公共治理理论概念篇1
舆论监督是中国特有的现象和概念。我国制订的《消费者权益保护法》、《安全生产法》等法律中都有保障舆论监督的条款，一些地方法规和法院判决书中也有类似用语。而在相关法律条文中，现行《宪法》第41条最为重要。学术界的通说认为，它是舆论监督实践的直接合法性依据。近年来，不断有学者藉此提出了舆论监督权的概念。在日常生活中，舆论监督权也是人们普遍使用的话语。但是，本文认为，对于舆论监督权概念在中国宪法语境中的含义，不少学者的理解并不全面，甚至隐藏着一系列法理上的悖论。由于这些法理悖论的存在，舆论监督权的确切含义迄今没有澄清，也无法成为法律正式承认的描述性权利从而获得制度上的保障。2014年，中共十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》明确指出，依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政》舆论监督权的落实与法治保障，是依宪治国的内在要求。然而，隐藏于舆论监督权中的悖论不仅令其无法实现逻辑自洽，也严重影响了其法治保障制度的设计。有鉴于此，本文将立足于中国宪法文本，运用宪法解释方法揭示出舆论监督权概念的真实含义，从而祛除其面临的法理悖论。在此基础上，本文还将对舆论监督权实施的现实条件和主要问题进行分析，并提出具有可行性的制度保障构想。
一、宪法条文与舆论监督权的法理悖论
我国宪法并未在公民权利条款中直接规定舆论监督权。所谓舆论经验丰富监督权，其实是一些学者根据相关宪法条文的语义推论出来的概念装置。我国现行《宪法》第41条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;《宪法》第27条规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。学术界普遍认为，结合这两个宪法条文的语义，舆论监督权概念便可以在宪法规范层面上提炼出来。1对于舆论监督权的内涵，许多学者认为，它是保障公民和媒体监督公共权力的基本权利，并且与《宪法》第35条规定的言论自由是特别规定和一般规定的关系。2也就是其外延要小于言论自由。本文认为，上述看法虽然有一定道理，但是并不全面，并且存在着一系列法理上的悖论。具体说明如下。第一、从宪法条文的字面意思上看，舆论监督权的享有主体就存在问题。众所周知，新闻媒体在舆论监督实践中是不可或缺的力量。但是，从《宪法》第41条的语义来看，中国公民才是批评、建议等权利的主体。而按照《宪法》第33条的规定，中国公民是指有中国国籍的个体自然人。这就意味着，作为职业组织的新闻媒体不可能成为舆论监督权的主体，或者说不能得到《宪法》第41条的保障。这一论断与舆论监督现实以及人们的日常观念明显抵触。然而，如果我们承认媒体是舆论监督权的主体，那么又会与宪法条文的语义相悖。第二，若以宪法条文的语义论之，舆论监督权的对象也有疑问口自1987年中共十三大以来，历届党的全国代表大会都强调舆论监督的对象是公权力。例如十八大报告指出要加强舆论监督，让人民监督权力《中国共产党党内监督条例(试行)》第33条规定，党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督。但是，在《宪法》第27条和《宪法》第41条中，公民批评和建议的对象是国家机关和国家工作人员。通常来说，国家机关不是党组织(《宪法》第三章国家机构列举的国家机关就没有党组织)。由此而论，党员干部群体就不是公民批评和建议的对象，或者说，他们不在舆论监督权的对象范围之内。显然，此种论断不符合舆论监督的实际情况，而且违背了中共中央历来关于舆论监督的基本主张。由上可知，若以宪法条文的语义论之，舆论监督权概念就存在着难以消解的法理悖论，从而无法实现逻辑上的自洽。这里必须强调的是，由于宪法是国家根本大法，拥有至高无上的权威，因此我们不可像对待普通法律(law)那样质疑和批评宪法条文。3换言之，按照宪法学的原则，我们不可将舆论监督权的法理悖论简单地归咎于宪法条文上的瑕疵，而是要通过合理的解释祛除之。并且，正如有学者所言，宪法文本导致的问题很难通过文义、体系和历史解释的方法解决，只能诉诸目的解释方法。4也就是要通过探讨宪法在当下背景中被认为应当达成之目的(goal)，去澄清宪法条文的疑义。目的解释方法属于宪法理论论证，需要在宪法文本背后的政治理论中寻找知识支持。5而与其他立宪国家的宪法不同，中国宪法文本极具理论包容性，它不仅吸收了源于立宪主义的人权和人民主权理论，而且在序言中保留了马克思主义及其在中国的发展。这些政治理论共同构成了作为宪法文本阐释背景的法理基础。6因此，只有立足于中国宪法的整体结构及其理论背景，发掘出相关宪法条文的立法目的，我们才会理解舆论监督权的真实含义，进而祛除其主体和对象方面的法理悖论。
二、舆论监督权的法理基础和真实含义
学术界的通说认为，舆论监督权的法理基础是人民主权。但是，正如有学者所言，中国宪法的复杂性在于其建立了二元的主权代表机制。方是，现行《宪法》第2条宣示了人民主权的原则，并规定了人民行使国家权力的机关是人民代表大会;另一方面，根据马克思主义的历史唯物主义论《宪法》第1条和序言又确认了无产阶级及其先锋队代表共产党的领导地位。有宪法学者据此指出，人民作为主权者在中国宪法中扮演了双重角色：作为权利主体的公民和作为政治主权者的领导阶级。1陈端洪、强世功等学者进一步提出，人民主权在中国有两个代表机制：人大代表制和党的先锋队代表制，前者以法律上的选举程序为取向，后者以政治上的阶级地位为取向。23舆论监督权作为人民主权的具体体现，也必定与这种双重代表制密切相关。而为了揭示它们之间的内在关系，我们还需要深入探讨后者在宪法文本和实践中的表现。首先，基于人民主权的双重代表制，中国政治秩序中党政权力并存，但是二者的性质和基本运行逻辑不同。黄宗智等学者认为，从《宪法》第三章国家机构的规定来看，国家机关大体上是依照常规程序行事的官僚制(bureaucracy)组织，拥有行政管理的职责与权力;从《宪法》序言的宣示来看，执政党是拥有奇里斯玛权威(Christmasauthority)的政治主权者代表，其作为国家的根本领导力量，拥有政治决策权或曰主权性权力。周雪光教授也指出，党的奇理斯玛权威建立在领导力量的超凡禀赋与民众追随响应之基础上，因此其具有超越官僚制常规过程、直接面向民众决策的能动性。其次，由于党政权力运行逻辑不同，中国有常规和非常规两种国家治理模式。常规治理模式主要诉诸于国家机关的官僚制过程。然而改革开放以来，由于某些地方公权力有集权和自利的倾向，常规治理模式时常失效，甚至无法根除集体腐败现象。为了应对这些问题，执政党经常釆取纪委巡视审查、开展整风运动等各种非常规治理手段。而从一定意义上讲，新闻媒体的舆论监督实践也是其中一种方式。正如孙五三教授所言，舆论监督可以实现超(官僚制)程序运作，因此其实质上是一种非常规的治理术。让我们将舆论监督权概念置于上述理论背景。结合《宪法》第41条与《宪法》第27条来看，舆论监督权概念其实有两层含义：首先是主张公民表达意见的权利，其次是要求国家回应公民意见。其内在逻辑用公式表示就是：公民表达意见(《宪法》第41条)国家机关回应(《宪法》第27条)。然而，在《宪法》第3条规定的民主集中制原则下，国家机关之间的权力分工非常严格，相互之间并不主动制约。这就意味着，国家对于公民意见的回应，往往无法通过国家机关的官僚制过程实现，只能是取决于上级党组织决断。由此来看，舆论监督权其实执政是党的主权权力在国家治理(尤其是地方治理)上的体现，其本质上是一种权威型治权。但是，只有公民表达权付诸实现，舆论监督实践才会成为可能。因此，舆论监督权就是一种嵌入了宪法权利的权威型治权。换言之，它具有宪法权利和人民主权的双重属性!这正是舆论监督权概念在中国宪法语境中的真实含义。我们用图(一)来表示其基本内容。
在澄清了舆论监督权概念的真实含义后，我们便可以通过目的学科全面解释来祛除它面临的法理俘论。综合前面的分析，本文认为，《宪法》第41条和《宪法》第27条的立法目的，在于保障公民参与国家治理的权利，从而增强治理体系的有效性。但是，对于国家治理而言，决策机构与公众之间的信息沟通必不可缺，而职业化媒体是互联网难以取代的信息沟通平台。因此媒体和普通公民都应该是舆论监督权的权利主体。按照这样的理解，舆论监督权的第一个法理悖论就消解了。此外，党组织和党员干部作为国家治理的决策力量，自然是公民提出批评和建议的对象。于是舆论监督权的第二个法理悖论也消解了。事实上，国外法学家在讨论媒体监督(watchdog)及其权利保障问题时，也经常使用目的解释方法。当然，舆论监督与国外的媒体监督在法理基础上有重要的区别，因此其制度保障不可照搬国外模式。
三、舆论监督权的双重属性：内在悼论与消解
借助宪法学的目的解释方法，舆论监督权在享有主体、对象方面的法理悖论得以消解。然而，从舆论免费提供论文下载监督权的真实含义来看，它的运行机制仍然隐藏着法理悖论。具体而言，由于公民表达意见的权利受到宪法保障，所以公民意见总是高度分散、异质化的;但是，为了体现人民的根本利益，主权意志表达必须集中统一。由此来看，公民意见表达与主权意志表达之间就有潜在分歧，这就构成了舆论监督权运行机制的内在悖论。因此，我们还必须找到一种理论工具，让公民意见与主权意志有机统一起来，从而彻底消解舆论监督权概念的悖论。而在此之前，我们需要简要讨论一下这种内在悖论的根源。(一)舆论监督权概念的内在惊论：私人自主VS公共自主舆论监督权的双重属性，归根结底来源于人权概念与人民主权概念。人权概念立足于近代兴起的个体主义观念与康德哲学之上，其正当性基础是个人自主(autonomy)观念。人民主权的概念则在很大程度上受到了卢梭思想的影响。卢梭主张人民通过缔约的方式自我组构成一个政治共同体：主权者。主权者不是多数个体的聚合，而是有独立意志和行动能力的政治主体。因此用哈贝马斯的话说，人权和人民主权都是将自己的正当性基础归结于人类意志的自主性，但是它们的正当性论证原则不同。前者强调私人自主，体现了单个人在道德上的自我立法能力;后者强调公共自主，体现了某一伦理共同体之自觉意识。进而言之，二者都是将人类自我立法的能力归于一个主体，都属于单个主体意志的独白，彼此无法通约。然而，舆论监督权的双重属性意味着，它们并存于舆论监督权概念中。由于人权和人民主权都强调单个主体意志之表达，因此公民意见与主权意志之间存在着潜在的分歧一隐藏于舆论监督权运行机制中的悖论正是根源于此由上可知，舆论监督权运作机制中的内在悖论，根源于人权概念与人民主权概念的潜在竞争关系。那么，怎样祛除这种竞争关系呢?哈贝马斯的建议是实行协商民主(Deliberativedemocracy)。协商民主以国家一社会二元论为前提，其核心主张有两个方面：其一，社会中应当存在着自主的公共领域，让公共舆论得以生成;其二，立法议会等决策机构应当认真对待公共舆论，并做出决策。哈贝马斯指出，人民主权与人权之间的内在联系，存在于一种运用政治自主的方式(指协商民主笔者注)之中，这种方式并不是普遍法规的形式所已经确保了的，而只有通过商谈性意见形成和意志形成过程的交往形式才能得到确保。也就是说，协商民主不仅强调公民参与决策，而且预设了参与者遵循更佳论证力量改变个体偏好、达成共识的可能性。因此在协商民主的视角下，人民主权不只是人民意志的统一表达，也不只是多数个体意志的聚合;而是成为了一种主体间性的话语沟通过程。于是，人民主权与人权的内在联系就在话语沟通之流中建立了起来。
(二)重构舆论监督权的法理基础
由此可见，只要以商谈理论重构人民主权概念的正当性基础，它与人权概念之间的潜在竞争团队专业关系便得到了消解。因此，如果要从根本上祛除舆论监督权的内在悖论，我们就应当将公共协商因素嵌入其概念之中，重构它的法理基础。也就是要打破独断式的国家治理决策，建立平等、开放、沟通的公共协商机制，推动公民与决策机构之间就国家治理的具体问题进行对话与协商。这个过程用公式表示就是：公民表达一公共协商执政党决策。从理论上讲，公共协商可以改变主体的偏好(意志)。因此，通过有效的公共协商机制，过激的公民意见便会被过滤掉，分散的个体意见便会凝结成可被普遍化的共识。另一方面，在决策机构与公众对话过程中，主权意志也会相应调整，从而促成国家治理决策建基于公共协商达成的理性共识之上。也就是说，在嵌入了公共协商因素后，主权意志仍然存在于舆论监督权概念中，但是其表达受到了沟通理性的约束，不再是独断的。对于私人意志而言，其自主性也在舆论监督权概念中能动地得到了体现，并没有被遮蔽。进一步而言，如果我们将公共协商因素嵌入舆论监督权概念中，那么公民意见表达和主权意志表达的自主性便都得以彰显;但是二者并不会相互竞争，而是有机统一了起来。于是，隐藏于舆论监督权运作机制中的法理悼论也就彻底消解了。
但是，这里需要强调的是，当下中国并不具备哈贝马斯意义上的国家与社会关系，因此我们不可照搬西方协商民主模式;而是必须立足于中国政治现实，为国家治理领域中的公共协商建立有效的保障制度和运作规则，从而推动公共协商成为舆论监督实践的主要方式。尤为值得注意的是，从舆论监督权的含义来看，公共协商的议题也应当集中于国家治理的领域，不可涉及其他政治问题。总之，将公共协商因素纳入舆论监督权概念中，就是实现了治权上的民主化。这并不会改变根本的权力结构，但是会改善权力运行方式，使之变得更民主。
四、作为协商型治权的舆论监督权
从上面的分析来看，如果公共协商成为舆论监督权的运作机制，那么后者的内在悖论便彻底消解了。不仅如此，这样一信誉为上来，舆论监督权概念的含义也演变成了强调国家与社会协商对话的治权，不再只是权威型治权我们可以将其称为协商型治权。协商型治权有明确的规范性，因此可以被确认为舆论监督权的规范性含义。事实上，近年来公共协商已经开始成为舆论监督实践的主要运作方式(尽管尚不成熟)。4这也就表明，协商型治权作为舆论监督权概念的规范性含义，并不只是一种政治哲学上的理想建构，而是具有一定的社会基础。但是，从现实来看，目前舆论监督实践中的公共协商还有很多问题，仍然需要加强相关制度与规则建设。详见下述。
(一)走向协商型治权的舆论监督权：社会基础考察孙五三教授曾提出，改革开放初期的舆论监督以报刊的批评性报道为主，实质上是一种缺乏公共性的治理技术。然而，随着中国市场化媒体和互联网不断兴起，舆论监督实践中的公共协商因素日益增多。例如在近年来的网络监督中，媒体和网民经常通过互联网组织、参与公共协商，进而获得一定政策调整甚至制度变革。并且，从国家与社会关系的变化来看，公共协商活动的数量和质量还会不断增长，并逐渐成为舆论监督的主要方式。归结起来，这主要有三个方面的动力。首先是随着中国经济社会成长，民众的权利意识、参与精神和沟通能力都在逐渐提升。其次，在市场化机制和新闻专业主义文化影响下，许多媒体和社会组织都有建构公共议题、推动公共协商的能动性。再次，民主化协商已经成为国家支持的决策理念。中共十八大、十八届三中全会都明确提出发展协商民主，一些地方协商民主实践也方兴未艾0与其他决策模式相比，协商式决策强调国家与社会的相互合作、相互妥协，可以将社会生长带来的种种风险消隐于理性对话之中。因此不难预见，以公共协商为取向的舆论监督实践还有更多发展机会。从这些方面来看，舆论监督已经不再只是自上而下的治理术，而是开始走向传媒中介化的公共协商，从而为我们将其含义重构为协商型治权奠定了一定社会基础。
(二)作为协商型治权的舆论监督权：主要问题和制度保障构想
作为舆论监督权概念的规范性含义，协商型治权已经有了一定社会基础。但是从现实来看，它也面临着很多问题。这主要体现在两个方面。其一，迄今为止，我国公民表达和信息沟通的具体保障制度尚付厥如。因此舆论监督实践中的公共协商的议题范围和规模都很狭小，并且有很大不确定性，甚至在某些时期会遭遇挫折。其二，中国目前尚处于转型时期，各种激进的思潮在互联网上空前活跃。这种局面不仅严重影响了公共协商的质量，也可能会动摇立法者进行制度改革的信心。因此，为了确保公共协商成为舆论监督的主耍运作方式，我们还必须从协商型治权的内在要求出发，加强相关制度与规则建设。具体说明如下。首先，国家应当加强制度建设，尤其是要制订一批专门的法律，用来保障公民关于国家治理的表达权，建立公开透明的信息沟通机制。考虑到全面立法目前尚有困难，我们可以釆取渐进改革的策略，例如建立言论表达分类保障、传播平台分级规制的制度。所谓言论表达分类保障，就是针对国家治理的某些边缘议题优先立法，切实保障公民关于这些议题的表达权，将来再延伸到其他议题领域。所谓传播平台分级规制，就是将传统媒体和新兴媒体分为不同等级，并采取不同的规制方式。例如，国家目前可以在党内法规中设立保障媒体监督的内容，待条件成熟时再过渡到普通的法律。其次，各种社会力量在组织或者参与公共协商时，也要恪守沟通与理解的原则，不断提升公共协商的质量。其中一个重要举措就是：参与者应当制订合理的商谈规则，将议题集中于国家治理领域。这样不仅可以防止激进思潮蔓延，也可以培育民众的理性沟通能力，从而推动舆论监督实践走向更大规模、更高质量的公共协商。当然，以上构想都只是一些最基本的主张。我们仍需要对其进行不断完善和修正，以形成更具体、更有操作性的方案。
公共治理理论概念篇2
关键词:公共领域;市民社会;理论范式;宪政民主
伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起,学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨,并取得了一定的理论成就。但是,由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究,既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也遮蔽了它的学术价值,这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面,而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景,本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统,并据此探讨其政治哲学意义。
一、公共领域理论话语的提出
公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活,但作为一个现论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护,欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在宪政实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求,认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益,它既是政治权威的合法性来源,也是社会整合和道德认同的基础:但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护,无法在现实社会中独立地建制化,因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以,它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。
那么,应该怎样解决这一理论分歧呢?
