社区治理现状篇1
摘要：税费改革是中国几千年来对于农村治理具有重要历史意义的改革措施。然而，税费改革后形成的良好局面在最近有所改变。各地开始涌现出新的乡村治理问题，乡村社会面临着新一轮的治理困境，农村社会秩序和农民生产生活也受到了严重影响。本文力图对乡村社区治理的现状进行深入观察，并对所处困境进行分析。
关键词：乡村社区；治理；压力型体制；村民自治
一、“治理缺位”：乡村社区治理的新危机
1.乡村治理资源的匮乏
第一，乡村精英的流失。城乡差距的扩大，使一些较为有知识、有文化、有能力的村民流向城市，他们不再把希望寄托在农村和土地上，而文化程度较低的妇女、儿童及老人则大多数留在了农村，这导致乡村治理面临“人财物”的大量外流，乡村社区公共事务管理困难。人才的大量外流导致留守农民能力有限，难以胜任村干部，带领农村群众发家致富，获取群众信任。这对农村村民民主制度的优越性造成了一定程度的负面影响，同时，也致使农村自治组织在民间的权威性受损，不利于村民自治组织在农村治理结构中的功能发挥。
第二，乡村公共物品缺失。首先，对于软性公共物品而言，农民的文化生活方式较为单一。由于经济的快速发展，大多数农民的经济意识增强，农村老百姓关注的焦点更加集中于经济方面，而文化消费的观念却相对淡薄。其次，在硬件设施方面，农民的需求很多，其中最为渴盼的，是搞好农田水利工程建设，完善排灌坐标系；搞好水土流失综合治理，防治耕地污染和水污染，提高农业抵御自然灾害的能力；搞好乡、村道路建设，提升运输条件，筑造致富之路等这些公共产品的建设。但在税费改革后，乡镇政权的治理权能弱化，乡镇财政勉强维系，乡村公共事业的发展和基础设施的建设难免因此而受到巨大的影响。
2.乡村治理机制的不合理
第一，村民利益表达机制不健全。村民参与政治的前提条件，就是村民表达机制的完善。建立完善的表达机制，有利于农村社会秩序的稳定。农村社会结构也在税费改革后日趋分化，导致了多元的利益诉求，使得原有的村民利益表达机制难以适应农村社会全面发展的要求，从而对村民利益表达机制的完善提出了新的要求。村民的多元利益诉求一旦受损，在缺乏制度化的利益表达机制的情况下，村民就会选择非制度化的手段来实现自己的利益诉求。比如“越级上访”“群体申诉”“暴力抗议”等群体性事件，严重威胁着社会公共秩序的稳定。
第二，农村“两委”权责关系定位不清。从制度安排的角度来考察，农村村民委员会和农村党支部的关系十分明确，村党支部处于领导核心地位，村委会在党支部领导下依法组织村民自治。但在实际工作过程中，村党支部书记和村委会主任之间并不能够分工明确，充分合作。有些党支部书记在工作中片面强调“一把手”地位，而有些村委会成员又在工作中片面强调自治，所以在思想和行动上两委经常不能统一，甚至形成对抗，严重影响工作，也使村民自治和民主管理流于形式，不利于农村的现代化建设。
二、“权能弱化”：乡村社区治理的新困境
税费改革成为新农村建设时期国家乡村治理的最大变化。而正如熊彼特所言：“财政上的变化是一切变化的重要原因之一”，几乎“所有的变化都会在财政上有所反映”。农村税费改革的根本宗旨在于减轻农民负担，而这次改革却直接触及了县乡村三级财税体制，必然对乡镇政府的治理权力和治理能力造成深刻的影响。
（1）财政基础发生变化，对上级财政依赖性增强，治理权力减弱。在免除农业税后，尽管农民个体的税负大大减轻，但乡镇政府由于体制外财政收入渠道的关闭，而大大降低了其经济自主性，政府自身面临着巨大的收支压力和债务缺口。乡镇基层政权的运行和基本治理更加依赖国家的财政转移支付和上级财政的资金支持，基层政府的乡村治理权被无形地弱化了。
（2）“乡财县管”导致乡镇政权“财政空壳化”，进一步弱化了乡镇治理能力。在税费改革之后，“乡财县管”的不信任体制，非但没有让乡镇的财政困局有所改观，反而令乡镇作为一级完整政府的财政基础基本上被瓦解了。乡镇一级的工资基本由县财政统一发放，但县级财政并不配置乡镇的日常运转经费。因此，免除农业税后，乡镇财力反而出现了枯竭现象。而在另一方面，资金的缺少并不意味着乡镇日常工作的减少，乡镇财政“空壳化”的趋势加剧了乡镇财政危机。
（3）财力枯竭权力萎缩，乡镇职能转型缓慢。取消农业税后，政府间的转移支付并没有解决乡镇政府的财政危机，导致了基层政府无力为农民提供服务。另外，乡村干部自身能力不足，知识水平、管理能力、农业专业技术水平有限，再加上乡村干部来源较杂，既有国家干部也有企业职工，既有正式聘用人员也有合同工等，造成乡村干部内部结构不合理，工作人员之间存在矛盾。这也影响了乡镇政府的职能转型。
三、乡村社区治理困境的原因剖析
1.压力型体制：乡村治理困境的深层因素
由压力型体制下派生出的催粮要款、完成上级指派任务成为了过去乡镇干部的主要工作职责，而基本工作方法则是强制命令。在这种体制下，乡镇干部显现出的执政思维和执政行为便是消极被动、僵硬专制。这在税费改革前表现为各种屡禁不止的非法集资和摊派，以及地方政府对村民上访行为的大肆压制。而在后税费时代，部分地方基层干部由于失去了收取税费的工作，而产生失落和盲目，出现了“做一天和尚撞一天钟”的消极态势。
2.法制悬浮：乡村治理困境的制度因素
虽然乡、民族乡、镇的人民政府所应行使的职权在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有详细的规定，但在实际的执行过程中，乡镇政府的职能履行主要依据上级制定的干部管理办法以及各种考核制度。但上级各部门所制定的管理与考核办法和法定的职能内容是存在着巨大落差的。基层干部的行为准则就愈加脱离立法规定，而更密切地围绕着那些与他们的发展和升迁有密切关系的考核办法。而在村级场域，乡镇官员及村干部在推进村民自治依法开展的过程中却未能尽心尽力，这也在一定程度上导致了相关法律制度难以有效地嵌入村庄治理中。
3.村民自治梗阻：乡村治理困境的决定因素
村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。而村民自治的运行梗阻不畅则导致我国乡村治理陷入了困境。
村民自治这一被寄予厚望的基层民主治理制度之所以运行不畅，主要是由以下这三方面因素造成的。
第一，村民自治委员会在某种程度上沦为基层政府完成行政分包任务的执行工具，村民自治的实质在压力型体制下被扭曲，“许多地方的村委会并非名副其实的自治组织，而成为名义上的自治、实际上的“准政府”组织。”这极大地弱化了村民自治权，造成了村民的非制度化参与上升、农村“黑恶”势力猖獗、乡村自然生态恶化等一系列的乡村病症。
第二，在当前的大转型时期，随着乡村社会的利益多元化和意识多样化，原有农村内部的“大一统”格局被打破，村民自治失去了稳定的根基。村民的集体利益在改革开放后的市场经济浪潮中逐步分化，村民分化为多个阶层，集体意识在村民各自寻求出路的过程中被逐渐淡化。
第三，随着社会整体流动性的增强，乡村劳动力资源大量涌入城镇，也导致了乡村精英的大量流失，村民自治的人力资源被变相掏空。乡村干部的职位常常无人问津，留下的村民也对村务冷漠应对，乡村社会陷入了被遗弃的边缘。
参考文献
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社区治理现状篇2
关键词：农村社区治理；转型困境；社会资本；现状检视；构建进路
中图分类号：F320
文献标志码：a
文章编号：002-740820507-0074-06
农村社区治理是农村公共权威通过管理农村社区以增进社区公共利益的过程。以往人们在农村社区治理中更多关注于物资资本、人力资本的投入，过多局限于改变或维持农村面貌的维度上，对于社会资本关注不多，然而，社会资本在农村社会稳定与发展中具有重要的作用，社会资本可以促进社会组织内部形成良好的共生关系，激发社会活力。农村社会发展离不开两种社会资本：一种是由风俗习惯、约定俗成的行为规范、道德规范等形成的关系性社会资本；另一种是外部导入的具有普遍约束力的制度性社会资本。农村社区善治的实现需要两种社会资本的有效融合，不仅要注重制度社会资本的构建，关注治理的全局性与长远性；还要重视关系性社会资本，注重治理的实效性与适应性。只有这样，才能实现政府治理与基层自治的有机链接，缓和农村社会的矛盾与冲突，形成农村社会的良好秩序。
一、社会资本及其属性和分类
社会资本具有广泛的包容性，对于社会资本的定义也存在不同观点。皮埃尔・布迪厄是首个提出社会资本理论的学者，他将社会资本定义为实际或潜在的资源的集合体。科尔曼认为社会资本是无形的，由构成社会结构的各个要素所组成并为结构内部的个人行为提供便利。罗伯特・帕特南从自愿群体的参与程度角度来研究社会资本，他认为“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。[2]埃利诺・奥斯特罗姆指出社会资本是关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望，个人组成的群体利用这种模式来完成经常性活动。[3]学者们关于社会资本的看法虽然各不相同，但所揭示的社会资本的内涵是相似的，都认为社会资本是群体、社区乃至社会所拥有的财富，它构成社会秩序的重要社会基础，社会资本对于个人、组织之间的生产和合作乃至整个社会的繁荣和进步都具有重要意义。
美国学者安妮鲁德・克里希娜在《创造与利用社会资本》中将社会资本分为制度性社会资本与关系性社会资本，前者与促进互利集体行动开展的结构要素有关，包括规则、程序等；而后者则涉及与他人合作中影响个人行动的价值观、态度、理念等。[4]
制度性社会资本主要包括一些具有普遍约束力的行为规范，如法律、法规、规章、政策、契约等等。制度性社会资本通常是成文的并由权力机构来保证实施，具有强制力与约束力，对于违反规范者会给予明确的惩罚。制度意味着人们相对稳定的行为，会促进人们严格遵守社会规范，相较于自发性、随意性较强的关系性社会资本，它与人们的利害关系相关，并以惩戒形式避免社会失范造成的危害。
关系性社会资本则是指群体内的成员经过长期的交流所形成的约定俗成的行为规范，常常被称为非正式制度，其中影响最深的是风俗习惯和意识形态，诺斯认为：“非正式约束是重要的，要更好的解答这类问题，我们需要更多地了解衍生自文化的行为规范，以及行为规范和正式规则之间的互动方式，对于制度的严谨研究，我们才刚刚开始。”[5]相较于制度性社会资本，关系性社会资本的形成是人们在长期的实践中出于习惯而累积形成的，具有一定的自发性与非强制性，直接成本较低，不需要明文规定却能够受到人们的普遍遵守，主要依靠个体的自觉与良心来维持，具有持久的生命力。在现代社会，人类大部分生活依然是依靠关系性社会资本所维系，它内化于个体心中，常常被称为“无字规则”或“准法”，[6]关系性社会资本不可能被制度性社会资本完全、彻底取代，它始终发挥着不言自明的规范作用。
二、农村社区治理中的社会资本
社会资本和农村社区治理都是由一定社会范围及物质生产条件下所形成的人与人关系中衍生而成，两者存在着天然的密切关系。[7]社会资本是形成农村社区有效治理的必要条件：一方面，社会资本所倡导的互惠、合作理念，有利于培育普遍的公共责任意识，对于乡风文明建设具有重要的意义，有助于促进农民的合作与互动；另一方面，社会资本可以促使制度环境的公正，形成良好的治理环境，实现农民的自主治理。农村社区治理中的社会资本是农村社区治理的粘合剂，也是解决农村集体行动困境的关键。
