公共管理的职能篇1
关键词：公共部门；行政管理；职能；转变
行政管理职能不仅能够反映公共部门在活动期间的内容以及发展的方向，还表现出公共部门在人们生活中所扮演的角色以及重要作用，同时也是公共部门在设立管理制度的重要参照依据。在国家改革理念的强调下，如何更好地结合现阶段我国的基本国情，在公共管理部门中实现行政管理职能，是当前公共管理部门中各工作者研究以及讨论的重要内容。
一、公共部门中行政管理职能的转变
1.公共管理理论概述
公共管理理论所涉及的领域十分广泛，理论的内容极为丰富，且具有创新性。公共管理理论是随着公共部门的产生而形成的，虽然理论形成的时间并不长，但是其重要性以及产生的作用却不容忽视，公共管理理论的产生不仅能够解决一些公共问题，还能在社会中为公共利益的实现提供力量。现阶段，国内学术界对公共管理理论的研究并不深入，对公共管理理论的重视程度并不高，所以在公共管理部门面对社会问题过程中，不能制定合理的管理制度，根据实际情况解决问题。公共管理理论的实用性较强，所以在对其理论的发展中需要提供更多的指导，结合理论的主要内容推进公共管理理论的发展。
2.行政管理职能转变的关键
公共管理部门是国家机构设立的重要部门之一，如果政府行政的职能发生了改变，那么公共部门的行政管理职能必然会发生改变。在行政管理的职能发生转变时，必须要清楚转变的原因、转变的结果以及转变的途径，行政管理职能的转变以及国家机构在改革的过程中必须梳理原因，将转变的结果考虑清楚，并制定好转变的途径，只有将这三个问题彻底解决，才是行政管理职能转变的关键。如果转变前没有充分认识到这些问题，思考不全面，那么在今后对行政管理加以改革时，就会或多或少在改革中出现问题，必然会导致行政管理的破碎。所以，需要对行政管理职能的基本内容加以了解，在改革的过程中从特定的角度出发，用更加系统更加全面的方法降低改革的风险，提高改革的质量。
3.公共管理与行政管理职能转变的关系
在公共部门随着社会发展而改变的同时，行政管理职能必然会发生改变，这是行政管理职能发生改变的根本原因。行政管理职能的转变是为了满足经济变化以及社会发展的需求，同时这也是职能转变的前提。针对大大激发市场活力以及市场资源得到充分应用等情况，公共管理改革的趋势越来越凸显，同时这些情况的出现必然促进了行政管理改革的进程，从而实现改革的目的。在公共管理的过程中必须要将激发市场活力以及向社会放权落到实处，所以行政管理职能的转变一定会为公共管理的改革以及发展提供大力的支持。
二、实现行政管理职能转变的有效方法
1.坚持以科学理论为指导
随着市场经济的形成以及人们对经济形势了解程度的加深，公共管理界已经逐渐意识到行政管理职能转变的重要性。由于目前学术界对公共管理理论的研究并不深入，所以针对行政管理职能转变的途径以及依据还要进一步探究，其中坚持以科学理论为指导是转变的重要依据。例如：在市场经济这一方面，我们可以了解到市场的作用，它是将社会资源充分配置，将市场继续运营下去，在企业针对私有物品供应的问题上，公共部门应该充分发挥市场的作用，不要过多干预或对资源加以调配。但是在针对公共物品供应的问题上，市场并不能合理有效地配置资源，在市场的作用得不到充分发挥时就需要公共部门的参与，根据行政管理制度合理安排资源。在行政管理职能转变的过程中，必须以科学理论为指导依据，用科学的方法安排市场资源的运转，“市场神话”不可信，但同时也要注意对市场的束缚力度。
2.调整管理角色，转变管理理念
一般来讲，进行管理的目的必然是有一定的价值追求，而这种价值追求决定着管理的进行方式，而在采用管理工具以及管理手段来达到价值追求的同时，需要了解到管理理念以及管理角色。近年来，公共管理部门的管理理念以及管理角色有了很大的转变，例如：在管理角色方面，从开始的市场管制者转变成建设者或服务者、市场的监督者以及执法者之间的转变，这种转变在很大程度上反映了公共管理的进步；在管理理念方面，由开始强制的管控到现在的监管以及服务进行转变，这种人性化的转变更加管理的发展。在行政管理职能转变过程中还要注意对管理这一领域的职能加以强化。
3.对管理的主体及模式加以创新
公共部门所涉及的内容十分复杂，行政管理的职能也呈现出多种多样的局面，管理的角色也在不断变化着，这些现象主要是由社会发展的趋势形成的。那么如何将管理工作以最有效的方式展现出来，让各管理的职能以及角色能够针对工作发挥好作用，就需要在众多复杂的管理工作中找出管理的主体，同时对管理的模式加以创新。对主体实现多元化管理、模式多样化是十分必要的，实现多元化主体管理就是要求管理者在做好管理工作的同时，还要尽可能地让人们参与到管理中来，激发社会的活力，确保行政管理职能的转变得以实现。
三、结语
目前，有关行政管理方面的研究还在继续深入，行政管理人员需要将实现行政管理职能的转变方法落到实处，并在工作中不断深入了解管理方面的知识，在管理的同时还要注意社会及市场的发展。本文中对实现职能转变的方法做了简要介绍，但仍存在很多不足，需要行政管理者在今后的工作中继续探究。
作者:许光亚巩俊齐郑少秋单位:山东科技大学山东农业大学沈阳农业大学
参考文献:
[1]江苏省镇江市工商局课题组.工商行政管理职能转变思路与任务重点研究[J].理论探索，2014（，1）：51-54.
[2]刘智勇.公共管理视域下工商行政管理职能转变的若干思考[J].贯彻落实十精神，2013（，6）：3-7.