从理论上看,这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说,它开始于康德对启蒙的反思,中间经过阿伦特的发展,再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。
康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为,启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言,启蒙是一种自我反思的主体性原则;就全人类而言,启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此,“无论是哪种情况,启蒙都必须以公共性为中介”。因为,人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用,即“一个写作和出版的问题。康德解释说,按照我的理解,理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里,人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理,所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来,“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判,享有使用自己理性的自由权利,同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的,公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的,也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样,与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比,康德强调的是学者的言论自由和公开批判,通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是,康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意,也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。
阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里,近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象,因此,要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此,她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分,提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架,以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式,并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为,劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程;工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动,是一个由目的或手段所决定的无意义世界;唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围,就是公共领域。其特征在于:它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的,而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里,独立个体就公共事务发表意见,然后汇总选出代表,进入更高一级的协商讨论中去,最终达成多元共识,形成公共意志,并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样,在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展,从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础,这就为解决西方社会宪政危机确立了一条新路。
康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读,为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上,以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念,不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化,而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述,到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论,再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀,无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且,在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上,哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说,正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后,因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究,但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上,首次公开声明该书是他思想体系的“入口”,舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里,“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明,“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域,如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。
二、公共领域理论的学术特征
“公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性,它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看,公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”,是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域,它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场,占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。
首先,“公共领域”是一个具有独特内涵和外延的社会科学范畴,它具有自己独立的理论规定性。所谓公共领域,“指的就是在市场经济和现代民主政治条件下,依托市民社会又独立于政治国家、介于公共权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带;是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放,通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对公共权力和其它社会势力进行监约,并能够推进国家与社会实现互动的民间自治领域;它是以参与者、沟通媒介和(达成)社会共识为内在结构,以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”。这表明,公共领域概念的提出蕴涵了一种价值追求,而这种价值追求是由一组理念提供的,而这些理念的形成和存在则又是依托一定的现实形式作为载体的。也就是说,由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会交往和文化批判领域是公共领域观念描述的现实对象,也是蕴涵公共领域理念及其价值性意蕴的现实寓所;这是一个向所有公民自由开放、由交往和对话组成并介于市民社会(私人领域)与公共权力领域之间的社会性存在。而理念层面的公共领域则被用来指称这些感性现象的抽象性本质,是一个蕴涵和表征公共伦理、公共理性的精神系统。它是对以实体形式存在的公共领域的一种理论描述。它与公共领域的实体性形态相契合构成了一个内涵和外延统一的完整概念并孕育了公共领域概念的价值性意蕴。可以说,公共领域概念代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。它是一个具有实体性、分析性和价值性存在的复合性范畴,它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。
公共治理理论概念篇3
西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。
“公共政策”（publicpolicy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。[1]首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；[2]其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。[3]而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。[4]所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。
对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Respublica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。[5]不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而已。
哈贝马斯所论的介于国家于公民之间的市民社会之公共领域，实际上主要指的是自由主义者密尔和托克维尔所论述的“公共舆论”。[6]它是一个在议会之外的非政治性的、中立化的、公共“讨论”的空间，比如文学和新闻媒体。现代公共领域最突出的特征是在阅读日报或周刊、月刊评论的私人当中，形成一个松散但开放和弹性的交往网络。通过私人社团和常常是学术协会、阅读小组、共济会、宗教社团这种机构的核心，他们自发聚集在一起。剧院、博物馆、音乐厅，以及咖啡馆、茶室、沙龙等等对娱乐和对话提供了一种公共空间。这些早期的公共逐渐向社会的维度延伸，并且在话题方面也越来越无所包：聚焦点由艺术和文学转到了政治。然而，经过国家与社会的分离、公共领域与私人领域的融合趋势、社会领域与内心领域的两极分化、从文化批判的公众到文化消费的公众、从私人的新闻写作到作为公共性功能的宣传广告大众传媒等，资产阶级的公共领域的根基已经遭到破坏，并发生了结构性的转型。如果人们寄希望于市民社会的公共领域能像市场经济一样或者和市场经济一道，能遏制国家权力的扩张，起着某种监督和批判的消极功能，甚至在最好的情况下，它能建立起国家与公民之间的权力沟通管道，那么，就必须考虑它在最坏的情况下沦为马克思、葛兰西所批判的资产阶级利用国家机器掩盖其阶级利益捍卫其文化霸权的统治工具的情况。哈贝马斯看到了十九世纪晚期资产阶级公共领域根基的崩溃，但是却没有深究资产阶级公共领域充分实现了现代政治的技术化的本质。
罗尔斯所推出的公共理性的政治自由主义实际上依赖一种宪政自由主义的公民理论，但很显然，公民德性的培养和宪法爱国主义的公民教育依赖于公共领域。公共理性观念是公共政治文化的产物，是良序宪政民主社会的规范结果，是一个由各种合理而完备的宗教论说、哲学论说和道德论说相互冲突构成的复合体。罗尔斯的公共理性概念源自十六、十七世纪宗教宽容思想，它试图使尖锐分裂的宗教都拥有基本平等的政治权力，以免挑起宗教冲突和教派对抗，推而广之，现代民主社会的各种论说在表达自己主张的分野与敌意时不应该导致怨恨、不满、分裂和动荡。罗尔斯的“政治自由主义”的核心就是，自由与平等的公民同时坚信完备性学说和政治概念，彼此之间达成合理的重叠共识。在此，宪政民主概念中的宽容原则和思想自由原则依赖于公民对于其政治概念的忠诚源自他们各自的完备性学说。公共理性观念缘起于宪政民主制当中民主公民资格的概念，如果没有公民对于公共理性的忠诚及其对于公民性责任的恪守，就不会从彼此都能合理接受的前提出发推导到彼此都能合理接受的结论。因此，罗尔斯的公共理性是伴随着公民（citizenship）理论的，公共理性会要求面对宪政核心争议与基本正义问题时，应以公民的角度来思考问题，而非基于性别、种族、宗教的特殊立场进行审议，若只着眼于特殊群体的利益，审议式民主很可能成为“私民”议价的场域。公共理性有助于强化所有理性公民的公民意识，把自己想象为遵从公共理性的立法者。所有公民都遵从公共理性，就承兑了他们的公民责任，实现了公民友谊。可见，罗尔斯的公共理性试图以一套规范社会基本结构的政治性正义观解决多元文化社会中的宪政核心争议与基本正义问题，它与一种“宪政爱国主义公民”的政治理想是密不可分的。所谓“公共理性”即民主社会中的“公民”的理性。然而，罗尔斯的公民在本质上并不是一个政治的动物，一个忠诚于共同体的“积极公民”，而是一个投票的公民，一个捍卫自己消极自由的“消极公民”而已。[7]
因此，不论是在哈贝马斯那里，还是在罗尔斯（以及查尔斯·泰勒）那里，积极公民和积极自由的古典公共性概念已经不再被视为现代公共领域和市民社会理论的基础了，其根本原因就在于现代社会的庞大的国家机器从根本上改变了基于城邦的政治的概念。庞大的国家机器必然要求来自经济、技术和私人领域的治理的支持，否则就无法维持现代社会的正常、稳定甚至是加速的运作。由于国家机器支配着整个现代公共领域，古典政治概念在今天早已经衰落和消亡了，现代社会也不再有可能追求政治共同体的善好目的。哈贝马斯、罗尔斯和泰勒的政治哲学急迫面对全球化时代中民族国家和民主国家中的多元自由主义或社群的冲突的问题，试图通过落实宪法所保障的基本人权和消极自由来维系现代社会的正当性与稳定性。然而，根本的问题乃是，如果没有建立在古典公共性的概念（包括公共空间、积极公民和叙事传统等）之上的“积极自由”和“积极公民”，那么，消极自由和权利的主体也必将逐渐萎缩，岌岌可危，无力抵御国家权力在整个社会－经济－私人生活领域中的渗透，[8]而所谓的公共政策也必将沦为被公共舆论包装上公意的行政扩张而已。因此，古典政治哲学的公共性概念是不仅仅建立了作为人的本质和条件的政治的本体论，而且，也是批判性审视现代民主社会中权利优先的技术性政治之限度的一个视角。
二、公共性的古典政治概念是现代社会公共领域学说的哲学根基
我们现在思考公共领域问题的古典政治哲学的基础是由阿伦特在《人的条件》第二章“公共领域与私人领域”中的论述重新奠定的。阿伦特的公共性的概念来源于亚里士多德的《政治学》。古典政治的公共性的观念根植于其希腊政治共同体即亚里士多德和伯里克利所论述的“城邦”的概念之中。对于亚里士多德来说，城邦，或者说政治，就是人的条件。人的生存不在于维持生命，而且还要生活得更好。为了这个目的人们生活在城邦之中而不是离群索居，也是为了这个目的城邦被建立和维持。按照人的自然来说，人是一个城邦的动物，也就是说，人是一个政治的动物。只有在政治的空间中，人才能言说和行动，因而才会获得人的卓越与自由。这是古典政治哲学的核心思想。
然而，随着希腊古典著作被翻译成拉丁语而引入罗马的世界，希腊古典思想就逐渐被扭曲了，以至于最终失去了其原有的含义，象“公共性”这类古典政治观念就遭遇了这个命运。阿伦特说：“将亚里士多德的‘政治的动物（Zoonpolitikon）’译成‘社会的动物（animalsocialis）’是正确的，人们在塞内加的著作中已发现了这一译法，这一译法后来通过托马斯·阿奎那成了一种标准的译文：‘人是天生的政治动物，也就是说，是社会动物’。把‘政治的’变成‘社会的’，这一无意识的替换，使希腊人对政治的原有理解荡然无存，这是任何一种深思熟虑的理论无法企及的。”[9]“只有将亚里士多德第二个著名的定义‘人是说话的动物’（Zoonlogonekhon）加上去，人们才能完全理解他的意思。拉丁语将这一词译成‘理性的动物’（animalrationale），这一译法基于的误解并不亚于对“社会动物”（socialanimal）一词的误解。”[10]“在他两个最著名的定义中，亚里士多德仅仅形成了城邦关干人类及政治生活方式的一个当下观点，根据这一观点，城邦之外的每一个人即奴隶和野蛮人是不说话的（aneulogou），他们被剥夺的当然不是说话的本能，而是一种生活方式，在这种生活方式中，说话而且也只有说话才是有意义的，所有公民关注的中心就是彼此间互相进行交谈。”[11]可见，亚里士多德是从城邦的公共生活方式来定义人的本质的。[12]
亚里士多德对人的双重定义指出人只有在城邦中才能自由地行动（praxis）和言说（lexis），实现人的全部的潜能，因此，人在本质上就是城邦的动物。人作为说话的动物本身就包含了要在公共空间中进行交往与论辩的公共生活的目的。没有其它哪一种人类的活动象政治行动一样需要语言。最典型的政治行动是人与人之间的平等论辩，也就是在公共领域中对意见的检验。因此，在城邦中言语是最基本的也是最高级的政治行动，以此人的行动才区分于单纯的劳动、工作和生产技术。城邦依靠人们之间的交谈、论辩和叙事而塑造公共生活及其传统，并在公共生活中实现人的卓越和不朽。人们在言行中表明自己是谁，使自己出现在公共的世界之中。没有言语的行动是机械的、奴隶的，而没有名字（即“谁”）的行动是被孤立的、无意义的。人与人之间能通过“讲故事”而将自己融入到共同的生活领域之中，通过对行动者的叙述克服了孤独的言说者和行动者的孤立，并在世代传诵之中获得不朽。因此，没有人能离开城邦而获得不朽，只有在公共性的空间中才能赢得“不朽”和荣誉，只有城邦才能为每个人提供展示自我的机会，使每个人的日常生活的平凡琐事变得伟大，使得个人通过追求卓越而实现人的本质。可以说，正是人的公共的言语与行动建构了人类生存、卓越甚至是不朽的领域。因此，亚里士多德的“城邦”并不是地理意义上的城邦国家，而是随着言语与行动而出现的公共空间，使得参与者无论何时何地都能展现自己的空间。当然，由于城邦的公共生活依赖于言语和行动，所以它永远不会丧失其潜在的特征。它不是从来就有的，也不是永远存在的；它是脆弱的，它暴露于风险之中，但却也是自由的领域。对于亚里士多德来说，公共领域是人们获得并显示出个人的卓越最适当的场所和空间，德性和自由都只有在公共空间中才是可能的。[13]而权力如果不在人们积极参与的公共领域中产生，权力就会沦为暴力，权威的力量和合法性也就失去了根基。因此，人的言语、行动和相互之间的权力建构了公共空间的自由和政治，这个关涉公共利益、公共幸福和公共自由的空间是不可能在家庭和私人的领域中并靠经济管理的疯狂扩张建构起来的。可见，希腊对于人的本质的理解是从城邦的公共性出发的，离开了公共性的空间，非神即兽。[14]在古典政治哲学中，“公共性”概念既是人性的本体论条件，也是政治的本体论，因为政治就是人的条件。“公共性”首先意味着“公开性”。“公开性”就是事物从被掩盖的存在的阴影中走出，并展示其形貌（eidos），而处于遮蔽状态中的事物则无法显示其存在的意义和价值，它们被囚禁于自身的个体的存在之中，被困于黑暗和虚无的威胁之中，被束缚于广袤的无限的死寂之中。只有当事物进入世界之中展示自己的存在，其存在才能被感知，其存在才被看到、理解，因而才有意义。我们的存在感完全依赖于公开性的在场，依赖于在公共世界中的在场。用海德格尔的话来说，这种公开性就是“让事物存在”。其次，就我们的个人空间而言，“公共性”一词意味着世界本身。这不是一个自然的世界，而是一个共在的世界，人们共同生活的生活世界。当海德格尔将城邦（polis）解释为“空间”的时候，他所思考的正是这一点。这个共在的世界作为公共空间不仅只为一代人而建立，而且它还要通过世代之间以讲故事传承传统而获得某种不朽。[15]亚里士多德说：“考虑人间事务时，不能把人当作原本意义上的人来加以考虑，也不能在凡尘俗世中去探寻什么是会泯灭的，而只能在他们具备永恒的可能性这个程度上来考虑他们。”（《尼可马可伦理学》，1177b31）而能使得凡人获得不朽的可能性就在于“城郊”，这就是希腊人的思想。[16]家庭或家族的“世界”根本无法代替城邦这一公共的世界。
在亚里士多德的《政治学》的第一卷中，他区分了城邦的政治与家政。[17]对于柏拉图和亚里士多德来说，城邦（polis）与家庭（oikos），也就是公共领域与私人领域以及公共世界的政治行为和与维持生活的前政治行为之间的区分是不言自明的。首先，柏拉图和亚里士多德都认为，人的德性与自由只能存于政治领域，而家庭之中根本没有平等人之间的自由关系。城邦与家庭的不同在于它是平等人之间的关系，而家庭（夫妻、主奴、父子）则是不平等的关系。自由意味着从不平等状态下解放出来，进入一个既不存在统治、也不存在被统治的领域。其次，家庭存在的目的是维持生命和生活，而城邦则是为了更好的生活目的。为了摆脱生活必需品的困扰而进入自由世界，就需要财产，贫困或生病则意味着受物质必需品的困扰，而沦为奴隶则意味着还要屈从于人为的暴力。不掌握家庭生活中的必需品，生活和得体的生活便无从谈起。然而，获取生活必需品从属于家政管理，政治从不以维持生活为其目的，获取、拥有和管理财产只是前政治的行为。因为劳动和工作限制了人每天做自己想做的事情的自由，因而被认为是一种奴役（douleia）状态。在柏拉图那里，第三等级是被剥夺参与政治的。再次，任何进入政治领域的人最初都必须准备好冒生命的危险，对生命、财产和个人幸福的过分关爱和畏惧暴死阻碍了自由，这不是勇敢的德性，而是奴性的一个明确的标志。公共空间意味着自由的空间和风险的空间。为了安全或自我保全而退隐到家庭生活之中则失去了人最根本的自由。相对于公共性的“隐私”其字面意思就意味着一种“被剥夺”的状态，甚至是被剥夺了人类能力中最高级、最具人性的部分。一个人如果仅仅过着完全独处的个人生活，那么，他就被剥夺了真正人类生活所必不可少的东西，他就不是一个完整的人。一个被囚禁在自我和私人生活中的个体，既没有来自他人的公共世界，也不可能独自完成那些不朽的功业。他是一个被流放到公共空间边缘的存在，一个被剥夺了自由的权力的存在，一个无法过上完满的公共生活的存在。
然而，今天我们使用“私人”或“隐私”（private/privatus）一词时，首先不会想到它的“被剥夺”的含义，这是因为随着“家庭”的兴起，随着财产私有权利的神圣化，随着经济行为日益主宰公共领域，家政以及与家庭私有领域有关的私人问题都成了一种“公共”关心的问题。公共领域和私人领域之间的分界线变得十分模糊了，现代个人主义将私人领域变得极为丰富，将捍卫私人空间视为生命的基本权利。现代人对于私人和隐私的前所未有的兴趣和激情使现代人不再关注公共性生活和政治参与的自由。[18]随着社会的兴起，现代性开始以一种大家庭的形象来看待公民个人和政治共同体，整个社会由一个巨大的全国性的家务管理机关照管它的日常生活。与此相应的，现代社会不再需要亚里士多德的政治科学了，“国民经济学”或“政治经济学”取而代之，这就是福柯所讲的“治理社会”的兴起。现代社会占有性个人主义的兴起的同时就意味着公共领域的衰落以及古典德性（如勇敢、热爱荣誉、公正、公民友爱等）的无用。西方的“古今之变”就在于从“政治”蜕变到“社会”，从公共领域衰变到公共领域与私人领域的混杂，人的本质从政治的动物变成非政治的动物，即社会的、经济的动物。
从政治到社会的古今之变意味着古典政治的公共性被新的社会的公共性所取代，在这个公共空间中人的本质不再是行动的自由以及沉思，技术、制造、生产极大程度地扭曲作为人的本质和人的条件的公共性概念。人的行动的领域和方式由于手段和目的关系的颠倒而被彻底移位了。技术的进步和生产力成为现代最伟大的神话，科学家和劳动者成为力量和权力的主要的象征，于是，经济、技术和权力的原则成了政治的法则和规则。阶级社会的崩溃、占有性个人主义以及捍卫个人权利的自由主义的意识形态造成了纯粹由原子化的个人组成的现代大众和抽象社会，公共空间被技术彻底地扭曲成非政治的、非人的了，权力变成了暴力，沉思变成了精心编织的政治谎言。[19]现代人从根本上失去了自由行动和言说的空间和公共性，因而，从根本上丧失了行动的能力。这些不关心政治只拼命追求物质满足和私人生活的消费社会机器上的螺丝钉，只有被异化了的孤独、恐惧、绝望、无力，而根本没有行动能力，也丧失了真假善恶的判断力，沦为“逃避自由”（escapefromfreedom）和“平庸的恶”（theBanalityofevil）的“大众的暴政”（tyrannyofthemajority）。
从古典政治哲学来看，自由行动的公共领域的衰落以及积极公民的消失，这就是现代性政治总体性危机之起源。这一情况在纳粹的极权主义政制和犹太人的现代政治处境中得到集中的体现。阿伦特在《极权主义起源》中认为，纳粹极权主义与历史上任何专制或暴政的不同：传统的专制或暴政并不关心臣民之间非政治的共同生活，而极权主义则彻底摧毁任何自由行动的公共空间，所有的日常生活和行动都服从无休止的组织、纪律和运动的逻辑。极权主义在根本上剥夺了每个人在这个世界上言论产生意义、行动产生效果的空间，而剥夺了公共领域中的自由表达和自由行动，就剥夺了每个人最重要的公民权。从根本上说来，极权主义对公民权的蔑视和摧毁乃是现代世界公共领域衰败的结果。如果说纳粹极权主义体制是对公民自由行动和言说的公共空间的摧毁，那么，被迫害的犹太人本身成为反犹主义的攻击对象则部分是因为这个民族从未培养起政治意识和对现实的责任感。这个民族的历史虽然有强烈的救赎历史的观念，但是两千年来却由于特选民族的隔离意识而一直自愿隔离于公共世界，避开一切政治行动，不参与现代民族国家政治事务，其后果是“犹太人踌躇于不同的角色之间，对任何事情都不负责任。”[20]因此，犹太人自身这种对政治现实的冷漠态度也应该为反犹主义的命运负有不可推卸的责任。阿伦特在《耶路撒冷的艾希曼》中认为，犹太人艾希曼是一个官僚机器中机械地执行杀害五百万人的杀人部件，更是一个毫无独立思想能力和判断力、毫无自由行动能力的普通人。“在罪恶的极权统治下，人不去思考所造成的灾难可以远胜于人作恶本能的危害的总和。这就是我们应当从耶路撒冷得到的教训。”[21]正如她在《康德政治哲学讲座》中所言，这种“平庸的恶”源于对意见的判断力的丧失，而这种个人独立思考和判断的政治能力只有在公共领域及其平等论辩中才能被培养出来。[22]纳粹极权主义制度和犹太人自身的民族特性从两个不同的方面显示了公共领域和公民权对于现代社会中抵抗政治的谎言和暴力的重要意义。只有重返古典政治哲学作为人的本质的公共性的政治概念，或许才有从根本上克服现代社会的技术政治的总体性危机的可能性。
[1]比如，公共选择理论的中心命题就是“政府的失败”，即国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到的那样有效。显然，它基于自由主义的社会理论。
[2]关于古典自然法学说，参见，施特劳斯，《自然权利与历史》，彭刚译，三联书店，2003年。JohnFinnis，naturalLawandnaturalRights，oxford:Clarendonpress，1980.
