农村宅基地改革实施方案篇1
一、指导思想
以《县农村产权制度改革工作实施方案》为指导，以依法保护农村集体经济组织和农村土地权益，稳定和完善农村基本经营制度为目的，合理用地、节约用地、强化农村宅基地规划管理。着眼于农村发展建设，科学组织农村居民点地籍调查，建档、登记发证工作，为构建城乡一体化新格局，推进社会主义新农村建设，做好基础工作。
二、基本原则
（一）坚持依法保护农村集体经济组织和农民土地权益，合理用地、节约用地。
（二）坚持维护“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，“标准不超过350平方米”的法律规定，由村委会依照本方案规定出示证明确定的宅基地的登记。把握村屯规划，依法强化农村宅基地建设使用管理，搞好土地确权发证。
（三）坚持依法审核合理办证，把握非本村屯集体经济组织居民不享有该集体土地建设用地使用权，不予办理宅基地登记发证。
（四）坚持依法清理整顿农村宅基地，加强农村宅基地管理，把握在一九八八年以前的农村宅基地由村委会出县宅基地权属来源证明，村民提供身份证和房屋产权证及相关材料，对超越村屯规划及私建乱建和一九以后建设没有合法批件的，先行调查，暂不予登记。
三、工作范围
县农村产权制度改革试点村：
团山子乡远大村，愚公乡永红村，迎兰乡烟筒山村、农丰村。
四、工作方法及问题的处理
（一）按照国家规定采用八0西安坐标，全解析卫星定位勘测形成村屯地籍图和宅基地宗地图，建立电子数据库，利用电子文档全自动化数据办公管理。
（二）依照村屯规划，参照村委会意见，实施宅基地现状调查、登记建档，通过单位或宅基地法人现场指界，登记建立地籍簿，形成宗地档案，经县级人民政府审核批准，予以颁证。
（三）按着村镇建设规划，村委会形成意见，经乡镇政府审核，确定村屯街巷的规划标准，实施宅基地现状勘测成图，对私圈扩院，占用了多个空宅基号的一律按一户宅基地标准调查登记建档发证，剩余空闲地收归村统一管理。
（四）对于非本村集体经济组织成员，占有使用本村宅基地的居民；一户拥有多处住宅超规定的住宅；一律不办理房地产权证照，由村委会调控在一两年内完成在村屯内部流转消化予以处置，在此项工作没有处置完结前，县政府土地行政主管部门不再受理该村批用宅基地业务。
（五）对于超越村屯建设用地规划的宅基地，看地房等农田野外的建设用地，除经国家立项依法批准的建设用地外，一律不予办理房地产权登记。
（六）对于私建滥建，没有合法批准文件的建设用地只进行登记调查，不办理其它手续，经依法处理后，按本方案的相关规定予以处理。
五、时间安排
（一）10日—31日基础工作准备：包括调整规划、宅基地占地清理、确立街巷规划红线。
（二）1日—30日开展村屯地籍调查。
（三）1日—31日完成地籍建档审核发证。
农村宅基地改革实施方案篇2
一、引言
党的“十八届三中全会”提出“改革完善农村宅基地制度”的战略构想之后，国内各界对宅基地制度改革的认识不断深化，研究视角不断增加。例如，2014年1月16日，国土资源部法律中心、中国政法大学民商经济学院举行“农村土地流转法律制度改革研讨会”，与会专家学者提出，进一步推进城镇化、农业现代化的关键即是农村土地改革，特别是农村宅基地制度改革。2014年“全国国土资源工作会”提出，农村宅基地管理制度将和征地制度、集体经营性建设用地入市一起成为国土资源部今年农村土地制度改革的主要内容参见：《专家学者研讨农村宅基地制度改革新思路》，http：//chinapeace.org.cn/。。
从已提出的农村宅基地制度改革方案看，可以分为两个不同方向：一是认为农村宅基地改革不是实现宅基地的自由流转，而是扩大宅基地的权能，切实保障宅基地用益物权，这种观点以国土资源部为代表参见：《国土部副部长：农村宅基地改革方向不是自由买卖》，财经网，2013-12-13。。二是认为农村宅基地改革是让宅基地使用权自由流转，这是大多数专家学者的观点。这种观点认为，应将宅基地房屋产权化，继而逐步将宅基地纳入城乡统一的建设用地市场，淡化宅基地使用权与一般建设用地使用权在法律上的区别，实现国有土地和集体土地同制、同权、同价的根本目标。
我们认为，上述宅基地改革的两个方向（扩权与流转）都局限于宅基地问题的表层，对宅基地问题所带来的“三大不公平”（城乡不公平、区域不公平、时际不公平）问题并无多大的改善，且没有在城乡统筹、新型城镇化背景下对宅基地制度进行重构，存在着天然的缺陷。本文通过深入基层实地调研，对我国农村宅基地制度所存在的问题以及现有改革方案的缺陷进行了讨论，从而提出“宅基地指标化”的改革思路：目前，要彻底解决我国宅基地“实物分配”“限制交易”“无法退出”“闲置严重”等现实问题，进行“宅基地指标化”改革是一条有效路径，这个制度将宅基地分配与交易从实物向虚拟化转变，扩大宅基地的经济功能，使其实现保障功能、维稳功能与财产功能的统一。同时，我国《土地管理法》的修改工作正在有序进行参见：《土地管理法》将进行全面修改_网易新闻中心，http：//news.163.com/13/1127/00/9eL7FRUD00014Q4p.html。，因此，应利用法律修改的机会，对宅基地使用权制度进行重构。
后文主要内容安排如下：第二部分对我国宅基地制度所存在的问题进行探讨，并剖析现有改革方案所存在的缺陷：受“重保障轻交易、重实物轻权利”的思想禁锢，现有的改革方案并不完善。第三部分结合实地调研情况，对宅基地制度改革目标进行探讨。第四部分是全文的核心，创新性地提出了“宅基地指标化”模式，研究表明：“宅基地指标化”有利于节约集约利用土地和加快推进新型城镇化，进而实现城乡公平、区域公平与时际公平，是解决宅基地问题的一种较为理想的方案。第五部分是对全文的总结。
李勇坚，袁锦秀，李蕊：我国农村宅基地使用制度创新研究二、现有农村宅基地制度及改革思路所存在的问题农村宅基地这一特定的土地使用方式，是我国土地制度的一个特殊安排，其基本特征是“两权分离、一宅两制、无偿供给、限制交易”。“两权分离”是指农村宅基地所有权归农民集体所有，农户长期拥有宅基地使用权，实行宅基地所有权和使用权相分离。“一宅两制”是指农村宅产权基地制度与宅基地之上的农村住房产权制度不同。宅基地使用权属于用益物权，权利人可以对宅基地长期享有占有、使用的权利；宅基地之上的房屋归个人所有，拥有完全的所有权。“无偿供给”是指宅基地以无偿的模式进行实物配给，农民只要符合法定条件就可以取得农村宅基地使用权，不需要支付任何费用。“限制交易”是指相关法规或政府政策文件对宅基地使用权的转让进行了严格的限制。这种制度架构，在一定的历史时期，对保障农民的居住权与农村社会稳定发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，市场机制在资源配置中逐渐发挥决定性作用，而宅基地使用权这种以“无偿取得”“限制交易”“排斥市场机制”为特征的制度模式，不但损害了农民的权益，也导致了土地的巨大浪费。
1.现行农村宅基地制度存在的问题
（1）立法思想落后、权利框架模糊
我国农村宅基地制度起源于20世纪60年代，其时中国基本上是一个农业社会，农民生活、生产的稳定是政府施政的根本，这就决定了宅基地是一种解决农民居住权的实物保障，不仅要具有无偿分配性，而且必须禁止流转以防止土地兼并、农民流离失所的可能。因此，从历史渊源看，我国农村宅基地立法的出发点是强调保障功能和维稳功能，这不可避免地混淆了法律的权利保护与政治任务。因此，从制度设计的本意看，宅基地被当做农民安居的保障物，漠视宅基地的财产功能与资本功能，否定了农村宅基地的物权属性，并使其经济功能基本丧失。
而在为农民提供宅基地的具体实践中，立法者僵硬地执行着实物分配这唯一的方式，将实物保障与权利保障混淆、把初次保障与再次保障混淆。从权利保障看，现有的宅基地制度强调了实物保障与初次保障，并将实物保障与初次保障作为唯一的保障制度设计。在具体实施过程中，体现为对宅基地的无偿分配、限制转让、限制面积等多种措施，其弊病在于降低了农村宅基地的使用效率，消减了宅基地的财产权性质，从而在保障农民生存权的同时漠视了农民的发展权。
（2）限制宅基地权利使其无法承担收益功能
从现行的法律政策规定看，缺乏对农村宅基地收益权的相关保护，使其收益权无法得到落实。首先，限制转让导致价格失真，农民不能享受资产升值收益。我国法律禁止城镇居民购买宅基地，由于农村居民购买力有限，这一限制买方的规定势必会导致宅基地的价格失真，进而导致宅基地及其上的附着物虽然是农民最重要的资产，但并未能在农民进城以及实际城镇化的过程中发挥资本功能。
其次，巨额存量宅基地资产无法资本化。据估算，2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2.46亿亩，这2.46亿亩中，大部分土地（约2亿亩）属于农村宅基地。而据国土资源部公布的消息，2013年全国土地出让面积和合同成交价款分别为143569万平方米和4.1万亿元，每亩的价格约为190万元。也就是说，这2亿亩宅基地的价值超过三百万亿元。但是，由于现有的体制桎梏，这价值三百万亿元的资产基本属于沉寂状态。根据《2013年国民经济和社会发展统计公报》，2013年，我国农村居民人均纯收入8896元，按7亿农民计算，农民辛苦一年所获得的纯收入约为6.2万亿元；而价值超过三百万亿元的宅基地，按年回报率5%计算可获得超过15万亿元的收入，农民有了这部分收入，我国城乡差距将大幅度缩小。但是，实际上，在农民的整体收入中，来自财产权利的收入不足3%，这和农民拥有的巨量潜在财产是非常不相称的。
（3）宅基地浪费严重，使用效率低下
作为一种社会福利，农村宅基地使用权的取得是基于集体经济组织成员资格，而非通过市场交易行为。农民取得宅基地使用权主要是通过行政审批的方式，其获得成本基本为零，这激发了农民尽可能多占宅基地的欲望。在实际管理过程中，农村宅基地取得的监管措施并不严格，批少占多、建新房也拒不交出闲置下来的老宅基地、占有多处宅基地等现象比较普遍，加上农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象较为普遍，土地浪费严重。一方面，农村宅基地普遍存在规模大、面积超标、布局分散、外延无序扩张、大量“空心村”存在等粗放低效利用现象，以至在我国城镇化快速推进、农村人口大规模向城镇迁移的背景下，农村宅基地规模不减反增，与城镇建设用地同趋势变化，加剧了我国土地资源利用的供需矛盾根据九三学社的调查报告，我国农村常住人口每年以1.6%的速度在减少，但宅基地却以每年1%的速度增加，农村每年建房占地200万亩左右，农民建房投入每年达到数千亿元。调查显示，进城农民能够租、买单元房的只占12%至15%，大多数进城农民工住在不符合卫生条件的地下室、简易房中。同时，农村有四分之一的住房常年无人居住（参见：《农村宅基地年增1%1/4农村住房无人住浪费严重》，2013全国两会_中国网，http：//news.china.com.cn/2013lianghui/2013-03/02/content_28107297.htm）。本研究的实地调查表明，有超过43.7%的被调查者表示家里存在宅基地长期（5年以上）空置现象。；另一方面，农户宅基地的合法权益（如农户合法申请一个宅基地及农户对宅基地的用益物权等）得不到保障，导致农户利用多处宅基地或者未批先建现象普遍发生课题组在湖南省涟源市三甲乡、六亩塘镇、水洞底镇三个乡镇的实地问卷调查显示，超过四分之一的农户存在着占有两处或以上宅基地的情况。。
2012年3月底的《中国乡村发展研究报告――农村空心化及其整治策略》认为，中国农村空心化现象严重，经综合测算与评估表明，若按照分批推进城镇化情景，通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。课题组在湖南省涟源市的调查表明，样本村（三甲乡柳坪村）原有570多人，由于外出打工或移居涟源、娄底、长沙等城区，如今的实际居民只剩下40多人，形成了“空心村”；村里保留了大量的破旧建筑，客观上也导致了这些建筑所占用的农村宅基地的闲置浪费。
2.现有改革思路的缺陷
现有农村宅基地制度所存在的弊端日益凸显，无论是实务界，还是理论界，都对宅基地制度进行了反思，并提出了一些改革思路。综合起来看，主要有两种思路：一是“限制自由流转、扩大权能”，二是“自由流转”（即允许农村宅基地使用权连同房屋像城市房屋一样自由流转）。
（1）“限制自由流转、扩大权能”存在的问题
