公共管理的任务性职能篇1
关键词：责任导向；公共部门；职位分析
从历史发展的角度看，无论是国外人力资源管理还是国内人力资源管理的发展进程中，传统的职位管理都没有对职位进行分析分类。工作分析是在公共分配职位中不同的价值和体制相互冲突的历史中逐渐产生并走向成熟的，工作分析的发展是公共雇员制改革的一项遗产，它反映了人们越来越重视在行政管理事务中对科学原理的应用。所谓职位分析，是人力资源管理的一项核心基础职能，是对每个职员的工作职位应用系统方法，收集、分析、确定组织中职位的定位、目标、工作内容和职责权限以及工作关系和完成工作人员所需要的技能、知识等因素的过程。
一、引入公民评价的责任导向职位分析
怀特・卡塞欧说“工作分析对于人力资源专家而言就如同钳子对于管道修理一样。”有效的工作分析体系对提高公共部门的整体绩效、实现公共部门人力资源配置有着重大的作用。但从总体上来看，我国目前公共部门人力资源管理体系相对还较为薄弱。公务员的岗位任务和工作职责没有落实到位，工作分析在实际操作中缺乏科学合理的评估测算，偏向定性的规定性原则。
传统的工作分析方法包括定性的方法和定量的方法，其中定性的方法主要以观察法、访谈法、关键事件法、工作日记法、问卷法等；定量的方法主要是以问卷法为主来进行分析。但不管是定性还是定量的方，参与主体都主要以公共部门人员的调查为主。随着经济的发展，公民民主意识也越来越强，公共组织设置的最终目的是服务于人民，作用于社会，一个公共职位设置的价值以及在这个岗位上的雇员的工作价值，体现在社会和公民对他的评价上。公民是公共部门的服务对象，是最直接的体验者，在与公共部门发生交流的过程中，更能反馈岗位以及岗位上的人对工作责任完成情况，收集分析公民对公共部门不同职务的责任义务、责任要求和工作期望，对强化以责任导向职位分析的工作具有重要意。其主要作用表现在：首先，引入公民评价岗位分析，有助于提升行政主体公共责任意识，从而促进岗位责任意识的巩固；其次，重视公民评价责任导向的职务分析，也有利于建立公民信任关系的公共部门岗位责任服务。公共部门通过建立多重渠道，收集、分析公民评价，充分了解公民对各公共岗位的工作责任义务完成情况和完成质量，是加强公共组织构建以责任导向职位分析体系的重要依据。
二、重视工作分析的量化研究方法
工作分析两种常用的方法即定性和定量的研究方法。定性是侧重于对事物的含义、特征、隐喻和象征的描述和理解，常常缺乏信度和效度；而定量方法研究侧重于对事物的测量和计算，更加强客观事实、强调现象之间的关系，更接近于科学的分析方法。目前，在强化责任导向工作分析的过程中，公共部门一般较多的停留在理性思考和实践反思的层面上，量化研究方法很少应用，而量化方法的相对缺失，导致在构建职位分析的过程中就难免失去了一些效度和信度，现有的岗位分析体系的科学性也降低了。
当前，在公共部门人力资源管理中关于职务分析涉及到的量化研究方法主要包括职位分析问卷法、管理职位描述问卷法、功能性工作分析法、o*net系统法、通用工作分析法以及任务详细目录法和能力要求法，然而，这些量化方法大多数都是由国外直接引用而来，国内公共部门缺乏自有的“量身定做”的量化研究体系成为现实问题，在实际工作中仍然存在行政机关缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性的内容。
如今我国在迈向现代化的进程中，又进一步迫切地向我们提出建设科学化的职位分析制度的要求。其中建立以责任导向的职位分析体系也是扩大民主参与和分权式改革的过程中的要求，公务员在获得更大选择权的同时必须对自己的选择的结果承担责任，而这个责任的承担就必须充分体现在职位责任义务的履行上，重视工作分析的量化研究方，深入探究“岗位工作责任是什么”的问题，以实证的方式测量岗位责任，促进责任导向岗位分析体系的建设，对构建科学的职位分析体系具有重要意义。
三、构建责任导向的职位分析体系的现实意义
1.构建责任导向的职位分析体系是公共部门人力资源管理的重要任务
在我国现代化事业加速建设的进程中，公共部门人力资源管理的理论和实践也不断的要求深化职务分析与职位管理制度，职位分析作为人力资源管理的基础环节，也是重要的环节，它既是向组织输送人才血液的源头依据、关口，也是抓手。随着社会的发展，责任内涵也在不断发展和深化，我国不断以负责任的大国、负责任的政府和负责任的公民的鲜明形象呈现在世界面前。因此建设以责任和目标导向的职位分析制度在当前显的迫切需要，能不能为现代化建设注入富有责任能力和责任意识的精英人才、如何应用科学的原理分析构建具有时代价值的职务分析体系便成为了当前公共部门人力资源管理的重要任务。
2.构建责任导向的职位分析体系是构建责任政府的根本前提
责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排[1]。强化责任意识和确权明责，这是责任政府运行的前提和理论支撑。在我国建设合法化、具有公信力的政府过程中存在的障碍之一就在于一些岗位权力职能定位不清，职责不明，以及各责任主体之间的责任关系尚未彻底理清理顺，责任体制尚未真正的确立[2]。基于以上的问题进行探究，职位分析作为公共部门人力资源管理的重要环节，不言而喻的承担着重要的作用。不断深化完善工作分析体系的构建，依据责任政府建设的要求，构建以责任导向的职位分析系统，是解决权责不清、任务不明的问题而导致相互推诿、扯皮和工作效率低下的重要基本保障。
3.构建责任导向的职位分析体系是适应社会精细化治理的内在需要
中共十八届五中全会公报中提到：加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。在城市化快速发展的今天，社会结构分化和利益需求多样化给城市公共事务治理带来巨大挑战，如何推进社会治理现代化，归根到底在于科技的应用和人的作用。从公共部门人力资源管理的角度出发，工作分析是定岗定编的基础和依据，公共雇员作为履行国家公职的主要的精英群体，在促进现代化治理的进程中有着不可替代的重要性，因此深化以责任为导向的工作分析，赋予每一个岗位共同的价值理念，界定每一个岗位的设置目的，强化公共雇员工作职责的责任能力和责任意识；以此来降低或清除治理进程中来自组织工作人员的“低责任感”的障碍，为进现代化精细化治理建设加速。
4.构建责任导向的职位分析体系是实现全面建设小康社会的原生动力
从宏观上来看，工作任务分配到省、到市、到各政府部门；从微观上来看，全面建设小康社会是每个公共部门的人的任务和职责，而建设过程中具有较强责任、目标意识的人员显的尤为重要。因此，为建设事业选择富有责任意识和目标意识的人才，就成为公共部门人力资源管理的一项重大任务。工作分析不仅是对岗位的研究，也是对人员特征及任职资格的研究，深化公共部门职务规范系统，强化责任导向的工作分析，并依此选拔具备目标责任意识的人员；对在岗人员进行行政责任培训，提升公共雇员的行政目标感，使公共部门的每个岗位人员切实按照“人人参与，人人尽责”的要求为全面实现小康社会努力奋斗。
中共十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求，如何在未来的五年中把握最后的冲刺机会，是政府当前刻不容缓的工作安排。积极探索构建以责任为导向的公共部门职位分析体系，不仅是构建责任政府的前提，也是适应当前社会治理精细化的需要，政府要积极探索构建责任导向的职位分析体系，不断加以完善并在实践中具体应用检验，努力提升责任政府的形象，推进社会治理精细化，从而实现全面建成小康社会的宏伟目标。
注释：
[1]张成福.责任政府论[J]，中国人民大学学报，2000（2），77。
[2]孟卫东.论责任政府与我国行政管理体制改革[J].管理世界，2008（7），172。
参考文献：
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公共管理的任务性职能篇2
论文摘要：公共管理的职业属性要求公共管理者以科学、系统的专业知识实现服务的公共伦理价值。现代公共管理强调职业伦理价值，包括彰显法律权威，配置优质公共物品，承担公共责任，提升公共职业价值期望。
已故行政学大师沃尔多曾经讲过:“公共行政该表现出职业的精神，即使它很难成为一个职业的领域”。在大力倡导公共管理专业化、科学化的今天，职业伦理塑造亦是公共管理发展进程中不容忽视的重要目标。它既关系到公共管理的政治合法性，也关系到公共管理职业的社会理性价值。
一、现代公共管理的职业归属
公共管理的概念，当前学界众说纷纭，尚未达成一致。正像美国学者列恩所说，“将公共管理己经作为学术研究的一个焦点的辩解基本上是武断的，这个词仍然是含义不明的”。克拉克和纽曼认为:“公共管理是一种组织信仰与实务，是新的国家机关经营方式。”张成福教授认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福社与公共利益”的一种活动或过程。还有学者认为:“公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会资源，对社会公共事务进行有效治理的一套制度、体制和机制的安排。”尽管如此，学者们在认识本质上有一点是统一的，即公共管理是对公共事务的管理，公共管理的最终的是满足一定社会成员的公共利益。因此，公共性就成为公共管理研究的逻辑起点和核心问题，使一定社会成员公共利益的最大化也成为公共管理的核心理念。而对于职业，学者米歇尔·贝利指出，职业包括三个基本的因素:从事一种职业需要经过广泛的训练;训练的内容涉及某些重要的知识和技能;掌握专门的技能者为社会提供重要的服务。除此之外，职业还有其他一些共同的特征，如需要经过某种认证或得到执照，存在职业的组织，的白主性等。学者巴伯则认为，职业人士的行为有几个方面的基本特征:具有高度的系统化的知识;以社会的利益为取向而非以自我的利益为取向;由职业道德所产生的利益为取向;山职业道德所产生的高度的自我控制力作为作成绩象征的报酬制度。
在当今社会，公共管理职业化已成为公共管理的一个重要特征和趋势。“随着当代科学技术的不断发展和利一学技术在公共管理领域的渗透，随着政府职能的扩展和分化程度的不断提高，公共管理职业化已是不争的事实。”侧公共管理的职业化，不仅表现为公共管理领域成为各种掌握专业技术的人员云集的领域(如工程师、律师、医生、教师)，他们经过职业的教育和训练，在社会管理某方面具备专长，通过规则的职业准人直接或间接的为社会提供公共服务;更重要的是，职业属性呼唤从事公共管理的人员为公共利益服务的职业精神，而基于对职业精益求精的追求，更要求从业者遵循职业伦理规范，并在符合规范的同时不断提升服务的能力、从历史角度看，公共管理的职业属性之所以在西方社会为广大民众接受，是以公共管理者不使用公共特权谋取私利为条件的，当公共管理者损害了这一条件，便丧失了公共管理职业的合法性根基和从业资格。
二、公共管理的伦理价值核心是服务
伦理是一种社会意识形态，依靠社会舆论、传统习俗和人们内心的信念来维系，表现为对善与恶、美与丑、真与假、正义与邪恶等的价值判断和一系列原则规范。伦理具有广泛的社会性，遍及社会各个领域，渗透于各种社会关系中，公共管理领域中的伦理问题便构成公共管理伦理这种伦理关系在公共管理活动中孕育形成，并可以根据道德原则来加以判断。它又具有多重向度:在整体层面土主要指公共管理主体与客体之间的伦理关系，在个体层面上则主要是公共管理者与被管理者以及公共管理者之间的伦理关系;在整体与个体的联结处则是公共管理组织与公共管理者个人之间的伦理关系。概言之，公共管理中的伦理关系也主要是指以公共管理者个人为核心的那些由于公共管理职责和行为所引发的伦理价值。
公共管理作为一种新型的社会治理模式，不同于传统的治理模式。它不仅是理性管理的领域，而且是价值追求的领域。如果说统治型的社会治理模式是以政治权术为基础的社会治理，管理型的社会治理模式是以科学的管理制度的确立为摹础的社会治理的话，那么，现代公共管理所代表的社会治理模式赖以确立的基础则是伦理化的服务精神伦理为人生设定某种至善的境界，它把对一真、善、美的追求确定为人生价值实现的途径在公共管理中，服务就是“善”，就是社会治理全部伦理价值所在尽管对公共管理制度方面的伦理评价对公共管理者行为方面的伦理评价有着不同的道德标准，但所有标准都根源于公共管理的服务精神和原则。服务价值是公共管理体系中的最高价值)正是以门飞公共管理拥有这一价值，才使它与以往的社会治理方式区别开来。农业社会的社会治理以统治秩序为最高价值，工业社会是以效率为最高价值，现代公共管理确立的服务价值则是对述两种价值的超越。只要社会治理活动成为一种全心全意的服务行为，只要公共管理的制度和程序充分体现了服务精神和原则，也就自然地获得了和谐的社会治理秩序和充分的效率。
伦理价值对公共管理的协调功能应体现在公共管理者的意识自觉土，以使管理整体是自然和谐的，这一点与权力关系和法律关系构成的强制性秩序有着根本的区别。自然和谐是现代公共管理追求的一种良性境界，而服务的伦理价值把这种自然和谐转化为现实。伦理关系的和谐，会赋予并强化公共管理主体自身的合法性，它通过其他同构的道德规范作用于公共管理客体，获得整个社会治理的有序进而，公共管理客体在享有服务中感受到伦理价值的关怀，将唤醒提升他们的道德自觉和文明意识，从而在此基础上重构社会生活，使之充满伦理精神，促进整个社会关系和和谐。
三、现代公共管理职业伦理意识的构建具有多维向度
现代公共管理，不仅关心专业领域的技术价值，更重视对公共服务伦理道德的追求。公共管理的职业属性要求其发展职业的伦理，形成一种内在的驱动机制和制度化的利他主义机制、历史表明，仅依靠法律和外在的控制，无法创造一种更好的公共管理秩序，促进负责任的行动，没有道德的伦理支撑，公共管理是不可能持久的。公共管理的职业伦理是在公共管理中突显出的一些有约束性的价值观和政治理念，一些职业标准和人生准则，如现代西方国家公共治理中不同层面所确立的对生命的尊重、公平、正义、责任、廉洁、高效等。这些观念和标准的确立及实践，在树立公共管理组织良好形象的同时，最大程度地维护了社会共同利益。
从各国实践和我国实际出发，笔者认为现代公共管理的职业伦理构建集中体现在以下方面:
1.彰显法律权威
公共管理突出社会的公共意志，维护社会的公共利益，而公共意志和公共利益不可能稳定地为个人所意识和代表，它必须通过法律规定和制度设置加以确定。现代社会是法治社会，法律是促进民主、维护秩序的坚强保障。柏拉图认为法治的关键是树立法律至高无l的权威。亚里士多德提出“法律是最优良的统治者”，并强调国家的执政人要严格执行法律，维护司法正义。法不执行无所谓“法”，缺乏执行效力的法或充斥不确定因素的法必然会导致权力的滥用，破坏政治秩序的合法性，耗损公共管理职业的核心服务价值。作为权力委托人，公共管理者应该成为宪法和法律尊严的捍卫者，宪法和法律价值的体现者，国家法律规范的忠实执行者，并在国家法律制度的框架内，以基于法律制度为本的规范程序为依据，公正合理地履行自身职能，最终实现在法的普照下更好地体现服务价值。
2.配置优质公共物品
公共物品是一个历史范畴，是社会发展到公共部门与私人部门分化、分立后的产物，有了公共部门才出现了公共物品，公共部门才成为专门的绝大多数公共物品的供给者如果说在传统的管理型社会治理模式中，管制、管理是最基本的公共物品的话，在走向现代文明的「业社会及随之而来的后工业社会里，服务则取而代之成为最重要最稳固的公勿品。“社会中其他公共物品以至于整个公共物品体系，都是建立在服务这一最基本的公共物品的基石之上的。” “公共管理提供一类特殊的公共物品，它的公共性决定了只依靠市场和社会不能保证有效供给，必须由公共管理执行组织来负责提供。职业的公共组织不是为组织自身利益而创设，它的产生应具有一更厂泛的社会公共标公共组织的行为应促进并实现社会公共利益的最大化，公共管理者则应运用其专门的职业技术和特殊的权力依托整合社会资源并合理配置，创造出公众所需的不同层次要求的公共物品以满足社会需要。
3.承担公共责任
从最狭义的解释来看，公共责任是指向卜级负责，要求向某种权威来源说明个人行动的过程，处理的是有关监督和报告之机制。此种公共责任概念采用的是“命令与控制”的定义方式，含义是外部监督、辩护、顺服、奖惩、控制等意义，它通过清楚的法规命令和正式的程序、监督与强制来达成在当代，公共责任的概念已扩展出更广义的内涵，它具有多种善恶价值判断，涉及到国家、政府以及人民利益关系，既是制度又是伦理。作为一种义务，它要求公共管理人员承担为国民尽责，为服务对象效力、谋利的重任，这种义务的具体内容则由国家、政府和管理机构的性质、任务、政策法规以及道德原则确定。同时，公共责任又是一种任务，它要求公共管理者在履行义务和职责的过程中，对国家权力主体负责，完成权力主体交付的任务。从伦理价值角度来看，公共责任赋子了行为人道德上的寄托和约束，是伦理准则意识和伦理目标意识的统一。准则意识是管理主体的原则立场和根本态度通过对管理客体的调控，达到由内及外的日的，它突出表现为主体的严格律己精神和责、权、利的平衡;目标意识的核心则是公共治理的理想，是激励人们进取的精神力量，它对公共管理者社会价值和自我价值，对组织系统的良性运行起着调节、内驱和导向的作用。
4.提升公共职业价值期望
公共管理的任务性职能篇3
关键词：大部制；目标定位；法治政府；服务型政府
【中图分类号】D62【文献标识码】a【文章编号】1671-7287（2012）01-0020-07