关系性社会资本与制度性社会资本在农村社区治理中的作用。在农村，关系性社会资本常被理解为自发的秩序，它往往是通过民间自发形成的，大多是基于血缘、地缘、亲缘而非利益关系，包括传统风俗、惯例以及等。关系性社会资本是乡村社会协作的人情基础，具有一定的稳定性与常态性，它在乡村社会具有较强的认同性，能够给予农民一定的心理满足与安全感，它对农民的行为控制与影响是一种潜移默化的过程，为农村社会生活的一致性与长远预期提供了依据和前提，特别是在制度不确定或者供给不足的情况下，关系性社会资本弥合了政府控制不足引起的“制度洞”。[8]关系性社会资本是乡土社会运作的基础，农民更容易接受并更愿意按照它的指引行事，它在农村社区治理中的影响在某种程度上甚至超过制度性社会资本，成为正式制度合情合理实施的基础。
制度性社会资本是现代社会管理体系在农村社会的重要体现，主要是指村民自治制度以及农村其他法律规范。基于契约与理性的制度性社会资本更多是政府通过正式、规范的方式建立起来的具有约束力的规范体系，需要农民主体意识与权利意识的觉醒。如果说关系性社会资本是农村社会秩序的软约束，制度性社会资本则是发挥强制作用的硬约束。制度性资本本身的强制性、规范性与导向性等特性，不仅可以以公正、规范的制度来减少农民行动的不确定性，降低农民交往与行动的成本，而且可以通过制度的法理性与强制性弥补传统道德规范的软弱性，减少社会失范形成的各种伤害与不平等，更可以依托制度精神强化农民之间的认同感、共识性与契约性，促进新的行为习惯与伦理观念的形成。但必须认识到的是，制度代表着国家的力量，但这种力量只有真正融入民间才能被更多农民所认可、遵守，成为共同的准则与规范。
2关系性社会资本与制度性社会资本的应然关系。关系性社会资本是制度性社会资本嵌入的前提。单纯的制度性社会资本往往只能针对常规性、程序性问题，面对例外、非程序性问题，则往往显示出无力性。朱苏力认为，乡村法治秩序的构建不能忽视乡村现实生活中的“无言之知”，应该关注地方性知识，从社会生活中的各种非正式法律制度中去寻找法治秩序的合理建构，尊重已有的风俗与礼俗。[9]制度性社会资本无法完全消灭并取代关系性社会资本，任何制度性社会资本的运行都需要结合关系性社会资本，正如诺斯所说，“离开了非正式规则，即使将成功的西方市场经济制度的正式政治经济规则搬到第三世界和东欧，就不再是取得良好的经济实绩的充分条件。”[0]农村社区治理秩序的构建不应仅仅着眼于严格的法律制度，更应以传统情理等非正式制度为基础，乡村社会发展有其自身的规律与秩序，制度体系的建立需要良好的价值信念、风俗习惯等为基础，制度性社会资本只有与风俗、习惯以及文化传统等进行合作，整合并嵌入到关系性社会资本之中才能真正接地气，去形式化与虚化，实现在农村社区的“生根发芽”并顺畅运行，轻视关系性社会资本的作用，是不可能圆满的解决农村问题的。
制度性社会资本是关系性社会资本维持的保障。关系性社会资本在传统农村社会秩序的维护中发挥着积极的作用，但缺乏制度供给的支持与约束，关系性社会资本常常会变得软弱无力，很难为农村社会发展提供持久的动力。关系性社会资本下的农村社区治理更多是一种熟人治理，秩序的维护更多是基于差序格局下亲缘血缘关系而形成的习惯与权威，宗族观念浓厚，这并不能解决所有问题，特别是当市场经济与现代文化入侵农村社会后，原有的秩序缺乏稳定性与强制力，容易出现混乱，进而抑制社区治理的规模与效率，而制度的介入可以对传统规范与习惯的稳定与改进提供保障，通过制度设计，以威慑与示范效应控制或消弭关系性社会资本的消极面，促进稳定的道德规范、价值观念等转化为现代制度规范，为社会活动与交易提供更为稳定的参照系，给予关系性社会资本正义与公平的保证，从而巩固农村社区治理的基础。
制度性社会资本只有与关系性社会资本相结合，才能真正发挥效果；而离开制度性社会资本，关系性社会资本也会软弱无力。在农村社区治理中，关系性社会资本与制度性社会资本之间不仅仅是互补性关系，更是一种互嵌关系，制度与法规依托传统道德规范与习惯渗入农村社会，从而获得农民的认可与信任，而传统习惯、观念则依靠制度与法规进一步升级与进化，进而为农村社区治理带来强劲的势头。
三、我国农村社区治理中的社会资本现状检视
目前我国农村社区治理的情况是：“由国家主导的和官方授权的下乡并没有解决基层政权利用国家权力、权威形成组织化利益为自己谋取私利的状况，官方授权并不意味着国家政权成功地进入乡村社会，这些努力的效果也是十分有限的。”从目前农村社会的社会资本状况来看，制度性社会资本与关系性社会资本呈现出一种不协调的关系：一方面政府力量有限，制度性社会资本难以与关系性社会资本结合，制度性社会资本的许多内容既无法很好地满足农村社会发展的需求，也无法将分散的个人意志协调起来，农村正式制度弱化，农民组织化偏低，只能走上农民“被”组织的道路；另一方面，关系性社会资本具有两面性，它不总是发挥积极的作用，并且关系性社会资本有逐渐有被侵蚀的危险，甚至会削弱正式制度的基础与作用，特别是伴随着家庭原子化的情况下，各取所需的资源分配模式使得传统关系性社会资本的保障与支持功能日益弱化。制度性社会资本与关系性社会资本的不和谐状态使得农村社会资本呈现出脆弱与缺失的特点，这会对农村社会发展产生不利影响。[5]
关系性社会资本衰落。我国传统农村是差序格局的社会，正式制度、规则等很难有效地延伸至乡村社会，传统的道德规范、习俗以及宗族力量是农村传统社会秩序的重要内生力量，这导致农村社会秩序的维持往往是情感重于理性、血缘重于规则。改革开放后，伴随着社会经济的发展，农村社会由熟人社会逐步转向半熟人社会，市场经济与现代文化冲击着农村社会，农村传统观念以及社会关系发生了巨大变化，理性化快速地侵蚀着农村，传统人际交往方式、社会价值体系和规范内容等都发生了转变，之前约束农村个体行为的传统力量越发无力，传统关系性社会资本呈现碎片化、边缘化趋势，已经成为农村社区治理秩序建构的主要障碍。
第一，个体理性下的集体行动困境。乡村现代化进程加快的同时，农村的异质性不断增强，农民的共同生活被侵蚀，集体意识淡薄，农民与村庄的利益关系疏远，农民日益边缘化，人际关系逐渐工具化与资本化，“善分不善合”。农民所依托的传统经验无法解决新问题，更无章可循，农民失去了认同感，无法把握自己的命运，对未来的不确定性增强，因此不得不进行理性算计，采取短期行为；特别是在取消农业税后，农村组织化程度大为弱化，传统农村的自身秩序越来越难以维系农村居民的行为方式，集体意识责任感淡化，自私自利现象严重，对社区公益事业漠不关心，顾“小家”忘“大家”，“大私小公”，只愿考虑个人的好处，不再顾忌整体的利益，个体理性化造成农村社区治理面临集体行动的困境，在集体行动困境下农村公共社会空间越来越小，与计划经济时代浓厚的集体情怀相比，如今农民的集体感和“亲切度”急剧下降，农村社会进入互不相干的“马铃薯”时代。
第二，道德标准混乱。转型期的乡村社会，传统的价值标准与规范在现实利益的冲击下出现冲突与矛盾，导致农民行为选择失衡，难以做出两全其美的选择，如果选择善的伦理原则，就会导致老实人吃亏；如果不选择善的伦理原则，就会被称作“小人”。传统道德权威在农村逐渐衰弱，对于人与事的评价仅仅依赖于个人的喜好，越来越倾向于有用原则而非人伦原则，农民陷入了多元道德观念冲突的两难境地，传统道德规范正在被开放、个人主义的行事规则代替，人际交往的功利性与目的性增强，心理距离越拉越大，乡村传统道德约束力开始逐渐瓦解。
第三，农民公共参与落后。改革开放以来，农村经济获得很大发展，但农民的公共参与却往往被忽视，农民公共参与的内容与范围受到诸多限制，来自于政府部门的干涉常常使得农民的公共参与被动化、形式化。特别在家庭联产承包制后，小农经济得到加强，农民更加强调自我，传统政治文化与文化素质的限制使得农民对政策的认同感低，缺乏平等、自由、民主的公共精神，充满竞争的公共参与不符合农民的习惯，导致农民参与意识低下，大多是逆来顺受，缺乏积极主动的参与，漠视公共事务，更注重自身利益，希望不加努力而享受好处，可以说目前农民的公共参与处于一种低效率的被动状态，影响着农村社区治理的绩效。
2制度性社会资本不足。在我国农村，制度性社会资本是长期缺乏的，供给水平十分有限。虽然伴随着改革开放与人口流动，农村社会已经逐渐转化为开放的半熟人社会，但农村社会对制度仍具有天然的排斥性，正式的制度、法律在农村社区治理中尚未占据主导地位，习惯意识、传统观念远胜于国家意识，民间规范、社区情理在很长一段时间内仍旧发挥特殊的影响作用。很多纠纷与矛盾更多是依托法律以外的传统习俗与民间情理来解决，[2]国家试图改造农民传统理念却无法安排好农民的一切政治经济生活。[3]各种传统情理、民间规范等不愿意自动将自己的管理秩序拱手相让，各种政策与制度并未完全转化为农民大众所能接受认可的“活法”，无法很好的体现农民的价值需求，这在一定程度上影响了国家政策与制度在农村社区治理中的效力。
首先，国家权力的有限性。目前农村社区治理中的制度大多地域色彩不强，与乡村传统社会习惯融合不够，这导致一些制度被扭曲而偏离原有的本义；国家管理色彩强烈，虽然囊括了农村社会的方方面面，但大多只规定了农村的义务，权利常常被忽视，这往往造成制度规范对象的无所适从，实际效果则并不理想；[4]面对农村社会的多变性与冲突性，人力、物力以及财力的匮乏造成制度实施成本较高，难以实现统一的政策行为，制度与政策在农村的实施常出现缺位与失位。[5]国家权力与农村社会的衔接不畅，没有接上地气，常常水土不服，强制性的制度整合能力大大弱化，面对大量的失范行为，根本无法有效干预与监督。
其次，缺乏法律意识的传统，农民现代法律意识淡薄。特别在家族制度体制下，传统伦理纲常支配着农民的日常生活，可谓根深蒂固；面临农村社会生活中的诸多矛盾与纠纷，农民更愿意选择依赖传统习惯、伦理纲常而不是法律来化解，制度成本过高也促使农民更愿意选择内生秩序来解决、处理问题与矛盾，农民求助于国家法律大多是“逼不得已”。自给自足的社区情理依然主导着农村的社会秩序，不少农民的精神上、行动上视宗族制度规范、传统权威为不可抗拒的共同意识，甚至高于法律，对国家法律缺乏认同、甚至漠不关心，并未养成依靠法律来维护自身权益的意识，“法律缺乏综合症”明显，法律与制度规范在农村社会关系调整中无法占据主导地位。
再次，村民自治制度乏力。村民自治制度是围绕农村自治而设计的制度规范，但乡政村治下的自治制度作用有限，制度设计、运行与农村社会秩序存在一定的偏离，并未达到应有的自治程度。[9]制度运行的种种“貌合神离”使得农村村民自治的治理效果差强人意：部分自治条款在现实操作中缺乏可行性，在制度的推行中只能依靠变通与弹性操作来暂时解决；对于村民自治组织怎么做、如何做等缺乏关注，对于农民的地位、权利、义务等重要内容都没有明确的规定；农民政治参与的非制度化，行贿、越级上访、打击报复农村干部等事件频频出现，对农村整体秩序造成损害；自治权异化，自治成为少数人的自治，追求短期效益，甚至将国家利益与地方利益对立起来。[6]可以说，目前农村自治制度的运作处于低效运转状态，国家权力与农村自治权力之间缺乏良好的衔接，自治制度并未与农村社会实现完全的无缝链接，村民自治难以转化为农村的实际行动，如何真正嵌入农村社会依然是农村自治制度面临的现实问题。
最后，能人治理走向没落。乡村能人由于自身在知识、能力以及经济上的优势，能够为村庄做出贡献，并得到农民的尊重与信任。在传统农村社会这类能人是农村社会发展的中坚力量，在推动农村经济社会的发展中发挥过极其重要的作用。但当前农村社会的能人格局已经发生变化，乡村能人已经不能被称为真正的能人，只能算是先富分子，对于农村的经济发展的带动作用有限，但各级政府给予了这些能人优厚的待遇，希望他们在农村社区治理中发挥主导作用。然而受人格缺陷与制度局限等影响，能人治理模式的局限性逐渐显露：能人治理农村社会经济事务的能力和智慧衰减，个人专断、家长作风、决策失误等现象相继出现，甚至出现家族主义与宗派主义倾向。由于缺乏相应的道德声望、公益价值和社会责任，依靠个人、能力和经验发展起来的能人在管理农村社会公共事务中已经显得力不从心，无法通过自己的能力与财富对农村进行反哺，标杆性的乡村能人正在逐渐没落，越来越难以在农村社区治理中发挥作用。