这个改革思路的前提是，在我国农村土地集体所有的制度下，农民往往将土地视为抗御社会风险、保障生存利益的最后一道安全屏障，从而使得农村宅基地使用权具有强烈的福利色彩与保障色彩。宅基地涉及我国农村土地制度的基本性质（即土地的集体所有制），涉及农民基本生存权利的保障，涉及农村经济秩序和社会秩序的稳定。因此，宅基地的自由转让会带来以下问题：第一，允许农村基地转让会导致社会不稳定参见：孟勤国的《禁止宅基地转让的正当性和必要性》一文，载《农村工作通讯》2009年12期。。中国农民在整体上是不理性、缺乏远见的，如果允许宅基地自由转让，很多农民会贪图眼前小利而将宅基地转让；如果遇上经济波动等情形，将产生农民流离失所的情况，农民的生存权得不到很好的保障。第二，宅基地所有权属于集体，个人无权把宅基地使用权转出集体之外。如果允许本集体经济组织成员外的人获得宅基地使用权，将会影响本集体成员利益，导致农村土地的浪费，有损农村的耕地保护政策。所以，农村宅基地改革的方向不是自由转让，而是“限制转让，扩大权能”参见：《宅基地改革方向不是自由买卖》（权威访谈?学习贯彻“十八届三中全会”精神），时政-人民网，http：//politics.people.com.cn/n/2013/1213/c1001-23827920.html。。但是，对于具体扩大什么权能，无论是理论界，还是实务界，都不是十分明确。从现有的一些模糊表述看，似乎包括了“确权颁证”“抵押融资”，或者还可能包括“出租”。我们认为，这一思路是一种非常不彻底、几乎没有任何进步意义的改革。主要存在以下几个方面的问题：
第一，不允许宅基地自由转让违背了广大农民的意愿。尽管法律对宅基地使用权流转进行了限制，但是，无论从主观意愿还是客观现实看，农村宅基地使用权流转的情况非常普遍。这一点得到了很多实际调研结果的支持参见：陈小君和蒋省三的《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》一文，载《管理世界》2010年第10期。。课题组在湖南省涟源市三个乡镇的问卷调查显示，三个乡镇的被调查者中，56.3%的农户知道宅基地不能出售、转让、抵押等，10.6%的农户认为宅基地可以出售给本村村民，5.4%的农户认为宅基地可以在本集体经济组织的村民之间互相出售、转让、抵押、置换等，27.7%的农户认为宅基地可以自由出售。这说明农户对宅基地流转的主观愿意及认识都非常强烈。而且，实地调研的结果表明，超过三分之一的农户已实际进行过宅基地流转行为。这些事实表明，无论在主观认识，还是在客观行为方面，农户对宅基地使用权流转的意愿都非常强烈。
第二，违反了市场经济鼓励交易与法律平等原则，固化了城乡二元结构。宅基地流转不畅通的情况，违反了市场经济鼓励交易的原则。在市场经济下，鼓励交易是提高效率、增进社会财富积累的手段，这不仅因为只有通过交易才能满足不同的交易主体对不同的使用价值的追求，满足不同的生产者与消费者对价值的共同追求；而且因为只有通过交易的方式，才能实现资源的优化配置、实现资源的最有效利用。根据科斯定律，在交易成本不为零的情况下，为了保障最大经济效益的实现，就要利用法律来“重现市场和复制市场”，也就是要运用法律将财产权利重新分配给通过市场交换可以得到它们的那些人，正如波斯纳所言“将权利转让给某些更有效使用它的人”参见：波斯纳的《法律的经济分析》，中国大百科全书出版社1996年版第41页。。根据“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”的宪法原则，只要是中华人民共和国的公民，不因户籍或其生活的地域的不同而在行使权利时有所区别；另一宪法原则规定，公民对其私有财产可以处置。因此禁止城镇居民到农村购置宅基地有违法律的平等原则。仅允许农村居民到城镇购置房地产，而不允许城镇居民到农村购置宅基地，对城镇居民来说是不公平的；允许城镇居民自由转让其房屋，而不允许农村居民自由处分其房屋，实际上剥夺了农村居民与城镇居民财产上的平等权利，不可避免地造成农民财产的贬值，人为增加了城市居民与农村居民择居上的不公平性和房产处置上的不公平性。此外，限制农村宅基地流转的政策规定也违背了城乡统筹、消除二元体制的大政策，严重侵害了农民的财产权利，不利于社会进步。
第三，宅基地转让并不会带来社会的不稳定，而限制交易反而会带来很多潜在的不稳定因素。农民作为市场经济的重要主体，是一个理性的群体，同时，他们也有交易的权利。如果害怕公民个体因出卖自身的财产而导致社会不稳定，那么社会最好的治理模式就是限制交易。而事实证明，限制交易的计划经济模式并不利于经济发展与社会进步。从已有的宅基地制度改革试点看，各地虽然模式不一，但是，农村宅基地流转之后并没有出现大规模的社会问题。从现实看，因农村房屋买卖所引起的纠纷日益增多，反而产生了很多社会不稳定因素。特别值得关注的现象是，随着有关禁止农村房屋买卖的政策不断出台，该类纠纷并没有因此减少，反而呈上升趋势。这是因为随着各地城镇化进程加快，一些发达地区以及城乡结合部的宅基地流转活动十分活跃，宅基地流转范围和规模都有扩大之势；但这种宅基地使用权的流转交易没有严格的法律保障，容易造成各种纠纷和矛盾。
（2）“自由流转”改革思路的缺陷
基于“限制自由流转、扩大权能”所带来的问题，“自由流转”方案在理论上得到了很多的支持。我们认为，“自由流转”虽然能够部分解决限制流转所带来的问题，但是，这个方案本身也存在着一些深层缺陷。然而，无论是支持“自由流转”的学者，还是反对的学者，都没有能够对这些问题进行很好地研究。
第一，农村宅基地自由流转的适用范围非常有限。从现有的试点看，宅基地流转主要集中在大城市周边。事实上，以实物交易为主的宅基地流转模式，真正能够适用的只有城市周边的区域。据测算，允许农村宅基地自由流转，最终受益的农民不会超过一亿。而对于大多数处于离城市较远的偏远地区的农民而言，即使允许宅基地流转，也会因为缺乏买方而无法形成市场，宅基地的价值仍然无法得到体现，宅基地流转政策对这些地区没有多大的实际价值。
第二，宅基地自由流转将导致农村内部的更大不公平。事实上，农村宅基地的价值因地理位置不同而差异巨大。据调查，在北京、上海等一线城市的近郊，农村宅基地高达1000万～2000万元/亩，而远离城市的偏远地区，宅基地的价值几乎为零。允许宅基地自由转让，将会使大城市周边的农村居民一夜暴富，真正受益的只有大城市周边的小部分农村居民，因而会产生更大的不公平。
第三，宅基地自由流转可能导致更大的土地浪费现象。允许农村宅基地自由流转，使农村宅基地的潜在价值凸显，农民会以各种理由想办法多占宅基地。事实上，在现有的政策框架下，即使宅基地不能自由转让，也导致了空心村的出现，而宅基地的自由流转，将会加剧对宅基地的争夺，产生更大的土地浪费。
三、农村宅基地制度创新的目标
从前文的分析可以看出，我国宅基地制度创新非常复杂，既不是在现有政策框架内修修补补（“扩大权能”）所能解决的，也不是简单的“自由流转”政策就能解决的。宅基地改革是促进我国社会经济进步、加快推进新型城镇化的一个大机遇，合理设定宅基地制度创新的目标将使其发挥更大作用。因此，在设计方案时，需要对宅基地制度创新的目标进行深入探讨。我们认为，目前，我国农村宅基地制度创新应实现以下目标：
第一，增加农民财产性收入。“十八届三中全会”决议提出，要通过改革完善农村宅基地制度，“探索农民增加财产性收入渠道”。2013年，我国城乡居民收入比连续4年下降，由2009年的3.33∶1下降到3.03∶1。虽然城乡收入差距有所缩小，但仍高于1978年的收入差距（2.57∶1）。而城乡收入差距中，财产性收入的差距最为明显。因此，“十八届三中全会”提出了“增加财产性收入”。但是，在现有的制度框架下“改革完善农村宅基地制度”对农民的财产性收入增加并不会有显著意义。正如我们前文分析所指出的，即使允许农村宅基地及房屋自由流转，实现完全物权，能够受益的也只有城市周边的小部分农民，绝大部分农民的收益仍然无法得到保障。因此，要使农村宅基地实现财产功能，现有的改革思路都无法达到目标，需要有更好的制度设计与创新。
第二，节约集约使用土地。我国人口众多，可开发利用的国土面积相对较小，因此，最大限度地节约集约使用土地，一直是我国土地政策的出发点。在现有的农村宅基地制度框架下，宅基地只能增加，不能减少。以在外务工的青年农民为例，申不申请宅基地是一个两难选择：如果不申请的话，则意味着坐看一种免费福利的丧失；如果申请的话，不但浪费土地，还要浪费一笔支出盖一栋一年也难得居住一回的房子。对大部分人来说，宅基地这种福利是“不要白不要”，因此，导致了农村一方面大量房屋空置，另一方面每年都会新盖很多房屋。而从现有的改革思路看，不论是哪种方案，都会强化农民申请宅基地的动机和欲望，因此，不利于节约集约使用土地。
第三，真正实现“农民工市民化（人的城市化）”。改革开放以来，大量农村人口进入城市创造价值，形成了事实上的“非农化”，却仍被土地、户籍等政策所牵绊，只能扮演名义上的“农民”和城市中的“候鸟”，处境十分尴尬。统计显示，2013年，城镇常住人口73111万人，城镇化率达到了53.7%，比上年提高了1.1个百分点；但“人户分离人口”达到2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人，“户籍城镇化率”仅为35.7%左右。2011年中国住房和城乡建设部的调研显示，农民工在就业地的住房，52%为用人单位提供的包括工棚在内的住房，47%为租住城中村、城乡结合部的农民住宅，而自有住房不到1%参见：《加快农村发展推动城镇化进程》，区域发展_中国改革论坛网，http：//chinareform.org.cn/area/city/Report/201306/t20130620_169657.htm。。从实际看，这近三亿人如何在城市里落户生根，是我国城镇化过程中的一个核心问题。从城市建设发展情况看，城市基础设施、住房等各方面条件已完全有能力吸纳这一部分流动人口，从而真正实现“人的城镇化”。关键的问题是，农民缺乏足够的资金在城市购买住房。如果能够通过宅基地制度改革，使农民拥有一笔进城的初始资产，那么，“人的城镇化”进程将会快得多。
四、农村“宅基地指标化”方案设计从前文的分析可以看出，单纯允许农村宅基地流转，不但不能解决现有农村宅基地制度所存在的问题，反而会带来新的问题。因此，宅基地制度创新需要跳出“头痛医头、脚痛医脚”的改革思维，在更宽广的视角、更大的领域进行考量，才能实现“农民增加财产性收入、节约集约利用土地、人的城市化”这三大目标。在制度设计方面，应立足于以下几个前提：
第一，必须在农村宅基地存量与增量之间做好平衡。随着城镇化水平的不断提升，越来越多的农民到城镇定居是一种不可逆转的趋势，农村建设用地的减少，是非常正常与自然的事情。因此，必须建立一种制度能够将农村的存量宅基地利用起来。
第二，必须理清“实物与权利”的关系。保持并完善宅基地对于农民的基本居住保障功能，这是在现有国情条件下不能突破的一个基本原则。但是，这种保障功能的实现形式不应是单一的统一无偿分配与实物分配，而应是多种政策组合形式，最重要的是，在各种政策之间应给予农民充分的选择权。
第三，农村宅基地制度改革必须在城乡一体化发展的前提下进行。现有的改革方案，单纯站在农村的视角看待宅基地问题，而没有从城乡一体化发展的视角来看问题，导致了方案的局限性。
第四，避免农民利益被剥夺。从全国各地实际情况看，农村建设用地在一级市场上的交易是政府垄断的。农民不但不能进入到市场进行交易，而且政府还具有强制农民参与交易的权力。在很多地方，乡（镇）、村干部往往成了宅基地流转的权利主体，土地增值收益权完全掌握在政府手中（穆向丽等，2014）。现有的“宅基地换房”“土地换社保”“农民上楼”“土地增减挂钩”等宅基地流转模式，其根本问题就在于农民缺乏参与交易的主体权利。
