农村土地治理篇1
一、专项治理的意义
土地是农民最重要的财产，是农民的根本利益所在。以农户家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度是党在农村政策的基石。《物权法》以法律的形式确认和维护了农村土地的集体所有权和农民的土地承包经营权，明确规定这些物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。开展农村土地突出问题专项治理是贯彻落实农村土地法规政策的重要举措，是加强土地市场宏观调控的重要手段，也是新时期加强农村基层党风廉政建设的实际行动。各级各部门要充分认识开展农村土地突出问题专项治理工作的重要性和紧迫性，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，牢固树立土地是国家粮食安全的基础，土地承包经营权是农民财产权利的意识，切实增强依法行政、依法办事的自觉性和主动性，增强依法维护农民土地权益的责任感和使命感，抓好法律和政策的贯彻落实，为发展现代农业、推进社会主义新农村建设、构建和谐社会奠定坚实的基础。
二、指导思想、工作重点和总体目标
（一）指导思想。开展农村土地突出问题专项治理以邓小平理论和“*”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，以法律法规和政策为依据，以依法维护农民土地权益为目标，以纠正和查处全县农村土地承包、征占农村集体土地和农民承包地中的违法违纪行为为重点，切实解决损害农民土地权益的突出问题。
（二）工作重点。农村土地突出问题专项治理要在检查农村土地承包情况、征占地情况的基础上进行，重点是：
1、检查农村土地延包后续完善情况，依法纠正农民土地承包经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；
2、检查承包期内收回和调整农民承包土地的情况，依法纠正违法收回和调整农民承包地的问题；
3、检查农村土地承包经营权流转情况，依法纠正强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；
4、检查农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；
5、检查农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；
6、检查农民土地问题情况，依法纠正属地管理责任不落实、职能部门不作为、干部作风简单粗暴的问题；
7、检查农村土地征占情况，依法纠正和查处违法违规批地用地，以各种名义变相征占农民土地的问题；
8、检查其他侵害农民土地权益的问题，依法维护农民的土地权益。
（三）总体目标。通过专项治理，*年全县切实解决普遍存在的农村土地突出问题。主要达到以下目标：
1、农民土地承包权益得到切实落实。完成延包扫尾工作，遗留问题得到妥善解决，承包地块、面积、合同、证书和基本农田“五到户”水平明显提高。农村土地经营证书的换发补发工作要以乡镇为单位整体推进，农村土地承包经营权证到户率*年底达到95%以上。
2、农民土地承包权益得到切实维护。纠正和查处违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。
3、土地纠纷调处能力得到切实提高。建立以政府分管领导任主任，农业、监察、司法等有关部门负责同志任成员的农村土地纠纷仲裁委员会，在县农业局建立农村土地纠纷仲裁庭，具体负责全县农村土地纠纷的审理仲裁工作；各乡镇和村组都要建立农村土地纠纷调解委员会，具体负责本单位土地纠纷的调处工作。同时，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。
4、土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、农村土地流转、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。
5、违法违规征占农村土地的突出问题得到明显遏制。进一步增强依法依规用地意识，实施更为严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。
6、基层干部作风得到切实改进。进一步强化保护耕地、维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行党在农村土地政策的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。
三、时间安排
农村土地突出问题专项治理工作分动员、自查、整改、总结四个阶段进行。
（一）动员阶段（8月14日至8月31日）。各乡镇和有关单位要依据本方案要求，结合当地实际，及时提出本单位开展专项治理工作的意见，明确开展专项治理工作的时间安排和目标要求，把专项治理的任务抓紧部署到每个乡镇、村组。各乡镇要深入细致地开展动员活动，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众。加强法律政策的宣传普及，组织广大干部学习农村土地承包法律政策，深刻领会和掌握各项规定，引导和组织广大农民群众积极配合搞好专项治理工作。
（二）自查阶段（9月1日至9月20日）。动员工作完成后，各乡镇和有关部门要对照农村土地法律法规规定，及时开展自查活动，组织力量对每个村、组开展农村土地承包情况、土地征占情况进行认真排查，理清存在的突出问题。在此基础上，提出整改方案，明确整改的重点、时限、措施和具体要求。各乡镇要将自查情况和整改方案上报到县农村土地突出问题专项治理工作办公室。
（三）整改阶段（9月21日至10月底）。按照整改方案的要求，认真组织整改，纠正存在的问题，有针对性地加强管理，健全机制，制定制度。自查与整改可以交叉进行，做到边查边改，随时发现问题，随时纠正。
（四）总结阶段（11月）。整改工作基本完成后，各乡镇要对专项治理工作开展情况认真进行总结，并上报县农村土地突出问题专项治理工作领导小组办公室。
四、组织实施
农村土地突出问题专项治理工作任务重、时间紧、要求高、涉及部门多，各乡镇及有关部门要把做好农村土地突出问题专项治理工作作为下半年农村工作的重点，切实加强组织领导，认真查找薄弱环节，集中精力，集中时间，加快进度，确保如期完成任务。
（一）加强组织领导。为保证专项治理工作有组织、有计划地进行，县政府将成立专门的农村土地突出问题专项治理工作领导小组，各乡镇也要相应成立由乡镇党委书记或乡镇长任组长，有关部门参加的组织机构，实行党政主要领导负责制。要认真落实责任制，县级领导班子成员要包乡镇，乡镇领导班子成员和机关干部要包村，问题多的村要派工作组靠上帮助工作，把班子建设、经济发展、农村政策落实、社会稳定等捆在一起进行全面整治。各级党委、政府要把开展农村土地突出问题专项治理，依法完善农村土地延包工作列入一个阶段全部工作的重点，集中领导，集中时间，集中精力，分片包干，责任到人，确保各项工作落到实处。各级党政主要领导要亲自部署，带头抓试点，掌握第一手材料，指导好面上的工作。要制定突发性土地承包纠纷处理预案，加强对重点地区、重大案件的排查和处理，确保社会稳定。
（二）强化部门责任制。各乡镇和有关部门要在县政府统一领导下，各司其职，各负其责，密切配合，确保专项治理工作顺利开展。农业部门负责农村土地突出问题专项治理的牵头和组织协调，并承担农村土地承包突出问题治理的相关工作，重点做好农村土地承包合同、经营权证的补发换发工作；国土资源部门负责征占农村土地突出问题治理中纠正侵害农民权益行为和查处违法违规案件等工作；监察部门和纠风办负责组织查处农村土地承包违法违纪行为和违法违规征占农村土地行为；民政部门负责农村土地突出问题专项治理工作中落实村务公开、民主管理的相关事务；农业办公室负责调研新时期农村面临的新情况、新问题，加强政策指导；部门负责落实责任制，加强督查督办。各部门要建立领导分工责任制，责任到人，任务到人，集中时间，集中精力，搞好专项治理。要将近年来土地高发、土地纠纷频发的村作为监控重点，实行目标管理，限期解决。
农村土地治理篇2
农村土地乱挖治理工作总体目标就是要做到“三严四到位”：要通过严禁严管严查（严禁侵占耕地特别是基本农田、公路红线、行洪河道、公益林等，严管侵占林地、道路、水土保持地及农田水利等基础设施用地，严查一切土地乱挖行为），杜绝非法“挖山（田）筑塘、挖山取土、切坡建厂、挖路挖渠搭棚建房、毁林毁地采石采矿”等土地乱挖乱象，维护__秀美山水形象；对出现的土地乱挖行为要查处到位、追责到位、复耕复绿到位，实现依法依规管地用地到位，为推动全乡经济和社会又好又快发展创造良好的环境。
土地乱挖治理的主要内容是，2012年以来发生的土地乱挖违法行为，包括占用耕地（特别是基本农田）、公路红线、行洪河道、公益林等建窑、建房、挖砂、新__库、池塘、采石、采矿、修路、取土等土地乱挖违法行为，占用林地和其他土地、侵占道路、水土保持地及农田水利等基础设施用地，擅自建窑、挖砂、采石、采矿、取土、挖塘、修路、筑水库、建厂房、建临时棚及农民切坡建房等土地乱挖违法行为，以及其他零星的侵占土地的违法行为。
从2015年7月25日至2015年12月31日，分五个阶段推进。
㈠宣传发动（7月25日至8月5日）。一是召开动员大会，制定实施方案，采取全方位、多层次宣传形式，营造舆论氛围，大力宣传开展农村土地乱挖治理的重要意义，激发广大干部群众积极参与治理工作热情。二是成立土地乱挖治理工作领导小组，各村分别成立相应的治理工作机构。
㈡调查摸底（8月5日至8月15日）。乡国土规划所要认真做好农村土地乱挖行为的调查摸底工作，组织人员分组、分村进行排查，摸清情况，掌握底数。以2012年以来逐年土地卫片数据为重点，以村为单位全面开展摸排工作。建立治理台帐，对排查出的土地乱挖违法行为逐一进行登记。
㈢组织实施（8月16日至11月21日）。乡国土规划所和各村要结合自身职责，集中精力，组织人员，分解落实责任，采取有效措施，认真扎实开展农村土地乱挖治理工作。
1．对排查出的土地乱挖违法行为，逐一进行处理。⑴自行整改阶段（8月16日至8月20日）。由各村对经乡领导小组审核认定的违法行为进行整改。对有关违法主体下达限期改正违法行为通知书，限期自行改正。⑵集中查处整治阶段（8月21日至9月20日）。集中一个月时间，对拒不改正土地乱挖违法行为的违法主体进行严肃查处和整治。对占用土地1亩以下的违法宗地，当事人能及时予以改正的，免于行政处罚；对卫星拍摄的或1亩以上的违法行为，当事人能及时予以改正的，可以从轻、减轻或免于行政处罚；对违法行为拒不改正的，或行为恶劣影响极坏的，按照职能分工由相关部门坚决依法进行查处，各村应全力支持配合，对重大违法行为将进行联合执法。
2．加强巡查执法，建立巡查台帐，实现执法管理常态化（8月6日至11月21日）。一是建立土地乱挖治理日常巡查工作制度，落实责任人员，做好巡查登记，及时报告巡查情况，及时制止违法行为，有效减少土地乱挖现象的发生，从源头制止违法行为。乡国土规划所要加强对本辖区内土地乱挖的巡查工作，加强镇村联动，每星期对辖区内巡查1次，重点地区要适时监控，确保不留死角。对发现的违法行为自己无权处理的，要第一时间向县领导小组和相关职能部门报告，纳入台帐管理。二是对2015年新发生的土地乱挖违法行为，严肃进行处理。同样纳入台账管理，明确监管责任及责任单位，从严从快予以查处，决不姑息。
㈣检查验收（11月22日至12月12日）。乡领导小组将组织对全乡农村土地乱挖治理工作进行全面检查、验收、考核、评分、排队，并进行表彰奖励和责任追究。检查验收评分细则（见附件2）。
1．对2012年—__年已发生的土地乱挖违法行为台帐，到实地逐宗进行查验。对已查处整改到位的，予以稍号。对未查处或未整改到位的，责令限期改正，逐宗进行扣分。
2．对2015年新发生违法行为，对照2015年卫片及日常巡查掌握的情况，对未排查发现的或未查处整改的，责令限期改正，逐宗进行扣分。
㈤建章立制（12月13日至12月31日）。乡国土规划所和各村要建章立制，把农村土地乱挖治理纳入规范化管理轨道，彻底根治农村土地乱挖现象。要建立巡查制度、台帐管理制度、责任分解落实制度、违法行为报告处理制度、联合执法制度等长效管理制度，实现治理工作的制度化管理和长效管理。
取土挖土要按以下程序办理审批手续：首先由当事人提出申请，经所在村民小组集体同意，村委会审查，乡镇人民政府审核，然后报县相关主管部门审批。其中，属临时用地的，由县国土资源局审批，涉及占用林地或其他土地进行采矿、养殖等建设的，须先经林业等相关部门审核同意方可。
㈠加强组织领导，层层落实工作责任。一是县成立农村土地乱挖治理工作领导小组，领导小组由乡
党委委员、常务副乡长曹华荣同志任组长，乡国土规划所所长黄金辉同志任副组长，领导小组下设办公室，办公室设乡国土规划所，由黄金辉同志任办公室主任。二是土地乱挖治理工作实行属地管理原则，各村要分村成立工作组，负责本乡镇辖区内土地乱挖治理的巡查、发现、制止、报告、处理等监管工作，并将有关工作分解落实到村、到组、到责任人，列入村级年度目标管理考评。三是乡国土规划所要依据自身职责，依法对土地乱挖违法行为进行监管和处理，加强协调配合和联合执法，并指导各村开展治理工作。㈡加强巡查防控力度，严肃查处土地乱挖违法行为。一要落实巡查责任，加大对违法行为的防控力度，力争将违法行为发现在初始，制止在萌芽。二要突出重点，严厉打击各种违法行为。要按照“零容忍、严执法”的原则，重点查处违法行为恶劣，占用耕地、林地等面积较大，置政府三令五申于不顾、突击抢建等违法行为；及在公路干线两侧挖山切坡，或侵占行洪河道、农田水利设施等违法行为。三要建立相关部门联合执法工作机制，对重大复杂或典型案件由领导小组牵头进行联合执法，加大对违法行为的查处力度。
农村土地治理篇3
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观，以法律法规和政策为依据，以依法维护农民土地权益为目标，以纠正和查处农村土地承包、征占农村集体土地和农民承包地中违法违纪行为为重点，切实解决损害农民土地权益的突出问题。
二、工作重点
（一）检查农村土地延包后续完善情况，依法纠正农民土地经营权不落实、土地承包经营权证发放不到户、土地承包合同未签订到户的问题；
（二）检查承包期内违法收回和调整农民承包地的情况，依法纠正违法收回和调整承包地的问题；
（三）检查农村土地承包经营权流转情况，依法纠正土地流转不规范，强迫承包方流转土地承包经营权、截留扣缴承包方土地流转收益的问题；
（四）检查农村土地承包经营方案、土地征用补偿及分配、农村机动地和“四荒”地发包的公开和民主管理情况，依法纠正侵害农民权益的问题；
（五）检查农村土地承包档案管理情况，依法纠正农村土地承包档案管理混乱的问题；
（六）检查农村土地情况，农村土地承包纠纷的调处方式、效果，依法纠正属地管理责任不落实、职能部门不作为、干部作风简单粗暴的问题；
（七）检查农村土地征占情况、依法纠正和查处违法违规批地用地，以各种名义变相征占农村土地问题；
（八）检查农村土地承包管理部门的机构、人员的落实和其他侵害农民土地权益的问题，依法维护农民的土地权益。
三、总体目标
通过专项治理，基本解决目前农村土地突出问题。主要达到以下目标：
（一）农民土地承包权益得到切实落实。完成延包扫尾工作，消灭少数村未签订二轮土地承包合同、经营权证未发放到户的死角。到2007年底，各乡镇、村农村土地承包经营权证发发到户率达到98％以上。