公共管理的职能篇2
关键词：公共危机政府职能社会矛盾
1.前言
当前世界正处于经济一体化以及政治多极化的时代大背景之下，随着我国全面建设小康社会步伐的日益推进，传统与非传统安全威胁因素相互交织，国家发展过程中出现风险及危机的可能性不断增强，再加之自然灾难的影响，公共危机管理受到越来越多的关注，在此形势下进一步强化政府职能，加大危机管理力度，不管是对应对各种风险及危机，还是对维护国家安全和稳定，均具有重大意义。
2.理论概述
（1）公共危机。所谓危机，简单而言，就是危险和机遇。按照控制论主张，危机就是社会偏离正常发展轨迹的一种失控状态；依据系统论观点，危机指的是社会系统无序程度达到一定程度，从而给社会秩序造成极大负面影响。
（2）公共危机管理。所谓公共危机管理就是为确保公共安全、维护公共利益，以政府为主的应对网络针对各种潜在的或者现实存在的公共危机事件，依照其发展阶段而开展相应的有组织、有规划、持续性管理及控制措施，从而达到有效及时预防、应对及消除危机的目的。
公共危机管理阶段存在不同划分方式，比较具有代表性的有三分法、四阶段模型以及五阶段分法。三分法主要着眼于危机管理的宏观角度，将其分为危机前、危机及危机后，其中每个阶段又可以划分为不同的子阶段；四阶段模型又存在不同的见解，典型的有：缓慢、预防、反应以及恢复；减少、预备、反应以及恢复；五阶段分法主张将危机管理分为信号侦测、探测及预防、损害控制、恢复、学习。
3.中国政府公共危机管理存在的不足
中国各级政府虽经过数次公共危机考验，在开展公共危机管理过程中总结出不少经验，然而，往届政府并未借助科学理论，站在危机管理高度去开展危机管理。通常都是出新问题之后，临时组织一个班子就事论事。尽管这种做法可以达到解决眼前问题的目的，但需要付出较高的成本。笔者结合近些年来的公共危机，总结出管理过程中政府职能不足之处。
3.1缺乏公共危机意识
当前，在公共危机管理过程中存在的一大突出问题就是政府机关相关工作人员、公共事务管理人员以及广大社会民众缺乏危机管理意识，对公共危机管理中的政府职能的认识有待深入。及时转变观念是促进政府危机管理机制尽快建立并完善的重要先决条件，我国缺乏公共危机管理宏观机制，认识不够是导致这一问题最主要的原因。
3.2对公共危机基本特征的认识有待深入
公共危机有效处理的一项重要条件就是对突发危机及其可能导致的负面影响有全面而准确的认识。SaRS事件就带给我们深刻的教训。最初爆发与广东佛山的SaRS，迅速蔓延至广州，此时已处于爆发阶段，但由于对其认识不够，并没有意识到此次事件已经属于危机范畴，进而导致准备工作不够，在应对危机过程中不知所措。同时由于缺乏危机预处理机制，导致危机爆发阶段信息不畅通，诸如呼吸机以及防护服等必要物质严重供应不足，医护人员得不到有效保护。
3.3公共危机管理机制有待完善
在国外，国民经济动员及社会危机管理均作是一门独立专业，欧美国家的军事专家及国防经济专家从国防经济学入手对危机预警系统进行深入研究。还以SaRS事件为例，政府在应对危机的过程中暴露出一系列问题，例如：系统性战略及规划缺失，未制定系统的教育、训练及组织机制，整合及协调机制缺失等等。很显然，国防动员或者国民经济动员只是为战争服务的观念已不符合当前形势，要从当前实际出发，积极转变观念，勇敢应对危机挑战。
3.4相应的法制规范不健全
当前，我国在公共危机管理方面尚未制定出一套符合我国当前现实国情、行之有效的应对程序，政府在处理危机的过程中的相关行为也没有法律法规依据和保障。
4.完善公共危机管理政府职能的对策
4.1构建危机管理预警机制
为及时发现危机征兆，政府部门要建立并完善公共危机管理预警机制。尽早发现公共危机征兆，有利于把握最佳时机，从而占据危机管理的主动权，有效避免危机影响扩大。公共危机管理预警机制时完善的危机处理系统中不可或缺的重要组成部分，其主要负责对相关信息进行收集、分析和处理，以便及时发现潜在性威胁因素，抓住危机中隐藏的机遇，从而占据危机管理的主动性地位。开展危机管理的重点之一就是预防，因为在公共危机管理过程之中，预防所需成本最小，操作也最为简便。客观而言，规范而有效的公共危机管理预警机制有助于危机因素的及时发现、树立危机观念、及时把握危机征兆中的机遇，制定出科学而严谨的危机应对计划。
民众参与是民众表达民意的有效途径，并最终使这种民意表达在政府施政中得到表达。政府危机管理预警工作的有效开展，一项重要内容就是树立危机观念，强化危机意识。在社会稳定期，民众普遍缺乏危机意识，针对这一现实情况，可以开展危机模拟，发现公共危机预警系统中存在的不足，及时予以完善，这对于各级政府及广大民众危机观念的树立具有一定意义。
4.2建立并完善公共危机快速反应机制
对于政府部门而言，在公共危机发生之后，作出的反应越及时，其所处的地位也就越有利，需要调用一切可以调用的政府资源参与到公共危机应对中来，确保社会秩序的尽快恢复。政府在公共危机管理过程中，一些强制性干预措施是必不可少的，从一定意义上讲，这也是政府权威性的反映。当发生公共危机的情况下，亢奋及保守是决策者常出现的两种非理性状态，由于受到一系列阻力的影响，决策的风险性也大大提高，所以，借助政治权威性，施行一些必要的强制性干预措施实属必要。但需要注意的是，这种强制性干预需要在最高级别政府的统一组织、指挥及协调下，各级政府共同参与。
4.3建立危机处理权威机构及机制
各级政府对于公共危机管理均负有不可推卸的责任，因此有必要对政府职能及公共危机应对予以有效整合，将危机管理职能作为各级政府日常管理工作的一部分。
从我国实际出发，借鉴别国经验教训，建立中央政府危机管理领导、指挥及协调机构十分必要，该机构主要职责就是在对公共危机进行全面客观分析的基础上，制定出相应的应对战略及计划，对危机信息及风险作出客观评估，并动员广大民众积极参与，调动一切力量，统一指挥危机应对战役。鉴于危机具有多样性，因此，要明确各级政府在危机管理中所承担的具体责任，建立起统一领导、分工明确的公共危机管理机制。
4.4关注信息交流，树立政府公信力
在公共危机面前，其不确定性造成的影响远远超出危机事件自身，其在很大程度上威胁则会社会的政策运作以及广大民众的生命、财产安全，社会公众将会对其产生一定的恐惧感。对于普通民众而言，通常难以客观而全面的认识公共危机，大部分会将主要责任归结到政府相关部门，迫切需要在第一时间获取最为真实、准确的信息，这正因如此，在公共危机发生时，确保信息交流和沟通的顺畅性具有重要意义。SaRS实践中，政府及时向公众通报事件处理进展及相关信息，这场危机战役充分证实了及时向公众信息的效果，帮助政府树立公信力。
4.5健全法制，确保公共危机管理法制化