[3]施米特说：“将来会有那么一天，通过一些精巧的发明，每个人足不出户，就可以利用一台机器不断地对政治问题发表意见，所有的意见都由一个中枢系统自动记录下来，人们只需从上面读就可以了。这绝不是一种格外强化的民主制，而是提供了一个证据，说明国家和公共领域已经彻底私人化了。这种意见也不是什么民意，因为千百万私人的意见不管多么协调一致，也不能产生出民意，其结果只能是私人意见的总和。”参见，施米特，《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社，2005年，第263页。
[4]金耀基，“行政吸纳政治：香港的政治模式”，《中国政治与文化》，牛津大学出版社，1997年，第21－45页。康晓光，“再论‘行政吸纳政治’：90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究”，《二十一世纪》（香港），2002年8月号。吴增定，“行政的归行政，政治的归政治”，《二十一世纪》（香港），2002年12月号。
[5]泰勒，“吁求市民社会”，“公民与国家之间的距离”，“承认的政治”，载于《文化与公共性》，汪晖，陈燕谷主编，三联书店，2005年。第171－198，199－220，290－337页。
[6]哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。
[7]罗尔斯，“公共理性观念再探”，载于《公共理性与现代学术》（第一辑），时合兴译，三联书店，2000年。古德曼（amyGutmann）与汤普森（Dennisthompson）认为罗尔斯的理论是一种强调正义原则的优先性的宪政主义，实际上不过是投票核心的民主理论（vote-centrictheoriesofdemocracy），而哈贝马斯的公共审议民主论者更充分地依赖于政治自主性和公民的公共审议，强调公共决策。罗尔斯只是发展了“反思的均衡”的方法论，而对公共审议的政治实践重视不够。参见，amyGutmannandDennisthompson，DemocracyandDisagreement，Cambridge:HarvardUniversitypress，1996.
[8]关于积极自由与消极自由这两种自由概念，参见，以赛亚·伯林，《自由论》，胡传胜译，译林出版社，2003年。
[9]Hannaharendt，theHumanCondition，theUniversityofChicagopress，1958.阿伦特，《人的条件》，竺乾威等译，上海人民出版社，1999年。第19页。
[10]同上，第21页。
[11]同上，第21页。
[12]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第7－9页。
[13]城邦的“空间”（Chora）本就是“公共”（koinon）的。它是有限的、封闭的，而不是一个“世界城邦”、“开放社会”或“天下”。然而，这个封闭的空间却通过逻各斯而敞开，并将天地神人这四重性聚拢在一起。“逻各斯（真正的言说）就是真正的希腊政治，言作为至少在团体中政治的基本道路，是希腊政治的特点。”洪涛，《逻各斯与空间：古希腊政治哲学研究》，上海人民出版社，1998年。第60页。
[14]最典型的城邦中的公共空间就是“广场”（agora），希腊人不是家庭的动物。卢梭说：“在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自己来做；他们不断地在广场上集会。”卢梭，《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆，1982年，第128页。
[15]关于城邦与悲剧之间的关系，参见，皮埃尔－让·韦尔南，《在神话与政治之间》，三联书店，2001年。
[16]关于希腊城邦制度，参见，古朗士，《希腊罗马古代社会研究》，李玄伯译，上海文艺出版社，1990年。
[17]亚里士多德，《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1965年。第3－42页。
[18]贡斯当认为，首先，国家规模的扩大导致每一个人分享的政治重要性相应降低。第二，奴隶制的废除剥夺了自由民因奴隶从事大部分劳动而造成的所有闲暇。如果没有雅典的奴隶人口，20000雅典人决不可能每日在公共广场议事。第三，商业不同于战争，它不给人们的生活留下一段无所事事的间歇。在现代民族，每一位个人都专注于自己的思考、自己的事业、自己得到的或希望得到的快乐。他不希望其他事情分散自己的专注，除非这种分散是短暂的，是尽可能少的。最后，商业激发了人们对个人独立的挚爱。贡斯当，《古代人的自由与现代人的自由》，阎克文、刘满贵译，上海世纪出版集团，2005年。第37－38页。
[19]阿伦特认为，卢梭的思想是资产阶级私人领域兴起的开端，而哈贝马斯则描述了19世纪晚期的资本主义公共领域是如何走向衰落的。为了迎合教育水平较低的消费集体的娱乐和消闲需要，大众报刊逐渐取代了具有批判意识的文学家庭杂志，文化批判公众变成了文化消费的被操纵的公众。文化消费的伪公共领域取代了理性的、批判的公共领域。参见，哈贝马斯，曹卫东等译，《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年。在大众文化工业时代，20世纪的电影、广播和电视是比19世纪晚期的报刊更为强大的商业化大众传媒，它们强大的力量已经彻底消解了任何实践理性和判断力的公共领域。到了鲍德里亚所描绘的“消费文化”的后现代，整个资产阶级的公共领域已经彻底淹没在“超现实”的空间了。在这个空间中只有“拟象”，而不存在着任何有意义的个人的自由行动，甚至也不存在着反抗。剩下的只有内爆和死寂。参见，鲍德里亚，《消费社会》，刘成富、全志刚译，南京大学出版社，2000年。与鲍德里亚的悲观主义末世论的寓言以及极权主义相反，西方左派的激进民主和革命理想则反映了现代人不可根除的公共性参与的政治诉求。
[20]Hannaharendt，theoriginsoftotalitarianism，newYork:Harcourt，1951.阿伦特，《极权主义的起源》，林骧华译，台北：时报出版公司，1995年。第51页。
公共治理理论概念篇4
一、研究宪法概念的必要性
在法学研究领域，概念是法律思想的基本构成要素，是将杂乱无章的具体事项进行重新整理归类的基础，反映客观事物一般、本质的特征。“法律概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们就不能清楚的和理性的思考法律问题。没有概念，我们便将无法将我们对法律问题的思考转变为语言，也无法以一种可理解的方法把这些思考传达给他人。”[2](p486)因此，宪法概念应当是人们对宪法这一客观事物的反映，应当反映宪法的本质，是主客观的统一，具有综合性、概括性、普适性，贯穿宪法发展历史。宪法概念的产生是人类文明发展的基本要求与标志。在人类文明发展的过程中，宪法概念逐步演变为整个宪法学理论基础与逻辑基础。它经历的不同历史背景是我们认识现代社会宪法概念内涵的基本资料，能够使我们认识到宪法在不同时期所展现的不同的终极关怀目标和社会价值期待。“宪法是什么”这个命题，在应然中，是整个宪法学理论逻辑的一个基本的出发点，关系到人们对宪法实质和功能的认定；在实然中，特别是在今天提倡建设法治国家，要求宪法至上的时代，“宪法是什么”不明确往往会影响法治工程的基础性工作，同时很大程度上影响宪法学科的体系和研究方法。
二、中国已有宪法概念及评析
我国宪法学界，学者们对宪法概念的认识不尽相同，莫衷一是，笔者试图将已有的观点类型化，着重介绍一些代表性观点：
（一）以宪法的某一方面的属性来界定宪法概念
“宪法是统治阶级的重要工具，是国家根本法，具有一般法的本质特征，同时又具有不同于普通法律的实质上的特点和形式上的特点。”[3](p7)“宪法是集中表现统治阶级意志的国家根本法。”[4](p17)“宪法是国家的根本大法，民主制度的法律化，是阶级力量对比关系的表现。”[5](p46)宪法是集中体现统治阶级意志，确认国家根本制度，规定公民基本权利义务，具有最高法律效力的国家根本法。”[6](p35)笔者认为，以上这些宪法概念虽然从不同的角度揭示了宪法的工具属性、政治属性、阶级属性、民主属性和根本属性，有合理之处，但这些都只是宪法概念某一方面具有的属性，展示的只是宪法属性的多重性，并没有突出宪法的特有品性和本质的唯一性，冲淡了宪法作为“法”的意义，使得宪法有着浓厚的政治色彩，具有很大局限性。
（二）以社会权利为基本范畴来界定宪法概念
“宪法是分配社会权利并规范其运用行为的根本法”，“所谓社会权利，指的是一定社会内一切权利和权力的总和，它由社会成员的权利和国家权力两个基本方面构成。”[7]该观点以社会权利为核心范畴和逻辑基础来界定宪法概念，论证宪法概念的理性和科学性。从中看出这种概念借用“法权关系”调和“权利”和“权力”内在矛盾，强调两者的统一性，在一定领域内解决长期存在的描述宪法各种属性和特质的概念的问题，使宪法的概念从抽象迈向具体、从一般迈向个别，“根本上改造宪法学原有的阶级分析方法和相关基础理论，具体是用社会权利为核心概念或基石范畴，建立社会权利分析方法，作为宪法学的学科专门分析方法，进而以这种新方法为核心。”[8]但此概念界定有主观性，社会权利这个概念，逻辑上也无法推演出来，仅是一种“个人意识”，是个“虚幻门”，建立在这种逻辑起点上分解规律自然也只能漏洞百出[9]，“社会权利”作为宪法学体系的逻辑起点，主要缺陷是：既不是从实践中归纳出来的，也不是从宪法学理论中推演出来，而是作者将国家权力和公民权利简单相加得到的。其他学者认为“社会权利概念是真实和有内涵的，不足在于没有揭示出社会权利的本质特征。”[10]“童之伟先生在没有对‘权利’与‘利益’、‘财富’与‘自由’、‘权力’与‘权利’系进行详细分析的情况下，直接将‘公民权利’与‘国家权力’两个范畴通过同一性的逻辑简单地相加起来而不对其它关系的可能性作出任何说明，无论如何，这样的推理方法在学理上是缺乏严密性的。”[11](p48-51)笔者认为“社会权利”是无限扩大的，用西方的宪法来建构中国式的宪法概念，用这个带用歧义的概念界定宪法概念的范围和对象是值得商榷的。
（三）以研究对象为标准来界定宪法概念
“保障公民基本权利与使国家权力制度化，以及由这两者决定并表现它们的法制原则，就成为近代国家统治的原理，这也同时是宪法的基本原理。国民权力与国家权力的关系问题就成了宪法学的基本问题”；[12]“宪法是调整公民和国家两者之间权利义务关系及其他政治关系的法律”；[13]“宪法是调整国家机关与公民之间的权利义务关系和国家机关之间关系的国家根本法。”[14](p9)以公民权利与国家权力为基本范畴来界定宪法概念，在西方近代以后已经成为通说，这些观点既分析公民权利与国家权力两者的统一性，又阐释公民权利与国家权力的斗争性。但忽视了一个根本问题，即宪法在一个国家的法律体系中到底是何种性质、何种地位？将宪法划分为公法还是私法？显然，以上观点将宪法划分为公法领域，是“调整公民权利和国家权力”。假如按这种理解，那就意味着宪法不调整公民和公民之间的权利，但这又会和宪法是“国家根本法”产生严重的逻辑悖论。“国家根本法”本应该调整共同体基本关系的规则，“这些规则不仅包括‘主体间性”（即平等主体之间的‘合意’）规则，还包括‘从属性’（即不平等主体之间建立起来的层级正当性）规则，这是构成一个社会共同体的两类最基本的社会规则。”[15]这类宪法概念将宪法归于公法观点，“一是人为地限制了宪法的发展前景”，“二是降低了宪法在实践中的根本法的权威地位”，“这两点都限制了宪法在私法领域中的理论与实践价值。”[16](p272)
三、新宪法概念及评析
“宪法乃是人为了自己的生存和发展有意识的组织政治共同体的规则，以及由该规则所构建的社会秩序。”[17]“宪法是人类为了自己的生存和发展有目的地建立共同体的规则，是这样的一种规则。”[18]“宪法不是别的，它就是组织共同体的规则。人的生存与发展是宪法的逻辑起点，宪法贯穿着人类历史的源与流。”[19]这种宪法概念是著名宪法学者刘茂林教授倡导的，此观点认为“宪法是组织政治共同体的规则”，笔者称为新宪法概念。因其和传统观点比较，以新视角概括宪法概念，同时也产生了新影响。刘教授对此问题作了深入的研究，连续在相关期刊上发表不少文章。研读文章，笔者倾向于刘教授的宪法概念，不仅语言精辟，具有较强的概括性和前瞻性，不局限于历史宪法和现代宪法的抽象，而且认为宪法并不仅仅是“法”，也是一种秩序。新宪法概念的提出，为更好地把握宪法的逻辑起点指明了方向，突破了传统宪法概念的历史局限性、文化局限性、逻辑局限性，避免传统宪法概念的缺陷，是宪法概念的理性之回归。对于这种新观点，笔者将从其逻辑起点、核心内涵、规范体系、最高形式等方面阐释自己的看法。
（一）宪法概念的逻辑起点——人的生存和发展
人类生存的第一个前提，也就是人们为了能够“创造历史”，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。几千年发展历史中，人类应当享有维持正常生活所必须的基本条件。这基本条件使个人生命在生理意义上得以延续，使一个国家、民族及其人民在社会意义上得以存在，这就是生存。人类创造和超越自身生存，并在生存基础上才获得发展，发展便成了生存的延伸。人生存和发展的需求得以满足后，才会追求平等和自由。这反映人类不仅是一种有生命的个体存在物，也是社会的存在物，是自然属性和社会属性的统一体。这个统一体必须不断地摆脱自然、社会和自身的束缚，逐步走向平等和自由，这将是形成、丰富、实现自己的本质和自由的历程和事实，它是任何国家、政府、社会、家庭、个人都逃避不了的，是一个循序渐进的对自身生存环境逐步适应和改变的过程，一个由量变到质变的过程，一个谋求生存和发展、实现价值和意义的过程。于是人的生存和发展才是最根本性的问题，象征着人类的优良的生活方式，是人权的具体化。
在古希腊，人类表现出趋向并追求共同生活，凝聚一种生活方式，它以人与自然的关系和人类社会的内部关系为主。在人类社会内部，每个人的生存与发展离不开他人的存在，人与人之间存在着天然的不可分割的联系纽带，生存与发展使我们走在一起。共同的生活让我们获得足够的生活资料，从而实现其一定程度的自足性。这种诉求是宪法得以产生的先决条件，它在历史发展的视野中，在通向人类社会和文明境界中架起了一座进步的桥梁，回归于我们的真实生活。正如所言：“宪法不仅是为着人的生活而存在，而且实在应该是为着人的优良的生活而存在。”[20]笔者认为，新宪法概念强调人的生存和发展是宪法的目的和终极追求，未把宪法逻辑起点定格于社会权利或人民，而定格于人的生存和发展。这是从生活中出发，概括宪法共性，明确宪法时代精神。此逻辑起点是历史角度审视和揭示宪法现象，虽是最普适语言，但却表达出一个最深刻的理念和认知，突破宪法是“统治阶级的重要工具”、“反映统治阶级的意志和利益”等政治话语。让我们明白，“宪法是法律，但更是一种生活理念。在法律生长中，宪法是一根脐带一根连着‘母体’和‘婴儿’的脐带,它源源不断地汲取着文明的成果,滋养着法律的完善。”[21]
同时，此逻辑起点，更具有现实意义。2005年胡总书记曾在研讨班上指出：社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，构建和谐社会的根本是“以人为本”，它反映了党中央坚持科学发展观、构建和谐社会的重要执政理念，而“以人为本”就是一切都是为了人，为了人的生存和发展、为了人的幸福和美好、为了人的需求。新宪法概念逻辑起点——人的生存和发展，无疑也体现在现实生活中。
（二）宪法概念的核心内涵——政治共同体的规则
人类诞生后，存在着部落、氏族、联盟，但真正共同体的出现却有着历史性。在政治哲学上，共同体可溯源自亚里士多德的政治共同体，其是为达到某些善之目的所形成的共同关系或团体。亚氏谈及的共同体，折射出人类从善本性和追求自由天性，由具有共同政治追求和特定居住区域的人们所构成的社会集合体。古人荀子也论及，“故人生不能无群，群而无分则争。争则乱，乱则离，离则弱，弱则不能胜物。”“君者，善群也。群道当，则万物皆得其宜，六畜皆得其长，群生皆得其命。”但大都着眼于“胜物”这一目的。
共同体是相当宽泛的范畴，由相关个体按照区域、经济状况、政治主张和文化思想等要素而组合成不同层次、不同性质以保障和发展自己的最大利益的共同体。历史上的城邦、城市、王国、民族、国家是独立的个人在一定地域内基于共享的观念和文化而通过参与形成的共同体。当共同体的政治追求更多是作为一种共同的政治规则而存在时，成员们意识到共同体必须具备互和自足性，并以武力为后盾维持有秩序的规则。政治共同体，它具有共同的政治利益、公认的政治机构和特定的居住区域的人们所构成的社会集合体，从而与其它“经济共同体”、“文化共同体”等有本质差异。政治共同体以共同体成员的政治利益共识为基础，并且拥有共同的政治机构，不单单以城邦、民族、国家等形式出现，而会以“超国家”（欧共体或欧盟等）组织形式展示于世，因为不同经济利益的人们也可以组成政治共同体。同时，政治共同体是存在规则，它深刻影响着政治共同体内公民的生活，涉及个人生活和社会生活。规则具体有三个部分“一是以市民社会为基础的私人生活规则，在宪法上体现为公民基本权利相互之间的关系；二是以“市民社会”为基础衍生出来的具有相对独立性的“政治国家”的生活规则，在宪法上体现为国家权力的配置及其运行；三是以市民社会与政治国家之间的关系为基础衍生出来的“第三域”的生活规则。”[22]
新宪法概念涉及宪法发展的趋势，其认为国家并不是宪法存在的必然空间，宪法与国家是没有必然的联系。在国家之前，还存在大量的共同体的组织形式。当国家消灭后（虽是一种假设，但有其合理性——在共产主义社会就可能就没有所谓的国家的概念，或许会出现“后国家”的概念），人类社会为了生存发展的需求，仍会以“超国家”组织形式来制定、颁布和实施宪法，比如欧盟宪法的发展趋势。此外，新宪法概念中的“规则”范畴，在范围上不仅涉及涉及私人生活规则、“政治国家”的生活规则和“第三域”的生活规则三个领域，而且也涉及一种合乎秩序善的规则。随着世界经济和政治一体化的发展，人类将会打破原有地域的限制而走向“大同”，形成共同生活的群体，构建共同体的规则。我们在不断地为共同的生活制定规则，而规则就是今天所说的宪法。
（三）宪法作为政治共同体规则的规范体系——宪法结构
