公共事务管理制度篇1
1.我国公共人力资源管理的现实困境
公共人力资源管理关系到公共事务管理和服务的绩效和质量。但受多种因素影响，目前我国的公共人力资源管理中还存在管理理念陈旧、管理体制落后、管理机制僵化和资源开发力度虚弱等现实困境，严重制约了我国公共人力资源管理效能的发挥。
1.1公共人力资源管理理念陈旧
受传统观念影响，目前我国公共人力资源管理中还存在根深蒂固的“单位人”、“铁饭碗”、“国家干部”、“国家职工”等思想，公共人力资源管理理念基本上还是传统的人事管理理念，管理者仍以控制为导向，习惯把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节，强化对人的控制，不利于促进公共人力资源的和谐持续发展。
1.2公共人力资源管理体制落后
尽管改革开放以来，我国在公共人力资源管理上采取了一系列的改革措施并取得了一定的成效，但现行公共人力资源管理体制仍然存在管理机构臃肿、管理绩效低下等问题，严重地降低了公共人力资源管理的绩效，影响了公共事务管理和服务的质量。
1.3公共人力资源管理机制僵化
人力资源应当是一种具有流动性的资源。但受各种因素影响，目前我国公共人力资源管理中还存在较为严重的固定性，其根源就在于我国公共人力资源管理机制僵化。这种僵化具体表现在两个方面：一是横向上的“流动僵化”，即“能进不能出”；二是纵向上的“流动僵化”，即“能上不能下”。公共人力资源管理上的这两种“流动僵化”，一定程度上造成了我国公共事务管理部门活力的缺失和效能的低下，一定程度上降低了“铁饭碗们”的工作绩效。
1.4公共人力资源开发力度虚弱
人力资源开发是公共人力资源管理效率得以提高的重要保证。目前我国公共事务管理与服务部门已充分认识到人力资源开发的重要性，也取得了一定的成效。特别是在公共人力资源开发中，缺少专门的公共人力资源整体培养规划，没有具体到个人的员工智能开发规划，没有制定出台以公共事务管理与服务效能提升为导向的公共人力资源培养与开发制度，没有专门用于公共人力资源开发的专项经费等，也一定程度上影响了公共人力资源管理效能的提升。
2.我国公共人力资源管理的路径选择
2.1树立“人本化”的公共人力资源服务理念
所谓“人本化”，就是指在公共人力资源管理中必须树立“以人为本”的人力资源服务理念，使公共人力资源管理实现从“人事管理”向“人力资源服务”的转变。因此，树立“以人为本”的人力资源管理理念，摒弃传统的“长官本位”“职权本位”等思想是优化我国公共人力资源管理的前提。
2.2采用“企业化”的公共人力资源管理模式
目前我国公共事务管理相关部门的人力资源管理制度基本上沿袭了计划经济时期大一统的科层制组织人事制度。因此，借鉴西方国家企业人力资源管理的先进模式也是我国优化和提升我国公共人力资源管理绩效的有效路径。为此，一方面，需要我们大胆摒弃传统人事管理的观念和方法，学习、践行现代公共人力资源管理与服务的新理念、新技术、新方法和新模式。另一方面，需要我们尽快构建“市场化”、“社会化”或“企业化”的人力资源管理模式，充分发挥市场对公共人力资源管理的基础性配置作用，尽快培养和造就高素质公共事务管理和服务人才。
2.3建立“多元化”的公共人力资源聘用机制
我国公共事务管理部门“雇佣终身制”和“铁饭碗”等现实图景导致了我国公共人力资源管理运行机制的封闭和僵化，使在职公共事务管理管理与服务相关人员缺乏积极奋进的内在动力。因此，要提升公共人力资源管理的效率，就必然要引入新的用人机制来打破旧的用人机制。
2.4构建“绩效化”的公共人力资源考核体系
一直以来，我国公共人力资源管理存在人浮于事、管理效率低下的状况，究其原因，其中最突出的就是人员考核与评估制度不科学，晋升缺乏激励作用。一是要运用现代化绩效考核手段，对公共人力资源管理与服务相关工作人员的德、能、勤、绩几方面进行全面、深刻的评价。二是要建立立体化、多元化的人力资源评估考核体系，要从公共事务管理和服务的不同主体和不同纬度出发，对公共人力资源管理和服务的绩效进行定性和定量的考核。三是要不断创新考核方式，逐步采用官方评估、专家评估和社会第三方评估有机结合等方式。四是要改革现行的晋升和薪酬制度，要把公共事务管理与服务相关工作人员的工资、福利等与其工作绩效直接挂钩，努力提高公共人力资源管理与服务相关工作人员的主动性和积极性。五要引入任职竞争淘汰制度，打破雇佣终身制，建立公共事务管理与服务相关部门工作人员免职制度、降职制度、辞退制度和辞职制度等公共人力资源管理退出机制，做到能进能出、能上能下。
公共事务管理制度篇2
关键词:公共部门;人力资源;管理制度
所谓公共人力资源管理制度,就是指公共部门依法运用公共权力或准公共权力对公共人力资源进行管理的制度化模式。包括纯粹公共部门即政府组织人力资源管理制度和第三部门人力资源管理制度。在我国的公共人力资源管理模式中存在着四种基本的公共人事管理制度,即政治任命制度、公务员制度、弱势群体保护制度和非常任(弹性)用人制度。其中,政治任命制度和公务员制度是主流的公共人力资源管理制度。对我国公共人力资源管理制度进行深入研究,对于贯彻党的基本路线,提高公职人员素质,履行公共事务管理职能等都具有重大的意义。
1、政治任命制度
所谓政治任命制度,是指由中国共产党的各级党委和国家权力机关对公共部门的重要领导职位直接行使人事管理权的制度。政治任命制度的实质是国家重要公职人员对国家政权负责,他们的使命不仅仅是履行公共事务管理职能,更重要的是对国家政权是否存在负责,即对政治目标负责。政治任命制度对于完善公共人力资源管理制度,提高公职人员的政治、业务水平具有重要的意义。
1.1政治任命制度有利于巩固党的执政地位,使国家政权稳定、巩固
必须把那些有领导才能、坚持党的领导、坚持党的宗旨的人选用到公共部门重要领导岗位,以稳定和巩固共产党的执政地位、国家政权,政治任命制度在制度层面做了保证。没有制度作为保障,公共部门人力资源管理就缺少确定性,在选人、用人等方面就会增加随意性,党的执政地位,甚至国家政权就会得不到维护和巩固。另外,政治任命制度也是确保公共部门在人事管理方面对中国共产党政治回应性的制度保障。
1.2政治任命制度有利于国家权力机关更好地表达人民意志
在我国,全国人民代表大会和地方人民代表大会是国家权力机关,人民代表大会有权罢免公共部门的工作人员。然而,公共部门是否能够真正对国家权力机关负责,关键取决于公职人员的政治素质和工作能力。政治任命制度恰好在制度层面保证国家权力机关对公共部门公职人员的控制和管理。公共部门的高级领导干部经过推荐、选举产生,既体现了代表人民意志的代议机关的权威性,又保证了国家权力机关把那些政治素质高、工作能力强的公职人员选举任命到公共部门重要领导岗位中去。
1.3政治任命制度有利于培养和造就一批务实的创新型领导人才
在新的历史条件下,加强公共人力资源管理制度的建设是应对机遇和挑战的切实措施之一。只有公共人力资源充足,特别是那些具有创新意识的领导人才的充足,才能抓住机遇,迎接挑战。然而,我们要求公共部门的公职人员,特别是领导干部不但要务实,而且必须具有具有创新意识。要做到这一点,只有通过政治任命制度,把创新与务实统一起来,选拔和管理公共部门公职人员,从而才能造就和培养出一批既务实又创新的领导者。他们带领广大人民群众勇往直前、务实求新,使我国经济和社会发展迈上新的台阶。
2、公务员制度
所谓公务员制度,就是指国家对各级政府中除工勤人员以外的工作人员所进行管理的制度。十一届三中全会以后,我国开始对国家工作人员管理制度的改革进行了探索。相继颁布了《国家公务员暂行条例》,陆续制定并出台了多项公务员管理规章,配套法规与细则。我国公务员制度的建立和完善,对于革除以往干部人事制度的弊端,推动公务员的廉政建设和政府机关人事管理工作的科学化、法制化等都具有重要意义。
2.1我国公务员制度体现了分类管理的原则
我国公务员制度体现了政企分开、政事分开的分类原则,把公务员界定在国家行政机关行使行政权力,承担行政职能的工作人员,这就克服了传统人事管理那种把国家干部界定过于笼统而带来的管理上的弊端,是符合我国行政机关特点的科学的人事管理制度,这对于调整公务员结构以及提高公务员的政治和业务素质都具有重大作用。
2.2我国公务员制度有利于增进人事管理工作的公平性
在我国公务员制度中处处体现公平性。首先,公务员制度确保公民竞争公职职位权利平等,不因家庭出身、民族、、性别不同而受到歧视。其次,公务员制度确保公务员考试、录用公平。即公开考试、平等竞争、严格考核、择优录用的原则。再其次,公务员制度确保公务员考核、晋升公平。要对德、能、勤、绩全面考核,必须坚持德才兼备、任人唯贤。
2.3我国公务员制度有利于增进人事管理工作的法制性
依法管理是我国公务员制度的一个基本特征,也是我们人事管理制度法制化、科学化的一个重要标志。以往的人事管理制度从总体上看,缺乏配套的法律化、制度化的规范体系,带有一定的主观随意性。我国公务员制度建立后,逐步改变了这种状况。如前所述,公务员制度中除了总法规,即《国家公务员暂行条例》之外,还有40多个单项法规及实施细则,这样就形成了一个健全的法规体系,使我国人事管理工作做到有法可依、依法办事,执法必严,违法必究。
3、弱势群体保护制度
所谓弱势群体保护制度,就是指国家通过实施一系列的制度化措施来确保社会上的弱势群体在公共部门考试录用、培训和晋升等方面免受歧视或享有一定的优先权,以促进社会公正价值的实现。在我们国家也存在弱势群体,如何在公共人力资源管理上实行弱势群体保护制度,对于实现社会公平价值具有重要意义。
3.1弱势群体保护制度有利于促进社会公平价值的实现
如前所述,社会公平价值是指社会弱势群体在公共职位的竞争中享有法定的优待或优先权。在公共人力资源管理中推行弱势群体保护制度表明,这一制度实施的过程,就是社会公平价值实现的过程;这一制度实施地越完善,则意味着社会公平价值实现的程度越高。
3.2弱势群体保护制度有利于培养选拔少数民族干部,促进民族团结,维护祖国统一
针对国际上一些敌对势力经常利用民族、宗教、人权等问题对我国进行干涉,煽动民族分裂活动,我们必须加强少数民族干部的培养和选拔工作,这是我国公共部门人事管理的一项重要任务。少数民族地区由于受经济、文化、教育和科学等方面的制约,落后于其他先进地区。为此,在公共人力资源管理中,就必须推行弱势群体保护制度,对少数民族地区公共资源的管理因地制宜,实行相对比较特殊的人事管理政策,使少数民族地区潜在的公共人力资源受到公平待遇,培养少数民族干部为促进民族团结,维护祖国统一兢兢业业、默默奉献。
3.3弱势群体保护制度有利于妇女干部的培养选拔,促进我国社会的文明与进步
众所周知,社会文明和进步的重要标志之一,就是妇女从政。我国妇女地位得到了明显改善,并已成为公务员队伍的重要力量。在我国,封建礼教、男尊女卑的思潮影响还没有彻底消除,妇女在受教育、就业等方面,特别是在公共部门职位的竞争中有时还处于劣势。为此,弱势群体保护制度的实施,有利于妇女在公共部门职位的竞争和发展,有利于女干部的培养和选拔,促进了我国社会文明与进步。
4、非常任(弹性)管理制度
所谓非常任(弹性)管理制度,就是指公共部门在管理公职人员的选拔、考核和晋升、退休等方面所采取了一种灵活管理制度。它既不同于政治任命管理制度,也不同于公务员管理制度,而是适应时展变化需要的一种弹性管理制度。非常任(弹性)管理制度对于我国公共部门打破领导职务终身制、减少运行成本和开拓新的公共人力资源管理制度等方面具有重要意义。
4.1非常任(弹性)管理制度有利于克服领导职务终身制
干部终身制问题是领导制度、干部制度中存在的主要问题之一,如何克服这一弊端是人事管理工作认真探索解决的问题。非常任(弹性)管理制度可使公职人员树立“能上能下”、“能进能出”的观念,从思想、价值层面,克服领导职务终身制这一弊端。
4.2非常任(弹性)管理制度有利于减少运行成本,提高效率
公共部门向社会提供纯粹或准公共物品和服务时,需要支付一定的运行成本。如何减少或降低运行成本,就是公共人力资源管理工作所要考虑的问题。非常任(弹性)管理制度可以使公共部门的运行成本大大减少,效率得到提高。
4.3非常任(弹性)管理制度有利于开拓新的公共人力资源管理制度
公共人力资源管理制度不是一成不变的,它是随着客观环境的变化而变化。非常任(弹性)管理制度对于降低运行成本,提高公共部门效率方面所表现出来的活力,增添了公共人力资源管理制度的内容,进一步丰富和完善了公共人力资源管理制度的内涵。
参考文献:
公共事务管理制度篇3
关键词：新公共管理运动；乡镇事业单位改革；企业型政府
20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。
一、新公共管理运动的内涵及实质
“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（oHughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。
（一）新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。
首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本―效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。
其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。
总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府―社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。
3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应
的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。
二、对新公共管理运动的述评
西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。
（一）适应了时展的要求
经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。
（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式
对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。
（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段
1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。
2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。
3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。
4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。
5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。
（四）存在着一系列的缺陷
1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。
2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。
三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示
新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。
（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界
西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。
就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。
（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率
乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。
（三）推进基层公共事务管理改革
管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。
1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。
2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。
3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。
参考文献：
1、(美)理查德·布隆克.质疑自由市场经济[J].江苏人民出版社,2001.
