农村土地承包法条例篇1
第二条本条例所称土地是指本省行政区域内农民集体所有和国家所有依法确定给农民集体使用的耕地。
本条例所称土地承包，是指在不改变土地所有权的前提下，农民承包方式向农民集体经济组织、村民委员会或者村民小组取得土地使用权而确定的权利义务关系。
第三条本条例适用于本省行政区域内从事农村土地承包、经营和管理活动的组织、单位和个人。
第四条各级人民政府应当加强对农村土地承包工作的领导，鼓励、引导农民珍惜土地，增加投入，培肥地力，提高土地产出率。
第五条县级以上人民政府农业行政主管部门主管本行政区域内的农村土地承包工作，具体工作由各级农村经济经营管理机构负责。
县级以上人民政府土地、林业、水利等行政主管部门按照各自的职责协助做好有关农村土地承包工作。
第六条农村土地承包主管部门的主要职责是：
（一）宣传、贯彻执行有关土地承包的法律、法规；
（二）协助有关部门承办农村土地所有权的确认；
（三）承办县级人民政府农村土地承包经营权证书的颁发；
（四）指导土地承包合同的签订，负责土地承包合同管理；
（五）培训农村土地承包管理人员；
（六）依法查处违反本条例的行为；
（七）法律、法规规定的其他职责。
第七条农民依法享有的土地承包权、生产自和经营收益权，任何组织、单位和个人不得侵犯。
第八条农民集体所有的土地，依法属于村民集体所有的，发包方为该村集体经济组织或者村民委员会；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，发包方为村内各该农村集体经济组织或者村民小组；已经属于乡（镇）农民集体所有的，发包方为该乡（镇）集体经济组织。
国有土地依法确定给农民集体使用的，发包方为该农民集体经济组织或者村民委员会、村民小组。
第九条农民集体所有和依法确定给农民集体使用的国有土地，承包方为本集体经济组织的农民。
农民集体所有和依法确定给农民集体使用的国有土地，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并经乡（镇）人民政府批准，报县级人民政府农业行政主管部门备案，承包方可以为集体经济组织以外的单位或者个人。
第十条本集体经济组织内农民承包经营的土地，承包经营期限为30年，由县级人民政府制发统一的土地承包经营权证书，确认土地使用权。
本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的土地，承包经营期限由双方约定，最长不超过30年。
实行投标承包经营的土地，承包经营期限由双方约定，一般不超过5年。
第十一条土地承包的发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。合同的订立、变更、终止，适用《*省农业承包合同条例》。
第十二条发包方的权利和义务：
（一）对发包的土地依法行使所有权或者管理权；
（二）根据土地利用总体规划，监督、指导土地资源开发利用；
（三）对本集体经济组织以外的承包单位或者个人和第十四条投标承包的承包方，按照承包合同约定收取土地承包费；
（四）依法收取村提留、乡统筹费和调用承包方应当承担的农村义务工和劳动积累工；
（五）保障承包方的土地承包权、生产自、经营收益权及其他有关的合法权益；
（六）为承包方的生产经营提供服务。
第十三条承包方的权利和义务：
（一）依法享有土地承包权、生产自和经营收益权；
（二）承包期限内可以将承包的土地使用权依法流转；
（三）享受国家、集体提供的生产经营服务；
（四）服从集体经济组织的管理和监督，合理使用承包的土地，保护种植条件，改善生态环境；
（五）依法缴纳税金，承担村提留、乡统筹费和农村义务工、劳动积累工；
（六）按照承包合同约定缴纳土地承包费。
第十四条下列土地可以实行投标承包：
（一）集体经济组织按规定预留的机动地；
（二）承包方全户转为非农业人口后由发包方收回的土地；
（三）承包方连续二年弃耕抛荒，发包方依法收回的土地；
（四）建设单位已办理征用手续；连续二年未使用，依法交由原集体经济组织恢复耕种的土地；
（五）农民自愿退包的土地。
第十五条农民按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境的前提下经批准开垦的耕地，在明确土地所有权后纳入土地承包管理，但不扣减农户原承包面积。有收益五年后，可以收取适当的土地承包费。
第十六条各级人民政府组织实施异地开发中，农民按规定开垦的耕地，应当实行家庭承包经营。
第十七条土地承包坚持“大稳定、小调整”的原则。土地承包期限内，必须保持土地承包关系的稳定，对个别承包者承包的土地需要进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
第十八条以个人名义承包的土地，如承包人在承包期限内死亡，其继承人可以依法继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同期满。
第十九条农民从事非农业产业后，应当允许退包，同时终止原承包合同，退包的土地纳入投标承包管理。退包的农民以后重新要求承包时，发包方应当允许其承包，并订立新的承包合同。
第二十条在承包期内，经发包方同意，农民承包经营的土地使用权可以按照自愿、有偿的原则，在不改变土地所有权和用途的前提下，可以转包、转让、互换、出租、入股、抵押。
任何单位和个人不得以任何理由强制农民流转土地。
第二十一条发生承包合同纠纷时，当事人可以通过协商解决；协商不成，可以向乡（镇）以上农业承包合同管理机构申请调解。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以向人民法院提讼。
第二十二条在农村土地承包中取得显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府或者农业行政主管部门给予表彰奖励。
第二十三条违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级人民政府农业行政主管部门责令改正；有违法所得的，没收违法所得；造成损失的，依法赔偿：
（一）擅自变更土地承包经营期限的；
（二）擅自将土地承包给本集体经济组织以外的成员的；
（三）擅自调整或者收回农民承包土地的；
（四）强制农民流转承包土地的。
第二十四条侵占、挪用土地承包费用，尚不构成犯罪的，由乡（镇）人民政府或者县级人民政府农业行政主管部门责令退还，并处侵占、挪用金额1倍以上2倍以下的罚款。
第二十五条违反本条例规定，有下列行为之一的，由发包方责令改正或者治理，拒不改正或者治理的，依法收回其承包的土地：
（一）弃耕抛荒承包土地的；
（二）对土地实行掠夺式经营，造成土地生态环境严重恶化的；
（三）未经批准改变土地用途的；
（四）破坏土地，毁坏种植条件的。
农村土地承包法条例篇2
关键词：农村土地；承包纠纷；案件；问题；审理
中图分类号：D9 文献标识码：a 文章编号：1671-1297(2008)12-104-02
一、土地承包纠纷案件属民事案件还是行政案件
土地承包纠纷案件的性质，是土地承包纠纷案件本身所具有的属性或特有的本质。案件性质确定的不同，对案件处理适用的法律不同，必然产生不同的处理结果。因此研究土地承包纠纷案件的性质对处理这类案件至关重要。有人认为土地承包纠纷案件不是民事案件，而是行政案件。所以主张在处理土地承包纠纷案件时按照行政案件处理，审理这类案件时适用行政诉讼法和行政法律、法规。甚至有些人认为土地承包纠纷不是法院应当调整的范围，而是行政调整的范围，并且主张法院不能管辖这类纠纷。我们认为，土地承包纠纷案件是民事案件而不是行政案件。
(一)土地承包合同本身表现出来的实质特性所决定
1、承包合同双方主体的基础平等
承包合同双方主体之间的关系是一种基于土地财产共有为基础的经济关系，而不是纯粹的行政隶属关系。行政关系的双方有管理与被管理的人身关系，管理者对被管理者的管理有强制性。而土地承包合同的发包方的管理，只对财产即土地进行管理，对承包人的人身没有管理权。在集体经济组织内部，所有组织成员的地位是平等的，不存在谁管谁的问题。
2、承包合同的发包方对土地没有决定权
《农村土地承包法》第35条明确规定：“承包期内，发包方不得单方面解除承包合同。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”从以上法律的规定，可以清楚地看到，发包方对承包方承包土地没有单方面的决定权。
3、承包合同的签定是双方当事人平等协商的结果
《农村土地承包法》第10条明确规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第45条规定：“以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。”从以上规定可以看出，土地承包合同的签定是双方当事人平等协商的结果。
(二)现行有关法律规定土地承包纠纷执行民事法律条款
不同性质的案件执行不同性质的法律规定，这是处理案件的基本原则。《农村土地承包法》第56条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。”同时《农村土地承包法》第26条还规定：“承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。”单方面解除合同的损失补偿是一般民事合同承担责任的方法，《农村土地承包法》的这一规定说明，土地承包合同如果发包方单方面收回土地解除承包合同，承担的也是民事补偿或赔偿责任。最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第1条规定：“农业承包合同的当事人因承包合同发生纠纷向人民法院的，人民法院应当依法受理。”第3条规定：“农业承包合同纠纷案件，由承包合同履行地或者被告住所地人民法院管辖。”最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)第1条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：(一)承包合同纠纷；(--)承包经营权侵权纠纷；(三)承包经营权流转纠纷：(四)承包地征收补偿费用分配纠纷；(五)承包经营权继承纠纷。”第3条规定：“承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。”从以上《农村土地承包法》和最高人民法院的司法解释来看，土地承包纠纷执行的是民事法律的有关规定，而不是行政法律法规的规定。
二、《农村土地承包法》是否具有溯及既往的效力
有人认为《农村土地承包法》不具有溯及既往的效力。一般说来，不能用尚未制定的法律来规范和调整人们以前的行为，法律的效力从实施之日起发生，至废止之日终止，不溯及既往。在法不溯及既往的原则下，如果有例外，需要由法律作出明确规定。《农村土地承包法》仅规定“本法自2003年3月1日起施行”，并未就该法可以溯及既往作出明确规定。因此，《农村土地承包法》不具有溯及既往的效力。有人认为虽然《农村土地承包法》整体不具有溯及既往的效力，但其中涉及对土地承包经营权保护的条款应当具有溯及力。基于历史和政策方面的原因，在《农村土地承包法》出台之前，许多农村在当地政府的号召下，大搞规模化经营及退耕还林等农业产业结构调整，一些农户的承包土地被违法收回或者调整。此外，因农赋提留等负担过重，农民种地收益微薄甚至亏本，所以弃耕、撂荒承包地的现象十分普遍。如果《农村土地承包法》第二十六条没有溯及力。按照当时的政策规定，对弃耕撂荒等情形，发包方是可以收回承包地的，承包方要求拿回承包地的请求就得不到支持。土地对农民而言。是其基本的生存保障，如果失去这种保障，势必影响农村的和谐稳定。因此，《农村土地承包法》中涉及对土地承包经营权保护的条款应当具有溯及力。
有人认为在审理农村土地承包纠纷案件时，不必考虑《农村土地承包法》是否具备法律溯及力。因最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)第27条规定：“本解释自2005年9月1日起施行。施行后受理的第一审案件，适用本解释的规定”，且该《解释》并非仅仅针对《农村土地承包法》所作的解释，而是根据《民法通则》、《合同法》、《民事诉讼法》、《土地管理法》等法律在审理农村土地承包纠纷案件中的适用，所作出的解释。故法院在审理2005年9月1日以后受理的农村土地承包纠纷案件时，无论双方争议的行为是否发生在《农村土地承包法》施行之前，均可直接适用该《解释》来解决争议，而不必考虑《农村土地承包法》是否具有溯及力。
我们认为，根据《立法》第84条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”之规定，既然《农村土地承包法》仅规定“本法自2003年3月1日起施行”，并未就溯及力作出特别的规定，《农村土地承包法》当然不具有溯及力，不能用于规范该法施行以前的行为。但根据《解释》第27条“本解释自2005年9月1日起施行。施行后受理的第一审案件，适用本解释的规定。施行前已经生效的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准”的规定，最高人民法院《解释》是有溯及力的。
那么，能不能因此而认为《农村土地承包法》也有溯及力呢?我们认为，不能。因为《解释》与《农村土地承包法》是两部不同的法，前者是最高人民法院颁布的。后者是全国人大常委会制定的，不仅制定主体不同，而且《解释》并非仅仅针对《农村土地承包法》所作的解释，而是根据《民法通则》、《合同法》、《民事诉讼法》、《土地管理法》等法律在审理农村土地承包纠纷案件中的适用，所作出的解释；从法律位阶看，前者相对于后者是下位法，法律优先于司法解释。但是，由于《解释》的特别规定，《农村土地承包法》的部分内容还是有溯及力的。具体表现在以下三个方面：