四、规范与秩序：提高我国农村社区治理绩效的社会资本构建进路
对于制度性社会资本与关系性社会资本的关系，有三种观点：第一种观点认为二者代表不同的文化形态，消除二者矛盾的最佳方式是关系性社会资本通过不断的明确化与系统化慢慢纳入到制度体系中来，成为制度社会资本的一部分，实现一体化；第二种观点认为二者存在矛盾，传统的关系性社会资本与制度性社会资本之间由于结构、系统等方面的原因，存在不可调和的冲突，解决冲突的唯一方法是以制度性社会资本代替关系性社会资本；第三种观点则是建立在前两种观点基础之上，认为二者只是分工不同，而不是“分庭抗礼”，制度性社会资本和关系性社会资本交织在一起，以各自的不同性质、从不同层面上影响并制约行为主体的各种行为，二者存在良性的互动与配合。第三种观点无疑是较为合理的。[7]
要建设社会主义新农村，生产发展、村容村貌等“硬件”的完善固然重要，但必须重视社会资本在农村社区治理中至关重要的作用。费孝通先生指出：“乡土社会秩序的维持，有很多方面是与现代社会秩序的维持不相同的”，[8]48它们的不同在于“维持秩序时所用的力量和所根据的规范的性质不同”。[8]53制度性社会资本与关系性社会资本的成熟与发展是农村社区治理的基础，关系性社会资本所蕴含的传统习俗、权威以及宗族观念是农村社区治理重要的社会基础，而制度性社会资本则为个人选择提供稳定的预期，为农村社会活动提供合法、公平、守约的社会空间，是农村社会秩序稳定的可靠保障。农村社区治理的目标是建立长期稳定的社会秩序，单靠制度性社会资本或者关系性社会资本都难以奏效，必须以乡村社会结构为基础，全面分析不同类型和维度的社会资本组合，将制度性社会资本与关系性社会资本结合，将制度供给与传统习惯、文化融合，将国家意志融入到农民日常生活，培养农民在传统习惯基础上对国家意志的遵守，促进传统社会资本向现代社会资本的转变，最终实现农村社区治理绩效的提升。
关注制度性社会资本构建。第一，进一步完善农村自治制度建设，提高农民的自治性。制度是相对持久的社会关系的定型化，它可以降低交易成本和预期的不确定性，保障组织秩序的正常化与有序化。村民自治制度不仅是农村利益整合的重要载体，更是提高公民意识、促进参与、培养信任的基本途径，有助于发挥村民民主协商在农村治理中的积极作用。首先，有计划、有步骤地制定与完善农村社区的各项规章制度，如自治章程、民主议事制度、民主监督制度、村务公开制度等，为农村社区治理提供制度规范，保障农村社区秩序的健康有序；其次，以保障群众利益为出发点，完善农村社区议事协商机制和听证制度，进一步规范村“两委”职责和村务决策管理程序，确保干部权力依法、公开、规范、高效运行；再次，逐步完善农村社区监督机制。依托制度、立足公开，健全村民监督村务的有效机制，加强对村干部行使权力的监督制约，形成上下结合、共同参与社区治理的良好局面；最后，进一步完善民意表达机制。通过建立民情信箱、民情恳谈会、民情热线等方式，引导农村居民以合情、合理、合法的方式表达个人意愿，畅通参与渠道。总之，依靠农民和基层的智慧，不断完善村民自治制度，锻炼农民参与农村社区治理的能力，使得民主、法治、公平的现代秩序理念深入人心，为培育农村社会资本、实现农村社区善治打下良好的基础。
第二，发挥村规民约作用，培养农民的合作意识和集体行动能力。村规民约是传统民风、民俗与法律、法规、政策相结合的产物，是融合了乡土性与现代性的制度规范。村规民约更加强调农民的共识性与公正性，是农民自我管理、自我约束、自我服务的行为准则，它不仅能够弥补传统风俗习惯与道德规范的不足，更可将国家的法规融入到农民生活中去，成为农民的自觉行为意识。为了消弭传统社会习俗与现代法治的冲突，在制定与完善村规民约的过程中，一方面要保证参与主体的广泛性与程序的民主性，通过广泛征求意见，实现全民参与，疏通农民表达不满与偏好的渠道，提升村规民约的合法性与稳定性；另一方面要注重内容的全面性与规范性，将国家法律与乡村生活相结合，通过延伸与扩充使农村生产生活的各方面都有“法”可依，兼顾集体与个人利益，形成科学文明的村规民约，增强农民对于现代法治的信任。
第三，加强农村法治建设，提高农村基层法治水平。法治是制度性社会资本构建的根本，法治秩序是农村社会秩序的一部分，更是农村社区治理秩序序列化、规则化的保证。首先，要重视农村传统习惯与道德信仰，积极借助法律力量对民间信仰进行正确的引导，充分地考虑农村与农民的特点，通过制定法的形式将其条理化、系统化，这将有助于法律规范的实施；其次，培养普通农民与基层党员干部的法律意识，将法治理念转化为人们日常生活中的信念与信仰，使得人们从心理、行为上自觉接受法律，遵从法律。[3]在开展“法律进农村”的过程中，必须认真研究农村的习惯与偏好，将法治建设与传统风俗、习惯相结合，借鉴农村传统知识的积极方面，采取农民喜闻乐见的方式，将法律变为活生生的实践，培养农民掌握与生活、生产相关的法律，引导和支持农民群众通过合法途径维权，将法律制度与法治理念真正转化为农民心中的信念与“活法”；[3]再次，立法要适应农村社会发展的需求，具备立法条件的要及时上升为法律，对于不适应现实需求的，要及时修订或废止，从而更好地维护农民的合法利益与农村的良好秩序；最后，坚持有法必依、执法必严，强化基层执法队伍，改善基层公职人员作风，避免侵犯农民权利的行为发生，真正使法律成为农村社会公平正义的权威依据。
2引导关系性社会资本培育。第一，积极推进农村文化建设。要实现农村社区有效治理，不能忽视农村社会的文化力量，国家制度必须与农村文化相结合，只有在尊重农村传统习惯、文化的基础上的制度变革，才是农村走向现代化的理性选择。政府要加强社会规范与现代价值观念的供给，一方面要维护对于农村发展具有积极意义的传统文化，取其精华、去其糟粕，对传统文化进行合理创新；另一方面大力发展农村公共文化事业，依托电视、报纸、广播等媒介，围绕培育和践行社会主义核心价值观，深入开展中国特色社会主义和中国梦宣传教育，通过开展贴近民意、体现民情和民生的文化活动，向农民传递适合乡村社会发展的价值理念与精神追求，营造信任、平等、合作的文化氛围，帮助农民了解先进思想与行为方式，逐渐将自由、平等、公平、正义等理念融入到农民的文化习惯中去。兼具传统性与现代性的新型农村文化将能提升农村社会文明的程度，进而形成建设社会主义新农村的强大精神力量。
第二，培养良好的公民意识，培育新型农民。农村社区治理秩序的构建不仅仅是制度与规范的完善，更需要伴以公民意识的觉醒，公民意识是现代社会资本的心理基础，体现于公民对公共事务的积极参与以及对公共规范的无条件遵守，它是实现农村社区善治的精神支持。要培养公民参与公共事务的兴趣与习惯，引导教育农村社区居民了解政府的规章制度、法律，健全村务公开制度，特别要加强对农村居民政治知识和参与技能的传授，逐步培养农村居民主动的参与意识与集体观念，使他们的公共参与由懵懂走向自觉，真正成为具有政治热情和法治意识的治理主体，能够积极主动、理性、有序地参与各种公共事务，自觉维护自身的合法权益。农民公民意识的培育非一朝一夕，需要长期的培育与训练，才能真正使得农民成为具备公民意识的新型农民。
第三，重视教育，提高农民的综合素质。农民自身素质不仅是个体社会资本的重要组成部分，更是农村良好治理的基础。通过改善农民的科学文化素质，可以帮助他们在农村社区治理中提高自身的政治修养和参与能力，促进农村社会向现代社会迈进。教育是促进公共精神发展的载体，是政治社会化的最主要途径。詹姆斯・布鲁斯在关于南美的著作中写道：“教育如不能使人成为好公民，至少能使他们更易于成为好公民。”[9]要重视农村地区文化知识教育，大力发展农村教育事业，各级政府要将农村教育发展纳入农村社区治理体系中，将其作为农村社区治理现代化的重要指标，通过教育基础设施与教育资源的合理配置，大力发展农村基础教育与成人教育，提高农民的受教育程度与科学文化素质，培养出一大批有知识、明法律、观念新的新型农民，接受先进思想、文化和新的行为方式，促进传统与现代观念的融合，更好地适应农村社区治理的发展。
第四，关注农村民间组织的发展，重塑农村社会的内生力量。伴随着农村社会问题的逐渐增多，单靠某个人或部门很难实现农村事务的管理，每一个农民都应该成为农村社会管理的主体，而民间组织则是将分散的利益个体组织起来的可行载体。民间组织是农村发展重要的社会资本，它可以通过组织化行动与多元方式来实现参与的广泛性，突破个体偏见与家族意识，增强农村居民间的互动，使农民从家庭中走出来融入社会，创造情感沟通与利益表达的空间和社会结构网络，提升农民的公共意识，促进传统社会资本向现代社会资本转变，为农村社区治理积累更多积极的社会资本。[20]政府必须引导合法的农村民间组织成长，尊重这种独立力量的存在，将各种民间组织都纳入到农村公共治理的范畴内，形成“小政府、大社会”的乡村治理格局。首先，从根本上讲政府与民间组织是伙伴关系，政府要相信农民，应为民间组织发展提供广阔的活动空间与政策保障，变直接控制为间接管理，减少过度的行政干预，为其创造参与村级事务管理的制度化途径，完善农村民间组织的资源保障机制，使其能参与公平配置农村的经济、社会资源，协助政府实现农村社区治理的目标；其次，以村委会为自治中心，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织，赋予其一定的公共服务职能，对于村委会不肯、不愿做或者做不好的事情，可以积极动员民间力量有所作为；最后，民间组织应明确自身定位，减少对政府的依赖，增强自主意识与责任意识，服务于农村社会，注重自身发展的规范化与制度化，积极调动农民与农村精英参与村庄事务的积极性，逐步建立起组织的社会基础，形成自我发展、自我管理的发展模式。总之，农村民间组织的良性发展有助于将民主的规章演绎为治村的良方，培育信任、互惠以及合作等公共精神，重塑民风民俗，提高农村社区治理的层次与绩效。
社区治理现状篇3
新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案（试行）
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制：
为切实落实以社区防控为主的综合防控措施，指导社区科学有序地开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，及早发现病例，有效遏制疫情扩散和蔓延，现就加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作通知如下：
一、总体要求
充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，群防群控，稳防稳控，有效落实综合性防控措施，做到“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播。
二、具体任务
（一）县（区）级卫生健康部门和医疗卫生机构。
1．卫生健康行政部门组织辖区内基层医疗卫生机构工作人员参加新型冠状病毒感染的肺炎病例发现与报告、流行病学调查、标本采集、院感防控、个人防护等内容的培训，提高防控和诊疗能力。公告，对辖区内来自武汉的人员进行警示，要求到社区卫生机构登记并实行居家医学观察14天。
2.