当前，我国已经出台专门针对公共危机的法律法规，但宪法中也并未明确规定政府公共危机管理权限，并且尚未制定出完整的危机状态管理法。为实现政府管理公共危机的法制化及规范化，确保在公共危机管理过程中切实做到有法可依，需要进一步强化该领域的立法力度。首先，需要，在宪法中要对公共危机状态做出明确界定，并明确规定公共危机管理过程中政府职能；其次，结合我国当前实际，适时制定危机状态管理法，明确规定公共危机状态的确认标准、宣布、政府机关及相关组织的职责权限；最后，还要从现实需求出发，制定与之相应的配套法规。
4.6积极动员民众广泛参与
从一定意义上讲，公共危机所导致的最大负面影响就是破坏正常的社会秩序，同时给社会公众心理造成极大阴影，因此，确保社会秩序的稳定性、维持社会运动轨迹具有重要意义。第一，政府要努力维持公众生活正常状态，从而将公共危机对民众心理造成的伤害降低到最低；第二，通过政府公关，强化与公众的交流，保持政府与公众的联系，争取民众对政府机关在处理公共危机过程中相关举措的理解和支持，政府要通过公关向民众呈现出良好的形象，帮助民众树立起战胜危机的信念和决心；最后，媒体是向公众进行信息传输的重要途径，政府部门要充分利用媒体的作用，消除存在于民众中的不安因素。政府部门要对公共危机应对过程中广大民众所发挥的重要作用要有充分的认识，积极动员民众积极参与到公共危机处理中来，营造全民参与、共度难关的局面。
5.结语
综上所述，针对公共危机事件，当局政府需要建立并完善公共危机预警机制、公共危机管理系统以及公共安全事件应急处理机制，对政府流程进行改进和再造，建立政府部门行动统一协调机构，确保政府部门及相关领导在公共危机出现之后可以及时作出准确决策，并指导危机管理的有序开展。政府机关各部门要注意密切配合，鼎力合作，接受公共危机的考验，并在处理公共危机的过程中注意及时总结经验教训，将公共危机对社会及公众造成的伤害控制在最低限度，为民众的生命、财产安全及社会的稳定提供有力保障。
参考文献：
[1]李臣.建国以来我国灾害性公共危机管理的考察与反思.广西师范大学，2010，04
[2]郑梦颖.“非典型肺炎”与“5.12汶川地震”的政府公共危机管理比较研究.重庆大学，2010，04
[3]黄新伟.转型期公共危机管理中的政府责任研究.中南大学，2005，06
公共管理的职能篇3
关键词：新公共管理；职业培训；政府职能
1新公共管理模式对职业技能培训的意义
职业培训学校的发展与所在的经济有着密切关系，因此其必须发挥出职业培训在区域经济前进中的作用。而新公共管理就是说政府要改革管理体系，借由参加公共管理手段的公司化路径与公共管理的多元化主体，让政府起到有效、新型、不同的职能，而是成为职业培训教育的推动者，根本目标使政府的公关管理的效率获得提高，职业培训教育也可以获得可持续性发展。新公共管理模式的最大意义就在于，能够发挥出职业培训机构的珠光能动性，源源不断的为经济发展提供技能型人才，尤其是培养出适应社会先进生产力的“用得上、留得住、下得去”的高级实践性、应用性人才。对这种短缺的人才的职业培养，可以为区域经济中的企业短板进行补足，有效缓解本科院校人才培养的技术不扎实的问题，从而加速区域经济的产业优化与产业机构调整。
2职业技能培训将面临的挑战
（一）不能单纯的以传统视角来看待学校和学生之间的关系
在职业培训教育的市场氛围中，绝大多是是采取机构和学院签订合同形成委托关系。从新公共管理模式的角度思考，作为委托的这种合约形式，双方应当在法律层面是权利义务责任对等。但是，现阶段的传统思维模式中，职业培训机构和学生仍然处在从属关系的层面，其消费者的个人属性没有得到有效的法律权利保护。职业培训机构往往从传统管理模式出发，主要通过授课式的管理方式开展教育活动，并不会考虑到学员是否学会，是否达到合同中所要求的水平。
（二）教学的市场必然会在近年面对严重的“买方市场”
随着我国经济水平的愈发提高，职业培训机构的成果产出将被完全的市场化和商品化。而现在很多职业培训学校并没有从市场出发，其教育产品已经落后于时代，甚至学院学习的知识已经在互联网大潮下被淘汰，长此已久教育产品的落后必然会冲击培训教育机构的活力与升级，职业培训机构自然实力也会不断减弱。我国人口最高峰的一代将会面对职业教育，全国各大职业培训机构将会面对强大的“买方市场”，职业培训机构的竞争将会从地区性的竞争向寡头竞争逐渐发展。因此，职业培训机构的负责人必须认识到市场的残酷性，和自然选择的优胜劣汰，认真对待新公共管理模式之下的“买方市场”。
（三）二本、三本院校等优势地位教育机构进入职业培训市场
随着新公共管理模式的到来，国家教育部将会在开办职业培训机构的准入门槛上再次进行严格限制。同时，根据十八届三中全会的精神，国家必然会通过各种方式调整、开设职业培训机构。而在近几年，职业培训机构必然会面对十八届三中全会对于大批二本、三本院校的改革要求，届时将会有大量处于优势资源地位的本科院校进入职业技术培训的领域。因此，在政府政策还没有放开前，职业培训机构必须要认真做好打一场硬仗的准备。
3新公共管理模式下职业技能培训的改进对策
（一）增强职业教育行政的灵活性
新公共管理模式下将政府治理与市场经济互相融合，从市场角度将各种私人企业的先进管理模式引进到公共部门。现阶段，很多职业培训机构多为政府背景支持的传统教育机构，其特性在于沿用的是体制化的教育模式，并没有发挥出市场经济下的充分灵活性和竞争力。因此，职业培训机构应当数理新公共管理模式的“以人为本”思想，转变传统教育模式，将学员是否能够获得知识、是否将知识转化成可操作性作为切入点，认真考评每一个学员在离开培训机构的时候其所获得的技能培训是否能获得市场的合理估价。
（二）强化市场引导和消费者导向
新公共管理是行政管理和经济学的交叉学科，其主要前提质疑就是市场经济。因此，政府应当引导职业培训机构进入市场竞争，强化市场引导和消费者导向，利用市场的竞争与效率调整来逐步改善公共部门。未来，职业培训机构的竞争力度将会快速增强，市场上也逐渐涌现全国性的大型职业培训机构，随着大型培训机构的进一步扩展，必然会与各个地区的区域性培训机构发生冲突，在市场经济环境下政府不可能采取地区保护主义来限制巨头的进入，因此很容易导致大量区域培训机构的倒闭。因此，政府应当立足自己分管行政区域的具体情况，引导职业培训机构建立起以兼职、人才培养库、多专业分类的管理模式，对地区紧缺型人才立即由职业培训机构进行专业化培养，这样才可以在市场经济中与垄断机构进行竞争，而不是因为市场经济的影响而走向衰败。
（三）实施严格的绩效控制
新公共管理要求必须对绩效控制应当高度控制。未来二本、三本进入职业培训市场，除了其自身资源优势地位以外，不得不承认其人才培养方案相对较好，并且每一个技术人员的培养周期所经过的时间也远超过职业培训机构的人才培养时间，两个月培育下的技术工人的确会落后于经过思念培养出来的技术功能。因此，职业培训机构必须树立起严格的绩效控制工作，保证每一个职业培训成果都具有很强的竞争力，否则在未来很容易被本科院校的技术人才给冲垮。因此必须借鉴新公共管理模式的观点，实施严格的绩效管理，将职业培训机构的教育成果绩效评估进行系统化安排，并未其绩效考核提供具有操作性的管理平台。