我国深化行政管理体制改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。基于此，作为深化行政管理体制改革重要内容和重大举措的大部制改革的目标指向，就需要我们深入挖掘和系统分析。我们认为，涉及政府权力结构调整和政府运行机制重塑的大部制改革具有初级目标、中级目标和根本目标三个层次。
一、初级目标：实现政府职能的有机统一
我国在计划经济体制下形成的按照专业和行业管理职能设置政府机构的状况虽经多次政府机构改革而有很大改观，目前仍存在分工过细、总量偏多、不同部门之间的职能相互交叉重叠等问题。有学者统计，在国务院现有的部门中，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。政府职能的分散、交叉与重叠导致长期以来我国政府管理存在调控与监管不力、政出多门、各自为政、行政成本高、政务信息难以共享、协调配合困难、决策质量不高、执行力度不强、行政效率低下等问题，进而引发管理危机，并严重损害政府的形象，使社会公众对政府产生极大的不满意和不信任。因此，政府机构改革势在必行，大部制改革也应运而生。
与按照专业和行业管理职能设置政府机构的“小部门体制”不同，大部制是一种政府事务综合管理体制，是按照政府事务综合管理原则来设置政府机构，把职能和性质相同或者相近的多个事务分配给一个部门。由于急于摆脱计划经济体制的桎梏与体制性困局，在以往历次政府机构改革中，我国注意到了政府与市场边界的划分，即主要进行的是政府职能与作用范围的第一次界定，却忽视了政府职能的二次配置，即政府职能在各级政府以及政府部门之间的分配。大部制改革就是要在科学合理地界定与切实有效地转变我国政府职能的基础上，按照既有利于国家政权的统一，又能充分调动中央和地方积极性的原则，依法明确划分和配置中央政府与地方各级政府的职能权限。中央政府要加强经济社会事务的宏观管理，进一步减少在具体事务管理方面对地方政府的干预，逐步实现管理重心的下移，把更多的精力转移到制定战略规划、政策法规和标准规范上，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。各级地方政府要确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务与管理，维护市场秩序和社会安定，促进经济和社会事业的健康有序发展，增强地方特别是基层政府提供公共服务的能力。同时，要按照政府事务综合管理的原则，合理界定各级政府部门的职能和理顺政府部门之间的职责分工，整合、归并政府相关、相同和相近的职能，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项要明确牵头部门，分清主次责任，健全政府部门之间的协调配合机制，切实解决现行政府部门职能配置方面存在的职能分散、交叉和重叠的弊病。大部制改革正是通过前述中央政府与地方政府、各级政府部门之间职能的二次配置改革措施与方略的实施和推进，最终实现政府职能配置的有机统一，从而为政府部门与机构设置的科学合理及其权责的统一奠定基础。
2008年启动的国务院机构改革的任务就是要合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构的改革，完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，加强与整合社会管理和公共服务部门的职能。能源关系国计民生，关系经济社会可持续发展和国家安全，能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源行业的管理，妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，将国家发展和改革委员会的有关能源行业管理的职能与国家能源领导小组办公室的职能、国防科学技术工业委员会的核电管理职能进行整合，划入新组建的国家能源局，形成国家能源管理职能的有机统一。另外，工业行业管理职能由国家发展和改革委员会、国防科学技术工业委员会、信息产业部等分别承担，将这些职能划入新组建的工业和信息化部，能够实现工业行业管理职能的有机统一。
二、中级目标：法治政府的建立
依法治国，建设社会主义法治国家是我国宪法规定的治国基本方略和目标。中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确规定，行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，必须与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。因此，作为行政管理体制改革重要内容和重大举措的大部制改革亦应对法治国家及法治政府建设作出积极的回应。
1.大部制改革对法治政府建设的回应
1999年3月15日，第九届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，在《中华人民共和国宪法》第五条中增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，从而使依法治国基本方略得到国家根本大法的确认和保障。1999年11月8日，国务院的《国务院关于全面推进依法行政的决定》阐明了依法行政与依法治国的关系，即依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。总理在2004年3月16日召开的第十届全国人民代表大会二次会议上所作的政府工作报告中总结道：“我们按照执政为民的要求和建设法治政府的目标，突出强调实行科学民主决策、坚持依法行政和加强行政监督三项基本准则，并认真贯彻执行”。这是我国第一次正式提出“法治政府”的概念和建设法治政府的目标。随后，国务院于同年3月22日的《全面推进依法行政实施纲要》中，开宗明义地表明制定本实施纲要的目的就是为了坚持执政为民，全面推进依法行政，建设法治政府，同时明确指出全面推进依法行政的目标是，经过十年左右坚持不懈的努力，基本建设成法治政府。由此，建设法治政府成为了我国建设社会主义法治国家的核心与关键。如此一来，依法治国、建设社会主义法治国家的法治理想，在很大程度上就被转化为要实现依法行政、建设法治政府的目标。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，标志着中国治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义。
大部制改革对法治政府建设的回应就是要积极推动和加快我国法治政府建设的进程，这一点并不难理解。首先，我国实施大部制改革、深化行政管理体制改革的指导思想，就是要按照建设有限政府、法治政府、服务政府、责任政府和廉洁高效政府的要求，着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、保障到位、监督有力。其次，坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调，是我国实施大部制改革、深化行政管理体制改革必须遵循的基本原则之一。再次，我国实施大部制改革、深化行政管理体制改革的总体目标就是要实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，而近期目标是加快政府职能转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为实现总体目标打下坚实基础。最后，大部制改革的具体内容包括：规范行政决策行为，完善科学民主决策机制，加强和改进政府立法工作；理顺和健全行政执法体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题；调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系；加快推进机构编制管理的法制化进程，认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，对违反规定的限期予以纠正。
2.法治政府建设的基本要求与主要内容
法治政府建设的基本要求体现在合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一六个方面。与基本要求相适应，我国在开展和推进大部制改革时，应着重做好五个方面的工作。
①加强和改进政府立法和制度建设。依法行政首先要解决有法可依的问题，要按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，着眼于服务经济社会发展大局，重点完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法；完善公众参与政府立法的制度和机制，建立健全专家咨询论证制度，坚决克服政府立法过程中的部门利益和地方保护倾向，积极探索政府立法成本效益分析、社会风险评估、项目实施后评估等工作，切实提高立法质量；加强对行政法规、规章和规范性文件的清理，健全规范性文件制定程序，强化规章和规范性文件备案审查。
②健全和完善行政决策机制。决策是行政行为的起点，科学决策是正确行政的前提和基础。要规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，建立和实施重大行政决策听证制度，建立和推行重大行政决策的合法性审查制度，坚持重大行政决策集体决定制度。要建立与完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估机制，对重大政策、重大项目等决策事项进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要建立重大行政决策实施后评价制度和行政决策责任追究制度，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整变革或者停止执行，按照“谁决策、谁负责”的原则严格追究决策失误的责任，实现决策权力与决策责任的有机统一。
③强化公正文明行政执法。行政执法是政府大量的、日常性行政活动，与行政相对人的切身利益密切相关。各级政府要严格依法履行职责，全面履行政府职能，尤其要重视社会管理和公共服务职能的履行，着力保障和改善民生，加大行政执法力度，提高政府公信力。要继续推进行政执法体制改革，改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，加强行政执法信息化建设，完善行政执法经费保障机制。要规范行政执法行为，各级行政机关要强化程序意识，严格按程序执法，遵循比例原则，建立行政裁量权基准制度。要加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，加强执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据，严格落实行政执法责任制。
④全面推进政务公开。公开透明、让权力在阳光下运行，是法治政府的重要特征。认真贯彻实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，加大主动公开力度，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，依法及时答复行政相对人申请公开的政府信息，建立健全政府信息公开的监督和保障机制；推进办事公开，拓宽办事公开领域，依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，切实推进公共企事业单位的办事公开工作；进一步加强电子政务建设，进一步规范和发展各级各类行政服务中心，进一步推行网上电子审批、“一个窗口对外”和“一站式”服务，创新政务公开方式。
⑤健全行政监督体系和问责制度。规范权力运行，要靠法制和监督。各级人民政府和政府部门要自觉接受监督，拓宽群众监督渠道，完善群众举报投诉制度，高度重视舆论监督；切实加强政府内部层级监督和专门监督，保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权；严格执行《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，严格行政问责，切实做到有错必纠、有责必问。
总之，通过上述努力，切实提高制度建设的质量，促使行政机关及其公务人员观念转轨、行为人轨，创新管理方式，提升治理水平，保证法律法规正确有效执行，保障行政权力规范高效行使，不断增强政府的公信力和政府行为的可接受性，增强公众对政府的信赖，全面提升政府依法行政的能力和水平，确保法治政府的真正建立。
三、根本目标：服务型政府的形成
以上目标仅为初级和中级目标，在此基础上我们还需要进一步改革和努力，最终建立和形成服务型政府，真正践行“全心全意为人民服务”的主导行政价值观，切实实现我国行政体制的转型。服务型政府是目的与手段、价值与工具的统一，与法治政府、责任政府、廉洁政府、有限政府、善治政府相比，其涵义更丰富、更具有包容性，它们只是实现“服务型政府”这一主导价值的操作性工具，构成了服务型政府建设的路径。
1.服务型政府目标的确立
政府是一国经济和社会发展、实现社会公正和社会价值的重要制度安排，政府的角色定位即其存在的目的是一个古老而常青的话题，引起了许多哲人和智者的思索。我们认为，作为政府重要内容和要素的公共权力应当是认识和解答这一问题的一个有效路径。公共权力的逻辑基础是作为实现权利的手段而产生的，公共权力的正当性来源于权力主体的授权。但正如法国著名公法学家莱昂·狄骥所说：“公共权力绝不能因为它的起源而被认为合法，而只能因为它依照法律法规所作的服务而被认为合法”。“公共服务的概念正在取代的概念。国家不再是一种命令的权力。它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。公共服务概念是现代国家的基础。没有什么概念比这一概念更加深入地根植于社会生活的事实。”据此，作为公共权力行使主体的政府自然应当将其角色定位于为社会公众提供服务。也就是说，“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进公共利益。政府要负责改进公共卫生状况，要负责维护公共安全，要负责提高我们的环境质量，等等”。政府的责任就是为了促进公共利益，积极回应社会公众的需求和愿望，提供公共服务。这些洞见促使我们冷静地分析和反思长期以来我国政府的角色定位与职责界定方面存在的问题和偏差，引领我们围绕政府职能的转变、政府机构的整合、运行机制的重塑等方面全面推进大部制改革，最终有效理顺和建立政府和公民之间的关系。具体来说，从大部制改革的以下思路和内容可以清晰地勾勒出大部制改革的服务型政府目标取向。
从政府行政的观念上看，大部制改革就是要彻底扭转长期以来形成的政府本位、权力中心主义的管制理念和行为关系上的强制、不信任与对抗的国家行政理念，确立起公民本位、权利中心主义的公共行政服务理念，着力提升社会公众的法律地位，将公众置于公共行政的中心位置，使政府与公民之间形成服务、信任与合作的良性关系，提高公共治理和公共服务的水平。
从政府职能范围上看，大部制改革就是要通过政府职能的切实转变和合理界定来改变我国在计划经济体制下形成的全能政府模式，认清政府失灵的客观现实与能够发挥作用的领域，使政府从对市场的微观、直接干预和管制中抽身出来，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者社会中介机构能够自律解决的事项，政府就不要通过行政管理去解决，只需要强化公共服务职能建设。
从政府机构的设置上看，大部制改革就是要按照政府事务综合管理的要求，撤并、整合在计划经济体制下形成的按照专业和行业管理职能设置而成的部门林立、权责交叉、政出多门的政府部门架构，建立起宽职能、少机构、协调顺的政府组织结构和协调配合、运转高效的行政权力运行机制，以及时、有效地回应社会公众的需求和高质量、高效率地提供公共产品与公共服务。
从政府治理的方式上看，大部制改革就是要改变传统管制行政中单纯依靠单方性的命令、强制手段和方式来实现行政目的的情形，通过听证、协商、合同、指导等多元化的、柔性的、富含民主精神的参与制度的供给，赋予社会公众对服务的选择权，充分调动社会公众参与公共治理的主动性和积极性，使政府和公民双方在合作、互动与互利中实现各自预期的提供服务和享受服务的目的。
从政府责任的规定上看，大部制改革就是要纠正现有政府及其部门职责配置中存在的权责脱节、监管乏力、权力滥用、腐败丛生等严重弊病，按照权责统一的原则，在赋予政府及其部门具体职权的同时明确规定职权行使的条件、程序和应承担的行政、法律责任，明确规定各级政府及其部门、工作人员的责任范围，并通过推行行政问责制，切实做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿，确保政府及其部门全面正确地履行包括公共服务在内的各项职责。