医疗机构加强预检分诊工作，根据患者症状体征和流行病学史，引导病例至专门的发热呼吸道门诊就诊。为就诊病人提供一次性口罩等防护用品，减少通过医院传播机会。将新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例转诊至定点医院诊治收治，加强院内感染防控工作。
3.疾病预防控制机构强化病例个案和聚集性病例的流行病学调查与处置，详细调查病例的感染来源，确定疫情波及范围，评估疫情影响及可能发展趋势，掌握病例发病至被隔离期间的接触人员，判定密切接触者。指导一般公共场所、交通工具、集体单位落实以环境清洁和开窗通风为主的卫生措施，必要时进行适度的消毒处理。
（二）街道（乡镇）和社区（村）。
1.实行网格化、地毯式管理。社区要建立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作组织体系，建设专兼职结合的工作队伍，责任到人、联系到户，确保各项防控措施得到切实落实、不留死角。鼓励社区居民参与防控活动。
2．加强人员追踪。以社区为网格，加强人员健康监测，摸排人员往来情况，有针对性地采取防控措施。重点追踪、督促来自疫情发生地区武汉市的人员居家医学观察14天，监测其健康状况，发现异常情况及时报告并采取相应的防控措施，防止疫情输入。充分利用大数据的手段，精准管理来自武汉的人员，确保追踪到位，实施医学观察，发挥街道（社区）干部、社区卫生服务中心医务人员和家庭医生队伍的合力，提高追踪的敏感性和精细化程度。
3．做好密切接触者管理。发动社区网格员、家庭签约医生、预防保健医生对确诊病例和疑似病例的密切接触者进行规范管理，配合疾控机构规范开展病例流行病学调查和密切接触者追踪管理，落实密切接触者居家医学观察措施，及时按程序启动排查、诊断、隔离治疗等程序。
4.大力开展爱国卫生运动。加大环境卫生专项整治力度，严格对社区人群聚集的公共场所进行清洁、消毒和通风，特别要加强对农贸市场的环境治理，把环境卫生治理措施落实到每个社区、单位和家庭，防止疾病传播。
5.加强健康宣教。要通过“一封信”等多种形式，有针对性地开展新型冠状病毒感染等传染病防控知识宣传，健康提示和就医指南，科学指导公众正确认识和预防疾病，引导公众规范防控行为，做好个人防护，尽量减少大型公众聚集活动，出现症状及时就诊。
三、工作保障
（一）各县（区）党委政府应当加强对辖区内新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的组织领导，落实属地责任，建立联防联控工作机制或防控指挥部，及时调整防控策略，提供专项经费和物资保障，督导检查各项社区防控措施落实情况。
（二）各级医疗卫生机构要建立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作机制，加强与社区的配合，指导社区做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情的发现、防控和应急处置，有效落实密切接触者的排查管理等措施，做到无缝衔接。
（三）街道（乡镇）和社区（村）要高度重视新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，强化责任意识、勇于担当作为，建立健全疫情防控工作机制和网格化工作体系，主动开展病例监测追踪、科普宣教、健康提示、信息报告、爱国卫生运动等综合防控工作，有效控制疫情扩散和传播。
新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案（试行）
为落实以社区防控为主的综合防控措施，指导社区科学有序地开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，及早发现病例，有效遏制疫情扩散和蔓延，减少新型冠状病毒感染对公众健康造成的危害，依据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件应急预案》《新型冠状病毒感染的肺炎病例监测方案》等相关文件规定，特制定本工作方案。
一、工作要求
（一）党政牵头、社区动员，实施网格化、地毯式管理，把各项防控措施落到实处。
（二）落实“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”原则，做好社区新型冠状病毒感染的肺炎疫情发现、防控和应急处置工作。
二、相关定义
（一）社区。本方案中“社区”是指街道办事处或乡镇人民政府所辖的城乡社区（即城市社区和村）。
（二）社区疫情划分。
1.社区未发现病例。指在社区居民中，未发现新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例。
2.社区出现病例或暴发疫情。
社区出现病例，是指在社区居民中，出现1例确诊的新型冠状病毒感染的肺炎，尚未出现续发病例。
暴发疫情是指14天内在小范围（如一个家庭、一个工地、一栋楼同一单元等）发现2例及以上确诊病例，病例间可能存在因密切接触导致的人际传播或因共同暴露感染的可能性。
3.社区传播疫情。指在社区居民中，14天内出现2例及以上感染来源不清楚的散发病例，或暴发疫情起数较多且规模较大，呈持续传播态势。
（三）疫点、疫区的划分。
1.疫点。如果社区出现病例或暴发疫情，将病例可能污染的范围确定为疫点。原则上，病人发病前3天至隔离治疗前所到过的场所，病人停留时间超过1小时、空间较小且通风不良的场所，应列为疫点进行管理。疫点一般以一个或若干个住户、一个或若干个办公室、列车或汽车车厢、同一航班、同一病区、同一栋楼等为单位。
2.疫区。如果出现了社区传播疫情，可根据《中华人民共和国传染病防治法》相关规定将该社区确定为疫区。
（四）密切接触者。
与病例发病后有如下接触情形之一，但未采取有效防护者：
1.与病例共同居住、学习、工作，或其他有密切接触的人员，如与病例近距离工作或共用同一教室或与病例在同一所房屋中生活；
2.诊疗、护理、探视病例的医护人员、家属或其他与病例有类似近距离接触的人员，如直接治疗及护理病例、到病例所在的密闭环境中探视病人或停留，病例同病室的其他患者及其陪护人员；
3.与病例乘坐同一交通工具并有近距离接触人员，包括在交通工具上照料护理过病人的人员，该病人的同行人员（家人、同事、朋友等），经调查评估后发现有可能近距离接触病人的其他乘客和乘务人员；
4.现场调查人员调查后经评估认为符合其他与密切接触者接触的人员。
三、社区防控策略及措施
（一）社区未发现病例。
实施“外防输入”的策略，具体措施包括组织动员、健康教育、信息告知、疫区返回人员管理、环境卫生治理、物资准备等。
1.组织动员：社区要建立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作组织体系，以街道（乡镇）和社区（村）干部、社区卫生服务中心和家庭医生为主，鼓励居民和志愿者参与，组成专兼职结合的工作队伍，实施网格化、地毯式管理，责任落实到人，对社区（村）、楼栋（自然村）、家庭进行全覆盖，落实防控措施。
2.健康教育：充分利用多种手段，有针对性地开展新型冠状病毒感染的肺炎防控知识宣传，积极倡导讲卫生、除陋习，摒弃乱扔、乱吐等不文明行为，营造“每个人是自己健康第一责任人”“我的健康我做主
”的良好氛围。使群众充分了解健康知识，掌握防护要点，养成手卫生、多通风、保持清洁的良好习惯，减少出行，避免参加集会、聚会，乘坐公共交通或前往人群密集场所时做好防护，戴口罩，避免接触动物（尤其是野生动物）、禽类或其粪便。
3.信息告知：向公众就诊信息，出现呼吸道症状无发热者到社区卫生防护中心（乡镇卫生院）就诊，发热患者到发热门诊就诊，新型冠状病毒感染者到定点医院就诊。每日本地及本社区疫情信息，提示出行、旅行风险。
4.疫区返回人员管理：社区要告示，要求从疫区返回人员应立即到所在村支部或社区进行登记，并到本地卫生院或村医或社区卫生服务中心进行体检，每天两次体检，同时主动自行隔离14天。所有疫区返乡的出现发热呼吸道症状者，及时就近就医排查，根据要求居家隔离或到政府指定地点或医院隔离；其密切接触者应也立即居家自我隔离或到当地指定地点隔离。隔离期间请与本地医务人员或疾控中心保持联系，以便跟踪观察。
5.环境卫生治理：社区开展以环境整治为主、药物消杀为辅的病媒生物综合防制，对居民小区、垃圾中转站、建筑工地等重点场所进行卫生清理，处理垃圾污物，消除鼠、蟑、蚊、蝇等病媒生物孳生环境。及时组织开展全面的病媒生物防制与消杀，有效降低病媒生物密度。
6.物资准备：社区和家庭备置必需的防控物品和物资，如体温计、口罩、消毒用品等。
（二）社区出现病例或暴发疫情。
采取“内防扩散、外防输出”的策略，具体包括上述6项措施，以及密切接触者管理、加强消毒。
7.密切接触者管理：充分发挥社区预防保健医生、家庭签约医生、社区干部等网格管理员的作用，对新型冠状病毒感染的肺炎确诊病例的密切接触者开展排查并实施居家或集中医学观察，有条件的应明确集中观察场所。每日随访密切接触者的健康状况，指导观察对象更加灵敏的监测自身情况的变化，并随时做好记录。做好病人的隔离控制和转送定点医院等准备工作。
8.消毒：社区要协助疾控机构，做好病例家庭、楼栋单元、单位办公室、会议室等疫点的消毒，以及公共场所清洁消毒。
（三）社区传播疫情。
采取“内防蔓延、外防输出”的策略，具体包括上述8项措施，以及疫区封锁、限制人员聚集等2项措施。
9.疫区封锁：对划为疫区的社区，必要时可采取疫区封锁措施，限制人员进出，临时征用房屋、交通工具等。
10.限制人员聚集：社区内限制或停止集市、集会等人群聚集的活动，关闭公共浴池、温泉、影院、网吧、KtV、商场等公共场所。必要时停工、停业、停课。
四、不同社区疫情的防控策略及措施
疫情情形
防控策略
防控措施
社区未发现病例
外防输入
1.组织动员；
2.健康教育；
3.信息告知；
4.疫区返回人员管理；
5.环境卫生治理；
6.物资准备；
社区出现病例或暴发疫情
内防扩散、外防输出
上述1-6措施；
7.密切接触者管理；
8.消毒；
社区传播疫情
内防蔓延、外防输出
上述1-8措施；
社区治理现状篇4
关键词：重性精神疾病 医院-社区-家庭平衡保健照护模式
严重精神障碍是指精神疾病症状严重，导致患者对自身健康状况或者客观现实不能完整认识，社会适应等功能严重损害，或无法处理自身事务的精神障碍[1]。精神疾病的治疗疗程长，容易反复发作，由于治疗管理不到位而导致的精神疾病患者肇事肇祸问题直接关系到公共完全和社会稳定。精神卫生问题已经成为重要的公共卫生和突出的社会问题[2]。严重精神疾病的治疗以及管理一直受到国家的高度重视，使患者能够得到连续的精神卫生服务、社区康复服务，从而降低复发率、减轻致残程度、降低肇事肇祸率，对保障广大人民群众身心健康和社会稳定，构建和谐社会具有重要意义。国外社区精神卫生保健模式“少用药+多组分社会心理干预的新治疗”(naViGate)：目前，精神分裂症的治疗被“生物-心理-社会”模式所塑形，形成“三脚凳”格局，如使用抗精神病药的生物学治疗手段、针对精神病理学中的某些具体的心理治疗、致力于职业康复的心理社会治疗手段(如支持性就业项目)等。2008年，美国国家精神卫生研究所启动了一项名为“首次精神分裂症发作后康复(RaiSe)”的研究项目，2015年10月发表于《美国精神病学杂志》，RaiSe研究结果显示，与当前的标准(药物)治疗相比，使用较小剂量的抗精神病药物联合家庭训练、个人心理治疗及就业/教育支持，naViGate模式可对患者症状有更为有效地改善作用，同时显著提高患者的生活质量以及工作和学习参与度。
主动式社区治疗模式：加拿大主动式社区治疗对患者生活质量的提高和社会功能的康复尤为注重。其为患者提供高度个性化的服务，通过一支细致、广泛和深入的社区服务团队帮助患者逐步恢复独立生活能力，降低再住院率。团队主要服务内容为日常生活技能训练，社会服务，治疗(定期发放药物、注射药物、根据病情调整药物剂量、定期访视了解病情、躯体健康监测等)，康复(为患者提供工作机会和适宜的住所、帮助患者改善人际关系等)，药物滥用治疗，家庭支持及其他根据患者特定需求提供个体化的服务[3]。
社区协作护理服务模式：泰国社区的精神卫生团队是以专科护士为主导，通过短期培训社区服务站全科医生，负责精神病患者预防性的维持治疗，而社区精神卫生的其他大量工作均由精神科专科护士承担，除了负责对所辖区域患者的用药指导和个案管理，还承担如咨询、国家项目的实施、家庭访视、精神疾病的筛查、协助患者形成社区互助组、健康教育、精神疾病预防促进等任务，另外要指导和培训相关人员负责公共突发事件的心理援助，共同关注社区大众的精神卫生[4]。