宪法作为组织政治共同体的规则，具有严格和根本法的规范体系，即宪法结构。宪法结构是单一宪法文件的成文宪法在内容上的体系和安排，其实质是“成典宪法内容的相互关系及其外在的表现形式”。宪法结构是内部要素和外部要素以及相互关系，也正是通过宪法的内外结构反应出宪法作为规则的系统性、整体性和转换性，而“宪法内部结构是构成宪法的若干要素及其相互关系，宪法的外部结构是指宪法与其他要素在组成更大社会系统中的相互关系。”[23](p23)
宪法作为政治共同体规则的规范体系，从内在表现形式来看，宪法规范是宪法结构的实质要素之一，是宪法的核心和基础内容，能够独立调整一定社会关系、规范一定政治共同体行为并能够独立存在的规则。凡调整有关政治共同体根本的政治、经济、文化等问题的规则，都由宪法规范进行规定和制约；宪法原则是宪法结构另一实质要素，以宪法规范为前提，是宪法在调整某一类社会关系时所持有的基本立场和倾向，主要是以调整政治关系的“社会原则”、以调整经济关系的“社会主义公有制原则”等，反映宪法作为政治共同体规则的灵魂；宪法精神，以宪法规范和宪法原则为内容，体现和反映一定占统治地位的政治共同体的意识形态和特定时代的精神，具体为“四项基本原则”、“改革开放”、“以经济为中心”，反映宪法作为政治共同体规则的意思形态。从外在表现形式来看，有些宪法规范以宪法典的形式表现出来，有些宪法规范则以其他法律文件(或称为宪法性法律)的形式表现出来，还有些宪法规范以创制它们的惯例、习惯和判例的形式存在。为此，在宪法作为共同体规则的规则体系中，就宪法外部结构而言，“宪法是由宪法典、宪法性法律和宪法惯例和判例等构成的结构体系。”[24](p37)
这是宪法作为共同体规则的规则体系在宪法渊源的表征，是特定时期宪法的时代特征与历史使命的表征。笔者认为，新宪法概念具有严格的规范体系，并不是泛泛而谈，这个规范体系有助于理解宪法条文的内容和含义，并在正确理解的基础上遵守宪法和监督宪法实施；有助于分析宪法内部结构与外部结构之间的异同，掌握宪法结构的发展变化规律和宪法结构的发展趋势，以指导立宪实践。这些或许是其它任何宪法概念无法解释的。新宪法概念的规范体系是必然涉及成文宪法与不成文宪法。“对成文宪法国家宪法结构的研究，却不能局限于仅对宪法典的章节条款结构进行研究，还应对宪法性法律、宪法惯例给予应有的重视，否则不能真正理解宪法。”[25](p38)
（四）宪法概念的最高形式——宪法秩序
秩序是人类活动的基础，从不同的角度分析，可以得出不同的理解，但是必须肯定的是，秩序是静态秩序和动态秩序的统一。所谓静态秩序是自然、社会的人和事物处于各自适当的位置，形成固定的、有规则的、合理的关系；动态秩序是自然、社会运动过程的一致性、连续性、确定性、可预测性和可控制性。宪法秩序作为最基本的一种社会秩序，是指通过宪法调整而形成的社会关系的有序化状态。它在整个法律秩序体系中处于最高的地位，因为其规制和统领着其他法律秩序，是其他法律秩序产生、存在和消灭的依据。没有宪法秩序，其它基本法律秩序。同时，其他法律秩序又是对宪法秩序的具体展开和体现。新宪法概念指出“宪法同时是一种社会秩序——宪法秩序”，它是建构现代法治社会的根本属性和价值目标之一，是“基于人们对一定社会规律的认识，通过制宪对该社会所需要的‘一致性、连续性和确定性’进行确认，形成一种宪法上的（应然）秩序，再通过宪法的各种调整手段，将宪法上的（应然）秩序变成实际的社会秩序。”[26](p50)宪法是人为了自己生存和发展有意识地组织政治共同体的规则，它所形成的宪法秩序是应然宪法秩序和实然宪法秩序的统一体，是宪法规范指导、约束人们行为之后所形成的有序的社会关系状态，是成文宪法、现实宪法和观念宪法的协调与和谐，是一种宪法化的社会秩序，其实质是成文宪法、现实宪法和观念宪法相互协调的运动过程，是三者有机耦合的结果。
这一运动过程中，成文宪法是宪法秩序的的保障，它是有大量的宪法规范存在其中并以法律文件和法律条文形式表现出来的宪法，以宪法典、宪法性法律等为存在方式；现实宪法是宪法秩序的基础和核心，是“活”的宪法，它回应了现实生活对宪法的追求，以宪法判例、宪法惯例、党的政策等为存在方式；观念宪法是宪法秩序的关键因素，是人类以某种标准来表达宪法的认知和宪法需求，以及对宪法进行的定性，以宪法知识、宪法要求、宪法评价等为存在方式。这一运动过程是一个成文宪法反映现实宪法和现实宪法适应成文宪法的不断循环上升的过程，其中，观念宪法起着桥梁的作用。这一运动过程中，形成的“宪法秩序及其理论可以有效指引中国宪法文本的完善、公民宪法观念的培育、宪法权威的树立和现实宪法的良性运作，并通过三者的有机协调，在中国实现良好的宪法秩序。这种宪法秩序将可以超越传统的秩序，在中国建成至少涵盖政治领域、经济领域和文化领域的更加健全的公共治理秩序。”[27]新宪法从多维角度出发，认为宪法是一种宪法秩序，让我们明白，宪法存在于多维的空间：存在于法律文本之中，这是对成文宪法的概括；存在于现实生活之中，这是对运行中现实宪法的浓缩；存在于社会成员头脑之中，这是对观念宪法的抽象。
公共治理理论概念篇5
［关键词］区域；区域行政；区域公共管理
著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?w?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（Fredw?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?m.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
公共治理理论概念篇6
“公共行政”和“公共管理”是管理学领域的两个核心概念。从公共行政到公共管理，是政府管理模式新旧交替，前后承接的渐变过程。然而，学界对于“公共行政”和“公共管理”二者的关系始终存有争议，并在长期争论中形成两个对立的阵营。本文首先介绍从公共行政走向公共管理的历史沿革过程;其次针对学界存有争议的二者关系问题，提出自己的看法和观点。
一、从公共行政走向公共管理的历史沿革
19世纪20年代，西欧国家早期的商品经济发展带来了封建体制之外的公共领域，公众对于公共领域的自治需求产生了公民社会，并由此导致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人权力为主，是封建皇权下服从与被服从的人身依附关系，而非我们所认识的以法律为基础的现代公共行政体系。在19世纪的大部分时间里，美国都存在行政上的“政党分赃制”，从而产生政府更迭频繁、立法与行政的冲突等等，并最终导致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出现在英国，19世纪中期的文官制度改革与议会改革观念对美国公共行政产生了重要影响。1887年以威尔逊提出的政治——行政二分法为代表，标志着公共行政学的正式诞生。1900年古德诺发表文章《政治与行政》，进一步完善二分法概念，指出政治与行政均存在所有政治体制中，并发挥着国家意志表达和执行的作用。此后，威尔逊的政治——行政二分法与韦伯的官僚制、泰勒科学管理原理结合，形成了著名的威尔逊——韦伯范式，并以此奠定传统公共行政的基本模式。20世纪20年代前后至70年代早期，是传统公共行政发展的黄金时期，从20世纪70、80年代开始，西方国家普遍的经济危机和“滞胀”现象使传统公共行政面临巨大危机，各国纷纷进行政治改革，以谋求解决问题之道，新公共管理运动悄然兴起，并使“公共管理”一词进入大众视野。从公共行政走向公共管理成为历史必然，然而对于公共行政与公共管理的概念及二者关系问题学界始终存有争议。
二、公共行政与公共管理的关系之争
(一)公共管理从属于公共行政
“公共管理”的兴起与传统公共行政面临危机，公共政策学派的崛起有关。第二次世界大战后，强调抽象概念和原则的传统公共行政学在面对诸多社会矛盾时表现出了政策制定困境和执行力明显不足的问题，用政策视角探讨和解决社会公共问题的公共政策学逐渐兴起。公共政策学作为多学科交叉领域，注重经济学理论与数理方法的结合，与传统公共行政过分关注抽象概念和原则不同，公共政策学更多关注实际，主张将其放在“政治-经济-社会”的大框架下分析，以培养能够进行宏观政策制定、分析和批判的政策分析家为目标，而不是单纯听从命令，被动执行命令的政府办事员。然而，以公共政策理念培养出的政策分析者并没有预想中的完美无缺。在经济学上，他不如专业经济学者的竞争力;在社会需求上，对公共部门的管理者和政策执行者的需求要远远大于对政策分析者的需求，公共政策学派面临进退两难的尴尬困境，将公共政策学与公共行政学联系起来而使之又不同于以往的传统公共行政学就显得尤为迫切，“公共管理”这一概念据此提出。以罗森布鲁姆和克拉夫丘克为代表的行政学家将公共管理看做隶属于公共行政的子域，并以此界定公共行政是运用管理学、法学、政治学等学科理论来实现立法、行政、司法部门的指令，为社会提供必要的管理与服务职能。从这一定义可以看出，公共管理是公共行政的一个分支，管理作为实现行政目标的手段之一，是被认为具有工具理性的技术而不是独立的部分。因此，公共管理被认为是公共行政的子域。
(二)二者的对立关系
无论是从政策分析还是从公共管理途径研究公共问题，都是对传统公共行政失效或过时的一种反应和替代，都与传统公共行政产生了竞争，这是学者们所持的另一种截然不同的观点。欧文·休斯认为，行政与管理在本质内涵方面就存有差异，这种差别通过行政和管理前面的“公共”一词就可以体现出来。公共行政作为一种公共服务活动，着重在政府工作人员的执行力上，即公务员只是被动执行上级的命令，以服从任务为主，强调程序及将政策转化为行动的过程，而公共管理在于政策执行的技术性手段，强调执行的结果及承担的相应责任。根据以上分析，他认为建立在行政概念基础上的公共服务与建立在管理概念基础上的公共服务是不同的，即公共行政与公共管理是不同的，二者之间并没有从属关系，它们应该被看做两个互相竞争的典范。同样，在国内，张康之教授首先提出了公共管理的服务精神和服务原则，认为公共管理是一种基于服务倾向的社会治理模式，以服务为主，而非以公共行政的权威为主，公共行政更多表现出一种统治型的社会治理模式，二者是截然相反的两种治理模式，在内涵上并不存在包含与被包含的关系。目前，关于公共管理中公共服务功能的作用现在已得到国内外众多学者的认同和支持，但据此将公共行政和公共管理对立，并认为公共管理已然取代公共行政的观点仍是部分学者的看法，关于公共行政和公共管理的关系仍是学者们讨论的焦点所在。
三、总结
关于公共行政与公共管理的关系，学界始终存有争议，众说纷纭。基于以上对各个学者观点的综述，笔者认为公共行政与公共管理的关系可以用“范式”的概念加以区别。在这里，首次我们要厘清“范式”的概念，范式是指一种相同等级关系模式的集合，在该集合内的事物必须满足该等级关系的要求，满足程度不同，即为不同的范式。简而言之，范式是反映一定关系模式的概念。因此，公共行政和公共管理就可以看做是一个关系库中满足不同程度要求的不同范式。这里的关系库指“行政”与“管理”二者之间的关系，而学界对于“公共行政”及“公共管理”关系的探讨就是在这一关系库范围内，不同学者为解决不同社会管理问题所提出的不同看法，因而形成管理学领域内公共行政与公共管理之争。笔者认为二者并不存在包含与被包含关系，即不存在从属关系，公共管理和公共行政是针对不同历史阶段社会公共问题所提出的管理概念，拥有不同的管理内涵，二者是前后相继、顺势承接的关系。具体来说，在概念的丰富性和内涵的充分程度上，公共管理比公共行政更进一步，更符合当今时代的要求，但并不是说公共行政已被当前的管理实践淘汰，相反的，公共管理作为公共行政的补充，与公共行政相互作用、相辅相成，共同应用于当前公共部门的管理活动之中。
传统公共行政已然成为过去，但现代公共行政和公共管理正在发挥无与伦比的巨大作用，认清二者内涵和相互关系是我们进行管理学习和管理实践的基础和关键所在，管理学的序幕已经拉开，有更多的知识值得我们去探讨和研究。
公共治理理论概念篇7
一、风险与行政管理:新近若干发展
在英国，风险概念逐渐成为众多公共决策领域的统领要素，在规制、刑事司法与内部行政管理等领域的行政决策过程中，这一特征尤其明显，而风险规制领域的发展趋势很可能导致公共行政工作与职责的巨大变革。
(一)规制
“风险”已成为诸多规制领域的常用语汇，在职业安全与健康法、食品安全法、药品安全法在内的环境与公共卫生规制领域，这一现象尤为显著。在这些领域过去漫长的发展进程中，风险观念隐含其中而未予明示。〔3〕正式风险评估与管理在以往未被重视，然而过去十年内法律与政策开始要求决策者实施定量风险评估，关注风险管理过程。〔4〕该趋势体现在许多方面，例如1999年《食品标准法》要求食品标准署将“公共卫生风险的性质及重要程度，或其他与决策相关的风险，包括可利用信息的充分性与可靠性在内的任何不确定因素”纳入考虑范围;〔5〕同时对规制对象的职责加以明确划分，以便预先评估其行为的风险;〔6〕政府部门、机构与顾问机构不断出台政策文件，构建风险系统评估与管理方式;〔7〕在涉及风险与科学不确定性的政策制定过程中引入预防原则;〔8〕此外，风险及其适当评估与管理也是包括疯牛病、〔9〕移动电信〔10〕与口蹄疫〔11〕在内的近期争论的重要议题。然而，风险词汇不仅存在于环境与公共卫生领域，“风险规制”的概念几乎覆盖规制干预的所有领域，〔12〕因此不难想象风险评估与管理技术在其他领域的重要地位———例如公共卫生领域的临床医疗治理、〔13〕精神健康〔14〕以及一般公共卫生政策〔15〕。英国金融管理局也将其根据《2000年金融服务与市场法》实施的规制方法描述为“风险导向”，“集中关注有可能对消费者与市场带来最大风险的机构与行为”。〔16〕同时，风险评价已经成为规制改革进程不可或缺的部分，规制行为成本与风险的适当比例被视为“良好规制原则”的内容之一。〔17〕自1998年8月以来，所有对商业、慈善公益团体有影响的政策议案，无论是否与法律相关，均需进行规制影响评价，其中也包括风险评价。〔18〕
(二)刑事司法及相关领域
将风险作为统领概念的另一领域是刑事司法。风险评价方法在刑事司法领域的应用主要表现为:(1)评估假释人员再犯可能性;〔19〕(2)评价少年情报人受到安全威胁的可能性;〔20〕(3)评价性犯罪者是否具有高度人身危险性;〔21〕(4)评价在押罪犯的安全风险。〔22〕此外，相关机构正尝试建立全面覆盖刑事司法领域的风险评价与管理原则。〔23〕刑事司法决策者也开始倾向从风险角度定义其行为。〔24〕例如英国内政部风险管理框架将其任务描述为“建设安全、公正与宽容的社会。因此，我们的职责是应对各种可能危及公共安全的风险”。〔25〕英格兰与威尔士假释委员会认为其职责在于“实施风险评估并以此作为决定在押人员释放与召回的依据，最根本目的在于保护公共利益，使罪犯顺利重新融入社会”。〔26〕与此类似，缓刑局也认为“对风险、危害更为准确、高效的评估与管理”是其面临的挑战之一。〔27〕风险观念在移民管理与反恐怖主义相关领域同样非常重要。内政部风险管理框架同样适用于移民与反恐怖主义领域，并将这两个领域归类为风险评估与管理行为。2001年《反恐怖主义、犯罪与安全法》要求对危害国家安全的个人实施风险评估;〔28〕对移民政策的司法审查也开始关注决策者在风险评估过程中如何行使裁量权:例如特定人群进入英国可能造成的风险〔29〕或拒绝赋予难民资格可能为寻求避难者带来的风险。〔30〕内政部并非唯一关注风险问题的部门，2001年6月内阁成立的国内紧急事件秘书处直接负责确保中央政府对恐怖袭击、洪水等威胁以及包括罢工与口蹄疫暴发等危机的应对能力，〔31〕而秘书处存在的基本前提即在于:有效评估与管理风险已经成为政府的主要职责之一。
(三)公共管理与财政
风险评估与风险管理技术同样非常显著地应用于公共财政与管理领域。对于公共财政而言，风险管理已经成为政府采购、特别是大型长期项目所不可或缺的环节。〔32〕风险管理框架规定，作为财政部项目评估指导的组成部分，决策者的职责之一便是进行风险申报，记录风险的认定、量化与评价。〔33〕与此类似，英国私人融资制度(pFi)的基本原则是“风险应当分配至能够以最小成本管理实现风险管理的主体，无论其从属公共部门或私人部门”。〔34〕上述文件中提及的“风险”范围非常广泛，包括成立契约固有的商业风险、信誉风险、立法或政策变动导致成本增加的风险以及技术革新导致项目淘汰的风险。〔35〕在地方政府背景下，财政风险管理的重要性也同样被强调。〔36〕财政领域的风险评估方法源于私人部门。〔37〕目前，英国鼓励各政府部门仿效私人企业家的思考方式，而风险管理策略的发展正是旨在改善公共服务供给的“政府现代化”方案的组成部分。〔38〕具体而言，“协同与系统”的风险管理过程被视为保证公共服务供给、保护政府信誉、减少浪费、确保把握机遇的途径。〔39〕
二、风险共同体的兴起与行政法
上文清楚表明，风险概念正在应用于覆盖政府治理行为的诸多领域。事实上，风险规制的发展已经开始被视为统一发展趋势的组成部分，“风险”也成为所有政府决策过程必须考虑的问题。
(一)风险共同体