其一，如果发包方与承包方签订承包合同的行为发生在《农村土地承包法》施行之前，而承包方于2005年9月1日以后诉至法院的，根据最高人民法院《解释》第5条“承包合同中有关收回、调整承包地的约定违反《农村土地承包法》第26条、第27条、第30条、第35条规定的，应当认定该约定无效”之规定，《农村土地承包法》第26条、第27条、第30条、第35条应当用以判断《农村土地承包法》施行以前签订的《承包合同》条款的效力(具有溯及力)。
其二，发包方因承包方弃耕撂荒等原因收回、调整承包地的行为发生在《农村土地承包法》施行以前，承包方于2005年9月1日以后诉至法院请求返还土地的，法院可以根据《农村土地承包法》第26条、第27条之规定认定该收回、调整承包地的行为是否合法。将前述行为认定为违法之后，再根据人民法院《解释》第六条(因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：(一)发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；(二)发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。前款第(二)项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。)之规定，对违法收回、调整承包地的情形作出处理。
其三，承包方交回承包地的行为发生在《农村土地承包法》施行以前，法院受理该案件的时间在2005年9月1日以后的，可以根据承包方交回承包地时，是否符合《农村土地承包法》第29条(承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的在承包期内不得再要求承包土地)的程序，来认定承包方是否为自愿交回承包地。
三、审理农村土地承包纠纷案件应否适用诉讼时效制度
土地承包案件是否适用诉讼时效，在司法实践中有争议。有人认为这类案件属于物权的范畴不适用诉讼时效；有人认为这类案件属于债权范畴应当适用诉讼时效。我们认为根据《民法通则》对诉讼时效的规定和土地承包经营权兼具物权、债权属性，审理承包土地收回案件应当适用诉讼时效的规定。
我国《民法通则》第135条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。”从这一规定可以看出，我国民法理论将诉讼时效的客体仅局限于请求权，其以外的权利均不适用诉讼时效。
农村土地承包法条例篇3
1996年，老李一家5口承包了15亩耕地。某乡人民政府为其颁发了土地承包经营权证。2007年老李家的女儿出嫁到邻近的村子，但在婆家没有得到承包地。
2008年村民委员会以老李家女儿出嫁为由，按照村规民约收回老李女儿的3亩承包地，并重新发包给了本组村民刘某耕种。
2009年1月，老李家的女儿向村民委员会和刘某提出要求返还自己的3亩承包地。村民委员会认为老李女儿出嫁等于是“自愿”放弃了承包权，而刘某则认为这3亩地是自己合法从乡政府手中承包过来的，有承包合同为证，于是不同意归还这3亩土地。双方多次协商未果，老李女儿上诉至法院，要求保障自己的合法权利。
2010年3月，法院作出以下判决：1.村民委员会提出的老李女儿出嫁即是等于自愿放弃承包地的理由不成立。2.村民委员会收回申请人的3亩承包地并重新发包的行为属违法行为。3.村民委员会及第三人（刘某）自判决生效之日起7日内将所争议的3亩耕地返还给李家女儿继续耕种。
【分析】
土地是农民最重要的生产资料，是他们赖以生存的基础，因此，保护农民的土地权利显得尤为重要。正因为如此，国家才通过立法来确认、保护农民的土地承包经营权。但是，由于我国长期以来存在的重男轻女的思想，使得在现实中农村妇女权利常常得不到保护。针对这种情况，国家出台了一系列的法律、法规专门强调这个问题。例如，在《宪法》第四十八条中，就首先强调了妇女在各个方面享有与男子同等的权利；《婚姻法》第三十九条第二款也规定：“夫或妻在家庭土地承包中享有的权益等，应当依法予以保护”；而对此规定最为明确的是2003年3月1日生效的《农村土地承包法》，该法第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有同等的权利。承包中应保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、损害妇女应当享有的土地承包经营权。”具体到本案，关于承包方自愿退地的情况，法律有着明确的界定。《农村土地承包法》第二十九条规定，“承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方”；“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”；《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适应法律问题的解释》第十条规定：“承包方交回承包地不符合农村土地承包法第二十九条规定程序的，不得认定其为自愿交回。”因此，即使李家女儿已经出嫁，由于其在婆家没有分得土地，村民委员会就不能按照所谓的村规民约收回李家女儿的承包地。
农村土地承包法条例篇4
一、农村土地承包经营权转包纠纷现状及成因
（一）农村土地承包经营权转包纠纷中存在的问题
随着国家城镇化建设进程逐年加快及惠农惠牧政策的不断调整，在经济利益的驱动下，过去将土地承包出去的农户纷纷要求收回土地经营权，土地纠纷案件开始不断增加，分析其成因，可将其归纳为以下四类：1.转包、转让与出租定性不清导致的纠纷。这类纠纷主要体现在当事人法律知识欠缺或对相关概念辨别不清的情形下签订了协议，而相关法律法规又对此概念区分不严密，导致对合同性质的判定而引发的纠纷。2.合同形式、期限约定不清引发的纠纷。这类纠纷主要体现在双方当事人在转包土地时往往只有口头约定，或者有书面协议但不符合相关法律规定，如没有备案、遗漏了转包期限条款。3.发包方违法另行发包引发的纠纷。这类纠纷主要体现在实践中存在发包人随意收回、调整土地，另行发包引发的纠纷。原承包人纷纷到法院，请求确认其所签订的原土地承包合同无效。4.转让方擅自解除合同纠纷。这类纠纷是实务中出现的新问题，主要是承包方因近几年土地价格上涨，要求转包方增加转包费所产生的纠纷。
（二）农村土地承包经营权转包纠纷成因分析
民以食为天，民以地为本。我国农民一直认为自己所承包的土地是其生产、生活的必要生产资料，其转包纠纷成因主要有：1.农民的维权意识不断提高。近年来，伴随着依法治国进程的加快，农民接受新技术、获得新信息的渠道也随之扩宽，其法律意识和维权意识也不断提高，更多的失地农民开始意识到，只有通过法律武器才能将自己的权利维护到底，所以大量长期得不到解决的农村土地合同纠纷、补偿费分配纠纷等案件纷纷涌至法院。在实践中，我们不难发现，现阶段的土地纠纷大都是积累多年的历史遗留纠纷。2.处理土地纠纷案件的相关法律法规还不够完善。近年来，我国出台了包括《土地管理法》《农村土地承包法》《合同法》《合同法解释》《土地管理法实施条例》《最高院关于审理农村土地纠纷司法解释》《农村土地流转管理办法》等一系列处理农村土地纠纷的法律法规，但仍未能形成一部完整的关于审理农村土地转包纠纷的法律体系。法院在审理土地纠纷类案件时，适用的法律法规条文多又较繁杂且很难理解，有的条文甚至前后矛盾，在实践中适用起来有困难。例如：《土地管理法》第37条规定了连续二年弃耕抛荒的，发包人应当终止承包合同，但是《农村土地承包法》《流转办法》《解释》《紧急通知》中又做了相反的规定[1]。3.处理土地纠纷案件的相关制度机制还不够完善。一是土地流转机制不健全。现阶段，在我国农村还没有真正意义上的土地流转机制[2]。从目前的实际情况看，很多农村都不设置土地流转备案部门，导致农村土地流转不申请、不登记、不备案，整体流转无序。二是户籍制度还不够完善。随着大量农村户籍人口进城转为“市民”，但却不能在城镇落户，不能享受与市民同等的权利。因此，在处理农村土地转包纠纷和土地征收补偿费分配纠纷案件过程中，对户籍的认定在整个案件中起着非常关键的作用。例如：土地转包要求受转包方是本集体成员，对集体成员的认定，法院往往就是依据户籍，由于现在的户籍管理制度混乱给成员资格认定带来一定困难[3]。还有，在司法实践中，经常会遇到当事人婚后居住地、生活地均不在户口所在地、“空挂户”等问题。
二、转包、转让与出租定性不清案件的处理规则
（一）农村土地承包经营权转
包的概念与性质现阶段我国农村土地交易方式主要有转让、出租、转包、互换、抵押等多种多样的方式，统称为流转。本文所说的农村土地承包经营权的转包就是上述关于农村土地承包经营权流转的一种方式，是指村集体作为发包方将村集体的土地承包给本村村民，本村村民又作为新的发包人将其从村集体取得的土地承包经营权转包给其他村民的行为，村集体与村民的原承包合同双方当事人的权利义务关系不变，新承包合同双方当事人之间的转包行为仅针对土地承包经营权，而不针对土地所有权。
（二）转包与转让的比较
在农村土地流转的几种方式当中，转包与转让是最常见的两种，也是最容易引发纠纷的两种，因为法律对两种流转方式的规定没有囊括所有实践当中的情形，导致在实践中二者的区分不是特别明显。但在司法实践中,尤其在偏远落后地区，部分群众法律意识淡薄，在适用以上这两种土地流转方式时具有随意性，一旦发生纠纷，在具体案件中如何认定转包还是转让时就会有很大的争议。
（三）转包与出租的比较
《流转办法》第35条[7]对转包概念做出了明确规定，同时该法第35条第5款[8]也对出租做出了明确定义。由以上定义可以看出，转包和出租都不影响原承包合同关系，只是转包强调受包人需为本集体经济组织的成员，而出租对此没有限定。事实上,这两种流转方式在本质上没有区别，和租赁合同的性质相同[9],只是在转包合同当中要求的受转包方是本集体经济组织的成员[10],在出租合同当中对此并没有限制[11]。在解决此类纠纷时，法院很少会对合同的性质做出明确区分，通常的做法是不论当事人将土地流转给本集体成员还是本集体以外的人，都按转包论。
三、承包经营权转包合同形式、期限约定不清的处理规则
（一）承包权转包合同形式不完备的处理规则
1.口头转包合同的效力认定规则。在当前我国农村地区，大部分农民的法律意识还比较淡薄，农民之间流转土地经营权时，大都是口头约定，很少考虑到日后是否会发生纠纷。根据我国《合同法》规定，口头协议也是合同的一种形式。如果双方当事人都遵循合同的约定，并不存在任何争议。但是随着近几年农村土地价格上涨，农民受利益驱动，就有当事人拿着农村土地承包经营的有关法律到法院，认为法律法规规定了农村土地承包经营权流转要签订书面合同,凡是没有签订书面合同的，都应该是一种无效的合同，合同无效的法律后果就是根据该合同取得的财产予以返还。2.未履行备案手续的转包合同的效力认定规则。履行备案手续是取得法律和有关部门认定的有效途径之一。《农村土地承包法》规定，“对除了以转让方式流转土地的其余流转方式，即采取转包、出租、互换或者其他方式流转土地的，应当报发包方备案。”但是不能仅仅因为没有备案就否定了农民自主流转的权利，不能将备案作为发包人限制土地承包经营权自由流转的砝码，这样有违我国立法的初衷，更不符合当前农村的实际。《解释》第14条[12]对未备案转包合同的效力有了明确的规定，根据该适用法律的解释规定可知，发包方不能以土地承包经营权的流转未报其备案为由请求确认合同无效。
（二）承包权转包合同期限约定不明的处理规则
1.农村土地承包经营权转包期限约定不明时的认定。我国《合同法》规定租赁的最长期限为20年,但从关于农村土地承包经营权转包合同的有关法律规定看,租赁为30年、50年、70年不等。这就出现了如果农村土地承包经营权转包超过20年，其效力如何判定。对于土地转包合同期限的问题，我们可以借鉴《合同法》的规定，租赁期限不得超过20年，超过20年的,超过部分无效。但由于国家第二轮土地承包合同是30年不变，对于特别法的规定，也不能视之不理。相对《合同法》来讲,《农村土地承包法》又属于特别法,所以根据《立法法》的规定,这对现在农村土地承包经营权转包中出现的关于期限的问题，应适用《农村土地承包法》的规定,即转包期限是可以长于20年的，只要在原承包合同期限内即可。2.不定期转包后转包人收回承包地问题。这样的纠纷在当今农村普遍存在，一旦发生纠纷，当前法院的做法是如果当事人能够通过有效证据证明，对转包的期限有约定的，按照约定执行。如果没有其他有效证据证明转包期限的，承包人要求收回转包的承包地的，应当支持。理由是根据最高人民法院《解释》第17条[13]、《合同法》第232条[14]规定，没有约定转包期限的转包合同，视为没有约定租赁期限的合同，当事人就转包期限不能达成补充协议的，则当事人可以随时解除合同。
四、发包人另行发包土地及承包人擅自解除转包合同纠纷的处理规则
（一）发包人另行发包土地纠纷的处理规则
如该类型土地纠纷发生，发包方没有履行法定程序，违法将土地重新发包给他人，原承包人完全可以将发包方和另一接包人一同，请求法院确认该重新发包合同无效。《农村土地承包法》规定：“除因承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，发包方不得收回承包地；除因自然灾害严重损毁土地的情形，不得调整土地。”同时《物权法》又将土地承包经营权上升为物权，根据物权的法定性、排他性也不允许发包方违法收回、调整。最高人民法院《解释》规定：“因发包方违法收回、调整土地引发的纠纷，发包方已将土地另行发包给第三人的，原承包人请求确认其所签订的承包合同无效的，应当支持。”
（二）承包人擅自解除转包合同纠纷的解决