（二）农民土地承包权益得到切实维护。纠正和查处违法收回和调整农民承包地、超标准预留机动地、违法发包“四荒”地、强迫农民流转土地承包经营权、干部作风简单粗暴和违法行政等突出问题，有效化解农村土地承包矛盾和问题。
（三）农村土地流转得到规范。杜绝违背农民意愿强行土地流转和截留土地流转收益，实行土地流转备案制度和占用农用地的土地流转审批制度。
（四）土地纠纷调处能力得到切实提高。建立、调解、仲裁和诉讼等多渠道解决土地纠纷的调处机制，强化土地属地管理责任，努力做到把纠纷解决在当地，把矛盾化解在基层。基本实现小的土地纠纷不出村，一般土地纠纷不出乡，大的土地纠纷不出县。
（五）土地承包规范管理得到切实加强。土地承包档案、机动地和“四荒”地发包、土地承包经营权证管理等工作得到明显加强，相关制度进一步完善。
（六）违法违规征占农村土地的突出问题得到明显遏制。进一步增强依法依规用地意识，实施更为严格的征地审批和用途管制，被征地农民合法权益得到切实维护。
（七）基层干部作风得到切实改进。进一步强化保护耕地、维护农民土地财产权利的意识，增强贯彻执行土地政策、法规的主动性和自觉性，做到执政为民、依法行政、依法办事。
四、工作步骤
专项治理工作时间为3个月，从2007年9月至11月，分动员、自查、整改、总结4个阶段进行。
（一）动员阶段（9月上旬至9月中旬）。各乡镇按照要求，结合当地实际，制订具体专项治理实施方案，把专项治理的任务部署到各村组，把开展专项治理的目的、任务和要求传达到广大干部群众中。
（二）自查阶段（9月下旬至10月中旬）。各乡镇按照工作重点及时开展自查活动，组织力量对每个村、组开展农村土地承包情况、土地征占情况进行认真排查，理清存在的突出问题。在此基础上，提出整改方案，明确整改的重点、时限、措施和具体要求。县农村土地突出问题专项治理领导小组各成员单位要按照部门职责，积极开展自查，认真查找和解决涉及本部门的农村土地突出问题。各乡镇及有关部门要及时汇总自查情况和整改方案，于10月底前上报县农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。
（三）整改阶段（10月下旬至11月上旬）。各乡镇要针对自查中发现的突出问题，依照整改方案进行整改，纠正存在的突出问题。
（四）总结阶段（11月中旬至11下旬）。各乡镇对农村土地专项治理工作进行认真总结，于11月15日左右，将工作总结上报县农村土地突出问题专项治理领导小组办公室。办公室汇总后，形成全县农村土地突出问题专项治理工作总结上报。
五、组织领导
成立县农村土地突出问题专项治理领导小组，分管副县长任组长,县农业委、国土局、监察局、民政局、纠风办、局等部门的领导为成员，领导小组办公室设在县农业委，各成员单位明确1名联络员。县农业委负责农村土地突出问题专项治理的牵头和组织协调，并承担农村土地承包突出问题治理的相关工作；国土局负责征占农村土地突出问题治理中纠正侵害农民权益行为和查处违法违规案件等工作；监察局和纠风办负责组织查处农村土地承包违法违纪行为和违法违规征占农村土地行为；民政局负责农村土地突出问题专项治理工作中落实村务公开、民主管理等相关事务；局负责落实责任制，加强督查督办。
农村土地治理篇4
勿需讳言，中国农村集体土地所有权和所有制问题是中国当代民事立法中最为敏感，波极面最广的，一项前无古人的极为艰辛的探索。新中国成立以来农村土地制度所经历的三次巨大变革，都唤起亿万农民对土地的热情，迸发出生产力新的生机。而走到今天，探讨当前的集体土地所有制是农民私人土地所有制的基础上形成，是否需要并可能再进行一次更高层次的否定之否定，并完善对农村土地行政征收机制的治理。在利益主体多元化市场法治化的条件下，需要进行审慎的求证，和大胆的设想。
一、制度的缺陷和隐含的冲突，农村集体土地所有权制度现状分析
（一）集体土地所有权的性质模糊
“集体所有”究竟是何种性质的所有权？我国立法对此并未作出明确规定，理论界对此说法不一。我国法学界主要有三种不同观点：其一认为，集体所有权是一种由“集体组织”或“集体组织法人”享有的单独所有权；其二认为，集体所有权的实质是一种类似传统总有但又有所更新的新型总有。其三认为，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地）应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权、成员权。
《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”所谓劳动群众集体所有权，其特点在于，它的主体是由劳动群众组成的集体组织，这种组织具有：独立的法律人格，它代表全体成员享有和行使对集体财产的所有权；该组织成员不以个人的身份享有和行使集体所有权，并且不在集体财产中享受任何特定份额。因此，集体所有即不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有；劳动群众集体组织既不同于传统民法上的合伙，也不同于现代商法上的公司。由于所有权性质不明确，农民集体与其成员之间的权利义务关系也呈模糊状态。表面上似乎人人都有，但实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善的组织机构行使权利。实践中，所有权利益主要通过平均发放农地承包权来实现，在分配农地使用权的同时，还暗含部分隐形地租的分配，这导致农地使用权无偿使用、难规模化经营等一系列问题。
（二）集体土地所有权的权属含混
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”该条文是法律上对农村集体土地所有权制度作出的规定，但理论上对该条文理解不尽一致，产生以下种种观点：1、认为集体土地归农村集体组织所有；2、认为集体土地归农民集体所有；3、认为集体土地归农民集体所有，即集体经济组织所有（这里把集体经济组织和农民集体视为同一主体）；4、认为“在存在集体经济组织的情况下，以该组织为农民集体土地所有权主体，在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体”；5、认为集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、村民小组所有；6、认为集体土地所有权主体不清。中国农村土地归集体所有，“集体”到底指谁？是指农民集体，或指农村集体经济组织，或指村民委员会和村民小组？理论和实践中未达成共识。
现行的土地集体所有制，是由原“三级所有，队为基础”演变过来的。宪法、民法通则、土地管理法都规定了农村土地属于集体所有，但对农村集体土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践中都不甚明确。很明显，上述立法规定了三种主体，即乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。这些规定，表面上确定了农村土地集体所有权的代表，但实际上，只有少数地方存在具有法人资格的经济合作组织，绝大部分农村土地是由村民委员会控制，造成土地所有权的主体缺位现象。结果导致对土地的低效利用和对所有者的侵犯。在的情况下，集体所有即为社、大队、小队所有是符合逻辑的。解体后，基本按以社范围内形成的乡（镇）一级政府，并不是农民集体经济实体，无论是在法律规定中还是事实上都不存在所谓的乡（镇）农村集体经济组织，因而也就找不到一个代表乡农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表，这样，法律规定的农民集体所有，实际上是无人所有。基本按原大队、小队范围形成的村、村民小组是村民的自治组织，既不是政府也不是农民集体经济实体，法律中所说的村、村民小组集体经济组织，实际上各地基本也都没有这个组织，即使成立这个组织，也不可能再是全体农民参加的集体经济实体。其次，乡（镇）政府、村民委员会、村民小组不能作为农村土地所有权的代表。乡（镇）政府作为一级国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。但由于存在着上述无人所有的缺陷，使乡政府对土地的管理职能与所有权合二为一，集体土地事实上成了国有土地。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第2条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。”村民委员会不是农村集体经济组织，而是农村群众性自治组织。因而，它不能成为农村集体土地的所有者。村民小组也不能作为农村土地所有权的代表。因为在家庭联产承包责任制后，村民小组的组织基本解除了，况且村民小组仅仅是集体经济组织的成员，不是一级集体组织，因而它也不能作为集体土地所有权的代表⑴。
(三)集体土地所有权主体权能残缺
从理论上讲，农村集体拥有法定所有权，集体应当可以行使占有、使用、收益和处分的权利。但在客观事实上，我国的集体所有权是一种不完全的权利，主要表现在以下三个方面：一农村集体土地所有权的最终处分权属于国家。最典型的例子就是国家建设需要使用集体所有的土地时，国家只要通过征用就可以了。虽然合理的限制权利是现代法律的重要特征，但我国对集体土地的征用范围和世界各国的通行做法不同。扩大到国家的一切经济活动范围。《土地管理法》第23条第2款规定，“国家建设征用土地，被征地单位应服从国家需要，不得阻挠”即不得因拥有土地所有权而拒绝征用。二集体土地所有权的经济利益得不到保障。这表现在：国家通过行政权力，侵占农村集体土地流转收益。根据现行法律规定，集体所有的土地，只有经国家征用转为国家土地后，才能出让、转让。国家垄断土地一级市场，政府对农村集体土地“先征后让”，征用土地的主体是国家而不是用地单位。征用后的土地所有权属于国家，用地单位只享有使用权。国家征用土地，虽然也给土地所有者一定的价款补偿，但补偿价款的数额远远低于土地的市场交易价格。这不仅使集体土地所有者失去了土地出让权，同时也使本应属于集体的土地收益流入国库，这实际上是国家通过隐形方式从农村土地中抽取巨额地租。三农村集体土地的权利缺乏物权上的确立和保护。这表现在：农民的土地经营承包权、农村宅基地和房屋不能进入市场，进行交易。商业银行对集体土地所有权、农民家庭房屋和宅基地使用权不能抵押，不予贷款。国家在制度上放弃对农村集体土地的所有权，农民房屋的所有权，宅基地的使用权的物权登记和保护。这种所有权权能的限制，导致的是农民财产的贬值和农村市场需求的呆滞。
上述对现状的表述及分析，对其中所包含的隐性冲突，从根本上凸现起来，可表述为：农村集体所有制在理论上的苍白，和实践中劣化或恶化，已经到了众多矛盾无法克服，冲突剧烈的程度，已严重阻碍农村生产力的发展。
二、宽泛的公共利益目的，无序、混沌，农村集体土地征收机制的现状分析
土地问题是联结农村、农业、农民三个环节的焦点问题。近年来，随着城镇化和工业化进程的加快，保护耕地与非农建设占地的矛盾日益突出，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。比较突出的，一是混淆了社会公共利益和商业目的，导致征收制度被滥用于商业开发且征地范围过宽，征地规模过大。各种各样的开发区、大学城遍地开花，圈地风屡禁不止。二是农民权益得不到保障，没有给予公正的补偿，安置不落实，造成很多农民失地又失业。一些地方把农民的土地作为生财之道，违法违规征地屡屡发生，名为经营城市，实际上是经营农民的土地。农民的命根子甚至变成了开发商的钱袋子，导致了最严重的社会不公，直接影响社会稳定。三是极低的补偿价与市场价之间的巨大差额利益的存在，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，土地征收、出让而致下马为因的高级干部占极大的比例，征收变成滋生腐败的温床。因征地引发的居高不下，时有发生，成为影响社会稳定的一个重要因素。这些问题暴露出我国征地上制度性的缺陷。
从现状上看，农村集体土地征收中存在的主要问题有：
（一）征收程序不符合规范要求，严重剥夺了被征农民的知情权、参加权、申诉权。目前虽已有《建设用地审查报批管理办法》《征用土地公告办法》《土地听证办法》等行政法律、规章。但对于强势的政府而言，面对巨大的利益空间，却难以限制其为追求利益最大化的违规操作。
（二）征收补偿标准的确定不规范，使得农村集体和农民利益在行政确定标准的恣意自由裁量权面前，难获救济。例如征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用三年平均产值的七至十倍，在中国统计数字的精确性虽向良性转化，但是由于当权者掌握产值数字的幅度之可塑性是不容置疑。乃至某省的国土资源厅的专门下文确定本省耕地每公顷平均产值不少于22500元⑵。以警示政府官员不要过度的压榨农村土地的价值。有如不能以一只母鸡下多少蛋来评价母鸡价值一样。当前东部经济发达地区已注意这样的评价体系的缺陷不能再继续下去。要求普遍采用片区综合价，举行定价听证，给征用补偿标准的制定带来一缕春风，使农民感到起码的安全感和认同感。
（三）征收的主体不合法律规范，征收土地是国家的行政强制权，可是在实践中的作法各地各有千秋，有的是政府公告业主实施与农村签约，国土资源部门许可；有的是连公告也省略，直接由业主与农村签约，极为无序的征用权主体的变态，使得农民对政府失去起码的信任。同时，被征用土地的主体也发生着法律规范适用上的冲突，以林地征用可分：林地为集体所有，林木为农民所有，农民对林地有着承包经营权。这种情况如果集体与个人是同一的，即无恙，如不同一之下，集体签约并不等同与农民个人签订。农民以林木所有权为依据，抗衡虚位的集体土地所有权对其权利的侵害，则成为法律的两难选择。
（四）安置补偿适度原则已不合时宜，目前对安置补偿的原则标准以不低于原生活标准为下限。这种标准难以让被征者感到认同。土地的永久性失落，失去的还有生活保障。在失地即失业的情形下，单靠原有发放安置补偿费的办法，已难以使失地农民的安置就业和养老等基本生活得以基本保障。
（五）征收及利益分配机制缺乏应有的司法救济程序，一般说来征收过程最为关健的合理补偿可以用来考量征收的成败。是否合理补偿？征收补偿的价格标准的制定是关健之关健。目前，对此标准的异议只能用行政复议解决⑶，而行政复议的局限性决定在这一问题上，上级与下级是利益共同体，仅在个别极为恶劣的事例，其才会有一定的救济功效。因为价格的制定被认为属抽象的行政行为，司法程序囿于法律的规定，不管情势如何，均无权受理和管辖。这已经成为行政权力抗拒司法权威的典型事例。如果在改革开放之初，此举可以谅解为积累期的骚动。那么在今日公权应受限制，公权与私权一体保护的背景下，依照宪法也应该到了进行一次全面扬弃的时候了，这是其一。其二是，集体所有权性质从法律制度上的无渊源以及法律适用和司法认知上对此的困惑，征收过程中的纠纷问题的解决成为行政权力和司法机关都欲绕过去的一道难题。这主要表现在：在征收土地三项补偿中的土地补偿费的分配发生纠纷时，农民对此的茫然和无助，农村集体的成员与农村集体组织之间被限定为不属于平等主体之间的法律关系，应由有关行政部门协调解决⑷。而行政机关对此则是限制于法律对此的无作为或无规定，合理的不合法，合法的不合情。难以做出甚为明显的界定决断，当协调难以奏效时，争议发生为冲突，进而影响一方的稳定。
（六）征收补偿费的分配比例、分配对象极为随意，由此而产生的矛盾反映出的农村普遍存在信任溃缺和利益均衡与平均之间的冲突，人为的激化社会冲突。