2002年11月，英国内阁办公室策略小组了名为《风险:提高政府应对风险与不确定性的能力》(以下简称“《风险》”)的报告，将“应对风险”描述为政府的核心工作。〔40〕对于策略小组而言，“应对风险”的责任包括如下三方面:从规制角度，政府需要“在企业与个人行为可能为他人招致风险的领域，提供法律框架”;从公共服务角度，政府的角色是“保护个人、企业与环境免受外界带来的风险”;从管理角度，应对风险也涉及政府自身的运行。〔41〕上述三种角色互有交集，且需要在策略、计划与操作方面加以掌握。〔42〕报告认为，以往英国政府在疯牛病危机、LadbrokeGrove火车相撞事故以及英国护照署在护照处理等事件中，对风险的处置十分不力。〔43〕同时认为改革不仅需要将“风险与机遇的系统评价”作为所有政策制定的基本出发点，更应当致力建设可以为各部门通用的共同治理路径。〔44〕在改革过程中，中央政府的职责十分重要。〔45〕《风险》报告立论于一个确凿假设———“风险”是普适于公共决策领域的静态概念，是评估成功与否的共同治理单元。该假设并不否认风险的各类定义可能存在的差别，只是假定有可能获得风险的唯一定义。〔46〕策略小组报告的假设绝非独一无二，类似观点在许多其他文件中均可发现:〔47〕例如财政部成立风险支援小组，将其作为2004年开支审查的组成部分，并试图将策略小组的《风险》报告主题整合至公共部门改革进程;〔48〕此外，内阁也要求政府各部门构建风险管理框架，规定如何发现与管理相关风险。这些改革措施背后的共同逻辑在于:认识到风险是公共决策的共同特征，并为此研发共同的评估与管理技巧，以此实现更有效的决策与更优质的公共服务。此外，策略小组指出，改革措施应当确保对风险的处理“牢固嵌入”所有公共决策过程，〔49〕“嵌入”的措辞表明，改革措施不应止步于以新鲜词汇命名陈旧作法的浅层变化。风险观念代表了公共行政职责概念化的新方式，而这种转变的彻底程度有必要体现在改革进程中。策略小组认为，以往风险治理路径的失误之一在于过度机械而未融入公共决策。〔50〕此外，关于承担风险的文化变革也十分必要，特别需要确保风险管理策略与决策者职责和归责之间的协调关系。〔51〕风险概念不仅是作为治理方式的决策工具，更应当被视为思考行政国家的广泛主题。内阁在风险规制的门户网站中提到，“政府需要回答的关键问题是:需要干预何种风险，以及应当采取何种形式干预风险”。〔52〕尽管国家的风险管理角色并非新近出现，然而上述表达说明“应对风险”在公共治理中已经占据更为关键的位置。〔53〕2001年9•11事件、风险争论、公共部门改革以及对服务供给更广泛的关注均“推动政府就如何履行职责以及如何处理各类风险的重新定位。”〔54〕风险视角不局限于政府决策者，评论者也将风险与风险管理作为当前公共治理的核心。〔55〕例如戴维•莫斯(Davidmoss)认为，许多政府行为均与风险管理、风险削减与风险再分配有关。〔56〕包括吉登斯(anthonyGiddens)在内的学者指出，我们正在见证“风险社会”的兴起，在风险社会中，未来选择集的扩展要求根据风险导向的新政治“重思政治议程”，〔57〕吉登斯认为应当将风险理解为动能原则(energisingprinciple)〔58〕。风险日益提升的重要性已经引起许多其他领域社会科学家的充分重视，尽管各自研究重心与学科起点存在很大差异。〔59〕风险理念对于解读行政国家的角色与性质具有基础意义。上述规范文件赋予行政权力评估与管理风险的职责以及履行职责的共同框架。要实现对风险的有效管理，首先应当认识到风险概念跨度非常广泛:公共服务供给过程中，对政府失灵的应对无异于防止列车事故或应对恐怖主义。此外，风险管理的意义不仅限于公共行政，也同样关乎公民个人:如果行政国家是风险的评估与管理者，那么公民个人也应当具备风险观念，适应风险导向的制度设定，即公民需要在评估与管理风险时与行政机关持相同立场。风险规制领域的发展构成英国政治群落概念化方式的深刻转变，几乎可以认为我们正在经历“风险共同体”〔60〕的出现。在风险共同体中，风险是共同的治理单元，风险词汇是理性对话的通行语言，对风险的适当评估和管理是国家与公民应当促进与坚守的共同福利。与其他共同体一样，风险共同体具有重要的规范意义，风险规制的发展不仅涉及政策如何制定，而且是辨识与评价公共决策“良好”或“恶劣”的手段。〔61〕上文提到的规范文件规划了“良好政府”的大致框架。尽管风险共同体概念对于政府各方面，以及政治体系如何运筹均具有潜在启示，〔62〕但是改革的初始重心仍集中于公共行政领域。
(二)行政法维度
从法学角度看，犯罪学家、〔63〕法学理论家、〔64〕规制学者〔65〕以及法社会学评论家〔66〕均已认识到风险对于法律制度与程序的重要作用，而没有引起足够重视的是行政法学角度对风险规制改革的综合评价与实务领域的相应调整———对于大部分行政法律人而言，对风险的关注仅限于将其作为规制政治问题，而非一项同时影响行政法律实践与原则的改革。〔67〕这一问题涉及对行政法性质与范围的探讨。但是，由于研究领域的不确定，行政法学性质与范围是一个无法简单回答的问题，〔68〕在一个公共决策与归责过程被新型规制与公共行政所改变的时代尤其如此。〔69〕因此本文提及的“行政法”采用相对宽泛的概念，包括涉及公共行政组成、约束、归责以及接受公民质询的学科。〔70〕风险共同体对行政法的重要意义主要源于以下三点。首先，从单纯实务角度讲，风险不仅已经成为许多立法框架的核心，而且可能引发司法审查诉讼，〔71〕其中最明显的范例是预防原则。〔72〕除此之外，风险也体现在包括规划〔73〕及规制决策审查等领域中。〔74〕其次，在公共行政的组成与约束方面，风险及其众多方法论扮演了重要角色，风险的规制功能由此可见。最后，风险的规制功能具有重要的规范意义，能够影响法律形态的塑造，对于行政法理论与实践均有影响。〔75〕风险共同体对行政法意义重大，因此需要谨慎评估，更重要的是，有必要将对风险的考虑融入主流行政法学理论与实践。为论证这一点，文章以下三部分分别讨论风险共同体对行政法带来的三方面挑战:首先，风险共同体要求行政法律人考虑规制公共行政的非法律模型;其次，风险共同体要求行政法律人以更缜密的态度对待风险与专门知识;最后，风险共同体要求行政法律人更关注法律与行政法学理论之间的关系。正如下文所示，三种分析路线互有竞合，但对于行政法律人而言不必然代表任何彻底变革。
三、挑战之一:作为规制概念的风险
在公共行政语境下，风险的作用同时体现为对行政的构成与约束。就此而言，风险是一个规制概念。以风险概念界定公共行政者的行为，既明确了后者的职责，又对其职责加以限制，风险责任在立法中的设定尤其体现出这一点。〔76〕但是，上文所述的许多发展不属于立法改革却不失规制属性，以非法律方式要求公共决策者以风险术语定义其职责并使用风险评估与管理方法同样能够约束公共决策行为。从疯牛病事件中可以看出，风险评估政策比法律框架更能影响决策者的行为。〔77〕在20世纪80、90年代，历来不占优势的分析性风险评估开始在政策制定过程中获得日益重要的地位，并成为政府行为的正当化基础，〔78〕风险评估以及风险存在的证据成为唯一可以采纳的行动依据。在疯牛病事件中，英国政府认为疯牛病不会导致人类健康风险的论断正是基于上述考虑———尽管深层复杂的不确定因素与迅速积累的证据均表明事实并非如此。〔79〕风险的规制属性在刑事司法领域也有所体现，例如批准保释过程以及对性犯罪者的处置。越来越多的案例表明，只有建立在风险评估基础上的决策才是可以采纳的。〔80〕风险规制属性在公共管理相关领域的作用或许最为重要。疯牛病事件中，风险评估所占据的首要位置不仅是正式政策的产物，也与公共部门改革———例如预算缩减、〔81〕放松规制方案〔82〕以及规制影响评估的引入〔83〕等改革措施密切相关。自疯牛病事件后，风险的规制权重逐渐增加。策略小组在最近文件中明确提出，由于现有归责与责任方式阻碍了有效的风险决策，因此新风险管理框架的建立离不开对现行责任方式的反思。〔84〕因此，为保证公共决策者更加“有效承担风险”，与此直接相关的公共服务改革势在必行。〔85〕如下文所释，尽管这种论断存在问题，但毋庸置疑的是如果风险能够制约公共行政，就应当将其整合进行政法学的研究范围。回到疯牛病问题的讨论上，在相关刚性法律规定有限的前提下，公法法律人需要考虑作为主要约束之一的风险规制如何影响农业部的政策形成。这不仅需要研究风险规制方法，也需要研究使这些方法得以推行的促进因素。〔86〕
上述观点并无任何特别的颠覆性，许多行政法作者惯于从变革的角度，将各自研究内容归入“公共行政如何实现目标”的论题下。〔87〕尤其在近十年以来，行政法律人已经将新公共管理、〔88〕公共服务外包、〔89〕民间财政方案〔90〕以及新型规制〔91〕纳入行政法研究范围，这种情况不应被视为仅需重新划定学科界限的简单过程，而理应引起对行政法基本假设的重新思考:民营化与合同外包要求对公法研究方式与归责的反省;〔92〕新公共管理推动了对传统行政法研究方式———法律应视为由法院执行的一系列规则———的质疑;〔93〕更宽泛而论，风险规制的发展引发的是行政法的学科基础的重新思考。〔94〕
四、挑战之二:专业知识与各种风险词汇
风险共同体对行政法律人带来的第二项挑战在于后者需要对专业知识和风险概念持更为批判的态度。伴随风险共同体的形成，专业技能、“科学”方法及专家知识在公共决策中的地位更加重要，因为在风险共同体中，决策的理性基础依赖于专业的严密。〔95〕公共决策需要整合风险评估与专家知识等分析手段，而不能将个人判断作为决策依据，〔96〕然而如何界定专业知识、何为适宜的分析工具却并非规制学界诸多观点所强调认为的那样是简单明确的议题，〔97〕风险、专业知识、科学的定义涉及鲜明的社会—政治选择。〔98〕对于大多数行政法律人而言，专业知识与科学是诸多可以移植应用到任何法学领域的黑箱，但这些黑箱本身却鲜能被开启并接受批判性分析。当我们开始关注不同公共领域内风险的界定时，打开黑箱就变得格外重要。如上文所示，存在这样一个假定:内阁策略小组与其他部门对于风险拥有一个普适的定义。策略小组认为，“风险是指结果的不确定性，包括对行为与事件的正面机遇或负面威胁;风险是或然性与影响的结合体，包括被感知的重要性。”〔99〕如此宽泛的概念看似足以涵盖各种政府意图管理的风险，同时也将风险限定为本体论的实体，却没有认识到对风险的理解更属于认识论领域。〔100〕风险的所有定义均依赖各自的学科背景，因此风险的存在并不是确定的现实，而是特定知识体系视野下的状态。风险的多数定义可能包含上述因素，此外，诸如对“结果的不确定性”或“影响”等特定术语的理解，应认为是特定知识体系〔101〕或其所处的社会—政治背景〔102〕下的产物。因此，譬如在环境与公共卫生规制领域内，尽管风险的定义存在相当大的争议，典型出发点却是一个取自工程学的定义。〔103〕该定义将风险描述为“某灾害发生的概然性、频率及影响范围的综合考量”，〔104〕并指出风险同灾害不同，后者属于“在特定情况下能够引发损害后果的物体或状态”。〔105〕在环境与公共卫生领域，风险评估是规制科学的产物，并已经升级为设定优先等级与约束裁量权的手段。〔106〕风险评估在标准制定过程中占据核心地位:在此过程中决策者将作出一系列决定来判断何为“可以承受”与“不可承受”之风险。〔107〕
而在刑事司法领域，风险评估被用于许多不同而彼此相关的用途。风险能够用以评估特定人群在未来实施犯罪行为的可能性，这种风险评估是通过类似保险行业的程序，提取以往个体行为的统计数据而获得证据支持:〔108〕例如通过精神病学等学科实现评价人身危险性的风险评估。〔109〕此外风险评估也是一种管理方法，尤其体现在监狱管理中;而这里风险的定义也更加宽泛，包括“某种不希望出现的事件发生的概率”。〔110〕刑事司法领域的风险主要关注根据个体在将来可能做出的行为而对其进行归类，〔111〕涉及如何在更广泛的政策层面理解作为旨在“通过规制群体管理危险”的新矫正方式的新风险词汇。〔112〕这种矫正方法关注的重点不在于个人及其罪责，而在于通过分类与管理实现预防犯罪。〔113〕政府采购中的风险概念则是财政学意义上的风险。弗兰克•奈特(FrankKnight)在1921年将政府采购领域的“风险”定义为不确定是否发生、却能够确定发生概率的情形，〔114〕并将这种风险与概率未知的不确定性做出截然区分:风险概念产生于同为保险行业基础的数学概率理论。〔115〕在政府采购领域，风险思维的意义在于最大限度确保公共采购的效率。与此相关的则是，一般意义上的对政府内部企业化风险管理的倡导，这种更宽泛的风险管理概念体现在新公共管理理论思想中，风险管理同时涉及减少与承担风险两方面内容。〔116〕包括电子商务风险、风险、声誉风险以及责任风险在内的各种风险性质各不相同，而商业组织获取利益的目标通过这些风险的共同点将其凝聚为统一整体。而在公共部门背景下，获利动机则被更具效率的公共服务供给目标所取代。〔117〕各类风险的具体界定与应对存在很大差异，不同情境下的不确定性也存在本质区别，然而这些问题在公共部门文件中均鲜有重点论证。环境规制中的不确定性既涉及测量与解释物理现象的科学理论局限，也包括在开放的物理与人类系统评价影响;〔118〕刑事司法及相关领域的不确定性涉及个体行为的预测;投资风险的不确定性则源于市场运行。〔119〕各种不确定性对公共决策者提出各自独特的问题，不仅在于其种类不同，更因其所产生的环境不同。因此在涉及环境与公共健康的风险规制领域，科学的不确定性使人们开始怀疑其作为规制干预基础的能力，同时开始考虑公众与价值是否应当被赋予更加重要的角色。〔120〕不确定性在刑事司法领域涉及公民自由问题，在公共投资领域则体现在如何确保投资安全。除此以外，策略小组也没有对暴露在特定风险下的人群以及特定风险的后果作出区分与界定。如果承认风险是一个规制概念，那么问题便是:如何定义与利用风险就会对公共行政的构成与约束产生重大影响。专门技能与专业知识并非只是可利用的资源，同时也是约束公共行政权力的工具。因此，风险的定义以及专业知识的应用等问题自然承受相当大的社会—政治冲突。〔121〕例如环境领域的风险概念主要通过技术术语定义，而许多观点认为这种定义方式并不可行，因为它忽略了同样隐含在风险概念中的公正、信任以及社会认可度等问题;〔122〕刑事司法领域的风险评估则被一些评论者指责为“人道主义上不如人意，在政治上抹杀人格。”〔123〕在定义、评估与管理风险过程中，政策制定者可能偏向于以某种方式将问题特定抽象化而不选择其他方式。人类学家玛丽•道格拉斯(maryDouglas)提出，关于风险的争议是“局部与自我生成的”，因为风险评估是对某种文化优于另一种文化的认定。〔124〕这一论断对公共行政的意义显而易见。正如优秀的美国行政法律师LouisJaffe所言，公共行政是“有关选择或偏好的有效原则”，因此“其具备伤害、引起不满或不公正感的固有力量”。〔125〕就风险规制的角度理解，这种活跃原则不仅是对某种利益、也是对某种风险的偏好。理想的风险共同体假设风险是一个“合法超理性”〔126〕的普适概念，而没有意识到风险概念本身极具争议，且这些争议远不止简单的细节之争。相反，正如某匿名评论者所言，“除非与生活哲学相同的人对话，否则切勿以为风险微不足道。”
因此，行政法律人需要对特定情形下如何应用风险的问题持以更加审慎的态度，尤其需要注意风险语言并不是中立的。对公共决策者而言，引导风险定义、评估与管理的是对于合法行为的预设而非纯粹的实用主义。这既需要重视公共决策中不同知识结构之间的动员与利用，更应当认识到类似“客观”与“归责”等概念绝不是简单和明确的。例如对于包括疯牛病事件在内的争议，法律上的回应通常是主张引入更多专业知识或规则。〔127〕因疯牛病影响而成立的食品标准署正是基于这种观念，其独立的组织结构旨在促进客观、负责并最终实现“良好行政”。〔128〕食品标准署的法定职责确立于由中立的专业知识所掌控的、可量化的风险概念之上，假设食品安全问题能够通过风险评估与管理控制。然而一些观点认为这种规制路径并不现实，因为许多食品安全风险具有高度不确定性并深受社会政治因素的影响。〔129〕此外，追求良好行政的目标在很大程度上只是幻景，标准制定者的任务需要更深刻的理解。〔130〕
五、挑战之三:风险共同体与合法行政治理理论
风险共同体对于行政法的第三个也是最为重要的挑战在于，要求行政法律人以全新的观察角度看待法律、公共行政与合法公共治理理论之间的关系，三者的关系对于行政法学者而言并不陌生，风险共同体的作用在于为熟悉的问题引入新的视角。更为重要的是，风险共同体的出现为本身已经相当复杂的合法性概念增添了三种不同的思考角度。〔131〕首先，食品标准署的案例充分说明，风险共同体要求行政法律人认识到专业知识在行政领域的运用如何使这种关系变得更加复杂。由于“专家公共行政”没有确定概念，嵌入不同合法公共治理理论的专业知识定义必然不同，〔132〕这一点在讨论支撑公法的行政国家理论时没有得到充分认识，讨论重点集中于理论的性质、〔133〕相关理论对公共行政的限制〔134〕或政治理论的角色。〔135〕专业知识仅被视为值得采纳的对象，而非塑造或定义合法行政治理理论的因素。〔136〕对于环境或健康安全标准等领域，风险共同体不仅体现为一系列新概念，更是公共行政的新理论。英国历史上的通才型公务员理念高度压制技术官僚形态的专业知识，鼓励基于个人才智与专业判断的所谓“专业知识”，而个人才能与判断又同结构恒定的公共行政观念密切相关。〔137〕例如，关于劳工职业安全卫生的罗本斯报告(theRobensReport)强调在安全卫生领域设立独立监察员的必要性，监察员的专业技能较少依赖于正式资格而更关乎经验、专有技术与“最普遍意义上的专业竞争力”。〔138〕20世纪90年代，合法治理转向与以往完全不同的理论，开始体现出对公共行政更加工具化的理解与对专业知识的理性主义概念。〔139〕此时的专业技能与知识也在强化决策者责任方面发挥了重要作用:〔140〕专业知识所承担的不止是功能性角色，所有公共行政的新理论都有必要描绘专业知识的建构与使用，在规制学者与公法学人宣示规制国家〔141〕与规制空间概念〔142〕等公共行政新思路的时代尤其如此。其次，风险共同体格外强调公共行政独立于其他结构的自治性。〔143〕英国传统宪法与行政法包含于公法的名目之下，〔144〕行政毫无例外的被视为“其他机构、通常是立法机构意志与功能的反映”。〔145〕然而风险共同体更是行政现象，不能被“法治”或“分权”等宏大宪法原则所解释或衡量。布鲁斯•阿克曼(Bruceackerman)在对更广义行政国家的讨论中充分阐释了这一点，在此值得详尽引用:现在必须超越病理学视域的局限，直面现代国家广泛的规制企图所导致的宪法挑战。据我理解，我们早已摆脱建立在民主合法性“传送带”理论基础之上、使官僚“专家”仅精于法律条文的官僚规制理念．．．．．我们真正需要的宪法设计，不仅能兼顾现行规制体系中辅助官僚立法的必要性，更能自觉应对所引发的严峻合法性问题。〔146〕公共行政需要独立于立法的观点已经不是首次出现，〔147〕然而风险共同体的出现是将这种讨论认定为本质上属于行政立宪主义之争的另一个理由。〔148〕“行政立宪主义”的概念揭示了公共行政的角色与属性，其并非恒定而是动态且有待讨论的，其核心问题在于“广泛、稳定甚至永久的行政职能之行使如何与人民体制相协调。”〔149〕这一核心问题无法简单回答，且对于行政法律人而言，“良好行政”的概念与宪法法律人眼中的“合宪行为”一样充满争议。〔150〕最后，这又引出公法、公共行政与合法治理理论关系的第三方面———构成风险共同体的发展并非基于对于行政国家角色与性质的共识。与此相反，逐渐普及的风险观念是数量众多而又相互矛盾的合法行政治理定义方式的产物。因此，风险共同体不是一种新型的国家理论，而是必须适应日益提高的公共行政独立性与专业知识的复杂角色，进而探讨公共行政角色与性质的一种新路径。