2、陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000(6).
公共事务管理制度篇4
【关键词】参与；协商；民主
中图分类号：D62文献标识码a文章编号1006-0278（2015）10-023-01
公共管理者在提供公共物品、服务、制定公共政策时，公民参与是衡量公共部门是否贴近民心的重要指标，那么如何激发公民参与积极性、主动性和创造性，可以通过加强经济物质基础、提高公民自身素质、建立保障制度、利用自媒体的渠道缓解这一问题。
一、加强市场经济的发展，为其提供物质保障
经济基础决定上层建筑，参与活动的有效进行根本上是建立在公民充足的物质基础上。物质资料的生产不仅决定了公民参与力的高低，而且影响参与意识的强弱。特别是农村地区，受小农思想的局限性，使得在做决定时首先考虑物质成本。
一方面，继续加强市场经济的发展，使得物质基础的保障让公民在一定程度上削弱了成本效益对其的影响，这样他们更愿意参与公共管理的活动中。另一方面，在市场经济发展的同时，它可以激发社会民众主体意识和发展民主的觉醒，帮助公民树立“自下而上”的民主形式身份的参与意识。
二、培育公民的主体意识，提高其参与能力
1.加强公民的素质教育。通过对公民的素质教育，促使公民意识的觉醒和提高，这是公民参与公共事务管理的前提。为了使公民充分认识自身在管理中的作用，一方面，公共管理者可以鼓励报纸、小问卷通过特殊“思考”协助政府教育公众。另一方面，政府必须加大宣传教育工作，利用电视、网络把涉及公共事务的内容做成专题节目，这样在激发公民参与热情的同时培养公民参与理性。
2.提高公民参与能力。参与能力是公共管理中公民参与的主观条件，没有参与能力的参与反而会降低公共服务、提供公共产品的效率。可借鉴西方国家多种方式来锻炼公民参与管理事务的能。另外，公共管理者应该鼓励公民参与到非政府组织的活动中来，积极扶持民间公民自组织，为社会营造良好的参与氛围，最终使得公民在不断的实践中提升自身参与能力。
三、完善相关制度，多渠道地发挥公民的主体作用
没有制度化的保障，公共管理中公民参与的实践会倾向于随意性。同时公共事务管理的科学化、规范化也需要制度提供约束性框架。因此，可以采取以下措施：
1.加大信息公开制度的力度。任何旨在预防和解决公共争议措施的执行，其基础必然拥有一个充分知情的公众群。信息公开是保障公民知情权的前提，利用现代信息技术即电子政务，为公民参与提供高效、便捷的信息服务。在这种环境下，公民可以利用网络参与、监督。
2.决策中制度化公民角色。要保证公民参与的长期有效，最好的办法是在公共事务管理中使公民参与角色的作用制度化。定期对实质性资源施加影响有助于激励公民和公民团体，以其保持积极主动的态度和参与精神，其中效果最佳的制度化措施各层级公共部门是与公民分享权利。
3.完善听证制度。在制度设计上明确公共管理中的主体即公共部门重要作用的同时，应该与公民分享管理社会事务的权力，将听证制度从政策方案的规划逐步扩展到管理事务的执行、评估中，形成完备的听证制度。
四、创新公民参与的新形式，完善参与机制
1.在公共服务中提供先进的公民角色。由于公共事务繁多复杂，不可能对所有公共问题进行一一回应。同样面对复杂的问题，公民也不可能全部参与其中，因此可以尝试建立制度化的投诉机制，如借鉴西方国家建立申诉专员或者行动中心，采用第三方来收集公民意见，以提高公民对公共决策的满意度。
2.以网络信息技术为依托，完善微博参政新渠道。公民参与社会事务的过程不是一蹴而就的，没有完善的参与渠道就无法使得决策效果到达最优。在现阶段采用的信息公开等参与方式的基础上，继续鼓励网上参与，利用微博等工具的便捷、高效，打破公共信息垄断的局面，激发公民积极参与的热情。
五、结语
参与度的高低是衡量公共管理者为公众提供服务、解决问题的标志之一，也是提升公共部门威信力不可或缺的重要环节，通过加强经济物质基础、提高公民自身素质、建立保障制度以及自媒体渠道方式来激发公众对于社会事务的关心。在推进各项公共事务顺利开展的同时，推动中国特色社会主义民主的稳定发展。
参考文献：
[1]朱仁显.公共事业管理概论[m].中国人民大学出版社，2003（05）.
[2]王维国.公民有序政治参与的途径[m].人民出版社，2007（03）.
公共事务管理制度篇5
关键词：公共卫生事业单位公务卡存在问题对策建议
中图分类号：F812文献标识码：a文章编号：1002-5812（2016）03-0093-02
随着社会经济的发展和科学技术的进步，居民的消费支付手段发生了巨大变化，信用卡因其方便、快捷的特点逐渐成为消费支付的重要手段。2010年5月31日，昆明市人民政府制定下发了《昆明市预算单位公务卡管理暂行办法》，公务卡结算制度在我市卫生事业单位中得到全面推行，进一步规范了财政资金管理和使用，提高了卫生事业单位财务管理水平。然而，由于公共卫生事业单位的特殊性，在执行公务卡结算制度的过程中也遇到了许多问题，本文拟就我市公共卫生事业单位公务卡结算制度运行情况及其存在问题和原因进行分析探讨，并提出相应的对策建议，以规范公共卫生事业单位公务卡结算工作。
一、公共卫生事业单位公务卡结算制度运行情况及存在问题
公共卫生事业单位作为政府举办的非营利性事业单位，开展各项工作所需的资金主要依靠国家财政供给，如何提高资金使用效率，使公共卫生事业单位的资金使用和公务消费阳光化、透明化、高效化，就成为公共卫生事业单位资金管理的重要课题，公务卡的推行和使用正是适应这个需要的重要的制度安排。2010年5月31日，昆明市人民政府制定下发了《昆明市预算单位公务卡管理暂行办法》，公务卡结算制度在我市事业单位中得到全面推行。按照《昆明市预算单位公务卡管理暂行办法》的规定，公务卡是指本市预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，其主要支付范围包括差旅费、招待费、培训费及单位授权个人办理的零星物品购买支出等。
通过4年多的努力，公务卡结算制度在公共卫生事业单位得到全面推行，我市公共卫生事业单位工作人员的日常公务支出和财务报销业务已经全部通过公务卡完成。公务卡的全面推行不仅减少了现金的使用量，提高了预算资金的使用效率，降低了行政管理成本，还进一步规范了公共卫生事业单位财务管理，完善了财政集中支付制度，实现了资金支付的电子化，使公共卫生事业单位的每一笔资金使用都能够做到公开和透明，便于进行及时和有效的监督与管理。同时，公务卡的推行有效减少了现金流通，促进了非现金支付工具的使用，保证了公共卫生事业单位公务消费和公务支出的阳光、透明，便于控制财政资金的浪费，封杀了“小金库”，有效减少了偷税漏税、、行贿受贿等行为的发生，净化了市场运行环境和社会经济秩序。然而，由于公共卫生事业单位的特殊性，经常需要深入到边远基层工作，同时也需要面对复杂的突发事件的应急处理，因此在执行公务卡结算制度的过程中遇到了许多问题，影响了公务卡的正常使用，未能全面发挥公务卡的作用。
（一）公务卡的受理环境条件不完善，使用不方便
目前我市的信用卡刷卡网络系统还不够完善，刷卡网点较少，有许多乡镇和中小商户没有刷卡系统。由于信用卡服务范围的限制，在许多地方从事公务活动时不能刷卡，尤其是下基层出差时基本都不能刷卡，严重限制了公务卡的使用，而公共卫生事业单位工作人员经常需要去基层出差，进行工作检查指导和突发疫情的应急处置。由于使用公务卡后，单位不再向个人借支现金，公共卫生事业单位公务人员在不能刷卡的地方只能先行垫付现金，这样就会过多占用个人资金，给工作造成不便，同时也引起持卡人的不满，影响公务卡制度的有效落实，影响业务工作的开展。
（二）公务卡管理不严，用途过宽，使公务卡等同于普通信用卡，未能发挥公务卡的财政财务管理作用
目前我市推行的公务卡除了用于公务人员日常公务支出和财务报销业务外，也可以用于个人支付结算业务。公务卡兼顾个人业务支出，方便了个人对公务卡的使用，在公务卡推广的初期确实起到了很好的促进作用，然而这也使公务卡的使用过于混乱，不便于对公务卡进行有效的监督管理，增加了公务卡管理成本。同时，公务卡等同于普通信用卡，公私混用，容易引起公务卡使用不当，产生额外费用，影响公务卡的推广。推广公务卡的目的是为了加强公共单位的财务监管，降低现金流量，有效控制现金管理风险，规范资金管理，从源头防腐治腐，公务卡过多应用于个人支付会严重削弱公务卡的财政财务管理职能，不便于进行及时有效的监督管理。
（三）公务卡缺乏有效的监控管理，公务卡消费信息不完全真实可信，难以从根本上杜绝现象的发生
使用公务卡的根本目的是为了使公务消费支出真实可信、公开透明，从源头上杜绝公务腐败的发生。使用公务卡增加了公务消费的透明度，在一定程度上减少了的漏洞。然而，目前所使用的公务卡仅仅是一种支付手段，没有完善的监控核查系统，公务卡消费也存在许多问题，如某些持卡人在进行公务卡消费时，仍可能存在虚假开支情况和吃回扣现象，一些商家为了吸引顾客、谋求自身利益，为不法交易提供方便。由于缺少对公务卡消费的及时、有效、可行的监管措施和手段，目前公务卡的管理使用并不能保证公务消费支出的真实可信，从根本上避免腐败。
二、规范推进公共卫生事业单位公务卡结算制度的对策建议
（一）要进一步改善公务卡受理环境条件，优化刷卡信息系统，提高服务质量
针对县乡基层和中小商户刷卡系统不健全致使公务卡使用不方便的问题，公务卡发卡银行和银联公司要加快刷卡信息系统建设，要加大在全市尤其是乡镇地区刷卡机的布放力度，重点在公共消费服务领域如住宿、餐饮、交通、零售等部门增加刷卡网点，扩大销售点终端机（pointofSale，poS）的布设范围，强化硬件设施建设，进一步改善公务卡的受理环境条件。同时，财政、工商、银行等相关部门要研究出台配套的优惠政策，加强政策引导，减免受理公务卡刷卡服务商家的刷卡手续费，或通过技术革新使刷卡机在受理公务卡消费时自动免收手续费，鼓励商家安装刷卡机并乐于使用；发卡银行应进一步改进公务卡服务网络，提高服务质量，使公务卡结算更加安全、方便、高效、通畅，及时传递、反馈相关信息，为公务卡的使用和推广创造良好的环境条件，方便事业单位工作人员正常使用公务卡，保证我市公务卡制度的全面、高效落实。
（二）要加强公务卡管理，规范公务卡的应用，逐步做到专卡专用
目前，我市公务卡管理不严，用途过宽，许多人将公务卡当作普通信用卡使用，公私不分，未能发挥公务卡的财政财务管理作用，也不利于对公务卡消费进行监督管理。公务卡是一种新型的财政财务管理工具和手段，公务卡制度的建立是为了降低行政管理成本，规范公共单位公务消费活动，使公务消费阳光、透明、高效、规范、合规，办理和使用公务卡是每位公务人员应履行的职责和任务，因此，应进一步明确公务卡的用途和功能，逐步减少甚至禁止将公务卡用于个人消费，以便对公务卡进行及时、有效的监督管理，规范公务卡的管理。
（三）要建立有效的公务卡动态监控管理系统，强化公务卡消费的适时监控管理，从根本上杜绝公务卡现象发生
公务卡结算管理制度是推进我国政府预算管理单位阳光财政的重要举措，对公务卡消费的监督、管理和约束至关重要。要逐步建立公务卡动态监控管理系统，通过网络将公务卡消费的时间、地点、金额、名称、用途等详细信息全部纳入监控管理系统，适时进行跟踪和评估，公共卫生事业单位要对本单位公务卡消费信息的真实性、完整性、合理性进行评估和认定；财政部门对各单位公务卡消费情况进行监控，发现疑问进行调查核实，对公务卡消费交易和还款信息出现的不合理现象及时反馈并纠正，通过公务卡监控管理系统保证财政资金安全，保证公务卡消费的真实、可信、阳光、透明，从根本上杜绝现象的发生。
（四）要进一步加强公务卡结算制度的宣传和培训工作，促进公务卡的规范、合理使用
财政部门和银行要充分利用电视、网络、报刊等媒体平台，大力宣传公务卡制度，提高社会公众对公务卡结算制度的认识，争取广大提供公共消费服务商家的支持和群众的监督。同时，公共卫生事业单位要加大对单位工作人员的培训，使公务人员熟练掌握公务卡的基本知识，了解公务卡的有关优惠协议如免收卡费、免费开通短信通知、提现免收手续费等，熟悉公务卡消费、报销、还款以及相关信息查询等基本操作流程，让持卡人切身感受到公务卡的安全、方便、快捷，认真、规范、积极使用公务卡。要进一步明确公共卫生事业单位工作人员使用公务卡的职责，使工作人员充分理解公务卡管理的各项要求和规定，提高使用公务卡进行公务消费支出的责任和意识。要加强公共卫生事业单位工作人员公务卡的管理，强化公务卡后续服务和监督管理，使广大职工规范用卡、放心用卡，促进公务卡结算制度的规范、全面落实。
参考文献：
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公共事务管理制度篇6
关键词 公共事业 财政制度 财政政策