由于农村基层组织监督机制的缺陷，农民普遍对集体留用的征地补偿费能否合法合理的使用心存疑虑。法律虽然规定了侵占、挪用土地补偿费的法律责任及农民的举报机制，但并未规定土地补偿费的处分规则。现实中，土地补偿费往往被少数管理者所控制，个别地区甚至将其作为集体收入用于发放村干部工资、奖金和支付其他行政开支，即使没有占为已有，也极少用于发展生产和安排就业。鉴于此，有的村索性将土地补偿费平均分配到人或分配到户，这虽然避免了以上问题，但由于这种做法忽视了集体土地的社会保障功能，有些人把到个人手中的土地补偿费用光之后生计就成为问题。因此，从长远看，会影响社会的稳定。
我国的农村集体所有制类似于大陆法上的“总有”，公民一旦取得了该集体成员身份，应当然的享有作为集体财产一部分的土地补偿费的利益；如果因征地等原因而丧失了该集体成员身份，也就自然失去了作为集体一员对作为集体财产一部分的土地补偿费进行分享的权利。农民与土地利益的这种不确定性极易产生纠纷。如城市郊区农村的女青年出嫁后，往往户口不迁走，土地被征收后要求发放土地补偿费，从而引发了大量的纠纷和⑸。
三、突破现状，循序前行，重构农村集体土地所有权制度
目前，中国农村土地形成的制度框架的构造和核心为：土地集体所有，农民使用的双层结构。所有权权能分离。正是由于这种产权形态上的构造的两级分层，在制度空间上，为各级政府以经营者的名义侵犯土地使用权及分享收益权，留下了足以借口的依据。因此，重构农村集体土地所有权，应当是建立和完善农村土地征收机制的理论基础。
（一）在立法上对农村土地所有制作全面性根本性的突破，彻底物化土地承包权，淡化集体所有权。
宪法修正案第二十二条规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”原则，从财产权一体保护的原则观念上看，农村土地承包权已经寻找到了物权化的途径。虽然对此的性质有债权说、物权说、和债权兼物权说三种观点。虽然司法解释也确认此权利为债权。但是从《农村土地承包法》使农村土地承包权具有一些物权性质的内容上看，从当前政策导向上看，建立起使农民对土地投入的激励机制，促进土地流转和规模经营，并由此形成农村土地进入市场的有效机制的选择，就必然为农民提供更加充分的人权和财产权的保障，就必然要赋予农户更加完整、充分、稳定的土地产权。农村土地承包权的全面物权化，满足了产权清晰界定的市场主体最基本的要求。把农村土地从“集体所有、人人所有、又人人没有”的混沌无序中解放出来。因此立法上把集体的虚位落实到个人的实置上来，是刻不容缓的当务之急。
较之理论界的众说纷纭，对农村土地制度的改革至少有三种以上的不同思路。一、实行农村土地国有化。二、取消集体土地所有制，实行农村土地私有化。三、保留土地集体所有权，实行农村土地使用制度的改革和完善。四、实行农村土地有条件的私有化。可谓仁者见仁，智者见智，拳拳之心仍不乏许多真知灼见。
但是本文认为，土地的变革不得不使我们从成本上去考量。这个成本是应当以生产力与生产关系,上层建筑与经济基础的适应性这个层面来考量的。稍有不当，则危矣。所以用完全物权化来实现农民对土地所有权的需求，走的虽然是私有化之路，却是一种渐进的，对现状和未来均可以交代的必由之路。
第一，赋予农村土地承包权以新的内涵，旧瓶装新酒，让农村土地承包经营权的内容由物权法做出明确的规定。在物权法中，确定土地承包经营权的内容是十分重要的，按照物权法定原则，物权的种类、内容、效力和公示方法都应当由法律明确规定，而不能由当事人通过合同任意设定。物权是一种对物直接支配的权利，具有强烈的排他性，直接关系到第三人的利益和交易安全。因此不能允许当事人通过合同方法自由创设物权。如果物权法要确认农村承包经营权作为一种物权，首先要在物权法中具体列举土地承包经营权人所享有的各项权利的内容，包括承包人享有的继承权、赠与权、转让权、设定抵押的权利等，并严格禁止发包方通过土地承包经营合同加以剥夺。当然这并不是说土地承包经营权实行法定化以后就不能对土地进调整，但调整的事由必须由法律加以规定。通过承包经营权内容的法定化，才有利于切实稳定土地承包经营关系⑹。
第二，土地承包经营权实行物权化，必然要求对承包经营权的期限实行法定化，例如由法律规定承包经营权的存续期限或最短期限。从而有利于稳定土地承包经营关系，使承包经营权确实成为长期稳定的权利。关于承包经营权的期限，我们立法虽有明确规定，但太短，耕地只有三十年。既然是物权化的形式确认期限的应该予以延长。
第三，承包经营权的物权化能够使土地承包经营权具有对抗第三人的效力，并获得物权法的保护。一方面，从法律上来看，采用物权的方法比债权的方法更有利于充分保护承包经营人的利益。例如，在发包方任意撕毁合同，随意调整承包土地的情况下，如果承包人享有物权，则能够有效地对抗发包人。尤其是在第三人严重侵害承包方利益的情况下，承包人如果仅仅享有债权，则不能对抗第三人。还要看到在发包人擅自撕毁合同、调整土地时，如果承包经营权不是物权，尽管承包人也可以根据合同，请求履行合同，但其基于合同要求恢复对先前的承包土地的占有是很困难的。如果承包经营权为物权，而发包人非法收回其承包的土地的，承包经营权人可以行使物上请求权，请求返还承包的土地。
第四，土地承包经营权的物权化有利于农村土地的管理，防止耕地的大量流失。目前，耕地流失的一个重要原因就是集体虚位后，村委干部对于土地的转让享有事实上的决定权，而广大农民对土地的转让没有决定性质的发言权。在耕地的流失之中，农民完全出于一种被动的无可奈何的状态，农户实际上被排斥在农地保护之外，这在很大程度上是由于农民没有对承包经营权享有一种稳定性的权利所决定的。在承包经营权真正成为农民的长期稳定的物权以后，农民就会切实的从维护自身的物权出发对抗非法的占地、转让等行为，使农民也能够积极的参与对耕地的保护。如果乡镇、村和村民小组的负责人擅自非法转让土地，承包经营权人也能以承包经营权受到侵害为由，基于物权法的规定请求法院宣告非法转让行为无效。
（二）在农村集体土地承包权物化的前提下，农村集体土地所有权不会完全的消失，其仅是在具体权能处分权上的弱化和淡化而已。
第一，土地经营承包权上升为物权后，其与农村集体土地所有权的代表形成了合法的限约和抗衡，农户物权的昂扬，必然使原虚位的集体低调，在这种博弈中，宪法精神在农村土地中得以贯彻。
第二，土地承包权的物权化，促使农村集体所有权的重新定位。在这一新的构局中，农户有如公司的董事会享有实际上的所有权权能。而农村集体所有权的代表，只能像监事会起到监督的作用。
第三，土地承包权的物权化，还应在当前的农村中寻求一个可以或有资格充当集体土地所有权人的代表，谁来充当这个已经权能弱化的主体呢，在《村民委员会组织法》按公权与私权划分权界做适当修整后，村民委员会可以充当这个主体。理由有：一、从历史的承继性上看，农民是聚村而居，村庄是一种居住方式，也是一种生产方式。在三次土地巨变中，基本上保持着其社会结构的稳定性。二、从经营性上看，在农村客观存在着双层经营经济模式，农户是基层，村是上层。以户为实体单位，以村为虚列单位，能解决客观上存在管理层面上的各种矛盾。
四、重构农村土地征收机制的法理学基础分析
重构土地征收的机制，由于农村土地经营承包权物权化的变革，是有了市场化、法制化的产权基础。
农村土地征收的法理学分析，农村土地征收的理论基础农村土地所有权的局部性、分散性与国家为了公共利益的全局性、公共性之间的矛盾。现代民主国家的法律都承认为了公共目的而强制地并且通常是有偿地取得领土范围内原其他民事主体的所有的财产的做法。所以征收权不是私法意义上的私权，而是公法意义上的权力。征收不同于购买，在于它的强制性；征收不同于没收，在于它的有偿性；征收不同于侵犯，在于它的合法性⑺。
德国民法对国家承担补偿责任做了深入细致的研究，对我国土地征收补偿制度的重构不乏借鉴意义。其中最为理论界和德国法院所推崇是特别牺牲理论：特别牺牲理论从财产权平等保护的原则出发，认为：第一，财产权虽负有社会性义务，但也应适用平等保护原则。因为对于一般公法上的限制行为，财产权利人可以预期因承担公法义务所遭受损失，但财产征收则不然，财产被征收时，须等到具体的征收行为公告后，权利人才会得知自己的权利将遭受征收的损害。因此，此种少数人为公共利益而受牺牲，已违反了“个案法律之禁止原则”，被征收人所受即为特别之牺牲，如不予补偿，有失公平和平等。第二，征收的意义在于，容许国家运用公权力以合法的形式对具有财产价值的权利造成损害，目的是社会公共利益的增加。而对财产权利人而言，该损害意味着一个特别的牺牲，国家作为公众利益的合法代表，理应承担补偿责任。概而言之，其一，按照自然法的理念，每一个人应在平等范围内担负普遍的社会义务，当特定主体为大众做出了某一不可期待的牺牲时，只有补偿才能使个别主体牺牲的不平等性转变为平等；其二，由于征收是建立在立法者为促进较高利益而为原来利益重新分配的基础上，所以补偿的目标就是平衡两种利益的失衡。这意味着，社会公众获得了特别利益，作为公众代表的国家自应负担由补偿产生的不利益，如此，法律的公平原则才能得以体现。
德国法上的特别牺牲理论对于重构我国土地征收补偿制度的理论价值在于：其一，集体土地征收是为了实现公共和社会利益的最大化而发生的必要牺牲，因此，征收才不同于侵权而具有合法性；其二，集体土地征收行为的实际受益人是社会，国家作为社会的代表由此产生了补偿责任；其三，国家对土地权利人的补偿应最大限度的平衡土地权利人因征收而遭受的特殊牺牲。
五、重构农村土地征收机制的宪法依据分析
宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”征收是国家强行取得公民和法人的财产权的制度。属于一种例外规则，是物权绝对性原则的例外，德国基本法第14条第3款：剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许⑻。就是关于征收制度的规定。由此可见我国修宪确定公民的合法的私有财产不受侵犯的同时规定的征收制度是符合现代法治精神的。
鉴于征收是国家强制取得公民和法人财产的行为，稍有不慎即可造成对公民和法人合法财产的严重侵害，因此必须由法律严格规定征收的法定条件。各国法律所规定的征收的法定条件有三项：一是为了公共利益的目的；二是必须严格依照法律规定的程序；三是必须予以公正补偿。如果被征收的公民和法人对征收的合法性有异议，或者对征收的补偿是否合理有异议，当然有权向法院提讼，请求法院对该征收行为是否合法及补偿是否合理作出裁判。这种情形，征收的三项法定条件，就成为法院审理案件的裁判基准。
第一项法定条件，严格限定征收用于社会公共利益的目的，以确保具体的征收行为在目的上的合法性。社会公共利益以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照合同法的规定签订合同。所谓“社会公共利益”，是指全体社会成员的直接的利益。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，均属于社会公共利益。在判断是否属于社会公共利益时，特别要注意：只有全体社会成员都能“直接”享受的利益，才属于社会公共利益。例如建设“经济开发区”“科技园区”“中小型的水电项目”虽可使社会成员“间接”得到利益，仍属于商业目的，而不属于社会公共利益⑼。在宪法明确规定征收的“社会公共利益”要件之后，应当由民法典或物权法进一步明确规定社会公共利益的范围。
第二项法定条件，要求征收应符合法律规定程序，以确保具体的征收行为在程序上的合法性。宪法仅规定这一法定条件，征收的程序规则应当由特别法规定。建议仿照发达国家的作法，制定一部《国家征收法》。
第三项法定条件，要求对被征收的公民和法人给予公正补偿，以确保具体征收行为的合理性。征收虽然具有强行性特征，但在市场经济条件之下，仍然属于一种商品交换关系，应当符合市场经济的等价交换的基本规律。
因此，征收属于一种特殊的民法制度，与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有本质的区别。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，不仅违反宪法保护人民合法财产的基本原则，也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
六、重构征用农村土地机制对程序公正性的要求
现代法治要求，非经正当程序，不得剥夺公民的生命、自由、私有财产。基于公共利益的征收必须依照法律规定。因此，法定程序是“依照法律规定”的题中应有之义⑽。
（一）公共利益的需要的认定程序，包括申报程序、调查程序、确认程序、征收公告程序。
（二）征收操作程序包括财产评估程序、补偿标准公示程序、协商程序、强制程序。
（三）听证程序，强调并注重被征收人的参与权、知情权。
（四）救济程序，如行政复议、仲裁程序、诉讼程序。
上述程序的意义和目的在于：一、最大限度的减少或消除政府的自由裁量权，防止行政权力的滥用，保障公民的财产权和人权。保证结果的合法性和合理性。二、释缓政府与被征收农民之间的矛盾，增加被征用者对征收的服从感和认同感。
七、重构征收农村土地机制的治理实体上的具体要求
征收农村土地转化为建设用地的过程，应当是行政权力和农民权益程序和结果，均达成基本均衡的博弈过程，更应当是农民分享城市化和工业化成果的过程。农村土地承包权物权化使得农民对于自身利益的关注，将会在市场配置资源的动力源上带来了一次有效的促进和巨大的推动。进而给农村、农业带来重新焕发生机活力的历史性机遇。
建国以后，农民做为城乡区别、城乡分治二元化社会结构之下的牺牲品，在第三次的取得成果之后，进入了经济发展平台期。在此以后二十年内并未实际取得全社会成员均可分享的改革开放成果。因此，用土地这一财富之母换得三十年或五十年乃至于更长的一个历史时期的农村社会稳定和繁荣，理应成为全社会各阶层的共识。
（一）重构农村土地征收制度的同时，建立对经营性用地实行土地利用经营性建设用地使用权出让、转让、租赁制度。
在严格按总体规划和土地用途管制原则的前提下，引入市场调节机制，赋予农村土地的出让权，通过土地评估，实现按市场价格制定出让金标准，进行协议确定出让价，并严格按土地开发公共投入之成本计算出政府依法应得的，公开透明的地价地差，消除黑洞。使农民明明白白、心甘情愿；政府堂堂正正、心安理得。
（二）制定农村土地片区综合价，实现征收补偿费用标准法定化。
在重构农村土地征收过程中，应坚决摒弃按土地年产值计算补偿安置的，极不科学和易于作伪的补偿标准，进而以经营性出让成本价为基础，测算出征地补偿标准，制定出符合程序要求，反映客观价值的片区综合价，进行补偿。这一片区综合价包括：一、被征收部分的补偿，必须根据土地的最高和最佳途径，根据当时的市场价格补偿。二、有害或不良影响补偿，主要针对被征收地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，可能还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。三、干扰损失补偿，被征地所有人或承租人因为不动产全部或基本征收，因混乱而造成的成本或开支补偿。四、重新安置的困难补偿⑾。并且根据市场变化每年经听证，进行调整，确保征地补偿安置不低于人口的实际社会成本。
（三）以市场为导向，多途径的探索和建立社会化人口安置方式。
在征地人员的安置上贯彻效率与公正并重机理。立足于长远，着眼于现实。逐步实现农民以经营土地作为就业保障转化为社会保障，导入自愿为主，强制为辅的社会养老、医疗、就业等社会保障制度，维护社会的长久稳定，促进农村生产力持续的发展.
