方利益的有效运行起着不同影响。首先，大学自主包括学术自由和大学自治两个方面。在网络化的治理结构中，高校的这种利益诉求成为权力的一极。其次，大众化的区域高等教育事业具有公益的属性，政府作为社会公益最大的支持者，势必要在高等教育发展中保证绝大部分公民受教育的权利。再次，市场化的进程对高等教育产生巨大冲击，企业对某些行业人才的青睐以及私有化与竞争都渗入到区域高等教育。最后，社会自组织基于社会公正的理念，对高等教育进行监督，也使高等教育治理政策倾向其利益目标。总之，在区域高等教育治理网络中，政府需要协调各方利益诉求，实现各方利益整合，实现高等教育的协调发展。
（二）政府协调机制的纵横结构
政府协调机制的纵向结构。区域高等教育网络治理中，政府协调内容势必包含政府系统内部结构，主要表现在省、市两级政府之间的上下协调与沟通，以理顺体制为重点。改革开放以后，体制成为阻碍我国经济建设、社会进步的瓶颈。高等教育改革也以高等教育管理体制改革为突破口，基本上按照“分级办学、分级管理”的原则，进行了一系列的调整，最终建立起中央和省级政府两级管理、以省为主的高等教育行政管理体制，基本理清了中央和省级政府在高等教育管理中的责权划分。但是，20世纪80年代以来，区域高等教育快速发展。省、市高等教育管理体制却没有理顺。省域内，高等教育体制性矛盾较为明显。主要表现在两个方面：一是区域高等教育行政系统处于“条块结构”之中。目前，省、市政府在区域高等教育举办、管理、服务等方面职能交错。政府体系“条块”分割要实现不同政府主体在区域高等教育治理中的合理关系具备相当大的困难。事实上，教育分权治理的背景下，政府高等教育行政系统条块矛盾越来越尖锐。二是职责同构的省、市纵向职责配置表现。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中。不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。这是一种集权化的政府管理模式。政府机构设置上，表现为“上下同一，归口管理”；层级政府间职能匹配、职责重叠。目前，各省、市教育行政部门基本上属于机构完全相似的部门，这直接导致诸多弊端：其一，省、市政府职权重叠，省级政府可以越权行使地市级政府的高等教育管辖权；市级政府从自身利益出发，利用信息优势，与省“争抢”各项权力，政府矛盾加剧。其二，“职责同构”形成“压力型”政府运行机制。省级政府制定各项发展指标任务，并分解、下派给市级政府主管部门。在政绩压力下，下级政府难以发挥地区优势，即结合本区域发展实际促进区域高等教育发展。其三，市场配置资源方式受限。“职责同构”的组织结构从体制上保障政府资源配置垄断，“看得见的手”阻碍了“看不见的手”的有效发挥。
政府协调机制的横向结构。地市级城市高等教育事业的发展，既是一个地区不同权力主体觉醒的过程，也是高等教育权力在不同治理主体之间流动的过程。我国区域高等教育发展中，多元治理主体之间主要存在三个方面的矛盾：首先，“官强民弱”。区域高等教育治理中政府处于强势，高校及民间力量地位微弱。政府对高等教育大包大揽，垄断性地控制着高等教育领域。其次，“附庸依赖”。区域高等教育管理体制上，传统的政府控制模式明显。行政命令、计划控制痕迹依然存在，区域高等教育治理内外部行政泛化，高校自无法真正落实。第三，社会自主力量“势微言轻”。区域高等教育治理层面的社会自主力量是相对于政府与高校之外的“第三股力量”，包括社会公众、社会团体、行业协会、家长等各类群体，以中介组织为代表。我国高等教育中介组织发展起步较晚，发育还不完善，没有真正发挥“第三极”对高等教育发展的有效促进作用。
（三）政府协调机制的规则体系
“规则”指的是那些规范区域中的人和组织行为的相对稳定的制度，这些制度构成了主要参与者决策、实施决策和相互之间作用的制度环境和框架。这些规则维持着治理网络中参与者之间协调机制的运行，促使每个参与者作为一个整体履行各自的目标及功能，实现整体秩序与功能。规则主要分为两大类，第一类规则是正式的成文法规，也可称之为“外生规则”。第二类规则是非正式的社会文化规范，又称为“内生规则”。外生规则是以政府或者参与者共同制定的正式文本为“范本”，并具备强制性约束力。内生规则主要包括地区传统、风俗、社会文化、价值观念、道德规范等，其内容没有严格的界定，更没有外部权威机构来制定和实行。因此，内部规则只是外部规则的辅助规则。区域高等教育网络治理中，政府要实现各个治理主体之间的有效协调，就必须构建起保证各主体之间有效协调的规则体系，这些规则构成了高等教育治理的主要参与者之间互动的制度环境与框架。各地高等教育发展环境不同，政府引导构建完善的规则体系就需要考察不同地区的经济发展水平、地区文化价值传统、道德风俗规范等，也就是要实现正式成文规范构成的“外生规则”与非正式的社会文化规范构成的“内生规则”的契合。
三、构建区域高等教育治理中政府协调机制的路径
（一）利益整合：走向区域高等教育目标协调一致
利益整合的关键是构建各方利益协商的平台，以整合各区域高等教育网络治理主体目标，推动区域高等教育整体与多元发展。为此。首先，政府应加强各方参与高等教育治理价值导向的引导，防止高校为追求大学自主而远离社会、市场，同时，削减高等教育产业化倾向，防止过度追求经济价值，保证高等教育公共物品的属性。其次，完善政策制定过程中各方利益合理表达的机制建设。可以通过成立各类高等教育公共治理协商“委员会”的方式，吸纳不同利益相关者进行政策协商，整合各类权力主体参与高等教育治理的利益。促进高等教育发展与整个社会进步相协调。此外，加强社会高等教育政策信息传播途径建设，通过媒体力量保证公民的知情权与参与权，并通过社会信息传播途径，吸纳社会建议，加强政策制定的科学化、民主化。
（二）结构优化：达到区域高等教育权力张力有序
纵向结构上，理顺区域高等教育体制，实现政府职能转变是构建有效协调机制的核心。首先，做到深化体制改革，明确省、市政府职责分工。坚持以省级政府管理为主的同时，发挥省、市合力，促进地级城市的高等教育发展。省级政府权限侧重于对区域内高等院校的领导和宏观管理权，通过规划和立法、投资与拨款、评估和监督等手段，发挥其区域内调控职能。市级政府的职责权限侧重于地域内高等教育具体协调和服务层面。通过加大地方政府投入、规划市域内高校建设、出台政策支持、鼓励各种创新体制等方式构建区域高等教育体系，服务于整个地区高等教育的发展。其次，做到政府职能转变与机构改革同步，打破“职责同构”，实现责权合理配置。根据高等教育事业的区域性来分摊省、市之间的职责与权限，强化高等院校分类管理，对于本科院校需要省级政府加强责任，而对于面向地方的专科院校，地方政府应当强化支持与管理责任。同时，加强地方政府机构改革，打破“职责同构”。省一级政府也可以考虑创建省域“高等教育发展协调委员会”，将分散在政府条块结构中的各种高等教育统筹职能整合起来，总体上发挥省域内高等教育统筹管理的职责。
横向结构上，政府致力于增强薄弱主体力量，调整权责结构是走向有效治理的前提。为此，首先，保障高校自主办学。地方高校的自主是一种市场与社会分权过程中，适应政府、市场及社会需求条件下的自主，不可能使高校独立于各种主体之外。在此基础上，政府由注重管理职能转向注重服务职能，实现政府与高校之间的合作关系，并引入市场机制，实现不同高校之间的办学平等。在投入方面，完善产权制度，社会投入保障机制，建立风险与责任承担机制，实现多元投入过程中保证高校自主。其次，做到内外结合，培育成熟的高等教育中介组织。注重培育高教与政府之间、高教与市场之间、高教行业三种类型的中介组织。政府通过政策支持、项目扶植、加强监督、平等竞争等方式发展教育中介组织。高等教育中介组织也应当加强自身队伍建设，注重自身专业化建设，最终成为区域高等教育治理中的主要推动者。
市域社会治理篇10
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说，自伍德罗?威尔逊(wilson，1887)以来，公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学，在其百多年的演进和流变历程中，始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派，甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”，伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来，为了适应国内外公共管理环境的权变需求，也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色，本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来，伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速，传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显，一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理，正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题，因而它区别于传统的“行政区行政”②，对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来，公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前，人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代，诸多的因素和复杂的背景交织在一起，诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面，伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变，加之作为政治目的的区域化进程的加快，使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题，依靠民族国家的内部力量已经无法解决，必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面，全球化和区域化的发展，使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖，由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题，如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题，“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题，“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作，“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间，中国长期实行高度集权的中央计划经济体制，政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制，缺少市场机制和社会机制。因此，社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部，通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来，特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来，国内的分权化改革和市场化进程在不断推进，迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto，更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨，需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事，它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成，有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而，由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后，加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革，我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题，比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题，不仅突破了传统行政区划的刚性束缚，扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域，而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限，衍生为区域性公共问题。