综合考虑上述因素，我们认为，“宅基地指标化”模式是一个能够避免现有改革方案缺陷的、比较理想的宅基地流转模式。这个模式基于“农民为交易主体”的市场竞争性原则，综合重庆市试点的“地票模式”“地票”是在重庆市农村土地交易所进行交易的“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。，将宅基地分配、复垦、交易等全过程指标化重庆“地票”模式只针对现有的集体建设土地，而没有考虑到增量宅基地分配时的指标化，同时，该模式的交易局限在重庆市域范围内；在交易主体方面也没有考虑农民直接入市，农民利益容易受到损害。参见：《重庆“地票”调查》，财经频道_东方财富网（eastmoney.com），http：//finance.eastmoney.com/news/1363，20110530138977552.html。，以指标化实现远距离的跨区域流转，并借鉴清洁发展机制（CDm）清洁发展机制（CleanDevelopmentmechanism）是根据《京都议定书》第十二条建立的发达国家与发展中国家合作减排温室气体的灵活机制，它允许工业化国家的投资者在发展中国家实施有利于发展中国家可持续发展的减排项目，从而减少温室气体排放量，以履行发展中国家在《京都议定书》中所承诺的限排或减排义务。从本质上说，CDm是通过市场化方式利用发展中国家减排边际成本较低的优势，以最低的成本实现减排。关于“发达国家与发展中国家全球合作进行温室气体减排”的理念，建立建设用地指标交易市场，在节约集约使用农村宅基地的同时，还能使农民获得经济收益。
1.农村“宅基地指标化”模式之要义
农村“宅基地指标化”是将宅基地实物变成建设用地指标，通过偏远农村宅基地的指标化增加城区建设用地指标，实现建设用地指标异地流转，即实现农村建设用地大范围、远距离的置换，使不同区位土地资源发挥其各自的比较优势，优化土地资源配置。具体内容包括：
（1）对农民现有的宅基地进行丈量，并按照人均面积发证
我国农村宅基地实行“一户一宅”的制度《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。，但是，对“户”与“宅”缺乏明确的规定，尤其是对“宅”的面积长期没有规定，导致宅基地的实际面积差异非常大。因此，在允许农村宅基地自由流转之前，应对现有的宅基地进行丈量，对于超过全国统一规定面积的，按照全国统一规定的人均占有面积进行颁证我们认为，按人均面积颁发指标是最合理的。由于指标非实物，可以根据人口情况动态调整。。例如，全国规定人均宅基地面积60平方米，甲村民家有三口人，宅基地面积为220平方米，则该户所获得的宅基地颁证面积为180平方米。
按照全国统一人均面积进行颁证的理由是：现行农村宅基地是基于农村集体经济组织成员的身份，通过申请的方式无偿取得、长期使用。宅基地使用权具有一定的社会保障性，因此，应该按照全国统一标准配置面积。而且，从现状看，在农村超面积占有宅基地的农户，大多是农村中比较富裕的农户，如果允许其按照实际占有使用的面积进行流转，会导致贫富的更大分化。
（2）取消农村宅基地的实物分配制度，采取指标化分配制度
对于实际宅基地占有使用面积不足全国规定的农户，或者新申请农村宅基地的农户，不再实行农村宅基地的实物分配，而是给予一定的宅基地使用权指标。例如，村民乙家有五口人，宅基地面积为200平方米，则由国家再行给予100平方米的宅基地使用权指标；村民丙家有两口人，新申请宅基地，则给予120平方米的宅基地使用权指标。
宅基地使用权指标有以下用途：第一，用于在集体经济组织范围内申请宅基地实物。在农户申请到实际宅基地之后，宅基地使用权指标即告消灭。在这种用途下，宅基地使用权指标相当于原有的宅基地无偿使用制度。第二，农村宅基地使用权指标可以进入建设用地指标市场进行流转，购买方获得指标之后，即可以申请将农用地转建设用地。
（3）允许农村宅基地以实物和指标两种方式进行流转
对于农民实际占有的宅基地，允许其以实物方式流转，也允许其转换为指标进行流转。转换为指标的模式需将宅基地复垦为耕地，对于农村居民退出宅基地及建（构）筑物，并实行复垦的，按照宅基地颁证面积给予宅基地使用权指标。
（4）相关配套措施
为了确保农村宅基地使用权指标流转能够切实落实，应采取以下配套政策措施：
第一，建立全国统一的宅基地使用权指标交易市场，所有的农村宅基地使用权指标均应在该市场进行交易。在当前的条件限制下，宅基地使用权指标的交易可以参照股票交易的模式进行集合竞价，但交易时间可以设定为每周一次。交易主体方面，供给方主要是持有宅基地指标的农村居民。考虑到中国的国情，为了避免对宅基地指标的过度炒作，暂不考虑允许企业或个人入场购买宅基地使用权指标在远期，条件成熟的情况下，可以考虑实现宅基地指标面向社会公开交易。，只允许需要申请用地指标的各级政府（或者政府代项目建设方）入场购买宅基地指标。由于土地交易所内由政府提供基准地价供交易双方参考，此时进入交易所的农民谈判能力增强，因此，宅基地指标化避免了农民受到二次剥夺。
第二，对现有常住人口在100万以上、经济发展水平较高对于“经济发展水平较高”的判断标准，有待于政策制定部门深入研究，我们建议采用全国人均GDp的150%作为判断标准。的大城市实行“建设用地天花板”政策，即对这些城市原则上不再分配建设用地指标。不再分配指标并不代表这些城市就不扩张了，而是需要提升其发展成本《节约集约利用土地规定》指出，将严控特大城市新增建设用地规模。但是，这种以行政手段硬性规定城市规模的方式其实并非一个很好的办法。，如果这些城市需要使用建设用地，则要购买农村宅基地指标。这样，通过土地指标的交易方式来实现城市规模的均衡发展。同时，这一政策措施，还为宅基地指标寻找到了有效的买家，有利于宅基地指标交易的活跃。停止给经济较发达的大城市供应土地指标的理论基础与清洁发展机制类似，也就是说，在节约集约利用土地方面，这些大城市应承担更大的责任与义务。但是，考虑到大城市在土地节约集约利用方面进一步挖潜的空间有限，因此，允许其通过购买宅基地指标的方式获得土地指标，就如同发达国家与发展中国家通过清洁发展机制共同完成减排任务一样。这一政策思路与现有的政策思路存在的差异是：现有政策（如《节约集约利用土地规定》）通常是通过行政手段限制城市规模来达到节约集约利用土地的目的；而市场经济发展的历史证明，政府人为限制城市规模往往是低效率的，因为没有数据表明大城市在使用土地方面更为浪费，因此，问题的关键不在于给不给予大城市或者特大城市发展的机会，而是以市场手段提高其发展成本提高大城市发展成本，不再给予其土地指标，体现的是时际公平。在大城市发展的初期，其所获得的土地等资源成本极低，而后发展起来的城市，要承担土地等资源稀缺性带来的额外成本。例如，在深圳、东莞、浦东等地的经济发展过程中，几乎没有受到过土地限制，为什么今天中西部地区发展经济时，政府要对其土地指标进行严格限制呢？因此，为了“时际公平”，不再给予大城市行政配给土地指标，要求其以市场化方式获得土地指标，也是合理的。从支付能力看，经济发达的大城市也有足够的能力支付这些成本，这一措施，还体现了“深口袋”原则。。
第三，在远期，任何单位或者个人在购买获得建设用地指标之后，即可在城市规划的建设用地范围内自行征地，在不违反相关规划的前提下自行建设。自行征地所获得的土地使用权，经过缴纳按照基准地价计算的土地出让金之后，即可转换为国有建设用地。
2.农村“宅基地指标化”的优点
从上面的分析可以看出，农村“宅基地指标化”是落实“十八届三中全会”关于农村宅基地制度改革的一个有效的制度创新，这种制度创新的关键在于能够提高土地利用效率，并有利于实现城乡公平、区域公平与时际公平。
第一，宅基地指标化有利于提高土地利用效率，节约土地。我国在快速城镇化、农村常住人口不断减少的情况下，出现了农村宅基地面积快速增加的情况，其根本原因在于，宅基地按照户籍人口以无偿方式进行实物供给。对于农村居民来说，由于取得上的无偿性和缺乏具体使用年限的限制，加上留置过程中的无成本性，使其存在浓厚的“不占白不占”心理，进而想尽各种办法尽可能多占有宅基地。如果实行宅基地指标化，则大多数不在户籍所在地居住的农村居民将不会再去申请实物宅基地，而是将宅基地指标拿到交易市场中出卖，这样将节约大量土地。据估计，我国农村可整治利用的宅基地超过1亿亩根据中国社科院农发所研究员党国英等专家在河北、河南、湖北、山西等地的30多个行政村调查的数据估算，我国村庄空置面积超过1亿亩，相当于全国耕地总量的1/18。，在指标化的激励下，这些土地完全有望指标化。因此，在宅基地指标化之后，我国耕地面积不但不会减少，反而有可能增加。
第二，宅基地指标化有利于提升城镇化质量，并有效提升中小城市的发展能力。我国城镇化的速度非常快，但是质量不高，核心问题是大量农民工无法在城市购置住房和享受城市相应的公共服务，产生了明显的“候鸟式城市化”“候鸟式城市化”是指人口流动在很大程度上表现为单身、短期迁移，大量农业人口虽然已经在城市就业，但却无法获得当地户口和相应的福利，很难在迁入地定居下来，这些人口在城市的居住具有明显的短期性与临时性。这一点不同于其他很多发展中国家永久性的、家庭为主导的人口迁移。。很多研究者乃至政策制定者都提出了“让农民带资产进城”的构想，农民最重要的资产是其建造于农村的房屋，但是，对绝大部分农民来说，这个房屋由于其地理位置的原因并不值钱，因此，在现有的制度安排下，“让农民带资产进城”几乎不可能。而宅基地指标化后，农村居民可通过出卖宅基地指标获得进城置业的启动资金。同时，对于中小城市而言，由于其仍能获得国家给予的土地指标，其发展能力也可得到进一步提升。
第三，宅基地指标化有利于缩小城乡差距和农村内部差距。当前，巨大的城乡差距、各地农村之间的差距已成为制约中国经济发展的重要因素。为了缩小城乡差距，我国采取了很多措施，提出了很多口号，如“统筹城乡发展”“以城带乡”“城市反哺乡村”等，但在实际操作中，这些措施很难落到实处，更难形成长效机制。而通过农村宅基地指标化，使偏远地区、贫困地区的农村居民通过土地指标交易获得发展经济的启动资金，有利于其加速发展，以缩小差距。
第四，宅基地指标化有利于我国房地产市场健康发展。目前，我国房地产市场已出现了某些不健康的信号，如一线城市房价高涨而三四线城市需求不足、房屋严重过剩等。如何引导房地产市场健康发展，已成为我国经济发展的一个重要课题。但是，大城市受到土地指标的限制，无法扩大供给，稀缺的土地资源并没有用到价值最高的地方。通过宅基地指标化，相当于给予农民一个财产权，使农民具备到县城或市辖区购买商品房的能力，这样可以有效地激活三四线城市的房地产市场，并减小一线城市的房价压力。
第五，宅基地指标化能够有效防止强势群体剥夺农民利益。很多人反对农村宅基地交易的原因是，宅基地流转真正的受益者不是普通的农民，而是中国社会的强势群体，包括有本事分到多处或超标准宅基地的农民、有能力在农村买地盖房的城里人，还有房地产行业的商人、掮客和投机者等。在宅基地指标化管理之后，由于指标是按人分配的，不存在多占的问题；而且，指标是一种虚拟的产品，也不存在因实物被侵占而导致农民利益受损害的问题。
第六，宅基地指标化比现行的节约集约利用土地方案更具有操作性。节约集约利用土地一直是我国的一项基本国策，为了节约集约利用土地，2014年5月22日，国土资源部了《节约集约利用土地规定》，明确规定：有效控制特大城市新增建设用地规模，适度增加集约用地程度高、发展潜力大的地区和中小城市、县城建设用地供给，合理保障民生用地需求。我们认为，这个规定明显违反了其自身规定的“市场配置原则”该规定第二条明确提出：坚持市场配置的原则，妥善处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。但是，从全部内容看，除了提出要“土地价格市场调节”之外，土地节约集约利用的措施基本都是行政手段。例如，第七条提出土地规划控制，第十一条提出建设边界划定，第十五条提出建设用地标准控制等，都是行政手段。，在实践中也缺乏操作性。从《规定》的内容看，无论是特大城市还是中小城区，哪个应该获得更多的用地指标，其实并不是市场说了算，而是取决于行政部门的意志。而国土资源部门等行政机构，是否有足够的信息与能力去评估哪个地区“集约用地程度高、发展潜力大”？值得怀疑。因此，可以预期，该规定最终可能跟国家限制火电项目一样，成为一种部门集体寻租的工具。而宅基地指标化，结合对100万常住人口以上的经济较发达城市停止发放土地指标的政策，使这些城市以市场化的方式获得土地指标，是一种真正以市场配置为原则、具有可操作性的节约集约利用土地的可选方案。
农村宅基地改革实施方案篇3
2008年3月，国务院正式批复《天津滨海新区综合配套改革试验方案》。其中，作为“先行先试”经济试验田的滨海新区，其政策格外令外界关注。
不久，天津葛沽镇作为“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试范镇”的试点方案，正式上报国土资源部。在政策的内容和方式被多方猜测之时，葛沽镇成为人们关注的焦点。
按照试点方案，未来几年内，一直生活在葛沽镇的丁大爷一家将改变农民身份，变为新“市民”。但是，面对这种变化，丁大爷是又喜又忧，喜的是终于当上城里人了，担忧的是：以后没有土地了，日子怎么过?