例如在公共部门管理中，风险的许多应用是新公共管理运动的扩展，目的在于以私人部门精神引领公共行政。〔151〕风险被视为推广企业家思维的途径并广为接受，公共采购领域也存在类似观念。风险分配实质上是以私人商业行动者的思考方式指导公共行政，支撑行政治理的模式牢固建立在私人商业活动模式之上，承担风险在其中被赋予积极意义。〔152〕推广风险治理的另一原因在于风险治理能保证更理性的决策行为。特别是在规制领域，风险评估与管理已经成为规制行动的正当化依据。规制领域关注的问题在于，确保决策者利用事实实现立法目标、进而排挤裁量权恣意行使的空间。桑斯坦(CassSunstein)以美国为例，指出应当认识到“规制收益令规制成本正当化”的“成本—收益”国家的兴起。〔153〕成本—收益国家的作用在于“纠正”公共决策者的认知局限，并使决策者对“民主需求”的响应更为积极。〔154〕与上述两个角度相关却不同的是，新自由主义运动中的风险观念则假设公民个体是自身事务最有效的风险管理者，因此其主张最大限度地排除国家干预。〔155〕风险话语在风险社会的概念中同样得到推崇。风险社会的概念由贝克(UlrichBeck)首次提出，指某一社会中技术风险的产生以及风险占据政治中心舞台引发的争议迫使社会反省治理制度正当性。〔156〕这一过程同时也是自身的现代化进程，使曾经被技术统治的公共行政更加民主与透明。〔157〕风险观念由此成为“对权力滥用的现代式还击”。〔158〕类似的风险思维还体现在许多领域，例如环境与公共健康领域中的风险评估已经不仅是由专家主导的过程，还需将社会价值纳入考虑范围，这一观点已经广为认可。〔159〕在刑事司法及相关领域中运行的是一种完全不同的合法行政治理理论，背后的理念在于“所有国家本质上都是公民安全的保障者———国家负责处理个人、家庭以及社会无法自我面对的风险。”〔160〕与此近似的观点也体现在金融监管与公共卫生领域，这些领域关注的重点不仅是管理风险，更关注保证安全。罗斯(nikolasRose)就这一问题指出，“风险文化以不确定性、多元性与不安为特征，需要持续面对新问题的生成与新解决方案的推广。”〔161〕安全的概念与风险的概念同样复杂，也同样可以用许多不同的方式描述，〔162〕例如安全可以同时解释为:要求避免针对个人的人身危险;源于国家安全的经济学概念;或者用于控制的技术工具。〔163〕
上述例证并非风险共同体背后诸多规范理论的穷尽列举，而旨在强调寻求“共同治理框架”的努力所依赖的虚幻共识仅存于最空泛的抽象概念中。许多不同理论为行政国家设定了相互矛盾的角色，要求公共决策者同时做到更加民主、更加理性、更类似私人商业主体以及更关注促进安全。同样，承担风险也被视为同时具有积极和消极属性。尽管“应对风险”在政府行为中占据核心地位，然而对这一目标如何实现却尚无一致意见。对于行政法律人而言，风险共同体缺乏确定的“良好公共行政”概念作为支持，来将其转换为可运作的行政法模型。〔164〕因此，策略小组认为有必要重新启动问责机制以确保风险管理策略得到适当考虑，〔165〕但对此却没有明确具体的实施方式。
六、风险共同体与行政法:若干实践意义
到目前为止关于风险的讨论主要强调风险共同体对行政法律人的众多考验。因此在此总结如下，风险首先是一个规制概念，能够约束决策者的行为与责任，因此公法学者需要将风险概念融入各自的研究领域。其次，风险及与其密切相关的“专业技能”与专业知识都不是确定概念，可以通过许多方式定义，因此公法学者需要以更批判的态度分析专业知识与风险在决策中的作用。最后，这些批判分析必须考虑风险共同体的规范意义，尤其是支撑风险共同体的众多合法行政治理理论，在理论分析过程中需要认识到它们相当于更宽泛的宪法结构的独立性，以及这些理论影响风险和专业知识等概念的塑造和界定。风险规制的挑战涉及从行政法律实践到概念形成的众多层面，经常互有交集。风险如何定义涉及合法行政治理以及如何规制决策者;同时在考虑风险问题时，必须意识到风险在不同领域的应用需要区分对待。如果将风险在环境规制、刑事司法与公共行政规制中的运用看作类似现象只会阻碍问题的解决。〔166〕最为重要的是，对于行政法律人而言，风险共同体的挑战并不必然标志着新问题的出现。
为理解风险挑战的现实意义，本文以一个简明而实用的案例结尾，从该案例中可以看到风险规制挑战如何影响法院行使司法审查权。案例来自具有完全不同法律文化的美国，具体发生在环境规制与公共卫生规制的背景下。引用此案例并非基于它对英国的可移植性，而在于它诠释了风险规制挑战的实际运作。〔167〕20世纪60年代末与70年代初，美国出现了数量可观的庞大风险规制机构，其职责是设定标准、保护环境与公共健康，其中包括环境保护署，职业安全与健康管理署以及核能规制委员会。〔168〕这些新成立的规制机构具有不同的制度结构、立法授权以及受控于不同司法审查标准的规则制定程序。同样，科学与公众的角色在这些规制领域之间也存在很大差异。各规制制度没有确定的合法行政治理理论支撑，且从成立之始，其性质即被在众多场合置于持续争论之中，争论焦点包括风险应当如何定义以及专家裁量权如何行使。〔169〕当然，为了论证本文意图说明的问题，以下重点关注的是司法审查问题。新规制领域的产生，使大量在科学不确定性及社会—政治争议情境下做出的技术决策进入法官的司法审查范围，而对于司法审查权如何行使则存在相当大的分歧。哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院的列文索(JudgeHaroldLeventhal)与巴泽洛(JudgeDavidBazelon)两位法官对此形成了完全不同的司法审查方式:二者均要求行政机关采用严格标准，但在各自的案件中严格标准的含义却截然不同。〔170〕列文索法官主张，确保严格标准的最好方式在于保证决策存在稳固的事实基础。〔171〕因此，决策者同样需要确保其方法论的合理性与可信度。〔172〕列文索主要关注的问题在于“通过阻止专业知识演变为裁量权无实际约束的怪兽，自然能够强化其为政府所用的适当角色。”〔173〕列文索更关注权力滥用，因此对专业知识采取狭义定义。〔174〕相形之下，巴泽洛首席法官则认为司法审查的角色与严格审查的作用均在于“监控行政机关的决策过程———置身于专家与政治争议之外，确保所有事项得到全面的公开讨论。”〔175〕司法审查的重心不是构建方法论的可靠性，而是确保“复杂问题能够经过论辩的考验、由明智而对立的观点在相互碰撞中得到解决。”〔176〕在巴泽洛看来，关于风险的问题具有高度社会—政治属性与不确定性。〔177〕因此，规制者与科学家的差异首先在于前者需要在“自我判断”的基础上作出决定;〔178〕同时，与“竭力克服不确定性”的科学家不同，规制者需要在“即便存在不确定性”的情况下作出选择。〔179〕两位法官对于风险与专业知识的界定存在很大差异，而导致这种差异的正是二者对公共行政合法角色的不同理解。对于列文索法官而言，风险与专业知识具备高度理性，通过风险评估等工具的严密规制，可以将公共行政的角色局限于根据立法委任而适用相应事实，从而实现控制公共行政的目的。与此相反，巴泽洛认为风险决策制定不仅是高度不确定的，更为社会—政治争议所左右，因此标准制定需要公共行政扮演一个更加实质与建构的角色:行政机关应当更少依赖绝对化的科学理论与严格的方法论，而更多依赖利益相关方之间的对话与交涉。这种认知差异导致两位法官采取完全不同的司法审查方法。对于列文索法官而言，实质审查需要论证某决策具有精准的事实基础;巴泽洛法官则注重决策形成的过程以及有关事项是否得到适当讨论。1980年列文索的司法审查方式得到最高法院认可，并作为实质审查方式的基本框架沿袭至今。〔180〕这种审查方式也体现在其他法律与行政改革中，包括规制影响评估的引入以及风险评估的普及。〔181〕
上述案例着重说明，前文提及的风险规制挑战对于行政法律实践具有十分真切的影响。法官面临的问题在于风险与风险评估方法论在约束决策权时应当扮演何种角色。这一问题没有确切答案，每位法官对风险定义的选择，都由更宏观的合法行政治理理论所决定。回归本文第一部分提到的近年来的发展可以看出，风险在各种不同事例的实际利用中均引发了相同的问题。这些问题并不都是司法问题，然而它们确实能使行政法律人认识到风险、风险的界定与运用以及“良好公共行政”概念之间的关系。
公共治理理论概念篇8
后现代公共行政思潮是在当代国际社会“后现代性”话语出现跨领域使用的背景下形成的。对于“后现代”这头大象，不同的领域有着各自不同的解读：it业将之称为数字化，哲学界将之称为本质直观，心理学家把它概括为行为体验，伦理界称它为自我认同，人类学家则说它是社会资本，物理学将它概括为负熵，化学说它是复杂和混沌，生物学则说它是基因重组……其实，“后现代”只有一个，那就是伴随着哲学的语言学转向而来的，语言(或者说符号)本身的权力(power)的被重视，以及在现代性语境下的结构主义、科学主义、理性主义等传统观念被打破其垄断地位。具体应用到公共行政领域，则是强调“以流程转变为核心”的公共行政改革取向。这种影响主要促使后现代公共行政管理理论朝向三个方向转变：新公共管理理论、政府治理理论以及后现代公共行政理论。
本文主要拟从两个方面来论述后现论对公共行政管理理论的影响和渗透。首先，我将简单阐述一下什么是现代性、后现代话语的产生以及后现代性，其次，我将就后现代公共行政理论的一些基本观点加以初步探讨。
1现代性，后现代话语的产生以及后现代性
“现代性”是一个令人困惑和难以精确界定的概念，而且在当前，对这个概念更是充满着批判与解构的尝试。在关于现代性概念的界定中，有三位学者的观点比较著名：首先是吉登斯，他从社会学的角度，将现代性看作是现代社会或工业文明的缩略语，它包括从世界观(对人与世界的关系的态度)、经济制度(工业生产与市场经济)到政治制度(民族国家和民主)的一套架构。他着眼于“从制度层面上来理解现代性”，因此他的现代性概念主要指称在后封建的欧洲所建立、并在20世纪日益成为具有世界历史性影响的行为制度与模式，等同于“工业化的世界”与“资本主义”制度…。第二个是哈贝马斯，他从哲学的角度把现代性视为一项“未完成的设计”，是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，它旨在用新的模式和标准来取代中世纪已经分崩离析的模式和标准，来建构一种新的社会知识和时代，其中个人“自由”构成现代性的时代特征，“主体性”原则构成现代性的自我确证的原则。在他看来，现代性的一个最为核心的问题，就是它的自我理解和自我确证的问题。第三是福柯，他同样足从哲学的角度出发，不过他将现代性理解为“一种态度”，而不是一个历史时期，不是一个时间概念。对他来说，现代性从根本上意味着一种批判的精神。
说到现代性，我们就无法绕开欧洲的启蒙运动，因为我们通常把现代性的产生归功于启蒙运动，正是启蒙运动的精神孕育出了现代性的基本观念。这些精神主要包括理性主义的精神、科学的观念以及自由主义思想。这其中，康德作为启蒙哲学的杰出代表，其所谓“先验”的理性主义精神正是对现代性精神的最好诠释。而理性的批判与建构、理性神学、自由的权利以及民主国家的理念等，自然也就成为现代性的应有之义。
随着对现代性概念的不断解读与对现代性理念的不断实践，我们逐渐发现随现代性而来的虚无主义成为一个无法逾越的障碍。现代性的自我确证性在面临“存在”与“虚无”的追问时显然无计可施。同时，随着罗素(BertrandRussel1)、索绪尔(FerdinanddeSaussure)、穆尔(G．e．moore)、维特根斯坦(Ludwigwittgenstein)、卡尔纳普(RudolphCarnap)等人的分析哲学以及随之而来的哲学语言学转向的开始，再加上解构主义领袖德里达的推波助澜，后现代这个概念自然而然开始登上历史舞台。
正如“现代性”一样，“后现代性”也是一个令人困惑、众说纷纭、有着多重歧义的概念。作为一种自上世纪60年代开始逐渐在西方开始流行起来的社会思潮，经过分析哲学、符号学、语言学、叙事学、解构主义等等诸多流派和专家的诠释，以及消费社会的兴起与全球化的进程，后现代的思想和内容可以说已经覆盖了文化和社会诸多方面，同时也丰富、庞杂到了混乱不堪的地步。
关于后现代思潮的起因以及“后现代”的性质，有专家将之大致归结为以下几种解释：一是社会动因说，这种解释将后现代思潮的兴起归结为它的社会政治背景，认为一种全新的社会秩序应该被确立。二是后工业化或信息社会说，它将信息社会及其知识状态作为观察问题的一个基本视角。三是消费社会说，它认为后现代社会表现为一种消费文化盛行并支配着社会成员生活的“消费社会”的生活方式。四是文化反叛说，代表人物是美国社会学家丹尼尔·贝尔(DanielBel1)，它从价值体系、宗教和文化的角度来反思现代主义。五是叙事危机说，其代表人物利奥塔(Jean～FrancoisLyotard)以“叙事危机”作为切人点来展开对后现代的阐述，以“语言游戏”的范式来解决后现代思想的核心问题，将追求差异性、多元化作为后现代的游戏规则。上述五个解释中，前三个是从社会学的角度，后面两个则从文化的角度来探讨后现代话语的产生。
“后现代性”作为一种脱胎于“现代性”的思想与行为方式，无论其理论面临多少对抗与反对，作为其精神实质的“主体去中心化”、多元主义、不确定性、微小叙事、消解权力的中心主义等诸多观念已经被广泛接受，并且正在触及、渗透到各个不同领域，尤其随着信息技术及其手段的普及、经济的全球化，这种影响正在深入我们社会生活的方方面面，其中就包括我们社会政治生活领域的公共行政管理。
2后现代公共行政理论的几个基本观点
正如本文开头所描述的那样，后现论在公共行政领域的跨学科繁殖产生了后现代公共行政的概念，这个概念的核心仍然是对现代性的反思、对意义的解构以及对主体中心主义的消解。在现代性的视角中，公共行政被建构为一种科学、一种技术、一种企业、一种阐释，其寻求的是科学性、客观性、效率和确定的意义，而从后现代性的角度来看，公共行政应该是通过对相像、解构、非地域化和他在性的强调来掀起一场变革官僚制的革命。现代公共行政相当于规模生产，它只能对共同的公共利益进行批量化满足，如果非让它去满足公民的个性化要求，就相当于定制，成本太高，不可能实现。
后现代公共行政开始转向流程再造。在批量化满足社会对公共产品的大路货需求(比如安全、义务教育等)的同时，开始考虑响应复杂多变条件下的个性化公共需求，所以要进行流程再造，提高响应速度和响应能力。但作为流程再造成果之一的新公共管理和政府治理理论模式的施行，还是要以正规体制为条件的。这种体制，好像大炮，可以打大象(满足普遍性需求)，但不能打蚊子(满足个性化需求)。如果非要在现有体制框架下，解决公共产品需求的个性化响应问题，成本仍然偏高。于是，为了解决对公共产品的个性化需求的响应问题，后现代公共行政管理理论应运而生。转贴于中国中国-奠定后现代公共行政管理理论基石的，正是戴维·约翰·法默尔(DavidJohnFarmer)所著的《公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性》(theLanguageofpublicadministration---Bureaucrary，modemity，andpostmodernity)这本书。而真正使该理论具有实践性和可操作性的内容，则出现在查尔斯·J·福克斯(CharlesJ．Fox)和休·t·米勒(Hught．miller)合著的《后现代公共行政——话语指向》(postmodernpublicad-ministration…towardDiscourse)-书中。
福克斯与米勒在《后现代公共行政》中指出，就符号的层面而言，所谓的“现实”不过是社会的、历史的符号建构的产物，在后现代状况下，符号的能指与所指的脱节导致了“超现实”的出现，后现代文化最典型的特征就是高雅文化或大文化的日趋没落和亚文化的日益强劲，后现代意识的碎片化和关注于超现实的媒体形象的新部落主义使得任何形式的管理都变得困难，因此，需要找到一种新的框架：一方面，它能承受后现代的状况；另一方面，它能提出与民主理想相一致的主张。这就是所谓后现代公共行政的话语理论。
在后现代公共行政理论的角度来看，官僚制在历史中是以决定论的、有意识地控制的术语定义的，同时，这些被软化为控制和理性的术语又逐渐让位于满意、统计意义、趋势等术语，决定论的或韦伯式的官僚制是一个控制的封闭系统模型。这显然与当代开放、多元的社会政治生活环境极不协调。
因此，对官僚制的突破与解构势在必行。公共能量场是话语理论的核心概念，它是现代物理学的能量场理论和现象学的方法相互修正的结果。场是作用于情境的力的复合。场的结构并不遵循固定的公式，而是取决于生活世界正在发生的事情。而能量这一概念则意味着：场中有足够的目标和意图。这些目标和意图使得人们被吸引、被激动、被改变。公共事务就是这样一种能量场，在那里，有着各种能量或力的作用，它们各自有自己的意向性或目的，从而形成一个公共的能量场。
公共能量场是表演社会话语的场所，公共政策在这里制定和修订。这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一特定的实践环境中为获取(或实现)其意义而相互斗争的过程，换句话说，公共能量场就是“回到事务本身”的那个“具体”场合，也就是所谓的“现场办公”。在这里，没有一个意义先天地是真的或者说是本体论地确定的，意义就是为了被抓住而确立的。换成我们熟悉的语言，就是“具体问题具体分析”。
在此，有两点尤其重要：首先，为了避免陷入后现代话语的无政府主义状态，我们必需对话语意义的真实性或者说真实话语的条件做出严格的限定。其次，为了避免陷入官僚制民主模式的独白性言说，我们期望在话语中看到的是意义之战，是争辩、论证、反驳，而不是和谐的异口同声。参与对话的双方应该是一种结构性的关系，他们之间既是平等的，同时又是对抗的、相互斗争的。因而从理论上来说，它所设想的是一个所有人都参与的民主前景。但是从实践的方面而言，它强调了自主参与的重要性，只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的话语对公共政策的制定和实施发挥作用，才能切实地利用他们真实参与的责任来加强民主。
公共治理理论概念篇9
[关键词]共和民主宪政公民美德
【abstract】theFederalistpapers,whichisaclassicmasterpieceofthemodernpoliticalscience,expandedprofoundlyonthemeaningoftheConstitutionoftheUniteStatesintheory.accordingtothewholetrainofthoughtoftheFederalists,theconceptrepublic,whichisthecoreoftheFederalistpapers,isthefoundationstoneofthecompoundrepublictheorytheFederalistswantedtoconstructed.tobuildsuchaconcept,theFederalistsnotonlyinheritedandredevelopedtheclassicalrepublicconception，butalsodrewtheconstitutionalismintoit,andthusbroadenedtheconceptrepublic.