在这种情况下，传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心，迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来，中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升，由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚，其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家，目前占社会六成以上的人口是农民，因此，农村城市化的压力巨大，解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来，中国的城乡二元结构问题，从某种意义上说，是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异，进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看，转型时期的城乡二元结构问题，非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究，比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题，等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看，中国几千年来，行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来，在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下，我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说，行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程，其中隐藏着多维的利益博弈关系，牵涉到公共管理的深层次症结。因此，需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看，流域是一种整体性极强的区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，特别是上下游间的相互关系密不可分。但是，从行政区域的角度看，流域又是不完整的，它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下，地方政府在经济利益的驱使下，俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此，流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间，存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之，流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看，从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设，再到改革开放以来的区域非均衡协调发展，近代以来的百多年间，我国的现代化事业历经艰辛，迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑，由于中国是一个后发赶超型现代化国家，因而与西方发达现代化诸强相比，我国的综合现代化水平还很低，仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比，更有天壤之别。尤为突出的是，中国是一个严重非均衡发展的国家，其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间，在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显，形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境，已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观，与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出，尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为，从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看，在某种意义上可以说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战，处理和解决好了上述一系列区域性公共问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失
就目前来看，对于区域公共问题的治理，无论是我国公共管理的理论界还是实务部门，都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是，我国政府公共管理的制度设计和制度链条中，还存在诸多的漏洞与缺失，难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知，中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识，对于社会公共问题的管理，历代统治者习惯将复杂问题简单化，而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制，更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说，我国政府传统的这些治理特质，可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看，行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础，契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来，基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构，更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看，行政区行政的根本特征在于，它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式，可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的，甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看，行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下，政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体，政府成为万灵和万能的“全能”政府，可以预见和处理所有社会公共问题，制定各种公共政策并监督其执行，从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看，行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说，根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则，政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的，由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家，由于一贯坚持“下级服从上级，地方服从中央”的政治原则，这使得按行政区划切割的地方政府，必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则，很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看，自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说，就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次，进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显，那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题，不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理，特别是国内区域问题的治理，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分，也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略，投入了大笔公共财政资源。但是，区域发展的公共绩效一直较为低下，达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策，是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础，比如区域政策实施机构不是立法的产物，没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架，比如中国的区域划分都是草率、笼统的，范围太广，不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全，除扶贫政策外，缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为，这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为，欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等)，而中国的区域政策过程，由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响，一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此，“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失，除了上述两大问题外，在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比，我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域，其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