参考文献：
公共管理的职能篇4
[关键词]政府管理;高等教育;职能定位
doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2015.22.143
[中图分类号]G649.2[文献标识码]a[文章编号]1673-0194（2015）22-0-01
新公共管理是政府管理的一种模式，提倡政府用企业管理的方法开展行政管理工作，旨在提升管理效率。这种管理模式对公共政策的制定和执行产生了较大影响，促使政府管理向着市场化方向发展，将这种管理模式应用于高等教育管理中，能够促使政府转变职能定位，有利于管理水平的提升。
1政府管理高等教育中存在的问题
改革开放以后，我国大力发展市场经济，并取得了举世瞩目的成就，当前我国正处于建设中国特色社会主义的新时期，政府不断强调要优化资源配置，使用灵活的手段开展行政管理工作。高等教育系统是社会结构中的重要组成部分，其运行机制与政府制定的行政政策直接相关，随着市场经济的发展，政府行政管理模式不断改变，在配置资源的过程中对市场的依赖程度越来越高，新公共管理理念应运而生。新公共管理在手段和方法虽然在一定程度上发挥了积极作用，但从实际情况开看，政府管理高等教育的过程中仍存在一些问题，主要是市场机制没有将作用发挥到极致，政府职能定位不够准确，导致教育资源被严重浪费，管理效率仍旧有待提升，如何转变政府职能，发挥市场的调节作用，公平合理的分配教育资源，是政府需要思考的问题。
2新公共管理视野下政府管理高等教育的职能定位
2.1转变管理观念
党的十强调继续深化改革、转变政府职能，要求行政管理部门主要行驶监督职能，发挥宏观调控的作用，将制定发展政策与路线的权利交还给企业，实际上就是一个“放权”的过程。在管理高等教育的过程中也要遵循同样的原则，政府对高校主要发挥宏观调控的作用，但是不参与实际内部管理，高校拥有独立自，实现自我管理，使高校的发展能够适应市场经济的变化，这样，既能减少政府行政管理部门的压力，又能充分调动高校自主管理的积极性，发挥市场的调节作用。
2.2加大简政放权的力度
实际上重新定位政府职能，就是要加大政府简政放权的力度，在管理高等教育的过程中主张“分权”，政府要一步一步将管理权力交给高校自身，改变以往集权管理的方式，高校可以根据市场环境的变化适当调整招生政策与培养政策，培养出一些更能适应当前社会环境的人才。可以采用以市场为主导，以其他配置方式为辅的市场管理方式来管理高等教育，充分调动高校的主观能动性，发挥社会各界的力量，实现资源的优化配置。
2.3构建管理高等教育的新体制
新公共管理理论认为，政府转变职能的根本目的就是改变公共服务的供给体制，缩小政府的管理权力，有效发挥社会和市场的职能，高等教育属于公共服务的范畴，其在运行的过程中会受到一些市场因素的影响，因此社会要承担提供资源的责任。这种体制可以在办学方面充分体现出来，政府要鼓励民间组织通过正当途径积极办学，为其提供相应的政策，使闲置的教育资源被利用起来;在财政方面也不再完全依赖政府拨款，允许一些社会企业进行财政投资，筹措教育经费，并通过合理方式给予回报，减少政府财政压力，有效利用民间资金。
2.4提升政府的服务意识
新公共管理理论主张政府在进行行政管理的过程中提升服务意识，发挥自身的服务作用。如果政府在管理高等教育的过程中过分强调自身权利，社会其他机构没有权利为高校提供教育资源，大大限制了竞争自由，高等教育的发展必然受阻。因此，政府要将自己定位于“服务者”的位置，通过制定合理的教育政策来引导高校发展，为其创造一个公平竞争的环境，在合理范围内放宽教育市场的准入条件，用科学的方法评价教育质量，为高等教育的进一步发展提供支持。
2.5建立健全相关法律制度
政府要建立健全高等教育管理的法律制度，使政府在转变职能的过程中有法可依，利用制度来规范管理流程，促使管理人员在合理范围内行使自己的职能。一方面，这些法律法规要规范管理部门的行为，防止管理部门工作人员权力过大，干扰到高校正常发展;另一方面，这些法律法规是要规范高等教育市场，防止一些高校利用政府“放权”政策，管理过程中如果任何一方出现违规行为，都要依据法律对其做出相应惩罚，维护教育事业的稳定。
3结语
随着市场经济理论的成熟与完善，新公共管理方法发挥了越来越大的作用，该理论逐渐被引入到高等教育管理领域，要求政府更新管理理念，加大简政放权的力度，提升服务意识，将自己定位于“服务者”的角色，发挥市场的调节作用，以更合理的方式利用教育资源，同时建立健全相关法律法规，规范政府管理部门与高校的行为，促进教育事业的健康、稳定发展。
主要参考文献
公共管理的职能篇5
关键词：大学生村官；职业能力；新公共管理理论
中图分类号：D422.6文献标识码：a文章编号：1001-8409（2013）11-0085-04
Basedontheperspectiveofnewpublicmanagement
ResearchinprofessionalabilityofChineseCollegegraduateVillageofficial
YanGChangfu，JiaLina
（Schoolofpublicaffairs，ChongqingUniversity，Chongqing400044）
abstract：thispaper，basedonthetheoryofnewpublicmanagement，throughthedescriptionoftheprofessionalabilityofcollegestudentvillageofficialstatus，analyzesthecurrentproblemsexistingintheprofessionalabilityofcollegestudentvillageofficial，explorefurtherimprovetheabilityofcollegestudentvillageofficialcareerpathsandcountermeasures.Strengthentheoccupationabilityeducation，deepentheconstructionofoccupationabilitysystem，formingthetrainingsystemofprofessionalability，improvethevillageawarenessofentrepreneurship，improvethevillageofficialrewardsandpunishmentmechanism，etc.，createarealyoungandprofessionallevelofgrassrootscadres.