专科医院-社区一体化、以复原为目标的整合模式：在20世纪80年代末，全澳洲医疗改革，撤掉了大部分精神病医院，在社区建立了精神卫生服务中心，除了急性、短期精神病患者经医院治疗外，将其他的精神病患者落实到各个社区和家庭进行治疗和康复。社区精神卫生服务中心成立专门的巡回支持小组，不仅缩短了住院时间，促进了康复，同时也降低了医疗费用，减轻了患者的家庭经济负担。精神病医院只是精神卫生服务的一小部分。只有2%的患者在精神病医院治疗，98%的患者在社区治疗[5]。我国社区精神卫生存在问题目前社区严重精神障碍患者管理由政法、卫生健康、公安、民政、司法行政、残联等共同参与的精神卫生综合管理小组，多部门介入重在监管，对患者居家服务指导能力不足；社区卫生精防人员身兼数职，任务十分繁重，人力资源存在不足；且缺乏精神专科人才或专科临床护理实践经验，专业水平较低；对于精神疾病症状识别判定不足，指导治疗用药专业能力不足，精神康复指导缺乏实践经验等问题。大多数患者在病情急、重时要住院治疗，出院后社区仅靠服药维持治疗效果不佳，社会支持不完善，患者得不到有效的居家康复训练，精神卫生服务尚存在传统重在“管理”“服务”不足的思维模式。精神卫生服务体现出“社区化”，强调患者“复原”与重视“医院-社区-家庭”一体化参与的发展趋势。考虑到我国人口众多、精神疾病患者数量庞大的现状，在参考国外社区精神卫生体系服务模式的同时，也结合国情发展具有中国特色的社区精神疾病服务管理体系，组建多学科团队，为患者提供整合、持续、赋权，重视患者优势，发挥个人潜能，从而使其降低复发率、减轻残疾程度、促进患者早日回归社会。
探索以“医院-社区-家庭”平衡保健照护模式的总体思路
指导理念：2017年，中共中央国务院颁发《健康中国2030纲要》，22个部门联合印发了《关于加强心理健康服务的指导意见》，说明预防精神疾病和提供心理健康服务越来越重要，这对精神卫生提出了新的和更高的要求。《世界卫生组织2013-2020精神卫生综合行动计划》中提出要在以社区为基础的环境中提供全面、综合和符合需求的精神卫生与社会照护服务，国际上能最好的保证精神疾病患者得到充分、优质治疗与照护的服务模式是“平衡保健模式”，即社区医院一体化服务的平衡整合发展模式。北京市朝阳区在全国精神卫生综合管理试点工作中，聚焦社区精神卫生服务，基于循证不断改善精神卫生服务，在提升社区精神卫生服务的同时，不断推进专科医院标准化建设，大力发展医院服务，平衡和整合社区与医院服务，初步形成了精神卫生综合管理服务的“医院-社区-家庭”平衡保健模式。在专科医疗联合体框架下，加大精神卫生社区服务力度，将专科护理的重心从医院向社区转移，积极推行“病重治疗在医院，康复管理在社区”的理念。以区第三医院(专科医院)为载体，以三级精神专科医院为指导，以社区医疗卫生机构为网底的精神专科防治联合体，在此医联体框架下，进一步整合区域精神卫生防治资源，完善社区精神卫生专科服务体系运行体制和工作机制。建立“以专科医疗机构为支撑、居家为基础、社区为依托”探索社区精神障碍患者的居家康复护理服务，是在社区开展精神科延续性护理服务，改善患者的不良症状，减轻患者及家属的心理压力和负担，提高治疗依从性，预防复发，促进康复，切实为精神疾病患者和家庭服务，探索“医院-社区-家庭”平衡保健模式。
服务形式：改善精神卫生服务碎片化管理，精神障碍疾病防治手段单一，实现从“医院-社区-家庭”有效联通，根据朝阳区精神卫生网格化管理，以八里庄、左家庄为社区示范点组建精神疾病护理工作坊多学科团队，团队长由区第三医院护理业务骨干、社区精防骨干担任，建立和完善社区精神卫生“专全团队”结合，加强社区医疗机构精神卫生服务能力，将高年资专科护士派驻社区为团队长，将重心从医院向社区转移，团队不仅由医师、护士、康复师、防保医师、心理治疗师、社会工作者等多学科组成，而且应加强社区精神障碍患者居家保健条件，建立治疗、护理和康复、心理、健康指导综合、延续性服务工作模式。
服务内容：(1)定期开展评估：对辖区精神病患者及时建立健康档案，定期评估躯体、精神状态、用药治疗、社会功能情况，了解功能受损情况。针对患者具体情况进行随访。(2)制定防治康复方案：对社区精神疾病患者按照统一标准进行医学观察和行为诊断，了解其相关心理行为方式、社会环境、家庭支持等方面的危险因素，制定相应的干预措施，开展精神卫生教育，矫正不良行为，疏导心理反应状态，改变不合理的生活习惯，减少病态行为，改善患者的社会功能状态。(3)开展康复活动：多学科团队合作开展社区康复活动。团队工作人员每周1次在社区开展精神康复活动，每次活动有组织、有策划、活动目标明确；每季度对患者进行慢性精神病评定量表、个人与社会表现量表、社会功能缺陷筛选量表、自知力及治疗态度与用药依从性问卷评估；每3个月随访1次，每半年为1个服务干预周期，另外进行为期1年的纵向随访。(4)进行免费服药管理：进行药物观察和症状管理的培训，教会患者及家属症状识别与自我管理。正确认识抗精神病药物及服药的重要性、服药的依从性、讲解患者服药技巧和自我管理、药物的不良反应和应对方法。(5)训练心理社会功能：训练生活、学习、工作等方面的行为技能，使患者尽可能恢复参与社会生活的功能，最大限度地重建独立生活能力。(6)大力调整和改善周围环境：包括社区及家庭环境和人际关系，积极谋求社会各阶段的支持。(7)开展支持性心理治疗：开展团体心理治疗活动和针对性进行必要的心理干预，加强情绪管理，避免过高或过低的环境影响，从情绪上和理智上给予精神病患者心理支持，促进心理康复。(8)努力提高患者的生活质量：最大限度地促使其恢复正常的生活自理能力、家庭责任职能、工作效率和技能、社交技能、事务管理技能、危机应对能力等，尽量在物质生活质量、社会功能质量及身心健康质量上都能逐步提高。与街乡残联组织合作，鼓励患者参加社区康复机构组织活动，尽最大努力促使患者逐步重返社会，同时尽量争取社会支持解决这类患者的就业和职业康复问题。(9)实行家庭及社会干预：发挥家庭看护网络以及精神病患者同伴支持及亲友会组织作用。积极采用心理社会干预，动员家庭成员、亲友等参与，做好家属心理支持，帮助掌握家庭干预技巧，处理应急事件等。
世界卫生组织推荐治疗与照护平衡保健模式，将精神卫生纳入慢性疾病的初级卫生保健，发展专科“医院-社区-家庭”一体化防治结合，集整体化护理、延续性护理、重视家庭参与，为患者提供整合式照护服务，促进患者康复，改善患者心理和精神状态，提升重性精神疾病患者规范管理率，强化患者自信心，减少患者身、心、社会功能障碍，提供患者自我监控管理能力和家庭、社会的适应能力，以发挥其身心的最高潜能，提高患者生活质量。
参考文献
[1]中华人民共和国国家卫生健康委员会.严重精神障碍管理治疗工作规范(2018年版)[eB].[2018-06-21].
[2]卫生部疾病预防控制局.精神卫生政策研究报告汇编[m].北京:人民卫生出版社,2008:50.
[3]徐秀瑛,姜小鹰,张锦辉,等.加拿大精神卫生社区服务模式介绍[J].中华护理杂志,2017,52(8):1018-1022.
社区治理现状篇5
关键词：公民参与；农民工；政治参与；社会参与
中图分类号：C913文献标识码：a文章编号：1004-1605（2007）06-0079-05
基金项目：湖北省社会科学基金项目“农民工思想道德建设专题研究”（立项号：［2006］012）。
作者简介：杨永，女，河南洛阳人，华中师范大学中国农村问题研究中心研究人员，主要研究三农问题；朱春雷，男，河南信阳人，华中师范大学政治学研究院，主要研究方向为政治社会学理论与方法。
公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”［1］。公民参与最主要的是参与国家的政治生活和政治决策，因此，在公众的所有参与中，政治参与尤其重要，最具有实质性的意义。但严格地说，公民参与不仅包括政治参与，而且还包括在公共的文化生活、组织生活和社会事务等领域的参与。特别是在社会利益分化日益剧烈、公民社会越来越发达的市场经济条件下，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式公共领域，扩大到社会的非正式领域。
一般而言，公民参与有三个基本要素：一是参与的主体，公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民，也包括由个体公民组成的各种民间组织；二是参与的领域，社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在；三是参与的渠道，社会上存在着各种各样的渠道，公民可以通过这些渠道去影响公共政策和公共生活。［2］
公民参与对于公民权利的实现、公共政策制定的民主化和科学化、公共权力的合法化以及社会的和谐发展具有重要的作用和意义。公民参与状况除了受社会环境影响外，也与不同群体的社会经济地位、自身素质和政治心理有关。因此，不同的社会阶层或团体，其公民参与状况也各不相同。据中国农民工问题研究总报告起草组的估计，目前中国外出农民工数量为1.2亿人左右，如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力，农民工总数将达到2亿人左右。［3］这样一个庞大群体的公民参与状况不仅直接影响到他们在城市的生存和发展，而且还影响到我国政治民主的发展以及城市和谐社会的构建。
目前，学术界对农民工公民参与的研究主要局限于政治参与方面，而对其在公共文化生活、公共组织以及社会公共事务领域的社会参与则鲜有触及。农民工离开乡村社会以后，他们在城市社会的公民参与状况如何，具有什么样的特点，学界并没有进行系统的实证研究。本文在对武汉市农民工调查的基础上，从政治参与、社会参与两个纬度来考察农民工的公民参与状况和特点，以及相关影响因素，并就提高农民工的公民参与水平提出相关的政策建议。
此次调查范围覆盖武汉市下辖的武昌、洪山、汉口、青山等七个行政区，通过随机抽样调查的方式，深入建筑工地、厂矿车间、社区、棚户、车站码头和农民工市场等不同场合，对建筑工人、家政人员、装修工、码头工人等各个职业群体就他们的公共生活和思想状况等直接与农民工面对面进行问卷调查，共发放问卷1200份，回收有效问卷932份。在发放问卷进行大范围调查的同时，我们还选择有代表性的样本进行结构性的深度访谈。本文所用资料主要出自此次调查。
一、武汉市农民工的公民参与
本文采用的是广义的公民参与概念，不仅包含政治参与，而且还包括社会参与。在传统国家与社会的高度一体化的关系日趋解体、公民社会不断发育、社会不同群体利益日益分化的市场经济条件下，我们认为，只有这样才能更全面、准确地认识农民工在城市社会的公民参与状况。
（一）农民工的政治参与
政治参与是民主政治建设的有机组成部分，在公民参与中处于核心地位。一般认为，政治参与是指普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为。［4］农民工的政治参与不仅是农民工政治权利得以实现的重要方式，而且也反映着农民工在政治生活中的地位、作用和选择范围。在问卷调查和实地访谈过程中，我们着重考察了农民工进城务工后在城市的政治参与认知和政治参与行为状况。
城市社会的政治参与主要体现在人大代表选举、社区居委会选举以及参与和影响政府政策的制定等方面。农民工是一种亦工亦农、亦城亦乡、非工非农、非城非乡的事实身份，他们受到户籍制度的严格限制。由于当前的人大代表的选举资格是按照户籍确定，所以农民工的人大代表选举权在很多的城市被剥夺了。对于城市社会而言，政治参与还体现在周期更替的城市社区居委会选举方面。调查结果显示，在被调查的农民工之中仅有10.6%的人表示参加过城市社区居委会选举，高达89.4%的人则表示从来未参加过。在被调查者之中，有52.4%的人表示自己不认识城市居委会的工作人员，有28.4%的人表示和居委会的工作人员见过几面，仅有15.2%和4%的人表示和居委会的人很熟悉或非常熟悉。从社区参与的角度来说，农民工群体和城市社区处于隔离状态。
不仅农民工在人大代表选举和城市社区选举方面的参与度较低，而且他们也很少参与和影响政府的政策制定过程。当我们问及“针对武汉市的发展，您给政府提过建议吗”这一问题时，有60.4%的人表示从未提过，有9.0%的人表示偶尔提过，仅有1.4%的人表示经常提，同时还有29.2%的人表示想提但是没有机会。
在进城后对农村社会的政治参与方面，仅有27.8%的人表示进城务工以后返乡参加过老家的村委会选举，有72.2%的人表示从未参加过。可见这些农民工离开家乡进城务工以后很少关注和参加家乡的人大代表和村民委员会的选举。根据2001年夏对武汉市农民工政治参与状况的专项调查，仅有19.3%的人表示回乡参加过最近的一次村委会选举，高达79.5%的人表示从未回乡参加过村委会选举。［5］两次的调查结论大致相当。可见，由于种种条件的限制，绝大部分进城农民工的政治参与权利不仅无法在农村社会实现，而且在城市社会也处于缺失状态，成为城乡的双重边缘人。
（二）农民工的社会参与
尽管政治参与是公民参与的重要组成部分，但是在社会组织、公共文化生活以及其他社会公共事务领域的社会参与日益重要。在传统封闭的农村社区，农民的流动性较弱，农民是农村社会公共事务参与的主体。当他们离开家乡到城市务工以后就成为信息的无知者和利益不相关者，对农村社会公共事务的参与缺乏有效的动力，从而处于参与的冷漠状态。当他们进入城市以后，他们的城市社会参与状况如何呢?