这类纠纷在司法实践中出现的新问题主要是承包方因近几年土地价格上涨要求转包方增加转包费所产生的纠纷。当这类纠纷发生后，如果当事人之间不能自行协商解决，可否向法院要求变更或解除合同？从合同的严肃性、稳定性以及基本的诚实信用原则考虑，合同一经生效，必须履行，不得随意解除和变更。但是，《合同法解释二》对情势变更做出了的规定[15]，适用情势变更原则处理这类纠纷时还要注意以下问题：一是必须严格界定情势范围，根据该解释的规定情势必须是客观情况；二是对“明显不公”的把握；三是若可以变更合同，则要尽量不要解除合同。只要通过变更价格、调整履行期限等可以维持公平的，就不应解除合同。
五、承包权转包后征收补偿款分配纠纷的处理规则
（一）农村地征收补偿款分配的规定及存在的问题
我国关于农村土地征收的具体补偿标准既明确又富有弹性，主要体现在我国《土地管理法》第47条、《物权法》第42条[16]，同时《土地管理法》第47条[17]对征收集体土地的具体补偿标准也有所体现。《土地管理法实施条例》第26条规定：国家征收集体土地应当支付相应的补偿费，该补偿费中“土地补偿费”所占比例最高，而“土地补偿费”归农村集体经济组织所有。对于该补偿款是否可以在集体组织成员中进行分配，法律没有明确规定。在实践中，该补偿款一直是被分配的，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的精神要求，各地都出台了相应的规定和办法，基本分配原则就是被征土地的承包农户，应分得土地补偿款的大头。
（二）承包权转包后征收补偿款的分配规则
农村土地承包法条例篇5
但是，我国农村在实行承包责任制的过程中，由于个别地方政府和农村干部的政策法律意识不够，在发包农村土地的过程中往往存在很多弊端。例如由于土地的承包，往往会造成大量的林木遭受砍伐，致使当地水土流失严重。土地承包问题除了有以上弊端外，还有很多的人为因素弊端，也就是现行承包责任制不健全的前提下发生土地承包争执或土地承包合同纠纷问题，这些问题错综复杂，很值得商榷。
《中华人民共和国农村土地承包法》的规定中所称的农村土地，是指农民集体所有使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。本文仅就农村土地承包发生的纠纷做些浅陋的探讨。
农村土地承包发生纠纷过程中，最常见的是承包方不履行合同。如陵水英州镇大坡村委会发包几百亩地给三亚市某公司用于种植经济作物，然而却丢荒几年，一直没有使用。又如陵水县黎安镇的后牛港，承包给某商人后，其一直没有投资利用，只是坐享其成，叫人在该港里用炸药炸鱼及网鱼等。
农村土地承包发生纠纷过程中，常见的还有发包方主体不符合法律规定。如2002年三亚市鼎立农业开发有限公司诉陵水英州镇高土管区十几位农民农业承包合同纠纷案中，法院在审理过程中发现与三亚鼎立公司订立土地合同的是陵水英州镇高土村委会。而农民有些是个体承包者，高土村委会无权将农民个人承包的土地发包给他人使用。
农村土地承包发生纠纷，还有承包方没有按照承包的原则和程序办理，导致承包方无法使用土地。如原告北京劳可得农业开发有限公司诉被告陵水提蒙乡曾山村委后头塘五、六队农业承包经营权纠纷一案，就是典型的例子。陵水提蒙乡曾山村委会发包曾山村委会后头塘村二、三百亩地给北京劳可得农业开发有限公司，合同上只有队长签名，并没有得到法律规定村民人数的同意。
农村土地承包发生纠纷的原因很多，除以上列举的以外，还有土地侵权发生的纠纷；承包方未经发包方同意私自发包给第三者的纠纷；因国有土地与农村集体土地权属不清而发生的纠纷。另外还有承包者在承包期内发包方未经承包者同意又发包给他方或发包方同时把同一块地发包不同的承包方引起的纠纷等等，不胜枚举。
那么，如何去克服或者解决这些存在的弊端和问题呢?
首先，对于农村土地承包中存在的弊端——造成破坏林木，致使水土流失或水源污染的，应当坚决制止。这是为子孙后代造福和长远的经济目标着想。我国的土地管理法、森林法、农村土地承包法以及当前农村经济政策都提出对植树造林及土地资源的保护。《当前农村经济政策的若干问题》指出，我国农村只有走农林牧副渔全面发展，农工商综合经营的道路，才能保持农业生态的良性循环和提高经济效益。还指出要认真执行各项林业政策，发动群众造林、护林、绿化祖国，增加植被，建设生态屏障。《中华人民共和国森林法》第十九条规定，禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。第三十四条第二款规定，盗伐、滥伐森林或者其他林木，情节严重的，依照《刑法》第一百二十八条规定追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，致使耕地丧失种植条件的，或因开发土地，造成土地沙化、盐溃化、水土流失的，责令限期治理，并可以罚款。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十六条第二款规定，承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩的，应当遵守有关法律、法规的规定，防止水土流失，保护生态环境。
其次，对于农村土地承包合同中，由于承包方不履行合同，致使所承包的土地丢荒的，农村集体组织可以责令承包方履行合同义务，承包方拒不履行合同义务的，农村集体组织有权收回土地。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，发包方享有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为的权利及法律、行政法规定的其他权利。第五十六条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。而《合同法》第94条规定：合同的一方当事迟延履行或拒绝履行合同义务的，另一方可以解除合同。如原告英州镇诉被告吴兴章农业承包合同纠纷中，由于被告吴兴章承包了英州镇高土管区的几百亩地用于种植经济作为物，但发现其种植的芒果树老化，没有经济效益时，便丢荒不再管理。法院依据原告的请求判令原告英州镇收回承包的土地。又如陵水三才镇诉陈公存承包经营权纠纷一案，被告陈公存承包了三才镇一座山岭植树造林，却没有履行植树造林的任务，山岭上除了稀疏少数再生林外，很难看到成材的林木，法院亦依法判令三才镇收回承包地，被告陈公存不服一审法院判决，提起上诉，经二审法院审理，驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。
农村土地承包中对于发包主体资格不符合法律规定的，应认定所订立的土地承包合同无效；发包方主体资格是否合格难辨认的，应中止诉讼，告知有关当事人向有关行政部门申请行政复议，或提起行政诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第十二条规定，集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务。土地的承包经营权受法律保护。第十三条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第四条规定，国家保护农村土地承包关系的长期稳定，农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。第九条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。如原告三亚鼎立农业开发有限公司诉与被告符关英、符开信等人的农业承包经营权纠纷案，就发现有发包方主体不符合法律规定的情况。被告符关英、符开信等农民都是陵水英州镇高土村民委员会的农民，高土村委会发包集体土地给三亚市鼎立公司经营经济作物，而符关英、符开信等农民也向高土村经济合作社承包土地种植果林，发包人高土村委会无权将农民的承包地发包给他人。本案作中止处理，等符开信、符关英等村民向行政部门作出确认集体土地使用权后另做处理。
农村土地承包法条例篇6
关键词土地承包经营权流转
作者简介：邢冬静，四川省社会科学院，研究生，研究方向：民商经济法。
一、引言
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确将农村土地承包经营权流转提到了国家日程，成都是国务院批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，从2008年起，成都拉开了农村产权制度改革试点的序幕，已在解决农村土地承包经营权流转方面进行了有益探索，围绕完善二轮延包关系、妥善处理人地矛盾和增加农民财产性收入问题，坚持“三权分离”（明晰所有权、稳定承包权、放活经营权）的指导思路，把改革的重点锁定在明晰产权边界，强化物权保护，贯彻落实农村土地承包经营权有序流转。
二、农村土地承包经营权确权时出现的困境
确权登记是农村土地承包经营权有序流转的前提和基础，中央一号文件已明文规定将农村土地“三权分离”作为贯穿农村土地承包经营权流转始终的指导思想。尽管政策已经制定并公布，但是在现实生活中由于地理环境，历史条件，经济发展，民族风俗等因素的差异而导致在确权过程中不利于和谐发展的问题仍广泛存在，大致表现在以下三个方面：
（一）农村土地产权属性不明晰
（二）户籍制度阻碍集体经济组织成员的认定
集体经济组织的成员认定是进行土地确权登记的前提，正常情况下取得社级集体经济组织成员资格即具有村级集体经济组织的成员资格，但是在现实生活中普通成员和特殊成员所享有的权利是不同的，应具体情况具体分析。例如《中华人民共和国农村土地承包法》第六条明确规定“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”但现实生活中仍存在已婚妇女迁出地取消成员资格，而迁入地不承认其本集体经济组织成员资格的尴尬局面。在调研中我们发现对非婚姻、收养、血缘、户籍的特殊成员的资格认定也千差万别。
（三）长久不变的流转期限未完全贯彻落实
《中华人民共和国土地承包法》第20条明确规定了耕地、草地、林地的承包期限，《物权法》进一步规定承包期到期后可以按照国家有关规定继续承包，因此有些专家认为这与而中央“一号文件”明确指出的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”没有实质性的区别。他们认为这等同于承包期比原来30年更长一些，并没有具体的期限。其实不然，“长久不变”是一个附条件的合同，即合同法律效力的持续时间，取决于所附条件是否发生，而终止日期是不确定的。它的提出，不仅表达了中央维护现行土地承包关系的坚强决心，更是农村土地制度发展史上的创新，具有划时代的历史意义。然而在成都调研过程中我们也发现，尽管土地承包经营权证上承包期限从30年改为了长久，实际操作中，依旧存在集体经济组织成员按照‘血战到底’的方式平均分配收益，这与固化土地承包经营产生的长久权益是矛盾的。
三、农村土地承包经营权流转中面临的问题
《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条和第二十五条都明确规定了转包、转让、出租、入股、抵押等土地承包经营权流转方式，2007年《中华人民共和国物权法》的颁布也标志着我国土地承包经营权的保护进入了新的阶段，它明确了土地承包经营权的性质为用益物权，意味着土地承包经营权的物权化时代的到来，为承包经营权的流转提供了法律依据。尽管法律条文规定了土地承包经营权多元化的流转方式，但是在调研期间仍发现当前流转不规范的现象大量存在，表现在以下五个方面：
一是入股模式所占比重最大。农村土地流转方式要因地制宜，切记不可盲目跟风效仿，应实事求是地探索适合自己地区发展的流转模式。例如2007年温江区率先启动了“两股一改”的发展模式并取得了良好进展，其他地区也争先恐后地推广这种土地折资入股的模式，有的效果并不理想，或许专业大户，农家乐，农户农场等模式更适合。
二是土地流转过程中，农民自主流转意愿不强，大多受村委会决策的影响，跟风现象比较普遍；转让价格大多数是转让方与受让方自主协商，或者参考本集体其他成员转让的价格，但是缺乏政府市场基准价做指导；获取流转信息途径比较单一，大多是通过乡镇府，村委会获取信息。
五是农村土地流转退出机制不健全。土地承包经营权的退出不仅是实现土地适度规模经营的客观要求，也是城镇化发展过程中的必然选择。当前，土地作为农民最基本的生存保障功能已被弱化，大批的农民工涌入城市建设的热潮中，但是家里承包地的无法合理处置成为牵绊他们的因素，土地的闲置，碎化现象造成了资源的浪费，更不利于农民市民化的发展。成都市农村承包经营权退出机制出现的困境体现在以下三个方面：一是，土地承包经营权退出途径较少，并且强制性退出多于自愿性退出；二是，土地承包经营权退出的补偿机制不合理，大多数只拿到土地前三年平均产值十倍的补偿，却享受不到增值部分的收益；三是，失地农民权益保障措施不健全。由于退出机制缺少与城镇化的联动机制，很多退出土地承包经营权的农民不仅脱离了农村合作医疗，土地补贴等保障，也享受不到城市居民的社保待遇。
四、完善农村土地承包经营权流转的路径
（一）完善相关配套的法律制度
当前涉及到农村土地承包经营权流转的法律法规有《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用问题的解释》、《中华人民共和国物权法》、《土地管理法实施条例》，但这些都比较笼统概化，还需要进一步细化。尽管《四川省成都市农村土地承包经营权流转市场交易规则》、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法》已实施多年，但涉及退出机制、补偿标准、农民社会保障的相关配套法规仍需完善。
（二）培育农村土地承包经营权流转中介服务组织
尽管2008年10月，成都农村产权交易所已经在成都高新区孵化园隆重成立，但是相对集中的信息公布平台所辐射的地区相对狭隘，因此诸如村委会组织成立的集体经济组织、当地政府成立的农村土地流转交易平台、全市场运作的农村产权交易所和农民自发组织成立的股份合作社等农地流转中介组织应运而生，它的出现是一个实践先于理论的现象。不仅可以及时的传达信息，减少搜寻信息成本，降低签约成本，提高签约双方的信任度，还能有效地促进农地的规模交易和规模经营，达到集约节约利用土地的目的。