Keywords：collegegraduatevillageofficial；professionalability；thenewpublicmanagementtheory
1研究背景及意义
我国大学生村官制度从2008年开始实施，由于时间短、任务重、涉及面广，许多大学生村官尚未真正完成从“学生”到“基层干部”的角色转换，职业能力较为欠缺，缺乏真正的服务能力和有效的实践经验，缺少适宜农村发展的专业能力，创新精神与能力不足，思想觉悟和抵御外界诱惑的能力较低。现阶段我国“三农”问题仍然比较严重，特别是农村地区经济发展不平衡、农民财政增收缓慢、农村教育水平不高、农产品深度再加工不够等问题较为突出。因此，研究如何提高大学生村官职业能力，如何向广大农村地区输送具有高职业能力的大学生村官，如何打造适用于农村经济发展的知识型、实用型、科技型大学生村官队伍，真正为新农村建设提供人才支持和人力资源保障，切实有效地发展农村经济就显得十分必要[1]。
2大学生村官职业能力的相关研究综述
2.1国内研究现状
自2008年在全国范围内实施大学生村官计划起，国内专家、学者对于大学生村官职业能力方面开展了一系列的研究。陈德翼认为，加强对大学生村官职业能力的培养是高校共青团的责任，应着力开展涉农类的学术活动、农村科普活动、农村与校园文化交流活动等等，打造农村社会实践的锻炼平台，为村官走向工作岗位做准备[2]。黄永康等认为，大学生村官应具备的能力是独立思考判断能力、工作实践能力、参谋助手能力，其能力素质中存在思想认识缺乏、业务技能欠缺、沟通协调能力不足等问题[3]。
2.2国外研究现状
国外学者们在对职业能力的培养理念与培养模式的研究上，为我国提高大学生村官职业能力提供了借鉴与参考。如澳大利亚在进行职业教育培训上，把以能力为本位、以就业为导向和树立终身教育思想作为培训理念，培养过程具有开放性、行业全程参与性、培养环节的实践性、培养手段的先进性、培养资料的配套性等特征[4]。日本把人的职业能力提高作为一项基本国策，在具体实施过程中以立法的形式确保其法律效力，政府狠抓组织落实，并以国家立法的形式确定经费保证金[5]。
综上所述，大学生村官计划是党和政府为促进农村经济可持续发展和缓解严重的大学生就业压力提出的一项具有中国特色的举措。因此，针对大学生村官方面的研究是一新课题，在村官职业能力的研究方面更是少之又少。分析我国大学生村官职业能力现状，从服务能力、专业能力、创业能力、自控能力等方面对提高村官职业能力进行深入分析，发现存在的问题和弊端，最终提出科学合理的对策与措施，对于丰富大学生村官职业能力理论，提高村官实际工作能力具有重要意义。
3大学生村官职业能力研究的相关理论
3.1大学生村官职业能力的内涵
学者们对大学生村官职业能力尚无明确的定义，大学生村官的职业能力大体可界定为大学生村官在农村依法运用公共权力和公共资源，科学有效地履行职能、治理农村、服务群众，积极从事农村职业活动所具备的知识与能力的综合。它包括服务职能、专业能力、创业能力和自控能力。服务职能是指村官在从事农村职业活动过程中为满足农业、农村、农民的服务需要应具备的意识、技能与技巧。专业能力是指村官将自身所学专业知识转化为实际生产力的能力。创业能力是指村官能够科学有效地利用人力、物力、财力等各种资源进行整合和利用，创造实际经济效益的能力。自控能力是指村官在从事农村经济活动的过程中控制约束自身心理与行为的特殊能动性。
3.2新公共管理理论
目前对于新公共管理的认识和定义存在差异，没有统一的定论，本文引用对于新公共管理理论内容的见解，主要有以下几点：注重政府的政策职能与管理职能的分离；注重将私营部门的管理方式引入公共部门；营造“顾客导向”的行政文化；政府应广泛采取授权或分权的方式进行管理；公务员不必保持中立；政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制[6]。
近年来，新公共管理思想在我国引起了广泛关注和研究，并在行政管理中开展了实践和应用。新公共管理思想倡导以顾客（服务对象）为导向，奉行顾客（服务对象）至上的价值理念，政府职能由“划桨”转为“掌舵”，希冀在公共管理中引入竞争机制，提高效率[7]。这一思想应用到大学生村官的实际工作中，即要更加注重以人为本、服务行政，把群众看作尊贵的“顾客”，想群众之所想，急群众之所急，谋群众之所需；主动学习农业专业知识，提升工作专业能力；积极进行村务管理创新，不断探索创业致富之路；时刻对自己高标准严要求，努力成为群众的“知心人”、“把关人”。新公共管理思想的倡导，促使大学生村官不断修正自己的言行，更加重视对农民根本利益的保护，提高村官的职业能力，使其真正成为新农村建设的主力军。
4我国大学生村官职业能力存在的问题
就职业能力而言，由于大学生村官职业能力教育和培训管理存在缺失，使村官在服务职能、专业能力、创业职能、自控能力等方面存在欠缺，运用新公共管理理论分析这些问题主要表现在以下几个方面。
4.1服务职能缺失
新公共管理强调“服务主义”，村官是负责任的“企业经理和管理人员”，农民是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，此种关系要求大学生村官具有很强的服务意识与服务能力，在工作过程中能够满足农民群众的需要。但目前大学生村官由于其角色转换较慢和对自己工作认识的不到位，入职动机与服务职能并未匹配。
吉林市对360名村官的入职动机调查说明了此问题，如表1所示[8]。从中可以看出服务农村这一思想并未受到村官的重视，因此在工作中缺乏相应的服务意识，未能把自己的知识和能力发挥出来，甚至通过寻找所谓的客观原因为自己工作倦怠找借口，在农民群众中造成了不好的影响，损害了大学生村官这一群体的形象。
4.2专业能力转化困难