2.服务型政府的基本架构
作为大部制改革乃至整个行政管理体制改革根本目标的服务型政府的建设，不仅仅是服务态度、服务内容和服务方式的变化，更是一场涉及政府理念、政府职能、政府结构及运行机制等的全方位、多维度的深刻变革与重塑。因此，服务型政府至少涵盖了有限政府、法治政府、善治政府和责任政府等基本内容。法治政府前已述及，不再赘述。
①服务型政府是有限政府。“服务型政府首先要求政府从‘全能政府’转变为‘有限政府’，改变政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节，几乎垄断资源配置、收入分配等所有职能的状况，将政府职能定位在政策制定、秩序维持、体制创新、社会整合等方面，坚持弥补‘市场失灵’和补充性原则，从而实现市场职能与政府职能的协调。”有限政府是相对于历史上出现过的种种全能政府或无限政府而言的，其强调政府宏观调控和社会自我管理，尊重市场发展的客观规律，不进行过多的直接干预，只是在必要的时候加以引导，在市场失灵和社会不能的领域和范围内发挥作用。也就是说，“政府应该把有限的资源，集中投放在市场最不可能充分解决问题的领域以及政府行动有可能产生最大效果的领域”。而且，尽管我们一方面强调大部制改革和服务型政府建设要切实转变政府职能，尤其是要更加突出和重视公共服务职能，防止政府在公共服务领域“缺位”；但也要纠正“服务型政府”就是政府要把所有公共服务职能包下来的偏见，如社会保障、社会救济、公共交通、邮电、殡葬、保险等，这实质上不是建设服务型政府，而是与民争利。公共服务的提供应当始终限定在市场不能提供的或者不能很好提供的领域。因为政府诸多新的服务和福利活动可能对自由构成威胁，“尽管这些活动从表面上看是纯粹的服务性活动，但它们事实上却构成了对政府的强制性权力的实施，并且是以政府宣称其在某些领域拥有排他性权利为基础的”。
有限政府首先必须做到职能有限，就是要对政府职能进行削减和重新定位，其职责和功能的发挥必须限制在一定的范围内，即致力于提供公共产品和公共服务、保护自然生态环境、为经济发展和公民治理创造良好的政策环境和公平的法律秩序，鼓励和保护自由竞争。它是“竞争规则”的制定者和裁判者，不是直接调控和干预宏观经济的发展而是让市场去配置社会资源。换句话说，服务型政府背景下的有限政府要求政府从大包大揽的管理理念转变至有所为有所不为的治理理念。同时，有限政府的结构和规模是优化的、有限的，即随着政府职能的转变和削减，不断撤销、整合专业性的、经济管理性的政府机构；按照职能有机统一和政府事务综合管理的要求，整合、归并政府相关、相同或相近的职能机构，综合设置政府机构，呈现宽职能、少机构的局面；打破职责同构、上下一般粗的传统政府结构模式，不断调整中央与地方纵向规模结构，因地制宜地设置中央、地方政府部门。当然，必须清醒地认识到有限政府并不是指政府的职能、规模和权力越小越好，也不是指软弱无力的政府，而是有限但有效、有为的政府，是政府职能、规模和权力保持在合理有效的范围内，能够全面正确地履行政府职能、高效率高质量地提供公共产品和公共服务的政府。
②服务型政府是善治政府。“20世纪中期以后公共行政的最大变迁是公民参与。公民参与不仅促进了国家行政的民主化，而且导致了国家行政权逐步向社会转移，即公民自治的范围逐步增大。因此，在现代社会，行政民主的要求已不再仅仅是责任政府，而是必须以公民通过多种途径和形式直接参与和自治为补充”。我国当下进行的大部制改革和服务型政府建设同样具有公共行政改革的共同特性和要求。
我国的服务型政府建立在民主政治的社会制度基础之上，重新调整自己的定位和行为方式，承认和确立公民的社会主体地位，保障公民自由、平等权利和广泛参与的组织机制，形成公民与政府之间的对等和互动关系，通过多元参与途径的制度性机制确保社会公众对公共服务的提供、自身生存条件的改善等的积极、有效参与，协调不同利益需求，推动不同主体之间通过合作来实现对社会的共同治理。也就是说，服务型政府中，公共管理已经走出政府单中心主义的管理模式，政府不再是公共管理体系中的唯一权力中心，强调和崇尚公民不仅是公共服务的接受者，也是公共服务的提供者、合作者、参与者和监督者；服务型政府意昧着全能型政府职能模式得以消解，政府触角从市场领域和社会领域渐次退却，政府应制定规则、创造环境、提供基本公共产品，对公共服务的市场、社会提供主体予以资金扶持、引导和监管，逐渐建构起一个具有较强自主意义的现代社会，最终实现公共治理上的善治。这就是我们所谓的服务型政府是善治政府的基本要义。因为，“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”。“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只是善政，而不会有善治”。善治的政府就是将不同公民的偏好意愿转化为有效的公共政策选择的方法手段以及将多元社会利益转化为统一行动并实现社会主体的服从；善治的政府就是充分认识到市场机制、社会自治机制和政府调控机制在配置社会资源和分配社会财富方面各有优势和劣势，并通过建立扬三者之长、避三者之短的综合机制来解决公共治理中存在的失灵问题；善治的政府就是在开展公共治理时，开放公共过程，鼓励公众参与，听取公众意见，吸纳公众建议，推动国家与社会、政府与公众之间的互动与合作，合力实现公共治理关系的理性化，以全面正确地履行政府职能，充分、有效地满足公众的需要。
③服务型政府是责任政府。责任政府不仅是现代民主政治的一种基本理念，也是一种对政府公共行政进行民主控制的制度性安排。因为“任何政府都需要建立一套责任机制，这样才能在社会广泛的支持下进行运作。对任何主张民主的社会来说，责任机制都是基本因素，要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责”。责任政府作为现代政府，特别是服务型政府所具有的一种基本品质，其对公共权力的作用目标、作用范围、作用方式和作用内容等都提出了具体的要求，目的是为了促使公共权力的运行朝着民主化、科学化、合法化的方向发展，从而确保公共利益的有效维护。
关于责任政府的具体责任内容，学者们从不同的角度进行描述与揭示。笔者认为，服务型政府所应当担负的具体责任包括政治责任、法律责任和道德责任三个方面。
第一，政治责任。所谓政治责任，就是公共权力的行使者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。政治责任主要是针对那些经选举产生和政治任命的政府公务员身份的工作人员而言的，表现为对公众的回应性和就行政活动的结果向公众负责。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公务员法》以及《各级人民代表大会常务委员会监督法》等的规定，我国现有的政治责任的形式主要有质询、罢免、引咎辞职和责令辞职等。
公共管理的任务性职能篇4
关键词：公共图书馆；治理政府；职能；定位
中图分类号：G14文献标志码：a文章编号：1002-2589（2013）21-0217-02
公共治理理论认为，政府的主要义务不是直接提供公共服务而是为公共服务提供政策支持、条件保证和环境保障。政事必须分开、管办应该分离，这是政府改革的未来发展趋势。换句话说，要进一步转变政府职能，科学把握图书信息服务职能与公共管理职能的界限，创新公共图书馆治理机制，改变政府行政管理权限过于集中的状况，把现在由政府承担的部分社会管理职能交给公共图书馆承担，实现单一公共管理向多中心治理转变。
一、政府在公共图书馆治理中的职能困境与科学定位
长期以来，由于我国政府实行的是全能主义行政理念，推行“小社会、大政府”的管理模式，在公共图书馆领域造成政府职能错位、缺位和越位问题，使公共图书馆服务效率不高。这主要表现为：政府包办一切，管办不分，公共图书馆自不够，责任主体和实施主体的区别；行政部门对公共图书馆的具体事务采取直接干预方式，管理太宽、太死，图书馆发展活力不强；对设施建设、购书经费等基础条件保障不够，公共财政对公共图书馆的事业性投入太少，图书馆的基本公共服务供给能力不强、供给方式滞后，供给效果公平不够，政府的本职责任履行不到位，图书馆普遍服务大打折扣。
政府在公共图书馆治理中的错位、越位与缺位，与公共权力的配置结构不科学、不合理有关。长期以来，政府被认为是公共图书馆事务的唯一责任主体，各级政府基本上垄断了管理公共图书馆的权力，掌握了所有的核心资源。就是说，政府一方面是公共图书馆提供服务的有力组织者，同时又是公共服务的生产者、提供者。由于行政体制与财政体制的传统模式一直没有调整，导致很多公共图书馆依旧按照“一级政府管理一个图书馆”的理念，分级建设和管理图书馆。这种体制的最大特点是政府本位，即在建设主体层面，从中央到地方，每一级政府成为该地区公共图书馆的责任主体，只要建立多少个公共图书馆，就确立相应数量的建设主体，最终形成了多级管理单元。一般来说，公共图书馆的建设主体行政级别越低，那么经济能力与配置资源的权限就越小，其图书信息的服务供给能力就越低。这种图书馆资源按权力等级配置的制度安排，严重阻碍了公共图书馆服务向城市边缘、边远人群和农村居民延伸的路径，也导致城乡、地区之间的资源配置严重失衡。从管理主体来看，各级政府设置了相应的图书馆管理单位和建设单元，拥有业务、人事、财务管理权，具有相对独立性。这种多级管理主体的突出特点是自上而下的单一领导与管理，与多级建设主体相配套，管理层级的多层次性和资源调配的高度行政化。
一级政府建设一个公共图书馆的职能困境，深层根源在于政府把公共图书馆当作社会意识形态的工具本身，“即使不断加入了对民主、自由、权利等因素以平衡自身的价值属性，但是教育是一种制度化的努力，用来教导、训练个体，这种自身的矛盾性虽然被掩盖在蓬勃发展的图书馆价值之下，但却从来没有消失过。”[1]因为公共图书馆的教育资源与体制很大程度上仍然由政府单向掌控，导致公共图书馆与政府出现微妙复杂的关系，进而形成官本位的行政心态和权力习俗，尤其是公共图书馆对政府的高度依赖心理，在很大程度上成为公共图书馆发展的重要障碍。在管理中，公共图书馆总体上绝对依附政府管制，并没有在体制上走向治理，以至于确定行业规范和维护获取信息自由不受阻碍的工作中都属于被动的状态，政治权威成为图书馆服务的最终指导，这为政府过多干预读者个人的精神世界以及公共图书馆的发展方向提供了逻辑上限制的可能性以及情理上的合法性，进而也为政治权威通过公共领域对社会、文化、经济甚至个人的全面渗透留下了广阔的空间。
可见，体制障碍不消除，将进一步阻碍公共图书馆服务体系的优化。为了解决传统体制直接影响到各图书馆之间能否公平、科学地共享资源的难题，有必要转变政府职能，改革垂直层级管理的行政体制，完善分级管理的财政体制，从而构建公共图书馆之间跨级别、跨区域信息文化服务体系。总之，加快公共图书馆治理转型，提高公共文化服务质量，成为一项紧迫任务。
二、政府在公共图书馆运行模式中的职能转变
对公共图书馆开展的分散管理模式，事实上形成了公共图书馆条块分割的局面，导致了资源分配贫富不均，共享程度差的现象，其直接后果是公共图书馆本身无力提供均等化、无差异化的平等服务。因此，一级政府建设不能局限于只建设同级公共图书馆。在某一个治理单元内，究竟哪一级政府成为建设主体，这个问题需要深入研究。
从公共权力配置的纵向来看，政府的行政级别越低，公共图书馆的服务供给能力就越不高，地方政府支撑公共图书馆建设的效率就越差。这一基本国情告诉我们，要打破公共图书馆建设主体的行政化趋向，一级地方政府不一定就成为同一级公共图书馆的管理单元，更上一级的政府同样可以承担起公共图书馆的建设责任，具体由哪一级政府来承担公共建设职责，要根据当地的财力与资源实际，有针对性地确立建设主体。比如，发达地区的县级政府可以成为发展与建设主体，地级政府在落后地区同样可以成为县市公共图书馆的建设主体。在中央直辖市和部分公共图书馆较发达的副省级城市的所在区政府，可以成为全市公共图书馆的建设主体，而在县市级城区，副省级城市和地市级的人民政府，都可以成为公共图书馆的管理主体。
为何把公共图书馆总分馆体系的建设主体责任部分或全部上移呢？这是因为，政府的公共服务供给能力随着行政层级的递减而降低，从而所建设的公共图书馆的运行水平与服务水平相应递减。基于此，一些地区的公共图书馆可以由行政级别较高、财政能力较强的政府分担总分馆的建设责任。比如由省政府在欠发达县建立图书馆服务体系，这样，省政府与县政府一起构成了县级图书馆的建设主体。同样，地级区市政府也可以直接为街道、乡镇图书馆的发展提供各种支持。根据我国基层政府的实际，建议基层公共图书馆的建设主体重心移交县级政府，通过责任上移，加大建设街道、社区、乡镇、村公共图书馆力度，这对解决落后地区公共图书馆可持续发展能力弱的难题极其有利，同时也有助于建立辖区内联系紧密的总分馆体系。基于此，一些落后地区的图书馆可以探索联合主体模式，由中央政府和省级政府共同建设欠发达地区的地市级公共图书馆。这种由更上级政府到辖区内经济落后地区去建设流动图书馆的运行模式，对于推动政府转变职能，理顺总分馆的建设责任关系，具有重要意义。
三、政府在推动公共图书馆管理体制中的职能定位
一方面，积极培育公共图书行业协会。首先，在管理体制上，行业协会不能成为政府的“腿”，要避免职能行政化，突出服务功能，强化公共性职能。公共图书行业协会一个重要任务，就是在环境优化上下功夫，包括法治的公平正义、政策的科学灵活和舆论正确引导等软环境的营造。比如，建立政府同社会、公众一道监管图书服务体系；政府财政补贴要向图书信息与文化服务采购等倾斜。图书馆的内部管理模式和带有传统色彩的行政体制要向扁平化管理结构转型，体现民间组织特色和社会组织功能。随着市场经济的发展，公共图书馆行业协会的保障主体也应多元化，进而切实构建以政府为主导、以行业组织为重心，以多元市场主体共同参加的运行管理体制。
其次，政府不直接干预图书馆行业协会的内部建设。由于各种历史和现实的原因，政府对图书馆行业协会的监控方式变革仍然滞后，如果政府不能摆脱传统的垂直干预惯性，行业协会再次被政府直接指挥和管辖，那么行业协会的自我发展和自我调控能力将受到很大影响。为此，政府要遵循行业协会自发性和自治性的特点，明确两者之间是一种互动、互补的合作关系，不宜长驱直入对其进行直接干预。
再次，为图书馆行业协会的健康发展营造良好的法治环境。到目前为止，我国还没有对图书馆行业协会法规进行专门立法。除了《社会团体登记管理条例》外，民间组织的法律也很少。其他一些有关行业协会的政策法规，散见于一些中央和国家部委制定的有关文件。即使现有的一些地方法规，也存在法律条文比较粗放、内容过于抽象、笼统，对很多关键性问题只是蜻蜓点水。与之相反，这些地方法规对政府的强势地位与主导权力却比较突出，而对公共图书馆在发展建设中的具体措施、详细规则和实施办法，则写得比较模糊，不够具体，操作性也不是很强。这就为政府执行过程中扩大自由裁量权提供了很大空间。为此，一方面要加快要《图书馆法》立法步伐。另一方面要明确公共图书馆行业协会的监督地位，强化对公共图书馆的监管职能，细化图书馆行业协会的运行流程和管理细则，使公共图书馆行业协会有法可依。同时，政府推动人民代表大会把图书馆行业协会的功能定位和运行机制，以法律形式规定下来，尤其要从法治角度明确图书行业协会的权力与义务，并对可能出现的违法现象进行前瞻性规制。同时，政府要带头遵守法律，在宪法和法律范围内活动，支持图书馆行业协会依法开展工作。使其能够很好地提供行业公共产品，让图书馆行业协会在公共图书馆建设中发挥独特的作用。
另一方面，要改革图书馆理事会的管理制度。政府的角色应该界定为公共图书馆的设立者和监管者。比如：为公共图书馆的建立、建设和运行提供充足的经费保障；从宏观上管理公共图书馆，优化法规环境和政策环境；同公共图书馆一道研究总体发展战略与规划；承担各类图书馆的协调功能，做好服务工作；科学监管公共图书馆的服务质量并提出整改意见。
具体来说，一要规范公共图书馆馆长与理事会之间的关系，明确规定双方各自的权力和责任，改变过去公共图书馆馆长“一言堂”的作风，使两者既能相互配合又能互不干涉具体事务。二要科学制定公共图书馆理事的当选资格。理事自身的知识结构、社会声望和代表社会公众的议事能力和代表的广泛性，直接关系到公共图书馆的决策水平和运行质量。三要加大政府对理事会的监督透明度和对理事的评价监管力度，并为理事参与决策提供良好条件，形成政府与公共图书馆理事会良性互动的局面。
公共管理的任务性职能篇5
(内部资料、更新至2020年7月试题、涵盖95%以上期末考试的原题及答案)
20世纪80年代，尤其是80年代后期，人力资本理论研究的势头更加猛烈，其主要代表有(aBC)。a.罗默的经济增长—收益递增型的增长模式B.卢卡斯的专业化人力资本积累增长模式C.斯科特的资本投资决定技术进步模式
采用的是品位分类方法。a.英国B.法国
传统公共部门人力资源管理的主要特点是(aBCD)。a.是一种以控制为导向的消极的管理B.强调效率价值的优先性C.强调公务员的工具角色，强调严格的规划和程序D.重视监督的控制，强调集中性的管理
从1993年10月1日起，国家行政机关结合公务员制度的推行，建立了适合公务员职业特点的(B)。B.职务级别工资制
从规划的性质看，公共部门人力资源规划可分为(aB)。a.战略性人力资源规划B.战术性人力资源规划