随着国有企业改革和政府机构改革取得重大进展推进事业单位体制改革，完善社会团体、民办非企业组织管理，建立现代公共事业制度，为全面建设小康社会提供优质的公共服务，满足社会公共需要，已成为我国公共管理领域深化改革的重点内容，其中构建与之相适应的公共财政政策环境，是不可或缺的重要环节。
一、公共事业制度的财政政策体系存在的问题
改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位管理体制进行了一系列重大改革，民办非企业组织迅速发展，社会团体空前活跃，传统体制下财政独家供给资金、政府垄断社会事业的局面已经打破，改革取得了实质性进展，在政府财政关系方面的变革主要体现在：一是公共事业资金供给初步实现了多元化。事业单位除接受财政拨款外，还有为社会提供教育、科技、医疗等服务取得的事业性收费收入、从事各种商业活动取得的经营收入，以及社会捐赠收入等等。二是公共事业投资主体由政府一统天下转向以政府为主、多方投资并举的格局。近年来，民办科技、教育、文化、卫生等机构迅速发展，既适应了市场经济条件下社会需求多样化的需要， 又减轻了政府财政的负担。三是运用财税政策工具促进了事业单位体制改革和社会公共事业发展。包括对向企业转制的科技型事业单位给予减免税，对向社会公益事业机构捐赠的组织和个人在所得税前按比例或全额扣除等等。四是改革了事业单位、社会团体等公共事业机构的财务会计制度。经国务院批准，财政部于1997年1月1日起实行了《事业单位财务规则》，1998年起执行《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，以及财政部与相关主管部门制定了行业财务管理规章。
但是，与发展社会主义市场经济、全面建设小康社会对公共服务的迫切需要相比，我国现代公共事业制度尚未完全建立，改革任务十分繁重。在公共事业机构与政府财政的关系领域，突出的问题有：
1 事业单位对政府财政资金依赖程度高，财政负担沉重。目前政府财政仍承担着国家公共事业资金供给的主要任务，科技、教育、文化、卫生、体育等事业费支出在财政支出中仍占较大比重，民间投资还处在补充地位。
2 财政资金供给范围过宽，超越了公共财政职能。目前对事业单位的资金供给仍然没有从根本上突破传统体制下的基本格局，政府财政仍然承担着相当部分应由企业、个人通过市场提供的私人物品，如非义务教育、非公共卫生支出、开发性科技费用、新闻出版等等，对提供准公共物品的公共事业服务也存在包揽过多的问题。而应由政府保证资金供给的公共物品服务，如义务教育支出等等，面临着诸多问题，成为诱发乱收费的重要原因。
3 财政资金使用效益有待提高，财务管理制度不够健全，财务监管需要加强。建国后，我国对事业单位资金的供给方式，主要采取由财政全额拨款和差额拔款管理方式。全额拨款单位收支都纳入政府预算统一安排，差额预算管理包括定向补助、定额补助、差额补助或上解等形式，1996年以后主要实行差额管理。上述资金供给方式与计划经济管理体制相适应，在建国初期各项社会事业百废待兴的条件下，对科教文卫等事业的发展，建立健全社会服务体系和改善人民生活，发挥了重要的历史作用。但随着我国市场经济体制日趋完善，事业单位改革不断深化，这种资金供给方式的弊端日益显露。如资金供应缺乏竞争机制，容易形成等、靠、要的思想；资金使用效益不高，财政监督乏力，浪费、截留、挪用等现象较普遍；未能有效地引导社会资金投资，事业发展资金不足，等等。根据建立现代公共事业组织的需要，结合目前我国编制部门预算，需要实行国库集中收付等财政预算体制改革，进一步改进公共事业单位资金供给方式，更多地利用市场机制，提高资金利用效率，以促进公共事业发展。
4 建立现代公共事业制度所需要的配套财政税收政策还不完善。现代公共事业制度的建立和发展，不仅需要财政资金的支持，还需要相关财政政策的支持。
第一，对公共事业组织本身的税收减免政策。在增值税、企业所得税、营业税、土地使用税等税法条例及实施细则中，规定了对教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构的减免税政策，但从现行税收制度分析，对事业单位、社会团体、民办非企业单位的各项税收政策存在的问题有：（1）法律、法规之间存在矛盾与冲突。《教育法》、《社会力量办学条例》、《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法律、法规，对事业单位、社会团体、民办非企业单位非营利性的界定，与对上述单位普遍开征企业所得税之间存在一定的不协调。（2）现行事业单位、社会团体、民办非企业单位的营利性与非营利性不分、法人制度不完善，使有关税收优惠政策难以发挥应有效果。（3）有的税收政策还不够详细、具体，可操作性不强。
第二，鼓励企业、个人和其他社会组织向公共事业机构捐赠的税收政策。从现行税法的有关规定看，我国对捐赠的税收优惠比较宽泛，有利于鼓励向社会公益机构捐赠，促进各项公共事业发展，但同时还存在一些问题：（1）没有区分公益性和互惠性公共事业机构。根据国际税法惯例，对互惠性公共事业机构的捐赠不应给予税收优惠。（2）对可接受捐赠的机构没有具体界定，难以区分其营利性与非营利性。（3）对部分机构捐赠给予所得税前全额扣除的优惠不一定有利于鼓励经常性捐赠，也不利于体现对各类公共事业机构的公平待遇。
第三，公共事业服务的公共定价问题。随着对一部分公共事业服务实行市场化、民营化改革，公共服务的定价难度大大增加，所面临的经济社会环境更加复杂。政府不仅要根据公共服务需求、财政收支状况等因素制定政府的公共定价政策，而且还要明确公共定价的程序、方式、监管等制度和措施，在这一领域还存在许多问题需要解决。
5 需要采取切实有效的财政政策措施，加快事业单位体制改革。改革开放以来，我国科技、教育、文化等事业单位的管理体制进行了一系列重大改革，但改革任务仍十分繁重。突出的矛盾有：（1）政事不分、行政化管理的基本格局没有突破。事业单位对政府依赖性强，有关业务活动仍受政府直接干预。（2）事企不分，其行为与公共事业组织的公益性、非营利性不完全吻合。一些事业单位利用国有资产、土地以及政府给予的各项优惠政策从事经营性活动，收益除部分用于事业发展外主要用于职工福利支出；有些单位还擅自提高收费标准、扩大收费范围，且屡禁不止；有的事业单位的公益性服务与经营性活动界限不清，等等。（3）事业单位内部机构臃肿、人浮于事，公共服务效率低下。有的教学、科研机构在第一线工作的人员仅占职工总数的三分之一。由于事业单位管理体制改革相对滞后，不少国有企业、党政机构的分流人员通过各种途径进入事业单位，进一步加剧了这种状况。
二、构建现代公共事业制度的财政政策体系
根据公共财政与公共事业组织的内在联系，结合我国各类事业单位、社会团体和民办非企业组织的发展现状，以及与政府财政的关系，构建中国现代公共事业制度的财政政策体系主要体现在：
（一）以公共需要为准则，重新界定公共事业类别，建立法定分类体系，实施相应的财政政策。
计划经济体制下以是否从事物质产品的生产为依据建立起来的事业单位制度，已不适应市场经济的需要，必须进行改革，逐步废除这一制度。其出路是以公共财政理论为指导， 对现行事业单位制度进行重新整合，建立适应市场经济发展的现代公共事业组织。根据公共财政理论，政府等公共组织提供的公共物品服务包括纯公共物品和准公共物品。纯公共物品主要由政府直接供给，如国防、法律制度等等，而准公共物品则主要通过设立或资助公共事业机构来提供。公共事业组织可从以下三个方面分类：
第一，按公共事业组织提供服务的性质，可划分为公益性公共事业组织、准公益性公共事业组织和承担一定行业管理职能的公共事业组织。公益性公共事业组织提供的服务完全具有非竞争性和非排他性特点，是纯公共物品服务，如公共图书馆等；准公益公共事业组织所提供的服务既具有一般私人物品的特点，同时又具有一定的公益性，如高等院校等；而承担一定行业管理职能的公共事业组织，是接受政府委托，在提供公共物品服务的同时又承担一定的行业管理职能的公共事业组织。这种划分的实际意义，首先，明确公共事业组织、政府机构和企业的边界，对现行事业单位体制重新进行分解和归类。应由政府承担责任的，由财政供给资金；而属于企业性质的，逐步推向市场。其次，明确政府财政的职责范围。公益性公共事业组织原则上由政府举办，由财政保障其资金需要，同时也鼓励民间机构兴办此类组织，政府在资金、政策等方面给予扶持；而准公益性公共事业组织，政府根据政策需要和财力可能，只承担部分资金供给任务；对承担一定行业管理职能的公共事业组织则严格控制，谁委托就由谁提供资金支持。
第二，按公共事业组织提供服务的领域，参照联合国的标准和一些国际学者的分类，结合我国国情，可将公共事业组织分为公共教育事业组织、公共科技事业组织、公共卫生事业组织、公共文化事业组织、环境保护事业组织、社会福利和慈善事业组织、宗教活动组织、商会和专业协会，以及其他公共事业组织等等。
第三，按法人性质，可将公共事业组织分为社团法人和公共企业法人。社团法人包括公益性社团法人和互助性社团法人；公共企业法人可分为纯政策性公共企业和以提供基础设施服务为主的公共企业。在公共事业管理中，凡享受政府财政支持和税收优惠的公共事业机构，必须具备法人资格，以保障有关优惠政策真正服务于社会公共利益。
以上述公共事业组织的业务性质和法人制度为主要标准，建立我国科学合理的现代公共事业组织分类体系，为政府各项财政税收政策的制定和实施提供依据。
（二）改革财政资金的供给方式，推动公共事业组织健康成长。
公共事业机构提供的服务，有的不能进入市场交换，不能以货币方式体现其的价值；有的只能部分进入市场，但其收费与成本支出之间是不对称的。公共资金的供给方式要保证事业组织发展的资金需要，努力调动其积极性，为社会提供优质的公共物品服务。
1 建立竞争性拨款机制。某些公共事业发展资金不一定直接拨付给具体单位，可采用项目招标、投标的方式选择使用机构，如国家重大课题研究项目、重点实验室建设、公共文化设施投资等等。通过竞争性拨款机制，引导公共事业机构努力实现政府的经济社会发展宏观政策目标，严格遵守公共财政制度，千方百计提高资金使用效益，为社会提供优质公共服务，满足公共需要。
2 建立公共事业财政补贴制度。对提供准公共物品的事业机构，不一定全由政府举办，对企业、个人和其他社会组织投资兴办的这类机构，经审核凡符合政府所制定的公共事业组织标准者，政府可给予一定补助，既支持有关事业发展，引导社会资源配置，又不形成财政拖累。公共事业财政补贴制度的建立，有利于逐步改变目前公共事业组织主要依靠政府举办、国家财政负担沉重、效率不高的状况，在各类公共事业组织中引入竞争机制，为社会提供所需要的公共服务。
3 建立激励性财政资金供给制度。对一些纯公益性的公共事业机构，如公共图书馆、博物馆等，可主要根据其为社会提供的业务量，以及所产生的社会效益、生态效益，如参观人数、读者满意度、污染指数等，确定财政资金供给量，以调动公共事业机构和人员的积极性，提高公共服务的质量和水平。即在部门预算编制过程中，对公共事业组织定员、定额的核定，以及定员、定额的调整，要科学地反映各类公共事业组织所提供公共服务的数量与质量，体现与社会公共需要的均衡，政府保证其所需要的公共资金，从而激励公共事业组织合理配置资源，提高服务效率，更好地满足社会需要。在资金供给制度安排中，迫切需要解决的问题是尽快建立科技、教育、文化、卫生、环境保护、社会保障等公共事业组织的业绩评价体系，比较准确地反映其公共服务的效果，以决定政府财政供给的规模与结构。
4 强化公共事业组织零基预算管理，提高财政资金供给方式的灵活性。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，公众对公共事业服务需求的规模、结构也会相应发生变化，有些公共服务需求增加了，就需要增加政府财政资金支持，而有的公共服务需求缩小了，就不需要维持原有的支出规模。因此，要通过公共事业组织零基预算管理，每年审查有关公共事业组织支出的必要性、可行性，在此基础上编制预算、供给资金，及时调整公共事业组织支出的规模与结构，既保证社会公共需要，又减少公共事业组织对财政资金的过度依赖。
（三）完善财政政策支持体系，优化公共事业组织成长环境