有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。毁坏了信誉的产权基础，必然导致市场秩序混乱。中国古人将财产视为帮助人们以理性方式追求幸福的一个基本的要素，也是帮助人们过上健全而非堕落的生活的一个不可或缺的工具。私有财产和私有财产权的存在，具体到农村，农村集体土地承包权的物权化及征收机制的治理保障，能够促使农民家庭、个人为自己的现在和未来努力，生活在理性和自尊的环境之中，从而实现社会生活、政治生活的稳定，有利于建立一个现代文明的法治社会。
农村土地治理篇5
关键词：土地征收；治理优化；不完全信息动态博弈；征地博弈
中图分类号：F321.1文献标识码：a文章编号：1009-9107（2016）02-0029-06
引言
我国处于快速的工业化和城市化进程中，对农村土地的征收不可避免。土地征收涉及相关主体之间的巨大利益调整，是一个讨价还价的过程[1]。因此，利用博弈论来分析农村土地征收问题，成为明晰土地征收过程中利益主体相互作用的重要方法[2]。潘杨彬等运用静态博弈模型分析了征地博弈不同情形下的纳什均衡[35]。谭术魁等通过构建征地冲突的比较静态博弈模型，引入中国农村纠纷解决机制对征地冲突的影响分析，认为征地冲突管理的关键在于改革制度、建立农村纠纷监控和甄别机制[6]。征地是地方政府履行和实现其管理服务职能的重要途径，也是地方政府与被征地农民之间的利益博弈[7]。顾湘从地方政府与农村集体经济组织关系的视角，运用博弈理论分析了农村征地制度改革的必要性[8]。征地活动中，博弈参与方的决策做出是有先后次序的[9]，且农民往往不清楚地方政府的收益状况，因此实际征地博弈更接近不完全信息博弈。尽管完全信息动态博弈模型可以对现实中的征地现象提供较为贴近的解释和预测[10]，但采用不完全信息动态博弈模型对征地博弈进行分析，可以为我们提供更广阔的经济学分析视角，从而使我们更深刻地认识和分析征地现象。
一、土地征收博弈情形设定
在征地实际中，拥有信息优势的一方往往为地方政府。因此，本文假设农民的收益函数为共同知识，而地方政府的收益函数则为其私人信息。同时，本文将地方政府的私人信息转化为地方政府的不同类型。这样，在征地博弈中农民不清楚地方政府的收益函数便等价于农民不清楚地方政府的类型。农民不清楚地方政府的真实类型，但实际上对其有一先验概率分布[1114]。此外，本文假设地方政府有两种类型，即强势地方政府（stronglocalgovernment，简记为SLG）和弱势地方政府（weeklocalgovernment，简记为wLG）。
根据地方政府类型，本文将对征地博弈就以下两种情形进行分析：强势地方政府较强，弱势地方政府较前者要弱但仍较强（简称“强者较强，弱者不弱”）；强势地方政府较强，而弱势地方政府较弱（简称“强者较强，弱者较弱”）[15]。本文仅对这两种情形进行分析，而未根据排列组合原理进行余下两种情形――“强者不强，弱者不弱”“强者不强，弱者较弱”的分析，其原因在于在征地现实中，“强者较强，弱者不弱”和“强者较强，弱者较弱”更具现实代表性：实际中往往是强势的地方政府均较强，而弱势的地方政府则差别更显著些。与此同时，对“强者不强，弱者不弱”“强者不强，弱者较弱”这两种情形进行分析得到的结论，与分析“强者较强，弱者不弱”和“强者较强，弱者较弱”这两种情形有诸多相通之处。所以，通过分析“强者较强，弱者不弱”和“强者较强，弱者较弱”两种情形，即可为我们提供征地博弈现实的较好反映和解释。同时，分析这两种情形既可以让我们对同一区域不同时期的征地活动进行纵向的比较分析，也可让我们对不同区域在同一时期的征地活动进行横向的比较分析。
二、不完全信息动态角度的征地博弈分析
假设地方政府的行动集合为{过多征地（muchacquisition，简记为m），适量征地（appropriateacquisition，简记为a）}。地方政府选择的行动可视为其对农民发出的表明其类型的信号，因而地方政府为信号发送者，且信号集为{m，a}。地方政府在发送信号时，选择发出对自己最为有利的信号；农民会在观察到其发出的信号之后根据贝叶斯法则来修正先验概率而形成后验概率，并据此做出最优行动选择[16]。农民的行动集合为{同意征地要求（accept，简记为a’），拒绝征地要求（reject，简记为R）}。博弈的顺序如下：首先，随机赋予地方政府类型SLG或wLG，地方政府可得知该类型，但农民不能，而仅只是对其有一先验概率分布；地方政府在被赋予类型之后从信号集{m，a}中选择发送信号；农民观察到信号后从其行动集中选择一行动。
（一）情形一：“强者较强，弱者不弱”
此情形下，对地方政府来说，在提出征地要求且该要求被接受时的收益大于被拒绝时的收益，且多征地收益大于少征地收益；在提出对应相同条件且得到农民对应相同答复的条件下，强势地方政府的收益大于弱势地方政府的收益。对农民来说，由于政府的强势，同等条件下，接受征地要求的收益大于拒绝征地要求时的收益；在地方政府适度征地时农民所得的收益大于过量征地时的收益；在地方政府为弱势时农民的收益大于同等条件下地方政府为强势时的收益。根据以上分析，我们可对征地博弈收益矩阵进行赋值。如图1所示，其中，假设农民对地方政府被自然赋予wLG类型的先验概率为t，被赋予SLG类型的先验概率则为（1-t）。
这一“两类型、两信号博弈”共有4个可能的精炼贝叶斯均衡，其中包含两个混同均衡和两个分离均衡，分别是：（1）混同于m（两种类型的地方政府均选择发出信号m）；（2）混同于a；（3）SLG选择a，wLG选择m；（4）SLG选择m，wLG选择a。假设均衡中发送者的战略为（e，f），这里（e，f）表示SLG选择e，wLG选择f；接收者的推断为（p，q），其中，p表示接收者农民认为地方政府为SLG的后验概率，q表示接收者农民认为地方政府为wLG的后验概率；接收者的战略为（g，h），其中，（g，h）表示接收者在信号发送者地方政府发出信号m之后的最优反应为选择行动g，在地方政府发出信号a之后的最优反应为选择行动h。下面依次分析这四种可能情况。
1.混同于m。此时，信号发送者地方政府的战略为（m，m），农民无法从地方政府发出的信号中获知任何新的信息，因而其后验概率仍等同于其先验概率，接收者在此信息集内的推断仍为（t，1-t）。在此推断下，接收者农民的最优选择为a’：因为若农民选择a’，则其期望收益为-4（1-t）+（-3）t=t-4；而若其选择R则其期望收益为-8（1-t）+（-7）t=t-8，t-4>t-8，所以农民的最优选择为a’。此时，SLG的收益为8，而wLG的收益为7，该博弈趋向均衡。因为若地方政府SLG选择发送信号a，则其收益为6，而这小于其选择m时可得到的收益8，所以SLG没有偏离动机。同理，若地方政府wLG选择发送信号a，则其收益为5，小于其选择m时可得到的收益7。故可得[（m，m），（a’，a’），p，q]，对任意0≤p，q≤1均为该博弈混同精炼贝叶斯纳什均衡。
2.混同于a。此时，信号接收者农民的两个信息集仅有右边的那个处于均衡路径上。假设信号发送者地方政府的战略为（a，a），则类似于（1）中可知后验概率仍等于先验概率。于是，农民的最优选择为a’，此时，SLG的收益为6，wLG的收益为5。但若SLG选择m则其可获收益8，若wLG选择m则其可获收益7。所以，信号发送者地方政府在任何情况下均有偏离（a，a）的激励，于是不存在发送者的战略为（a，a）的均衡。
3.SLG选择a，wLG选择m。此时，信号接收者农民的两个信息集均处于均衡路径上，且由贝叶斯法则和发送者的最优战略可得信号接收者农民的后验推断为p=0，q=1，因为信号接收者农民可由信号发送者地方政府所发送的信号确切地知道其所处的行动结点。接收者在此推断下的最优反应均为a’，由此可得两种类型的发送者的收益分别为6（SLG的收益）和7（wLG的收益）。但给定接收者战略为[a’，a’]时，发送者的战略并非最优。因为如果SLG不选a而选m则其可获收益8（因为此时农民的最优选择仍为a’），这大于其选择发送信号a时所得的收益6，所以不存在发送者的战略为（a，m）的均衡。
4.SLG选择m，wLG选择a。此时，农民的两个信息集均处于均衡路径上，且由贝叶斯法则和发送者的最优战略可得农民的后验推断为p=1，q=0。接收者的最优反应仍为（a’，a’），两种类型的发送者分别得到收益8和5。但此时若wLG选择m则其收益为7，这大于其选择a所获收益5，所以wLG有偏离a的动机，故也不存在发送者战略为（m，a）的均衡。
综上所述，该博弈的精炼贝叶斯纳什均衡为[（m，m），（a’，a’），p，q]，对任意的0≤p≤1，0≤q≤1。这由地方政府均较强势决定。考虑到现实情况，不少地方政府在提出征地要求且被农民拒绝时仍可通过各种努力以较大概率征得土地，而农民若拒绝并采用各种途径维护自己权益的成本高昂，且最终往往以失败告终。结合这一现实可知，本部分的模型及其对收益矩阵的赋值具有一定的现实基础。
此外，该情形中地方政府的强势与否，不在于最终能否成功征得土地（事实上，假设它们均能成功征得土地），而在于它们在同等条件下征得同等土地时所需要向农民支付的价格差异上。为使分析进一步贴近现实，我们继续考虑现实中确实存在的弱势地方政府情形。此时，弱势地方政府不仅弱在在征地博弈中的定价能力低上，还弱在一旦被农民拒绝其征地要求，其很有可能无法最终征得土地上。考虑到现实中，由于“钉子户”的存在，有些城市确实发生过征地失败的现象，对“强者较强，弱者较弱”这一情形的分析较有重要的现实意义。
（二）情形二：“强者较强，弱者较弱”
此时，强势地方政府的势力仍较强，表现为其收益函数均与情形一所示相同。与此同时，弱势地方政府的势力则远弱于强势地方政府，也弱于情形一中弱势地方政府，具体表现在两个方面：（1）在征收同等土地时，该弱势地方政府须向农民支付更多的征地补偿，地方政府的征地收益便相应减少；（2）在其提出征地要求后，若农民拒绝该要求，农民可以较低成本维持自己土地不被征用，而仅在征地对农民有一定收益时，接受征地要求才是农民的理性选择。结合以上分析，在地方政府为弱势地方政府时，假设地方政府和农民的收益函数具有以下特点：（1）在农民拒绝地方政府提出的征地要求时，地方政府和农民的收益均为0，从而反映弱势地方政府的弱势；（2）在农民接受地方政府的征地要求时，双方的收益在情形一的基础上变化如下：地方政府的收益下降两个单位，农民的收益增加两个单位，通过将征地收益由地方政府向农民部分转化，来反映弱势地方政府必须给与农民更多补偿才能使农民同意征地要求的现实。
与情形一类似，情形二下所有可能的精炼贝叶斯均衡包含四种情形：（1）混同于m，也即两种类型的地方政府均选择发出信号m；（2）混同于a，也即两种类型的地方政府均选择发出信号a；（3）SLG选择a，wLG选择m；（4）SLG选择m，wLG选择a。
由与情形一类似的分析可知，在情形二“强者较强，弱者较弱”中存在的精炼贝叶斯纳什均衡共有三个，它们分别是混合均衡[（m，m），（a’，a’），p0.2，q]及分离均衡[（m，a），（a’，a’），p=1，q=0]。在现实的征地活动中不排除少量的[（a，a），（a’，a’），p>0.2，q]和[（m，a），（a’，a’），p=1，q=0]出现的可能性，但更多的则是情形[（m，m），（a’，a’），p
结合情形一、二的分析，我们可知在地方政府均较强势（至少弱势的地方政府并不非常弱）或农民对地方政府为强势的信念非常强时，征地博弈的均衡解均为地方政府过量征地（至少是强势地方政府过量征地），而农民选择接受地方政府的征地要求；而当农民对地方政府为强势地方政府的信念非常弱时，最后的征地博弈均衡为两种类型的地方政府均选择适度征地，这较为全面地涵盖了现实中的征地活动。
三、征地博弈均衡分析对实现征地治理最优化的启发
由上一部分分析可知，不完全信息动态博弈下，征地博弈的均衡解为地方政府选择过量征地而农民选择接受地方政府的征地要求。这与在完全信息动态博弈框架下得到的结果一致[10]。不同之处在于，在不完全信息动态博弈框架下得到此结果的原因，除了完全信息动态博弈下的农民维权成本高昂、地方政府强势外，还有地方政府强势的概率及农民对地方政府强势的信念。在征地博弈的均衡解为地方政府选择过量征地而农民选择接受地征地要求时，地方政府的征地量大于社会最优征地量，此即征地规模外部性问题[17]。在存在征地规模外部性问题时，减少地方政府的征地量可实现帕累托改进，改进社会福利状况[18]。以上不完全信息动态博弈角度的分析恰为我们提供了解决该外部性问题的独特思路。其核心思想是通过改变征地博弈收益矩阵和地方政府强势的概率及农民对此的信念来改变征地博弈的均衡，以抑制地方政府的不合理征地冲动[19，20]。具体分析如下：
（一）改变征地博弈收益矩阵和地方政府强势的概率
首先，通过改变图1结点处收益函数的数值可以改变原有精炼贝叶斯纳什均衡。例如，通过分别减少每一情况下地方政府的收益，增加相应情况下农民的收益，可以抑制地方政府的征地热情，增加农民在地方政府不合理征地时与其抗衡的激励，从而缓解征地规模过大这一外部性问题。这一点可以从上文对情形一、二的分析中看出。在情形一中，地方政府均较强势，其博弈的均衡解为[（m，m），（a’，a’），p，q]，而当减少了弱势地方政府在每一情形下的收益并相应增加农民的收益之后，均衡解为混合均衡[（m，m），（a’，a’），p0.2，q]及分离均衡[（m，a），（a’，a’），p=1，q=0]。在情形一中，均衡解唯一，与农民对于地方政府类型的信念无关。而在情形二中，均衡解不唯一，它受制于农民对地方政府类型的信念。这就启发我们可以通过改变收益矩阵上的收益值来改变原有博弈的精炼贝叶斯纳什均衡解。