然而，华明镇、小站镇等首批“三镇两村”示范小城镇建设项目已经初具雏形，整洁的规划道路、有序的新建楼房和特色的风情小镇，都给了丁大爷和滨海新区人民更多的希望和憧憬。
可以说，天津市结合本地实际，围绕着破解农村小城镇建设中存在的土地和资金约束等难题，终于探索出了一条以“宅基地换房”建设小城镇、推进社会主义新农村建设的新路子。
力解土地“谜局”
慢慢地，丁大爷逐渐了解了自己身处的土地正经历的一场巨大的变化。
早在2006年5月26日，国务院颁发了《关于推进滨海新区开发开放的意见》，批准天津滨海新区为国家综合配套改革试验区。在后来国务院正式批复的《天津滨海新区综合配套改革试验方案》中，最引人瞩目的当属金融改革和土地管理政策改革。
中央支持滨海新区进行土地管理改革，主要内容是：在有利于土地节约利用和提高土地利用效率的前提下，优化土地利用结构，创新土地管理方式，加大土地管理改革力度。开展农村集体建设用地流转土地收益分配、增强政府对土地供应调控能力等方面的改革试验。
针对滨海新区的，中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会常务理事陈耀详细地做了分析，他认为：滨海经济的迅猛发展，同样将带来建设用地的扩张。如何使滨海新区的土地取之有道，用之有道，是考验政府的一个很大的课题。
“土地是小城镇建设的核心问题，要实现区域社会经济的可持续增长，就必须破解土地资源瓶颈问题。而在国家宏观调控大背景下，在最严格的土地管理制度下，建设用土地资源投入不可能通过大量占用耕地来解决”，陈耀认为：“只有在土地集约利用、节约利用上做文章，通过城市化建设，整合资源，节约土地、腾出空间搞经济，才是破解经济发展中土地资源瓶颈的有效途径。”
2008年，天津市将根据国家批复的改革方案，开始进行土地政策改革：一是改革土地利用规划管理，建立滨海新区统一的土地利用总体规划及实施规划管理体系，争取国家对滨海新区建设用地规模单独核定。二是改革农地转用和土地征收审批制度，对农村集体农用地实施“征转分离”，以统筹滨海新区城乡发展，超前安排被征地农民的生产生活，推进新农村建设。三是推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩改革，完成首批“三镇两村”试点宅基地复垦；同时，加快第二批“九镇三村”试点工作。
主唱“宅基地换房”
葛沽镇正在迅速展开的“宅基地换房”，就是这场“”众多政策中的最核心的一个。
天津社会科学院经济社会预测研究所所长卢卫研究员认为：滨海新区依照“承包责任制不变，可耕种土地不减、尊重农民自愿、以宅基地换房”的原则，提出了“宅基地换房”的概念，即以不减少耕地为前提，农民以其宅基地，按照规定的置换标准无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住。从而尝试破解城乡统筹过程中土地和资金双重制约小城镇发展的难题。
卢卫表示：将农民迁移到新建小城镇居住，可以把布局分散、数量很大、使用效率很低的农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。整理复垦后的土地，会超过小城镇建设所占用的耕地，实现了土地使用集约化。
目前，作为天津市重点工程的新农村建设试点项目――“三镇两村”还迁住宅楼，竣工面积已达近200万平方米，累计完成投资超过41亿元。不久，6万多还迁农民将陆续过上城市化生活。据悉，滨海新区的第一批“三镇两村”试点，今年将完成828公顷土地的整理和复垦任务。
长期从事开发区研究的上海社会科学院经济研究所研究员权衡认为：滨海新区的宅基地换房政策，开创了农村土地流转的新方式，使城建用地扩大与农村用地减少相挂钩，确保土地流转中农民的收益。
他说：“这样的改革不仅破解了小城镇建设土地瓶颈难题，还有利于平衡和解决小城镇建设资金问题，缓和城市化过程中的土地矛盾，确保社会稳定，是推动小城镇建设的一种新方式。”
“四金”保障“新政”
天津市政府千方百计从多方面着手解决了农民的后顾之忧。例如，多渠道解决还迁村民的就业问题，增加农民“薪金”；由政府出资实行养老保险补贴以增加农民“养老金”；协调开发商建设营业房，探索新型集体经济组织形式，实现农民到股民的转变，增加农民的“租金”和“股金”收入。
卢卫补充说：一部分土地进入市场拍卖的收益也将弥补农民还迁住宅建设资金的不足，从而减轻政府在建设项目时的资金压力和贷款风险，使农民不花钱住楼房的方案更具备现实操作性。
权衡表示：滨海新区土地政策的试点，与区域发展中的资金问题有关。如何解决区域发展中的资金问题一直是各级政府面临的首要问题之一。过去，深圳和浦东新区主要靠银行以及中央特批的重大项目支持实现融资、贷款，来获得资金。而滨海新区的发展中，中央没有单纯的通过银行贷款和重点工程项目来支持，而是通过金融政策、土地政策等方面的改革来实现融资创新，从根本上解决资金问题。
怎样让土地上生出更多的财富，依然是天津各级政府在苦苦思考的问题。
农村宅基地改革实施方案篇4
论文关键词宅基地使用权抵押抵押登记农村金融服务体系
在农村社会管理创新的金融改革的大背景下，2012年7月25日，中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，该方案决定在广东省梅州市进行农村金融改革创新综合实验。《方案》提出要培育完善的农村金融要素市场，推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。这是在农村进行金融改革的创新型试验，也是对宅基地使用权抵押制度的一项建设性试点工作。本文就以宅基地使用权抵押问题为基点对农村金融改革创新提出一些适应性建议。
一、我国宅基地使用权抵押的基础理论
（一）宅基地使用权抵押的界定
我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及附属设施的用益物权。
宅基地是宅基地使用权的物质载体，要深刻了解宅基地使用权的内涵就必须清楚宅基地的所承载的功能。从社会发展方面看，宅基地承载着社会发展和保障的功能。作为一个传统的农业大国，农村宅基地具有居住的最基本的社会保障功能。因此，对纯农业经营的农民来说，对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。当然，宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障，有时还表现为心理安慰保障。这种保障具有明显的社会福利性质。从经济发展方面看，宅基地具有财产和金融载体功能。农村的金融要素贫乏，土地作为农村具有金融要素功能的资源之一，具有很大的市场需求。《中华人民共和国土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第6条的规定进一步表明，农村宅基地不能够单独流转，但是可以根据房地一体原则而随房流转。
可见，现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权，基于其社会保障的考量，现行制度忽视了其财产金融功能，未将其作为纯粹的物权来安排。
（二）宅基地使用权抵押的理论基础
1.资源配置优化论
这是宅基地使用权抵押的经济学基础。根据新制度经济学的研究，可转让性是产权的一种本质属性，它涉及所有权通过出售或捐赠等方式的变化。不可转让的产权本质上违背了资源最优配置的基本原则。从经济学来看，土地的利用应该要理解为一个动态的过程。而土地的动态利用，事实上反映的就是要求土地产权要具有可转让性。宅基地使用权抵押在坚持宅基地使用权归农户所有的前提下，进行抵押流转，使得农村的生产要素处于一个动态的利用状态。
2.权利配置正义论
这是宅基地使用权抵押的法学基础。利益的正当性评价结果在法律上表现为权利。对于权力配置正义论，罗尔斯提出了著名的正义两原则：第一，最大权利公平原则；第二，差异原则。笔者以为，权利配置正义的两个原则，实际上是反映了现实权利配置中可能出现的两个环节：一是权利设定环节；二是权利限制环节。在权利设定环节，必须遵循最大化权利公平原则；而对权利进行限制时，则应当考虑到现实中的一些问题遵循差异原则。《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权。如果赋予宅基地完整的用益物权，那么其从法律上就符合流转的条件。
二、我国宅基地使用权抵押的立法现状及现实问题
（一）立法现状
从现有法律、政策的规定来看，法律严格禁止宅基地使用权的直接抵押。此外，我国法律虽未禁止农村房屋的转让，但农村住宅的流转却有严格限制。2007年《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。将宅基地使用权流转的问题引致到《土地管理法》以及国务院的若干规定。同时《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定，将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。2012年7月25日，中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场，把农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。
（二）现实问题
1.宅基地使用权抵押无法可依，闲置严重
在国家城市化进程的背景下，统筹城乡发展，农村集体组织成员对于城乡各种要素的自由流动的要求越来越迫切，而目前我国法律关于宅基地制度设计，注重农民房屋的静态保有，禁止将农村宅基地及其房屋进行抵押，忽视了农村房屋应有的财产属性。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道，也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展。而农村居民经常因为农房继承等事实行为而占有多处宅基地。法律禁止宅基地使用权流转，宅基地及其房屋又没有相应的回收机制，这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。
2.宅基地使用权隐形交易屡禁不止，风险大
在农村最重要、价值最高的财产莫过于房屋，在农民亟需资金的时候往往是将房屋进行抵押流转，而根据“地随房走”的理念，宅基地隐形抵押流转很普遍。但在这些隐形交易中，由于缺乏法律规范，无法可依，双方的利益都得不到法律的保障，因此产生很多法律纠纷。而农民知识能力专业水平低，农业保险业务尚未全面展开。一旦遇到较大的自然灾害或市场因素改变，就会直接影响土地流转或地上附着物的价值，这给农民及金融机构都带来不可预知的风险。
三、完善我国宅基地使用权抵押制度的若干法律建议
（一）明确宅基地使用权抵押范围
通过修订地方法规尽快破除宅基地使用权抵押法律障碍，将农民宅基地使用权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的宅基地使用权。允许土地承包经营权宅基地使用权用作抵押，完善宅基地使用权登记制度，以登记的方式公示，把这项权利真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
（二）明确宅基地使用权抵押期限及登记部门
1.限制宅基地使用权抵押期限