1 对公共事业组织的税收减免政策。在公共事业机构税收优惠政策方面需要进一步改进：（1）实行公共事业机构免税资格核准制度。即公共事业机构是否具有免税资格，要由税务机关核准。从国外的公共事业机构的情况看，有自动具有免税资格和税务机关核准其资格两种情况，自动具有免税资格一般指公共事业机构经政府主管部门审核后即具有免税资格。我国目前还处在体制转轨时期，实行税务机关核准制度有利于加强税收管理。（2）坚持免税公共事业机构的公益性、非营利性。只有从事社会公益事业、不以营利为目的的公共事业机构，才能给予减免税收优惠，公共事业机构来自与公益事业无关的收入要依法纳税。在目前我国事业单位、社会团体和民办非企业单位实际上存在营利与非营利活动并存的情况下，税务机关以公益性和非营利性为标准，才能正确界定是否给予减免税。（3）要求免税的公共事业机构具有法人资格。从事公益性、非营利性活动的公共事业机构具有法人资格，就能保证免税收入用于其宗旨所规定的社会公益事业，其财产为法人占有，机构终止或解散时财产归政府所有或转移到其他公共事业机构，防止免税收入形成的资产落入私人手中。（4）根据我国公共事业机构改革与发展的具体情况，对现行税制中有关公共事业机构减免税的政策进行调整修改，使之更加详细、清晰，即有利于促进社会公共事业发展，又防范产生税收漏洞。
2 鼓励社会捐赠的税收政策。对向公共事业机构捐赠的税收优惠政策需要进一步规范：（1）明确对互惠性公共事业机构的捐赠不予减免税，只对公益性公共事业机构的捐赠减免税，以保证各项捐赠为公众利益服务。（2）对捐赠给予减免税优惠的公共事业机构进行具体界定，要求接受捐赠的公共事业组织具有法人资格和免税资格，具有公益性的特征、范围等。（3）对公共事业机构捐赠实行限额扣除，适当提高扣除标准，如按应纳税额的10%或应纳税所得额的50%扣除。
3 完善公共事业服务定价的政策体系。各类教育、科技、文化、卫生、社会福利等公共事业机构，在向城乡居民提供服务时，可收取一定的费用，以补偿其成本支出。由于其非营利性和接受了政府财政资金及社会捐赠，收费标准即公共服务定价必须受到政府管制。凡接受了政府财政资金、社会捐赠的公共事业服务定价，由各级政府财政主管部门审核。其要点包括：（1）维护社会公共利益。在公共事业服务定价政策决策程序中，建立相应的公众参与机制，如举行价格听证会、公示、投诉等，充分反映公众意见，维护公共利益，提高服务质量。（2）成本补偿。即收费加政府补助和社会捐赠，可补偿提供服务所发生的成本消耗。在政府财力许可的范围内，有些服务可免费或低于成本收费。（3）激励原则。在不违反非营利性宗旨、不损害公众利益的前提下，公共事业服务定价需要一定的激励机制，以调动公共事业机构及人员的积极性，提高服务质量，加快公共事业发展。
（四）采取有效的政策措施，加快事业单位制度改革进程，构建中国现代公共事业管理制度
公共事务管理制度篇7
一、贯彻科学发展观的要求，树立“以人为本”的政府管理理念
党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。并提出了“五个统筹”的新发展战略，其核心贯穿了“以人为本”极赋有人文主义精神的治国、执政理念。按照科学发展观的要求，我国地方政府强化社会管理和公共服务职能，首先应树立“以人为本”的政府管理理念，充分体现全心全意为人民服务的宗旨，实现由权力本位向权利本位，政府本位向社会本位，官本位向民本位的转变。其次树立“以人为本”的政府管理理念，地方政府还应在三个方面进行理念更新。一是调整政府职能的“价值观”。如何更好的为社会、为公民提供公共服务，是现代政府最基本的价值理念。因此，地方政府应注重提供与公民生活密切相关的公共产品和公共服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，进一步提高公民素质和生活质量。二是树立利民便民的“服务观”。地方政府部门要改变以往“朝南坐”的工作作风和方式，主动“朝北坐”，“朝老百姓坐”。要消除一些地方政府部门“门难进、脸难看、事难办”的现象，简化办事程序，优化办事态度，提高办事效率。三是坚持造福人民的“政绩观”。建立注重社会效果和公众满意程度的地方政府政绩评价制度与评价体系，对地方政府的政绩评价不仅要看GDp的增长，而且还要看经济社会是否得到协调发展，社会日益增长的公共需求是否得到满足，人民群众生活水平和质量是否得到提高；要将为民服务，为民执政作为政府管理的本质要求，把着力解决关系人民群众切身利益、改善和提高人民群众生活水平作为地方政府工作的出发点与落脚点，努力建设一个忧民所忧、乐民所乐的服务政府。
二、加快政府职能转变，优化政府职能配置
政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公共行政管理活动的依据和前提。也是深化行政体制改革和推进政府管理模式创新的关键。政府职能不是一成不变的，它随着经济、政治、文化等条件的变化而调整和转变，以适应社会发展的需要。根据当前我国经济、社会发展需要，加快地方政府职能转变，优化政府职能配置，关键是要处理好“四大关系”。
一是在政府与企业的关系上。地方政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。进一步放开政府不该管、管不了的事，真正变管理为服务，变直接管理为间接管理，不干预企业生产经营和投资决策等微观经济活动，要切实落实企业的经营自主权，企业对政府的责任主要是依法经营和依法纳税。
二是在政府与市场的关系上。地方政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府的影响要越少越好，政府应远离直接配置资源，不要成为资源配置的主体，要从社会资源的分配者变为监管者。同时，应依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系，依法打击制假售假、商业欺诈等违法行为。建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，努力营造“懂信用、守信用、用信用”的社会氛围。
三是在政府与社会的关系上。地方政府要为人民群众提供安居乐业的社会环境和生活环境。政府应通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，完善社会保障体系，维护社会公正和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。同时，地方政府工作的重点、政策支持的重点、财政保障的重点要进一步向社会事业、公共事业发展倾斜，向基础设施、公共设施建设倾斜，向生态建设、环境保护倾斜，向扩大社会就业、改善困难群众生活倾斜，切实为社会提供更多的公共产品和公共服务。
四是在政府与社会组织、中介机构的关系上。地方政府要更大程度地发挥社会组织、中介机构的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织、中介机构承担。同时加大规范和监管力度，切实解决“养人”和收费两个突出问题，推动社会组织、中介机构健康发展。通过处理好上述“四大关系”。加快把政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主上来，特别是强化政府的社会管理和公共服务职能，努力创造良好的发展环境、社会环境，更好地为人民群众服务，着力解决民生问题。
转贴于三、推进政府管理方式创新，提高服务质量和行政效率
政府管理方式，是政府机关及其公务人员，为贯彻管理思想、执行管理功能，提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。政府管理方式是实现公共管理理念和目标的重要途径，也是实现政府职能的保障。在政府管理方式上，长期以来，我们习惯于自上而下的行政权力和行政手段进行管理，这种“指挥式”、“控制式”的管理方式与市场经济要求不相适应。特别是在加入wto后，中国经济将更加广泛而深入地融入经济全球化进程，地方政府面临的不再是一个相对封闭的国内市场，而是一个强调法律规则、公平竞争、优胜劣汰的开放的世界市场。因此，地方政府必须更加注重运用法律手段和经济手段管理社会经济事务，尤其是管理方式必须从“管”字当头的控制型政府管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。
当前和今后一段时期，地方政府管理方式的创新不仅要参照wto规则和精神，而且也需要顺应国际公共管理改革的潮流，从中国实际出发，积极借鉴外国有益做法。当前发达国家城市政府公共管理改革的一个重要方面就是实现公共服务社会化，通过这一途径来改变长期以来政府管理的方式，以提高政府治理的整体水平。无论是公共服务社会化，还是建立“服务型政府”，都应从以下十个方面入手，使我国地方政府管理方式能够体现国际潮流和改革的前瞻性：（1）增强服务意识。加入世贸组织后，地方各级政府部门及其公务员如何适应wto规则，转变工作作风，增强服务意识，从过去“直接管理经济”逐步转变为“服务于经济”尤为重要。只有“服务式”管理才能适应市场经济发展的需要，适应开放性的世界市场。当前，地方政府部门尤其要为企业应对wto的挑战提供良好的外部服务，比如，给企业提供咨询和建议，使企业充分了解和利用好wto过渡期条款。同时，通过制定产业发展规划，国内外市场动态等信息，为企业判断市场走向，开发新产品提供服务，帮助企业积极拓展国内外市场，为企业尽快提高市场竞争力创造外部环境。此外，政府还要为国民以及外商服务好，以吸引更多的外商来我国投资经商办企业。（2）积极发挥政府导航者作用。政府不应是无所不在的划浆型政府，而是能够制订合乎公平合理游戏规则的掌舵型政府；政府的主要功能不仅是服务的提供，更重要是确保服务的持续。（3）鼓励公民参与公共事务。政府应提供有效的意见管道，鼓励民众关心并参与公共事务，将民间力量导入社会发展的网络之中，形成共同治理结构。（4）形成公共服务的市场竞争机制。竞争意味着活力，竞争有助于公共服务品质的提高。地方政府应抛弃公共服务的独占心态，鼓励民间参与提供公共服务，以此刺激政府改善管理，提高质量。在公共服务主体上，不搞一刀切，而是从实际出发，能够由私人和非盈利机构承担的就交给它们去承担，反之，则由政府来承担，发挥政府（公共域）、企业（私人域）和社会（第三域）三方的积极性。政府在改革公共服务供给的时候，可以把某些事项转让给私人部门，也可以转让给非赢利机构，三类组织承担最适合自己的工作，实现彼此的优势互补。（5）政府运作以目标和任务为导向。政府固然要依法行政，但并非事事受制于法令规章，地方政府要以人民的利益为依据，在合法范围内，行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。（6）以顾客为导向。政府以创造民众利益、服务民众为目的。用市场的观点来说，就是针对顾客的需求来提供服务。因此，地方政府应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产和提供的方法，建立顾客回应系统，倾听顾客的意见，满足顾客的要求。（7）政府财政应强调如何开源，而非一味重视节流。传统财政理论强调节约开支，未来的地方政府要强调如何增加利润的观点，政府部门应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，以获取更多的收益，解决财政困境。（8）前瞻性政府。事先的预防重于事后的补救。政府要重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策。（9）分权化的政府。地方政府要讲求分权的管理理念，授权下级政府或派出机关发挥因地制宜的功能，对内讲求参与管理，授权于下级，通过集体努力提高行政效率。（10）市场取向。未来的地方政府是积极、主动、非官僚化的，它运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，促进政府机关提高行政效率。
四、完善政务公开制度，增强政府公共政策、法规和行政过程的透明度
政务公开是指公共部门通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作过程，公开有利于公众实现其权利的信息资源，允许其通过查询、阅览、复制、下载、抄录、收听、观看等多种形式，依法利用公共部门所掌握和控制的信息，依法对公共部门权力运作进行监督。完善政务公开制度，对于我国地方政府增强权力运行的透明度，强化社会管理和公共服务职能，建立公正透明的行政管理体制，提高公共行政效能具有极其重要意义。当前完善政务公开制度，应采取以下几个方面对策和措施：在信息公开方面，刚刚的《上海市政府信息公开规定》明确，凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，均应予以公开或者依申请予以提供；政府信息公开还应当及时、便民。这项规定在全国省级政府中首开其例。上海市认为，在责任政府、服务政府和法治政府的建设中，法治政府是基础，而信息公开、透明又是法治政府的基础，建立一个信息透明的政府刻不容缓。