改变征地博弈收益矩阵不仅具有理论上的分析意义，在现实中也有较强的实践意义。为实现土地征收的社会最优化，实现社会福利的帕累托改进，中央政府可以通过进一步制定和完善与土地征收相关的法律法规及政策制度来调整和影响征地博弈中农民和地方政府的收益量从而改变征地收益矩阵。例如，中央政府可以通过调整相关财政税收制度，进一步参与地方政府在土地征收中所获收益的分配，同时调高征地补偿的标准，以遏制地方政府的征地冲动。
（二）改变农民对地方政府类型的信念
通过改变农民对地方政府类型的信念亦可改变征地博弈的均衡。如上文所述，在情形二中，均衡解共有三个，而实际中哪一均衡解出现取决于哪一均衡解中农民对地方政府类型的信念与实际征地活动中农民对地方政府类型的信念更加接近。这就说明，我们也可以通过改变农民对于地方政府的信念来实现我们更加倾向的均衡，从而达到缓解征地规模外部性的目的。
在现实中，我们可以通过进一步规范地方政府的行政权力、转变地方政府职能、加强中央政府对地方政府不合理行政行为的惩处力度等途径来降低农民对于地方政府为强势地方政府的信念程度。与此同时，进一步完善被征地农民维护权益的实现途径，降低农民的维权成本，增强农民维权意识和能力也可降低农民对地方政府为强势地方政府的信念程度。
当然，改变征地博弈的收益矩阵与改变农民对地方政府类型的信念是紧密相连的，收益矩阵显示了地方政府的强弱程度，而农民对于地方政府类型的信念也会影响收益矩阵。二者在改变精炼贝叶斯纳什均衡解方面是相互作用的。通过这两种思路的有效搭配和组合有助于实现征地博弈结果的优化，从而使征地活动趋于社会最优化。
四、结论与讨论
本文从不完全信息动态博弈角度对征地博弈进行了分析，并着重分析了地方政府的类型分布为“强者较强，弱者不弱”和“强者较强，弱者较弱”两种情形下的精炼贝叶斯纳什均衡，继而分析所出现的均衡结果对征地活动的影响，并据此提出使征地量趋于社会最优量的两种思路：（1）改变征地博弈的收益矩阵以减低地方政府的强势概率；（2）改变农民对地方政府强势的信念或先验概率。这对于我们解决当前存在的征地问题具有重要指导意义，为我们实现征地量的社会最优化提供了独特视角。
此外，为便于运用博弈理论进行严格分析，本文将征地博弈视为双方博弈，即将征地博弈过程简单化和抽象化为农民和地方政府的博弈。这一简化有助于我们抓住征地博弈的关键，也有助于我们对征地博弈进行较为严格的理论推导。但是，我们还应认识到，现实中的征地博弈过程是一个十分复杂的过程，它不仅涉及地方政府和农民，还涉及集体经济组织、土地使用者等参与者。从博弈分析来看，由双方博弈推进到多方博弈将使征地博弈分析工作量大大增加，但分析的增加并不能带来相应的分析收益，因为多方博弈只是让双方博弈收益的实现过程和实现数量受到影响和制约。事实上，集体经济组织和土地使用者等的参与，使得征地博弈的收益需要在更多参与者间分配，并因而影响到地方政府和农民的收益；同时，因为参与者的增加，征地博弈中的利益分配谈判更加耗时和繁琐，如此一来，地方政府的强势地位会受到一定的影响，从而农民对地方政府强势程度的信念也会因之而进行调整。因此，更多的征地博弈参与者将会一定程度上自动调整征地博弈收益矩阵和农民的信念。因此，为实现征地博弈均衡结果最优化，中央政府应制定相应的法律法规及政策制度，通过合理保护和调整征地博弈参与者各方的经济权益分配和谈判权益分配，来降低地方政府征地收益和征地中的强势程度，实现征地治理路径的优化。
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农村土地治理篇6
为了确保农民真正享有土地财产权，发展现代农业，推进土地规模经营，促进农民增收，本文对农村土地整治问题进行了分析，包括：土地制度变革下的农民权益保障、农村土地整治定位破解两大难题、农村土地整治的现实选择与多目标模式创新。希望本文的研究能为相关理论的研究带来一定的启示和作用。
关键词：农村土地；整治；问题
中图分类号：F301.2文献标识码：a文章编号：
农村土地整治是依据规划对一定区域内田、水、路、林、村等进行的综合治理，包括农田整理、村庄整治、建设用地开发、复垦等活动。实践证明，土地整治在增加耕地有效面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和农村生活环境，促进农业增产、农民增收和农村发展等方面发挥了重要作用。同时，土地整治在有效拉动内需方面也具有积极作用。
一、土地制度变革下的农民权益保障
土地产权制度改革是整个农村土地管理制度改革的核心，是贯彻中央关于“多予、少取、放活”、“创造条件让更多群众拥有财产性收入”精神的重要途径，是保护农民财产权益的关键。随着改革的不断深入，社会经济的不断发展，农村土地价值不断显现，农村土地产权纠纷日益增多，在推进农村产权制度改革中也存在诸多难点问题：一是农村集体土地所有者的权利、义务尚不清晰，行政管理权侵犯土地财产权现象比较严重。二是集体成员资格的界定不一，因村民待遇引发的农村地权冲突日趋增多。
土地产权不明晰、不对等和土地利用规划制度缺陷分别导致农民土地权益受损、城乡土地市场割裂和城乡空间形态不合理，城乡土地资源的优化配置缺乏有效的市场机制。首先，土地市场发展滞后以及农地价格的扭曲很大程度上降低了城乡土地资源配置效率和城乡统筹的进程；其次，农地价格严重扭曲与其产权价值相背离，导致农地资源城乡之间配置的不合理。这些矛盾产生的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。
的基本逻辑即是在土地所有权不变的基础上，将土地使用权、收益权和处分权尽可能完整的界定给农民，并允许按照市场原则进行交易。而有限的产权交易和利益保护无疑具有特殊的制度特征，因而引发的一系列复杂问题，则正是我们将长期面对的法律和理论困境。
二、农村土地整治定位破解两大难题
城乡统筹、新农村建设、耕地保护“三位一体”；村庄建设已购现象明显，而实现“异构协同”难度大。推进中心村(社区)乡村空间重构，具有战略性与创新性。
1、城乡用地增减挂钩的指标约束
由于体制、管理和历史原因，我国农村建设用地的布局分散、面积偏大、比例偏高，而且几乎游离于市县土地管理之外。城乡建设用地增减挂钩是土地政策创新，而村庄用地的巨大潜力是其重要前提；村庄土地整治成为解决城镇用地指标和耕地补占平衡“双重”约束的重大战略选择。城乡建设用地增减挂钩实验存在与相关规划的协调和衔接、实施进度及土地复垦保障的问题。
2、农村建设集约用地的现实瓶颈
农村建设用地普遍散、大、乱的状况，导致土地闲置、利用低效，甚至成片村庄空心化。落实两个“最严格”制度的重点和难点均在农村。其中能否创新机制，建设现代中性化社区，实行空心化村庄整治还田，是深入开展城乡土地管理制度改革，推进新农村建设和农村用地集约化的关键。
三、农村土地整治的现实选择与多目标模式创新
1、农村土地整治现实选择
在农村土地整治过程中必须形成一个强有力的部门协调机制。农村土地整治涉及的政府行政部门众多，不利于农村土地整理工作的全面开展。在进行经济、社会和生态的“详细”分析基础上编制详细规划，规划包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律；经济上是否可行，农民是否愿意接受，生态上是否安全承载，产权调整方案是否明晰，农户的权益是否得到保障，村民自治组织是否健全，保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。
实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治的一个“撬动支点”，是促进城乡统筹发展的重要手段。对于农村土地整治制度改革来说，必须转变一组制度设计理念：(1)将现有的“供给型”转变为“需求型”。要看农民到底需要哪些制度和政策，农村社区意见领袖有哪些想法。(2)将现有的“惩罚型”转变为“激励型”。使所有参加农村土地整理的行为人，只要工作努力，都能得到相应的激励。(3)将现有的“理型”转变为“道型”。制度设计应该更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。
2、农村土地整治多目标模式创新及战略研究
村庄整治需规划先行，特别应以县域为单元，研究农村空心化“生命周期”，建立阶段性土地整治模式；村庄整治建设要“踩准节拍”、经得起时间考验。强调规模化，确保所建新村不至于很快成为明天的“空心村”。农村土地整治还要遵循农村发展地域差异性，凸显因地制宜、分区分类原则，实行多样化的技术标准、目标要求、管理模式与保障措施。在功能导向上强化“一整三还”，即依托村庄整治增地，实行还田、还林、还园。从农村土地整治的宏观性、全域性、基础性、系统性特点出发，国土管理部门具有不可替代的引领作用，理应确立全局性、战略性研究与管理的基础地位。
四、小结
为了真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，必须进一步深化农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产。以确保农民真正享有土地财产权，发展现代农业，推进土地规模经营，促进农民增收。本文对农村土地整治问题进行了分析，包括：土地制度变革下的农民权益保障、农村土地整治定位破解两大难题、农村土地整治的现实选择与多目标模式创新。希望本文的研究能为我国农村的土地整治问题带来一定的启示和作用。
参考文献：
[1]朱勋兵，阳利永，农村土地整治与社会主义新农村建设的结合点及对策[J]，安徽农业科学，2011，10（10）
农村土地治理篇7
关键词：农村土地综合整治；土地资源配置；土地风险；城镇化
中图分类号：D651文献标识码：a
1引言
我们所讨论的农村土地资源指的是农业生产、农民居住和农村发展的空间载体。伴随着时间的推移，出现了日益严重的农村土地资源低效配置以及工业化、城镇化过度占用农业安全带的问题。为此，现如今中央政府重点关注农村土地综合整治环节，以便更好地促进现代农业发展、确保国家粮食安全和缓解工业化、城镇化发展所带来的压力。然而，很多地方政府并不能正确的定位目标，使得农村土地综合整治存在诸多潜在风险。
2我国农村土地综合整治的风险甄别
就调查研究发现，现如今我国的农村土地综合政治实践主要包括了经济、政治、社会、生态和文化等多种风险。就经济风险而言，指的是由于资本主义和经济主义的影响，使得很多农村土地综合整治项目被戴上“卖地工程”和“上楼工程”的标签。这就使得现如今的农业生产成本不断升高，农民生活成本直线上升。就政治风险来说，具体指的是在农村土地综合整治的实施过程中，很多地方政府的乘虚而人”、过度介入和“代民做主”现象发生的极为频繁，造成政府的信任度及公信力极大程度的下降。并且随着拆强征、强制“农民上楼”的异化行为的不断加剧，致使农村土地综合整治项目的政治风险愈加严重。就社会风险而言，目前的农村土地综合整治的实施要全面依靠土地权属调整和管理的机制体制。调查研究我国存在严重的地块权属模糊的问题，这就很难完成利益协调一致的目的，进而造成不同程度的社会矛盾和社会冲突。拿生态风险来说，首先农村土地综合整治的生态功能包括农村土地质量的提升、空间格局的优化和生产生活环境的改善。然而，由于人们“生态效益优先原则”不坚持或难以将生态文明建设理念不健全，就会造成农村土地综合整治变成了只注重土地面积增加的想法。就文化风险而言，农村土地综合整治包含了村域人地关系优化、人际关系调整、人文景观保护以及农村庭院居住方式留存、语言文化资源传承等多个方面。然而，由于人们不能足够重视人文景观的保护及文化传承的延续，将直接造成很多方面的文化困境。
3优化农村土地综合整治的几点建议
下面我们将主要从风险角度的视角出发，探讨和研究多重样态及其治理逻辑，并提出来了以下几个政策建议。
3.1加强农村土地整治行为主体的风险意识与能力培育
要想保证行为主体的风险意识及能力的不断提高增强，就必须首先确保农村土地综合整治风险的预防、控制与治理。由于以往的人们只注重“物”的主体性而忽略了“人”的因素，造成了目前行为主体风险的知识、意识以及能力极为匮乏。为此，我们急需加紧增强人们的“风险意识”，规范主体的“风险行为”，并在科学发展思想的指导下，把农村土地综合整治的目标拉回“农业发展优先”和“生态建设优先”上来，以便更好地把风险共识带入农村土地综合整治的实施过程中，把风险预示、辨别以及治理的能力全部渗入到农村土地综合整治的所有环节。
3.2建立健全农村土地整治的风险沟通与分散机制
具体指的是在全面保证农村土地综合整治行为主体风险意识和风险能力的前提下，全方位的进行行为主体的风险交流，以便更好地完善风险分散机制。其中，农村土地综合整治的风险沟通机制的改革和完善主要依靠的是，能够具备行为主体的普遍参与及讨论，并建立健全的风险共识。另外，农村土地综合整治的风险分散机制的改革和完善主要依靠的是，完善的行为主体利益共同体、稳定的政策和结构，以及建立健全的风险行动目标。为此，行为主体必须贯穿农村土地综合整治的全过程，并且还要在全面了解掌握自然环境及社会发育情况的前提下时刻征求广大群众的意见。就村庄整治活动过程中，要杜绝出现“运动式”农民集中居住的现象，严格遵守“宜聚则聚、宜散则散”原则，避免“农民上楼”的问题发生。
3.3构建农村土地整治行为主体利益激励兼容机制
首先要注意的是分清农村土地产权主客体以及农户、村社集体、地方政府在农村土地管理中的角色，在收益分配上的比例，以便更好地协调农村土地整治多元主体利益。目前，我们的任务是逐渐转变地方政府经济增长模式和发展方式，为降低地方政府对稀缺土地资源要素的过度依赖奠定基础。为此，设计和监督管理的程度的增强是极为重要和关键的，并且还要不断寻找正确的市场化路径及机制，以便能够逐渐转变人们只注重政绩而忽视土地整治所需实际措施的想法。这就建议我们能够向着产权明晰化、产权显化的方向不断努力，为建立健全的风险分散和治理机制提供有力依据。