段，需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱，成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多，其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全，比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度，等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出，政策随意性和长官意志浓厚，尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出，城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新，首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失，确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上，区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要，因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下，社会公共事务表现出高度渗透的趋势，区域乃至全球社会间结成“你中有我，我中有你”的相互依赖状态，区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病，奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观，把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围，由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上，区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织和私营部门，涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体，以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织，形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上，区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之，根据区域涵盖界域的大小，我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上，区域公共管理观认为，治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务，没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战，已经显得力不从心，因此，针对不同层次、不同类型的区域公共问题，必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理，形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是，‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符，因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素，因此，根据两者的不同方式组合，可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中，法国一般被贴上“国家主义”的标签，美国以“多元主义”而著称，瑞士是“和谐主义”的典范，而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上，国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释，归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出，国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府，而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看，我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系，政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理，是指高度集权的计划体制下，由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度，在这种制度逻辑下，政策具有随意性，制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之，国家简单化管理，就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力，对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度，难以应对区域公共问题的治理诉求，因此，必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理，是指成熟市场经济国家的行政官僚，在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例，为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围，欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次，每个成员国分为1个或多个nUtS-1区，每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区，nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时，对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题，至少有3类问题区域划分，即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如，具体到英国区域发展的制度基础来看，英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域，分别成立9大区域发展局(RDas)①，在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分，从而使区域问题的治理变得更有针对性，工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份，区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱，表现在:政策随意性强，没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统，而且变动很大，很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域管理机构，等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府，只有面向国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新，重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施，通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前，国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR)，在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调，以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式，国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益，主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此，中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区，尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排，几个成员国之间实行“俱乐部规则”，可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度，以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力，比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下，竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟，竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱，因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为，保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而，我国目前的竞争政策的法律基础很不完善，除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外，很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此，要规范我国地方政府间的合理竞争，消除地方保护主义现象，就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展，减小区域间的发展差距。正如上文所分析的，区域政策必须以坚实的制度基础做保障，比如，欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出，独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此，在区域协调发展事业中，我国政府必须关注这方面的问题。
[参 考 文 献]
[1] 张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[m].北京:中国轻工业出版社，2001.
[2] [美]约瑟夫?S.奈，约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[m].北京:世界知识出版社，2003.
[3] [德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[m].北京:中国社会科学出版社，2004.
[4] 吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[m].天津:天津人民出版社，2003.
[5] [美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[m].北京:社会科学文献出版社，2004.
[6] mauriceSchiff＆L.alanwinters.区域一体化与发展[m].北京:中国财政经济出版社，2005.
[7] 刘秀文，埃米尔?J?科什纳，等.欧洲联盟政策及政策过程研究[m].北京:法律出版社，2003.