从规划范围看，公共部门人力资源规划包括(全选)。a.全国性人力资源规划B.地区性人力资源规划C.部门人力资源规划D.某项任务或具体工作的人力资源规划
从激励内容角度，可以将激励划分为(aC)。a.物质激励C.精神激励
从总的趋势看，西方各国公共部门人力资源监控与约束呈现出(BCD)的特征。B.注重法律建设，规范行政行为C.监督与约束的主体独立性强D.约束与监督以“经济人”假设为前提，与公共部门公职人员的利益相结合
当今各国公职人员的任用形式各种各样，采用较多的是(全选)。a.选任制B.黍任制C.考任制D.聘任制
当今各国公职人员的任用形式中(aB)是公务员职务的主要任用方式，绝大多数公务员是通过这几种方式予以任用的。a.选任制B.委任制
的创始人，美国经济学家，诺贝尔奖金获得者舒尔茨提出：人类的未来不是由耕地、空间、能源所决定的，人类的未来是由人类的智慧所决定的。B.人力资本理论
的核心技术是情境模拟测试，即通过创设一种逼真的模拟管理情境或工作情境，将候选人放人情境中，要求其完成各种各样的工作。C.评价中心
的基本思想是找出过去人事变动的规律，用定量方法预测具有相等间隔的时刻点上各类人员的人数，以此推测未来的人员变动趋势。D.马尔可夫链预测分析方法
的完善程度决定了人力资源流动的规模、质量和效益。D.人力资源市场
第一个被公认的现代人事管理部门是1902年在(
)现金出纳公司设立的劳工部门，它的工作内容包括工资行政、诉怨、雇用工作情况和工作改善等。美国
对人员招募与选录的评估内容主要包括(aCD)。a.数量评估C.质量评估D.成本评估
对于公共部门人才所要测评的要素来说，(a)是最基本的测评方式，具有重要的把关作用。a.笔试
对于公务员的任职，必须同时具备(aBC)这些前提条件。a.有编制B.有职数C.有相应的职位空缺
发展中国家公共部门人事制度模式的基本特点包括(aBC)。a.做官重于任事B.人情恩惠重于人事法制C.身份观念重于职位观念
发展中国家公共部门人事制度模式的基本特点不包括(D)。D.法制化程度高
法定休假日安排公职人员工作的，需给付不低于正常工资(D)的报酬。D.300%
非正式的行政人事制度安排就是人们对原发性规则的尊重，依靠(aCD)，这些规则人们构建了整个人事行政秩序。a.道德C.意识形态D.风俗习惯
各国公共人事制度的发展有其共同的趋向，以下(aB)是这一趋向的表现。a.在发展的方向上都指向现代的功绩制B.在发展的路径上都是由封建制而官僚制，继而为民主型的开放制
根据规划的内容，公共部门人力资源规划可分为(aBCD)。a.录用规划B.培训开发规划C.使用规划D.绩效评估与激励规划
根据流动的范围，可将公共部门人力资源流动分为(aBC)。a.公共组织内部人力资源流动B.公共组织之间的人力资源流动C.公共组织与非公共组织之间的人力资源流动
根据人力资源理论，“人力”是指人的劳动能力，包括(aBCD)。a.智力B.技能C.知识D.体力
根据人力资源理论，“人力”是指人的劳动能力，其最基本的组成部分是(aD)。a.智力D.体力
根据我国《公务员法》的规定，公务员交流的方式包括(BCD)。B.调任C.转任D.挂职锻炼
工作评估的非量化评估方法是(aB)。a.排序法B.分类法
工作评估的基本方法包括(aBCD)。a.排序法B.分类法C.因素比较法D.点数法
工作设计是对组织内的(BCD)进行的设计，以提高工作绩效和实现组织目标。B.工作内容C.工作职责D.工作关系
公共部门包括“纯粹”的政府组织，还包括“准”公共部门即(aBC)。a.公益企业B.公共事业C.非政府公共机构
公共部门的内部监督是指行政系统内部的一种自我监督活动，其监督的主要内容包括(aBC)。a.自上而下的监督B.行政监察C.审计监督
公共部门的外部生态环境主要包括(全选)。a.政治制度、经济与技术环境B.市场体制C.劳动力与人口素质D.物价指数、生活水准及人口的多样性
公共部门对员工任职资格的要求排在最前面的是(D)。D.道德素质
公共部门监控的对象是指国家机关与第三部门中从事公职的人员。其内容包括(aBCD)。a.对公职人员守法的监控B.对公职人员执法的监控C.对公职人员廉政的监控D.对公职人员勤政的监控
公共部门人才笔试具有(aBCD)的特点。a.经济高效B.测评面宽C.误差易控D.督导力强
公共部门人力在制定人力资掠规划时，必须围绕着公共利益的实现，回答的基本问题是(全选)。a.我们所处的环境怎么样B.我们的使命和目标是什么C.我们怎样才能实现目标D.我们做得如何
公共部门人力资本具有(全选)的特征。a.社会延展性B.成本差异性C.绩效测定的困难性D.收入与贡献难以对等性和市场交易不充分性
公共部门人力资源部内培训的最大优点在于(B)。B.针对性较强、容易实施，也比较容易取得实效
公共部门人力资源的(BD)要高于国家人力资源整体的平均水平。B.政治素质D.道德品质素质
公共部门人力资源的损耗主要表现在(aBC)。a.后续投资损耗B.制度性损耗C.人事管理损耗
公共部门人力资源的特殊性质表现在，公共部门人力资源的(BD)要高于国家人力资源整体的平均水平。B.政治素质D.道德品质素质
公共部门人力资源管理必需的基本功能是(aBCD)。a.人力资源规划B.人力资源获取C.人力资源开发D.人力资源纪律与惩戒
公共部门人力资源规划的作用主要表现在(全选)。a.维持政治稳定，促进行政发展B.提高人力资本使用效率C.实现人事管理技术科学化D.帮助员工实现个人价值
公共部门人力资源规划与私人企业组织的根本区别在于，它是以(D)为导向。D.公共利益
公共部门人力资源规划与私人企业组织人力资源规划的根本区别在于，它是以(D)为导向。D.公共利益
公共部门人力资源规划在制定人力资源规划时，必须围绕着公共利益的实现，回答的基本问题是(aBCD)。a.我们所处的环境怎么样B.我们的使命和目标是什么C.我们怎样才能实现目标D.我们做得如何
公共部门人力资源合理流动，必须遵循的原则是(aBCD)。a.用人所长的原则B.人事相宜的原则C.依法流动的原则D.个人自主与服从组织相结合的原则
公共部门人力资源开发与培训的原则是(全选)。a.理论联系实际的原则B.学用一致的原则C.按需施教的原则D.讲求实效的原则
公共部门人力资源流动的内在动因是(aBC)。a.物质生活环境的需求B.社会关系的需求C.发展的需求
公共部门人力资源流动的内在动因主要表现为(aBC)。a.物质生活环境的需求B.社会关系的需求C.发展的需求
公共部门人力资源流动的意义是(aBCD)。a.合理的人力资源流动有利于提高公职人员的素质和能力
B.合理的人力资源流动有利于优化公共部门人才队伍结构C.合理的人力资源流动有利于促进用人与治事的统一D.合理的人力资源流动有利于改善组织的人际关系
公共部门人力资源培训和常规教育的区别主要体现在(aBCD)。a.性质不同B.目的不同C.内容不同D.形式不同
公共部门人力资源损耗依据损耗发生的原因，可以分为(BCD)。B.制度性损耗C.管理损耗D.后续投资损耗
公共部门人力资源损耗主要表现在(aBC)。a.制度性损耗B.人事管理损耗C.后续投资损耗
公共部门人力资源通用的培训形式包括(aBCD)。a.部内培训B.交流培训C.工作培训D.学校培训
公共部门人力资源招募与选录工作只有在(B)分析的基础上，才能确定公共职位空缺的数量、结构、任职资格条件、具体的招募途径以及甄选方法等。B.内部环境
公共部门外部生态环境包括(aBCD)。a.政治制度B.市场体制C.劳动力与人口素质D.经济与技术环境
公共组织从外部招募公职人员的方法主要包括(aBC)。a.应聘者自荐B.员工推荐C.猎头公司
公务员薪酬制度的确立方式主要有(aBC)。a.法律方式B.行政方式C.共同协调方式
公务员职位分类的程序包括(全选)。a.职位调查B.职位分析C.职位评价D.职位归级
关于公共部门公职人员挂职锻炼，下列说法正确的是(aBC)。a.挂职锻炼不涉及公务员行政隶属关系的改变B.挂职锻炼的对象主要是无领导经验公务员和初任的青年公务员C.挂职锻炼的期限一般规定为三年以内，多数在一到两年
关于公共部门公职人员挂职锻炼，下列说法正确的是(BCD)。B.改变C.青年公务员D.多数在一到两年
关于我国公务员的降职，下列说法正确的是(aBD)。a.是指由原来的职务调整到另一个职责更轻的职务，是由高的职务向低的职务的调整B.意味着公务员所处地位的降低、职权和责任范围的缩小、待遇的减少D.是让由于各种原因不胜任现职又不宜转任同级其他职务的公务员改任较低职务的任用行为
关于无领导小组讨论，下列说法不正确的是(D)。D.测试者能够更准确地确认自己报考的岗位是否适合自身的各项条件及兴趣、意愿和理想
关于无领导小组讨论，下列说法正确的是(aBC)。a.是公共部门人才测评中探索并使用的一种新的适用于集体测试的方法B.讨论中的问题通常是以书面形式给出，最后的小组意见也要求以书面形式报告，并要应试者签名承认C.主要测应试者的组织协调能力、口头表达能力、辩论能力、处理人际关系能力和解决问题的能力加深对岗位的了解，对其以后的工作情感和意志品质均有益处
国劳动力市场体系已初步形成，(B)在人力资源配置中的主导地位也已初步确立。B.市场机制
合理的公共部门人力资源流动的价值是(全选)。a.有利于提高公职人员的素质和能力B.有利于优化公共部门人才队伍结构C.有利于促进用人与治事的统一D.有利于改善组织的人际关系
和笔试相比，面试具有(aBCDe)的特点。a.测评的素质更全面B.测评内容的不固定性C.主观性强D.考官与考生交流的互动性e.测评手段的灵活性与针对性
赫兹伯格提出的双因素论认为物质和精神上的激励都属于(B)，它对人的激励作用是有限的，而人们“对工作本身的兴趣以及从中得到的快乐”才对人具有根本性的激励作用。B.外在激励
互联网招募是一种新型的网上职业中介机构，目前我国互联网招聘中存在一些不足之处，主要体现在(aBCD)。a.信息可信度不高B.保密性不好C.信息更新缓慢、网站相互复制D.双方缺乏感性认识
基本思想是找出过去人事变动的规律，用定量方法预测具有相等间隔的时刻点上各类人员的人数，以此推测未来的人员变动趋势。马尔可夫链预测分析方法
激励内容角度，可以将激励划分为(aB)。a.精神激励B.物质激励
绩效评估系统主要由(aBC)构成。a.工作数量B.工作质量C.工作适应能力
结构化面试主要的题型有(全选)。a.智能性试题B.行为性试题C.意愿性试题D.情景性试题
开发人力资源的基础性工作是(D)。D.对人力进行教育和培训
柯克帕特里克的培训效果模型是全球范围内最具有影响力，并被广泛采用的培训评估模型，它从(全选)方面来评估培训的效果。a.受训者的反应B.学习成果C.工作行为D.工作结果
劳动者的心理素质是指劳动者心理特征的总体状况，包括劳动者的(aD)，它是人力资源质量的心理基础。a.人格素质D.心理功能素质
理性经济人性观和封闭性的环境观的代表人物有(aBC)。a.韦伯B.泰勒C.法约尔
美国哈佛大学威廉詹姆斯教授，在实地调查中发现一个人平常表现的能力水平，与经过激发可能达到的能力水平之间存在着大约(B)左右的差距。B.60%
面试和笔试相比，具有(aBCD)的特点。a.主观性强B.考官与考生交流的互动性C.测评的素质更全面D.测评内容的不固定性
面试和笔试相比突出的特点表现为(aBCD)。a.测评的素质更全面B.测评内容的不固定性C.考官与考生交流的互动性D.测评手段的灵活性与针对性
目前，大多数公共管理部门所采取的考评模式均属于(B)的类型。B.判断型评估
内部环境分析是制定招募计划过程中一项十分重要的基础性工作，主要内容包括(aC)。
a.人力资源规划C.工作分析
内部环境分析是制定招募计划过程中一项十分重要的基础性工作，主要内容包括(aC)。a.人力资源规划C.工作分析
诺贝尔奖金的获得者卢卡斯认为，技术进步与(D)结合所形成的资本积累才是经济增长的真正源泉。D.人力资本
品位分类制度的优点是(aBC)。a.有利于集中统一地领导，树立行政权威B.结构富有弹性，适应性强，应用范围广C.比较适用于担任领导责任的高级公务
评价中心不同于我们传统的纸笔测验、面试等测试工具，它主要通过(aBD)等情景模拟技术，加上一些传统的测试方法，对人的知识、能力、个性、动机进行测量。a.无领导小组讨论B.公文筐D.角色扮演
确定公务员薪酬制度的基本原则是(aBD)。a.依法分配原则B.平等原则D.平衡比较机制原则
人才测评的方法包括(全选)。a.笔试B.心理测验C.面试D.评价中心技术
人才测评的方法主要包括(aBCD)。a.笔试B.心理测验C.评价中心技术D.面试
人才测评的内容包括(aBC)。a.能力因素B.动力因素C.个人风格因素
人力资本的性质主要体现在(全选)。a.生产性B.稀缺性C.可变性D.功利性
人力资本的性质主要体现在(全选)。a.人力资本的生产性B.人力资本的稀缺性C.人力资本的可变性D.人力资本的功利性
人力资本理论认为(B)是人力资本的核心。B.教育
人力资源的可再生性主要体现在(aBD)。a.对人力资源的使用或消费实际上是对知识资源的消费，知识资源可被反复利用B.人力资源具有主动补充和更新知识资源的天性D.人力资源是一种低投入高产出、并能使拥有者长期受益的特殊资源
人力资源的质量，指人力资源所具有的(aBCD)。a.知识和技能的水平B.智力C.劳动者的劳动态度D.体质
人力资源管理理论劳工管理研究阶段的核心思想是(BCD)。B.人天生是懒惰的C.人的天性就是厌恶劳动而贪图安逸D.主张采用物质引诱的办法引诱人与事结合
人力资源市场具有(aBC)的作用。a.人尽其才B.人力资源素质的不断提高C.优化人力资源结构
人力资源市场具有的功能是(aBCD)。a.调配功能B.信息储存和反馈功能C.教育培训功能D.管理功能
人力资源数量层次规划主要研究的基本问题包括(aBC)。a.分析人力资源的需求B.分析人力资源供给
C.协调人力资源供需缺口
人力资源研究劳工管理阶段的核心思想是(BCD)。B.人天生是懒惰的C.人的天性就是厌恶劳动而贪图安逸D.主张采用物质引诱的办法引诱人与事结合
人员招募与选录的评估主要包括(aCD)。a.数量评估C.质量评估D.成本评估
实践证明，采用(B)的考核方法，很难区分不同部门之间公务员业绩的差别和同一部门内工作性质差别不太大的公务员工作业绩的高下，也很难根据考核结果客观、完整地评价一个公务员。B.定性分析
世界上大多数国家和地区都实行了公务员制度，尽管由于各国的国情不同，经济发展水平不同，公务员薪酬制度存在着一定的差别，但一般来说都遵循(aBD)。a.依法分配原则B.平衡比较原则D.平等原则
世界上大多数国家和地区都实行了公务员制度，尽管由于各国的国情不同，经济发展水平不同，公务员薪酬制度存在着一定的差别，但一般来说都遵循(aBD)。a.依法分配原则B.平衡比较原则D.平等原则
世界上大多数国家和地区都实行了国家公务员制度，尽管由于各国的国情不同，经济发展水平不同，公务员薪酬制度存在着一定的差别，但一般来说都遵循(aBD)。a.依法分配原则B.平衡比较原则D.平等原则
市场经济条件下人力资源生态环境的特点是(aBC)。a.系统性和复杂性B.动态性和稳定性C.相关性和独立性
是对以人为本管理的提升，是公共部门人力使用的根本所在。B.以能力为本
是公共部门根据一定时期组织发展战略需要，在对外部环境和本部门人力资源需求状况进行分析预测的基础上，为确保组织对人力资源数量、质量和结构上的需求，制定本部门人力资源管理的行动方针的过程。D.公共部门人力资源规划
是公务员交流最为常见的方式。C.转任
是公职人员职业生涯开始时或任新职时所经历的第一种类型的培训。B.初任培训
是构成员工培训和开发系统不可分割的一个组成部分，并成为整个培训和开发系统中的核心问题。D.培训成果转化
是绩效管理的重要环节，也是传统的绩效管理模式与现代模式的本质区别之一。a.持续沟通
是目前公共部门人力资源培训中普遍采用的方法。C.案例分析培训法
是我国公务员交流中最为常见的方式。C.转任
是一种以工作为中心的工作分析方法，是对管理工作进行定量化测试的方法，适用于不同组织内管理层次以上职位的分析。B.管理职位描述问卷
是指从员工自己、上司、直接部属、同事甚至客户等各个角度来了解员工个人的绩效沟通技巧、人际关系、领导能力、行政能力等。B.360度绩效评估
是组织人力资源战略和规划的核心内容，是制定人力资源计划，进行人力资源开发管理的基础。D.人力资源需求预测
舒尔茨对人力资本理论的贡献主要有(aBD)。a.认为人力资本主要指凝集在人身上的知识、技能、经历、经验和熟练程度B.明确概括了人力资本投资的范围和内容D.建立了系统的人力资本理论体系
所谓薪酬，就是组织成员向其所在的组织或单位提供劳动而获得的所有直接的和间接的经济收入，主要包括(aBCD)。a.工资B.奖金C.津贴D.其他各种福利保健收入
通常，人力资源招募计划包括以下的内容(aBCD)。a.招募和选录人员的数量和结构B.人员录用的标准C.招募和选录的对象、范围和地点D.针对不同职位的甄选程序与方法
通过引入(a)，可以在公务员考核中加入“顾客”即公务员服务对象对该公务员的评价，并影响考核的结果，从而增强公务员的服务意识和对社会公众负责的精神，提高公众对公共部门公共服务的满意程度。a.绩效评估
外部监控与约束是社会对公职人员形成的一种外在约束与控制，它包括(aBC)。a.法律监控与约束B.道德约束C.社会群团和媒体监控与约束