（三）完善农村土地价格评估机制
从保护农民权益视角来看，一套合理科学的农村土地价格评估机制对加速农村土地承包经营权流转发挥着巨大的作用，合适的价格是农民行使经营权流转的前提。此机构应该实事求是，客观公正的进行评估，保证流转价位的准确和权威，充分调动农民流转土地承包经营权的积极性和主动性。
（四）政府加大扶持力度，建立有效激励机制
政府作为宏观调控的手段，必要时候发挥着重要作用，加大支农力度，更好地配合市场进行资源配置。例如温江探索的“1+4”新型农业经营体系―即按照“稳定政策、改革创新、持续发展”的总体要求，得到了政府一系列的扶持，包括土地股份合作社扶持、农业职业经理人扶持、基础设施建设扶持、粮食银行补贴、鼓励农业品牌创建等十二项扶持。政府对规模化经营者制定激励机制有利于最大程度的保护18亿亩耕地的底线，确保国家粮食生产安全。
（五）建立多渠道多层次的农村金融服务体系
在农村土地承包经营权流转进程中，金融机构的大力扶持起了保驾护航的作用，因此拓宽金融渠道显得十分必要。首先，继续鼓励成都农商银行等金融机构探索创新农村产权抵押融资方式；其次，加快对农村信用社的改革，并为其注入雄厚的特定资金，使它成为农村金融的主要力量；再次，积极发展小额贷款公司和村镇银行等新型金融机构组织。成都十二五金融规划已明确指出：成都将充分发挥作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的政策优势，到2015年，全市村镇银行达到13家、小额贷款公司达到100家，所有区（市）县都将设立小额贷款公司和村镇银行；最后，在保障民间金融机构合法化，阳光化的前提下放开民间金融市场。
农村土地承包法条例篇7
内容提要:农村土地归农民成员集体所有，土地所有权人有权决定土地所有权的行使方式和得到所有权权益。土地承包经营权具有流通性，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权也应可以入股、抵押。宅基地使用权作为一项用益物权也应具有流通性，农民住房可以转让也可以抵押，宅基地使用权可以随同农民住房流通。
农村土地权利是农民对农村土地享有的权利。正确认识和界定农村土地权利的性质，是保护农民土地权益的前提和基础。
一、关于农村土地所有权的性质和权利行使
(一)关于农村土地所有权的性质
农村土地所有权为何种性质？在《物权法》通过前，对此曾有不同的观点。如何构建农村土地所有权也就成为学界争论的问题。有的认为，我国农村土地所有权存在主体虚位，有的甚至认为应将土地所有权确认为农民个人所有，以解决农村土地“无主”现象。笔者不赞同这种观点。这不仅是因为我国《宪法》中规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，更重要的是因为我国农村土地权属变动的历史原因，使我们无法或者说不能确认现有土地应归哪一具体的个人所有，否则，不仅会造成今后的土地利用问题，而且会造成极大的社会动荡。笔者认为，非属国家所有的土地应当归村落居民集体所有。《物权法》第59条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这一规定明确了集体所有的土地归本集体的成员集体所有。但对此仍有不同的理解和主张。有的认为，成员集体所有应为集体成员共有；有的认为应为总有。笔者不同意成员共有的观点。这种集体成员集体共有，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成员按一定的份额享有，也并非每一成员退出时可以要求分出自己的应得份额，因此，这种所有的性质应为“总有”或者称为“合有”。有学者认为，“合有，也称为公共共有或者共同共有，是指两个或两个以上的人基于某种共同关系的存在共有一物，他们不分份额平等地享有权利，对共有物之处分以全体共有人的同意决定。”“总有，是指多数人所结合之一种共同体，亦即所谓实在的综合人之有。”尽管境外也多有学者将共同共有定义为合有，但我国法上是将共有区分为按份共有与共同共有的，也就是将共同共有作为共有的一种形式，而不是将共有仅限于分别共有或按份共有，因此，与其将“合有”作共同共有解释，不如将其作与“总有”含义相同的解释。也正因为如此，农民成员集体所有属于合有即总有。合有与共有的根本区别在于合有人构成一个团体，每个成员不能要求对合有的财产分割，只是在享有所有权人的权益上应与共同共有相同，即每个人都可享有所有的财产的收益。“共有人不仅可以直接占有共有财产，而且有权请求分割共有财产。集体财产尽管为其成员所有，但其属于集体所有，集体财产与其成员是可以分离的，尤其是任何成员都无权请求分割集体财产。”
农村土地由农村集体成员集体所有，明确了农村土地所有权主体为成员集体，即由集体的全体成员共同享有所有权，这并不会导致所有权主体的虚位。如果说现实中存在农村集体成员得不到土地所有权权益的现象，不是由于集体的土地归成员集体所有造成的，而是因其他制度或者说是因为对农村集体所有权保护不力和经济民主制度不健全造成的。正因为集体成员集体所有是不同于“共有”的由成员集体共同享有所有权，因此，《物权法》第59条第2款规定了应当依法定程序经本集体成员决定的事项，第60条规定了集体所有的土地所有权的行使主体。既然农村土地归农村集体成员集体所有，成员集体享有集体土地的所有权，所有权人的权益就应由所有权人享有，而不应由其他人享有。这是由所有权人性质所决定的。如果所有权人不能享有所有权权益，那么这种“所有权”也就不是真正的所有权。《物权法》确认了农民成员集体对其土地的所有权，也就明示农民集体土地所有权的权益归该集体成员集体享有。因此，我们在任何制度的设计上，都应保障农民集体土地所有权的权益真正归集体的成员享有，应将农民土地所有权的各项权能还给农民，而不是限制其取得所有权利益。这应当是保障农民土地权益的根本出发点，也是真正解决“三农”问题的重要出路。当然，现代社会，随着所有权的社会化，任何所有权也都会受到一定限制，农民集体土地所有权也不例外。但是这种限制是以维护社会公共利益和他人的合法权益为前提的，而不能以剥夺所有权人应享有的权益为代价。我国《物权法》第42、43、44条等是对农民集体土地所有权限制的规定，这些限制也足以实现农民集体土地所有权的社会性。
(二)关于农村土地所有权的行使
农民集体土地所有权是由集体成员集体享有的，但在所有权行使中也须维护集体成员的利益，对于一些重大事项应由集体成员集体决定。《物权法》第59条第2款规定在权利行使上应当经本集体成员依照法定程序决定。这体现了农民集体土地所有权行使上的特点。在农村土地所有权行使上，有以下三个问题需要解决。
第一，农村土地如何经营？《物权法》第124条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”这一规定是强制性的还是任意性的规定？有的认为，是强制性的，按照这一规定，凡农业用地，都须实行承包经营。有的认为，不是强制性的，而仅是强调依法实行承包经营，不是私有化。笔者赞同后一种观点。《物权法》第124条更重要的是强调实行承包经营不会改变农村土地集体所有的性质，而不是强调农村土地都要实行承包经营。农村土地实行承包责任制，是国家在农村的重要政策。但只是一项指导性的政策，不能也不应是强制性的。法律规定实行承包经营时承包人的权利是为了保护承包人的利益，维护土地承包经营制度，但不是要求农村土地的所有权人对土地都必须实行土地承包经营制度。因为对于农业用地实行承包经营是在集体所有的土地上设立土地承包经营权这种用益物权，属于所有权行使的一种方式。如何经营土地，这是土地所有权人的权利，应由所有权人根据自己的利益和需要自行决定。在其所有的土地上是否设立土地承包经营权还是以其他方式行使所有权，都应由所有权人即成员集体决定，而不应由法律强制规定。
第二，农村土地所有权可否转让？通说认为，农村土地所有权不能流通，不可转让。但这并无法律上的合理根据。农民集体土地所有权的性质为集体所有，而集体所有权的主体又不具有唯一性，因此，农村土地所有权应当具有可让与性。从法理上说，凡是禁止流通的财产，须由法律明确规定，凡法律未明确禁止流通的财产就具有流通性。从现行法的规定看，法律并没有明文规定农民集体土地所有权不可转让。现行《土地管理法》第12条规定:“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”这里的“依法改变土地权属”并没有仅限定为集体所有改变为国有，应包括某一集体所有的土地改变为归另一集体所有。如果不承认农村土地的流通性，农村土地资源的财产性就得不到体现，无法通过市场机制得到优化配置，而现实中也存在农村土地流通现象。因此，应当承认农村土地所有权的可让与性。当然，为维护土地集体所有制，对于农民集体土地所有权转让，应限定为受让人只能是农民集体经济组织，其他人不能取得农民集体土地所有权。
第三，在农村土地上可否设立建设用地使用权？这里所说的主要是指用于住宅等建设的建设用地使用权，而不包括乡镇企业用地的建设用地使用权，因为乡镇企业建设用地使用权，法律已有规定。对此，通行的观点是持否定说，认为建设用地使用权只能在国家土地上设立，而不能在集体土地上设立。但这种观点在《物权法》施行后，需要重新审视。《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定既是对所有权的限制，也意味着今后非“为了公共利益的需要”，国家不能再将农村集体所有的土地征收，而后将土地使用权出让给需要土地的使用人。然而，非为公共利益的需要用地(例如，住宅建设和其他商业性用地)，不会因《物权法》的实施而终止。随着城市化的发展，建设用地的需求在不断增加，而不是减少。那么，今后是否会发生非因公共利益的需要而使用集体所有的土地呢？
这里首先有一个界定城市范围问题。有种观点认为，我国法律规定，城市的土地归国家所有，只要成为城市规划区域内的土地就当然归国家所有，因此，在城市建设中无论是商业性用地还是其他用地，都只能在国有土地上设立而不能在集体土地上设立建设用地使用权。这种观点值得商榷。《物权法》第47条规定，“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”《土地管理法实施条例》第2条规定，“下列土地属于全民所有即国家所有:(1)城市市区的土地；(2)农村和城市郊区中已经依法被没收、征收、征购为国有的土地；(3)国家依法征用的土地；(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；(6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”依照上述规定，只要划为城市市区，土地就归国家所有，在城市建设中不会发生需要利用集体土地的情形。但该条例的规定未必妥当，特别是第(5)项显然仍是建立在维持城乡二元结构的基础上的。随着户籍制度的改革，不再区分农村户口与城镇户口，而仅仅因为城市的扩张，就将原属于集体所有的土地当然地转为国有土地，这种对集体所有权的剥夺并没有充分必要的理由。因此，某一土地是否归农民集体所有至少应依《物权法》实施之日的确权为准。如果说在《物权法》生效前形成的“城中村”的集体土地已经为国家所有；在此以后形成的“城中村”集体所有的土地不能当然地就转为国有，否则农民成员集体所有权人的权益保护也就成为空话。
农民集体所有的土地不因城市规模的扩张而成为国有土地，在城市建设中如非因公共利益而需用农村集体所有的土地进行建设时，用地人如何取得土地使用权呢？《物权法》第151条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”现行《土地管理法》第20条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占有土地的，要按照规定办理土地征收。这显然与《物权法》规定的征收条件不一致。因此，在《物权法》实施后，土地管理法等法律应予以修改。解决城市建设用地的出路就是允许农村土地所有权人在其土地上设立建设用地使用权，而不是将建设用地使用权仅仅限于在“国家所有的土地”上设定的用益物权。在农民集体的土地上设立建设用地使用权，可以按照国有土地建设使用权的设立方式，将建设用地使用权出让给用地人，但由农民成员集体即土地所有权人取得出让使用权所得的收益。例如，有的地方采取将规划为建设用地的土地也以“招、拍、挂”的方式出让建设用地使用权，但出让费是由农民成员集体取得，而不是由国家取得。在农民集体所有的土地需要用于开发建设时，也可以由农民成员集体即所有权人自己进行开发建设。由此而产生的土地利益应由农民成员集体取得，做到真正还权给农民、还利给农民。
有人担心，许可在农民集体所有的土地上设立建设用地使用权，会使农业用地改为建设用地，会导致突破国家规定的18亿亩耕地的红线，会影响我国粮食生产的安全。这种担心是没有必要的。承认农村土地所有权人可以在自己的土地上设立建设用地使用权，或者自己开发经营其土地，在其土地上建造建筑物、构筑物及其他设施，并不等于说土地所有权人可以任意将农业用地转变为建设用地。《物权法》第43条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”严格限制农用地转为建设用地，这一任务主要是由规划部门和土地管理部门承担的，而不是通过不许在农村集体所有土地上设立建设用地使用权完成的。只要根据规划，农村集体所有的土地需要转为建设用地并经批准转为建设用地，又不属于公共利益的范畴，就应当也只能由土地所有权人在该土地上设立建设用地使用权来经营该土地。