新公共管理重视政府活动的产出和结果，大学生村官在从事农村经济活动的过程中，应充分利用自己的专业知识，运用有限的资源创造更多的公共产品，提供更多的公共服务。但由于村官选拔的宽泛性，致使各种专业人才涌入农村一线（如图1）[9]，大学生村官中农学、法律学、医学等农村急需的专业人才所占比例分别为1.1%、4%和1.1%，远远不能满足广大农民群众对专业人才的需求。鉴于许多村官专业知识与农村经济发展的不匹配性、农村工作开展的复杂性、村官们实践经验的短缺性，在短时间内将专业知识转化为专业能力的成效不高，通过锻炼实践提升专业能力的可能性较小，彻底将专业能力转化为生产力的挑战巨大。
4.3创业能力不强
新公共管理思想注重政策职能与管理职能的分离，有利于公共管理主体的创新，按照企业组织结构设计公共管理创新的载体。但包括村官在内的农村基层干部队伍中，管理主体既掌舵又划桨，再加上村官的社会阅历和任职时间有限，使部分村官因为理想与现实的落差而慢慢滋生了得过且过的想法，只想在农村基层这个岗位上镀层金，根本没有考虑过要在基层有所建树，带领农民共同致富。宜春市关于大学生村官工作思想情况的调研结果从侧面说明此类现象严重（如图2）[10]。
根据中组部调查，截至2012年6月，全国大学生村官创办致富项目仅2万多个，领办创办各类专业合作社6451个[11]，这一数据无论从村官数量上，还是创业项目的稀少上，都可以看出大学生村官创业的被动性，这无形中也严重制约了农村经济社会的发展。此外，部分地方政府对村官创业支持的帮扶不够，使具有创业想法的村官由于缺乏创业资金而丧失了创业积极性[12]，导致大学生村官创新能力受到了严重阻碍。
4.4自控能力不足
图3[9]为开封市对大学生村官工作满意度的调查结果。从中可以看出部分村官对自己的工作并不十分满意，其成长土壤突然从象牙塔转到农村社会中，对于工作内容、面临对象等各方面存在不适应甚至抱怨。再加上外部诱惑较多等原因，忽视了自己所要担负的政治、法律、职业、道德等方面的责任[13]，有些村官为了个人利益忽视百姓的利益，做出超出职权范围的事情，甚至出现了损害公共利益的腐败现象。据报道，女大学生村官辜某在征地拆迁工作中，利用职权帮助亲戚、朋友多丈量房屋和地面附着物，套取国家征地补偿款80余万元，并从中获取“回扣”，最终被判入狱5年[14]，此事引起了社会各界的关注和热议。
5提高我国大学生村官职业能力的对策
5.1加强职业能力教育，明确为村民服务的宗旨
大学生村官良好的职业能力有赖于正确思想观念的确立，要结合农村工作的实际情况继续加强对大学生村官的“三观”教育，深化对职业能力的认识，提升其自身的角色觉悟，使村官形成服务广大农民群众、为公众利益而奋斗的职业理念。提高区分善恶是非、选择正确职业道德和行为判断方式的能力，使村官形成时刻把人民群众的利益放在首位，时刻心系老百姓冷暖，时刻谨记自己为人民公仆的意识，最终赢得广大农民群众的支持，使自身得以成长并成才，也为我国干部队伍的建设打下坚实的基础。
5.2加强职业能力制度化建设，形成专业能力培训体系
加强大学生村官的职业能力制度化建设，创业能力缺乏等不良现象都可利用制度化这一机制有效地进行遏制，促使村官遵循相应的职业能力达标要求，间接地形成非“物化”的约束力量。同时建立全面系统的大学生村官专业能力培训体系，在村官接受入职培训、在职培训的过程中，把专业能力培养作为专门的板块添加进去，将专业技能培训与职业教育培训紧密结合起来，使大学生村官通过学习和培训，掌握现代农业生产技术、管理知识等涉农性较强的理论知识，提高对农村工作的认识和认同感，进而达到增强工作自觉性和加强实际工作能力，以期能更好地服务农村、服务群众。
5.3调动创业意识主动性，强化创业能力培养力度
地方政府可聘请优秀的创业教育专家针对创业精神、创业方法、创业成果等各方面开展农村创业教育活动，全方位调动大学生村官的创业思维，提高其创业意识的主动性。及时顺畅地将创业项目信息传达给村官，使其能够充分抓住有效信息，顺利开展创业活动，大力提供创业资金支持，使创业优惠政策真正落到实处，从而有效强化对村官创业能力的培养力度[15]。同时高校应当鼓励大学生进行自主创业，充分挖掘村官们在学生时代的创业潜力，全方位调动创业思维的扩展，对于其分析问题、发现问题、解决问题的方法给予充分指导，增强其创业实践动手能力。
5.4制定职业能力标准，完善奖惩机制
虽然我国大学生村官的队伍建设已取得了相当可喜的成绩，但是有关村官职业能力培训与提高方面，无论是职业素养的条文规范，还是通过工作实践的管理提高，把职业能力这一重要要素以文字的形式确定下来，以期达到真正管理和提高的目的。另外为保证村官职业能力有效提高，就必须形成相应的奖惩机制。对工作上有突出贡献的村官给予物质奖励和精神奖励，最大程度地调动其工作积极性，施展自己的才华与工作能力；对于工作上不负责任和给组织造成严重损失者，采取适当的惩罚措施，使之引以为戒。明确的奖惩机制有利于形成积极进取、奋发向上的工作氛围，真正使大学生村官承担起应担负的责任，强化为民着想的责任意识。
6结语
从新公共管理理论的角度可以看出，目前我国大学生村官职业能力中服务能力不足、专业不对口、创业实用人才不足、自控能力较弱等问题较为突出。本文在理论与实际相结合的基础上提出了大学生村官要努力培养服务意识与自律意识、提升公共服务能力、鼓励学习农业实用技术、立足农村优势大胆创业等对策。但无论是村官自身还是组织管理部门，在村官职业能力素养、职业能力培训机制、职业能力绩效机制、职业能力激励机制等方面都有许多具体执行性工作要做，因此从宏微观角度着手，全面把握大学生村官职业能力欠缺这一问题，对于打造高能力、高素质的基层干部队伍，促进农村社会经济的稳定发展具有重大的现实意义。
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收稿日期：2013-01-04
基金项目：重庆市社会科学基金规划项目（2012YBGL119）
公共管理的职能篇6
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