外附激励方式包括(aBCD)。a.赞许与奖赏B.竞赛C.考试D.评定职称
外附激励是指掌握在管理者手中，由管理者运用，作用于管理对象，对被激励者来说是外附的一种激励。其方式主要包括(aBCD)。a.赞许B.奖赏C.竞赛和考试D.评定职称
微观人力群体生态环境具体包括(aBCD)。a.人力政策法规环境B.人力管理环境C.人力市场环境D.人力战略环境
为了保证公共部门人力资源招募和录用工作的质量，在招募与选录过程中，必须遵循(全选)。
a.能岗匹配原则、因事择人原则B.德才兼备原则C.公平竞争原则D.信息公开原则、合法原则
我国的公务员考核制度的具体实施存在着一些突出的问题，主要表现在(aCD)。a.不同等级的公务员一起考核C.考核过程中出现论资排辈评优秀的现象D.按比例分配名额
我国公共部门人力资源培训的原则，是基于我国自身的现实并汲取他国的经验而总结出来的。其中最基本的原则是(D)。D.理论联系实际的原则
我国公共部门人力资源生态环境面临的问题是(全选)。a.人力资源生态环境的不平衡性B.人力资源政策体制建设环境还不完善C.人力资源管理环境滞后D.劳动力市场环境还不成熟
我国公务员福利制度面临的问题有(全选)。a.福利项目设置不合理，制度老化B.福利待遇差距大，标准悬殊C.福利形式过于社会化D.福利资金提取和使用混乱
我国公务员工资制度面临的问题有(全选)。a.公务员工资结构不够合理B.公务员工资总体水平偏低，难以体现公平原则C.工资调整不及时、增长机制不完善D.津贴制度不完善，补充功能难发挥作用
我国公务员职务晋升必须坚持(aBC)。a.德才兼备、注重实绩B.鼓励竞争原则C.坚持公开、平等
我国公务员职务晋升必须坚持的原则有(aBC)。a.德才兼备、注重实绩B.鼓励竞争C.公开、平等
我国古代社会中按官职高低授予不同政治待遇以表明官员等级尊卑的制度是(B)。B.品秩
我国劳动力市场体系已初步形成，(B)在人力资源配置中的主导地位也已初步确立。B.市场机制
我国劳动力市场体系已初步形成，(D)在人力资源配置中的主导地位也已初步确立。D.市场机制
我国人力资源生态环境的不平衡性主要表现在(aBC)。a.高素质的人力资源都主要集中在东部沿海B.中部和西部留不住人才C.东部地区出现了人力资源饱和现象
我国现行的公务员流动是公务员制度的重要组成部分，根据《公务员法》规定，交流的方式包括(aCD)。a.调任C.转任D.挂职锻炼
下列不属于外部人力资源供给预测影响因素的是(D)。D.职位的空缺
下列关于《中华人民共和国公务员法》说法正确的是(aBD)。a.是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律B.标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段D.在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义
下列关于职位分类的说法，正确的是(aBC)。a.职位分类首创于美国B.职位分类的最大特点是“因事设人”C.是实行功绩制的一种方法和人事现代化的标志
下列属于过程型激励理论的是(aBC)。a.期望理论B.公平理论C.目标设置理论
现代人力资源开发与管理理论的发展表明，传统的人事管理中一些刚性约束正在逐渐减少，取而代之的是上级与下级，或雇主与雇员之间的双向沟通，即(D)。D.柔性约束
薪酬，就是组织成员向其所在的组织或单位提供劳动而获得的所有直接的和间接的经济收入，包括(aBCD)。a.工资B.奖金C.津贴D.各种福利保健收入
薪酬的基本功能有(aCD)。a.补偿功能C.激励功能D.调节功能
薪酬就是组织成员向其所在的组织或单位提供劳动而获得的所有直接的和间接的经济收人，包括(全选)。a.工资B.奖金C.津贴D.各种福利保健收入
一般而言，适用于对公共部门人员比较严重的违纪行为和考绩“较劣”者的惩戒是(aBC)。a.减薪B.停薪C停升
一般来讲，公共部门在人员甄选与录用信息时应遵循(BCD)。B.地域原则C.面广原则D.及时原则
英国2003年对高级公务员薪酬制度改革时，引入了(C)绩效工资，突出奖励成绩显著，工作出色的公务员，取得了明显的效果。C.绩效工资
影响人力资源数量的因素有多种，其主要因素有(aBC)。a.人口总量及其变动状况B.人口的年龄构成状况C.劳动力的参与率
用于人力资源内部供给预测的方法是(aC)。a.人员继承法C.马尔可夫链预测分析
用于人力资源需求预测的定量预测法有(CD)。C.回归分析法D.比率分析法
用于人力资源需求预测的定性预测法有(aB)。a.德尔菲法B.自上而下预测法
由于公共部门人力资本产权是一种“特殊市场合约”，致使其存在着不同于一般人力资本产权的更为复杂的特殊性质即(aBCD)。a.产权交易的非最优性B产权收益的递增性
C.产权的强外部性D.产权的相对残缺性
与工商界的绩效特征相比较，公共部门的绩效明显呈现出(aBC)的特征。a.公共部门绩效目标的复杂性B.公共部门绩效形态的特殊性C.公共部门绩效的评价机制不健全
与西方国家相比较，我国公共部门人力资源监控与约束系统的特点主要表现为(aBCD)。a.公职人员在中国共产党的领导下工作，“党管干部”是我国对公职人员管理的基本原
则B.公职人员不是特殊的利益集团，不存在工会对人事的监控C.群众监控是一种独立的重要监控形式，通过各种人民团体对政府的监督来实现D.行政监察部门隶属于政府，属于行政系统内监督
员工的(aB)是最有效的提高劳动生产率的途径，也是人力资本增值的重要途径。a.培训B.教育
在编写工作说明书的过程中，必须遵循(aBC)的准则。a.清楚B.准确C.专门化
在对整个公职人员监控系统中居于最高的层次。a.国家权力机关的监控与约束
在工作分析的各个环节中，(D)是整个工作分析过程最关键的环节。D.工作分析信息的搜集
在实际运用中，直接观察法必须贯彻(aBCD)的原则。a.观察的工作相对稳定B.适用于大量标准化的、周期短的以体力活动为主的工作C.尽可能在自然状态下进行观察，不要干扰被观察者的工作D.观察前应拟定观察提纲和行为标准
在市场经济条件下，(D)是实现人力资源优化配置的根本途径。D.人力资源流动
在市场经济条件下，公共部门人力资本产权的运作必须以(aCD)为基础。a.市场机制C.契约机制和D.保障机制
在我国，(a)在人员招募中发挥主体作用。a.公共就业服务机构
在我国，(B)是监督体系中最重要、最经常、最全面的监督。B.权力机关的监督
在我国，对于公务员的任职，必须同时具备的前提条件是(aBC)。a.有编制B.有职数C.并有相应的职位空缺
在我国，法定休假日安排公职人员工作的，需给付不低于正常工资(D)的报酬。D.300%
在学校培训中，(D)的培训是政府部门公务员最基本的培训形式。D.行政学院
政府在人力资源开发与管理的过程中，必须坚定的确立起(D)的管理理念和战略指导原则。D.以人为本
职级工资制的基本构成，主要包括(CD)。C.职务工资D.级别工资
职位分类的优点在于(aBC)。a.因事设人从而避免了因人设事滥竽充数现象B.可以使考试和考核标准客观，有利于事得其人，人尽其才C.便于实行公平合理的工资待遇和制定工作人员的培训计划
职位分析问卷是常用的一种以(D)为中心的工作分析方法，是一种结构严密的、定量化的工作分析问卷。D.人
制度合法性的内涵说到根本处就是(BC)。B.公平C.正义
中国古代的“卧薪尝胆”、“破釜沉舟”的故事充分说明了(B)的重大作用。B.危机激励
中国人力资源生态环境的不平衡性主要表现在(aBC)。a.高素质的人力资源都主要集中在东部沿海B.中部和西部留不住人才C.东部地区出现了人力资源饱和现象
中华人民共和国公务员法》经全国人大常委会通过，并于(B)开始施行。B.2006年1月1日
中华人民共和国公务员法》于(B)开始施行。B.2006年1月1日
中华人民共和国公务员法》与《国家公务员暂行条例》在基本内容上相比较，进一步健全了干部人事管理的(aBCD)。a.新陈代谢机制B.竞争择优机制C.权益保障机制D.监督约束机制
转任的主要特点是(aBC)。a.是公务员在机关系统内部的流动活动B.不涉及到公务员身份问题C.只能是平级调动，不涉及公务员职务的升降
公共管理的任务性职能篇6
［关键词］公共管理；职业活动；伦理；道德
工业革命使社会治理活动成为一种职业活动。历史进入19世纪中期，由于英国政府采纳了东印度公司的管理经验，因而出现了文官制度，使得政府中的公务活动成为正式的职业活动。到了20世纪，政府中的行政管理作为职业活动被世界各国迅速地接受。目前，在全世界范围内，人们普遍把行政管理当作专门的职业化的社会治理活动加以看待。然而，在社会治理活动职业化的过程中，马克斯•韦伯的官僚制理论曾经影响行政管理活动主要从属于科学化、技术化的原则，导致这一职业的伦理规定丧失了生长的空间，行政伦理学的研究也一直处于空白状态。直到20世纪七八十年代，随着美国出现“新公共行政运动”这一要求变革社会治理方式的思想运动，行政伦理的研究才引起人们的关注。由此可见，关于社会治理的伦理思考是与人类追寻后工业社会治理方式的进程一道启动的。现在，公共管理作为一种新型的社会治理模式已经成为人们普遍关注的对象。其中，值得思考的一个问题是，公共管理者的职业活动应当是怎样的。在一定程度上，公共管理是建立在伦理关系基础上的社会治理模式，公共管理者的职业活动比以往任何时候的治理活动都更加依赖伦理的引导和道德的规范。
一公共管理活动的职业体系
公共管理的职业体系是职位和岗位的结构体系。与以往的管理体系一样，职位和岗位指明了公共管理者在公共管理体系中的具置，规定了公共管理的权力、职能及责任和义务。职位是就公共管理的纵向关系而言，岗位是就公共管理的横向关系而言。无论是私人部门还是公共部门，都是由职位和岗位构成的职业体系，直接从属于管理的原则。以往的社会治理体系在行政管理的名义下所形成的职业体系也从属于管理的原则。但是，作为社会治理体系的公共管理却发生了根本变化。它在管理的意义上告别了以往治理体系的权力定位或法律定位，不再是仅仅满足于科学化、技术化原则的职业体系，而是在伦理原则的基础上科学构造职位和岗位的职业活动体系。正是这一点，决定了同样由职位、岗位构成的公共管理职业体系不同于以往的行政管理。对于公共管理的职业活动来说，“命令—服从”的行为模式为真正意义上的“分工—协作”的行为模式所取代。
职位和岗位都是职业体系的形式方面。公共管理与行政管理的不同不仅在形式方面，而且在内容方面。对于内容来说，公共管理的职业活动也存在着各种各样的职业关系。虽然在一般的意义上，这些职业关系可以归结为权力关系、法律关系和伦理关系三大类。在现实的社会治理过程中，这些关系总会以极其具体的形式存在于公共管理活动之中。公共管理的职业关系越是具体，就越是包含着道德的内容。比如，当职业关系表现为公共管理者与其职务、岗位之间的关系时，就要求公共管理者忠于职守、忠实地履行职务以及岗位上的责任和义务；当职业关系表现为公共管理者之间的关系时，就要求公共管理者团结协作、相互尊重、和睦共事、互相支持；当职业关系表现为公共管理者与其对象之间的关系时，就要求公共管理者平等待人、公正处事、真诚服务，以求得广泛的合作……这样一来，公共管理在形式上是分工—协作的体系，在内容上则是道德行为的表现。尽管都是在管理，但传统的行政管理是失去了实质性内容的管理，而公共管理则把形式与内容统一起来，拥有了伦理本质。
由于公共管理中依然存在着权力关系，所以，权力关系赖以生成的等级系列依然会存在。当然，管理型社会治理方式已经实现了对等级关系的根本性改造，把人与人之间的直接等级关系改造成以组织层级为前提的等级系列，从而使个人之间在人格、权利等实质性方面达致平等。尽管管理型社会治理模式中的以组织层级为前提的等级关系只是形式上的，却反映了权力关系的本性。在一切存在着权力关系的地方，都会程度不同地存在着等级。只要公共管理还需要权力，它就不能消除这种“等级”。因此，作为个人的公共管理者在公共管理这一合作体系中也会遇到处理上下级关系的问题，并且会成为他进行日常公共管理活动的基本内容。比如，政府中的公共管理主体需要执行上级命令和维护政府利益；政府外的公共管理组织需要处理与政府的关系、服务于社会和维护社会利益。无论是政府中的公共管理主体，还是社会中的公共管理组织，对于公共利益的理解都会出现偏差，特别是如何把握长期利益与短期利益，必定是一个时时都会碰到的难题。公共管理中存在着无法完全解决的利益矛盾甚至冲突。尽管如此，公共管理者却不能无所作为。事实上，在公共管理的服务定位中所派生出来的一切主动性、积极性，都会外化为公共管理者自主地处理这些矛盾和冲突的实际行动，进而使公共管理者不同于以往各种社会治理模式中的治理者。做到这一点，从根本上说，就是充分发挥公共管理者的角色意识。只要公共管理者能够对自己的职业表现出充分的自觉，按照自己对其职业特殊性的正确理解去处理上述各种矛盾和冲突，他就会无愧于公共管理这一职业，并且总会达致最佳的从业效果。
在统治型社会治理模式中，对于官吏的要求长期存在着争论。“官本位”文化的思路在终极追求中是要无条件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路则反复申述“民贵”“君轻”的主张。管理型社会治理方式以制度的形式消解了所谓“贵”与“轻”的争论。但这种社会治理方式往往是通过间接的、迂回的途径来认识和了解公共利益的，往往在公共利益的要求与实现之间存在着“时滞”。特别是那些已经实现了职业化的社会治理者，缺乏积极回应公共利益要求的热情，往往表现出我们称为“”的那种对于公共利益的冷漠。所以，在走向后工业社会的历史转型的过程中，在人们期求更为进步的社会治理模式的过程中，管理型的社会治理方式需要由更加灵活的、积极的和主动的公共管理取而代之。
对于公共管理来说，新型的社会治理体制和制度是其赖以展开活动的前提和基础。但是，与管理型社会治理方式不同，治理者的职业并不只是简单地充作体制和制度的构成因素和实现途径，而是体制和制度的必要补充。由此看来，统治型社会治理倡导官吏忠“君”爱“民”。在君民之间出现矛盾和冲突的时候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地贵“民”轻“君”。这两种选择都要求官吏在“君”与“民”之间作出选择和取舍。在统治型社会治理模式得以发生的历史背景中，“君”“民”的矛盾和冲突是无法调和的。所以，矛盾之中会出现上面两种对立的主张，要求官吏在两者之间择其一。管理型社会治理模式中的官员和公务人员以体制和制度作为行为选择的终极标准，被动地接受体制中的程序驱使，对人民、对公共利益表现出极度的冷漠。他们在公共部门中工作，与在工厂中工作一样，都具有工业社会特有的色彩，属于形式化了的职业活动。与此不同，公共管理者的职业活动发生在合作精神已经成为一种时尚文化的时代。在这种条件下，社会在整体上不存在不可调和的矛盾和冲突。因为，一切矛盾和冲突主要来源于不同的认识和理解。如果通过交谈和讨论能够取得共识、消解矛盾和冲突，那么公共管理者的职业活动就是运用权力促进交谈和讨论。
二公共管理者的职业角色
人的道德生活来源于人的社会角色。只有了解和确定人在社会中扮演什么样的角色，才能判定他的行为在何种程度上是道德的。比如，一个公务员做出的某件事可能会被人们认为是不道德的，但是，一个普通公民做出同件事却不被人们认为是不道德的。对一个人进行道德评判，在很多情况下，是因为我们先行对他的社会角色作出了定位。我们说一个人是不道德的，可能是指他的某一行为与他的社会角色偶尔不一致，也可能是指他的某一行为与他的社会角色经常不一致。在一般情况下，偶尔不一致能够得到理解和原宥，而经常不一致则会招致他人的批评和鄙视，甚至遭到他所在群体的排斥。
人在社会生活中可能会同时扮演着多重角色。有些角色是与生俱来的，如血亲关系中的角色；有些角色是个人成长过程中必须接受的，如做学生等；而更多的角色是个人选择的结果。职业作为人的最基本的社会角色形式，正是人的选择的结果。就是说，普通的社会角色是在人的成长过程中自然生成的。一个人在长期的社会生活中，能够理所当然地形成应有的角色意识，并且准确地扮演自己所承担的社会角色。职业角色则不同。它需要人们通过自觉的选择和主动的学习，才能够获得准确的定位。
人们选择职业有着复杂的主观原因和客观原因。人们选择某一职业，可能因为生活的需要，可能来自生存的压力，可能出于兴趣爱好，也可能属于理想追求……当人们定位职业角色时，会在职业导师的引领下进入职业角色，也可能会在职业活动的实践中逐渐找到职业感觉。但是，所有从事职业活动的人，都需要借助于自觉的职业选择和积极的职业学习，才能够使自己融合到职业中去，成为真正的职业活动者。这个过程，就是从业者在职业序列中准确地找到他所从事的职业位置的过程。职业活动的舞台是职位和岗位。职位、岗位是人的社会角色的明确化、具体化和固定化，是职业化了的社会角色。同时，明确化、具体化和固定化的社会角色，在每一职位和岗位上都会有着明确的责任和义务。人类社会活动职业化程度的提高，更多地表现在越来越明确、越来越具体地规定职业活动中职位、岗位的责任和义务，即通过组织结构、制度规范和活动程序等等方式，为每一职位和岗位确立起明确的、具体的责任和义务。