这里涉及一个热门话题，即“小产权”房问题。何为小产权房？对此有不同的理解，也有不同的情形。之所以称为“小产权”房，根本原因在于其用地属于农民集体所有的土地而不是设立建设用地使用权的国有土地，是农民集体自己或委托他人开发的，而不是由房地产商从国家取得建设用地使用权后开发的。对于小产权房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至规定买卖小产权房的所得属于违法所得，要予以没收。然而，小产权房的建设和交易禁而不止。笔者认为，解决这一问题的关健应是区分小产权房的建设是否经过有关部门许可，是否办理了农业用地转为建设用地的手续，依不同情形作不同的处理。“小产权”房大体有两种情形:一种情形是没有经过有关部门许可，未办理农业用地转为建设用地的手续，擅自在以出租或者承包经营等形式取得使用权的农业用地上建设的房屋。这种房屋属于违法、违章建筑，根本就不能有产权，应不属于小产权房。对于这类房屋如果不符合规划和土地用途，应当坚决予以查处，责令其拆除，恢复土地原状。另一种情形是经过有关部门的许可，办理了农业用地转为建设用地手续，其建设符合规划要求，但其建设用地属于农民集体所有的土地，而不是国有土地。这种小产权房是有产权的，之所以称为小产权是因为该房屋的建设没有取得国有土地的建设用地使用权。对于这种小产权房，不应当限制其交易。如果认为只有在取得国有土地的建设用地使用权的土地上建造的房屋才有“大产权”，才可以交易，这显然是沿续了国家垄断全部土地的一级市场的以往做法和思维方式。因此，解决小产权房问题应当，赋予农村集体土地所有权人可以依法定程序将其土地自行进入一级市场，在其土地上设立建设用地使用权的权利。当然，农村土地所有权人行使这一权利应当遵行土地利用总体规划，应当办理农业用地转为建设用地的手续。如果一概不承认小产权房，一定要将其占用的土地征收后设立建设用地使用权，则违反物权法关于征收的规定，因为这种用地很难说是“为了公共利益的需要”。
二、关于土地承包经营权的流通性
《物权法》在用益物权编中以专章规定了土地承包经营权。这就明确了土地承包经营权属于用益物权，是农业生产经营者享有的一项重要的物权。如果说在此以前，对于土地承包经营权是物权还是债权理论上还有不同的观点，那么《物权法》的这一规定已从法律上对此争论作出了结论。用益物权制度是有效利用财产尤其是自然资源的法律形式，用益物权是权利人的一项重要的财产权。《物权法》第120条规定:“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用自然资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”这是对于用益物权行使原则的规定。用益物权作为一项财产权，只要法律没有禁止，也就应具有流通性。因此，作为用益物权的土地承包经营权也应当具有流通性。关于土地承包经营权的流通性，《物权法》第128条和第133条分别作了规定，即:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”可见，《物权法》对以公开协商或者竞争方式承包荒地等赋予完全的流通性，但以其他方式取得土地承包经营权是否可以入股、抵押或者以其他方式流转并未明确规定。因此，对于通过家庭承包方式设立的土地承包经营权是否可以入股、抵押等形式流通，理论上就有肯定说与否定说两种不同的观点。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展重大决定》中指出:要“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”该决定作为中央政策，对土地承包经营权的流转是持肯定态度的，并没有区分以何种方式取得的土地承包经营权才完全可以流通。自十七届三中全会后，许多地方进行了建立健全土地承包经营权流转市场的探索。建立健全土地承包经营权市场的前提，是从法律上确认土地承包经营权具有流通性。不论以何种方式取得的土地承包经营权应当都可以流通，不仅可以出租、转包、互换、转让，也可以入股、抵押，还可以继承。只有如此，才能使土地承包经营权真正成为农民的重要财产权，才能实现土地的价值。对于土地承包经营权的流通性，还有以下几点理由值得重视。
第一，只有允许流通，才能使其成为财产，才能真正维护农民的利益。应当看到，就农民承包经营土地的收益而言，仅依靠承包的土地经营，农民是不可能走上富裕道路的，可以说仅依靠承包经营土地只能解决农民的基本温饱问题。现在农民的主要收入来源已经不是依靠土地收益，而是其他收入。允许土地承包经营权流通，一方面使农民可以取得承包地的一定收益，如租金、转让费、股金等，另一方面又可以使其从其他职业中得到收入。如在山东滕州，农村的许多青壮年选择外出打工，留在家里只有老人、妇女等，种地十分困难，通过土地承包经营权流转，这些农户将土地承包经营权转让出去，转让的收益一年为每亩700-800元，再加上外出打工所得，就可以取得双份收入，远比自己种地合算。
第二，只有允许流通，才能实现农业的规模化经营。现代农业的发展，必须实行规模化经营。而实行规模化经营，需要以土地承包经营权的流通为前提。没有流通，也就不能将土地集中起来实行规模化经营。而只有在承认土地承包经营权流通性的条件下，才能实现规模化经营，维护农民的利益。如滕州西岗镇建立了农村土地流转交易市场，引导农民规范、有序、合理流转土地，形成了“大棚蔬菜，肉牛养殖，莲藕种植”等多处种养殖基地，快速推进了土地规模化、产业化经营。农业要实现规模化、产业化，重要的途径是成立和发展农民专业合作社。而加入农民专业合作社的条件是入社农民要将土地承包经营权入股，将其承包经营的土地交由合作社统一经营。如果不承认以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以入股，又怎么能发展农民专业合作社呢？
第三，只有允许流通，才能承认土地承包经营权的继承。关于承包经营权可否继承，现行的《继承法》不承认土地承包经营权可为遗产，《农村土地承包法》也仅规定承包人应得的承包收益依照继承法的规定继承；林地承包人死亡的，其继承人可以在承包期内继续承包。这一规定也未明确土地承包经营权的可继承性，这与不认可土地承包经营权的流通性有直接关系。土地承包经营权作为公民的一项重要财产权，应当可以继承。承认农村土地承包经营权可以以转包、出租、互换、转让、入股、抵押或者其他方式流转，也应当可以继承。欠缺继承性的财产权就某种意义上说属于不完整的财产权，也是难以顺利流转的。因此，应当承认土地承包经营权也可以继承。
第四，允许土地承包经营权抵押，能为农民融资提供有效条件。农民贷款难，这是不争的现实，出台其很原因很重要之一条是缺乏有效的抵押担保。有的地方为解决这一难题，积极探索以农村土地流转解决抵押担保难的办法，允许农民以其土地承包经营权、住房等抵押。如山东省寿光市当地政府于2009年3月出台了《寿光市农村土地承包经营权抵押借款暂行办法》、《寿光市农村住房抵押借款暂行办法》、《寿光市大棚抵押借款暂行办法》，为寿光农村土地流转贷款制定了具体的操作指引。当地的金融机构制定了实际的贷款操作规程，开展了试点，取得良好的效果。
对于农村土地承包经营权的流通，应当解决以下两个误区。一是承认土地承包经营权的流通，会不会出现新的地主？有的认为，如果承认土地承包经营权可以流通，就会使有钱的人将土地集中，从而成为新的地主。这种担心是不必要的。1、土地承包经营权是有期限的用益物权。通过土地承包经营权的流通将土地集中经营，经营者也仅是取得土地承包经营权，而不能取得所有权。这种流通的结果只能实现土地的规模化经营，出现一些以农业生产为主业或专业的种地大户，而不能出现新地主，经营人不能通过其占用的土地剥削其他农民。2、承认土地承包经营权的流转，并不是一定要将土地集中到个人手里经营。例如，将土地承包经营权入股，成立农民专业合作社。合作社是集体组织又怎么会成为地主呢？二是承认土地承包经营权的流通，会不会影响社会稳定？有的认为，如果土地承包经营权可以流通，会导致大量无地农民的出现，影响社会稳定。这种担心也是一种误解。1、土地承包经营权的流通实行自愿有偿原则。是否流通以何种方式流通，农民会根据自己的利益需求作出最佳选择。如果农民认为自己经营是合算的，就不会将土地承包经营权流转；如果他认为将土地承包经营权流转是合算的，他就会决定流转。相反，不承认土地承包经营权的流转性，恰恰会使农民失去通过土地承包经营权流转所能得到的利益。2、承认土地承包经营权的流转，并不是剥夺农民的土地收益。因此，即使将土地承包经营权流转给他人，不再直接经营土地的农民也并不会失去生活保障，而是在取得部分土地收益的同时可以从事其他职业取得收入。
三、关于宅基地使用权与农民房屋的流通性
《物权法》在用益物权编中以专章规定了宅基地使用权。明确了宅基地使用权是一种用益物权。因此，对于农村宅基地使用权也必须从用益物权的属性上加以认识。宅基地使用权作为一项重要的财产权，也应当是可以流通的。
《物权法》第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”并未规定宅基地使用权可以流通，《土地管理法》第62条中规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”有人认为，据此宅基地使用权是不能转让的。但如有人指出，这“并不是一个否定宅基地使用权买卖效力的禁止性规定”，“主要是防止因村民重复申请新的宅基地造成耕地的流失。在宅基地的流转不危及这一目的时，还是持有条件的允许的态度。”因此，以土地管理法等法律规定而否定宅基地使用权流转的理由并不足信。否定宅基地使用权具有流通性的另一个重要理由，是认为宅基地使用权是无偿取得的。笔者认为这一理由也是站不住的。首先，财产的取得是否有偿与该财产是否具有流通性无关。如果说认为宅基地使用权是无偿取得的，不应让宅基地使用权人取得转让宅基地使用权所得到的全部收益，则可以通过在宅基地使用权人与所有权人之间合理分配收益的办法解决，而不是以禁止宅基地使用权流转的办法处理，因为禁止流转只能使其价值无法实现，并不能达到保护所有权人利益的目的。其次，就宅基地使用权取得而言，宅基地使用权也并非全部是无偿取得的。宅基地使用权的取得至少有三种情形:一种是由宅基地所有权转变为使用权的。在社会主义改造以前私有房屋所有权人同时也是其房屋占用的土地的所有权人。只是后来因法律规定农村土地归集体所有，农民对其原有房屋的宅基地的权利才成为使用权。另一种是无偿取得的，这主要发生在20世纪60年代以后，农村居民需要宅基地的，通过申请批准无偿取得宅基地使用权。再一种情形是有偿取得的。这主要发生在20世纪80年代以后，一些地方实行宅基地有偿使用制度，农民通过拍卖、申请等方式支付一定代价后取得宅基地使用权。我国地域辽阔，各地的宅基地使用权情形有很大差异，仅以宅基地使用权为无偿取得而否定宅基地使用权的流通性，其根据与事实情形不符。
有一种观点认为，宅基地使用权不得转让，由于农民的房屋是以宅基地使用权为前提的，转让房屋也就转让宅基地使用权，所以，农民的房屋也不得转让。这是不合适的，不利于保护农村居民的财产。因为，农村居民的私有房屋是其最重要的财产之一，不允许流通也就难以实现价值。在物权法草案中曾规定，允许农民经集体同意将合法建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。笔者曾表示这等于不许可转让。因为即使经集体同意，一方面符合条件的农户也宁愿申请一块宅基地盖新房，也不会买一处旧房来翻旧换新；另一方面即使农户愿意购买，也会因其出价极低，房屋所有权人也不会卖而无法成交，这也正是农村中大量闲置旧房宅基地的原因。如此以来，不仅农民合法建造的房屋不能保值升值，而且村中的已有的宅基地也不会得到合理的利用，难以达到节约土地资源的目的。因此，农村居民有权将合法建造的房屋转让，同时宅基地使用权也一并转让。
《物权法》第184条第2款规定，宅基地使用权不得抵押。有人由此得出农民房屋也不得抵押的结论。这一理解是不妥的。宅基地使用权不得抵押，只是不能单独抵押，并不是说农民的房屋也不能抵押。《物权法》第180条第1款规定，农民的住房是可以抵押的。不过，房屋抵押的，宅基地使用权也一并抵押。有学者指出，“宅基地单独抵押与宅基地随同房屋一并抵押是有区别的。从我国现行法来看，法律并没有对农民房屋的转让作出太多限制，也没有禁止农民以其房屋设立抵押。其主要原因在于:房屋是广大农民的一项重要财产，如果禁止以其房屋抵押，则房屋的交换价值难以发挥，农民自然不能以房屋作抵押获得融资。在农民融资渠道本来就有限的情形下，如果法律禁止以房屋抵押获得融资，将会影响农民经济活动的进行，也会妨碍农村市场经济的发展。”这种观点颇值赞同。一些学者认为，禁止农民住房抵押，是为了保护农民居住的权利，防止抵押权实现时导致房屋抵押人无家可归、流离失所。应当说，种担忧的出发点是好的。但是，如果不许可农民以其房屋抵押，农民又何以能够融资呢？何况城镇居民就不会出现因抵押房屋的抵押权实现而无处可居吗？其实，无论是农民还是城镇居民以其房屋抵押的，都存在可能会失去住房的风险。但当事人在设定抵押权时是会考虑风险、权衡利弊的，银行也并非凡以房屋抵押贷款的就一定接受。解决居住问题，也不是只有保留房屋所有权这一途径。在现实中，是有一些措施可以避免这些风险的。例如，《寿光市农村住房抵押借款暂行办法》对申请农村住房借款的条件做出提高:(1)借款人依照本办法设定抵押的房屋必须取得由房产管理部门颁发的房地产权属证书，即房屋所有权证和集体土地使用权证；(2)借款人必须保证设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所。以宅基地使用权不得抵押而导出农民房屋也不得抵押的结论，表面上看是从保护农民的利益，而实际上是限制农民的房屋所有权，是损害农民利益的。当然，这一问题也与在农村土地上设立建设用地使用权有一定关联。
注释:
[1]韩松.集体所有权研究[C]∥.王利明.物权法专题研究(上).吉林人民出版社，2002:470.