【Keywords】republic,democracy,constitutionalism,virtue
一问题缘起
《联邦党人文集》被誉为美国宪法的“圣经”，对美国宪法的意涵作了深度的理论阐述。其中，共和概念是《联邦党人文集》的核心概念，特别是麦迪逊对“共和政体”与“民主政体”的区分，从联邦党人整体理路来看，对他们所欲构建的复合共和制（联邦制）政治理论具有基石性作用。然而，达尔在《论民主》一书中则认为，从词源上讲民主（democracy）与共和（republic）均是指一种曾在古希腊、罗马和意大利历史上出现过的性质相同的“民选政府”，前者为古希腊人所用，后者为罗马人发明，麦迪逊无视这一历史事实，“缺乏历史依据”[1]地区分了民主与共和两概念，从而将民主与共和的涵义“弄糊涂”了——“民主与共和国这两个词并不（除麦迪逊之外）意指不同的民选政体类型。它们所反映的是（其代价是导致了后来的混乱）一种希腊语和拉丁语的不同，一种不同的来源而已。”达尔的质疑是否正确？麦迪逊等联邦党人的共和概念是否真如达尔所言缺乏历史依据而存在理论的迷误？或者说，共和概念在麦迪逊等联邦党人的理路中自有它的特定内涵，是政治思想史上的一种创新？本文尝试对《联邦党人文集》中的共和概念进行疏理，进而对这些问题作出回答。
二对古典共和主义的继承：从直接民主到间接民主
古代经典作家所描述的共和政体指的是一种包含民主（平民）、贵族等因素的混合政体，“共和”的目的在于把政治权力塑造成一种能为共同体中所有人共享的、能保障各阶级（或阶层）利益的公共架构，以使政治共同体能够获得稳定的秩序而得以保存。混和政体的各种因素中，民主位居主导，因为共和政体要追求的是政治权力的共享，而民主则能覆盖最大部分的公民。当然，古代经典作家的所指的民主是直接民主——公民大会享有最高权威，公民直接参与立法和司法活动，最高权力的范围包括城市的所有公民事务，也就是说，公民直接参与统治（包括政治与行政）的全过程，大众与政治权力、政府同一。在此意义上，赫尔德指出了雅典城市国家与罗马共和国具有这样的共同特征：“它们所形成的主要是一种面对面式的社会和国头形式文化；二者都有人民参与政府事务；二者几乎都不具有集中的官僚控制体系。”
联邦党人肯定和继承了古典共和主义对政治权力公共性的追求。但同时他们也意识到古典共和主义的内在缺陷：直接民主不足以实现权力的公共性。在联邦党人看来，（直接）民主在共和政体中成为政治活动主导时，它“不能制止派别斗争的危害”，共和政体的目标——公共性的政治权力——将会被民主所必然引带的“党争”所侵蚀。第一，联邦党人基于对人性恶的假设，认为在直接民主制无法“阻止牺牲弱小党派或可憎的个人的动机”，多数公民受制于共同利益与情感，政治生活显得不宽容与不公正；第二，直接民主无法处理公民大会的规模问题，因为人数规模的巨大，要么使得协商无从操作而走向混乱，即使“每个雅典公民都是苏格拉底，每次雅典议会都是乌合之众”；要么以增加协商程序、加强领导人物的主导性来维持协商的进行，但这样一来寡头就取代了民主。人性悲观假设与制度缺失的后果将是政治权力沦为党争的工具，政体亦为由党争所引起的革命所动摇：“对于一直使它们不安的骚动，以及使它们永远摇摆于暴政和无政府状态这两个极端之间连续不断的革命，没有恐怖和厌恶的感觉是不可能的。如果它们显示出偶然的平静，那只不过是接着而来的狂风暴雨的暂时对照。假如时常出现幸福的间歇，我们看到时还是有惋惜之感，因为想到我们眼前的愉快景色不久就会被暴乱和激烈党争的巨浪所淹没。假如在幽暗中有时放射出瞬息的光芒，当这些转瞬即逝的光彩使我们眼花缭乱时，同时也使我们悲叹，政府的弊病会使这些光辉的才能和崇高的天赋走上邪路，黯然失色，而这些产生它们的幸福土壤已经得到应有的歌颂。”
既然共和政体追求的是政治权力的公共性，它就必然要涵括民主。但直接民主不足以实现权力公共的目标。因此，麦迪逊等联邦党人构建共和概念的第一步就是重新阐述民主，把古典共和涵义中的直接民主置换为间接民主（代议民主）。
麦迪逊首先区分民主与共和的概念。“一种纯粹的民主政体——这里我指的是由少数公民亲自组织和管理政府的社会”[10]，“共和政体，我是指采用代议制的政体而言”[11]。这里所说民主政体实质就是直接民主制，而共和政体则是指间接民主制——“在民主政体下，人民会合在一起，亲自管理政府；在共和政府下，他们通过代表和人组织和管理政府”[12]，“政府委托给由其余公民选举出来的少数公民。”[13]因而，麦迪逊言下的“共和政体”内含有民主的成分，共和与民主存在着交叠。这种共和与民主的交叠跟上述的自亚里士多德、西塞罗的古典共和主义的传统是相一致的。从这个意义上来说，麦迪逊的共和概念是对古典共和主义传统的继承，他的论述具有思想史根据。
在麦迪逊理路中，共和政体即是代议制政体，它的结构原则是：政府是由少数公民组成的；作为统治者的少数公民，由其余的多数公民选举产生，其合法性来自多数公民的认可。联邦党人认为，构成共和政体的一个必要条件是：“它是来自社会上的大多数人，而不是一小部分人，或者社会上某个幸运阶级；否则少数暴虐的贵族通过他们所代表的权力进行压迫，有可能钻入共和者的行列，并且为他们的政府要求共和国的光荣称号”[14]；共和政府的资格在于“管理人员，是直接、间接地由人民任命。”[15]同时，联邦党人指出，民选的统治者是有任期限制的——“用选举方式获得统治者，是共和政体独有的政策。依靠这种政体，用以预防他们腐化堕落的方法是多种多样的。最有效的一种是任期上的限制，以便保持对人民的适当责任。”[16]这里指出了共和政体的权力传承方式：政治权力是非世袭而且任期有限的，政治权力也不为一人而为少数人享有。
“古代的人既非不了解代议制原则，也未在其政治制度中对此原则全然忽视。”[17]但古代的共和制与联邦党人的共和概念存在区别。“美国之所以有异于其他共和政体者，其最可使恃之处，乃在于代议制的原则”[18]，而“古代政治制度与美国政府的真正区别，在于美国政府中完全排除作为集体身分存在的人民，而并不在于古代政治制度中完全排除人民的某些代表”[19]。也就是说，联邦党人之所以将这种政体称为共和政体，是因为代议制是该政体的原则。这里关键在于代议制“完全排除集体身份存在的人民”，代议机关不可能是与全体人民的意志完全同一的。换言之，“古代政治制度”中即使存在着某种民选机关或代表，它也不能与美国之共和政体（代议政体）等同起来。
民主政体与共和政体的实质差别在于政府组织的管理活动、政治行为与人民集体是否同一。在联邦党人逻辑中，共和政体就是间接民主制，它“从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力”[20]，全体公民仍然是政治的主体，但公民并不直接参与政府决策程序，因此，公民的主体性不体现在统治行为上，而是体现在政治权力的合法性认可上。这是对（直接）民主制的某种程度上的认同，同时也是对它的修正与限定：全体公民对政治生活的参与方式由直接统治而转为对统治者的认可；而统治者则由全体公民转为其余公民所选举产生的少数公民。
三共和概念的拓展：宪政的引入
联邦党人继承古典共和概念的民主意涵，并把直接民主置换为间接民主，将集体身份的人民与政治权力分离，打破人民与政治权力的同一性，在相当的程度上防止了因民主的坐大而威胁政治共同体的稳定。但间接民主只是获得稳定政治社会秩序的必要而非充分条件，它与个体自由——联邦党人的目标之一——的实现也没有必然的逻辑关系，因为联邦党人认为“一个选举的****政体并不是我们争取的政府”[21]。由此，联邦党人在间接民主的基础上对代议制政府（共和政体）作了进一步阐述，赋予代议政府（共和政体）“宪政”的内涵。
宪政就是宪法规范下的政治权力与公民权利的安排程式，是对整个政府的组成及运作程序的规定，是对政治权力、公民权利的具体内容的规定和对两者边界的划定，旨在为政治生活提供一个政治架构和秩序指南。联邦党人的所有努力就是要构筑并通过一部成文宪法，然后以宪法为准绳规划政治权力架构。在制宪过程中，联邦党人所探讨的“重大题目”是要“保护公益和私****利免遭……党争的威胁，同时保持民众政府的精神和形式”[22]，面临“重要困难”则是如何“把政府需要的稳定和能力与对自由和共和政体应有的神圣关注结合起来。”[23]因此，联邦党人把宪政设计纳入共和政体的建构中。
联邦党人把个体自由与稳定的政治秩序作为制宪的目标导向。进一步而言，如奥斯特罗姆所指出的，联邦党人是基于一系列基设来进行宪法建构：第一，他们假定所有个人都是自己利益的最好判断者；第二，没有人适于审理自己涉及他们利益的案件；第三，人的团体不宜于同时既做法官又做当事人；第四，野心必须用野心来对抗；第五，个人利益必须与立宪权利地位联系起来；第六，手段必须与目的相称；第七，在每种政治制度中，增进公众幸福的权力，包括一种可能被误用和滥用的自由裁量权；第八，可以使个体利益成为公众利益的保护者；第九，权力集中，不论是一个人、一些人或许多人，不论是世袭的、自己任命的，或者选任的，都将导致暴政；第十，党派利益可能会反对其他公民的权利或者反对社会的永久的和集体的利益；第十一，自由于党派，如同空气于火；第十二，多数人利用投票，可以避免党派的阴谋；第十三，当一个党派构成多数时，大众政府就能够为了多数的情感或利益牺牲公共利益和其他公民的权利。[24]这些价值理念层面的目标导向和基本预设，决定了宪法及由宪法之下的政治权力的特质，规定了宪政的核心是以宪法限制与约束国家权力，确立与保护公民权利、自由。
1宪法的至高性。
宪法的至高性在于宪法不能为单一政治主体所制定，宪法必须是多层面的多主体互动协商所产生的共识—规则，只有这样的共识—规则才能体现各方主体的价值和利益，才能超越各方主体。如果规则只由单一主体制定，那么规则就成为单一主体的同一，而不是各方主体的共识，这样的规则实质就是强力支配。由此，联邦党人设定了多层面的多立宪主体：首先是州的层面上，各州都是独立的主体，宪法的通过要以州为单位来批准；其次，各州批准宪法时，又以公民个体为单位。经过多层面、多主体的互动复合后产生的规则——宪法，就具有超越性与外在性，至高性也就产生了。同时，既然宪法是多层面多主体互动产生的共识，那么，任何一层面上的任何一主体的意志都不能僭越这种共识，包括政治权力、人民整体。
首先，宪法高于政治权力。如上所述，政治机构为宪法所规划，它的政治权力也是宪法赋予的，政府只应当采取为宪法所规定的行动，政府没有权力来界定自己的权威。宪法限制政治权力的目的在于保障宪法规定的公民权利。公民权利早已存在于宪法的基设中，是制宪的出发点与宪法的根本规定，也是宪法存在的合理性的证明。
其次，宪法高于立法机构所制定的法律，是社会政治生活之最高准则。这此意义上，汉密尔顿认为它是“为立法机关规定一定限制的宪法”[25]，宪法与法律之间存在严格区分，宪法是指“由人民制定、政府不能更改的”，和法律则是“由政府制定、政府能够更改的”。[26]这实质反映一种哈耶克所说的“涉及到规则或法律的等级观（ideaofhierarchyofrulesorlaws），在这里，那些拥有较高等级的一般性规则或法律以及那些源出于较高权威机构的规则或法律，控制着那些由被授权立法的机构所通过的较为具体的法律的内容”[27]。当这两种有等级差别的规则发生冲突时，“宪法应作为解释法律的准绳，在二者发生明显矛盾时，法律应服从宪法。”[28]
再次，宪法的至高性还表现为对人民本身的限制。宪法是不能根据对一时迫切需要的估计来制定，而是“按照人类事务的自然和经过考验的程序，根据长时期内可能出现的种种迫切需要的结合而制定的。”[29]宪法虽为人民所制定、批准，但由于宪法的功能在于保障政治秩序与个体自由，所以即便是人民本身亦为宪法所规限，这不仅体现在宪法稳定发挥作用时，而且还表现在对宪法的修订上。宪法的修订在某种意义上可认为直接民主的一种表现，因此联邦党人也就如同怀疑直接民主一样，对宪法的修订持强势的警视立场，设定严格苛刻的程序增加修宪的难度，以确保宪法的延续性与稳定性，“除非人民通过庄严与权威的立法手续废除或修改现行宪法，宪法对人民整体及个别部分均同样有其约束力。”[30]
2权力分立与制衡。
“把权力均防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。……如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[31]对政府的外在控制来自宪法，以及宪法下的间接民主。这是宪法对整体政治权力的规限。但这仍不足以达至联邦党人的目标——政治秩序与个体自由。权力一旦走向专断，就能突破宪法与民主约束。对此，联邦党人进一步对政治权力作出内在的控制——分权制衡。
联邦党人深信政治权力的存在是一种必要的恶，于是将政治权力划分为若干部分，以使任何决策都不能由任何一方单独作出，即便是处于多数的一派，也只能在有限的时间内控制政府的某个部分，而不可能同时控制全部权力。政府的权力横向分为立法、行政和司法三大部门，任何人只能在其中一个部门任职。三个部门的人员由独立而不同的方式在不同的时间和不同的范围内产生，具有不同的功能。权力划分后，各部门都具有宪法的和政治上的独立性。权力分立并非仅是机构的分立，其核心是多个决策权威中心的相互分立和制衡：“复合共和制并不只是联邦政府体制中多个自主政府单位的符合，而且还是每一个政府单位内决策结构的复合。如果任何一个决策结构或者政府单位取得了支配决策机构或者政府单位的地位，并长时间得以维持，那么这样一个体制也就失败了。”[32]
四对古典共和主义的又一继承：公民美德的展现
在亚里士多德、西塞罗等古代经典作家对共和主义的论述中，公民美德占据重要位置。因为对他们而言，共和政体并不仅仅只有制度的含义，更重的是，共和政体能体现他们的某种道德价值追求，因而公民美德也就为共和政体所要求。亚里士多德就认为政治生活是追求一种“善”，“‘善’的标准就是它的稳定性，或者更恰当地说是其持久性，亦即它维护特定的价值观和信仰不受损害的有效性。换句话说，该政权的生存（而不是组成它的自由和尊严）是确定其价值的标准。”[33]在以集体主义取向的共和政体下，“公民不能私有其身”[34]，而只能服从于城邦整体；西塞罗的共和国所追求的则为“平等”、“稳定”、“和谐”和“均衡”等价值，与亚里士多德一样，他的共和概念也是集体取向的。亚里士多德“将个人排除在政府领域之外”，西塞罗论述的共和国时，“除了参与政治实体的事务以外，他一次也没有提到公民权利，以及其法律权利的相互维护，而在考虑价值观的政治基础时，也没有任何此类论述，包括对宗教权利的论述。”[35]因此，在古典共和主义中，公民美德被纳入共和政体的价值追求中，公德与私德没有区分，实际上是同一概念，作为个体的公民没有主体地位。
联邦党人对共和政体的思考中，追求政治秩序稳定与个体自由固然是一个主导的方面，但他们对政治本身所具意义的追问也是一个重要方面。这种追问是一种异于经验的价值诉求，因为对于联邦党人来说，政治生活不但是公民寻求私利的过程，同时也是维护超越个体私利的公益的过程。就此而言，他们是对古典共和主义的又一继承。然而，联邦党人的这种继承是在代议民主与宪政制度基础作出的，是建基于公民个体权利之上的。
麦迪逊认为，“通过某个选定的公民团体，使公众意见得到提炼和扩大，因为公民的智慧最能辨别国家的真正利益，而他们的爱国心和对正义的热爱似乎不会为暂时的或局部的考虑而牺牲国家。在这样的限制下，很可能发生下述情形：由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会，和亲自提出意见更能符合公共利益。”[36]公共利益成为了间接民主的目标指向之一。这与亚里士多德的古典共和论对公共利益的强调是一致的。与此同时，在某种程度上，与亚里士多德认为城邦政治生活是一种道德追求一样，麦迪逊及其联邦党人“拒绝关于政治行动必然自私自利的观念”[37]，认为政治秩序并不同于市场秩序，利益的竞争并不能导致社会公益的增长。在联邦党人看来，私利的竞争集中体现为党争，不受节制党争必定会侵蚀公共利益。如前所述，个体自由是联邦党人所追求的目标之一，而“自由于党争，如同空气于火”[38]。因此，若要自由，就必须容忍党争。但同时又要控制党争，否则公共利益、政治权力的共公性就会丧失。共和制——代议政府的作用即是限制这种以谋获私利为目的党争的公共制度框架，党争应在这代议民主与宪政框架中进行。同时，联邦党人认为，仅仅对党争进行外部制度节制是不够的，还需要有相应的党争不能进入之制度设施来平衡它。如果说党争及容纳党争的制度（众议院等）是个体私利载体，那么，对它进行平衡的制度设施（总统选举人团、参议院、联邦法官等）就是公民美德的展现。
这与联邦党人所持的现实主义的人性论有关。联邦党人认为，人性是不可靠的，人的认识能力也是有限的，人既能学习也会犯错。如麦迪逊所指出的，“人类有某种程度的劣根性，需要有某种程度的慎重和不信任，所以人类本性中还有其他品质，证明某种尊重和信任是正确的。共和政体要比任何其他政体更加以这些品质的存在为先决条件。如果我们当中某些人的政治妒忌所描述的图景与人类特性一模一样，推论就是，人们没有充分的德行可以实行自治，只有****政治的锁链才能阻止他们互相残杀。”[39]在联邦党人理路中，人性恶的假设固然是其思考政治问题的一个出发基点，但他们并不完全否定人性有善的一面。人性的善的一面——对公益的追求——在共和政体（代议制政体）中应有体现的空间。故而，联邦党人把其人性的理念延伸至制度层面。在设计代议民主与宪政制度时，设定参议院议员、总统选举人团以及联邦法院法官等不由大多数的民众直接选举产生，他们在制度、程序上不对大众的意愿作出直接的反应，不承受大众政治压力；他们代表着公民的美德，是公共利益的守护者，也就是说，他们能够避开私利而从致力于公益的谋求。在制度层面上，他们就是大众集体意愿——这往往就是党争——及其体制对应物如众议院等机构的一种平衡。这也就是一种“审议的民主”[40]。
五结语
“把权力匀地分配到不同部门；采用立法上的平衡和约束；设立由法官组成的法院，法官在忠实履行职责的条件下才能任职；人民自己选举代表参加议会——凡此种种，完全是崭新的发现，或者是在现代趋向完善方面取得的主要进步。这些都是手段，而且是有力的手段，通过这些手段，共和政体的优点得以保留，缺点可以减少或避免。”[41]行文至此，联邦党人的共和概念显现出其清晰的轮廓：
第一，联邦党人的共和概念是对古典共和主义的扬弃，它有限度地保留了古典共和概念的积极公民与民主的意涵，将古典共和中的直接民主置换为间接民主。第二，联邦党人把成熟于近代的宪政观念溶入共和观念中，在间接民主之上加载了宪政。就此而言，麦迪逊的共和概念涵括了民主而又超出民主，又不与民主简单等同起来。再次，联邦党人在间接民主和宪政的制度框架中保留了源于古典共和主义之公民美德的表现空间。
宪政为社会政治生活提供一个制度架构，为政治权力与公民权利划分了清晰界限，民主与分立的政治权力均在宪法的给定框架内运作，民主与政治权力都不能越出宪法所规定范围。同时，宪政框架与民主之间是一种紧张关系：代议民主制作为回应大众民意的一种制度安排，是指向政治权力的行使；而宪政则是针对权威或政治权力的约束机制。前者是积极取向，后者则是消极取向。两者的紧张关系所提供的张力也正是共和政体的动力所在。没有宪政的支撑，民主易沦为非理性的党争，政治秩序与个人自由亦就无从保障；没有民主，宪政也就失去外部压力与动力而走向僵化，宪政原有的对政治权力约束的意涵也就扭曲。民主与宪政之间的紧张由宪法来调整。因此，宪政与（间接）民主是有机相连的，它们成为联邦党人共和概念的不可或缺因素，正如考文所指出的，“对宪政政府的信仰是美国传统的核心。当美国人宣誓忠于民主时（在这个胜利与挫折相交织的年代，他们往往必须如此），他们指的是宪政的民主，即一种根据成文宪法分配政治权力且权力行使者受制于法治的政体。”[42]