在社会治理体系中，无论是公共领域还是私人领域，只要是职业活动和组织行为，都会通过职位和岗位来明确界定人的责任和义务，有效地配置权力。这也是近代社会“理主义”组织行为模式中最为典型的形式，但该行为模式没有注意到人的职位和岗位直接地构成人的多元社会角色中的一种。就是说，任何一种职业，任何一类专业化社会活动，任何一个组织行为体系，都不仅以整体的形式构造组织化的人的社会角色中的一部分，而且在组织成员个体那里担负着社会角色，甚至首先在个体那里成为社会角色中的一种。对于人来说，每一个职位、岗位都不仅是特定的组织行为体系中的责任和义务，而且直接地根源于整个社会的责任和义务。
职位和岗位具有二重性，与之相对应的责任和义务也是有同样的二重性。一方面，责任和义务属于特定的职业和组织行为体系；另一方面，责任和义务又属于整个社会。对于每一职位和岗位上的从业者来说，他的职位、岗位及其责任和义务，在职业活动和组织行为体系内会以职务的形式出现，在面向其直接归属的行为体系之外时，则以职业的形式出现。特别需要指出的是，职务与职业在从业者这里只是社会角色的二重归属。在从业者与他人的联系中，职务与职业都是直接的。因此，当管理主义组织行为模式成为职务—职业—社会之间的单线联系模式的时候，责任和义务便被片面化、形式化和缺乏道德的内容。我们在近代以来的社会治理中，时时处处都可以看到社会治理者只对社会治理体系负责而不对社会治理活动的对象及后果负责的情况。比如，就政府而言，下级官员只对上级官员负责，政府所有的官员都只对政府负责。只有政府才对社会负责，政府官员丧失了直接对社会负责的责任和义务的向度。政府对社会负责，却很少对它的官员负责。因为，政府的官员仅仅是政府的“雇员”，以至于政府的官员在政府中也时常会感到“不平”。公共管理的职业活动就是要改变这种状况，把单线的责任、义务模式改造成双线的甚至多线的责任、义务模式。还以政府为例，公共管理的职业活动要求政府官员一方面对政府负责，另一方面直接对社会负责；同样，政府既对社会负责，也对其官员负责。在这种情况下，政府官员不仅仅是雇员。他们在直接对社会负责的过程中获得了在政府体系中享有自主性的资格。如果说，管理型社会治理模式中的政府视其官员为雇员的结果就是使他们成为政府行政执行的工具，那么，公共管理条件下的政府则使政府官员成为拥有自主意识的人。这就是两者的根本区别。若把这种区别变成革新现实社会治理模式的动力，不容置疑的起点则是在理论上把握职位、岗位及其责任和义务的双重直接关系
三公共管理者的职业行为
职业活动规定着人的行为。一个人从事的职业和开展的职业活动，决定了他会有某种定型化的、重复的和连续的行为。他的行为总和构成了他的职业活动的基本内容，进而证明着他的职业角色。从表面上看，人的行为与职业的关系是被决定或被规定的关系，即职业决定和规定着人的行为。但是，这种决定与被决定、规定与被规定的关系，仅仅具有行为形式方面的特征。从实质上看，它是反向决定和反向规定的关系，即人的行为决定职业。特别是在充分自由地选择职业的情况下，人与职业之间的联系就是人的行为选择的结果。考察人的职业角色可以发现，有的人选择了某一职业后能够迅速地进入角色，而有的人虽然从事某种职业活动相当长时间，却始终游离于这个职业角色之外，并不是合格的从业者。这种与职业角色的“和合”与否体现在人的行为中。所以，正是人的行为决定了他是否是合格的从业者。对此，笔者认为是“行为决定职业”。
在职业活动中，人的行为形式可以同一，但人的行为实质却会各异。对于那些行为规范和评价标准无法量化的职业活动来说，在同样的职业行为之间会存在着天壤之别。这种情况在社会治理的职业活动中表现得尤为典型。因此，当人们选择了社会治理这种职业的时候，还只是获得了形式上的职业规定，实质上的职业规定则涵育于他在社会治理活动中的行为表现。就是说，社会治理者的职业角色主要由他自己的职业行为所决定。人的行为对于人的存在有着不可替代的作用。人正是通过人自己的行为选择了自己的存在形式和存在内容。人愿意做什么样的人，不只是由自己的愿望决定。只有当自己的愿望转化为行为，他才能成为自己愿望中的人。相对于做人来说，既然人能够通过自己的行为选择做什么样的人，那么人就更能够用自己的行为来证明自己能否成为某个职业的合格从业者。
自从有了职业活动，人的职业角色就开始由人的职业行为来决定。然而，在近代以来的整个工业社会中，职业活动的形式方面总是受到制度性的强化，使人的行为更多地表现出被决定的特征。同样，在与工业社会相适应的管理型社会治理模式中，社会治理职业活动由于治理者自主性的丧失，也使治理者的行为主要显示出受决定的一面。这种现象并不能否证人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定意义。相反，它证明了人的行为的受动性、被决定性和被规定性是由于历史造成的，是工业社会的历史条件限制了人的行为对于人的存在、人的社会角色和人的职业角色的决定性作用。随着工业社会的结束和后工业社会的到来，人的职业活动在形式方面的规定开始弱化，在实质方面的规定受到强化。人在职业活动中的行为选择日益显示出决定性的作用。与后工业社会相适应的公共管理型社会治理模式，突出地反映社会治理职业活动的主体—公共管理者的行为选择的意义。
公共管理职业的一切实质性的内容，都是由公共管理者的行为直接决定的。如果说选择公共管理职业的行为决定了从事公共管理活动的形式的话，那么当一个人成为公共管理者的时候，怎样扮演自己的职业角色，怎样证明自己是合格的公共管理者，则取决于他的职业行为。公共管理者在职业活动中的某一行为或许多行为，都不能决定其职业角色。决定其职业角色的，只能是贯穿着服务精神和体现着服务原则的、稳定和持续的公共管理职业行为。公共管理者的职业行为是公共管理的服务本质得以实现的途径。公共管理体系的结构和制度安排无论怎样贯穿着服务精神和体现着服务原则，都不是服务的现实。只有通过公共管理者的具体行为，服务精神和服务原则才能够转化为现实。对于公共管理者来说，他的职业活动在很大程度上受到法律的规范，他的岗位服务和任职工作在很大程度上由权力结构决定。当然，一些特殊岗位和特定职务也会由法律作出规定，但对于公共管理体系而言，却不是基本现象。职业和岗位、职务方面的法律规定与权力规定，在公共管理者的行为中将以综合统一的形式出现。这一点也是公共管理行为区别于以往社会治理行为的基本特征。
在统治型社会治理模式中，社会治理行为主要体现着权力意志；在管理型社会治理模式中，理想的社会治理行为应当主要反映出法律精神。公共管理行为既不是权力意志的作用，也不是法律精神的显现。公共管理者把他在职业和岗位、职务上的权力规定和法律规定统一起来，作为公共管理的服务精神和服务原则的支持力量灌注到自己的行为中去。所以，在公共管理的具体实践中，权力和法律都是公共管理行为的前提和依据。权力和法律所支持的和试图达到的是实现服务的精神和服务的原则。这样一来，我们在公共管理者的行为中所看到的，就是以服务精神和服务原则为旨归的、权力和法律的综合统一。它在根本上结束了“权力归结为法律”或“法律受权力统驭”的争论。
尽管公共管理者在其职业行为中用服务精神和服务原则统一了权力和法律，但权力和法律在他的职业行为中毕竟是一种客观力量。无论行使权力和执行法律或受权力支配和法律制约，这种客观力量都会对他构成压力，使他的行为选择受到约束。公共管理者怎样才能超越这种被动的、不自由、不自主的状况呢？应当说，在一切存在着权力和法律的地方，社会治理者都会遇到这种被动的、不自由、不自主的状况。对此，以往的社会治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的则是积极应对的态度。他们把公共管理这一新型的社会治理模式所拥有的、作为制度力量和体系力量的服务精神和服务原则转化为个人的道德力量。这样一来，公共管理行为便不再是传统意义上的职业行为，而是发生在公共管理职业活动中的道德行为。就是说，当公共管理体系的服务精神和服务原则仅属于制度和体系的时候，还只是相对于公共管理者的“客观精神”，公共管理者在职业活动中必须秉承和尊奉。一旦这种服务精神转化为公共管理者的道德信念和道德标准，公共管理者也就获得了自由和自主。这时，公共管理者的行为不再是受着某种外部力量驱使的行为，而是由他自己的意愿主使的行为。在人的一切行为中，只有道德行为是最自由、最自主的行为，职业行为亦然。
公共管理的任务性职能篇7
一、旅游公共服务的基本构成
旅游公共需求是旅游部门存在的客观需要，决定着旅游部门活动的范围。旅游部门的职责和功能就是为了满足旅游公共需求。从我国旅游业发展的实践看，旅游公共需求是随着旅游的消费水平、产业规模和社会功能的不断提升而变迁并逐步扩展的。如改革开放初期，旅游业承担着为国家创汇的任务，旅游部门的重要职责就是利用公共资源组织有效供给，为广大海外游客提供服务;随后进入产业规模扩大和设施建设阶段，旅游部门通过财政支持、规划引导和标准推广等措施，建立了一系列崭新的旅游公共服务;当前和今后一个时期，构建和谐社会成为中心工作，旅游部门需要发挥综合功能，更好地为满足人民生活质量提高以及扩大就业等需要，建立和完善旅游公共服务体系。因此，从旅游业的发展规律看，旅游部门与其他政府部门一样，有着共性的公共服务，但更多的是基于国情和旅游业发展的综合性而衍生出来的公共服务，需要我们不断深化认识，把握规律，促进发展。
(一)基础性旅游公共服务。它是政府公共部门生产的、提供全体社会成员平等消费和享有的无差别公共服务。主要包括：
1旅游基础设施建设。如交通运输设施设备、公共景观和环境建设、交通和景区旅游集散点的休憩设施等。
2旅游公共信息平台。主要指面向社会、市场、游客和旅游相关企业、从业者提供的公益性、基础性的信息服务。如：目的地的道路与旅游设施标志系统、游客服务中心及旅游资讯系统等。
3旅游生态建设与保护。重点旅游区及周边地区、主要风景廊道生态植被保护与恢复，旅游城镇环保基础设施建设，重点遗产环境保护等。
4旅游公益事业。旅游教育培训，包括旅游专业人才培养、职业技能培训以及国民旅游素质教育等;旅游社会功能，如促进旅游就业、扶贫等公益事业。
(二)市场性旅游公共服务。它是既能满足公共需要，又能满足企业和个人需要，可以吸收企业、非政府组织共同参与，通过市场竞争方式进行生产的公共服务。主要包括：
1旅游公共资源开发与管理。如编制区域性旅游开发规划、组织对国家自然和文化遗产的开发管理、协调相关资源的开发利用等。
2旅游公共安全保障。包括旅游安全监测和预警、旅游安全基础设施建设、旅游公共突发事件应急救助、国际旅游安全合作等。
3旅游交流、合作与宣传。主要是旅游目的地形象宣传、国家重点产品及市场推广、国家间旅游合作和大型旅游公益活动等。
4旅游消费促进及福利。比如不断优化旅游消费环境、保护消费者权益和处理各种利益诉求、鼓励和促进各种旅游福利政策出台等。
(三)管理性旅游公共服务。它是政府为了维护旅游经营公平，建立有序的旅游市场秩序，对旅游经营单位所产生的管制性公共服务。主要包括：
1对从事旅游经营的企业和个人，进行必要的市场准入审批及复合、年审等。如旅行社经营许可和导游从业许可等。
2制定和推广部级旅游服务规范和标准。目前在我国比较成功实施的饭店星级评定就属于此类。
3旅游行政管理部门依据有关法规，对违反法规的经营行为进行行政处罚。
4协调相关的非政府组织开展合作。旅游行业协会是旅游市场主体的代表，通过协会实施管理是今后的发展趋势。
二、旅游公共服务的现状分析
(一)旅游行政管理延续回顾。改革开放以来，我国的旅游行政管理大体经历了三个阶段：
企业管理阶段。以旅游直属企业和事业单位为主要行政对象，把提供有效供给、搞好经营管理作为主要目标，进行重点带动和管理，时间大约从20世纪70年代末至80年代中期，延续了1个五年计划。
行业管理阶段。以旅行社、饭店、车船、购物点和旅游直接从业人员为主要行政对象，把扩大供给规模、规范服务行为作为主要目标，实施法规、标准等规范指导，时间从20世纪80年代中期至90年代末，延续了三个五年计划。
产业促进阶段。以旅游产业群和消费市场为主要行政对象，把整合资源、优化环境和协调促进作为主要目标，逐步确立了“完善产业体系、提高产业质量和发挥产业功能”三大任务，时间从本世纪开始延续至今。
(二)现有旅游公共服务的主要特征。总体看，我国旅游公共服务与国家行政体制改革、推进公共服务的发展相同步，在不断适应社会主义市场经济体制的需要中，逐步发展、深化和完善，初具旅游公共服务架构。同时，在实践中也形成了一些行业特征。
1围绕国家政治经济发展大局开展服务。我国现代旅游业始发于改革开放之初，在近三十年的不同时期里，围绕国家政治经济发展的需要，在创汇、扶贫、就业、拉动内需、新农村建设等重大中心工作中，积极主动发挥产业的综合服务作用，做出了明显的贡献。
2着眼提高全民生活质量创新服务。随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高，旅游已经成为亿万大众的生活需要。为保证入境、出境和国内三大旅游市场健康有序发展，满足不同的旅游消费需求，各级旅游部门不断创新服务，在公共设施、资源保护、安全保障、信息引导、危机管理等多项领域，开创性地建立和完善了旅游公共服务;特别是黄金周制度的实施，开创了世界上最大规模的多部门、多级别的假日旅游协调保障服务机制。
3立足旅游产业发展规范服务。我国旅游业从一个资源大国发展成为世界旅游大国，建立起了比较完整的旅游产业体系，很重要的成功经验就是通过政府主导，遵循产业发展规律，在旅游服务标准、市场经营规则、宣传推广促销、市场要素培育等方面，采取得力措施，积极推动了各种服务规范化发展。
4促进国家和平发展对外服务。我国旅游业从发展之初，就承担了民间外交和对港澳台的任务。随着我国旅游业在世界的崛起，这种对外服务功能进一步强化，在扩大对外交流、促进港澳经济繁荣和加强对台工作中的影响得以提升，其服务领域、服务内容和服务手段都有了长足的进步。
(三)当前存在的主要难点和问题。在充分肯定旅游公共服务取得成绩的同时，我们也必须清醒地看到，按照全面贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的要求，我国旅游公共服务还有不适应和不完善的地方。就全国而言，旅游公共产品供给短缺和公共服务能力不强，是目前的一个普遍问题和突出难点。主要表现在以下方面：
1行政职能错位、缺位和越位现象仍然存在。受计划经济的惯性影响，各级旅游行政管理部门的职能转变还缺乏明确的目标，游离于微观管理与宏观管理之间，公共服务职能相对薄弱;仍然习惯直接面对企业和市场进行管理，管了一些不该管也管不好的事，造成行政资源配置不尽合理，效能低下;行政执法体制不健全，依法行政的能力有待提高。
2应对大众化旅游发展的准备不足。大众化旅游发展阶段是推动旅游公共服务的最佳机遇期，但各级旅游管理部门对公共产品需求缺乏认知，没有建立相应的工作机制，公共服务建设明显滞后于旅游公共需求，暴露了有效供给不足的问题。
3综合发挥旅游产业功能的难度增大。应该说，旅游公共服务依赖于产业功能的综合发挥。但是随着旅游业的持续发展、产业链的拉长，使得各相关部门介入旅游服务的范围扩大，力度增强，旅游部门整合服务的综合功能弱化，作用降低，影响了旅游公共服务集约化发展。
4运用市场化和社会化的机制缺乏。改革开放以来，旅游业相对于其他行业，市场化的进程相对较快，传统的政府管理失灵问题早就有所暴露，但如何系统地运用市场手段、开展与企业合作进行管理，还缺乏有效手段，更没有机制性突破。
三、旅游公共服务的发展需要
旅游行业的综合性、关联性以及开放性等特征，决定了旅游公共服务的发展必须顺应社会大环境的变化需求，同时还要遵循行业自身发展的内在需要。在世界经济一体化的发展趋势下，还应主动吸收各国发展旅游业过程中的社会责任意识。
(一)政府职能转变的客观要求。改革开放以来，随着市场经济的建立和成熟，我国先后进行了五次大的行政管理体制改革，政府的职能发生了很大变化。当前，我国正处于转轨变型的关键时期，行政管理体制改革已经深入到了处理市场经济与公共服务这一根本关系的深层阶段。党的十六届六中全会明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的任务。旅游部门必须从落实科学发展观、坚持“执政为民”理念出发，以改革创新为动力，以社会和公共需求为导向，积极建设具有中国特色的旅游公共服务和管理模式。
(二)旅游行政管理模式面临转轨。随着旅游产业规模持续扩大，旅游部门在既定模式下履行行业管理、产业促进和市场开发等职能的工作量成倍增加;伴随旅游综合功能的显现，党、政府和社会从发展大旅游的需要出发，赋予旅游行政部门承担了更多责任，造成旅游行政力量严重不足，行政范围界定不清，行政绩效不尽如人意。因此，旅游行政迫切需要围绕公共服务，建立有限责任和行为规范，把对市场主体的评定、认证、认可、评审和展销等微观职责划转或外包出去，集中履行旅游公共资源整合和利用、旅游市场行为监控和规范等宏观职责，实现服务型旅游部门行政模式。
(三)世界旅游业发展的高端目标。世界旅游业的发展伴随着现代社会文明而不断自我完善，其标志之一就是承担更多的社会共同责任。上世纪中叶，面对大众旅游给环境带来的负面影响，发达国家提出了“负责任旅游”概念，明确了旅游业与保护环境相一致的发展目标。随着对全球贫困、社会不公等问题关注的升级，世界旅游组织先后提出了“旅游促进目的地可持续发展应尽的责任”和“旅游促进脱贫行动”，要求各国旅游业更多地承担起这些方面的公共责任。中国作为最大的发展中国家和世界旅游大国，更应提倡这种具有社会责任的旅游发展观，强化履行责任的公共服务职能，促进我国旅游业向可持续目标发展。