3.4探索农村土地整治的生态文明建设融入机制
在参照国际经验的前提下，我们将发现，农村土地整治与生物多样性及生态环境是息息相关的。为此，我们不能单方面的只以农村土地综合整治为目标，还要全面考虑到耕地资源、国家粮食安全和转变农业的发展方式，以及周边的自然环境。另外，还要从资源、环境、产业、科教和政策保障等多种不同的角度，来给人们树立新的发展观及政绩观，避免人们被短期的福利或利益所蒙蔽。尤其是在村庄整治实践和新农村建设过程中，要严格杜绝出现简单的城镇模式套用到农村中去的情况。也就是说要求把将农村土地综合整治、环境保护和国土空间优化有机的结合到一起。
4结论
总而言之，农村土地综合整治直接关系着我国农业基础地位的提高以及粮食安全方面的保障，是极为关键的一个环节。急需得到我们的重点关注，以便更好地促进现代农业发展、确保国家粮食安全和缓解工业化、城镇化发展所带来的压力。为此，我们应该严格遵守这些有效防范或治理农村土地综合整治风险的政策建议。
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农村土地治理篇8
关键词农村土地综合整治投融资机制
一、引言
农村土地综合整治是促进土地节约集约利用和新型城镇化发展的重要手段，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》[1]明确提出：“加强农村土地综合整治，健全运行机制，规范推进城乡建设用地增减挂钩，总结推广工矿废弃地复垦利用等做法。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”“十一五”期间，全国共批准实施土地整治项目约12万个，惠及约9100万农民，[2]建成多个新型农村社区，为改善农村生活条件，促进新型城镇化发挥了重要作用。在农村土地综合整治过程中，如何解决“人往哪里去？地从哪里来？钱从哪里出？”是核心问题，其中资金保障是关键一环。农村土地综合整治公益性强，资金需求大、期限长，需要探索建立适应实际的投融资机制，不断提高农村土地综合整治水平，促进新型城镇化建设。
二、农村土地综合整治中资金来源现状
资金保障是农村土地综合整治得以开展的关键所在。在西方发达国家，尤其是土地整治规范化、法制化运作的国家，如德国、荷兰等国，土地整治的投资主体一般是由中央政府、地方政府和土地所有者共同组成。如在德国，联邦政府投入48%，地方政府投入32%，土地所有者投资20%。我国实行土地的社会主义公有制，明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。[3]鉴于我国城乡二元结构的实际，农村集体经济组织和农民个人基本都不具备进行土地综合整治的资金实力，更需要发挥政府调控和市场机制的作用。目前我国农村土地综合整治中资金来源目前主要依靠政府主导，各地由于经济发展水平不一，财政保障能力不均衡，对农村土地综合整治工作的开展造成制约，往往是经济发达地区有资金，缺项目资源；经济欠发达缺资金，有整治潜力。合理高效的市场化运作机制尚未完全形成，成为农村土地综合整治建设开展的主要瓶颈。
三、农村土地综合整治投融资机制建设策略
农村土地综合整治项目投入资金量大、涉及面广，单靠政府单一性投入难以完成，必须进一步拓宽思路，多渠道筹集资金，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。探索建立“政府投入+银行贷款+农村金融机构融资+社会化集资”的多元化投融资机制。
（一）加强政府统筹作用，健全资金聚合机制
政府对耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金的15%提留部分、耕地占用税等专项资金要足额提取，不得随意减免，确保专项使用。按照“专款专用、用途不变”的原则，加强政府各职能部门协作联动，有效整合各项涉农涉地资金，提高项目资金使用效能和监管力度，确保农村土地整治统一规划、分项实施、整体完成。根据各地经济发展情况，积极探索建立市（县）政府债试点发行工作，编制农村土地综合整治投融资规划，形成科学有效的资金聚合机制。
（二）降低资金使用成本，引导银行加大对土地整治支持力度
政策性银行中的中国农业发展银行，商业银行中的农业银行和中国邮政储蓄银行，农村信用社及农村商业银行、农村合作银行，在农村金融机构中具备较强实力，如何发挥好其作用，对搞活农村土地综合整治意义重大。各地金融管理机构应加大对农村土地综合整治投融资的扶持力度，积极引导银行单列对农村土地综合整治的信贷计划，在资金、人员、考核等方面给予最高的绩效权重，最优的内部资金转移成本。银行应做到关口前移，重心下移，加大产品创新和信息化建设力度，通过签订土地整治金融合作协议，由银行向农村土地整治机构提供资金支持，积极参与农村土地整治项目建设。
（三）改善外部制约机制，积极发挥农村新型金融机构作用
目前我国农村新型金融机构主要有：村镇银行、农村贷款公司和资金互助社[4]等。这些农村新型金融机构机制灵活，在服务“三农”方面具有独特优势，应积极发挥其作用，引导其参与到农村土地综合整治建设中来。但农村新型金融机构在发展中，普遍存在国家政策支持力度不足，相关配套政策还没有完全到位等外部制约因素。以村镇银行为例：一是目前大多数村镇银行的存款准备金率，普遍高于农村信用社，给村镇银行带来资金压力。二是营业税方面，财政部、国税总局要求[5]：对村镇银行金融保险业收入减按3%的税率征收营业税。但目前仍有地方对村镇银行与商业银行同样执行5%的税率，加大了村镇银行税负。应积极改善农村新型金融机构发展的外部环境，加大其公益性宣传和政策支持力度，特别是参与农村土地综合整治项目的，在存款准备金、税率、再贷款利率等方面适度放活，使其享受到政策性银行和农村信用社的各项优惠措施，引导农村新型金融机构参与农村土地综合整治。
（四）创新社会化融资机制，拓展农村土地综合整治投融资途径
十八届三中全会明确提出：使市场在资源配置中起决定性作用。[6]应构建社会化多元化的投融资机制，吸引更多社会资金参与农村土地综合整治。一是积极探索资金市场化运作模式，由当地政府牵头设立农村土地综合整治专项资金，引导社会资金积极参与农村土地整治。二是按照“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”的原则，建立农村土地整治收益返还机制，调动广大农民参与的积极性。三是引进现代化经营理念，在土地综合整治项目中积极开展ppp、Bot等形式的合作方式，发行土地信托基金、股票或债券，广泛吸引闲散社会资金，将土地整治融资推向市场化、社会化，证券化。四是建立健全激励机制，采取“以奖代补”、“边建边补”、“补奖结合”等灵活的激励机制，满足多元化社会资金利益诉求，把农村土地整治工作不断推进。
四、结语
实施农村土地综合整治十余年来，形成了巨大的社会、经济效益。如何化解资金压力，是土地综合整治工作不断推进和深化的根本要求。各级各部门应进一步解放思想，大胆实践，探索建立“政府主导、机制灵活、多元参与、广泛受益”的农村土地综合整治投融资机制，真正把农村土地综合整治工作做好。
（作者单位为山东省土地综合整治服务中心）
参考文献
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2014-3-16.
[2]于猛.土地整治：托起大地的丰收[oL].http：///.2012.
[3]中华人民共和国土地管理法[Z].2004-8-28.
[4]银监会.关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好地支持社会主义新农村建设的意见[S].2006-12-20.
[5]财政部.国家税务总局关于延长农村金融机构营业税政策执行期限的通知[S].
农村土地治理篇9
1．农村集体经济组织被“虚置化”按照我国宪法规定和通常惯例，非改制状态农村集体经济组织应该是同农户相对应的双层经营体制中的一个独立的经营层次或主体。然而，在现实的经济生活中，非改制状态农村集体经济组织却是徒有虚名的“伪实体”。伴随着村民自治组织强势介入，村民小组的生产功能被农户取代，公共物品主要由村委会提供，集体经济组织的土地发包、证书签发等由村委会一级。本应是集体与农户双方的土地承包经营权协议，却又设计出一个政府的确权环节，集体经济组织被一步步“虚置”起来。实体性的集体经济组织被观念化，具有中国特色和农耕文明积淀的村级生产组织和治理功能被抛弃，以村集体为单元的农业适度规模生产受到限制，引发了农技服务不到位、农田水利设施的建设管护主体不明确、土地经营权流转和质押困难等一系列问题。更为严重的是农户耕地违法利用行为处于失控状态。尽管国家严禁在承包的基本农田内发展林果业、挖塘搞养殖、建房、取土等行为，但在承包土地上违规建房、挖塘仍是普遍现象。而且这些违规行为缺乏管控主体:集体经济组织无人去管、乡镇政府无权去管、执法主体无暇去管。只好听之任之，任其违法，任其侵权。不仅如此，农村集体经济组织作为宪法确定的、具有生产经营功能的经济实体，在现实的经济生活中却是一个“市场黑户”。除非改制，否则，农村集体经济组织既无法进行工商登记注册，也无权接受金融、税务等部门的管理和服务，更进不了代码标识系统，是一个被政府部门“入另册”的经济组织。
2．成员资格确认面临困局我国《农村土地承包法》规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。然而，谁是成员、如何认定成员身份没有给出解释。土地承包资格主体的认定，始终困扰着农村集体经济组织治理。农村集体经济组织成员资格是一种民事权利能力，人要存活，或者说，活人才享有和具备集体成员资格，人死则资格取消。成员对土地的承包权是只有成员本人才具有的人身依附权利(经营权是土地所有权衍生权能，二者源自不同主体)，应随着成员的更替和迁移来调整其对集体土地及其他资产的权属。在现有土地承包关系长久不变的框架下，成员资格的确认矛盾表现为尖锐的利益冲突和对生存资源、谋生资本的争夺。假如农村集体土地承包经营关系被固化，在社会变迁、人口自然变动和转移的作用下，农村无地人口将不断增加，多男户生存将陷入困境。维护农民利益的政策，因为误读农民概念，最终却可能损害真正的农村从业者的利益，违背成员承包的法律公平精神。无论是就业和婚姻引起的人口流动，还是社会和自然因素所引起的农户结构调整，农村集体经济组织始终面对着成员资格界定的难题，因集体成员资格认定而引发的征地补偿费等收益分配矛盾一直困扰着农村经济的发展，左右着本应随成员变动适时调整的集体与成员、成员与成员之间的承包经营关系。
3．农村集体土地所有权不明晰其一，农村土地的所有者不确定。统分结合的双层经营体制下的农村集体土地资产，是从“三级所有、队为基础”的所有权框架中脱胎而出的。改革初期的主旨是推行承包制，只要农户得到了土地承包经营权，至于谁是发包主体，是行政村还是村民小组作为宪法意义上的农村集体经济组织，对于政府和农户来讲都不重要了，因而也不为人们所关注，各方共享行政村和村民小组“二级所有”的错觉愉悦。然而，无论是三级所有还是二级所有，都有悖于所有权排他性定律，助长了产权关系的暧昧性。特别是到2013年，在全国行政村30年减少33．7万个、村民小组15年减少38．6万个的状态下，村与村、组与组之间边界越来越模糊，权力和利益的冲突逐渐增加，增加了农村治理难度。其二，农村集体土地所有权权能匹配关系不确定。产权理论把产权理解为资源稀缺条件下人们使用资源时的权利，是所有权、使用权、收益权和转让权等一束权利的统称。产权是拓展了的所有权，所有权是法律化的特定产权;产权是权利束，所有权是基本权能的复合体。所有权权能分解及其合理配置非常重要。现行的农村土地政策，虽然对集体土地所有权和承包经营权作出了区分，但是对土地所有权基本权能在农户、集体及国家间的配置关系缺乏规范。所有权、承包权、经营权的边界模糊，所有权权能与承包权、经营权、财产重组权等衍生权能的关系不明晰。农村土地名义上是集体所有，但是集体所有权的权能不完整，最重要的处置权不属于集体，收益权被挤占，使用权被限制。农户土地承包经营权边界不明，与集体产权边界不确定。其三，农村土地承包合约的权责非对称性。“交足国家的、留足集体的、剩下是自己的”，体现了国家、集体、农户三者利益分配关系。其中“交足国家的”体现了土地承包者对国家应尽的义务，“留足集体的”体现了农地集体所有者权益。但是，伴随着农税改革，伴随着家庭联产承包责任制与家庭承包经营概念互换，农户承包土地与农产品也“失联”了，承包土地最基本的“联产”责任和义务也无须履行。村集体经济组织对农户土地发包，是一组严格的责权对称契约关系。土地承包关系中的承包对象、承包期限、生产什么产品、是否允许撂荒等等，都应该是发包者———集体经济组织在承包协议中确定的，而不应该是承包双方之外的其他组织及其政府的外部强加责任。在免除对国家的义务、取消村集体提留以及农村集体经济组织“虚置化”的共同作用下，村级组织的经济及社会组织功能弱化、乡镇政府的基层管控纽带断裂，也动摇了农村及国家治理的基础。
4．存在委托缺陷非改制状态农村集体经济组织在“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产”的约束下，由村委会主任直接任人。这里，除僭越村民小组权利外，至少还存在三个方面的缺陷。其一，人选择缺陷。农村集体经济组织人的选择者或授权人，应该是集体经济组织全体成员，委托方与人之间的权利和义务，需要双方合约规范。指定村委会为集体经济组织的人，无疑是对集体成员财产权利的“合法”侵权。其二，权责边界缺陷。赋予村委会管理集体资产的权力，却不明确责任和义务，权责不对称，管理者不承担村集体经济的损益风险。其三，时限缺陷。集体经济组织人的期限或委托关系续存期，应该是集体经济组织运行绩效的函数，受管理激励的约束，而不是依照村民自治组织的游戏规则，限定服务期限、定期进行更换。