历史地考察麦迪逊等联邦党人的共和概念，他所要描述的是一种即将出现或正在出现的政体。在这种意义上说，联邦党人的共和概念是旧词新用——它具有古典共和概念的某些意涵，但又加载了新历史情势下的某些价值理念、制度建构。就前者而言，它是对古典共和概念的继承，也是其思想史依据所在；而对于后者，它是概念创新，创新部分针对的是新的历史情势。
由是观之，达尔对麦迪逊或联邦党人的质疑就显得理据不足了。
首先，达尔其实是用联邦党人的已具有现代意涵的共和概念来量度古希腊、罗马和意大利等政体，而这些古代政体当然不具备联邦党人共和概念中的现代政治制度因素(如代议民主、宪政等)，这就必然导致达尔认为古希腊、罗马、意大利的政体，无论它们被称为“共和政体”还是“民主政体”，在制度层面上它们都是直接民主制，因而共和与民主没有差别，它们实际上都民主政体。换言之，古代共和政体与麦迪逊的所定义的共和概念并不相符，前者不能为后者提供历史根据，从而达尔也就得出了麦迪逊对共和与民主的区分“缺乏历史依据”结论。在此，达尔没有意识到联邦党人的共和概念要描绘的是现代政体，它并不直接源于历史经验，而旨在指导未来的政治实践。
其次，达尔没有注意到，在古希腊、罗马时期，民主与共和是两个不同层面的概念。从政治史角度而言，古希腊、罗马等政体固然为直接民主制所主导，但是直接民主并不这些政体追求的目标，它们追求的共和。也就是说，民主是工具，共和才是目的，民主不能与共和等同起来，民主只是共和的一个构件，民主与共和存在交叠之处，但共和是超出民主的。在思想史层面上，亚里士多德与西塞罗在论述共和政体时也表达了同样的意思。麦迪逊等联邦党人继承这种共和与民主的区分，对共和概念加以改造：直接民主置换为间接民主，同时导入宪政。因此，麦迪逊并没有“弄糊涂”民主与共和的涵义，他的论述具有思想史根据！
注释:
[1]罗伯特•达尔，《论民主》，商务印书馆1999年版，第20页。
罗伯特•达尔，《论民主》，商务印书馆1999年版，第20页。
此处古代经典作家主要是指亚里士多德与西塞罗，他们对共和政体作出了最早的论述。亚氏之共和概念有如下涵义：1，以群众即大多数人为统治者而照顾公共利益。是否照顾到公共利益是亚氏区分正宗与变态政体的“绝对公正的原则”。这一点上，共和制与平民制形式上存在一致。形式是“大多数统治”，根本着眼点是“公共利益”。2，混合政体。亚氏说“共和政体”就是“混合政体”。在“大多数人统治”之下，要照顾全城邦利益，“自由出身”、“财富”和“才德”三要素必须具有同等重要，三者混合于政体中，这才能顾及城邦中各阶层（阶级）利益，才能实现“公共利益”；3，中产阶级掌权。首先，中产阶级掌权是实现诸要素混和的技术安排。中产阶级成为多数并掌权，政体才能真正混合其余因素，城邦才能稳定。其次，中产阶级本身的特性——中庸——与“真正的幸福生活”相一致。当中产阶级成为大多数并掌权时，其特性也就成为城邦的主导特性，此时更能凸显城邦的本质意义。4，宪政。（参见亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版）；西塞罗认为共和国是“人民的事务”、“公共的事情或财产”（respublica）与“一个民族的事情或财产”（respopuli），其所有权为人民。这种共和国的治理形式是混合政体，即是“平衡了的政府形式”，它将公民对政治事务的参与、精英分子（元老和高级官员）对国家事务的指导、行政权力的集中与灵活高效相结合，是三种要素共存、合作与协调一致。其所要寻求的是“平等”、“稳定”、“和谐”和“均衡”。（参见西塞罗《国家篇法律篇》，商务印书馆1999年版）
参见戴维•赫尔德《民主的模式》，中央编译出版社1998年版，第42页。
戴维•赫尔德《民主的模式》，中央编译出版社1998年版，第42页。
《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第48页。
《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第48页。
《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第283页。
《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第40页。
[10]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第48页
[11]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第49页。
[12]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第66页。
[13]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第49页。
[14]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第193页。
[15]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第193页。
[16]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第290页。
[17]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第323页。
[18]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第322页。
[19]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第323页。
[20]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第193页。
[21]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第255页。
[22]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第48页。
[23]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第180页。
[24]参见文森特•奥斯特洛姆《复合共和制的政治理论》，上海三联书店1999年，第72-85页。
[25]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第392页。
[26]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第273页。
[27]哈耶克：《自由秩序原理》，三联书店1997年版，第224页。
[28]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第405页。
[29]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第162页。
[30]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第394页。
[31]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第264页。
[32]奥斯特洛姆：《复合共和制的政治理论》，上海三联书店1999年版，中译本序，第8页
[33]卡尔•J•弗里德里希：《超验正义——宪政的宗教之维》，三联书店1997年版，第5页。
[34]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965版，第407页。
[35]卡尔•J•弗里德里希：《超验正义——宪政的宗教之维》，三联书店1997年版，第8页。
[36]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，49页。
[37]卡斯•R•森斯坦，“共和主义的永久遗产”，载《新宪政论》，三联书店，第222页。
[38]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第46页。
[39]《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，286页。
[40]卡斯•R•森斯坦，“共和主义的永久遗产”，载《新宪政论》，三联书店，第224页。
公共治理理论概念篇10
[关键词]思想政治教育；思想政治理论课；概念
[中图分类号]D64 [文献标识码]a [文章编号]1672―2728(2011)09―0178―03
思想政治教育与思想政治理论课教育是两个含义接近、联系紧密的概念，在我国高校教育理论及实践中，人们对“思想政治教育”与“思想政治理论课”两个概念的理解很不一致，两者有时相互交叉、相互涵盖，有时甚至一种内涵有两种表述。在《实践论》中指出，概念这种东西已经不是事物的现象，不是事物的各个片面，不是它们的外部联系，而是抓住了事物的本质，事物的全体，事物的内部联系了。由此可见只有对概念的含义、来源及相近概念的区别有明晰的认识，才能准确把握整个事物的本质。明确何为思想政治理论课教育，厘清它与相近概念思想政治教育的区别，是提高思想政治理论课实效性的逻辑起点。
一、思想政治教育概念解读
长期以来，人们对政治工作、思想工作、思想政治工作、思想政治教育等概念无法准确辨析，经常混淆使用。尽管在改革开放以后，学术界已经从学理上准确鉴别了思想政治教育与其他概念的关系，但直至今天，仍有很多人对这几个概念使用混乱，甚至相互替代。只有准确把握思想政治教育才能对思想政治教育的主纲――思想政治理论课有一个清楚的理解。
(一)思想政治教育的概念溯源
进行思想政治教育，用统治阶级的思想意识、价值观念、道德规范去教育社会成员，是自古以来各个阶级社会所共有的实践活动。中国自古就存在思想政治教育的实践活动，虽然思想政治教育作为一种历史现象和实践活动古已有之，但并非一开始就有明确的思想政治教育的概念。
我们可将思想政治教育概念的形成和演变历程划分为两个阶段：第一阶段，即概念林立阶段。政治工作是我国最早出现的对思想政治教育这一活动进行描述的概念，在第一次国内革命战争时期，在给黄埔军校的学员讲授《论军队政治工作》的理论时，就将思想政治教育包含在政治工作中，利用政治工作这个概念来阐释思想政治教育活动。在土地革命战争时期，共产党有了自己的军队，为加强党对军队的绝对领导，明确无产阶级军队的性质和任务，我们党开始加强军队中的政治工作，也开始对政治工作进行翔实地阐述。如1938年在《抗战军队的政治工作》这篇军队政治工作建设的重要论著中就明确分析了政治工作的地位、内容和方法。后来伴随着军队政治工作的加强，理论上开始广泛使用“政治教育”和“思想教育”概念。以后又多次使用“宣传工作”、“政治思想工作”等概念。虽然此时政治工作、政治思想工作、政治教育、思想教育等概念都已出现，但总体而言，在革命战争年代，我们党主要使用的概念还是政治工作。
新中国成立之后，概念的使用开始发生变化，思想政治工作这个概念开始应用，1951年，刘少奇在第一次全国宣传工作会议上指出：今天，思想政治工作的必要性更加提高了，更加需要加强党的思想领导。1957年在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，论述了思想政治工作的地位作用。他指出，没有正确的政治观点就等于没有灵魂。在对思想政治工作地位进行论说的基础上，他在文中逐一说明了思想政治工作的方针、内容、方法问题。这是对思想政治工作这个概念的进一步阐述。值得注意的是，不仅在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中对思想政治工作进行了分析，还在这篇文章中第一次使用了思想政治教育的概念。虽然截至1957年可以对思想政治教育活动进行表述的各个概念都已出现，但在整个20世纪50年代，直到1960年，除军队始终统一使用“政治工作”这一概念外，其他各条战线则呈现出交错使用或同时使用“政治工作”、“思想工作”、“思想政治工作”、“思想政治教育”、“政治思想工作”等提法的局面。到1960年，关于思想政治教育的标准和统一提法并未形成，处于概念林立混杂使用阶段，之所以出现这种局面，与当时对思想政治教育概念内涵的把握不清是直接相关的。
第二阶段，思想政治教育概念统一提法形成阶段。从1960年开始，直到1978年中共十一届三中全会前，在思想政治工作领域的标准提法是政治思想工作，此概念与思想政治工作相比更加强调政治教育，侧重于提高社会成员的政治素质，中共十一届三中全会将党的工作重心转移到经济建设上，为避免将政治加以泛化，忽视社会成员思想素质和道德素质提高的倾向，思想政治工作、思想政治教育开始取代政治思想工作，成为思想政治工作领域较为普遍和统一的提法。
(二)思想政治教育概念的内涵
政治工作、思想工作、思想政治工作、思想政治教育这几个概念，尽管内涵互相交叉重叠，在很长一段时期内亦被相互替代使用，但实际其内涵是不同的。笔者对这组概念进行简单分析，这一系列概念中的最高概念是政治工作，政治工作是泛指人类社会实践中有关政治方面的全部实践活动。思想工作则是为提高社会成员思想素质而进行的工作，目的是促使人们树立符合社会发展要求的思想意识、价值观念和道德规范。思想政治工作是政治工作中思想性部分和思想工作中政治部分的总和。很多人根据字面意义简单化的推断思想政治工作的概念内涵，认为思想政治工作就是思想工作加政治工作，其实这种理解扩大了思想政治工作的范围。
与思想政治工作含义最为接近的概念就是思想政治教育，思想政治工作与思想政治教育虽紧密联系，但也有内涵上的区别，1983年7月，中共中央批转的《国营企业职工思想政治工作纲要(试行)》(以下简称《纲要》)中，明确了思想政治工作与思想政治教育的关系，《纲要》指出：“职工思想政治工作，主要是指职工的思想政治教育。”由此可见，思想政治工作的概念范围要大于思想政治教育，思想政治工作包括思想政治教育和日常的思想政治实践和组织工作，思想政治教育是思想政治工作的主要内容。
那么究竟何谓思想政治教育呢?一般意义上讲，思想政治教育是指社会或社会群体用一定的思想观念、政治观点、道德规范，对其成员施加有目的、有计划、有组织的影响，使他们形成符合一定社会或一定阶级所需要的思想品德的社会实践活动。也就是说思想政治教育是人类所有阶级社会为维护社会稳定，促进社会健康运转而进行的思想上、政治上和道德上教化人的实践活动，是通过政治教育、思想教育、道德教育来培养社会成员的政治素质、思想素质和道德素质的社会活动，是一种思想政治观点和行为品格的教育工程。思想政治教育具有普遍性，尽管很多国家不使用甚至公开攻击无产阶级政党实行的思想政治教育，但实际
上任何国家、任何政党，要想维系社会的正常运行都必须开展自己的思想政治教育活动，只不过是在其他教育名目下开展了实质性的思想政治教育而已。如美国开展的公民教育，英国开展的宗教教育，实际上执行的就是中国思想政治教育的职能。当然这是一般意义上的思想政治教育，在本文指无产阶级的思想政治教育。
二、思想政治理论课概念解读
本文所指的“思想政治理论课”主要研究的是在高校开设的思想政治理论课教学，以下从课程名称、概念内涵和课程设置三方面对思想政治理论课进行简要的分析。
(一)思想政治理论课的名称演变
1949年新中国成立之初就在高校中开设了政治课，当时这门课并没有一个标准和统一的名称。如1949年10月8日，华北人民政府高等教育委员会颁布了《华北专科以上学校一九四九年年度公共必修课过渡时期实施暂行办法》，规定了公共必修课开设辩证唯物论和历史唯物论(包括社会发展史)、新民主主义论(包括近代中国革命运动史)，文、法、教育(师范)学院毕业班学生必修政治经济学。因此，新中国成立之初，对大学生进行系统的马列主义思想教育和新民主主义教育的公共必修课就是今日的思想政治理论课。
1956年9月9日，在《中华人民共和国高等教育部关于高等学校政治理论课程的规定》中又将政治课称之为政治理论课程，以后又出现过共同政治理论课、马克思主义理论课、思想品德和政治理论课等名称。1995年10月24日，国家教育委员会印发了《关于高校马克思主义理论课和思想品德课教学改革的若干意见》(以下简称《意见》)，在《意见》中第一次出现马克思主义理论课和思想品德课的标准提法，《意见》指出：为适应新形势的要求，贯彻落实《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》，深入进行高等学校马克思主义理论课和思想品德课(简称“两课”)的教学改革，根据两年来“两课”改革的探索和实践经验，提出如下意见……自此我国高校的政治课便有了马克思主义理论课和思想品德课(“两课”)的统一名称，并一直沿用到2004年。
2004年8月，中共中央国务院正式下发了《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，也就是中央16号文件，16号文件下发后，“两课”统一改称为“思想政治教育理论课”，这就是思想政治理论课的名称由来。
(二)思想政治理论课的课程设置
改革开放以来，随着我党重大理论的发展和创新，以及相关政策、文件的出台，高校思想政治理论课经过了一个逐步完善的发展历程。在其历史沿革中有三个至关重要的转折，这就是1985年马克思主义理论课方案、1998“两课”方案和2005思想政治理论课方案的提出和实施，高校思想政治理论课在2006年9月全面实施"05方案”(2005年通过的高校思想政治理论课新课程方案)，经过调整后，本科生必修的思想政治理论课课程变为四门，也就是说，目前高等学校的思想政治教育理论课具体是指马克思主义基本原理概论、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想概论、思想道德修养与法律基础、中国近现代史纲要四门必修课，同时开设形势与政策课。
(三)思想政治理论课概念的内涵
思想政治理论课就是为了对学生进行思想政治教育而在学校中开设的课程，是运用授课教学的方式对学生进行系统的马克思主义理论和思想品德教育，其目的是引导和帮助学生树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，确立为建设有中国特色社会主义而奋斗的政治方向，增强抵制错误思潮和拜金主义、享乐主义、极端个人主义等腐朽思想侵蚀的能力。
任何一个概念的演变都必然经由一个从模棱两可到精准透彻的过程，且其演变还会受到当时的社会环境和人们认识水平的的影响。对思想政治教育和思想政治理论课两个概念的辨析，使它们各自的研究领域更加明晰，思想政治理论课教学所涉及的范围较小，是思想政治教育的一个方面，思想政治理论课是思想政治教育的课程化，是对学生进行思想政治教育的主渠道和主阵地，是思想政治教育的主纲，正所谓“纲举目张”，搞好思想政治理论课的教学也就抓住了学校思想政治教育的主题。当然对学生进行思想政治教育应当坚持全员育人的理念，学校、社会和家庭都承担着思想政治教育的重要职责，但毕竟学生以学为主，因此课堂教学是学校思想政治教育的基本环节。
[参考文献]
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