在人类发展史上，并不是任何一个历史时期都会出现自由自主的行为，职业行为尤其如此。在以往世代的职业活动中，基本上不存在什么自由自主的行为。在社会生活领域，虽然人们有着强烈的追求自由自主行为的愿望和热情，能够真正实现的并不多见。所以，“圣人”才会受到神化，“驭风而行”的自由境界才会那样令人神往。总的说来，人类社会的进步更多地表现在人的自由自主的行为上面。在社会生活领域，宗教活动和审美追求，有时甚至能够使自由自主的行为变成现实。在工业社会充分发展的时代，在私人领域甚至管理活动中，都有对自由自主行为的追求。到了工业社会的后期阶段，这种追求已经形成了文化氛围，但还不是公共领域特别是社会治理活动可以追求的目标。所以，管理型社会治理者的行为完全是权力和法律驱使下的行为，既不自由，也不自主。然而，公共管理改变了这种状况。由于服务精神和服务原则能够转化为公共管理者的道德信念和道德标准，因而公共管理活动能够超越权力和法律，公共管理者能够获得自由和自主。
综上所述，公共管理这种新型的社会治理活动是行政管理职业化的延续，并且是建立在伦理关系基础上的社会治理活动。它既不同于农业社会那种完全依赖于权力作用的社会治理，也不同于近代社会那种权力与法律共同作用下的社会治理，而是用道德来统摄权力和法律、再运用权力和法律来实现它的伦理本质的社会治理。对于公共管理这种职业活动，我们需要从伦理的角度深刻认识和自觉建构。正如启蒙思想家对“法的精神”的呼唤为整个近代社会提供了制度设计的基石，我们对“伦理精神”的思考将发现通向未来社会的阳光大道。
公共管理的职能篇7
关键词:公共财政;政府职能的转变;经济调节;市场监管;社会管理和公共服务
十六大以来,我国社会主义市场经济的建立和发展,必然要建立有中国特色的社会主义公共财政。公共财政:是指国家(政府)集中一部分社会资源,用于为市场提供公共物品和服务,满足社会公共需要的分配活动或经济行为。以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式,在理论上被称为“公共财政”。公共财政的核心内容是满足社会公共需求。在我国,建设我国公共财政,需要一个渐进的过程,最重要的一个问题就是政府职能的转变。只有真正把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,才能建设我国的公共财政。
一、建设我国公共财政,加强政府经济调节职能
加强政府经济调节职能,必须确定政府经济管理权限,按照市场经济要求,政府退出经济管理范围,交给市场去管理。政府是宏观经济调控的主体,政府职能转变是提高宏观经济调控能力的基本前提。而进一步转变政府经济职能的着力点,是按照市场经济的要求继续推进政企分开,同时积极推进政资分开,按照十六大的要求,建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制,把政府经济职能真正转变到以宏观调控为重心上来。在我国市场经济条件下,政府经济调节职能得到加强,政府利用经济手段为全社会提供更多社会需求的公共产品。由财政来满足的社会公共需要重要包括:行政管理、国防、外交、治安、立法等国家安全事项和政权建设;教育、科技、文化公共卫生、社会保障等公共事业发展;水利、交通、能源等公益性基础建设等等。只有加强政府经济调节职能,才能建设我国公共财政,才能推动经济社会又好又快地发展。
二、建设我国公共财政,加强政府市场监管职能
在社会主义市场经济条件下,作为政府职能转变的重点职能之一的市场监管,是指政府通过法律法规并依法对包括一般商品市场(消费品市场和生产资料市场)和生产要素市场(金融市场、劳动力市场、技术与信息市场、房地产市场、产权市场等)中的一切行为进行。在我国社会主义市场经济条件下,甚至是在被认为是市场经济高度发达的西方国家,政府的职能在本国经济的发展中仍然起着非常重要的作用。在市场经济条件下,市场是配置资源的主要方式。但实践证明,市场不是万能的,市场有失灵的时候,政府的职能就应该是通过规范与监管市场,去解决市场所不能够解决的问题。世界上任何一个国家都不可能依靠其他国家的跨国公司来支撑本国经济向前发展国家要繁荣昌盛,必须有自己的民族产业。因此,在当前形势下,政府必须加强规范和监管本国市场,建设我国的社会主义公共财政。要以市场为中心,凡是市场能提供的产品,能满足需求,尽量由市场来提供,政府要逐步退出市场,在市场中起监督管理作用。
三、建设我国公共财政,加强政府社会管理职能
在社会主义市场经济中,政府由参与市场竞争转变为管理市场,加强政府社会管理职能。政府在市场经济进行社会管理,制定和执行有利市场经济健康发展的法律和法规,调节全社会的收入分配,调节社会成员间收入分配的悬殊与矛盾,调节地区之间的协调发展,缓和经济发展不平衡,解决就业压力,促进市场健康协调发展。只有加强政府社会管理职能,才能建设我国公共财政。用于满足社会公共需要。在设社会主义市场经济中,发挥市场对资源配置基础作用,市场才能有利于发展,有利于发展生产力,使生产关系适应生产力发展要求,有利于社会主义市场经济的建立。而政府转变职能,加强政府社会管理职能。经济体制的这种转轨,本身就要求建立公共财政。公共财政必须保证国家安全、政权建设、公共事业、公益性基础建设,保证社会保障资金的按时、足额发放,保证那些关系改革、发展、稳定大局的资金需要,加快市场经济发展。
公共管理的职能篇8
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系。三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
公共管理的职能篇9
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
公共管理的职能篇10