在社会参与的认知上，被调查的农民工中认为自己完全有权利参加城市社区事务管理的占32.5%，认为自己基本有权参加城市社区事务管理的占21.4%，认为自己没有权利参加城市社区管理的占22.5%，还有23.7%的人处于无意识的“不清楚”状态。当问及“您是否参加城市社区的公共事务”，仅有12.1%的人表示参加过,高达61.9%的人表示从未参加过，还有26.0%的农民工表示“想参加但没有机会”。根据有关学者于2006年对武汉市农民工的社区生活状况的调查，仅有2.8%的人表示自己是城市社区的一员，有77%的人对城市社区没有归属感；有10.8%的人表示自己愿意参加社区里的活动，20.2%的人表示参不参加都行，高达73.8%的人明确表示不愿意参加所在社区里的活动。［6］这两次调查的结论具有很大的相似性，对城市社区公共事务的认知和参与上，农民工都比较消极。
就农民工的城市社区公共文化活动参与状况，姚华平等曾在武汉市进行了相关调查。在接受调查的农民工中有85.05%的人表示“没有参加”或“很少参加”，只有14.95%的人表示“经常参加”。［7］而社区居委会的判断和对农民工的调查结果较为一致：居委会认为农民工“很少”或“没有”参加社区文体活动的占82.91%。根据调查数据分析，农民工参与城市社区公共文化生活的自主性较低。在现行制度下农民工作为身份特殊的外来群体，他们不是社区的主人，不能和社区居民一样享受市民待遇。农民工能否参加城市社区的公共文化生活不仅取决于他们的参与意愿，而且还取决于农民工是否受到了社区组织的吸纳和邀请。根据对居委会工作人员的调查，有59.83%的被调查人员表示曾邀请过农民工参与社区的公共文体活动，有42.74%的人表示未邀请农民工参与公共文化活动。
就农民工在社会民间组织领域的参与状况,此次调查结果显示，有75.1%的人表示在城市务工没有参加任何组织。在参加社会组织的人中，有8.3%的人参加了工会，有12.3%的人参加了同乡会，有3.1%的人参加了教会，还有2.2%的人参加了其他各种帮会。可见，进城农民工在民间组织方面的参与度较低。
二、影响农民工公民参与的相关因素分析
斯科克波与菲奥里纳主编的《美国民主的公民参与》一书概括了公民参与的三种理论模式，即社会资本理论、理性选择理论和历史制度主义理论。针对公民参与的条件，社会资本理论的主要观点是个人之间通过合作、互惠、参与集体社会行动，个体公民关心公共事务并形成互惠合作的规范网络是公民参与的前提条件与基本特征；理性选择理论认为个人通过理性算计决定是否参与社会公共事务，着重分析制度和组织如何为个人的公民参与提供激励；历史制度主义理论强调公民参与的双向性，一方面公民参与需要公民具有主动参与公共事务的兴趣与能力，另一方面，公民参与需要有利于提高参与的制度设置，这是公民参与不可或缺的两个方面。尽管这三种理论都有失偏颇，但总体来说却指出了影响公民参与的三个重要因素。
从社会资本理论、理性选择理论和历史制度主义理论综合的角度出发，农民工的公民参与状况不仅与农民工的构成、居住空间分布、职业特点、能力素质以及对城市的融入程度和认同程度等有关，而且还与宏观政治社会体制、组织化程度以及动员机制有关。
（一）农民工的自身特质限制了农民工的公民参与
从调查情况来看，这群农民工具有以下特点：以青壮年为主，20～55岁的占总数的72.1%；男性务工人员较多,占总数的68%；文化程度较低，主要在初中以下；职业主要分布在建筑业、服务业、零工等低技能的“体力型”职业领域；个人的收入和消费状况都较低；居住期限较短，流动性较强，入住工地和租房的人较多。农民工的这些特点决定了他们在城市的生活较为艰苦，职业流动性较大，闲暇时间较少。在没有利害关系的情况下，他们很少返乡参与家乡的政治选举和社区公共事务。而农民工的特殊身份决定了他们在城市很难享受到体制内的资源，他们的需求也处于相对较低的层次，挣钱满足生存的需要是他们进城的主要动机。相对而言，城市公共事务距离他们的现实生活较为遥远。
（二）在政治社会管理体制方面，农民工遭受城市社会的排斥，对城市社会的认同度较低
农民工的公民参与状况不仅与农民工的生存状况等社会资本有关，而且与整个宏观政治社会管理体制有关。根据我们的调查，愿意住进城里的农民工占到调查总数的64.1%，但事实上，他们不仅不能享受到城市社会的各种公共资源，而且在日常生活中还受到户籍制度等方方面面的限制。在此背景下，农民工只是城市的匆匆过客，而非现实利益相关者和诉求者。在没有利益驱动的情况下，以挣钱为主要目的理性农民工很难有参与城市政治社会公共事务的动力。
同时，农民工的亦农亦工、亦城亦乡的特殊身份使他们受到城市社会体制和文化上的种种排斥。社会排斥是指一定的社会成员或者社会群体在一定程度上被排斥在社会主流关系网络之外，不能获取正当的经济、政治、公共服务等资源的过程或者状态。根据李景治和熊光清的研究，农民工在城市社会遭受经济、政治、公共服务以及社会关系等多方面的社会排斥。［8］当前，相当多的农民工实际上已经从户籍所在地的政治系统中脱离出去，而在城市中又没有正式户口和市民身份，在中国城市现行政治体制之下，他们就成为从不或者极少参与政治活动和社会公共事务的“政治边缘人”和“社会边缘人”。比如选举权是公民进行有序政治参与的最重要、最直接、最广泛的政治权利，选举活动也是公民最重要的政治参与方式。但农民工很少参与选举活动。一方面，由于农民工大部分时间工作和生活在城市中，他们已经脱离了农村的政治活动；另一方面，由于缺乏城市“合法”的选民身份，他们也不能参加城市的选举活动。这样，作为合法公民，他们却无法享受到合法的选举权和被选举权。出于同样的原因，农民工参与其他相关社会事务的渠道也不畅通。
就与农民工融入城市社会生活密切相关的公共服务来说，在子女教育、医疗卫生、社会福利等方方面面，农民工几乎都被排斥在城市公共服务体系之外。公民参与的根本动力来自参与者对自身利益的诉求，在没有利益激励的情况下，农民工不可能具有较高的公民参与意愿。同时，农民工群体的社会交往多限于本群体内部，与其他群体之间的社会交往受到很大限制，遭受城市社会网络的排斥非常明显。他们遇到困难时往往求助的是亲缘、地缘、血缘以及业缘等各种非正式的社会关系。在遭到城市社会的各种排斥的情况下，他们对城市社会缺乏基本的认同感，自然也就对城市社会的政治事务和社会公共事务漠不关心。
（三）农民工的组织化水平较低，而且缺乏有效的公民参与动员
根据调查，农民工很少参加政党组织、工会组织和城市社会的各种民间组织。在缺乏各种组织的有效整合以及各种组织资源支持的情况下，农民工的城市社会参与将大打折扣。另一方面，良好的公民参与不仅来自自身、组织以及各种社会关系资源和制度的有效支持，而且来自于较强的公民参与动员。总体而言，我国的参与动员机制主要有国家动员模式、庇护主义模式以及精英动员模式。［9］显然，在当前城市社会不仅缺少改革前政治和社会参与的国家动员体制、以利益为纽带的庇护主义动员体制，而且也没有当前普遍存在的精英动员。各种动员机制的缺乏也大大消解农民工在城市社会的公民参与。
三、小结及建议
本文以武汉市农民工为个案，从政治参与和社会参与两个纬度考察了农民工进城后在城市社会场域的公民参与状况。总体而言，农民工进城后在城市社会中的公民参与状况具有以下特点：首先，农民工进城后在城市社会场域中的公民参与度较低，处于城市社会的边缘状态；其次，农民工公民参与现状是城乡二元体制和结构在农民工政治社会公共生活中的体现，农民工公民参与的边缘化，反映了他们进城后在城市中各种权利实现和资源占有上的边缘地位。没有城乡二元体制的改变，没有农民工对城市社会的认同和和谐融入，就不会有他们对城市政治社会公共事务参与的需求、权力、机会和能力的扩展；再次，农民工在城市公民参与的边缘化地位是多种因素造成的，既有主观因素，也有客观因素；既有心理因素，也有社会体制因素；既有环境因素，也有组织动员因素。具体而言，农民工的低参与状况不仅与农民工的职业特点、居住状况、经济收入有关，而且与农民工在城市遭受社会排斥和对城市社会缺乏足够认同有关。同时农民工的参与状况还与农民工的组织化程度较低，缺乏各级政府和组织的有效动员有较大关系。
因此，提高农民工的公民参与水平不能只从参与本身入手，更主要的是从农民工参与的各种条件和制度基础着手。
第一，从根本上说，必须加快打破城乡二元体制结构，为农民工的公民参与提供各种制度条件和利益激励。一方面，要加快改变计划经济条件下出台的各种不适应现实社会发展的城乡二元分割制度，以及废除限制农民工在城市发展的各种政策；另一方面，着眼于城市和谐发展的现实需要，在城市社会承受力的范围内改善农民工的生存状况，使农民工享受到城市的各种社会资源以及对政治、社会领域公共事务的参与机会。
第二，强化农民工在城市生存和发展的社会资本。一方面，要从政府的角度提高农民工在城市的社会地位，改变他们的生存状况，逐步地让他们享受到城市社会的体制内资源和机会；另一方面，鼓励农民工参加党团组织、工会组织以及其他民间组织。农民工进城后力量较为分散和弱小，所占有的资源极其有限。在此情况下，把农民工纳入各种组织中，不仅有利于自身生存状况的改善和合法权益的维护，而且还能够培养他们的合作精神和维权意识，从而提高他们自我教育、自我管理和自我服务的能力。比如北京成立的首家农民工工会不仅为农民工的维权提供了一个畅通的渠道，而且还选出了自己的人大代表来反映自己的呼声，维护自己的利益。
第三，提高农民工对城市的认同感，为农民工在城市社会的公民参与创造有利的心理条件。城市的各级政府和社会组织要切实把农民工看做城市的一个有机组成部分，把农民工纳入到城市政府管理、社区管理以及社会组织中来，切实改善他们在城市社会的生存状况，使他们真正体验到自己也是城市的一个有机组成部分。同时，通过举办各种活动，加强农民工和城市居民的融合，提高他们的城市认同感，为农民工在城市的公民参与建立良好的心理基础。
第四，加强对农民工公民参与的动员和组织，鼓励和引导农民工群体参与城市社会政治选举、公共政策制定和各种社会事务的管理中来。在重大政治社会活动中加强对农民工的动员，把他们作为利益相关者组织进来，倾听他们的呼声和意愿，在政策制定和社会管理上兼顾他们的利益。
参考文献：
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社区治理现状篇6
协同学（Synergetics）亦称协同论或协和学，来源于希腊文，意为共同工作。协同学理论由20世纪70年代初联邦德国物理学家哈肯创立。协同学发展与完善了系统论（Systemtheory）、控制论（Cyberneticstheory）、信息论（infor-mationtheory）与耗散结构理论（DissipativeStructuretheory）等现代科学理论，采用系统动力学的综合思维方式，揭示了各种复杂系统与现象从无序到有序、从有序到更为有序转变的规律。哈肯认为，协同是指系统内部各组成要素之间的和谐状态，即是研究一个远离平衡的开放系统，在外界环境的变化达到一定的阈值时，自身如何在内部的非线性作用下、自发由无序状态走向有序状态或由有序状态走向更为有序状态的途径问题。这种有序状态的形成需要满足一定的条件：第一，开放系统。系统与外界环境有物质、能量与信息等的交换。第二，远离平衡态。系统处于非平衡态。第三，存在序参量。序参量起着支配子系统行为的主导作用，并对系统演变的最终状态或结构起主导作用。第四，竞争与合作。复杂系统内各子系统间的协同行为产生出的超越各要素自身的单独作用，从而形成整个系统的统一作用和联合作用。第五，控制参量。除了系统内部协同机制的作用外，还需要外部环境提供适当的控制参量，为系统自组织结构的形成与功能的发挥提供保障。第六，反馈机制。任何一个开放系统要维持一定的稳定性与连续性，实现自身目标都离不开反馈，它是系统实现有序的重要保障。
国外社区管理模式的成功经验
西方发达国家的社区管理都经历了长期发展的过程，形成了比较成熟的管理模式。根据政府行为和社区行为结合紧密程度的不同，目前国外的社区管理有以下三种模式，即自治型管理模式、行政主导型管理模式和混合型管理模式。这三种模式各具有其特点，归纳起来，西方国家的社区实践经验主要有以下几点值得借鉴：第一，组织管理机构健全，权限职责明确。社区作为基层的管理单位一般都具有明确的地理界限，社区内建有自治性的委员会、社区董事局等组织机构，并且都订有自己的或法规，对各机构的组成和权限做出明确的规定，具有法律效力。第二，依法治理。西方发达国家在实施社区管理时十分注重依法治理。第三，非营利组织高度发达，在社区发挥了重要的作用。欧美各国在实施社区发展计划过程中，社区发展的各项服务性工作一般是由非政府、非营利性组织具体操作实施的。西方国家都比较注重对非营利性组织的扶持。一方面政府为其营造良好的发展空间和发展环境；另一方面给予积极的政策、资金上的支持。第四，市民积极参与社区志愿工作。
我国社区管理模式存在的问题
我国社区管理是国家经济、政治、社会体制改革的产物。从社区建设提出至今，我国城市社区管理模式已经得到了长足的发展，各地根据自身实际情况，在社区建设中都建立了具有本地特色的模式。但由于理论上尚不成熟，实践上缺乏经验，因而这些模式其本身并不一定全面、完整和完善。具体表现在以下几个方面：
（一）政府未转变在基层社区的职能
受原有的计划经济体制下的社区管理体制影响，我国社区大部分采取政府主导型社区管理模式，政府仍然是社区管理的行政核心，通过社区居委会来传递信息，代替本来应该由企业、社区自治组织和中介组织管理的事务，其他管理主体不能发挥其积极性。在这种模式下，政府往往不能处理好与基层自治组织之间的关系，会出现城市基层政府组织的越位和缺位以及社区组织的功能错位。政府在社区建设中仍充当“包办代替”的角色，掌握着过多的资源，这可能加剧社区成员原已养成的依赖心理和社区参与意识淡薄的状况。而其他社会组织均缺乏足够的资源和权威，他们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务，居民缺乏自组织的意识，社区参与度低。
（二）社区高度组织化而自治性不够
社区管理工作是一项综合管理工作，涉及到很多方面，如社区治安、园林绿化、社区党建、房屋维修、供水、供电、供气、供暖、文化、娱乐等方面，政府不能成为社区管理的单一主体，其主要承担宏观调控职能，从事行政管理工作，社区的具体管理工作要由相应的社会企业、社区自治组织等来进行，不是单一管理主体能够实现的，需要调动各个主体参与的积极性，建立社区居民自治为主的多元主体民主参与的管理体制。尽管我国政府已将相当部分的权力下放到社区，但行政权力在动员社区居民和社会资源上存在着内在的局限，社区自治组织甚至是居民都对政府存有较大的依赖性。