因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权，现行法律没有限制宅基地使用权期限，故应在立法层面上进一步探讨，建议立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限。参照我国《物权法》第126条规定耕地的土地承包经营期限为三十年，这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益，加宽了农民融资渠道。
2.设立宅基地使用权抵押的登记部门
根据农民的实物财产和收益权，建立适合农村土地的抵押登记管理办法。在福建温州试点工作中就规定将试点区的县农业局设立为宅基地使用权抵押的登记部门。鉴于农村宅基地使用权管理由县农业局管理，那么可以借鉴福建温州等地的做法，将县农业局设立为抵押登记机关，既有利于宅基地管理，也有利于保障农户利益。
（三）创新宅基地使用权抵押服务体系
农村金融创新改革的的步伐不会太快，而应在稳健的前提下进行，并完善相关服务体系。
1.健全评估专业机构
建立专业评估机制、设立专业评估机构，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，为金融机构开展宅基地使用权抵押贷款提供完善的评估服务。土地管理部门或农业行政管理部门也可组建独立的土地流转评估和登记中心，自主经营，自负盈亏，培养专业资质评估人员，规范宅基地使用权价值的评估，出具真正具有法律效力的他项权利证书，为金融机构开展农村宅基地使用权抵押贷款创造有利条件。陕西杨凌、广东梅州、福建的试验区都将评估机构的报告作为确定抵押物价值的标准。
2.披露宅基地使用权抵押价值等信息
阳光是最好的消毒剂，应当将宅基地使用权抵押价值信息公开。而农业信息是特殊的商品，相关信息应当加以披露并进行规制。为了改变并解决信息不对称的局面，可以在土地流评估机构中建立农村信息服务站，并专门建立宅基地使用权抵押评估程序、评估价格披露公示栏及相关网站，及时更新，以实现宅基地使用权抵押信息在区域之间互通有无。
农村宅基地改革实施方案篇5
一、目的意义
开展农村宅基地登记发证工作是建立和完善农村土地产权制度，规范土地登记行为，适应经济发展和统筹城乡发展体制改革的需要；是完善农村土地管理制度改革，依法保护宅基地使用人合法权益的需要，是加强农村宅基地管理的重要手段。通过对农村宅基地使用权登记发证，对于维护农民的合法权益，节约和保护耕地，促进农村社会稳定和经济可持续发展具有重要意义。各乡镇、各相关部门要充分认识加快宅基地使用权登记发证工作的重要性，进一步增强责任感和紧迫感，加强领导，强化措施，集中力量，扎实开展，确保宅基地使用权登记发证工作顺利进行。
二、工作任务和要求
我县村民宅基地自1990年开始登记，经过1996年至2002年的全面清查和登记确权，全县6万多农户已发放宅基地使用权证4.6万户，登记发证率为75%，未发证农户1.4万户，占总农户的25%。全县用1年时间完成1.4万农户宅基地登记发证工作。在宅基地使用权登记发证工作中，各乡镇和国土部门要严格依照法律、法规，严把宅基地使用权登记关口，分类开展登记发证工作。
1、按照“一户一宅”的规定，对依法审批的宅基地，按照批准面积予以登记。
2、对宅基地超面积的，在办理登记时按下列情况处理：
（1）年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的，可以按现有实际使用面积进行登记。
（2）年《村镇建房用地管理条例》实施起至年《中华人民共和国土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。
（3）年《中华人民共和国土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过规定面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过规定标准的，可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、政府依法实施规划重新建设时，按有关规定作出处理，并按照规定的面积标准重新进行登记。
3、有下列情形之一的，其宅基地使用权不予办理登记：
（1）土地权属有争议的；
（2）城镇居民在农村购买宅基地和违法建造住房的；
（3）不能提供合法有效土地权属来源证明文件等申请材料的；
（4）其他依法不予登记的情况。
三、实施步骤
全县村民宅基地使用权登记发证工作从年12月15日开始至年12月30日结束，共分三个阶段进行。
1、宣传动员。各乡镇积极做好前期调查摸底工作，全面掌握本乡镇宅基地登记发证工作情况，结合本乡镇实际，制定具体工作方案，明确工作目标和任务，加强宣传动员。
2、组织实施。各乡镇组织专门工作组进村入户，逐户丈量核实面积、确认四址界限、填写登记表、绘图制证，并及时向县国土资源局报审相关资料。县国土资源局负责对工作人员的集中培训、业务指导、宅基地权属及其登记资料的审核，按程序提请县政府批准，颁发证书，并做好登记资料的整理归档工作，确保宅基地使用权登记发证工作顺利开展。
3、检查验收。县国土资源局组织对各乡镇宅基地使用权登记发证工作开展情况进行全面检查，并及时总结。
四、组织机构
为了切实做好村民宅基地使用权登记发证工作，县上成立全县村民宅基地使用权登记发证工作领导小组，由县政府分管副县长任组长，县国土资源局局长任副组长，县财政局、农业局、住建局等部门领导和各乡镇乡镇长为成员，领导小组下设办公室，办公室设在县国土资源局，主要负责全县村民宅基地使用权登记发证工作的组织协调和督促检查等工作。
五、工作要求
1、加强组织领导。各乡镇和相关部门要切实把村民宅基地使用权登记发证工作摆上重要议事日程，及时召开专门会议，全面安排部署。乡镇主要领导要亲自安排部署，亲自督促检查，分管领导要具体负责此项工作，结合实际制定具体工作方案，细化分解工作任务，夯实工作责任，确保发证工作顺利推进。
农村宅基地改革实施方案篇6
【关键词】问题；政策及法规；集体经营性建设用地入市；理论实践化
，具体来说就是土地制度改革，内容涉及多个方面，包括土地税收制度改革、产权制度改革、使用权制度改革等。中国自古就是一个农业大国，农业为我国第一产业，因此土地制度的改革更显得尤为重要，关于土地制度的改革也一直都在进行。
2013年党的十八届三中全会顺利召开，并决定通过进行新一轮的，在现存土地状况的基础上具体提出了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革的要求。2014年12月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，决定在全国选取30左右个县（市）行政区域进行试点。2015年2月25日全国人大常委会审议相关决定草案，并且拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区），暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。2015年11月2日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》对与开展以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革为主要内容的农村土地制度改革试点进行了全面部署，并对改革试点工作提出了系统而具体的要求。至此，的理论准备顺利进行并逐步成型，基于理论之上并验证理论可操作性的实践亟待涌现。
当今中国GDp迅猛发展，已然超越日本成为世界第二经济大国。但无论中国经济怎么发展，法治如何构建，社会如何发展，土地制度仍旧是一个当今中国无论怎么都绕不过去的历史体制问题，改革涉及的范围广，牵扯的人员多，难度十分巨大。进入21世纪以来，由土地引发的案件逐年增加，因不平等对待和不公平利益的划分产生的社会案件也偶有显现。2003年安徽青阳朱正亮夫妇因拆迁纠纷在天安门前自焚、2009年成都金牛区唐福珍因被强拆建筑而于楼顶自焚、2014年3月山东省平度因未拿到征地补偿而引发的征地纵火案造成1死3伤，直至最近发生在山东平邑的拆迁血案，其核心的事情都是围绕为农村建设用地使用权的争夺而发生。土地是关乎农民最切身利益的财富，在很多农村一片土地甚至是一家老少的全部财产来源。改善农民生活，保障农民利益，破除城乡二元机制，促进城乡一体化无一不直指。亟待进行，如何把理论转化为实践是改革的首要难题。
2015年8月27日，全国首宗关于农村集体经营性建设用地使用权的拍卖在贵州省遵义市湄潭县拉开了帷幕。此次拍卖被拍宗地面积为3332平方米，规划用途为商业和服务业，最终以80万元成交。此次拍卖的顺利举行昭示着2007年十七大提出的“农村建设用地入市流转”，在经历了8年的理论准备后，正式走出理论融入了实践之中，昭示着中共中央关于的政策正式走出了中南海进入了基层农村，标志着农村土地制度改革试点取得了突破性的进展。据不完全统计，截至11月3日，浙江、贵州、四川等省的试点县已经完成6宗共计58.59亩的农村集体经营性建设用地入市，成交总价为2493.07万元。农村制度的实践正处于夯实的理论指导之下，稳步向前迈进。
2007年十七大提出的“农村建设用地入市流转”的决策，显然是想以市场手段来解决农村建设用地使用权转变的争议，减少因权钱交易带来的与民争利的社会动荡，保障人民利益，稳定社会秩序，但十八届三中全会提出“集体经营性建设用地入市”这一概念又将农村建设用地限缩于经营性建设用地。
为解决党中央关于土地的问题，解决农民群众切实的生活问题，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，合理提高个人收益，充分利用农村集体建设用地，将我国的理论转化为实践，笔者提出如下几点建议。
1.充分利用当地资源，就地入市。结合农村建设用地所在当地的经济社会发展水平及其所处区位，将小面积的建设用地集中成片，再联合周边村庄农民的宅基地发展农家乐、乡村旅游，在这样的地方就地入市，既能为农民增加二三产业的收入，更能提高建设用地入市的利用率。
2.扩大经营性建设用地的范围。当前国内对于农村集体经营性建设用地的定义是指具有生产经营性质的农村建设用地，这种定义未免将集体经营性建设用地的范围缩小化。如果将经营性建设用地扩展为包括乡村旅游的服务设施用地、农产品加工场、废弃的学校、农民满足生活后多余的宅基地、公共服务用地在内的只要符合土地利用总体规划和城乡规划规定的土地，就可以入市，这样在扩大经营性建设用地范围的基础上，为协调民生，合理提高个人收益提供了更为广阔的道路。
3.政府在集体经营性建设用地入市过程中秉持依法行政。农民不断上访，自焚、血案的不断发生，除国家关于土地政策不够完善这一根本原因之外，不乏政府“不作为、乱作为、怠作为”的原因。如何确定政府在集体建设用地流转中的角色定位，是经营性建设用地入市试点中坚持依法行政的重要前提。政府在该项试点中只能起引导、调控、服务与监管的作用，为集体经营性建设用地入市提供所需的行政支持，并监督该项工作的合法合理运行，避免再发生像征收与拆迁活动中的行政越位。
农村宅基地改革实施方案篇7
新形势下新农村怎么建
为积极探索富裕起来的农村搞好新农村建设的方法和途径，我们走访了一些镇（街道）和村，总结了全县新农村建设工作中存在的问题，并就全面开展新一轮新农村建设提出了一些设想，现汇报如下：