权力价值观是关于权力的目的、意义等问题的追求及其评价的根本观点，它指导公共管理者的权力运作方向、决定其道德行为。公共管理者一旦形成特定的权力价值观，就会表现相应的行为选择，如果权力价值观一旦陷入误区，则会产生越轨的权力行为，引发道德风险。在我们当前存在的多种形态的价值观中，最具有代表性的就是两种相互对立的权力价值观，即集体主义的权力价值观和个人主义的权力价值观。集体主义的权力价值观以为人民服务为宗旨，个人主义的权力价值观以牟取个人利益为目标。公共管理者应当坚持集体主义的权力价值观，以国家、集体的利益为重，把人民群众的利益和幸福作为其价值取向的唯一标准。在个人主义权力价值观的影响下，本应为公共利益服务的公共权力往往出现错位表现。有的公共管理者把公共权力私有化，把社会公众给予的权力当作个人谋私的工具，执行多大的权力便用多大的权力为自己谋取利益；有的权力运用者把公共权力商品化，将权力异化为商品，把权力当作交换中的筹码，搞权钱交易、权物交易甚至权色交易；有的权力运用者把公共权力庸俗化，把权力变成拉帮结派、排斥异己互相利用的工具，使神圣的公共权力走向庸俗；有的权力运用者把公共权力特殊化，认为人性的尊严取决于权位的高低，人生价值的大小取决于支配权力的大小，一旦拥有权力便把自己视为特殊人物，荫庇亲朋、高高在上，却对社会公众的利益置若罔闻，凡此种种，不一而别。个人主义权力价值观影响下的公共权力错位异化严重损害了社会公众的利益，作为公共权力运行中的道德风险，往往对人民群众的公共利益造成极大的威胁。
二、公共管理者的身份冲突与公共管理中的道德风险
现实的人在社会生活中往往会扮演多种角色身份，公共管理者也不例外，他们既是“个体”的人又是“公共”的人，这样在他们的道德选择中会经常性的面对“个人利益和公共利益的冲突”“个人义务与公共管理者义务的冲突”“本位职责与社会职责的冲突”，这种由于身份不同而形成的冲突如果处理不好就会引发道德风险。
第一，公共管理者个人利益与公共利益的冲突引发的道德风险。人类社会政治发展的历史表明，政府公共性是政府得以产生、运行的内在依据和合法性来源。“公共性是政府的第一属性”[1]，公共管理者的道德价值取向是以公共利益为依归的,这种意义上的公共管理者就成了“公共”人。“所谓公共人，是指在公共领域中代表人民的公共利益，并以追求社会公共利益最大化为目标的社会人”[2]。公共管理者成为“公共人”正是现代社会的要求，也是公共管理者应当具有的特性。公共领域中的公共管理者应该拥有共同的价值观念和道德信念,即“公共利益至上”。如果一个人不能够建立和拥有这种信仰，他就不应当进入公共管理者队伍中来。一个人能否成为一个合格的公共管理者取决于他能否建立和是否拥有这种信仰。而在私人领域中，个人利益追求的是一种现实的活动，个人可以提出自己的权利要求，可以通过正当途径维护自己的权利，但个人没有理由运用公共权力来扩展自己的权利。现代社会公共权力的合法性是建立在公共意志基础之上的，公共权力是代表公共利益、执行公共意志的。在公共领域中，公共利益是第一位的，如果公共权力被用来优先维护公共管理者个人权利的话，那么公共权力就会变质，发生异化。现实生活中的公共管理者经常会面对这样的冲突和选择：一方面，他们有自己的利益需求，一方面他们又是公共利益的代表者和维护者。如果他们不能正确对待自己所执掌的权力，把个人领域和公共领域混为一谈，用可以支配他人以及公共资源的公共权力牟取私人利益而非公共利益，就会导致道德风险的存在。
第二，公共管理者个人义务与公共义务的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的个人义务是指他们在个人领域里维护自己正当权益的职责和义务，公共义务是指公共管理者在公共领域里为维护公共利益所应尽的职责和义务。公共管理者既是公共管理的主体，同时也是一个一般的社会成员。在现代民主社会中,每一个人都拥有平等的基本自由权利。任何一个人都有自己正当、独特的个人权益，在这一点上公共管理者也不例外。然而,作为公共管理的主体，公共管理者更有责任与义务为公共利益服务，很显然，一个公共管理者作为公共管理的主体与作为普通社会成员，这两种角色如何和谐共处是个很难两全的问题。基于这两种角色期待所发生的角色职责，会发生冲突和碰撞。这种冲突和碰撞，究其实质就是为自己的利益还是为他人的利益来履行角色职责。如果公共管理者不能准确恰当地界定和维护个人的自我利益，就很难保证公共管理者个人自我利益的伦理合理性。此时，作为公共管理者个人必须要对自己的职责义务有一个清醒的认识和把握，必须有足够的道德勇气区分开个人领域和公共领域中的职责义务。当公共管理者在这两种职责义务冲突中，分不清二者的界限，甚至有意模糊二者的界限，放弃公共义务而注重个人义务的履行，就会导致道德风险。
第三，公共管理者本位职责与社会职责的冲突引发的道德风险。作为公共管理者的本位职责是指他们在公共管理组织体系中，由于职责位置所决定了应当担负的责任与义务。作为公共管理者的社会职责是指公共管理者作为一般社会成员所应当承负的社会责任与义务。通常情况下，公共管理者的本位职责与社会职责不会发生冲突。因为，公共管理者的利益和社会民众的利益在根本上是一致的。但是，社会的现实情况是复杂的，在社会生活中经常会存在局部利益与整体利益、长远利益与当前利益的矛盾冲突。而不同的人有不同的道德认知能力和道德意志能力，在许多情境下对问题的认识有差异，不能用正确的道德理性调控自己判断和选择，往往会对现实中的邪恶妥协，而发生公共管理者本位职责与社会职责之间的冲突。在现实生活中经常会有这样的事例发生，本来按照政府和公共组织的活动原则来说，下级服从上级，地方服从中央是作为公共管理者的职业要求来贯彻执行的。但是，上级并不是万能的，上级也有犯错误的时候。当上级领导的决定是错误的时候，或者上级领导以代表组织的名义出现，但却是为了维护其个人的私利，这时，作为下级的公共管理者会如何面对呢？是选择服从上级的错误决定，还是选择服从维护社会公众利益的社会职责的要求？如果处理不好就会引发道德风险。在当前社会公共管理中，许多公共管理组织在授权方面会存在这样那样的问题，上级对下级有时有着绝对的决定权，上级部门和管理者掌握着下属部门和人员的职位升迁、薪酬发放、福利待遇等关系个人生活和事业发展的大事。所以，除非公共管理者有着非常强烈的社会责任感，否则在本位职责与社会职责发生冲突时，他往往不会舍弃自己的前途和未来，而更倾向于选择服从本位职责要求。这种原因引起的道德风险应该引起人们足够的重视。
三、公共管理者道德意志状态与公共管理中的道德风险