（三）社区管理相关法制不完善
我国目前的政府行政号召、行政协调与督促直接构成了社区组织参与社区管理的基础。但现行的有关社区管理和居委会组织的法律法规还有许多立法上的空白，法制还不完善。政府的政策没有变成相应的法规，对居民、组织和社区工作者的约束力受到限制，导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，致使居委会的工作经常处于两难的困窘境地。另外，也缺乏支持社区工作的法定措施。社区管理各主体存在职能交叉、职责不明现象，这就需要政府部门制定相关的法律法规来规定社区各管理主体的权利和义务，把社区管理纳入法治化轨道。
协同论视阈下我国社区管理模式创新思路
通过上述分析，可以发现，在当前社会管理体制改革与创新体现出社会化、基层化、综合化、互动化的趋势下，政府、市场、社会都可以成为社会管理主体。因此，根据协同论的核心内涵以及国内外有关社区管理模式的特点，结合我国社区管理模式中存在的实际问题，因地制宜地构建新型社区，实行社区多元主体管理模式将是我国社区发展的必然选择。
（一）因地制宜地构建富有特色的新型社区
新型社区是适应现代化的要求，以地域性为特征、以认同感为纽带构建成的社区组织体系，居民的素质和整个社区文明程度高，社区内管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐。新型社区坚持以人为本，把改善人居环境放在重要位置，社区服务实行网络化和产业化，做到经济建设、城市建设和社区建设同步规划、同步实施。当前，应努力建设的新型社区主要有学习型社区、自治型社区、服务型社区、“绿色”社区和“数字型”社区。学习型社区是指以学习型组织和终身教育体系为基础，以学习者为中心，能保障和满足社区各年龄段成员的基本学习权利和积极主动的终身学习需求，从而促进社区成员素质和生活质量的提高以及社区可持续发展的新型社区。学习型社区的意义在于使学习成为社会的一种运行模式和发展方式。自治型社区是指实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区。社区自治的内容和宗旨是：通过由社区居民民主选举产生的社区自治组织机构管理本社区事务。实现社区居民的自我管理、自我教育和自我服务，从而增强社区组织的凝聚力，带领社区居民发展各项事业，努力创造环境优美、治安良好、管理有序、服务完善、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。服务型社区即从整体社区区域功能上进行服务整合，形成服务网络和社区服务联动，使之成为一种社区功能的动态。服务型社区建设遵循以人为本、服务居民的原则。“绿色”社区是指具备了一定的符合环保要求的硬件设施，建立了较完善的环境管理体系和公众参与机制的社区，在硬件和软件方面都有基本的绿色环保要求。“数字型”社区也称为“数字化”社区。“数字化社区”是指实现了信息数字化的社区，即应用现代信息通信技术，尤其是因特网技术，构筑社区政务、社区管理、社区服务、小区及家庭生活等各个方面的信息技术应用平台和通道，并与现实社区系统有机地联系起来。使与社区有关的各个成员在沟通信息时更加便捷，而且能够更加充分有效地开发、共享和利用社区信息资源，最终达到提高社区成员生活质量和促进社会全面进步的目的。
（二）实行社区多元主体管理模式
社区多元主体管理是指社区建设、社区管理、社区服务、社区安全的公共事务由政府、社会、市场共同协作来推动，通过政府引导、协调、支持，由市场和社会共同来建设社区，从而达到政府、社会和市场的良性互动、和谐共赢。具体要注意以下几方面：
1.理顺社区管理多元主体之间的关系。由于政府、市场和自治组织在社区管理中的职责和作用各不相同，因此，在发挥政府、市场和自治组织在社区管理中的作用时，又必须规定其各自作用的边界，理顺它们之间的关系，充分发挥三个方面的积极性，在三者之间建立起相互合作、相互支持的良性互动关系，完善社区管理多元主体之间的协调合作机制，以保证社区持续、健康、协调地发展。
2.提升居民社区民主意识。政府应积极探索如何利用社区居民最关心、最直接、最现实的利益问题，引导社区成员参与社区管理，从政治生活和社区事务两个方面为共同切入点，不断推动社区管理的有效性。社区建设的趋势是实现居民自治，因此，建立新型的社区管理体制，就要坚持社区居民自治原则，其实质就是转变政府职能，社区管理重心下移，使得居民拥有自我管理社区事务的权利。此外，实行社区居民自治，也有利于改变许多社区存在的物业管理公司主宰一切、居民被动适从的异常现象，确保社区居民（业主）的权益。社区居民自治主体是非盈利性的组织，应当机构精简、办事高效。
社区治理现状篇7
【内容提要】中国现代城市治理模式正在进行新的构建。其中日益发展的社区公民自治--包括村民自治和城市居民自治则是现代治理模式的奠基石。当然这块奠基石仍处于打造之中，而转换政府职能、完善公民自治制度则是打造这块基石的铁锤和錾子。
【关键词】社会转型；治理模式；政府职能；居民自治
【作者简介】周鸿陵，男，北京新民教育研究中心主任；王时浩，男，民政部基层政权和社区建设司城市工作处副处长
【中图分类号】D6；D62【文献标示码】a【文章编号】1001-5574（2002）04-0082-04
自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。
一、中国社会转型与社区建设的理论和实践
近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。
传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。
值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。
1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（p31、p35）。
中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。二、社区居民自治：中国社会转型的产物
具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。
中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。
改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。
同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自、财产自、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。
三、寻找新的治理模式
社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4]（p245、p249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。
在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论"[6]（p55、p56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。
治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。
社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。参考文献
[1]康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。
[2]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，2000年，未刊稿。
[3]吕济民：《有了社区自，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。
[4]王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。
[5]周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。
[6]智贤：《GoVeRnanCe：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书
店1995年版。
[7]徐勇：《论治理转型与竞争一合作主义》，2000年，未刊稿。
社区治理现状篇8
关键词：社会转型；治理模式；政府职能；居民自治
自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。
一、中国社会转型与社区建设的理论和实践
近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。
传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。
值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。
1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（p31、p35）。
中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。二、社区居民自治：中国社会转型的产物
具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个部级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。
中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。
改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。
同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自、财产自、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。
三、寻找新的治理模式
社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4]（p245、p249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。
在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论"[6]（p55、p56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。
治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形
成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。
社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。参考文献
[1]康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。
[2]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，，2000年，未刊稿。
[3]吕济民：《有了社区自，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。
[4]王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。
[5]周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。
[6]智贤：《GoVeRnanCe：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书
店1995年版。
[7]徐勇：《论治理转型与竞争一合作主义》，2000年，未刊稿。
社区治理现状篇9
【关键词】社区体育；自治意识；培育研究
引言
城市社区体育的发展已经引起许多专家学者的关注，城市社区体育自治是从内因机制促使社区体育良性发展。社区体育自治是指有着共同体育需求的社区居民，以彼此之间的信任为基础，体育资源共享，社区居民通过民主协商合作处理社区体育公共事务，在开展社区体育健身活动时，自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序的过程〔1〕。在社区体育自治过程中，社区体育的自治意识可以通过自身的教育体系或者其他教育手段对社区体育活动进行自我管理，推进社区体育自治行为实践的开展。
1自治意识及社区体育自治意识的定义
1.1自治意识
自治意识的形成过程也即具备自治的行为动机后，正确地定位自己的角色，并朝着理想化的目标，自觉地开展自我管理的行为选择的过程。自治意识，虽然是人的一种主观意识，但它不同于一般的思维形式。它是主体在正确认识自我的前提下，对所要参与完成活动的一种主观上积极表现，客观上自觉采取行动，自立、自强的生活态度和价值取向。自治意识的有或无，强或弱关系着自治效益的高与低。
1.2社区体育自治意识
社区体育自治意识源于人们在社区体育活动开展中自主教育，自主管理，自主服务，自主约束的体育实践活动中产生的概念，是对社区体育自治的地位、价值、现实情况以及发展态势的主观认知。具备自治意识是当下社区体育稳步发展的前提和基础。在社区体育自治意识的作用下，社区居民只有具备了强烈的自治动机，并对该社区有关体育健身活动的开展做出积极的自觉的反应，才能采取积极的行动和措施。