1．在思想层面上，加强思想政治工作，充分认识政务公开的重要意义。推行政务公开是一项关联度大，影响面广的行政改革，它涉及公共部门及其工作人员的思想观念、管理方式和工作作风的根本转变。由于传统思想观念和权力作用的影响，政务公开会受到公共部门及其工作人员本能与非本能的抵制和阻碍。因此，需要地方各级公共部门领导重视做好思想政治工作，使公共部门工作人员充分认识政务公开的重要性和必要性，破除恩赐观念，树立服务意识；抛开应付式的政策观念，加强制度建设意识，为推行和深化政务公开营造一个良好的思想认识氛围和工作环境。
2．在技术层面上，继续推进政府上网，整合政务公开各种技术形式的功效。要加强政务公开部门对地方政府上网工程的领导权，尤其加强对政务信息的内容规范和管理；要不断提高和深化政府信息网络建设，不仅要静态地公布政务信息，而且要加强动态政府的上网，实现政府职能上网，建立真正的电子政府、智能化政府；要加强政务信息的安全管理，不断提高反病毒、反黑客技术，保证信息网络的安全；制定相应的管理法律法规，对政府信息网络的建设、管理、维护、内容和形式的规范进行必要的规定和约束，保障政务信息网络的规范安全运行。
公共事务管理制度篇8
［关键词］公共服务;供给侧改革;事业单位改革
一、引言
在2015年11月中央财经领导小组第十一次会议上，提出推进“供给侧结构性改革”并要求:在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。此后，“供给侧”逐渐成为我国改革与发展的热点词汇。供给侧改革的目标是从提高供给质量出发，通过提升供给结构对需求变化的适应性和灵活性，扩大产品和服务的有效供给，更好满足广大人民群众的需要。伴随我国经济社会的发展，公共服务的作用日益显著。
总理在2016年11月为《经济学人》年刊《世界2016》的撰文中将“增加公共产品、公共服务供给”，作为中国经济的两大增长引擎之一，指出增加公共产品和公共服务供给，既可以拉动有效需求，又有改善民生的作用。近几年，我国社会大众对于公共服务的需求快速增长，依据国家财政部对2011—2015年度全国公共财政支出情况的统计，属于公共服务领域的教育、文化体育与传媒、社会保障和就业以及医疗卫生的总支出逐年增长，仅教育支出一项2015年支出金额比2011年同期增长了62．6%。公共服务支出的扩大一方面说明随着我国人均Gop的持续稳定性增长，社会对公共服务需求数量的快速增长已经成为当前我国社会的新常态和新特点;另一方面也反映出党中央为适应公共服务快速增长及时做出回应，大幅度增加国家财政对关乎民生的公共服务领域进行重点投入。尽管如此，中国社会科学院连续3年基于我国38个城市超过6万份调查问卷结果而形成的《公共服务蓝皮书》指出，现阶段我国社会经济改革的“内轮差效应”显现，经济改革与社会改革不同步，“重经济、轻民生”，社会改革滞后于经济改革的问题，已经导致了公共服务产品供给的种类、数量和效率不能满足广大人民群众的需要。具有公共产品特质的基本公共服务总量不足、供给不平衡、结构不合理将会成为制约经济持续健康发展的重要障碍。
目前，我国的教育、公共卫生、社会保障和就业等基本公共服务的供给总量不足和供给分布不均等问题相当突出。例如在经济发达的珠三角地区，其医疗机构、床位、医师密度是卫生资源最弱的粤东地区的2．15倍、2．23倍和2．35倍。另外，公共服务的变化与私人产品的需求与供给、政府财政收入等存在相关性，有学者指出，公共产品供给的变化将会改变社会对私人产品的需求或者供给，因此也会影响到政府的财政收入。由于受短期内社会力量参与公共服务动力不足、能力有限等条件的制约，事业单位当前及未来相当长时间都是我国公共服务供给的重要载体，承担着大多数公共服务的供给责任。因此，推进事业单位改革对于重新构建中国的公共服务体系，增加公共服务供给，提高公共服务的质量和效率，解决社会对公共服务多样性和需求快速增长与优质公共服务供给不足之间的矛盾，从而推进公共服务供给侧改革目标的实现，并最终助力我国经济领域的“供给侧结构性改革”，具有重要的现实意义。
二、公共服务供给侧改革与事业单位改革关联性分析
(一)理论层面的分析
供给侧概念属于经济学理论范畴，源于以萨伊为代表的供给学派“供给自动创造需求”学说，通过加强“供给管理”、激发市场主体活力是其重要理论依据。供给学派主张通过减少政府对市场的干预，利用减税和限制货币发行量来刺激社会投资的积极性，实现稳定物价以及资源的优化配置。但是我国的供给侧结构性改革在改革背景、针对性、宏观调控思路和理论依据等方面还与西方的供给学派存在着很大的差异，其重点是解决有效供给能力不足带来大量“需求外溢”的结构性问题，根本目的“是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”。在理论层面上，有学者指出我国供给侧结构性改革属于在马克思主义政治经济学指导下，结合我国经济社会实践发展的理论创新，不仅要求市场在资源配置中起决定性作用，而且也强调更好发挥政府作用。基于此，在公共服务领域解决“供需错配”的供给侧问题，推进公共服务体系供给侧结构性改革，除了需要让市场发挥决定性作用，推动“民办机构对参与公共服务体系建设和事业的发展”，还需要重视作为我国公共部门重要组成部分的、由政府组织设立的事业单位的作用。
深化事业单位改革，改善事业单位的绩效，对于提高公共服务质量具有关键性意义。从公共产品理论分析，尽管养老、教育、医疗卫生等公共服务产品具有外部经济性，可以通过市场运作或由非政府的社会组织提供，但如果缺乏完善的宏观社会经济环境以及私营企业、社会组织内部的管理制度保证，容易发生私营企业、社会组织偏离公益性的价值取向而片面追求功利主义的倾向，从而给社会和公众带来负面效应的“市场失灵”和第三部门“志愿失灵”。面对这样的问题，medema指出政府干预可以解决市场失灵，提高公共服务供给效率。虽然“政府干预”的程度、方式和正当性依然存在诸多争议，但就我国国情而言，主要由事业单位供给的公共服务项目，带有强烈的公益性、非营利性特点，而且作为公共产品它们被全社会所需要。由于目前我国公共服务市场发育不成熟，社会组织的发展明显落后于社会大众对公共服务需求的增长，社会组织不仅数量少、服务能力弱，缺乏参与服务的实践经验，而且对政府有较高的依附性。因此，综合考虑现阶段我国包括社会组织在内的社会力量存在的上述缺陷，要保持公益类公共服务项目的公平性，在推进公共服务供给侧改革时必须重视公立事业单位的作用，发挥其以公共利益最大化为宗旨的特点，将公共服务供给侧改革与事业单位改革紧密衔接。
(二)实践层面的分析
事业单位作为传统的公共服务供给主体，一直承担了大量非营利性、公益性公共服务的供给责任。但是其在计划经济体制下形成的运行机制、管理体制和资源配置方式，已经严重滞后于我国社会经济发展特别是社会对公共服务的需求，事业单位改革亟待推进。早在2012年中共中央国务院公开的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》就明确提出通过事业单位分类改革，“形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系”，目的就是为了改变事业单位公共服务供给效率低下、机制僵化、人浮于事的状况。从改革进行的实际情况看，动力不足、推进缓慢的问题还普遍存在。
2015年10月，党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，明确要求增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，转变政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。这实质上是在我国经济领域供给侧结构性改革的大背景下，从国家战略层面提出了公共服务供给侧改革问题。而公共服务供给侧改革的提出，也为我国事业单位下一步改革提供了理论支撑、动力支持和新的突破口，将事业单位改革推入到一个新的阶段性高度。事业单位改革的出发点和归宿是有效解决公共产品和服务供给机制选择及供给效率改善的问题，即通过激发事业单位活力，创新公共服务供给模式，进而提高公共服务的质量和效率，促进公共服务均等化的实现，这在本质上与我国公共服务体系创新和进行公共服务供给侧改革的主旨是相符的。另外，随着我国推进公共服务供给侧改革，重构公共服务体系、完善公共服务多元供给机制，需要在维护弱势群体(如民政部门收养的“三无”人员)的利益前提下，实现政府平稳退出部分非基本公共服务供给。而政府退出后的公共服务市场上，为了规避“市场失灵”和第三部门“志愿失灵”所带来的风险，保障公益的有效供给，由政府举办、具有非营利性质的事业单位成为代替政府直接提供公共服务供给职责的重要选择。
与企业相比，事业单位提供的主要是公益性公共服务，非营利是其核心特征，因此可在相当程度上关注公平与公正;与政府相比，事业单位从事的公共服务不是通过强制性权力来实现的，这不仅可以发挥其专业性、服务性优势，还可以从多方面获取资源，并参与市场竞争，具有自主性和灵活性;与民间非营利组织相比，公立事业单位资金来源稳定、服务覆盖面广、在均等提供基本公共服务方面更具优势。从这个意义上，由事业单位从事公益服务对于经济社会稳定性发展和政府履行职能是必须的。事业单位作为政府设立的提供公共服务的机构，其功能和作用需要强化，从而有效代替政府完成那些“公益性”“公共性”的服务项目。综上所述，公共服务供给侧改革与事业单位之间不仅存在着密切的关联性，而且二者在实现过程中可以相互借力和共同推进。但是在实践中，如何围绕事业单位改革推进公共服务供给侧改革或借力公共服务供给侧改革推进事业单位改革?改革涉及哪些内容?改革通过什么路径展开?改革中事业单位的人员和资金如何妥善安排?改革后的事业单位管理方式与运行机制应怎样转变?这需要加强顶层设计，提出系统、可操作的改革思路与方案。
三、加快事业单位改革，推进公共服务供给侧改革
(一)以事业单位财政管理制度改革为先导，探索资金来源渠道的多元化
资金作为保障公共服务持续稳定供给的首要资源，是促进事业单位改善公共服务供给硬环境的重要条件。我国事业单位的资金来源渠道主要有三个:政府财政拨款、民间捐赠和服务收费。其中，政府财政拨款是事业单位资金的主要来源渠道。目前，我国财政全额拨款、差额拨款、自收自支事业单位分别占60%、20%、20%左右，事业单位无论是以财政供养人员的绝对数量还是从财政供养率这一相对数量指标来衡量，在财政支持方面对政府的依赖性相当严重。在当前我国政府财政支出压力增大，实施供给侧结构性改革进入关键时期的背景下，要求事业单位公共服务供给能力质的提升，需要以改革事业单位财政管理制度为先导，扩大资金来源的多元化渠道。第一，对于仍然依靠政府财政全额拨款的公益一类事业单位，要加强财政拨款事业单位预算管理，建立项目经费与机构编制相匹配的预算安排机制，减少单位养闲人和转包公共服务的行为;第二，对公益二类事业单位在经费来源上从单一依赖财政拨款，到主要依靠政府购买服务资金加有限的财政补助这一巨大转变，一方面应该按照既要保障生存，又不能管的过多的原则分类建立公益二类事业单位经费补助标准体系，另一方面需要鼓励公益二类事业单位在充分履行政府购买服务任务的基础上，利用现有的设备和人力资源积极参与市场竞争，通过高品质、高水平的公共服务供给增加收入;第三，在国家相关政策指导下，积极引入ppp(公私合作伙伴关系)模式，通过探索与私营部门合作的融资租赁和特许经营等方式，利用私人资本购置先进的设备仪器、设备，改善事业单位公共服务供给的条件，提高事业单位公共服务供给的效能和品质。
(二)以推进人事编制管理改革为重点，控制事业单位总量盘活存量
国际上，英国卡梅伦政府从2010年开始的非政府部门公共机构改革，虽然对481个公共机构进行很大程度的缩减，将其中199个撤销、181个合并为57个，最终公共机构的总数量缩减了250个以上，相对于总数为901个的公共机构削减了近三成，但是仍然保留了一些提供咨询、教育等公共服务项目的非政府部门公共机构。在公共服务高度市场化的美国，政府依据社会发展需要，选择多元化、多中心公共服务供给模式，但是对于公共性、公益性强的公共服务项目，如教育、健康和社会服务等也多由政府管理的公共机构来提供。对照国外经验，作为服务经济社会发展，满足人民群众享受公益权益的主要载体和重要的公共服务“供给端”，事业单位必须具有合适的人员编制规模与机构设置才能有效履行它所承担的职能。适当的编制规模与机构设置也是深化事业单位改革、构建中国特色公益服务体系，提供符合民生需要的各类公共服务的保证。我国目前有事业单位111万个，编制内人数达到3153万人是全国公务员人数的近4．4倍，事业单位人数也占到全国财政供养人数的50%左右③，再加上事业单位的离退休人员，实质上已远远超过全国财政供养人数的半数以上。为推进我国事业单位机构编制及人事改革，2011年国务院《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，要求在严格控制事业单位总量的基础上，“盘活存量、优化结构、有增有减”。