四、旅游公共服务的工作方向
(一)旅游公共服务的重点领域。建立公共服务型政府是今后一个时期我国现代化进程中一项艰巨而紧迫的任务，同时，也是一个较长时期的工作过程。旅游公共服务同样需要确立长期战略，明确工作目标。鉴于旅游公共服务涉及面广，而目前政府公共财力向旅游投入有限，需要确立优先发展领域。按照“市场必要、产业急需、国家重点”的原则，现阶段优先发展的领域主要是：
1旅游公共资源开发与保护。旅游资源的主体是国家的自然文化遗产，政府必须对其开发与保护实施公共管理。
2旅游公共基础设施建设。对交通、环境、安全、标准和信息等游客共同享有的基础设施，政府应承担主要责任，提供广泛的公共服务。
3旅游公共服务社会化体系。综合发挥旅游产业功能，整合社会资源，建立制度、体制和机制相配套的公共服务体系，有效组织开展旅游公共服务。
4旅游公共有限责任管理。围绕旅游公共利益的实现，从优化发展环境、规范市场行为和保护合法权益等方面明确责任，并实施相应的有限责任管理。
5旅游公共形象市场宣传。旅游目的地形象宣传和旅游合作交流，具有典型的公益性和公众性，是各级旅游部门理应承担的重要公共服务。
(二)旅游公共服务的战略目标。以科学发展观为指导，按照国家“十一五”旅游发展规划，旅游公共服务的目标为：
1转变旅游部门职能，为游客提供安全、便捷和舒适的优质服务;为旅游企业发展创造良好的环境和空间。
2发挥产业综合功能，为社会创造更多的旅游就业机会，为提高人民生活质量作出更大的贡献。
3建立科学的发展模式，为旅游业又好又快发展奠定长期稳定的基础。
4创新宣传促销模式，提高国际竞争力，为对外交流与合作开辟新的空间。
(三)旅游公共服务的实现模式
1强化旅游业的公共性。建立公共导向的旅游发展政策是经济社会可持续发展的必然要求。因此，应从发挥旅游产业综合功能入手，围绕公共服务均等化的主要领域，优化在环保、健康、文明和安全等方面的资源配置，加大对拉动内需、扩大就业等关系民生领域的服务力度，树立旅游部门公共责任形象。
2依托社会资源实现整合。现阶段在我国主要地区，旅游业是发展服务业的重要领域。因此，应抓住国家发展服务业的机遇，通过党委和政府统筹，摆脱行业和部门利益，整合社会公共服务资源，拓宽旅游公共服务供给渠道，实现旅游公共服务最大化。
公共管理的任务性职能篇8
关键词困境信任危机公信力
一、转变基层政府处理社会性突发公共事件的行政理念
（1）强化政务公开理念，打造透明政府。当前人们的利益日趋多元化，公民意识日益独立和强大，人们直接参与政治的要求更加迫切。然而，许多政府的行政理念还没有完全转移到服务性政府上来，认为政府就是管人、管事和管物，把民众排斥在政治之外。政府决策往往是少数领导拍板定夺，民众的知情权和参与权得不到尊重，这样的决策往往引起民众的不满。公民的知情权对应于政府的公共管理责任，因此，及时、畅通地向政策涉及的利益关系人和风险承担者提供有关政府决策、行为、财务披露、统计资料等信息。在发生社会性突发公共事件的时候，将相关的宏观信息与微观信息向公众公开。因此，以公民为本位进行政府公信力的构建，首先要求建立政府信息公开机制，使政府成为透明的信息中心，这样做的过程和结果无疑将会使公众更加充分地了解政府的运作，从而在政府与公众之间形成良性的沟通，在此基础上，公众才会对政府施以信任，政府才会增强公信力。为此，我们需要进行政府信息公开建设，将政府的行为、程序完全公开给民众，并接受民众的参与和监督。
（2）强化社会责任理念，建立责任政府。建立有效的政府监督、问责机制，建设责任政府是提高政府公信力的有效途径和中心环节。政府在提供公共服务，进行公共管理过程中，必然要对其行为产生的后果承担一定的责任，而且对于突发公共事件特别是社会性突发公共事件的管理，都要求政府时刻树立责任的观念，以负责任的态度来采取措施进行管理。政府及其公务人员树立权力的公共性观念，做到权力与责任相对应，政府应依法行使公共权力，做到不缺位，不越权，全面、恰当地履行与公共权力相对应的职责，不能有权无责，也不能有责无权。
（3）强化公共服务理念，打造服务型政府。服务型政府，即以服务为导向的政府，政府由管制型政府向服务型政府的转变，为公众提供公共服务。提供公共服务是政府产生的原因，也是政府必须承担的责任。现阶段政府转型的核心就是政府从管理型政府向公共服务型政府的转变，当前公共服务供给不足已经影响到民众的生活和发展，因此努力和尽快解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题是政府提高公信力的主要途径。
（4）强化依法行政理念，打造法治政府。政府的行为不能违法，政府不能滥用权力，这是对政府公信力的基本要求。政府讲不讲诚信、有没有公信力，一条重要标准就是看政府能不能严格执法，依法办事。各级政府及部门必须带头维护宪法和法律的权威，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。要围绕建设法治政府的目标，全面实施依法行政纲要，继续加强行政立法，努力健全行政责任体系，强化政府法律责任机制。
二、层政府处理社会性突发公共事件的行政体制
（1）理定位基层政府职能。一个诚信的政府必然是一个事权明确清晰、职责定位科学、职能运行良好的政府。当前中国社会正面临着深刻的社会转型，受社会利益结构变化、社会权力转移和传统历史文化的影响，基层政府在处理社会性突发公共事件时，不同程度地存在着缺位、错位和越位现象，从而使政府失信于民。要进一步理顺中央与地方的事权关系，明确上级和下级的职责范围，在保证中央统一协调指挥的前提下，充分发挥基层当地的主动性和创造性，确保有效应对社会性突发公共事件。确保社会性突发公共事件出现时，基层政府反应迅速，信息畅通，各项措施全面到位。只有科学地理顺关系，认真解决目前行政职能缺位、错位、越位等问题，转变“官本位”的思想，切实把政府职能转向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，才能更有效地在社会性突发公共事件处置中履行好诚信责任，并在今后工作中尽可能地减少这类事件的发生。
（2）升级换代政府管理方式。一个公信力良好的政府必然是职能定位科学、管理方式有效的政府，因为政府的能力是有限的，不可能承担无限责任。如果管理一切，包揽一切，势必会造成政府职能的错位和越位，从而使政府失信于民。首先，要清除以前一些不合时宜的制度，对那些拉大民众与民众、民众与政府之间距离及影响社会稳定的制度一定要废除。制度的修改和制定要体现平等、公平、合理、合法原则，要从当地政府实情出发。其次，政府降低行政成本、提高行政效率不仅是加速现代化的一个极为重要环节，而且对深化行政改革，提高基层政府公信力有重要意义。基层政府应该顺应社会发展的潮流，更新政府管理方式，推行“电子政府”，如市长信箱、网上政务大厅、官员博客等。
（3）改革干部人事管理体制。基层政府要加强行政管理作风建设。要联系实际，深入群众，发现新情况，解决新问题;要加强行政人员的道德信念和道德教育，建设廉洁奉公、勤政为民、作风优良的公务员队伍。严格执行政府官员问责制，完善人事体制，通过公正严格的司法程序，对直接负有重大责任的政府官员，临阵脱逃者以及其他应承担责任的人员进行惩处，从而消除民众中的不满情绪，提升自身形象，提高公众对政府的信任度。对政府公务员进行行政伦理教育，培养和完善国家公职人员特别是领导干部的道德人格，即从道德教育与道德修养两方面着手，使“以人为本”的价值理念落实到可操作的程序上来。
参考文献：
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公共管理的任务性职能篇9
[关键词]企业家精神；新公共服务；政府治理；掌舵；划桨
[中图分类号]D63[文献标识码]a[文章编号]1009—2234（2013）10—0021—02
企业家精神政府理论倡导政府部门的重点是“掌舵”（制定相关政策），而不是“划桨”（直接供给）；新公共服务理论强调公共利益、民主价值、公民参与才是政府部门关注的重点，政府应该保证公共服务的公平供给，实现社会正义。在这个政府改革思潮此起彼伏、理论日新月异的时代里，我国政府的改革既要借鉴西方国家先进理论，又要在仔细甄别的基础上有选择性的本土化。“掌舵与划桨，孰重孰轻？”是我国政府部门改革面临的重要问题，也是本文将以上两种理论进行比较研究的契合点。
一、理论综述与比较
（一）企业家精神政府理论：掌舵，而不是划桨
戴维·奥斯本（Davidosborne）和特德·盖布勒（tedGaebler）在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中指出，政府不应该是一个庞大的无效率机构，政府完全可以摆脱传统思维，通过挖掘企业家精神和自由市场的力量，来实现真正的重大改革。
作者认为政府部门不可能像企业那样运作这一事实并不意味着它不可能更有企业家精神。任何机构，无论公营私营，都可以有企业家的精神。〔1〕用企业家精神改革政府的第一个原则就是“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨”。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨；提供公共服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务提供得以实现。正如彼得·德鲁克在《不连续的时代》里所说，“任何想要把治理和“实干”大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策的能力，任何想要决策机构去亲自“实干”的做法也意味着“干”蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是他的事。”〔2〕
掌舵的政府有其自身优越性，因为政府部门高层管理者更加关注政策，更加集中精力进行决策和指导，从而使公共政策的科学性、精确性、可行性，使公共物品和服务供给的高效率；因为那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途，它们进行更多的决策，它们使更多的社会和经济机构行动起来（即划桨），通过各种方式利用各种生产厂商，使之共同努力实现效率最优和效益最大化。掌舵和划桨的区别在于，政府部门掌舵的人看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡；划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住“他们的”行事之道。〔3〕
（二）新公共服务理论：服务，而不是掌舵
珍妮特·登哈特（JanetV.Denhardet）和罗伯特·登哈特（RobertB.Denhardet）在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书整合了公共行政领域的一些想法和呼声，要求将公共利益的民主价值观、公民权、公共服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础和公共行政价值观，以促进公共服务的尊严和价值。其核心观点是“服务，而不是掌舵”。
对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。作者同时论述了新公共服务与领导的关系：新公共服务把领导定位于既不是对个人的控制，也不是对激励的作用，相反，领导被视为人类经验的一个自然的组成部分，它既受理性力量的支配，也受直觉力量的支配，他关注的是将人的精力集中在一些有益于人性的项目上。〔4〕在新公共服务理论中，领导是以价值为基础的，它强调一种共同的领导。政府部门的领导和职员，必须为公民的利益服务，他们的职责是保证公共服务提供的效率和公平，促进公民权利的保护，促进公共利益最大化。可以说，新公共服务理论更强调政府部门的价值，而不是效率；重视公民权，而不是政府效益；重视民主价值，而不是自由市场和竞争；重视公民参与，而不是政府主导。
（三）企业家精神政府理论与新公共服务理论的比较
从上述理论的介绍和阐述中，可以看出企业家精神政府理论与新改革服务理论的提出背景和终极目标是一致的。它们都是在新公共管理兴起的大背景下提出的，改革政府现有的治理理念，而且随追求的最后目标都是提高政府治理水平，促进社会发展。但是，二者也是有很大差异的：第一，政府职能不同。企业家精神的政府重在掌舵，制定公共服务和物品提供的有效政策，调动社会各个组织，联合起来共同努力提高供给效率；而新公共服务理论则强调政府的职能是服务（划桨），即为公民提供优质公平公共服务，服务是政府的重要职责。第二，价值追求不同。企业家精神的政府追求公共服务提供的效率，追求政府部门的效益效能，以期用最少的资源做最多最好的事；新公共服务理论追求公民权利、公民参与、民主价值、公共服务的公平公正等。第三，实现方式不同。企业家精神的政府强调市场导向，政府职员应该有事业心，用合同外包、竞争契约、投标招标等方式实现联合供给；而新公共服务理论主要强调公民参与，以使公共服务更好的满足公民所需。
二、公共服务职能转变思考：掌舵与划桨并重
处于社会转型期的我国，发展机遇与种种危机并存，要想实现经济又好又快发展和提高政府部门的效率和活力。第一，要不断的改革创新，进一步加快行政改革的深层次推进，改革政府职能；第二，注意借鉴西方国家政府改革理论，准确定位我国政府职能。鉴于企业家精神政府理论和新公共服务理论的比较，结合我国行政体制改革中政府职能转变的政治现实，政府掌舵的职能与划桨的职能，二者并重，不可偏颇某一方面。
（一）让该掌舵的部门去掌舵，让该划桨的部门去划桨——政府职能说
政府部门作为公共管理的主体，它的的职能是指在特定环境下，政府部门在社会公共物品和公共服务的提供和管理的过程中所承担的基本职责和所具有的功能作用的统一体。它包括任务性职能和程序性职能。政府部门的任务性职能是指政府部门在经济、政治、社会、文化领域的管理中承担的职能任务，包括经济职能、政治职能、社会职能、文化职能。政府部门的程序性职能是指政府部门在开展高层次的管理活动的过程中表现出来的一般程序，包括决策职能、组织职能、领导职能、控制职能。〔5〕
政府职能说，虽然指出政府部门有众多的职能，每一个政府部门在日常管理中都有可能涉及到这些职能，但是每个部门处于整个管理层级中位置的地位，决定了它最主要、次要的职能。有些部门处于管理层级中的最高层，那么它的职能就是从宏观上制定部门发展政策，也就是起一个“掌舵的”角色，如国家财政部，它的职能制定财政税收政策、科学分析总结各部门的年度预算报告、按照人大通过的预算合理划拨参政经费、监督个部门的财政经费使用情况、向国务院提交较大发展规划等，而不是亲自去征收税务、干预地方财政。中层部门则既要掌舵也要划桨，应该有效利用社会各种资源，调动各个部门，充当公共服务的供给者和购买者，而不是直接的生产者；政府基层部门，那么它的职能就是执行上级命令和任务、为社会公众提供优质服务、满足公众真实需求、解决百姓难题等，也就是真正的“划桨”。当下我国政府改革的必须转换政府部门职能，让该掌舵的部门专心掌舵，让该划桨的部门用心划桨，实现宏观把握与微观管理的分开，实现部门层级与职能重点的匹配，这样既有利于政府部门真正履行好自己的职能，又有助于提高行政效率。
（二）需要掌舵的时候就去掌舵，需要划桨的时候就去划桨——情境理论
情境理论将领导行为研究的着眼点从态度取向转到行为表现的实证研究，指出对领导行为有效性的评价，实际上并不取决于领导者所采用的某一特定领导方式，而是根据该领导方式所应用的情境而定。基于此，提出了领导方式对特定情境的适用性标准：与特定情境相适合的领导方式，是有效的；而与特定情境不适合的领导方式，则往往是无效的。弗雷德？菲德勒（FredFiedler）开创性地提出这样一个观点：“许多领导者行为模式是否有效取决于一些重要的情境要素。”〔6〕情境理论认为，与特定情境相符合的行为方式才是有效的合乎理性的，才能促进特定情境之下的互动完成。它实质上也是肯定了人的主观能动性，人的行为、思维方式必须以其所处的情境和环境要素为基础，这样才有利于理性决策、理性行动。
根据情境理论来解释政府部门的职能转换视角下的政府职能的准确定位，就应该是政府部门没有一个固定而永久不变的职能，政府部门的职能应该是随着外界环境的变化而变化，依照特定的情境来决定自己的重要职能，即特定的情境需要政府部门掌舵的时候就去专心掌舵，特定的情境需要政府部门去划桨的时候就去用心划桨。如消防大队的根本任务是划桨，即及时灭火，救出被困人员，减少人民生命和财产的损失。通常情况下，消防部门都有一套严格的操作程序，以保证救灾抢险井然有序，但是，在特殊的情况下，如被困人员很难救出或火势很难控制，那么这就需要现场的部门领导担负起决策的职能，即“掌舵”，根据所处的特殊情况，快速作出科学合理的救人灭火的方案。
〔参考文献〕
〔1〕〔美〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门〔m〕.上海：上海译文出版社，2006（11）：序言18.