5．存在村委会主任的道德风险农村集体经济组织的村委会，实质是村委会主任。村委会主任的集体经济组织的成员身份，会使得委托人与人之间的目标函数具有一定的重合度，但利益不一致性依然存在，信息不对称性依然存在。利益不一致性、信息不对称性，如果与一个具有道德缺陷的人重合，委托的道德风险，就会表现为对集体经济组织权益的侵害。原因在于:一是村委会主任的合约不完备性。作为法定的资产管理者和自治组织负责人，缺乏基本的经济责任约束。二是在集体土地的征收、集体资产经营状况上，存在着信息屏蔽、信息不充分现象。契约不完备、信息不对称、道德自律性不强的因素重合，损害委托人权益就成了一种可预见的结果。近些年来，村委会主任侵犯集体及其成员利益的事件并不鲜见，“小官大贪”并非个案。
6．农村集体经济组织的利益相关者治理权缺失政府是农村集体经济组织的利益相关者。这种利益相关性，根源于农村土地资产的稀缺性和生产性，根源于政府作为国民根本利益维护者的责任。然而，政府尤其是乡镇政府对集体经济组织的治理缺乏有效渠道。比如，传统农区耕地向宅基地转换的内部控制性，会导致粮田被宅基地挤占。实行宅基地集体划拨制度，农民家庭随着子女的成长和新家庭的组建，就需要按照一户一宅的原则重新划拨宅基地，为新婚者“立户”。尽管政府严格保护农村耕地，对此却束手无策，任凭自然村自然地长大。这其中的治理缺陷或政府治理主体权力的棚架问题无疑是存在的。金融机构是现代经济组织治理的参与者和利益相关者。由于制度安排的缺陷，常态农村集体经济组织因为身份问题阻碍了金融介入，进而阻断了金融机构参与治理的渠道，金融治理主体严重缺位。
二、非改制状态农村集体经济组织治理的制度创新
1．确立非改制状态农村集体经济组织的市场主体地位完善农村治理体系，关键是确立农村集体经济组织的市场主体地位，充分利用集体经济的组织能量，实现农业资源的有效组织和农村的有效治理。一个基础性工作是给非改制状态农村集体经济组织颁发“身份证”，确定其市场经济主体的合法地位。通过立法，对实行双层经营体制的农村集体经济组织作出相应的解释，明确双层经营体制下农村集体经济组织的功能、责任、土地及所属资本的管理运营体制机制，把农村集体经济组织作为基本的、特殊的市场组织，纳入国家治理体系。工商行政管理部门制定非改制状态农村集体经济组织注册登记及其他管理服务办法。有了法人身份，发改委、财政及政府各有关部门，才方便以农村集体经济组织为对象给予支持和服务。确认农村集体经济组织的法人身份，在国家治理层面上，政府可与农村集体经济组织直接发生关系，集体经济组织同农户依合约规范权利与义务，发挥集体经济组织服务农村经济的作用，化解因其贷款主体的资格缺陷而导致的贷款难问题，从而夯实农村治理的经济和组织基础。
2．建立农村土地国有化制度农村土地国有化的实质是确定农村土地的国家所有性，在国土范围内，实行城乡土地无差别化的国家所有制度，变城乡土地所有权差别为政府对农业用地与建设用地等的管理差别，由城乡土地所有权“二元化”转化为管理“二元化”。实行农村土地国有化，不但必需，而且条件已经具备。这里的关键是明晰农村土地的所有权及其占有权、使用权、收益权、处置权权能的解构和重构，理顺经营管理权和承包经营权的匹配关系，建立国家作为农村土地所有者保留处置权，村集体经济组织拥有对农村土地占有、使用和收益权权能即经营管理权，农户从集体获得所承包土地的占有、使用、收益即经营权的农地产权制度。从操作层面看，实行农地的国家所有制，是对现行的政府实际拥有农村土地处置权制度的确认，是政府实行最严格耕地保护制度的产权依据和法律依据。国家所有制会增加政府对农村土地所承担的管理责任和义务，但不会触及和改变集体与农户的土地承包关系及其农户的经营权。保护耕地“并不必然要求农地的私有化改革”，提高农地利用效率是对农地国有化的呼唤。村集体经济组织行使农地经营管理权，有三个前提条件。一是明确谁是村集体经济组织，并赋予其法人资格。二是明确政府赋权经营管理土地的边界。对目前农村土地确权认证的工作和政策做出调整，变政府对农户承包土地确权为对村集体经济组织经营管理土地赋权确权。在农村土地的权能配置环节，政府对集体是赋权关系，集体与农户是对等的承包关系，后者是两个不同市场主体之间的契约行为。三是村集体土地经营管理权的边界及责任要明确。不仅要把对农户的发包权赋予村集体经济组织，而且要把除处置权、土地用途变更权之外的权能，赋权给村集体经济组织。同时，政府对农业、农地的扶持性资金和项目等，通过村集体经济组织在本集体范围内组织实施和落实，使土地利用保护行为和活动在相对大范围实施，使经营权在更大规模上实现有效配置，解决一家一户生产经营所解决不了的农村土地规模化生产的问题。农户的土地承包经营权，是国家赋权给村集体经济组织土地经营管理权的同时，赋权给农户的。要明确在承包合约约定的期限内，农户对所经营承包土地的占有、使用、收益权的边界和农户转租权、转包权、托管权等的规定，明确农户必须履行的对国家、对集体、对土地利用的责任和义务。要把农村集体经济组织与农户签订的承包合约，纳入国家合同管理体系进行管理，以法律文书的形式确立土地承包关系。建立村集体经济组织可以以土地经营管理权作质押、农户可以以土地承包经营权作质押实施担保或贷款的融资体系。农村土地国有化，所有权从低级别向高级别公有制转化，是公有制经济之间的资产重新配置。在农民的认知体系内，“土地所有权属于国家，集体和个体同时享有土地支配权”的观念具有很高认同度。加之改革仅涉及法律制度的修订和政府管理体制及集体经济组织权责的调整，权能匹配同现行制度安排不存在冲突，不会引发利益矛盾，改革阻力小，甚至比农村土地确权成本还要低，因而是一项性价比极高的改革措施。农村土地国家所有，意味着农村土地的国家征用不需要变更所有权，但是，同样需要对集体经营管理权和农户经营权转让给予相应的补偿。就是说，农地国有并不意味着对集体和农户补偿标准的降低及权益侵蚀。
3．建立以村民小组为法定农村集体经济组织的经营体制产权具有排他性。如果农地所有权不具有排他性，行政村也好，村民小组也好，可以根据强势一方的意志任意而为，产权明晰的基础就不存在。规范农地产权关系，政府赋权对象需要在行政村和村民小组之间作出二选一的决断。村民小组不是天然的农村集体经济组织，农村集体经济组织天然地选择了村民小组。从历史渊源看，村民小组多是以自然村为单位，村民及村民与土地之间的关系是农耕文化长期积淀的结果;同时，村民小组又多是由生产小队改制而来，本来就是三级所有的基础。村民小组作为农村集体经济组织，具有成员和土地权益边界的历史承接性、延续性。从现实来看，农村集体土地所有权实际上也多是村民小组在行使。据农业部对1200个村组调查，65%的村民小组拥有集体土地所有权。从土地规模种植来看，村民小组行使土地经营管理权，不仅土地资产的产权边界相对清晰、土地数量相对确定，而且适合农业适度规模经营的国情。如果按全国18亿亩耕地、500万村民小组进行推算，每个村民小组拥有集体经营管理的土地面积约为360亩;而在传统平原农区或粮食主产区，由于自然村人口集中度高，村民小组土地规模往往会超过千亩，这是农田水利设施建设管理的合理规模，也是提高农业生产组织水平的有效边界。从法律关系看，村民小组是依据“村民居住状况、集体土地所有权关系”等设置的，基础是土地产权。成都的改革经验表明，集体资产最终权属明确到村民小组是合乎规律的选择。以村民小组为单位确权的方式，不仅将村民小组作为最基层的自主经营、自我管理组织，而且也恢复了它作为基层农民集体经济组织的功能。建立以村民小组作为农村集体经济组织的制度，需要在三个层面采取措施。第一个层面，政府对村民小组所实际占有的土地面积进行确权认定，并由乡镇政府发放土地确权或赋权书，委托集体经济组织对所确权的国有土地依法进行经营和管理。第二个层面，村集体经济组织按程序向集体成员转包土地经营权，由农户根据承包协议依法对承包地自主经营。第三个层面，村民小组在用好保留的集体土地管理权的同时，把除土地之外的集体资源性和经营性资产量化到成员，成员或各自自主经营，或以此作为股权建立股份经济组织，实行集体经营，最终形成村集体经营管理、农户自主承包经营的“双层经营”体制。农村集体的经济法人地位的确立，并不意味着农村耕地经营管理方式的调整，而是给农村宅基地规范管理提出了新的要求。规范农村宅基地管理的基本思路是城乡统管、严控新增、村内调整、村外交换。城乡统管是经过确权的农村宅基地及其房产等设施一并纳入城乡建设部门统一管理，实行城乡“一元化”住房建管制度。让农民房产可转让、可继承、可质押，成为真正意义上的私有财产。严控新增是从严控制新增宅基地。新增宅基地涉及土地性质的变更，需要出台专门法规，严格限制和规范管理程序。总体上讲，城镇化和农村居民向城镇转移，农村宅基地应该会更多地被空置或复耕，总量减少而不是新增。村内调整是通过建立本村居民间宅基地有偿调整、减免税费、重新过户的制度，实现宅基地在村民组或行政村内调换，赋予集体成员拥有购买同村村民宅基地和房产优先权。村外交换是行政以外的农村宅基地按照市场规则实现公平交换。只减不增不是绝对意义上的不新增宅基地，而是严格制度、提升门槛。如果经农户申请、村集体评议推荐、乡镇政府审核，确实需要新增的，县级土地管理部门和城乡建设管理部门方可据实复核审批，申请人按规定和审批意见实施。
4．创新行政村管理体制行政村顾名思义是按照行政管辖关系设定的村子，是国家在乡镇政府以下建立的最基层、有代码的行政单元;行政村由若干个自然村或村民小组组成，相当于城镇居委会，实行村民自治制度。确定以村民小组为集体经济组织的法定主体，意味着行政村的行政主体性和村民自治社团组织性的回归，把本来应该厘清的集体经济组织与行政村或村民自治组织的边界，从制度上标明区别。确定行政村组织属性、组织功能、组织责任、组织义务，使村委会切实履行行政村范围内的社会治安及其社会保障、卫生教育、公共文化体育等公共事务的管理责任。村民小组作为农村集体经济组织的主体，在土地的经营管理上，与行政村村民委员会不存在权力的冲突，原因在于一个是经济组织，一个是村民自治的社团组织。村委会在行政村范围内履行公共事务的自主管理和村民事务调解等职责;集体经济组织在村民小组范围内承担土地经营管理等经济管理职责。需要调整的是村民委员会组织法等有关法律，修改关于村委会管理集体资产的法规条款，以适应村集体经济组织履行经营管理责任的调整。然而，这并不排除以行政村为单位的经济组织的形成和存在。因为，村民小组成为村集体经济组织的法定形式之后，同样可以按照市场经济原则、在自主的基础上，改制组建成以行政村为边界的新型经济实体。
5．创新乡镇政府管理体制乡镇政府是构建中国特色农村治理体系不可或缺的管理层级。创新乡镇政府管理农村事务的关键是“还权、赋能”，增强乡镇政府管理层级的有序性、职能定位的科学性、机构设置的稳定性和人员编制的合理性。还权于乡镇政府，坚持“设而有用，设而必用”的层级管理原则，把农村经济管理服务职责还给基层政府，让乡镇政府成为国有农地的所有权者，由乡镇政府向辖区村集体经济组织颁发赋权证书，增加乡镇政府农村土地管理的责任。明确县、乡两级政府及其上级部门与乡镇政府之间的事权，扩大乡镇政府优化整合区域内财政性投资和项目的管理监督权。赋能于乡镇政府，增强基层政府的履职能力。坚持人权、事权、财权相统一原则，将有关农业生产、乡镇经济发展、文化教育、计划生育、公共事务管理的职能、机构和人员并入乡镇政府;将城建、环保、文化、水利等行政执法中的管理职能赋权给乡镇政府;将公安派出所、法庭、财税所、工商所、国土所等垂直机构人员的党团组织关系纳入乡镇组织体系，提高乡镇政府的统筹协调能力。把曾经被撤销现又恢复了的乡镇农机站、农技站、水利站等农业公益组织列入乡镇政府管理序列，以提升机构效率和乡镇政府服务能力。建立乡镇基础数据管理平台，对所辖各行政村、各集体经济组织、各农户及成员的资料，以及土地、水利设施、集体经济、农户收入和农业生产情况实行台账式动态管理，及时处置相关事务，增强乡镇政府这根“针”承受“千条线”的承载能力。
三、非改制状态农村集体经济组织治理结构及其相机治理
1．非改制状态农村集体经济组织治理结构非改制状态集体经济组织实行村民组成员代表会决策、管理委员会执行、党组织监督的内部权力制衡的治理结构。农地经营权由集体转至农户之后，承包农户取得土地的自主经营权力。村集体经济组织保留对已转包农地的管理权，并按国家土地利用规划和政府赋权内容，对农户土地利用情况进行适时跟踪服务，为集体成员提供生产技术服务，为集体土地上的公共水利设施建设和土地的永续利用服务，维护好农户承包经营权益，调动集体和农户的两个积极性。村民组成员代表会的成员代表或由农户推举，一户一票权，一户一代表;或以法定年龄确定成员代表，一户多代表，一人一票权。成员代表会主要职责是:选举、增补或罢免管理委员会成员，决定管理委员会成员分工，审定上报辖区乡镇政府备案的管理委员会成员变更材料，审议管理委员会对内对外的集体土地承包及管理的方案等。村集体经济组织管理委员会由主任、党组织负责人和主管会计三人组成，管理委员会主任兼法人代表。管理委员会基本职责是:执行成员代表会议决议，代表集体经济组织同辖区乡镇政府签订集体土地的经营管理责任承诺书，与集体成员签订承包经营协议书，接受并在成员间规范分配政府部门给予集体经济组织及成员的救、扶持性资金和项目，监督组织成员生产经营过程的履约情况，协调组织成员做好诸如集体土地整治、农田水利建设等关系集体生产经营活动的项目和事务，经营和管理好除土地之外的集体资源性和经营性资产。农村集体党组织的监管职责是:对村民组成员代表会程序和决议内容合法性，对管理委员会成员履职情况及其管理行为，对农户履行承包责任等进行监督。农村集体经济组织资本的合作性，决定了其成员对政府授权经营管理土地的权责人头均等性及其利益的均享性，决定了集体经济组织分配结构或剩余索取权的配置。同时，也对优化农村集体经济组织治理结构，建立集体成员利益均享、责任分担的治理机制，完善政府、集体和农户共同维护农村土地利用效率和可持续利用的激励机制提出新的要求。