[2]王利明.物权法研究(修订版)(上卷)[m].北京:中国人民大学出版社，2007:535-536.
农村土地承包法条例篇8
内容提要:农村土地归农民成员集体所有，土地所有权人有权决定土地所有权的行使方式和得到所有权权益。土地承包经营权具有流通性，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权也应可以入股、抵押。宅基地使用权作为一项用益物权也应具有流通性，农民住房可以转让也可以抵押，宅基地使用权可以随同农民住房流通。
农村土地权利是农民对农村土地享有的权利。正确认识和界定农村土地权利的性质，是保护农民土地权益的前提和基础。
一、关于农村土地所有权的性质和权利行使
(一)关于农村土地所有权的性质
农村土地所有权为何种性质？在《物权法》通过前，对此曾有不同的观点。如何构建农村土地所有权也就成为学界争论的问题。有的认为，我国农村土地所有权存在主体虚位，有的甚至认为应将土地所有权确认为农民个人所有，以解决农村土地“无主”现象。笔者不赞同这种观点。这不仅是因为我国《宪法》中规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，更重要的是因为我国农村土地权属变动的历史原因，使我们无法或者说不能确认现有土地应归哪一具体的个人所有，否则，不仅会造成今后的土地利用问题，而且会造成极大的社会动荡。www..Com笔者认为，非属国家所有的土地应当归村落居民集体所有。《物权法》第59条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这一规定明确了集体所有的土地归本集体的成员集体所有。但对此仍有不同的理解和主张。有的认为，成员集体所有应为集体成员共有；有的认为应为总有。笔者不同意成员共有的观点。这种集体成员集体共有，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成员按一定的份额享有，也并非每一成员退出时可以要求分出自己的应得份额，因此，这种所有的性质应为“总有”或者称为“合有”。有学者认为，“合有，也称为公共共有或者共同共有，是指两个或两个以上的人基于某种共同关系的存在共有一物，他们不分份额平等地享有权利，对共有物之处分以全体共有人的同意决定。”“总有，是指多数人所结合之一种共同体，亦即所谓实在的综合人之有。”[1]尽管境外也多有学者将共同共有定义为合有，但我国法上是将共有区分为按份共有与共同共有的，也就是将共同共有作为共有的一种形式，而不是将共有仅限于分别共有或按份共有，因此，与其将“合有”作共同共有解释，不如将其作与“总有”含义相同的解释。也正因为如此，农民成员集体所有属于合有即总有。合有与共有的根本区别在于合有人构成一个团体，每个成员不能要求对合有的财产分割，只是在享有所有权人的权益上应与共同共有相同，即每个人都可享有所有的财产的收益。“共有人不仅可以直接占有共有财产，而且有权请求分割共有财产。集体财产尽管为其成员所有，但其属于集体所有，集体财产与其成员是可以分离的，尤其是任何成员都无权请求分割集体财产。”[2]
农村土地由农村集体成员集体所有，明确了农村土地所有权主体为成员集体，即由集体的全体成员共同享有所有权，这并不会导致所有权主体的虚位。如果说现实中存在农村集体成员得不到土地所有权权益的现象，不是由于集体的土地归成员集体所有造成的，而是因其他制度或者说是因为对农村集体所有权保护不力和经济民主制度不健全造成的。正因为集体成员集体所有是不同于“共有”的由成员集体共同享有所有权，因此，《物权法》第59条第2款规定了应当依法定程序经本集体成员决定的事项，第60条规定了集体所有的土地所有权的行使主体。既然农村土地归农村集体成员集体所有，成员集体享有集体土地的所有权，所有权人的权益就应由所有权人享有，而不应由其他人享有。这是由所有权人性质所决定的。如果所有权人不能享有所有权权益，那么这种“所有权”也就不是真正的所有权。《物权法》确认了农民成员集体对其土地的所有权，也就明示农民集体土地所有权的权益归该集体成员集体享有。因此，我们在任何制度的设计上，都应保障农民集体土地所有权的权益真正归集体的成员享有，应将农民土地所有权的各项权能还给农民，而不是限制其取得所有权利益。这应当是保障农民土地权益的根本出发点，也是真正解决“三农”问题的重要出路。当然，现代社会，随着所有权的社会化，任何所有权也都会受到一定限制，农民集体土地所有权也不例外。但是这种限制是以维护社会公共利益和他人的合法权益为前提的，而不能以剥夺所有权人应享有的权益为代价。我国《物权法》第42、43、44条等是对农民集体土地所有权限制的规定，这些限制也足以实现农民集体土地所有权的社会性。
(二)关于农村土地所有权的行使
农民集体土地所有权是由集体成员集体享有的，但在所有权行使中也须维护集体成员的利益，对于一些重大事项应由集体成员集体决定。《物权法》第59条第2款规定在权利行使上应当经本集体成员依照法定程序决定。这体现了农民集体土地所有权行使上的特点。在农村土地所有权行使上，有以下三个问题需要解决。
第一，农村土地如何经营？《物权法》第124条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”这一规定是强制性的还是任意性的规定？有的认为，是强制性的，按照这一规定，凡农业用地，都须实行承包经营。有的认为，不是强制性的，而仅是强调依法实行承包经营，不是私有化。笔者赞同后一种观点。《物权法》第124条更重要的是强调实行承包经营不会改变农村土地集体所有的性质，而不是强调农村土地都要实行承包经营。农村土地实行承包责任制，是国家在农村的重要政策。但只是一项指导性的政策，不能也不应是强制性的。法律规定实行承包经营时承包人的权利是为了保护承包人的利益，维护土地承包经营制度，但不是要求农村土地的所有权人对土地都必须实行土地承包经营制度。因为对于农业用地实行承包经营是在集体所有的土地上设立土地承包经营权这种用益物权，属于所有权行使的一种方式。如何经营土地，这是土地所有权人的权利，应由所有权人根据自己的利益和需要自行决定。在其所有的土地上是否设立土地承包经营权还是以其他方式行使所有权，都应由所有权人即成员集体决定，而不应由法律强制规定。
第二，农村土地所有权可否转让？通说认为，农村土地所有权不能流通，不可转让。但这并无法律上的合理根据。农民集体土地所有权的性质为集体所有，而集体所有权的主体又不具有唯一性，因此，农村土地所有权应当具有可让与性。从法理上说，凡是禁止流通的财产，须由法律明确规定，凡法律未明确禁止流通的财产就具有流通性。从现行法的规定看，法律并没有明文规定农民集体土地所有权不可转让。现行《土地管理法》第12条规定:“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”这里的“依法改变土地权属”并没有仅限定为集体所有改变为国有，应包括某一集体所有的土地改变为归另一集体所有。如果不承认农村土地的流通性，农村土地资源的财产性就得不到体现，无法通过市场机制得到优化配置，而现实中也存在农村土地流通现象。因此，应当承认农村土地所有权的可让与性。当然，为维护土地集体所有制，对于农民集体土地所有权转让，应限定为受让人只能是农民集体经济组织，其他人不能取得农民集体土地所有权。
第三，在农村土地上可否设立建设用地使用权？这里所说的主要是指用于住宅等建设的建设用地使用权，而不包括乡镇企业用地的建设用地使用权，因为乡镇企业建设用地使用权，法律已有规定。对此，通行的观点是持否定说，认为建设用地使用权只能在国家土地上设立，而不能在集体土地上设立。但这种观点在《物权法》施行后，需要重新审视。《物权法》第42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定既是对所有权的限制，也意味着今后非“为了公共利益的需要”，国家不能再将农村集体所有的土地征收，而后将土地使用权出让给需要土地的使用人。然而，非为公共利益的需要用地(例如，住宅建设和其他商业性用地)，不会因《物权法》的实施而终止。随着城市化的发展，建设用地的需求在不断增加，而不是减少。那么，今后是否会发生非因公共利益的需要而使用集体所有的土地呢？
这里首先有一个界定城市范围问题。有种观点认为，我国法律规定，城市的土地归国家所有，只要成为城市规划区域内的土地就当然归国家所有，因此，在城市建设中无论是商业性用地还是其他用地，都只能在国有土地上设立而不能在集体土地上设立建设用地使用权。这种观点值得商榷。《物权法》第47条规定，“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”《土地管理法实施条例》第2条规定，“下列土地属于全民所有即国家所有:(1)城市市区的土地；(2)农村和城市郊区中已经依法被没收、征收、征购为国有的土地；(3)国家依法征用的土地；(4)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；(5)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；(6)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”依照上述规定，只要划为城市市区，土地就归国家所有，在城市建设中不会发生需要利用集体土地的情形。但该条例的规定未必妥当，特别是第(5)项显然仍是建立在维持城乡二元结构的基础上的。随着户籍制度的改革，不再区分农村户口与城镇户口，而仅仅因为城市的扩张，就将原属于集体所有的土地当然地转为国有土地，这种对集体所有权的剥夺并没有充分必要的理由。因此，某一土地是否归农民集体所有至少应依《物权法》实施之日的确权为准。如果说在《物权法》生效前形成的“城中村”的集体土地已经为国家所有；在此以后形成的“城中村”集体所有的土地不能当然地就转为国有，否则农民成员集体所有权人的权益保护也就成为空话。
农民集体所有的土地不因城市规模的扩张而成为国有土地，在城市建设中如非因公共利益而需用农村集体所有的土地进行建设时，用地人如何取得土地使用权呢？《物权法》第151条规定，“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”现行《土地管理法》第20条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占有土地的，要按照规定办理土地征收。这显然与《物权法》规定的征收条件不一致。因此，在《物权法》实施后，土地管理法等法律应予以修改。解决城市建设用地的出路就是允许农村土地所有权人在其土地上设立建设用地使用权，而不是将建设用地使用权仅仅限于在“国家所有的土地”上设定的用益物权。在农民集体的土地上设立建设用地使用权，可以按照国有土地建设使用权的设立方式，将建设用地使用权出让给用地人，但由农民成员集体即土地所有权人取得出让使用权所得的收益。例如，有的地方采取将规划为建设用地的土地也以“招、拍、挂”的方式出让建设用地使用权，但出让费是由农民成员集体取得，而不是由国家取得。在农民集体所有的土地需要用于开发建设时，也可以由农民成员集体即所有权人自己进行开发建设。由此而产生的土地利益应由农民成员集体取得，做到真正还权给农民、还利给农民。
有人担心，许可在农民集体所有的土地上设立建设用地使用权，会使农业用地改为建设用地，会导致突破国家规定的18亿亩耕地的红线，会影响我国粮食生产的安全。这种担心是没有必要的。承认农村土地所有权人可以在自己的土地上设立建设用地使用权，或者自己开发经营其土地，在其土地上建造建筑物、构筑物及其他设施，并不等于说土地所有权人可以任意将农业用地转变为建设用地。《物权法》第43条规定，“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”严格限制农用地转为建设用地，这一任务主要是由规划部门和土地管理部门承担的，而不是通过不许在农村集体所有土地上设立建设用地使用权完成的。只要根据规划，农村集体所有的土地需要转为建设用地并经批准转为建设用地，又不属于公共利益的范畴，就应当也只能由土地所有权人在该土地上设立建设用地使用权来经营该土地。