〔2〕〔3〕〔美〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门〔m〕.上海：上海译文出版社，2006，（11）.
〔4〕〔美〕珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵〔m〕.北京：中国人民大学出版社，2004：134-145.
公共管理的任务性职能篇10
一、转变政府职能对于构建社会主义和谐社会的必要性和紧迫性
我们要构建的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。由于各级政府拥有特殊的公共权力，掌握着大量公共资源，对经济社会生活诸领域负有管理和服务的重要职责和功能，建设这样一种和谐社会，转变政府职能，推进政府自身建设和管理创新，就至关重要。
政府职能总是随着经济社会的发展而变化的。在一个国家的不同发展阶段和不同发展时期，例如在主要解决人民的温饱问题时期和现在全面建设小康社会时期，社会公众对物质文化等的需求不同，政府履行自己职责的任务、目标和着力点就不同。同时，由于经济管理体制和管理方式的不同，例如在原来计划经济体制和现在市场经济体制的不同条件下，政府履行职能的途径、形式和方法也会不同。即使在相同的发展阶段，不同地区的政府履行职能的方式和发挥作用的侧重点也会不同。这就意味着政府职能转变是一个动态过程。在市场化改革进程中，我国的政府职能转变取得了重大进展、发生了根本性变化，已经由计划经济体制下的政府转变为社会主义市场经济体制下的政府。我们今天从构建和谐社会的视野思考和探索政府职能转变问题，主要基于两个方面的着眼点：一是此前30年政府职能转变的目标和期望，有些还没有完全到位，需要进一步加快转变步伐；二是新的形势对政府职能转变提出了新的任务和要求，需要进一步拓展和深化。从“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的政府职能的基本定位看，我们要在继续履行好政府经济职能的前提下，更加注重社会管理和公共服务。换句话说，政府社会管理和公共服务职能的有效履行是以经济职能的正确、充分、有效履行为基础和前提的。这就意味着，现在强调继续转变政府职能，一方面是要超越对经济职能的过分倚重，另一方面又要在有效履行经济职能的前提下，实现经济、社会和公共服务等多项职能的合理平衡和着力点的适当调整。从构建社会主义和谐社会的角度看，转变政府职能的必要性和紧迫性主要表现在：
(一)只有进一步转变政府职能，才能保持经济持续快速协调健康发展，为构建社会主义和谐社会提供雄厚的物质基础
社会要和谐，首先要发展。在政府主导型的市场经济发展模式下，正确而有效地履行好政府的经济职能，是促进经济持续快速协调健康发展的关键环节。当前我国经济运行中仍然存在一些制约经济又好又快发展的矛盾和问题，比如投资与消费比例失调、经济发展方式仍然粗放、收入差距继续扩大、城乡发展不平衡、地区封锁、市场分割等。这些矛盾和问题，尽管与我国所处的社会转型、体制转轨等宏观背景有关，但从另方面来说，也与政府对履行经济职能的认识和把握有密切关系。长期以来，各级地方政府在经济建设上不同程度地充当了市场竞争主体的角色，热衷于拉投资、铺摊子、上项目甚至包办代替企业招商引资，直接干预企业投资决策活动等，一切工作围着GDp转，而在营造环境、提供服务上则无暇顾及，发力不够。需要说明的是，地方政府特别是欠发达地区的各级政府在一定时期组织参与招商引资等具体的经济活动，有一定的历史合理性。在特定的历史时期，这可以说是地方政府的一项重要职责。但我们说的是其中的一项，而非唯一的一项。政府对自己承担的经济职能的简单化理解和片面化执行，既扭曲_r政府的角色定位，又弱化了宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能，已经成为实现科学发展的一大障碍。从这个意义上讲，现阶段推进经济发展，进一步加快政府职能转变，推进政府自身建设和管理创新，已经成为一个躲不过、绕不开的问题。
(二)只有进一步转变政府职能，才能有效化解矛盾，增加和谐因素
构建社会主义和谐社会这一重大战略任务的提出，一个基本着眼点就是要妥善处理各方面的利益关系，有效化解各种社会矛盾。随着改革发展进入关键时期，我国社会存在的一些人民内部矛盾出现了多种多样的状态，特别是就业、收入分配、社会保障、看病、上学、住房、生态环境保护、安全生产、社会治安等方面的矛盾和问题尤为突出。在市场经济条件下，社会是一个结构、价值、利益等多样化的社会，是一个多元的社会系统。各种利益主体之间在根本利益一致的前提下存在着具体利益的差别甚至冲突。因此，如何协调好各方面的社会利益关系就成为重要的时代课题。这个课题如果得不到及时有效的解决，就不利于最大限度地激发和调动广大人民群众和各方面的积极性、主动性、创造性，就会影响经济社会发展，影响安定团结大局。这就迫切要求政府全面履行政府职能，把更多的力量放在发展社会事业和解决民生问题上，建立健全社会矛盾和纠纷调处机制，妥善处理新形势下的人民内部矛盾，预防矛盾的产生和激化，努力消除不和谐因素，增加和谐因素，进而不断向更高层次的和谐迈进，保持和发展全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会局面。
(三)只有转变政府职能，才能适应新形势的要求，把社会建设和管理提高到一个新水平，为社会主义和谐社会建设提供重要的制度保障
加强社会建设和管理，是构建社会主义和谐社会的内在要求。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，我国经济社会生活正在发生复杂而深刻的变化，不仅经济结构、城乡结构、产业结构、阶层结构发生了重大变化，而且社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日趋多样化，迫切要求我们在构建和谐社会过程中不断创新社会管理体制和方法，把加强和改进社会管理置于更加突出的位置。从一定意义上说，完善政府的社会管理和公共服务职能是切实加强社会建设和管理的关键。社会建设和管理水平的提高有赖于政府对公共需求的满足能力和水平的提高，有赖于政府依法行政能力和水平的提高，有赖于政府制度供给能力和水平的提高。
(四)只有加快政府职能转变，才能适应社会转型的要求，有效消除各种“在途中”现象，为构建社会主义和谐社会创造良好的社会心理环境
构建社会主义和谐社会是一个长期的历史过程，与之相适应，转变政府职能也是一个动态过程。政府职能转变
滞后以及由此带来的一系列问题，是“在途中”发生的，也就是说，是政府职能转变不到位，或者说，是没有充分实现职能转变目标造成的。但是，我们要清醒地认识到，总“在途中”也不行，必须加快改革步伐，尽快消除“在途中”的各种不合理状态，以巩固和发展社会公众对政府的信心。政府职能转变由不到位到入位的过程不能无限期，是源于这个过程太长，容易使人们把“途中”的“风雨交加”误解为“彼岸码头”的“固有天气”，从而消解了前进的动力。因此，在这个问题上既要反对后退的观点，又要警惕“满足心理”，还要防止简单强调自然演进的主张。要以足够的危机感、紧迫感，坚定不移地加快推进政府职能转变步伐。
二、以构建社会主义和谐社会为导向，准确把握政府职能的角色定位
政府职能是由一系列相互联系、相互影响的职能要素构成的。因此，对政府职能的准确把握，就成为转变政府职能的必要前提。这方面存在的问题，一是对政府职能转变本身的内容缺乏系统认知，如把转变政府职能简单地理解为弱化政府职能。二是把政府职能转变本身的内容与政府职能转变的实现问题相混淆。如认为转变政府职能就是转变政府管理方式，就是政府的机构改革，把政府职能的转变等同于政府权力的转移，以为政府职能的转变就是政企分开。这些模糊认识的存在说明，我们在政府职能转变问题上还缺乏深入的研究和探讨，也就是对政府做什么和如何做等基本问题缺乏系统的理论认知。这就要求我们要进一步从政府与市场、政府与社会、政府与公民的动态关系中找准政府的位置，明确政府的角色，做到该进入的进入，该退出的退出，该弱化的弱化，该强化的强化，使政府的各项职能有机结合，推动政府的职能总体转变，加快建立与社会主义市场经济体制相适应、与构建社会主义和谐社会目标任务相符合的新型政府职能体系。
(一)政府在经济领域中的角色定位
我国30年的经济体制改革内容丰富、头绪复杂，但就其实质来说就是政府经济角色归位的一个相互衔接的历史过程。从取得成效的一面看，与计划经济时代相比，政府已经不再扮演垄断主体的角色，逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥，开始了国有企业在竞争性领域的撤退、市场机制的引入和非公经济主体的培育；从依然不足的一面看，政府特别是地方政府在经济活动中仍然在一定程度上扮演着登台唱戏的主角，从早期的直接兴办企业到后期的层层经济目标责任制以及招商引资热，导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护等种种弊端。这就是说，政府仍在扮演着市场竞争主体的角色，“越位”现象仍比较突出，而在营造环境、提供服务等方面精力投入不够，工作成效不显著，存在明显的“错位”问题。“十一五”规划强调，政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。这意味着政府在经济领域的角色需要进一步转换――从市场竞争主体到制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。
(二)政府在社会领域中的角色定位
在社会领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡；二是发放钱物与培训技能角色之间的合理平衡。作为“慈父”的政府直接向保护和扶持对象提供福利；作为“组织协调者”的政府，则通过相应的制度和机制安排促进社会群体间的互助。同时，不管是直接提供福利，还是提供制度和机制安排，政府的角色定位都存在一个直接救济和间接帮助之间的合理平衡问题。这既涉及对帮扶对象的资格认定，又涉及提高帮扶对象的劳动技能，使其成为自食其力的劳动者，或者成为公益劳动者。
(三)政府在公共服务领域中的角色定位
如果说强化社会职能主要表现为对弱势群体和相对落后地区的救助、保护和扶持，那么公共服务则具有普遍性特征。强化公共服务意味着面向社会公众日益增长的需求，一视同仁地增加或完善基本的公共服务。就普遍性公共服务而言，政府定位的核心是直接提供和间接提供之间的理性选择：一方面，承认公共服务是政府的份内职责；另一方面，又要认识到，公共服务不一定都由政府独家垄断生产，即政府责任不能市场化，但公共服务机制的市场化不仅不能否定，而且还要加大力度。
三、突出重点，把握关键，加快建设服务型政府
在市场经济条件下，无论是经济调节、市场监管，还是社会管理，其本质都是公共服务。因此，在社会主义市场经济条件下，转变政府职能的基本目标，就是建设服务型政府，这是构建社会主义和谐社会对政府作用的客观要求。建设服务型政府要把握好“服务性”、“公共性”和“法定性”三项基本原则。
――政府职能的服务性原则。服务型政府的本质体现，是政府在履行自身职能时坚持以人为本，充分体现“社会本位、民本位”精神，在决定政府该管什么不该管什么时，首先要看社会和公众是否需要，并以此作为明确政府职责和功能的依据。要下决心变“管理”为“服务”，寓管理于服务中，以优质服务推动经济社会协调发展，以满足人民群众日益增长的物质文化需求。
――政府职能的公共性原则。政府是最重要的公共权力载体，理应成为社会公共权力的代表和社会秩序的维护者，并通过提供公共产品和服务来行使行政权力，实施积极的公共管理。政府还应把握公众需求和经济社会发展需要，确定提供哪些公共物品和其优先程度如何安排，并以公众的满意程度和推动经济社会协调发展程度作为衡量其履行职能水平和成效的重要评判标准。
――政府职能的法定性原则。在一个不断变化和发展的时代，政府职能具有动态性，但是动态性不等于随意性。也就是说，政府职能转变必须坚持“职能法定”原则。目前，一些地方政府在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等4大职能方面尚有欠缺，根本原因在于对政府职能缺乏法规界定和规范，更缺乏对不规范履行职责的法律追究和问责。所以，必须依法界定和科学规范政府职能，实现政府职能及时、科学定位。
转变政府职能，建设服务型政府，要以改革创新为动力，以社会和公众需求为导向，建立中国特色的公共服务和社会管理模式。当前和今后一个时期要着重做好以下几方面的工作。
(一)牢固树立以人为本的施政理念
这是建设服务型政府的根本要求。在发展经济的基础上，不断满足人民群众日益增长的多方面需求，促进社会和谐进步是政府职能转变的基本任务。因此，必须全面贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、执政为民的思想理念。在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设中坚持以人为本，注重解决民生问题，努力提高人民群众物质文化生活水平和健康水平，切实保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面的权益，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展
成果由人民共享，促进人的全面发展。必须强化服务和责任意识，推动政府从“权力本位”向“责任本位”转变，从偏重行政控制向科学化的公共治理转变。
(二)深化行政管理和社会管理体制改革
这是建设服务型政府的关键。要以更加注重履行社会管理和公共服务职能为着眼点，继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，进一步规范政府权力，全面、正确地履行政府职能。继续深化行政审批制度改革，认真贯彻行政许可法，进一步减少和规范行政审批事项。按照权责统一的原则，合理划分各级政府、政府部门及其工作人员的职责范围，做到权责一致。要加快社会管理体制改革，既要增强社会活力，又要保持社会稳定。推进政事分开和事业单位分类改革，支持社会组织参与社会管理和公共服务。坚持在社会公共事务管理中，实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，积极有序地推进公共产品和服务供给的多元化，引进竞争机制，降低服务成本，提高服务效率和质量。要推进社区建设，健全社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
(三)健全公共服务和社会管理政策体系
这是建设服务型政府的基础性工作。要以构建社会主义和谐社会作为完善公共政策的基本目标和内容，制定和完善基本公共服务标准，特别是在城乡居民最低生活保障、社会救助和医疗卫生、教育、文化发展等公共服务体系方面，都应当制定与经济社会发展水平相适应的基本标准。要适应社会结构、社会利益格局的发展变化，建立健全有效调节社会利益关系的机制和政策。同时加快推进社会事业和社会管理制度改革，建立健全科学合理的长效机制，努力完善公共服务和社会管理政策体系。
(四)完善公共财政体制和制度
这是建设服务型政府的重要保障。必须按照不断强化公共服务和逐步实现基本公共服务均等化的要求，深化财政管理体制改革，健全公共财政体系。加大调整财政支出结构力度，把更多的财政资金投向公共服务领域，特别要加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业、社会保障、生态环境保护、公共基础设施建设、社会治安等方面的投入，形成有力的、可持续的财政支持体系。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，建立规范化、法制化的财政转移支付制度。加大财政转移支付的力度，特别要加大国家对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，加大对人口较少民族的支持。财政资金转移支付应当重点向县乡级倾斜，着力解决县乡财政困难，以增强基层政府提供公共服务的能力。鼓励社会力量兴办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等事业，不断增强公共产品和公共服务的供给能力。
(五)坚持依法行政和强化绩效评估
这是建设服务型政府的内在要求。各级政府及其部门必须坚决维护宪法和法律的权威，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督，切实将政府管理经济社会行为纳入依法运转的轨道。加强行政立法工作，特别要更加重视公共服务和社会管理方面的立法。进一步明确行政执法权限，提高执法水平。完善行政复议、行政赔偿和补偿等制度。要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，把实现社会发展目标、公共服务水平、社会稳定和谐以及降低行政成本、勤政廉政等情况作为评估的重要内容，形成正确的政绩导向，促进树立与科学发展观相适应的政绩观。