一、现状与基础
随着我县经济的发展，以镇办村办企业等工业建设和农民改善居住条件为起点，我县村镇建设蓬勃发展。部分村依托于村级经济的发展，对村庄建设有较大的投入，在有关部门和镇（街道）的引导和培育下，村庄基础设施、公共服务设施、环境卫生和居住条件有所改善，从而涌现出一批不同类型、不同特色、不同层面的新农村先进村、示范村。同时由于村庄分布散，人口规模小，村庄难以实现跨越式发展，与建设现代化农村存在着一定的差距。
1、大部分村庄完成规划编制，但村庄规划难以跨越行政界线。随着新农村建设的展开，规划工作也相应开展，85－86年和95－96年，全县绝大部分的村庄都编制了规划，只有山区、海途等边远分散、规模小的村庄因经济实力没有做规划。之后，一些中心村和新农村示范村规划编制了内容和深度较广的规划。通过这些规划的编制，镇、村两级对规划的认识逐步有了提高。然而这些规划基本上是按行政村编制，没有从村庄地域上去整体考虑有关设施的关联和共享，一些在地域上唇齿相依的村庄由于行政村不同而不能编制一个完整、系统的规划，基础设施和公共设施难以合理布局。
2、村庄基础设施基本配套，但配套标准不高。根据村庄的经济实力和村民的愿望，全县大部分村庄都配套了入村道路、自来水、电力、电讯、有线电视等基础设施，除了个别示范村外，村庄基础设施只能满足村民的基本生活保障，而未能达到现代化配套的要求。
3、住宅居住面积增大，但建筑缺乏特色。富裕起来的农民，首先想要改善自己的居住条件，全县在85年、95年前后掀起了两次建房热潮，村民过分注重追求房屋面积的增大，2001年年底达到农村人均居住面积达29.1平方米；部分村民对房屋高度相互攀比，一些“高大空”的房子因此而生。由于忽视居住功能的改善和建筑特色创造，建筑色彩挑选也随心所欲，从而造成空间资源的浪费和视觉的污染。
4、建设投入逐年增大，但建设模式单一。农村经济的发展，促进了村镇建设。1998年以来，村庄建设投入已达2.5亿元资金，然而这些几乎都是村民个人建房自行组织建设的投资，或村委依托村级经济力量投资基础设施建设，所以村庄建设资金渠道狭窄，建设模式单一。
二、思路与对策
在城市化快速推进过程中，新农村建设作为一个重要部分，如何来烘托以县城建设为中心的城市化，是一项系统、庞大的工程，任务比较艰巨，意义深远。我们认为要从规划入手，编制出高质量的规划，通过搞点做样，以点带面，引导新农村向现代化目标迈进。在具体工作中，要树立一个理念，试行两项改革，推行三种模式，因地制宜，探索新时期新农村规划建设管理方式，开创新农村建设新局面。
（一）树立“经营村庄”的理念
从经济学的角度看，村庄是一种资本，这种资本由存量资本与增量资本组成。既然是资本，从理论上说就可经营。从城市化发展模式来看，经营村庄是必然的。分析城市化的演进规律，我县经济社会正在跨越式发展，城市化高速推进，需要走集聚发展的路子。村庄要提升一个层次，除了适当地外延发展，更重要的是合理组合原有的村庄，实行拆旧建新，盘活存量，吸纳增量，实现村庄资产的增值、盈利。从村民生活环境需求来看，经营村庄是必须的。随着城市化和工业化的推进，农民获得了许多赚钱的机会，富裕起来的老百姓已从收入求富发展到生活求乐，环境求美，改善居住条件有很大的实现性，然而村庄的整体居住环境需要经营村庄来推动，通过合理的经营，获得更多的资金投入基础设施和公共服务建设。具体可以从三个层面来展开：
宏观层面，把整个村庄作为一个单体来经营。有些村庄随着城市化和工业化的推进，区域优势越来越显现，如“城中村”、“景中村”等，这就要求我们把区位较好的村庄通过整体搬迁与置换，易地建设布局合理、设施配套的现代化村庄，转换出来的土地向市场供应，所取得的资金投入基础设施建设（如“新未庄”），或原地改造，建设高容量的现代化城市居住形态，如柯桥街道立新村等三个“城中村”改造。
中观层面，村庄的周边区域及配套资源也经营。这一点特别是城郊村、有产业特色和旅游资源的村庄，可以发展休闲农业、观光农业，为风景区做好三产服务，开辟专业市场。
微观层面，把村庄相关的组织要素进行经营。一是经营土地这一最基本、最主要的要素资本。首先把存量土地整理出来，把一些闲置地和“空心村”土地利用起来，用于村民建新房；其次土地供应实行市场化运作，对土地进行公开拍卖，按土地的区位价值供给村民建房。二是经营房子这一要素资本。有些村有大量的破厂房、闲置房和设置地，如果村里进行统一收购、统一改造，统一建设，把房子出租，村级经济收入来源就宽了。三是经营公共基础设施。路、桥等设施，通过冠名权、灯箱广告的使用均可作为资源经营。
（二）试行规划和供地两项改革
首先是分层面组织村庄规划编制。我县村庄布局分散，规模较小，村庄发展很不平衡，东南片与西北片区域之间、镇域内村与村之间的村级经济、村庄建设现状和发展趋势都不平衡，无论规划和建设实行一刀切都不现实。因地制宜，根据村庄规划编制的不同要求定位，这是现实的选择，也是广大镇村的要求。第一层面是新农村示范村或经济富裕的中心村，其村庄规划编制的内容、深度符合城镇修建性详细规划的要求，配置设施根据人口规模配齐，标准提高，局部中心区块根据建设需要可以进行村庄设计。第二层面是中心村，其规划编制内容、深度符合村庄建设规划要求。第三层面是村级经济较薄弱的村，村庄规划编制要引入控制性规划这个方法，以道路框架为主体，布局村庄不同的用地区块，规定一些技术性指标。以上三种方式只是编制规划的不同技术要求，但村庄规划编制总体要求是在各镇村镇体系规划的指导下，按集聚发展原则，迁村下山、大村并小村的方向开展规划编制。
其次是住宅供地方式的改革，实行“一房两制”。按照目前的土地政策，现有的农民身份的村民有权享受宅基地划拨政策，但受到户型人口的限制，不能满足村民的实际需求。随着社会经济的发展，村民对居住标准、居住功能和环境设施有了更高的要求。我们需要把城市的住宅开发观念引入到农村住宅的开发，结合现有的宅基地政策，实行“一房两制”，即一幢房子的土地供应有两种政策，一是户型标准内按宅基地供地，二是户型标准外按出让地供地，而且根据出让地的规模，设置梯度等级，按梯度的等级确定不同的价格系数，也就是土地超户型标准越多，土地单位价越高，这样既可以满足村民的需求，又用价格杠杆控制大规模用地。无论是宅基地还是出让地，都要按地块的区块不同而确定不同的底价，村民可根据自己的实力选择相应的区块。
（三）推行三种不同的建房模式
目前的个人建房实行的是分散建设模式，一则使基础设施难以统一配套，二则使住宅建筑风格、建筑色彩混乱，形成视觉上的“脏乱差”。城市统一规划，按一定规模统一开发住宅建设的模式和农村统一开发住宅的经验告诉我们，农村住宅要成小区规模建设，要进行统一管理，才能达到我们想要求的风格协调，富有特色。当然，建设模式的改革需要根据不同区域和村民的规划建设意识，推行不同的模式。
1、城镇建成区内，实行统建分购模式。这种模式依托于城镇建设的高标准要求。村委根据城镇规划，设计若干住宅套型方案，征求购房户的意见后确定建设方案，由村委成立开发公司组织建设，基础设施统一配套，房子建成后，村民可向开发公司购买。建设资金筹措可采用房产开发模式，一部分由需购房的村民预垫部分资金，村级经济支付一部分，向银行贷款一部分。
2、城镇规划建成区内，推行统管联建模式。村委根据村民建房的需求，划定一个区块规划设计，设计总体布局和若干住宅套型方案，向建房户进行调查，确定方案后正式公布，由建房户按户进行有关建房手续的审批，房子建设由村民委托村委组织统一联建，村委组织施工队伍，组织施工管理。建设资金按建设工期分阶段向建房户收取，资金安排需向建房户公示。
3、城镇规划区内，推行统管分建模式。根据村庄规划，村委向村民提供住宅套型，根据建房户的选择，由村委认定方案，并规定建筑材料和外墙色彩；有关建房手续由各建房户自行审批；施工队伍由建房户自行选定，但需经村委资质认定，施工管理由村委统一组织，并建立竣工验收小组对房子进行验收。
这三种模式，我们设想主要是规划区内的新建住宅中推行，规划区外的新农村、中心村可以根据自身条件选择模式进行建设。
至于旧村改造，目前往往是实行零星改造，既能满足村民的实际需求，又可以避免大规模改造带来的麻烦，可实践告诫我们，旧村零星改造，房屋建筑周期更新参差不齐，配套设施难以统一改造，不能从根本上解决旧村的环境问题。旧村改造，要按规划分地块进行统一改造，建设方式可按上述三种模式进行。个别困难户，可以调剂其他区块内的旧房，村委由经济实力可以公开补助。
（四）要加强村庄环境管理
农村宅基地改革实施方案篇8
【关键词】三农宅基地浙江嘉兴土地流转
一 引言
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
原先的宅基地模式中存在着宅基地超标、一户多宅、规划不合理、房地矛盾等诸多问题。近年来，有不少地区针对农村宅基地中出现的问题采取了相关对策。其中浙江省嘉兴市宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式的两分两换政策实施力度大，推行范围广，可行性高，受到了广泛的关注。我们希望通过对嘉兴市两分两换政策的研究，同时与其他地区的土地流转制度相比较，来探讨两分两换政策给农民乃至社会带来的影响，并发现其中的不足。为其他地区制定宅基地流转政策提供借鉴，为我国构建和谐社会和社会主义新农村建设提供支持。
二 嘉兴市原先宅基地模式存在的问题
一是未批先建、宅基地超标、一户多宅现象严重；二是宅基地无偿或超标准使用，集体土地权益受侵害，土地使用不公平；三是农村建房无序、规划不到位，村容村貌差；四是“空心村”大量存在；五是擅自改变农村宅基地用途现象时有发生；六是同一宗宅基地房产所有权人和土地使用权人不一致；七是房屋继承形成的房地矛盾；八是拆迁补偿轻土地权利。
三 嘉兴市宅基地置换模式――两分两换
在2009年底嘉兴市周边乡村一片片井然有序的“小别墅”悄然而起，而以前稀稀落落的农村居民房已不知踪影。原来，是政府的两分两换政策在实施。早在2008年12月10日，浙江就出台了《浙江省委关于加快推进农村改革发展的实施意见》，其中明确表示要开展农户宅基地置换和流转的试点，鼓励农民在政府主导下以宅基地置换城镇住房，使在城镇稳定就业且有社会保障的农民能够落户城镇、转变为城镇居民。有条件的地方要积极探索农村宅基地有偿使用制度。其中，备受瞩目的就是嘉兴的“两分两换”方案，这是被认为是嘉兴新一轮土地使用制度的改革。
所谓“两分两换”，就是把农民的宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后，不改变土地所有权性质和土地用途。两分两换坚持政府主导、市场运作的原则。政府以把握方向为主，并在现代农业，社区建设、三产发展等领域吸纳社会资本，引入市场经营主体，形成合力共建的推进机制；坚持规划先行、节约集约的原则。以科学规划统领整个试点工作，合理划分好各类功能区，编制好新社区的建设规划，体现土地的集约高效利用，规划编制力争一步到位，防止重复建设、多次拆；坚持以人为本、保障权益的原则。坚持把农民自愿、切实保障和维护农民权益、促进农民全面发展作为根本出发点和落脚点，要着力解决群众最直接、最关心、最现实的利益问题，切实让农民群众得到实惠。通过宣传发动，鼓励、引导农民积极参与；坚持依法办事、稳妥推进的原则。在依法和现有土地制度基本框架内，严格按照法律法规进行，在涉及农民群众切身利益的一切问题上，坚持灵活机动，不搞“一刀切”。加强管理、指导和服务，积极创造条件分阶段、分步骤的开展。
四 嘉兴市试行宅基地置换政策的优势及存在的问题