这种动态式管理的思路实质上是为了解决我国部分事业单位机构设置规模小，人力、财力、物力相对分散，不利于形成合力的问题，将事业单位改革的重点由关注“量”的减少，转变为现有存量下，重视“质”的提高。事业单位的核心能力是其长期形成的专业化的公共服务供给能力以及对所涉及服务项目人、财、物等资源的调动及支配能力。要盘活事业单位存量，实现“供给管理”，首先就要以完善事业单位人事编制机构管理为重点:第一，在严格控制事业单位编制的基础上，逐步形成以市场为导向的聘用制度，发挥“看不见的手”在配置人力资源方面的基础性作用，公开招聘、择优录用，实现有利于公共服务有效供给的人员配备和流动机制;第二，以现代企业的岗位管理制度为参考，通过专业技术等岗位设置的改革，调动事业单位中现有的具备技术专长员工对于提供公共服务的积极性，充分发挥其专业性能力强的潜力;第三，加强包括事业单位职工养老保险和失业保险在内的配套制度改革，妥善处理落聘人员的分流安置工作，从而优化公共服务供给侧改革的外部社会环境。
(三)以完善事业单位内部管理体制和运行机制为基础，实现资源优化配置
虽然在改革开放之初，我国事业单位的改革就开始启动，但是由于深受传统计划经济体制的影响，其在管理体制与运行机制方面存在的诸多不适应经济社会发展的深层次问题尚未得到根本解决，导致部分事业单位的供给能力现状与公共服务需求与供给侧结构性改革要求不符，不能适应供给侧结构性改革运行的大环境，具体表现在:事业单位分布和机构设置不合理，人力、物力和技术资源得不到优化配置;管理体制不健全，职责分工不清，行政化倾向严重;事业单位的独立法人身份模糊，未能真正成为市场主体，服务能力弱化等。吴平、陈荣华指出“中国事业单位的问题，本质上并不是人员过多，而是机制僵化导致的效率低下，以及机构和从业人员的行为扭曲”。因此，面对这些事业单位改革中的“顽疾”，要想彻底解决，需要着力消除制约事业单位发展的体制，建立“科学、高效、规范”的事业单位管理体制与运行机制。
“科学”的管理体制就是要依据市场需要，尊重市场运行规律和供需关系法则，在符合国家法律和政策的前提下，事业单位的机构和岗位设置要做到因需设岗、因事设岗，杜绝因人设岗、因事找人等现象的发生，撤并低水平、社会效益差、重复设置的机构，避免事业单位成为政府富余人员的“蓄水池”;“高效”运行机制设立的前提是要确立事业单位独立的法人治理模式，实行管办分离、政事分开，事业单位与政府之间的关系由行政隶属关系向合同契约关系转变。通过引导事业单位进入市场，整合资源，实现规模经济效应，做大做强公益性公共服务;“规范”是指要建立有效、强力的事业单位内部权力制约和监管机制，规范公共服务供给过程中决策权、执行权和监督权的相互制衡，确保事业单位公共服务供给的健康、高效运行。
(四)以推进政府购买服务为依托，发挥市场机制在事业单位改革中的作用
我国的公共服务供给侧改革，是让政府、市场和社会在公共服务供给中各尽其责，各展所长，提高公共服务的数量和质量，扩大公共服务受益范围。政府购买服务模式的运用搭建了政府与市场之间的桥梁，实现了政府、市场、社会等多元主体之间的合理定位和良性互动，是政府运用市场机制解决公共服务领域总量供给不足、供给不均衡矛盾的有效工具。在我国着力推进供给侧结构性改革的背景下，国务院2016年6月成立政府购买服务改革领导小组，这凸显出对政府购买服务的进一步重视。在政府购买服务与我国事业单位改革之间建立明确的关系，从国家政策层面可以追溯至十八届三中全会制定的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定围绕“加快转变政府职能”提出“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”要求，首次将事业单位改革与政府购买公共服务并列表述。2014年1月召开的全国政府购买服务工作会议提出了“鼓励事业单位参与提供公共服务，通过政府购买服务倒逼事业单位加快改革步伐”的思路。
2015年财政部联合民政部、工商总局印发的《政府购买服务管理办法(暂行)》第九条中更是明确要求:“政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”。从实践意义上，政府购买服务从短期看有助于事业单位明确和理顺与政府的关系，促进事业单位强化其公共服务供给主体的能力和公益属性，调动其长期累积形成的公共服务供给所需的物质资源和技术优势，以解决短期内社会力量参与公共服务动力不足、能力有限等问题;从长期看，随着公共服务市场的成熟和政府购买服务范围的扩大，部分事业单位作为政府购买公共服务的承接主体参与市场竞争，可以逼迫其在竞争压力下加快组织变革、提升组织绩效，并促使具有市场竞争能力的事业单位转变为企业或者社会组织，从而实现公共服务供给由单一垄断式向多元合作式的结构性变革。因此，事业单位改革应该依托政府购买服务模式，充分发挥市场机制在公共服务供给体系创新中的作用，以合同竞争的契约型制度促使事业单位调整公共服务的供给结构，使其增强适应需求变化的适应性和灵活性，助力公共服务供给侧改革的实施。
(五)以建立全方位监管体系为保障，着力提高事业单位服务供给的效率与公平性
公共事务管理制度篇9
一、公共管理与全球公共事务
所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动产一般将公共事务分为四类（均为狭义视角）：一是国家公共事务，主要指国家立法、司法的公共事务。二是政府公共事务，主要指依法享有行政权力的政府组织关于维护公共秩序和满足社会总体利益等方面的公共事务。三是社会公共事务，主要指除上述“国家”、“政府”以外的非营利组织（第三部门）领域的公共事务等。四是国际公共事务，主要涉及国与国之间等相关的国际性的公共事务。与之对应，公共管理包括国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。
在全球化浪潮不可逆转地席卷世界之际，上述国际公共事务领域的重要性日益凸现。一方面，随着经济活动在全球范围内加以组织，跨国交往与交流日益频繁，区域性和跨区域性事务激增，全球公共问题日趋广泛地涌现。另一方面，传统所谓的“国际”与“国内”事务的界域受到挑战，国际与国内、外交与内政的界线已经不再清晰，在军事安全、经济事务、环境等诸多领域内国内事务日益上升到跨国层次。全球化时代各国都因全球性问题而形成了一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受其它国家行为的影响，参与选择的结果都部分地取决于其它参与者所作的选择，收益也部分地取决于其它成员的行为。
这类超越民族国家地理疆域的国际层面的公共事务一般被视为国家与国家之间的公共事务，其研究往往为国际政治与国际关系学界所主导，对策亦是从高级政治领域内寻求。这类事务由于突破厂民族国家的主权范围而在世界范围内又不存在一高级权威，往往不能得到有效的治理。人们要么寄望于全球范围内统一的中央权威的形成如霸权政治，要么寄望于各国间的一纸契约而对违规者一筹莫展。各国政府以国家地理疆界为基础解决问题的狭隘个体理性模式导致全球问题的潜在恶化，全球公共利益经常不能够得到应有的维护。而且，将一切公共事务上升到政治的高度容易煽动不必要的狭隘的部落仇外情绪，使本可通过协商与妥协达成的集体行动化为泡影。因此，有必要在国际公共事务的研究中更多地采用公共管理的视角，公共管理研究也应该更多地将这类公共事务纳入到自己的视野之中。
除了此类国家与国家之间的公共事务（即所谓国际公共事务）以外，新近为人们所重视的还有跨越不同国家部分辖区的公共事务。传统是将这类事务作为国际事务来处理的，管理过程中不必要的或并不受其影响的其它人也被包括进来，从而造成资源的浪费与效率低下。这种以国家为中心的管理模式要么无法针对不同公共物品的范围而根据公众需求提供多样化的公共物品与服务，要么因为权力的疆域性而无法超出其管辖区域提供将外部效应有效地内在化的制度安排，使得这一类全球范围内的公共问题无法得到有效解决。这表明，国际公共管理必须引入新的发展，以满足全球化时代的要求。
概言之，目前已有政府组织及政府间组织均不能凭借现存力量有效解决全球公共问题，国际社会对公共服务需求迅速增长与现有的公共服务提供水平形成鲜明反差。“国家不仅变得太小以至于无法解决大问题，而且也变得太大以至于无法解决小问题。”所有这一切无不向我们表明，全球化时代的来临对国际公共管理提出了新的要求。
二、全球治理是国际公共管理的新发展
1989年世界银行首次使用“治理危机”，并于1992年发表了“治理与发展”的年度报告，随后，“始理”被广泛应用于众多的场合，近来在全球公共事务领域更是大行其道，全球治理理念应运而生。
不同的学者从不同的视角出发，对全球治理给予了不同的定义。
联合国全球治理委员会对治理的定义是：“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。
罗西瑞强调全球治理的规则性特点，认为，“全球治理可以被认为包括通过控制、追求目标以及产生跨国影响的各层次人类活动——从家庭到国际组织——的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖的、急剧增加的世界网络的大量规则系统。
芬克尔斯坦认为，罗西瑞的定义几乎无所不包却什么也没有说明，他认为：“全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。”他又说，“全球治理就是在国际上做政府在国内做的事。”这种定义显然无视国内治理与全球治理的差别，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治理中的重要作用，客观上有可能成为发达资本主义国家超越广大发展中国家的主权、干涉他国内政的借口。因此，有学者认为，“全球治理论”只不过是西方自由理想主义和西方中心主义在经济全球化背景下的变种，其终极目标就是要建立西方模式的世界秩序。o塞纳克伦斯试图详尽地列举所有与全球治理相关的活动。他认为，在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。这涵盖了政府的规章制度，也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。治理被视为由多数协议形成的一种规范系统。它可以在没有政府的正式授权和具体批准的情况下贯彻实施某些集体行动项目。各种政府间组织，以及由非政府组织或跨国公司推动的非正式调节程序也都包括在这种治理之内。所以，它既是各国参加的国际谈判的产物，也是由个人、团体、政府间组织和非政府组织形成的混杂联合的结果产戴维·赫尔德的《民主与全球秩序——从现代国家到世界治理》也强调了全球范围的、多层次的、民主参与的治理。
也有学者认为：“全球治理是给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。”这一定义较为简洁，但似乎过于笼统。此外，米·齐恩的《超越民族国家的治理》（1998年）和马·奥尔布劳的《告别民族国家》（1998年）也就全球化对国家统治的冲击和全球行为者的含义进行了探讨。
总之，不管从哪个角度出发，学者们都强调了全球治理中政府并不垄断一切权威，权力主体的多元化及合作、协商的运作方式，它或者被看作是一套规则体系或者被描述为一种活动。正因为全球治理活动涉及的范围十分宽广，详尽的列举显得过于累赘，而过于简单的描述却又不能反映出该活动所涵盖的丰富内容。我们认为，全球治理可以被看成是全球化时代全球公共事务的管理方式。全球公民依照某种普遍认可的规则参与及管理各层次国际公共事务并形成新的得到认可的规则或制度，由此世界得以有序发展。这其中，政府组织仍然是“对资源和价值进行权威性分配”的主体，也以这个主体的身份参与全球资源和价值的权威性分配。但它已不再是谁一的主体，而必须在很大程度上容纳其它行为主体进入这一程序，与其它行为主体合作、协商，达成一致并相互监督。全球治理理念表达了通过多方面、多层次谈判未解决全球公共领域问题的需求与愿望。在缺乏等级体制、缺乏强制性权威的国际社会领域，全球治理尤其适用于国际公共事务管理的研究。