这里涉及一个热门话题，即“小产权”房问题。何为小产权房？对此有不同的理解，也有不同的情形。之所以称为“小产权”房，根本原因在于其用地属于农民集体所有的土地而不是设立建设用地使用权的国有土地，是农民集体自己或委托他人开发的，而不是由房地产商从国家取得建设用地使用权后开发的。对于小产权房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至规定买卖小产权房的所得属于违法所得，要予以没收。然而，小产权房的建设和交易禁而不止。笔者认为，解决这一问题的关健应是区分小产权房的建设是否经过有关部门许可，是否办理了农业用地转为建设用地的手续，依不同情形作不同的处理。“小产权”房大体有两种情形:一种情形是没有经过有关部门许可，未办理农业用地转为建设用地的手续，擅自在以出租或者承包经营等形式取得使用权的农业用地上建设的房屋。这种房屋属于违法、违章建筑，根本就不能有产权，应不属于小产权房。对于这类房屋如果不符合规划和土地用途，应当坚决予以查处，责令其拆除，恢复土地原状。另一种情形是经过有关部门的许可，办理了农业用地转为建设用地手续，其建设符合规划要求，但其建设用地属于农民集体所有的土地，而不是国有土地。这种小产权房是有产权的，之所以称为小产权是因为该房屋的建设没有取得国有土地的建设用地使用权。对于这种小产权房，不应当限制其交易。如果认为只有在取得国有土地的建设用地使用权的土地上建造的房屋才有“大产权”，才可以交易，这显然是沿续了国家垄断全部土地的一级市场的以往做法和思维方式。因此，解决小产权房问题应当，赋予农村集体土地所有权人可以依法定程序将其土地自行进入一级市场，在其土地上设立建设用地使用权的权利。当然，农村土地所有权人行使这一权利应当遵行土地利用总体规划，应当办理农业用地转为建设用地的手续。如果一概不承认小产权房，一定要将其占用的土地征收后设立建设用地使用权，则违反物权法关于征收的规定，因为这种用地很难说是“为了公共利益的需要”。
二、关于土地承包经营权的流通性
《物权法》在用益物权编中以专章规定了土地承包经营权。这就明确了土地承包经营权属于用益物权，是农业生产经营者享有的一项重要的物权。如果说在此以前，对于土地承包经营权是物权还是债权理论上还有不同的观点，那么《物权法》的这一规定已从法律上对此争论作出了结论。用益物权制度是有效利用财产尤其是自然资源的法律形式，用益物权是权利人的一项重要的财产权。《物权法》第120条规定:“用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用自然资源的规定。所有权人不得干涉用益物权人行使权利。”这是对于用益物权行使原则的规定。用益物权作为一项财产权，只要法律没有禁止，也就应具有流通性。因此，作为用益物权的土地承包经营权也应当具有流通性。关于土地承包经营权的流通性，《物权法》第128条和第133条分别作了规定，即:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”可见，《物权法》对以公开协商或者竞争方式承包荒地等赋予完全的流通性，但以其他方式取得土地承包经营权是否可以入股、抵押或者以其他方式流转并未明确规定。因此，对于通过家庭承包方式设立的土地承包经营权是否可以入股、抵押等形式流通，理论上就有肯定说与否定说两种不同的观点。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展重大决定》中指出:要“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”该决定作为中央政策，对土地承包经营权的流转是持肯定态度的，并没有区分以何种方式取得的土地承包经营权才完全可以流通。自十七届三中全会后，许多地方进行了建立健全土地承包经营权流转市场的探索。建立健全土地承包经营权市场的前提，是从法律上确认土地承包经营权具有流通性。不论以何种方式取得的土地承包经营权应当都可以流通，不仅可以出租、转包、互换、转让，也可以入股、抵押，还可以继承。只有如此，才能使土地承包经营权真正成为农民的重要财产权，才能实现土地的价值。对于土地承包经营权的流通性，还有以下几点理由值得重视。
第一，只有允许流通，才能使其成为财产，才能真正维护农民的利益。应当看到，就农民承包经营土地的收益而言，仅依靠承包的土地经营，农民是不可能走上富裕道路的，可以说仅依靠承包经营土地只能解决农民的基本温饱问题。现在农民的主要收入来源已经不是依靠土地收益，而是其他收入。允许土地承包经营权流通，一方面使农民可以取得承包地的一定收益，如租金、转让费、股金等，另一方面又可以使其从其他职业中得到收入。如在山东滕州，农村的许多青壮年选择外出打工，留在家里只有老人、妇女等，种地十分困难，通过土地承包经营权流转，这些农户将土地承包经营权转让出去，转让的收益一年为每亩700-800元，再加上外出打工所得，就可以取得双份收入，远比自己种地合算。
第二，只有允许流通，才能实现农业的规模化经营。现代农业的发展，必须实行规模化经营。而实行规模化经营，需要以土地承包经营权的流通为前提。没有流通，也就不能将土地集中起来实行规模化经营。而只有在承认土地承包经营权流通性的条件下，才能实现规模化经营，维护农民的利益。如滕州西岗镇建立了农村土地流转交易市场，引导农民规范、有序、合理流转土地，形成了“大棚蔬菜，肉牛养殖，莲藕种植”等多处种养殖基地，快速推进了土地规模化、产业化经营。农业要实现规模化、产业化，重要的途径是成立和发展农民专业合作社。而加入农民专业合作社的条件是入社农民要将土地承包经营权入股，将其承包经营的土地交由合作社统一经营。如果不承认以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以入股，又怎么能发展农民专业合作社呢？
第三，只有允许流通，才能承认土地承包经营权的继承。关于承包经营权可否继承，现行的《继承法》不承认土地承包经营权可为遗产，《农村土地承包法》也仅规定承包人应得的承包收益依照继承法的规定继承；林地承包人死亡的，其继承人可以在承包期内继续承包。这一规定也未明确土地承包经营权的可继承性，这与不认可土地承包经营权的流通性有直接关系。土地承包经营权作为公民的一项重要财产权，应当可以继承。承认农村土地承包经营权可以以转包、出租、互换、转让、入股、抵押或者其他方式流转，也应当可以继承。欠缺继承性的财产权就某种意义上说属于不完整的财产权，也是难以顺利流转的。因此，应当承认土地承包经营权也可以继承。
第四，允许土地承包经营权抵押，能为农民融资提供有效条件。农民贷款难，这是不争的现实，出台其很原因很重要之一条是缺乏有效的抵押担保。有的地方为解决这一难题，积极探索以农村土地流转解决抵押担保难的办法，允许农民以其土地承包经营权、住房等抵押。如山东省寿光市当地政府于2009年3月出台了《寿光市农村土地承包经营权抵押借款暂行办法》、《寿光市农村住房抵押借款暂行办法》、《寿光市大棚抵押借款暂行办法》，为寿光农村土地流转贷款制定了具体的操作指引。当地的金融机构制定了实际的贷款操作规程，开展了试点，取得良好的效果。
对于农村土地承包经营权的流通，应当解决以下两个误区。一是承认土地承包经营权的流通，会不会出现新的地主？有的认为，如果承认土地承包经营权可以流通，就会使有钱的人将土地集中，从而成为新的地主。这种担心是不必要的。1、土地承包经营权是有期限的用益物权。通过土地承包经营权的流通将土地集中经营，经营者也仅是取得土地承包经营权，而不能取得所有权。这种流通的结果只能实现土地的规模化经营，出现一些以农业生产为主业或专业的种地大户，而不能出现新地主，经营人不能通过其占用的土地剥削其他农民。2、承认土地承包经营权的流转，并不是一定要将土地集中到个人手里经营。例如，将土地承包经营权入股，成立农民专业合作社。合作社是集体组织又怎么会成为地主呢？二是承认土地承包经营权的流通，会不会影响社会稳定？有的认为，如果土地承包经营权可以流通，会导致大量无地农民的出现，影响社会稳定。这种担心也是一种误解。1、土地承包经营权的流通实行自愿有偿原则。是否流通以何种方式流通，农民会根据自己的利益需求作出最佳选择。如果农民认为自己经营是合算的，就不会将土地承包经营权流转；如果他认为将土地承包经营权流转是合算的，他就会决定流转。相反，不承认土地承包经营权的流转性，恰恰会使农民失去通过土地承包经营权流转所能得到的利益。2、承认土地承包经营权的流转，并不是剥夺农民的土地收益。因此，即使将土地承包经营权流转给他人，不再直接经营土地的农民也并不会失去生活保障，而是在取得部分土地收益的同时可以从事其他职业取得收入。
三、关于宅基地使用权与农民房屋的流通性
《物权法》在用益物权编中以专章规定了宅基地使用权。明确了宅基地使用权是一种用益物权。因此，对于农村宅基地使用权也必须从用益物权的属性上加以认识。宅基地使用权作为一项重要的财产权，也应当是可以流通的。
《物权法》第153条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”并未规定宅基地使用权可以流通，《土地管理法》第62条中规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”有人认为，据此宅基地使用权是不能转让的。但如有人指出，这“并不是一个否定宅基地使用权买卖效力的禁止性规定”，“主要是防止因村民重复申请新的宅基地造成耕地的流失。在宅基地的流转不危及这一目的时，还是持有条件的允许的态度。”[3]因此，以土地管理法等法律规定而否定宅基地使用权流转的理由并不足信。否定宅基地使用权具有流通性的另一个重要理由，是认为宅基地使用权是无偿取得的。笔者认为这一理由也是站不住的。首先，财产的取得是否有偿与该财产是否具有流通性无关。如果说认为宅基地使用权是无偿取得的，不应让宅基地使用权人取得转让宅基地使用权所得到的全部收益，则可以通过在宅基地使用权人与所有权人之间合理分配收益的办法解决，而不是以禁止宅基地使用权流转的办法处理，因为禁止流转只能使其价值无法实现，并不能达到保护所有权人利益的目的。其次，就宅基地使用权取得而言，宅基地使用权也并非全部是无偿取得的。宅基地使用权的取得至少有三种情形:一种是由宅基地所有权转变为使用权的。在社会主义改造以前私有房屋所有权人同时也是其房屋占用的土地的所有权人。只是后来因法律规定农村土地归集体所有，农民对其原有房屋的宅基地的权利才成为使用权。另一种是无偿取得的，这主要发生在20世纪60年代以后，农村居民需要宅基地的，通过申请批准无偿取得宅基地使用权。再一种情形是有偿取得的。这主要发生在20世纪80年代以后，一些地方实行宅基地有偿使用制度，农民通过拍卖、申请等方式支付一定代价后取得宅基地使用权。我国地域辽阔，各地的宅基地使用权情形有很大差异，仅以宅基地使用权为无偿取得而否定宅基地使用权的流通性，其根据与事实情形不符。
有一种观点认为，宅基地使用权不得转让，由于农民的房屋是以宅基地使用权为前提的，转让房屋也就转让宅基地使用权，所以，农民的房屋也不得转让。这是不合适的，不利于保护农村居民的财产。因为，农村居民的私有房屋是其最重要的财产之一，不允许流通也就难以实现价值。在物权法草案中曾规定，允许农民经集体同意将合法建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。笔者曾表示这等于不许可转让。因为即使经集体同意，一方面符合条件的农户也宁愿申请一块宅基地盖新房，也不会买一处旧房来翻旧换新；另一方面即使农户愿意购买，也会因其出价极低，房屋所有权人也不会卖而无法成交，这也正是农村中大量闲置旧房宅基地的原因。如此以来，不仅农民合法建造的房屋不能保值升值，而且村中的已有的宅基地也不会得到合理的利用，难以达到节约土地资源的目的。因此，农村居民有权将合法建造的房屋转让，同时宅基地使用权也一并转让。