嘉兴市的宅基地置换政策并不是空穴来风的，它有着政策、群众、配套设施等个方面的支持，这些都将转化为宅基地置换中的优势，促使宅基地改革更好的进行。但与此同时也难免存在一些这样那样的问题。
1．国家政策的支持
十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，如一场喜雨，滋润着乡村大地。深化改革，要赋予农民更大的自主经营权，比如在现有土地承包关系长期稳定的基础上，允许农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。嘉兴市试行宅基地置换就是对该政策的充分运用。加大统筹城乡发展力度，深入贯彻落实科学发展观，切实转变经济发展方式，拓展城乡经济社会发展空间，促进集约集聚发展，加快推进社会主义新农村建设，在国家和党的政策的号召下，宅基地置换政策必将顺利推行，在各个方面的困难和阻力必定减少。国家政府会给予一定的帮助，比如在宅基地置换中最重要的雄厚资金支持，政策方针的指导等。这是国家宏观经济发展的大潮流，势必对宅基地置换的运行产生巨大的帮助。
2．政府指导非常有力
嘉兴市委主要领导非常重视改革试点工作，经常听取试点情况汇报，经常到试点乡镇指导工作。南湖区农村综合改革根据市委、市政府关于湘家荡区域开发建设的总体要求，建立了由市、区、镇三级联合开发的管理体制，并成立联合开发管委会，对周围村镇进行联合开发，整合各级政府部门和单位在资本经营、市场化运作、社会管理和群众工作上的优势，建立利益共享的新体制，调动各个方面的积极性，从而形成工作合力，有效推进“两分两换”试点工作。嘉善县为推动试点工作的顺利开展，成立了以县人大常委会副主任、农办主任为组长的指导组，抽调人员组成了16人工作小组，3个多月来到每户农户进行走访调查，掌握详细情况，制订有针对性的政策。
3．实行统一规划
对于新建的住宅小区，一般都由政府按照“1+X”（即一个中心镇、若干个中心村，重点建设中心镇、零散农户向中心村集居）的模式，实行统一规划、统一建造，彻底打破了原来的村庄布局，改变了农民自建房屋的传统，实现农民集中居住。如此一来，新住宅小区的公共基础设施和社区服务功能就非常完善。
4．实行企业化运作
南湖区的“两分两换”工作，根据湘家荡区域统筹城乡综合配套改革和“两分两换”试点的实际需要，由嘉兴市嘉城集团全额投资注册6亿元（2亿元先行投入资金已到位）的嘉兴湘家荡投资有限公司，主要负责湘家荡旅游度假区、城市东片楔形绿地区域的投资和开发建设；由嘉城集团出资80%、南湖区政府出资20%共同投资注册5亿元（嘉城集团1.6亿元，南湖区政府0.4亿元先行投入资金已到位）的嘉兴七新投资发展有限公司，负责七星镇区域（除湘家荡旅游度假区外）的开发建设，目前七星镇已商请工行、建行等金融机构提供贷款意向，总贷款规模在25亿元左右，解决了“两分两换”试点工作的融资主体和资金问题。
五 宅基地制度创新的意义
土地制度作为“三农问题”中一个重要的方面，而这方面的制度目前在理论上和实务上都还不够健全和完善，处于探索的阶段，实践中一些成功和不成功的做法都需要做一些总结。纵观建党以来，我党始终把土地制度作为决胜的法宝，并一直以来在党的革命，建设时期发挥了重要的作用。
1950年以前，中国共产党从革命的一开始就把解决农民土地问题作为中国革命的一个中心问题。在第二次国内革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期等不同的历史阶段，根据革命形势的需要，本着调动最大多数人的革命积极性的原则，提出并制定了不同的土地法律和政策。总的指导方针是保护广大农民的土地私有权。1949年10月中华人民共和国成立。1950年6月，中央人民政府公布了《中华人民共和国法》，同年11月，政务院又公布了《城市郊区条例》，对农村及大城市郊区的分别作了具体的规定。《法》规定：“所有没收得来的土地和其他生产资料除本法规定收归国家所有外，均由乡农民协会接受，统一的、公平合理的分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”。“分配土地，以乡或等于乡的行政村为单位、在原耕基础上，按土地数量、质量及其位置远近，用抽补调整方法按人口统一分配之”。《法》的实施和的完成，在中国大陆正式确立了土地国有与农民私有并存的土地制度。广大农民获得了土地，除法律规定属国家所有的土地以外均属农民私有，允许农民享有私有土地的经营、买卖、出租权利。极大地调动了农民的生产经济性，广大农村的生产水平与生活水平有了明显的提高。
现行的、无偿分配的、福利型宅基地制度应该到底为止，今后应该实行宅基地商品化。第一允许农民宅基地流转；第二需要取得宅基地的人要通过有偿方式取得（无论是向集体取得，还是向现有宅基地使用权人取得，都是有偿的），使宅基地市场化、商品化。在这个基础上进一步考虑特别贫困的人住房方面的救济问题，这是社会福利问题，是我们未来的基本方向。
我们嘉兴市农村宅基地“两份两换”置换模式是对现有宅基地制度的一个制度创新，可能在很多方面还存在不足，但在国家土地创新上也算是有所突破。
六 结语
由上可以看出宅基地置换对于提高农民生活水平，节约及流转土地、提高土地使用效率、加快城镇化进程、破解土地供需矛盾等方面都有很大的提高。
当然，“宅基地置换房产”还只是一种变通的做法，其在提高农民收入等方面的效率远不如宅基地直接入市。实际上，即使是这种变通也不一定完全符合现行的法律及制度，比如置换房产后宅基地的所有权是否还在村集体之内？如果还在集体之内，置换房产又是如何完成的？因此，要统筹城乡发展，最终还是要改革土地管理制度，而“宅基地置换房产”的主要意义还在于为土地制度改革积累经验――如果“嘉兴模式”能在浙江省乃至更大的范围都取得成功，那么土地制度的改革就会水到渠成。
参考文献
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农村宅基地改革实施方案篇9
关键词：宅基地；抵押贷款；完善；建议
一、湟源县农民宅基地上住房抵押贷款开展现状
青海省湟源县农民利用住房财产权抵押贷款的工作已经启动并将全面推行，虽然全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定，但是农民住房财产权抵押贷款全面开展还是存在立法和政策方面的不足。
（一）农民宅基地上住房抵押贷款的立法现状
根据现行的法律规定，农民宅基地上住房财产权的相关法律法规尚未开始形成，且现行的政策有些与法律、法规相冲突。我国法律体系中关于宅基地使用权都做了限制性的规定，例如，农户只能取得一处宅基地，宅基地合法转让后不得再次申请取得更多的宅基地等规定，对宅基地使用权转让有严格限制，从而也使农民宅基地上住房的流转受到了限制。农民对宅基地享有带有福利性质的使用权，对宅基地上的住房享有所有权。根据我国房地一体的原则，现有的法律严格束缚了农民宅基地上住房的流转，从而也使得农民利用对住房的所有权抵押贷款无法实现。
（二）农民宅基地上住房抵押贷款的现行政策
1.国家层面政策
国家层面的政策已经走在了前面，逐步要放开对农民宅基地和宅基地上住房财产权流转的限制，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（《2014年中央一号文件》）进一步指出：“完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”为了落实农村宅基地改革政策，国务院了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，对农民住房财产权（包括农民住房所有权及所占宅基地使用权）抵押贷款试点提出了明确的要求。2016年3月24日，中国人民银行农村“两权”抵押贷款试点办法，从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求[1]。
2.各地区政策
为了配合国家层面的政策，落实青海省湟源县农民住房财产权抵押贷款的试点工作，青海省在政策方面也给予了大力的支持，成立了青海省农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作小组，联合中国农业银行青海省分行并成立专门的担保公司，为农民住房财产权抵押贷款的落实提供政策方面的帮助。
（三）湟源县农民宅基地上住房抵押贷款试点分析
通过对湟源县农民宅基地上住房抵押贷款问题的实地调研，了解到湟源县和平乡马场台村的11户农民用自家的住房财产权抵押，获得了农行青海省分行42万元贷款，用于发展乡村休闲“农家乐”。这是全国人大常委会授权暂时调整实施有关法律规定后，青海省第一批r民住房财产权抵押贷款业务，标志着青海省农村宅基地制度改革试点工作进入全面实施阶段。并了解到下一步农行青海省分行将以湟源县地区农村住房财产权抵押担保贷款为试点，逐步在全县增大信贷投向，着力支持种植、养殖、农副产品收购、加工、储藏、流通、运输等产业的农牧户、家庭农牧场、农牧民专业合作组织、种养示范大户等符合条件的农户，最大限度降低信贷成本，解决广大农牧户的信贷需求。
二、湟源县农民宅基地上住房抵押贷款存在的问题
（一）立法层面
我国《土地管理法》第十条明确规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这一条的规定是对物权平等保护的原则，但是宅基地使用权被《物权法》明确规定为用益物权之一，但是却没有赋予其同建设用地使用权一样可以自由进入市场流转的权能。
（二）实践层面
随着我国经济的迅速发展，越来越多的农民选择进城。虽然国家近年来一直强调大众创业、万众创新，但是农民还是缺乏创业意识，不懂得利用自己手中的资源，缺乏利用宅基地上的住房抵押贷款来创业从而提高生活水平。即便是有需求的农民愿意通过抵押贷款来融资，但由于我国农民宅基地上房屋产权登记制度比较落后，很多农民手里甚至都没有自己宅基地上房屋的产权证，也为农民宅基地上住房抵押贷款的落实带来了不便。同时，在农民用宅基地上住房办理抵押贷款时，会遇到如何确定房屋价值的问题，农村住房价值评估是实现农民宅基地上住房抵押权的基础，但是实践中该评估会受到诸多因素的影响，一方面是农民宅基地上的住房都是农民根据自己意识建造的，标准不一样，所用的材料各不相同，从而导致评估的差异性较大。另一方面，房屋的评估价值如果过低，使农民的财产权遭受侵害。
三、完善湟源县农民宅基地上住房抵押贷款的相关建议
（一）完善立法
1.从国家层面推动相关法律的修改
要结合党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”的规定作出相应的调整。首先，全国人大常委会应当组织全国人大对《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《担保法》等法律中对宅基地等集体土地规定的不合理的地方进行修改和删除，放开对农村宅基地流转的限制，为其流转提供法律基础。其次，要逐步取消一些部门规章和规范性文件对农村住房流转及抵押担保的限制性规定。
2.各地区制定对应的实施细则
各地区应当因地制宜，根据本地区的实际情况制定对应的实施细则，将法律的轮廓规定进行详细的细化，为地区实施相应抵押贷款政策提供合适的土壤，盘活农村经济，为推动国民经济的发展保驾护航。
（二）构建农民宅基地上住房抵押贷款的配套制度
1.建立农民住房的价值评估机制