为了进一步理解全球治理理念，有必要对全球治理与国际规制作一比较辨析。
公共事务管理制度篇10
一、政府人才服务机构改革的背景
政府人才服务机构是由我国各级政府人事部门主办的人才交流服务机构。根据我国《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（中央编办发［2005］15号），政府人才服务机构是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办，从事人才交流、人才就业服务等活动的社会服务组织。这类机构在国际上属于“公共就业服务机构”的范畴。政府人才服务机构在促进人才就业、合理配置人才资源、提高人才就业能力、为人才提供社会保障以及维护人才市场秩序等方面发挥着重要作用。
在由计划经济向市场经济转轨过程中，我国人才市场的建立是政府主导型的,并以政府成立人才交流服务机构为标志而发展起来的(如非特别指出，本文的人才市场指人才交流的场所或中介机构)。**年，我国成立了第一家政府所属的人才交流服务机构。随后，全国各地的政府人才服务机构相继成立。到**年底，我国政府人事部门所属的人才服务机构已达到3500家，约占全国各类人才中介机构总数的53%，逐步形成了覆盖全国的服务网络，成为我国人才就业公共服务的主体。
在我国人才市场建设初期，民营人才中介服务机构还比较弱小，政府人才服务机构成为人才市场中介服务的主体，并具有多种综合服务的功能。它不但提供各种公益性人才交流服务，也承担政府委托的市场监管和社会管理职能，同时还提供人才市场经营项目。由于在相当长的时期中，政府人才服务机构的财政投入严重不足，因此发展经营逐渐成为各级政府人才服务机构的重要任务。随着经营性活动的发展，一些地区的政府人才服务机构基本解决了经费不足和机构自我发展的问题；一些机构甚至可以不要政府的财政支持，转化为自由度更大的企业型机构。
随着环境变化、体制改革的深入和完善人才市场的需要，政府人才服务机构中的一些深层次问题逐步凸现出来：一是政府机构的职能定位问题。作为政府公共服务的执行机构，人才服务机构设立的初衷是为实现社会公共利益，而不是追求组织自身利益。然而，当前的这种情况，政府人才服务机构能否真正履行其公共服务的职能就成为社会质疑的问题。二是公共服务与经营目标冲突问题。虽然，在许多人才服务机构中对这两类服务实行了内部分开管理，但管理体制上仍是一体化的，在利益上也不能脱离关系。实际上，在两类服务目标冲突、相互制约的情况下，两类业务的发展都受到了影响。三是市场竞争的公平问题。人才服务机构借助于政府名义开展经营，管市场和办市场不分，有悖市场公平、公正的原则，而且，经营中的矛盾还可能会引发社会对政府机构的行政诉讼问题。另外，这种状况也会使政府人才服务机构对未来发展方向产生认识模糊。比如：有人提出“两手都要抓，两手都要硬”，公共服务和经营要共同发展；也有人认为要“一业为主，另一业为辅”，以公共服务为主，商业为辅；还有人提出要“做大做强，参与市场竞争”，成为具有国际竞争力的人才服务产业等，各种认识很难达成共识。因此，基于完善市场经济、从人才市场健康发展的长远目标出发，政府人才服务机构的改革必然成为政府行政体制改革的重要内容。
二、我国政府人才服务机构面临的挑战
我国政府所属的人才服务机构从诞生伊始，就处于不断的变革之中。近年来，随着我国经济社会快速发展和国内国际环境的变化，政府人才服务机构面临着新的挑战。
（一）日益增长的人事人才公共服务需求
近年来，随着我国经济社会的发展，我国已经开始进入小康社会。总体上，人们的生存需要已经基本满足，社会消费结构将不断升级。人们用于衣、食、家庭用品等方面费用的比例逐渐下降，而用于教育文化、医疗保健和社会保障等方面费用的比例不断上升。公众对公共服务的需求将会明显增加。同时，社会对人事人才公共服务的需求也出现不断增长的趋势。主要表现在：
1.随着我国人才资源市场化配置进程的发展，人才跨地区、跨国的流动日益频繁，流动规模增大，对人才流动的公共服务需求增加。根据原国家人事部《全国人才流动服务机构工作情况统计表》和人才市场公共信息网有关数据，1993-**年，我国人才流动总量逐年增加，在人才服务机构登记的流动人员从174万上升到2015万，平均年增长率约为23%。
2.高校毕业生快速增长，人才供求矛盾凸现，需要政府对促进毕业生就业提供更多、更有效的公共服务。1978年我国刚恢复高考时，高等院校招收大学生只有40余万人，1998年达到108万人左右，在20年中增长了约68万人，平均每年增长6万人左右。［1］在这段时间中，高校毕业生基本是供不应求。然而，根据教育部全国教育事业发展统计公报的数据，在1998-2005年，我国高校年招生从108万猛增为504万人，7年中增加了396万人，平均每年增加50多万人(此外高校毕业生为普通高等教育本专科毕业生，不包含成人高等教育。）我国人才市场的供求状况发生了重大的变化，买方市场逐渐形成，高校毕业生就业压力逐年增大。
3.在经济结构快速调整和激烈的市场竞争中，人才就业和择业面临更加困难的环境。在当前的市场环境中，不仅是毕业生，留学回归人员、军队转业干部以及各类下岗人员都面临着同样的就业和再就业困难，社会对人才就业公共服务的需求十分迫切。因此，政府人才服务机构的工作任务也将不断加重。有关问卷调查显示，目前公众特别需要政府加强的人才就业公共服务有：人才就业信息、职业介绍、政策咨询、就业指导等，其中选择前三项的人数比例分别约为70%、53%、49%。［2］
（二）我国事业单位整体改革的要求
根据《事业单位登记管理暂行条例》（国务院公告，1998年10月25日），我国的事业单位是指“国家为了社会公益目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织”。上个世纪90年代以来，我国事业单位进行了三次分类管理模式的改革：第一次是1996年，根据事业单位的社会功能、运行机制，将事业单位分为7种类型，即行政（监督）管理类、社会公益类、公益兼经营类、技术开发类、生产经营类和经营服务类（咨询、后勤、中介）；第二次是1998年，取消了以前的分类，根据公共财政供给的程度，将事业单位分为全额拨款、差额拨款和自收自支三类事业单位。目前，适应我国建设和谐社会和服务型政府的要求，以促进公共事业发展为目标，我国事业单位的第三次分类管理改革正在进行。现阶段改革的主要特点是：一是从科学界定和合理分类的角度，对事业单位进行分类；二是从规范管理的角度，重新设计事业单位的管理制度；三是从整体配套的角度，进行包括总体方案和若干配套制度的系统性的制度设计。
政府人才服务机构属于事业单位，必然要与事业单位整体改革保持一致。根据事业单位改革的进程和要求，当前政府人才服务机构体制改革的主要任务有：一是分类定位问题，要进一步明确政府人才服务机构的职能定位；二是“事企分离”问题，要解决政府人才服务机构公益服务与经营服务界限不清问题以及实施必要的机构转制；三是改革后的人员分流和分类管理问题。
（三）民营和外资人才中介机构的挑战
20世纪90年代以来，随着我国人才市场的不断完善，民营和外资人才中介机构也相继发展起来，人才市场中介服务组织呈现多元化的格局。据原国家人事部《人才流动与人才市场基本情况》有关数据显示，1994年，全国民营人才中介机构只有784家，占人才中介服务机构总数的20.8%，到**年增加到2427家，占总数的36.6%。在民营机构的发展中，一些优秀的人力资源中介服务商脱颖而出，如“前程无忧”、“中华英才”等，其中有的已经成为具有国际竞争力的企业。2003年11月，我国政府下发了《中外合资人才中介机构管理暂行规定》。此后，正式注册登记的中外合资人才中介机构逐年增长，2003年为30家，**年底增加到69家，占总数比例也从0.6%上升到1%。民营和外资人才中介机构的发展，通过公平竞争，提高了人才服务行业的整体水平，也对政府人才服务机构的发展形成竞争压力。
（四）国际公共服务改革浪潮的影响
在国际上，发达国家政府公共服务职能的发展经历了三个时期：第一个时期——职能有限。早期资本主义市场经济时代，西方国家的政府机构很少，职能范围很小，主要在国防、保护私有产权、维护社会秩序等有限的公共领域中发挥作用，政府基本不干预经济，被称为是“守夜型”政府；第二个时期——职能扩张。20世纪初期以后，由于市场竞争加剧，许多西方市场经济国家面临着严重的经济危机，“市场失灵”的弊端暴露出来。第二次世界大战后，以凯恩斯为代表的“政府干预”理论被政府认同。政府以“弥补市场失灵，提供公共产品”为理由，广泛地介入到市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的公共服务领域。这一时期各国政府的职能不断扩大，设立了大量的公共部门，逐步形成“大而全”政府组织模式。同时，各国政府的支出也不断攀升，如美国、日本、德国、法国和英国，政府支出占国内生产总值的比重在1870年前后只有10%，到1935年前后上升到25%，而1995年前后又上升到40%以上，其中欧共体高达54%［3］；第三个时期——职能分权。20世纪60年代以后，在西方国家中，一方面由于经济增长缓慢，失业率上升，同时在全球化竞争中，需要政府提供领域更宽的公共服务；另一方面由于政府机构庞大，财政压力巨大，引起民众不满。公众对全能政府的治理模式提出质疑。因此，从20世纪70年代末期以来，西方发达国家开始倡导公共服务社会化、市场化的改革。［4］他们提出政府要从部分公共服务领域中退出，让社会与民间资本参与公共产品的生产，以提高公共服务的供给效率。
加入wto以后，我国的经济与社会发展将更多地融入到全球一体化的潮流中，不仅经济运行、市场规则逐步与世界接轨，而且政府公共管理模式也会受到重大影响。
三、我国政府人才服务机构改革模式的探索
2002年，党的十六大提出，要深化行政体制改革，进一步转变政府职能，按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。为此，原国家人事部部长张学忠同志在2002年的有关讲话中指出：在进一步深化“政事分开、管办分离”的基础上，要“大力发展人事人才公共服务”，政府人才服务机构要探索“两类业务分开管理、分类发展”的思路。2003年底，“中央人才工作决定”中提出要“推进政府人才服务机构体制改革”，“全面发展各类人才中介服务机构”。在党的十七大会议上，中央又对建设服务型政府提出了进一步的要求。其中理顺责权关系，完善公共服务体系，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开以及规范政府行为等是现阶段我国行政体制改革的重要任务。在这种情况下，许多地区政府人才服务机构开展了改革的探索。回顾近年来的改革，各地区政府人才服务机构的体制改革主要有以下几种类型：
（一）综合配套改革模式
2002年4月，中国上海人才市场，依据“公共服务、市场运作、行业自律、市场监督”的原则，分别设立了以公共服务为主要职能的“上海人才服务中心”；以经营为主要职能的“上海人才有限公司”；以行业自主、自助、自律为宗旨的“上海人才中介行业协会”；以市场监管为主要职能的上海市工商管理局“人才市场监督管理处”四大机构。这四大机构相互分开、分别运作、协同发展。这是一种根据行政管理体制改革的要求，遵循市场经济规律和国际接轨要求的系统配套的改革模式。从实践的效果看，这种改革的方向是正确的，但是还存在着一些需要继续完善的问题：一是政府人事部门依然行使对人才服务机构的行政管理与资产管理职能，因此难以真正实现政企分离、政事分离和政资分离；二是人才有限公司应该在管理上逐步消除官僚化和行政化的传统管理模式，按照现代企业公司治理结构进行改革，以适应市场竞争的要求；三是改革需要整体规划和协同推进，需要制定配套政策和相关制度，以促进四大系统协调发展。
（二）完全企业化运作的模式
2001年底，广州市中国南方人才市场根据按市场要求设计和改革政府人才服务中心，决定退出参照公务员管理的体制，将原有的一些行政管理职能交还给人事局人才市场管理处，实现“政事分开、管办分离”，成为自收自支的事业单位。目前，他们已形成了一套按企业方式运作的管理体系，形成了自己的市场优势。企业化运作以后，财政支持方式由全额拨款逐步转为自收自支，员工实行聘用制（包括高层领导、中层管理者和一般职工）；业务收益主要来自市场竞争性的增值服务。