2．非改制状态农户承包经营的相机治理农户承包经营的相机治理通过集体与农户之间土地承包经营的动态调整来实现。动态调整是集体经济组织根据土地和成员变动情况、依照法规对农户承包经营土地的具体数量和方位进行的调整，是集体经济组织依据承包合约对农户承包经营状态作出的合乎法规的经营权利再配置。要实行对农村集体经济组织成员资格的动态确认。这有利于对成员权益的公平维护，符合成员自然变动的客观性。据我们理解，农村承包经营制度的长期不变性，来源于农村双层经营体制的宪法规定，意味着村民组或村集体经营管理土地在空间及数量上的确定性，明确的是唯有农民才具有承包农村土地权利的政策原则性，而不能被误解为每个具体的农户、村民承包土地的位置、数量不可以随成员资格变动而调整。事实上，在农村居住且以农业生产为谋生手段的农民，其权益的保护同承包土地的数量和规模直接相关。在土地确定的条件下，维护农户或农民合法权益，就需要对集体成员资格适时据实确认，建立定期、动态确认成员资格的制度和机制。③只有形成成员退出机制，实行农户承包的相机治理，以农业为生计的集体成员才有可能占有、使用更多的土地资源，才会真正增加务农收入。集体成员资格的确认，既涉及集体组织内部调入和调出土地农户间的承包土地调整，又涉及已在城镇就业生活的“进城农民”群体与非进城农民群体、与城镇“原住民”群体的利益矛盾。为减少资格确认的矛盾，增强资格确认的公平性，应把资格确认权力交给农村集体经济组织，让集体经济组织按制度和政策，通过成员代表会等法定的形式，实现资格动态认定，维护和平衡自身的权益配置关系。政府和社会的责任在于提出资格确认的标准程序及其政策规范，建立一个村集体成员会议认定资格、乡镇政府调节矛盾并最终备案、司法机关裁决纠纷的多层次确认机制。集体成员通过成员代表会的形式，参与集体经济组织的管理决策过程，行使组织治理权力。同时，成员以家庭为单位取得土地的承包经营权，并依法、依其承包合约自主经营。农户可以通过租赁、托管、转包经营权的形式，实现土地经营权流转;也可以通过建立合作社，实现成员合作经营。当然，农户流转经营权并非绝对权力，其流转的仅仅是从集体承包下来的土地的联产经营权力和责任，转包的仅仅是有限时段里土地有限的占有、使用和收益权，处置权始终属于国家。一旦流转行为触犯了法规和经营权流转合约，集体及其乡镇政府有权力、有责任、有义务依法干预，并可中止承包经营合约、经营权流转合约，从而形成对农户经营行为及其经营权流转的约束机制，实现家庭外部治理介入，实现对土地经营行为的最终控制和经营权接管，维护国家和集体的合法权益。承包经营行为的动态治理，并不违背保护农户合法承包权的规则，而是对不遵守合约的承包经营者活动的规范。法律不承认绝对承包权。
3．非改制状态农村集体经济组织的相机治理对农村集体经济组织的治理具有对其经营状态的依存性。不同的经营状态反映了不同权益实现的格局。政府行使控制权的相机治理状态，首先由农地生产经营或农产品贡献状态所决定，体现为政府对不同自然条件的农村集体经济组织的分类治理。不仅“米袋子”农业与“菜篮子”农业的治理体制会有所差别，而且，山区及坡岗区与粮食主产区的农村治理管控目标也不尽相同。政府行使控制权的相机治理，还体现为另一种土地经营状态。当集体经营管理的土地需要变更性质、在集体之外变更土地使用权，或集体经济组织发生超越其与乡镇政府赋权约定的行为时，作为土地所有权者的乡镇政府就会接管土地管控权，对土地的用途变更、使用权过户等实施最终控制权接管。尽管这种接管会有不同方式，即便是仅履行一个简单的登记手续，但体现的也是一种所有权治理。金融机构参与对农村集体经济组织的治理，是以集体经济组织成为独立的市场经营主体为前提的，通常发生在农地经营严重影响或威胁金融机构权益的情境下。集体经济组织可向金融机构贷款和提供担保，但当集体或被担保农户由于经营不善而产生严重的偿贷问题之时，金融机构会按协约接管集体土地的使用权、经营权、收益权，实施相机治理。这不仅给金融机构吃了一颗放贷“定心丸”，而且也迫使集体经济组织及其成员提高对贷款使用的谨慎程度和利用效率。工商资本对农村集体经济组织的治理参与，体现在对农地的使用权、经营权和收益权的接管状态。在土地租用或托管、订单生产等状态下，工商资本缺少参与集体经济组织的治理权益支持。然而，一旦工商资本进入集体经济组织的产权改造领域，尤其是运用现代企业组织方式对农村集体经济组织进行改制，农村集体经济组织就事实上脱离本文所界定的非改制状态，按照股份制企业或现代企业制度进行规范治理，达到新的治理状态。行政村对集体经济组织的治理接管，始于集体经济组织发展的内在冲动，成于行政村所辖各村民小组或集体经济组织的财产重组。行政村在“原生态”状态下，并非法定的经济组织，作为经济实体往往是各村民小组或集体经济组织改造及其产权重组的结果。行政村各村民小组产生了组建新型集体经济实体的内在要求，经协商达成共识后，以集体经济组织的土地经营管理权及其相关集体权益作为股权，参与以行政村为单元组建的新型经济组织。改制后的经济组织运行，意味着村集体和农户的土地经营权、管理权转移。新型经济组织必须继续履行原集体经济组织对政府的土地经营管理承诺，承担实现政府赋权目标和成员收益的职责，建立权责对称的产权制度和治理结构。经过改制的农村经济组织已经不是单纯意义的土地合作组织，而是不同性质不同类型的产权组织，是按照现代企业制度规范组建的新型企业。在新的运行机制和治理框架中，“双层经营”体制不再运行，但新型企业的组建却是以“双层经营”体制为基础，此与法律并不相左。
四、结论
农村土地治理篇10
关键词：土地整治；新农村建设；作用
2010年10月18日，十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在第三部分“推进农业现代化，加快社会主义新农村建设”中提出了“积极稳妥推进农村土地整治”、“加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田”等建议。因此，土地整治对于推进农业现代化，加快新农村建设具有十分重要的现实意义。
1土地整治的内涵及任务
1.1土地整治的内涵
土地整治是在一定的区域内，依据土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村的综合整治，改善农村农业生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。
1.2土地整治的任务
一是开展农田整治。对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦，在新增加耕地的同时，做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。二是推进村庄整治。对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划，一起建设，一起更新，建设现代新村。三是发展非农产业。在集体建设用地上，依法依规发展乡镇企业和非农产业，让农民参与经营和开发。四是促进城乡互补。城乡建设用地增减挂钩，仅仅增加建设用地流量，使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村，改善农村生产生活条件。
2社会主义新农村的含义及任务
2.1社会主义新农村的含义
十六届五中全会《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》指出，我国要建设的社会主义新农村是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村。生产发展就是建设现代农业，发展二三产业，农村形成完整的产业体系；生活宽裕就是农民收入水平不断提高，生活条件大大改善；乡风文明就是农村精神面貌焕然一新，村民遵纪守法和睦诚信；村容整洁就是农村规划建设有序，卫生整洁；管理民主就是农村政治民主，人人都能表达自己的意愿，又能够统一集中。
2.2社会主义新农村建设的任务
社会主义新农村建设的任务是：统筹城乡经济社会发展，加快建立以工促农以城带乡的长效机制；推进现代农业建设，强化社会主义新农村建设的产业支撑；促进农民持续增收，夯实社会主义新农村建设的经济基础；加强农村基础设施建设，改善社会主义新农村建设的物质条件；加快发展农村社会事业，培养推进社会主义新农村建设的新型农民；全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障；加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制；切实加强领导，动员全党全社会关心、支持和参与社会主义新农村建设。
3土地整治在新农村建设中的作用
3.1土地整治促进生产发展
我国是一个人均耕地较少的国家，根据2008年土地变更调查数据和人口统计数据，全国人均耕地面积仅913.79m2，耕地大都存在着地块分割零碎、不同权属地块相互交错、规模化经营程度低等一系列问题，不利于现代农业的建设和推进。通过对农村居民点的整理、对耕地及其间的道路、沟渠、林网、田坎、坟地、零星建设用地和未利用地等，可增加的有效耕地面积，同时可以做到田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排，建成集高效农业、节水农业、循环农业和集约化农业为一体的高标准农田，为规模经营和发展现代农业创造条件。
3.2土地整治促进生活宽裕
首先，通过土地整治可以实现城乡建设用地增减挂钩，使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村，改善农村生产生活条件；其次，通过土地整治，增加有效耕地面积，建设高标准农田，促进农业规模化经营和产业化经营，提升了农业生产的效益，提高了农民的农业收入；第三，通过土地整治资金的投入，可以聚合带动农田水利、村村通、农村医疗等涉农资金的投入，产生集聚效应，农民也可以在整治过程中投工投劳，这有助于缓解返乡农民工的就业压力，同时也从另一方面提高收入。另外，通过土地整治实现权属调整、规模经营，可以促进农村土地承包经营权的转包、出租、入股等流转，从而可以获得稳定的收入，在农业龙头企业务工还可获得工资收入；同时，通过村庄整治，居住条件得到改善并享有较好的公共服务，使城乡居民平等拥有发展权益，公平享受改革发展成果。
3.3土地整治促进乡风文明
土地整治不仅整治农田，整治农宅，而且配套建设公共设施，使农村道路、水电、通信、绿化、卫生院、文化站等公共设施有根本的改观，使公共服务落地新村，而通过公共服务系统，可以不断拓展农民的知识和见识，提高农民整体素质和文明程度；通过土地整治，可以使地块合并、权属调整、耕地质量提高，从而有效化解过去因权属争议、地块位置及耕地质量不均等原因造成的各种农村矛盾；另外，通过土地整治，进行田、水、路、林、村、房综合整治，可以使村庄生态环境、农业生态环境及景观等得到很大改善，从而在一定程度上愉悦人们的心情。
3.4土地整治促进村容整洁
根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，我国目前农村居民点整理潜力很大，大多数农村住宅用地超标，村内空闲地、闲置农村居民点和未利用地较多，也存在着村庄内部杂草丛生、排水排污不畅等问题。土地整治是对田、水、路、林、村、房综合整治。通过对农民旧房改造、新居建设、农村基础设施和公共服务配套设施一起规划，一起建设，一起更新，建设现代新村，保障村庄整洁；对耕地进行整治。还可以从村庄外部造就优美景观环境。另外，在改造旧村、建设新居过程中，可以发挥农村特色，保留传统的农耕文化和民风民俗中的积极元素，建设与城镇同样便利但风貌有别的现代农村。
4搞好土地整治工作的建议
4.1加大宣传发动力度，做好土地整治项目前期论证
首先要加大宣传发动力度，统一干群认识，组织干群到试点村参观考察，让群众亲身感受土地整治带来的变化，为土地整治打牢民意基础。其次做好土地整治项目前期论证，通过召开群众座谈会和实地勘察，查清土地整治项目所在村庄的基本情况，尤其要掌握农民意愿和希望解决的问题，在此基础上进行土地整治项目申报设计。
4.2加强土地整治的制度建设，加大土地整治资金支持力度
首先，加强土地整治理论、实践、操作模式的调研，建立完善土地整治的指标体系。其次，建立土地整治“政府牵头、部门联动”的项目实施、纠纷调处、监督检查三个工作机制，重点解决好职能部门分工、资金筹措、整合使用等方面的问题。再次，加大资金支持力度。土地整治工程投入很大，地方财力有限，建议省里要加大工作力度，争取国家给予更多的支持，在土地整治项目和资金投放上给予倾斜。
4.3处理好事关民众切身利益的事项，提高农民参与的积极性
首先，项目实施注重以民为本，保障农民的知情权、参与权，保护农民财产收益权和处置权。明晰产权，突出处理好房屋、土地的登记、确权、再分配等事关农民切身利益的事项，切实将这项“民生工程”办成“民心工程”和“致富工程”。其次，要发挥农民主力军作用，探讨广大农民投工投劳，参加土地整治的途径和办法；再次，要建立激励机制，提高农民和社会力量参与整治的积极性。