在构建农民住房的价值评估方面，应当借鉴我国现有的成功经验并作出创新，值得我们借鉴的如2009年成都房产管理局的《成都市农村房地产估价规范（试行）》中提到的：“农村房地产抵押价值估价技术路线为房地产抵押价值评估，符合条件时应采用市场价值类型，可参照设定抵押嗍钡睦嗨品康夭的正常市场价格进行。”[2]其总体思路就是要借鉴城市国有土地上房屋的评价标准和评价体系展开。
2.建立健全社会评估机制
改善农村信用环境，加强农村信用体系的构建，加强与地方政府、司法机关、银行等部门的全力合作，并探索和加强农村基层组织的协管作用，全面发挥其作用，为构建完善、健全的社会评估机制提供保障。
3.完善房屋产权登记制度
完善房屋产权登记制度，先从法律法规入手，为农村住房产权登记提供法律，然后各地根据实际情况，由国土局、房管局和村集体共同协作制定一套行之有效的实施方案和推进措施，并在农村向村民开展相应的确权登记的宣传工作，为确权登记营造全社会关心和支持农民住房确权登记工作的良好氛围。
四、结语
我国现行的法律制度是严格限制宅基地使用权流转的，而这种宅基地制度已经与我国的现实情况发生了严重的脱节，从而严重阻碍了我国农民住房财产权的抵押融资，不利于我国农村的经济社会发展。通过深入基层了解试点地区群众对农村宅基地及其上面的住房抵押贷款意愿进行分析，及已经开展的农民宅基地及其住房抵押贷款政策实施的顺利程度。对该制度实行过程中存在的问题进行详细的分析并归纳其产生原因，构想如何避免这些问题产生，希望为推动我国相应的法律变革提出一些实践思考。
注释：
[1]高圣平：《农民住房财产权抵押规则的重构》，《政治与法律》，2016年第1期。
农村宅基地改革实施方案篇10
关键词：城镇化进程；农村宅基地；退出机制
在加速推进城镇化建设进程中，随着农村人口向城镇的转移，城镇建设发展用地紧张的问题更加突出。我国农村集体建设用地资源十分丰富，集体建设用地中很大一部分为宅基地，而农村宅基地利用中存在的缺乏规划、大量闲置和买卖纠纷等问题也同样突出。如何构建农村宅基地退出机制，提高农村土地的利用效率和保障农民的合法权益，促进粗放利用的农村宅基地有序退出，成为各级地方政府盘活农地资源、统筹城乡土地资源的主要内容，也是当前农村发展中的焦点。
一、城镇化进程中农村宅基地退出的意义
作为农业大国，土地问题一直是农民生活和农村发展的基础。农村宅基地在保障农民基本生存权利、确保农村社会稳定方面发挥了积极作用。在城镇化进程不断加速的背景下，农村宅基地的退出适应了经济社会发展的客观趋势和要求。
（一）保障物权权能
在法律意义上讲，物权具有四个方面的基本权能，即包括占有、使用、收益和处分。我国目前的法律已经认可了宅基地使用权人享有前三项基本权利，而处分权能却一直存在争议。但在实质上讲，处分权不仅是针对所有权，使用权本身也可以处分。为此，宅基地使用权作为宅基地上的私权，也是可以流转的。如果法律禁止宅基地使用权的流转，显然是对物权处分权能的一种否定。允许宅基地使用权流转，能够有效实现宅基地资源的充分利用。所以，农村宅基地的退出不仅是对法律意义上的物权权能的一种反映，也是农民能够自主处置宅基地资源的一种有效形式，还是在市场经济条件下保障农民自身合法权益的一种重要途径。
（二）解决流转纠纷
按照我国当前的相关法律规定，农村房屋没有国家相关部门颁发的国有土地使用权证，是不允许进行买卖的。但是当前我国很多地区“小产权房”销售的异常火爆，在很大程度上证明了农村宅基地流转所存在的巨大市场价值。而实践中，很多地方销售出去的“小产权房”因为产权方面的问题，经常发生一些摩擦和纠纷。导致这类问题的主要原因，在于我国当前法律的相关规定与居民的实际社会需求之间存在着较大的落差。为此，农村宅基地的退出是满足市场现实需求、解决产权归属不清和化解流转矛盾的客观要求。农村宅基地退出之后，可以实现退出土地的集体化所有，在此基础上有效实现农村土地资源的集约和节约利用。
（三）促进经济发展
长期以来的城乡二元格局，造成城乡发展的不均衡，尤其是农村发展的迟缓和落后。在城乡一体化进程中，切实提高农民收入和促进农村经济发展是解决“三农”问题的关键所在，但目前相对于城镇区域普遍存在的多元化产业而言，单纯依靠农业生产很难实现农民的致富。于是很多农民开始从事非农产业的经营，但是资金短缺成为他们经营过程中所面临的最大难题。而我国目前的法律规定宅基地使用权不能作为担保，就造成农民无法使用宅基地为凭借而从金融机构获得贷款进而解决经营资金不足的问题，降低了农村从事非农产业经营的积极性、制约了农村经济的快速发展。农村宅基地退出是当前农村地区经济发展的客观需要。
（四）推动城乡融合
城乡一体化进程的发展，目的是要促进城市和农村资源的集约化利用和统筹发展，实现城市和农村的相互融合与共同繁荣。随着我国经济体制改革的推进和城镇化的发展，农村大量的人口转移到城市工作和生活，甚至在城市里安家落户，从而使得农村空闲的宅基地变为潜在的市场供给。与此同时，城市的住房制度和房价上涨进一步促进了宅基地使用权的流转。数量众多的进城定居的农民居民先后在城市买房安居，而其农村的房屋很少使用甚至完全废弃。如果禁止农村宅基地使用权的流转，将导致农村宅基地的大量闲置，并造成资源的浪费。为此，农村宅基地退出是盘活农村闲置土地资源、保障城乡一体化进程稳步推进的基础。
二、当前农村宅基地管理制度的内容与实施
建国以来，我国宅基地管理制度经过了私人所有、集体所有、有偿使用和使用权转移等不同阶段，终于形成了我国当前的宅基地管理制度。分析当前宅基地管理制度的构成与实施，对于开展制度创新、构建宅基地退出机制具有重要意义。
（一）当前农村宅基地管理制度的内容
一是坚持集体所有，允许个人使用。根据现行的相关法律规定，宅基地的所有权归农民集体所有，但由农民个人进行使用。宅基地的“集体所有”往往由村级组织加以实施和落实，但是“个人使用”却在很多地方存在不同的做法，因为各地在判定有权使用宅基地的“村民”Y格问题上，有着居住、户籍、经济关系等多种标准和各地相应的一些不同规定。
二是保障一户一宅，限制使用面积。目前，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不能超过省、自治区和直辖市规定的标准。当前各省、自治区和直辖市都规定了本地区的宅基地面积标准，并授权县级政府做进一步细化，以便于政策的实施。关于一户一宅和使用面积方面的规定，既是对农村土地利用的保护，也是对农村公平秩序的维护。
三是着眼福利分配，注重长期使用。农村村民基于农村集体成员的特殊身份，有权免费获得相应的宅基地使用权，并可以在本户存续期间一直占有和使用该宅基地。作为农村村民的“福利”，宅基地使用权和农村土地家庭承包经营权是一致的；在使用期限方面，农村宅基地使用权无固定期限，就是说，只要农户存在，就可以一直享有宅基地的使用权。
四是严格限制权能，保留无偿收回。在以户为单位的宅基地使用权人消亡或宅基地闲置不用时，农民集体可无偿收回。按照当前的规定，农民的宅基地使用权可通过出卖、出租房屋的方式转让宅基地使用权，但如果是房屋买卖，其买者不得是城镇居民。宅基地使用权抵押是法律禁止的，同时法律也规定了农民集体在特定情况下有权无偿收回宅基地。
（二）当前农村宅基地管理制度的实施
我国现有的宅基地管理制度在维护土地公有制、保障广大农民的居住权和保护耕地等方面发挥了重要作用，但在城镇化加速发展背景下，面临着诸多挑战。
一方面是现有制度的执行落实不够充分。宅基地管理方面的制度虽然已经建立并不断完善，但是实践中很多制度未得到有效实施：一是宅基地使用缺乏科学的依据和程序，即宅基地的使用缺乏明确的规划，宅基地的使用方案往往由村干部代替村民会议直接做出；二是一户多宅、面积超标的问题较为突出，即农村宅基地的使用审批制度和监督工作执行得不够严格；三是禁止城镇居民到农村购置宅基地的规定形同虚设，部分地区小产权房交易风生水起；四是宅基地在特定情况下被收回的规定未得到执行，实践中，对于一户多宅、批后不建和户口迁出的农村居民的宅基地，很少有被集体收回的，导致宅基地闲置。
另一方面是部分地方擅自突破现有规定。近年来，一些地方打着“深化改革”和“积极探索”的旗号，擅自突破现有法律制度的规定，自行开展农村宅基地使用权抵押试点工作，并在很大程度上不断扩大试点的范围和提升试点的级别。探索宅基地使用权制度的改革是应该值得肯定和鼓励的，但从法律角度说，擅自突破现有法律规定的行为必须获得相应的授权，否则就有违反现有法律的可能。此外，还有部分地方出台的宅基地管理制度与上级组织甚至是中央出台的规定相违背，导致国家法律和国务院法规的地位受到冲击和威胁。在现有法律制度框架内，如何加强对各地开展的改革和探索进行监督和约束，已成为一项重要的任务。
三、城镇化进程中农村宅基地退出机制的构建
在加速推进城镇化进程、促进城乡一体化融合的背景下，加强农村宅基地管理的制度创新，构建科学合理的农村宅基地有序退出和合理利用机制，已经成为深化农村土地制度改革、提高农村土地利用效率、激发农村发展活力的重要保障。
（一）强化权属确认机制
要以推进确权登记为中心，强化宅基地权属问题的确认。农村集体土地确权登记是解决农村集体土地权属纠纷、落实耕地保护制度和节约用地制度的重要措施。在城镇化进程中，要深入推进农村宅基地的确权登记，强化农民的土地物权意识，进一步明确村集体、农民与宅基地之间的产权关系，更加有效地调动农民土地流转的积极性，方便农民退出宅基地，有效减少土地矛盾和纠纷的发生。
（二）建立退出审核机制
要以完善相关制度为重点，保障宅基地退出的有效审核。当前我国尚未出台专门针对农村宅基地管理方面的法律法规，对农村宅基地的管理主要参考《土地管理法》、《物权法》和《城乡规划法》，造成宅基地退出缺乏明确的法律依据。为此需要制定相应的法律制度，对农村宅基地退出的条件、补偿的办法、运行的过程、退出宅基地的管理等做出明确的规定，建立有效的宅基地退出审核机制。
（三）健全运行监督机制
为保证宅基地退出的有序进行，必须加强对宅基地退出运行过程的监督。农村宅基地的退出意味着农民对宅基地使用权的放弃、农村集体土地资源的扩增，并涉及到土地行政部门对宅基地面积的确认和财政部门对农民退出宅基地补偿的确定。为此，需要加强对宅基地退出运行过程的监督，并加强宅基地退出的信息公开，保证村级组织对退出宅基地的合理利用和科学管理，减少权力腐败行为。
（四）完善权益保障机制
保障宅基地退出的农民的合法权益是维持农村稳定、促进农村发展的关键。为此，需要全面着手，完善宅基地退出后的农民的权益保障：一是要完善经济保障，确保农民获得公平的补偿；二是要完善身份保障，实现农民身份的市民化；三是要完善就业保障，加强农民就业技能的教育和培训并提供信息和机会；四是要完善社会保障，促进城市居民和农村居民在医疗、养老和教育等方面的均等化。
在城镇化进程加速推m的形势下，农村宅基地的退出对于保障物权性质的基本要求、解决自发流转的矛盾纠纷、促进农村的经济发展和推动城乡一体化融合，都具有十分重要的理论和现实意义。农村宅基地的退出，需要立足现有法律制度，尊重地区实际，坚持个体利益引导与村民自愿结合的原则，以制度建设为保障，切实维护好农民合法权益和农村社会问题，全面着手、系统推进，通过制度创新构建起科学合理的系统机制，保障农村宅基地退出的规范化和有序化运行。
参考文献：
[1]曲福田.中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究[m].北京：经济科学出版社，2010.
[2]刘锐.农村宅基地退出问题再探讨[J].中州学刊，2013（7）.