2自治意识是形成城市社区体育自治行为模式的必然选择
辩证唯物主义认为，物质决定意识，意识对物质具有能动的反作用。正确的意识能够促进事物的发展，而错误的意识将阻碍事物的发展。它要求我们在尊重客观规律的前提下，一切从实际出发，努力掌握事物发展的规律，使主观意识通过实践见之于客观，通过实践而能动地认识世界。体育锻炼属于身体内外部的生理动作，是人们行为意识过程在身体上的分散分解。因此在正确的意识指导下，行为的取舍才会在正确的道路上前进。在体育自治化过程中，自治意识的提出是理，是体育自治意识的行为价值选择。自治意识促使居民在社区体育活动中把体育自治行为逐渐变成一种自觉行为，改变被动的参与模式，变“要我参与”为“我要参与”〔2〕，摆脱对政府等部门政策的消极等待，调整社区体育的行为取向，主动采取措施，激发自身探索、创新的精神，自觉提高业务水平，在与切身利益相关的工作当中，从实际出发，加强对自身健康的管理，及时有效地解决问题。具备自治意识，是我们根据实际情况，自由开展工作，自主建立自治组织，完善自治制度的前提条件和必要准备，是我们管理社区体育活动的必要行为选择。
3城市社区体育自治的三种认知观表现与价值评价标准
3.1城市社区体育自治的三种认知观表现
3.1.1“政府管办”观
自古以来“劳心者治人，劳力者治于人；治人者食于人，治于人者人食”的观念深入人心〔3〕。新中国建立后，党和政府虽然在民主与法制方面做了大量的建设性的工作，但是我国居民民主意识普遍还非常淡薄。对于关乎我们切身利益的社区体育活动，政策法规是基层政府提供管理和服务的条件，导致行政界限成了社区体育自主服务、自主管理的界限。“有政府”心理的根深蒂固隔断了居民可以自治的思想。
3.1.2“企业经营”观
当今市场上各种类型的休闲服务企业组织如雨后春笋般出现在城市的大街小巷，例如娱乐健身业。这些新生的健身休闲服务组织无论从规模到档次，从专业到权威，从普通店到白金会所，从地方特色到全国知名品牌，已经能够提供诸如健身、娱乐、休闲、交友、开阔眼界等的服务项目，还有商务会议，业务洽谈等都有比较人性化、专业化的有针对性的服务场所，等等。可以说只要需求存在，就会有相应的市场供给出现。市场化的推进，已经超越了政府所提供的公益健身服务，这种喧宾夺主的气势，导致越来越多的居民把向市场要服务当做生活的必备，根本意识不到有关政府服务部门的职能所在。这种“无政府”状态，忽视了居民自身的主体地位，其实质是一种等待消费，一旦需求与供给脱节这种享乐的富裕生活就会终结。
3.1.3“自治意识”观
与“政府管办”、“企业经营”观相对应的是“自治意识”观。虽然我国规定居民委员会属于城市居民自治组织，但实际上，社会仍是以“单位制”〔4〕为主体的，居民自治组织形同虚设。然而随着社会的发展，科技的进步，知识结构的改变和智力水平的提高，社区居民逐渐意识到：社区家园是自己的家园，身体康健受益的是自己，那种守株待兔的心理毕竟是远水近渴，解决不了当下问题。纯粹的单位制或者单一的市场制，并不能及时满足居民的个性化需求。政府职能的转变，民主化程度的提高，使得“要自治”—自主管理、自主服务的呼声愈来愈高，这也归功于居民对自身主人翁地位及权利意识的重新觉醒。人们开始向政府要权利，向市场要自治。这并非行政性质的“独立”，是要在原有的治理模式中进行结构式调整，对繁冗复杂的办事机构进行精简，是渴望拥有自己民意代表的自治组织来管理社区体育生活。所以，自治意识的建立是促进社区体育自治化。
3.2城市社区体育自治意识价值评价标准
所谓价值评价，就是主体按照一定的标准，对客体的价值属性所做出的肯定或否定的判断，是主体衡量客体是否满足自身的需要及程度所遵循的尺度〔5〕。那么评价社区体育自治意识价值的标准是什么？根据邓小平“三个有利于”精神，从中得出社区体育自治意识价值的评价标准，依次是：
3.2.1是否具有提高社区居民积极向上的生活心态的社会价值
社区体育自治的教育目的在于从思想的高度增强人们对于体育运动的认识，同时也从自身的角度积极地参与到体育锻炼的行列中去，最终培养人们的健身主体意识，增强全民族体质。伴随着现代生活节奏的不断加快，社会文明程度的日益提高，就必须做出拥有健康体魄的硬性要求。居民在自我把握健身节奏，自我组织健身活动中，摆脱行政束缚，自我创造条件，把健康的决定权掌握在自己手中。自治化的健身方式增强了人们的自信心，自治意识的教育作用不仅使居民感受到体育活动带来的身心愉悦，而且养成了自觉健身的良好生活习惯，塑造了积极向上的合群性格及健全的人格，也使得居民具有坚强不屈和迎难而上努力克服困难的勇气。社区体育自治意识带给居民的是良好健康的身体素质和积极向上的生活心态，是时展的鲜明写照。
3.2.2是否有利于社区体育自治化的有序发展
自治意识的题中之义就是要自我管理，就是个体对自己的目标、思想和行为等自主组织，自主约束，自主服务，最终实现自我奋斗目标的一个过程。社区体育自治意识是一种普遍的社会教育意识，依靠居民的自觉、自制能力。社区体育自治意识是基层事务民主公开的保证，要求居民具有民主运作的意识和能力。在自我管理社区体育事务中做到从实际出发，了解问题的根由，民主决策社区体育内的重大事务〔6〕。具有普遍的自治意识，是对政府完全管办的良性改革，是整合社区有限的体育资源，改变混乱的健身秩序，开展特色社区体育活动，营造社区体育文化，是引领社区体育走上正常轨道的必然选择。因此，社区体育自治意识是未来社区体育自治过程中发挥重要作用的指导思想之一。
3.2.3是否有利于社区体育生活的和谐发展
中国特色的社会主义和谐社会的含义是：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。和谐社会是社会主体间行动关联及其模式化结构的最佳状态。从社区体育自治的定义可以看出：共同需求是产生和谐的基础；以信任为基础做到了诚信友爱；体育资源共享道出了公平；民主协商体现了和谐民主；“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束秩序”其实质就是在充满积极性的状态下，安定有序地开展体育活动，并约束自己的行为，保护社区共同资源的可持续性。社区体育自治的提出，字字体现和谐因素，在促进人与人、人与社会、人与自然的和谐发展中发挥着重要作用，成为构建和谐社会中不可忽视的力量。所有这一切美好的愿景，都有赖于自治意识的能动作用的发挥，没有积极的自治意识，就没有自觉主动地去自我改进、自我创造，也就形成不了为社区所认同的价值观、人生观和行为方式。
4城市社区体育自治意识的培养路径
4.1动机引导
自我决定理论把动机分为三种类型：内部动机、外部动机、无动机〔7〕。从自我决定的三种动机来看，社区体育自治意识的动机引导也要从这里入手。首先，健身是当前许多人的兴趣和爱好。所以要大力弘扬全民健身精神，把改善居民体制，提高全民身体素质作为在社区体育自治的根本追求。其次，社区体育自治就是改变现有社区体育治理模式的怪状，社区体育自治不仅是对自身的健康负责，更重要的是能够增加居民社交机会、追求时尚，提高生活水平的标志。第三，对于社区非体育人口来讲，社区体育自治化与否无关自身利益。对于此类人群，我们可以通过营造和谐的社区体育文化氛围，利用身边的真人真事来感染并吸引他们的关注。致力于改变社区体育发展现状是培养社区体育自治意识的动机选择。
4.2角色定位
拥有自我认知能力是正确地进行角色定位的前提。自我认知是指个体对自身行为和心理状态的认识和了解〔8〕。哈特曼告诉我们，过高的自信或盲目自卑都会有错误产生。社区居民是体育自治的中流砥柱，在活动中不光要认知到社区体育的现状，还要看清自己在社区体育自治当中的地位及作用。“社区是我家，建设靠大家”，在社会主义民主制的国家，我们都是社区的主人。社区体育健康有序地开展关乎居民切身利益，社区的繁荣就是社区居民的幸福。具有社区主人翁的态度，以社区体育自治的稳定开展为前提，肯定自我能力，把社区体育的责任看作自己的责任，把服务他人看作实现自我价值的根本，尽心尽力，无私奉献。大力宣传体育自治的憧憬，使居民拥有对社区的认同感和归属感，是塑造社区居民主体性地位的重要举措。
4.3目标构建
目标管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法〔9〕。德鲁克认为并不是有了工作才有目标，相反，是有了目标才能确定每个人的工作。在社区体育自治意识的培养中，制定理想化目标可以激发、引导居民参与社区体育自治活动的自觉意识。首先是短期目标。改善社区政府管理机制，改变体育健身资源短缺、闲置、荒废的尴尬局面。实现对社区体育资源的审计，整合自发无序的健身组织，保障居民的自由健身需求。其次是长期目标。在社区体育自治化的进程下，居民将摆脱各种束缚，拥有决定社区健身的完全治理权，能够以组织者的身份自觉地开展特色的体育健身娱乐活动。短期、长期目标的实现是自治意识建立的终极引力。
4.4行动实施
自我管理理论是学习自我负责、自练、自我启迪、自我控制以致于自我创新，使自己变得成熟、干练、开放、宽容，进而整合运用资源，是做好社区体育自治工作的理论指导〔10〕。因此要培养居民自我思考的习惯，在社区体育活动中自我约束，自我审查存在的问题，对现象进行本质化剖析，把结论应用到实际当中。具体措施如下：在社区体育行动实施中加强社区居民自我管理的能力建设；民主选举社区体育自治组织；加强新媒体等传播渠道的建设，广泛宣传社区体育的活动状态；建立常态化的居民民主参与机制；开展各社区体育自我审计工作；弘扬雷锋精神，奖励有志者主动献策；维护居民自治权利和提高守法意识；社区体育政策及问题处理公开公正；开办各种公益学习班，进行体育自治化学习。以具体行动的开展激励居民自治意识的形成。
5结论
当前社区体育自治中自治意识不足成为发展瓶颈，经过理性分析给出以下建议：以动机引导、角色定位、目标构建、行动实施来提高社区体育自治意识。然而，自治意识的培养不是一蹴而就的，需要时间的积累。在今后的社区体育自治过程当中会出现更多的问题，自治意识的提高将会是其健康运行的前提和保障。
参考文献
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社区治理现状篇10
【关键词】社区卫生服务；人-机结合管理模式；高血压病。
【中图分类号】R544.1【文献标识码】a【文章编号】2095-6851（2014）2-0524-01
近年来高血压病等慢性疾病发病率和患病率逐年上升，已经成为威胁居民健康的主要疾病，给个人、家庭、社会带来很大的负担[1]。社区卫生服务在社区慢性病的防治中有着非常重要的作用，能够及时为他们提供医疗保健服务，同时利用电脑化的管理使得管理人员根据电脑的提示按时对患者进行访视。为了更好地规范社区慢性疾病的综合防治工作，特对社区卫生服务中心所在大型社区采用人-机结合的管理模式进行了为期3年的综合防治，现将研究报告如下。
1资料与方法
1.1临床资料2011年1月在社区卫生服务中心所在大型社区选取300名高血压病人为研究对象，其中男性患者160名，女性患者140名，患者的年龄范围为36～62岁，患者的平均年龄为（47.50±1.25）岁，对病人的管理时段为2011年1月～2014年1月。在2011年底对300名高血压病人进行摸底调查，将患者资料输入社区卫生服务中心统一使用的杭州市社区卫生服务信息系统进行统一管理。所选取的患者均取得他们的知情同意，排除患有严重心脑血管疾病患者、恶性肿瘤、活动性肝炎、有精神病史和精神病家族史患者以及妊娠期、哺乳期妇女。使两组患者在年龄、性别等方面经统计学比较无显著性差异，具有可比性（p>0.05）。
1.2方法对选取的120例高血压病患者实行分片责任制，将患者分为若干片，分属不同的全科医生管理。医生根据患者的年龄、性别、健康状况等进行分类管理，并将高血压病人的家庭状况、身体状态、生活习惯等资料详细的输入电脑。医生针对高血压病人在心理、生理、行为、生活方式等方面存在的不足给予合理的建议，经过反复沟通使患者接受所提出的建议。医生还要经常组织患者参加适宜的娱乐活动，给他们定期进行健康讲座，让患者定期参加体检。医生每次将患者的相关资料输入电脑，电脑会得出高血压病的分级，同时提出相应的建议。医生按照电脑的提示按时对患者进行健康指导，对症用药，及时处理问题。
1.3疗效评定标准[2]：对患者在防治前和防治后的血压控制达标情况进行比较，评定标准分为达标、基本达标、不达标。达标：患者血压稳定；基本达标：患者血压基本稳定；不达标：患者血压波动大，其中达标率=达标率+基本达标率。
1.4统计学处理统计分析时采用spss17.0软件分析，用检验计数资料，以p
2结果
对患者在进行防止前和防治后的血压控制达标情况进行比较，患者在防治后的血压达标率（91.67%）明显好于患者在防治前的血压达标率（53.33%），两组比较具有统计学意义（p
表1患者在防治前、后的血压达标率比较例（%）
3讨论
高血压病的防治工作一直是社区卫生服务的重要工作之一，防治工作的有效实施可以为居民创造一个健康的环境，对高血压病的防治有着积极的作用[3]。通过对社区高血压病人进行人-机结合管理模式，将患者的资料输入电脑，电脑对患者自动进行分级和制定防治方案，每位病人的病情、诊疗过程、高血压的等级评估等多种指标都能在电脑中显示，能够体现管理的系统性和科学性，极大程度上提高管理效率[4]。针对不同的病人采用不同的干预措施，通过向病人传授高血压病的相关知识，让病人对自己的疾病有着更好的了解，从而更加注意自己的病情。
造成高血压疾病的原因有很多，但如果能够采取积极有效的预防措施则能有效的控制高血压的发生。社区卫生服务中心人员还应该多指导高血压病人的日常生活中的饮食疗法，还要多鼓励病人进行适度的体育锻炼，从而降低导致高血压的危险因素[5]。
综上所述，社区卫生服务中心人-机结合管理模式在社区高血压病防治中有着重要的作用，能够增加患者对疾病的了解，持续、有效的落实高血压病的防治工作，从而降低疾病高发的情况，值得在临床中大力推广应用。
参考文献
[1]张俊清，安莉.高血压患者的健康教育实施和体会[J].中国医学创新，2009，6（30）：176-178.
[2]李俭，侯惠凤，张璇.镇村一体化管理在社区高血压病防治中的作用[J].华夏医学，2013，26（3）：496-500.
[3]华思敏，郑轶玲，戴俊明.高血压、糖尿病患者的社区管理现状研究[J].中国全科医学，2012，15（7）：737-740.