这种模式是政府人才服务机构由公益性事业制度转变为经营性企业制度的过渡阶段，是以企业经营为主，参与公共服务的模式。在现阶段，这种模式由于机制较为灵活，有助于培养具有国际竞争力的国有人才服务中介机构；有利于利用经营服务支持公共服务。但主要问题在于：一是从长远看，这种模式很难处理好既要加强公共服务，又要增强市场竞争能力的矛盾；二是根据改革的方向，企业化管理的事业单位在条件成熟时要转变为企业，脱离事业单位管理系统，那么基础性的人才公共服务由谁来承担，是否要成立新的人才公共服务机构就成为了问题；另外，随着人才市场中各类中介服务机构不断发展壮大，政府机构主要应该在市场失灵的领域发挥作用，而在市场能够做好的领域中逐步退出。
（三）事企分开，分类管理的模式
这种模式是根据“事企分离，分类管理”的改革要求，将具有混合职能的人才服务中心从组织机构上一分为二，人才服务中心主要从事人才就业公共服务，人才市场主要从事经营性人才市场服务。比如，2002年，云南省人才中心实现人才中心与人才市场的分离。省人才中心主要从事人才公共服务，并承担一部分行政职能，人员参照公务员管理；分离出来的人才市场实行自收自支，企业化管理，直属省人事厅领导。又如，2003年10月，江苏省将省人才中心一分为三，形成了“一个中心和三个市场”，即“江苏省人才流动服务中心”、“中国江苏企业经营管理人才市场”、“江苏省人才市场”、“江苏省信息技术人才市场”。分离后的省人才流动服务中心主要履行人才公共服务职能和部分的政府管理职能。三大人才市场与人才中心解除行政依附关系，开展经营性人才交流、猎头、培训等服务。再如，四川省遂宁市已将市人才中心与市人才市场分离。市人才中心承担市委市政府及人事行政部门的行政委托和社会公益服务任务；市人才市场通过股份制改造，吸纳民间资金，成为合资合作的人才服务股份有限责任公司。
这种模式，实现了事企分离和分类管理，为加强公共服务，规范不同类型服务的管理奠定了组织基础。但从各地区改革的情况看，还存在一些问题：一是承担公共服务职能的人才服务中心的管理体制不统一，有的实行比较严格的“参公管理”，有的实行较为灵活的事业管理体制，这种状况有待于进一步统一规范；二是对于已经从人才服务中心分离出的人才市场（目前还是政府人事部门所属），要根据公平竞争和按市场规律办事的原则，下一步要研究如何推进“政企分开、政资分开”的改革。
（四）业务外包的模式
这种改革模式的主要特点是，政府人事部门所属人才服务机构从人才市场中退出，专门从事公共服务，而将经营委托外包给民营机构。据调查，广东省人才服务中心将原有的经营性业务全部外包经营，不办人才市场，退出市场竞争领域，集中力量做好人才市场管理指导和人才公共服务工作。［5］又如，广东中山市人才服务中心不再经营市场，市政府将自己出资建立的人才市场大楼通过招标租赁给实力较强、运作规范的民营人才中介机构经营。再如，重庆市人事局及人才服务中心，考虑到市场竞争激烈，经营管理难度大，投入市场业务过多的精力，会削弱公共服务力量等因素，在2004年也采取了部分经营外包的方式，将人才大市场外包经营，外包期为15年。
市场竞争性业务外包的优点在于：一是可以使人才服务中心集中精力做好公共服务；二是可以避免经营纠纷所引起的政府连带法律责任；三是有利于促进人才市场民营中介机构的发展壮大，为政府逐步退出竞争性领域创造条件。但是，在进一步的改革中，要考虑国有资产（人才市场设施）的归属和规范管理的问题。
总之，由于各个地区经济社会发展水平的差异，人才市场发展的程度不同，各地区政府人才服务机构改革的进度与方式也各具特色。从以上情况看，目前各地对加强人事人才公共服务和分类规范管理的认识是一致的，但对于有些问题的看法还存在分歧，特别是分离出来的经营性机构如何发展、如何处理这类机构与政府部门的关系、政府人才服务机构应实行何种管理体制，以及如何界定和规范公益收费等问题上还存在分歧。这些问题将随着改革的深入逐渐清晰。
四、我国政府人才服务机构改革的对策思路
改革是一个历史过程，面临着社会环境的变化，不同阶段的改革目标和任务不同。根据我国建设小康和谐社会的需要，按照“十一五规划纲要”关于推进政府职能转变，加快推进事业单位分类改革，公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向，千方百计扩大就业，进一步完善人才市场的要求，稳步推进我国政府人才服务机构改革。
（一）政府所属人才服务机构改革的指导思想与原则
1.以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导
人才资源配置与开发是实施人才强国战略、促进我国经济社会和谐发展的重要环节。政府人才服务机构担负着为人才资源配置与开发提供公共服务的职能，直接关系到人才生存与发展。政府人才服务机构改革要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以“尊重知识、尊重人才”以及“代表最广大人民的根本利益”为宗旨，力求通过改革实现加强人事人才公共服务，更好地履行公共服务职能的目的。
2.坚持科学发展的原则，完善人事人才公共服务
2003年，中共十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。**年，中共十六届六中全会又提出“构建社会主义和谐社会”的目标。2007年党的十七大提出，新时期我国经济社会发展的重要指导方针就是要深入贯彻落实科学发展观，就是要以人为本，统筹兼顾，实现社会全面协调可持续发展。人才充分就业和合理配置是社会稳定和协调发展的基本保证。政府人才服务机构要通过改革，完善人事人才公共服务体系，加强人才公共服务的供给，满足人才就业与发展中的公共服务需求，促进人才与经济社会的协调发展。
3.坚持按规律办事的原则，促进人才服务的有效供给
根据服务的目的和产品消费的排他性和竞争性特征，人才市场服务产品可分为纯公共产品、准公共产品、私人产品等。不同类型的产品通过不同的生产配置模式实现有效供给。实践证明，纯公共产品由政府组织通过计划安排提供最为有效，私人产品由企业通过市场配置更为有效，而准公共产品既可以由公共组织提供也可以由市场经营性组织提供。不同类型产品的配置模式遵循不同的规律。公共产品的生产与配置要按照公共经济规律运作，而私人产品的生产与配置则应遵循市场经济规律，从而实现产品的有效供给。因此，通过进一步明确政府人才服务机构公共服务的职能，合理界定公共服务与经营，实现不同类型的服务遵循不同的规则运行，促进各类人才市场服务产品的有效供给，是政府人才服务机构改革的重要任务。
4.坚持公平公正的原则，促进人才市场健康发展
在市场经济条件下，人才资源的有效配置取决于人才市场完善程度。人才市场完善的重要指标包括市场主体行为规范和公平竞争。在人才市场上，政府人才公共服务是人才服务业中的重要组成部分。政府机构必须与其他服务主体共处一个公平、公正市场环境之中。因此，政府人才公共服务机构的改革必须以完善人才市场为己任，通过改革理顺政府、市场和社会的关系，促进人才市场的健康发展。
（二）政府人才服务机构改革的目标
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持科学发展观，遵循客观规律，维护人才市场公平公正，根据“十一五发展规划纲要”提出的“政企分开、政资分开、政事分开，以及政府与市场中介组织分开的原则”，我国政府人才服务机构的改革目标是：为满足社会人才就业和再就业以及人才开发的公共服务需要，构建“公益目标明确、投入机制完善、基础配置均等、监管制度健全、服务运行高效”的政府人才公共服务管理体制和运行机制。［6］
1.公益目标明确。要进一步明确政府人才服务机构公共服务目标，通过机构改革，合理界定人才公共服务的业务领域，加强政府人才公共服务职能，充分发挥政府公共服务的基础性作用。
2.投入机制完善。要建立和完善人才公共服务供给的财政投入机制，保证基础性人才公共服务的稳定和持续供给，满足社会日益增长的人才公共服务需求。
3.基础配置均等。要统一规划，统一配置人才公共服务资源，建立全国各地区分布合理、结构优化的人才市场公共服务基础设施，保证基础性人才公共服务的均等供给。
4.监管制度健全。要建立和完善政府人才服务机构监督管理制度，规范人才公共服务行为，提高人才公共服务质量，确保政府人才公共服务机构的公益性方向。
5.服务运行高效。机构改革的目的是为了更好地履行人才公共服务职能。改革的重要任务之一是建立符合公共服务目标和公共组织运行特点的管理体制和运行机制，以保证人才公共服务提高质量和高效运行。
（三）政府人才服务机构改革的对策建议
1.依法明确政府人才服务机构的公共服务职能
根据我国现行的事业单位管理法规，人才服务机构是政府人事行政部门举办提供人才交流的公益机构。**年1月1日实施的《中华人民共和国就业促进法》（以下简称“就业促进法”）规定“县级以上人民政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作”。“县级以上人民政府建立健全公共就业服务体系，设立公共就业服务机构”。目前，我国政府人才服务机构主要从事与人才就业有关的公共服务。因此，根据政府人事部门在促进毕业生就业中的职能分工，政府人才服务机构属于“公共就业服务体系”的范畴，也就是说其性质为政府公共服务机构，其业务范围是人才就业服务。这就进一步明确了政府人才服务机构的职能定位。
2.进一步理顺政府、事业和企业的关系
根据中央行政体制改革的总体要求，推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与人才市场中介组织分开”。按照《就业促进法》关于“地方各级人民政府和有关部门不得举办或者与他人联合举办经营性的职业中介机构”的规定，政府人才服务机构应该为劳动者提供免费的公共就业服务，不得从事经营性活动。因此，政府人才服务机构改革应该在前一阶段改革的基础上，将公共服务与经营的“内部分离”转变为真正的“事企分开”，可以将一些经营性业务发展好的机构转变为企业，与政府人才服务机构服务“脱钩”，实行两类机构分开发展、分类管理；也可以把一部分竞争性较强的服务转交给社会人才中介机构，退出市场竞争性业务领域，进一步规范政府人才服务机构的行为，将政府的财力和工作重点集中到提供人才就业公共服务上。
3.纳入统一的政府公共就业服务财政支持系统
一般来讲，根据公益性强弱程度不同，公共服务可分为基本公共服务和非基本公共服务两类。基本公共服务主要由政府财政支持提供，以提供免费公共服务为主；非基本公共服务是以提供准公共服务为主，不以营利为目的，可以有多种经费支持渠道，如政府财政、使用者付费、社会赞助等。根据《就业促进法》，公共就业服务机构应该为劳动者提供免费公共就业服务。因此，人才服务机构提供的免费公共服务属于基本公共服务，其经费必须得到国家财政的保障。这些费用应包括：公共服务基础设施建设经费、公共服务人员与办公经费、公共服务项目运作经费以及与公共服务有关其它经费。因此，要统一规划、统筹管理，科学、合理规划人才公共服务的规模和业务范围，将其纳入到国家整体公共就业服务的制度框架中，为人才公共服务建立稳定和充分的财政保障。
4.建立统一、协调和规范的政府人才服务机构监管机制
为了解决以前管理不统一、标准不一致、资源不共享、服务质量和效率不高等问题，要加强对政府人才服务机构的管理与监督。根据《就业促进法》关于各级政府应“培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场”，“加强对公共就业服务和职业中介服务的指导和监督”，不断提高服务质量和效率的要求，要将政府人才服务机构的指导与监督纳入到各级政府统一管理的框架中，建立和完善政府人才服务机构的管理监督机制。首先要建立和完善有各级政府对人力资源市场公共服务的工作协调机制，建立统一规划、统筹管理、分别担当、协调有序的人力资源公共服务管理体制；其次要加强政府人事部门对人才服务机构的监管，通过建立和完善人才公共服务的业绩考评制度、财务管理制度、多元化的服务监督制度，制定人才公共服务标准和业务流程，规范服务行为，构建高质量、高水平的政府人才公共服务体系。
5.积极、稳妥，推进政府人才服务机构改革顺利进行
政府人才服务机构的改革是一项复杂的系统工程，涉及到不同地区和不同部门的工作。因此，人才服务机构改革要考虑到不同地区的财政状况、人才市场的发育程度、人才供求的差异性以及政府部门分工等情况。首先，要依据现行有关法规制定改革方案，以保证改革的顺利进行；其次，要根据不同地区的特殊情况，因地制宜、分步推进，有针对性地制定改革对策；第三，要处理好“事企分离”中各方面的利益关系，比如，对事业单位的非经营性资产转为经营性资产的，要明确产权关系，坚持有偿使用的原则，保证国有资产保值和增值；在解决有关人员归类、分流时，要妥善解决有关人员的劳动关系和社会保障制度衔接等问题，保护人员的合法权益；对于实行改制转企的人才服务机构，要注意将基本公共服务的顺利转接，保证公共服务的稳定供给。