《物权法》第184条第2款规定，宅基地使用权不得抵押。有人由此得出农民房屋也不得抵押的结论。这一理解是不妥的。宅基地使用权不得抵押，只是不能单独抵押，并不是说农民的房屋也不能抵押。《物权法》第180条第1款规定，农民的住房是可以抵押的。不过，房屋抵押的，宅基地使用权也一并抵押。有学者指出，“宅基地单独抵押与宅基地随同房屋一并抵押是有区别的。从我国现行法来看，法律并没有对农民房屋的转让作出太多限制，也没有禁止农民以其房屋设立抵押。其主要原因在于:房屋是广大农民的一项重要财产，如果禁止以其房屋抵押，则房屋的交换价值难以发挥，农民自然不能以房屋作抵押获得融资。在农民融资渠道本来就有限的情形下，如果法律禁止以房屋抵押获得融资，将会影响农民经济活动的进行，也会妨碍农村市场经济的发展。”[4]这种观点颇值赞同。一些学者认为，禁止农民住房抵押，是为了保护农民居住的权利，防止抵押权实现时导致房屋抵押人无家可归、流离失所。应当说，种担忧的出发点是好的。但是，如果不许可农民以其房屋抵押，农民又何以能够融资呢？何况城镇居民就不会出现因抵押房屋的抵押权实现而无处可居吗？其实，无论是农民还是城镇居民以其房屋抵押的，都存在可能会失去住房的风险。但当事人在设定抵押权时是会考虑风险、权衡利弊的，银行也并非凡以房屋抵押贷款的就一定接受。解决居住问题，也不是只有保留房屋所有权这一途径。在现实中，是有一些措施可以避免这些风险的。例如，《寿光市农村住房抵押借款暂行办法》对申请农村住房借款的条件做出提高:(1)借款人依照本办法设定抵押的房屋必须取得由房产管理部门颁发的房地产权属证书，即房屋所有权证和集体土地使用权证；(2)借款人必须保证设定抵押的房屋在依法偿债后有适当的居住场所。以宅基地使用权不得抵押而导出农民房屋也不得抵押的结论，表面上看是从保护农民的利益，而实际上是限制农民的房屋所有权，是损害农民利益的。当然，这一问题也与在农村土地上设立建设用地使用权有一定关联。
注释:
农村土地承包法条例篇9
我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。这就是 “乡（镇）农民集体所有”、“村农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。但是，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。
为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不清的规定，导致了经济实践中的混乱。 从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农村集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是指乡（镇）、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡（镇）政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由农村集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。但我们在调卷复查时发现，有些地方的集体土地使用权证上“土地所有权人”一栏填写为“XX村民委员会”。这显然不符合《土地管理法》的规定，应予及时纠正。
将法律规定上的“农民集体所有”理解为“全体农民共同所有”，目前被称之为农村集体土地制度改革的重要思路之一。因不在本文讨论范围之内，就不作涉及了。
2、村民小组是否享有集体土地所有权。
我国长期实行三级所有，队为基础的农村集体所有制。据国家统计局1981年公布的统计数据，我国农村99％是以上生产队为基本核算单位，90％以上的土地归生产队所有。在1983年撤销人民公社时，生产大队和生产队也由村民委员会和村民小组所替代，虽然一部分在规模和范围上作了调整，但总体上还是保持了原体制下的土地占有关系。根据这种情况，《土地管理法》和《农业法》将《民法通则》规定村和乡（镇）两级“农民集体所有”变更为三级类所有。但问题是《土地管理法》和《农业法》规定的“村内两个以上农业集体经济组织”是否就是生产队解体后的村民小组？对此，1992年6月国家土地管理局政策法规司关于对《土地管理法》有关问题请示的答复中指出：“农业集体经济组织”必须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自已名义独立承担民事责任。“”在生产队解体为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有土地所有权。“那么，什么是与村民小组相应的农业集体经济组织？有关部门没有进一步解释和确定。
我们认为，《土地管理法》和《农业法》中规定的“村内两个以上的集体经济组织” 并不是集体土地的所有权主体，而只是一个级类划分的单位概念。目前苏州农村并不存在这种村内集体经济组织，绝大多数村民小组也没有建立独立的集体经济组织。如果将村内集体土地确权给“村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有”，显然不符合农村的实际情况。而由生产队演变而来的村民小组已失去了前者的组织、管理职能，它作为一个社区概念，就是指村民小组农民集体，其完全可以满足级类划分的需要，截止2002年12月31日，苏州全市有82%的村的土地按组划分。因此将农村集体土地所有权的第三级法定主体表述为“村民小组农民集体”更为符合实际。2001年11月国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知也规定：“凡是土地家庭联产承包中未打破村民小组（原生产队）界线，不论是以村的名义还是以组的名义与农户签订承包合同，土地应确认给村民小组农民集体所有。”分歧观点认为，村民小组组织涣散、不具备行为能力，不应再赋予它集体土地所有权。对此，我们认为，对于一个级类划分的单位概念不需要以组织体的标准进行衡量，况且我国在对集体土地所有权的正式立法中从未要求所有权人要具备一定的组织形式和行为能力，正如一个无法定行为能力的未成年人需要监护人却不妨碍他拥有财产权利一样。
我们认为，在具体诉讼活动中，村民小组可采用诉讼代表人制度参加诉讼。村民小组的总人数都在10人以上符合民事诉讼法第五十四条“当事人一方人数众多”的要求，村民小组的全体成员对土地有着共同的利益，可由村民小组会议（其组成成员、召开程序可参照《村民委员会组织法》对村民会议的规定）推选共同的代表人，村民小组推选不出代表人的，由人民法院提出代表人名单，要求村民小组会议协商，协商不成的，由人民法院在村民小组会议组成人员中指定代表人（通常可考虑由村民小组组长担任）。代表人代为诉讼，代表人的诉讼行为对其所代表的村民小组发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，进行和解，必须经村民小组会议表决同意。
3 、“农民集体”能否对土地直接进行经营管理。
有人认为是法律已赋予农村集体经济组织、村委会对农村集体土地的经营管理权，因此就排除了“农民集体”的经营管理权。但问题是 “农民集体”作为集体土地所有权主体，如果不能直接从事经营、管理，这显然违反了财产所有权的法律原则。经营管理权是所有权人的一项天然权利，即使是法律也无权剥夺。法律将经营管理权委托给农村集体经济组织、村委会，是对集体土地所有权主体虚拟性的一种补充，实属无奈之举。如果“农民集体”直接经营、管理土地的意愿能够通过合法有效的组织形式予以实现，法律不但不应干涉，还应充分保护。事实上，现行法律中有关承包土地调整、对外发包土地、承包经营方案等重大事项必须由村民会议或村民代表大会民主议定的规定就体现了对农民集体意愿的尊重。我们认为法律虽然规定了农村集体经济组织、村委会可以行使对集体土地的经营管理权，但也不能就此否定“农民集体”的经营管理权，而且“农民集体”作为所有权人享有的经营管理权应当是第一位的。至于何为“合法有效的组织形式”，我们考虑“村农民集体”以村民会议或村民代表大会、“村民小组农民集体”以村民小组会议的形式实现意思自治较为现实可行，也便于与现行法律接轨。
4、对外发包土地承包金收益的归属。
农村土地承包经营权的实质是集体土地使用权。一方面，“承包经营”就其法律上的本来含义，应当是由发包人投资，而由承包人经营；承包土地上的种植物、养殖物和畜牧物等，应当由发包人所有并承担风险，承包人只承担善良管理的债务上的责任。起初，承包经营所需的土地和其他生产资料基本上都由集体提供，承包人付出的基本上只是劳动，这时的承包经营是名副其实的。但是，随着承包经营制的发展，承包的农民在农业生产中的投资份额越来越大，要自行负担种子、化肥和其他生产工具，而集体除了土地外，很少再作其他投入。这种投资角色的转换，实际结果便是承包经营权是有债权之名而行物权之实。事实上，农村承包责任制实行不久后，农民便开始独自拥有承包土地上的种植物、养殖物和畜牧物的所有权，并自行承担风险。这样，农民与集体原承包经营关系已是十足的土地用益物权关系。
另一方面，农村土地承包经营权是基于农民集体对土地的所有权而产生，为所有权单位的社区成员平等享有的法定权利。非经农民集体同意，社区以外成员不享有农村土地承包经营权。例如，《土地承包法》第15条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”《土地管理法》第15条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”
接下来的问题就是，农村集体土地是否无偿使用、农村土地承包费的性质是什么？有人认为，我国农村在实行联产承包责任制后，农民的劳动成果“交够国家的、留足集体的、剩下自己的”就是农村集体土地有偿使用的一种形式。我们认为该观点没有法律依据，本社区的农民作为土地的主人使用自己的土地是没有理由交纳地租的。我们同样可以将此界定为社区公共职能费用。例外的情况是，将土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人，即通常意义上的对外发包。我们认为该承包项下收取的承包金具有土地使用费的性质，应属于集体土地所有权人的收益。村委会等发包人作为农民集体所有土地的经营管理者无权擅自处分该承包金。
5、“组有村管”模式下村委会发包村民小组集体所有的土地是否有效。
根据《土地承包法》的规定，村民小组农民集体所有的土地，由该村民小组发包。而在苏州农村普遍实行的是“组有村管”模式，即组有土地由村委会发包，承包金收益也归村委会所有。我们认为，村委会发包组有土地未经村民小组授权，属于无权处分行为，应当认定无效。分歧观点认为，村民小组经营、管理职能弱化，不具备发包条件，由村委会代为发包较为可行，村民小组与村委会构成事实委托关系。我们认为，“组有村管”的经营模式并不符合委托的法律特征。主要有以下几点区别：（1）委托关系的受托人有按委托人指示行事的义务，而“组有村管”模式下的村委会是不接受村民小组指示的；（2）委托关系的受托人负有报告义务，而“组有村管”模式下的村委会并不需要向村民小组报告承发包情况；（3）委托关系的受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。而“组有村管”模式下的村委会有权自行处分承包金收益；（4）委托关系的委托人有支付处理委托事务费用的义务，而“组有村管”模式下的村民小组并不承担任何发包费用；（5）委托关系是合同关系，必须双方当事人意思表示一致，而“组有村管”模式下的村民小组既未办理任何委托手续，也无其他表达委托意愿的意思表示，当事人之间就委托关系的成立显然缺乏合意。分歧观点认为，村民小组明知村委会发包组有土地，而未提出异议，应视为对村委会代为发包行为的默认。我们认为，通常情况下，内部意思的外部表达必须借助于积极的表示行为，沉默不是表示行为。因此，沉默不是意思表示，不能成立法律行为。只有在法律有特别规定时，当事人的消极行为才被赋予一定的表示意义，并产生成立法律行为的效果。最高院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）第66条就规定：“不作为的默示只有在法律有规定或当事人双方有约定的情况下，才可以视为意思表示。”可见，在既无法定又无约定的情况下，村民小组不提异议的不作为，并不能看作是对村委会发包行为的认可。
村委会擅自发包组有土地本质上是一种侵权行为，如果村民小组就此提起诉讼，法院应当保护其法定的经营管理权及收益权。为维护农村承包经营关系的稳定，审理该类案件时要严格把握诉讼时效问题，村民小组在法定期间内不行使权利即丧失胜诉权，诉讼时效期间应从村民小组知道或应当知道村委会发包组有土地时起算，如有中断的法定事由出现，诉讼时效期间重新计算。
6、违反法律规定的民主议定原则的承包合同是否应认定无效。
农村土地承包法条例篇10
关键词：耕地；承包经营权；登记
中图分类号：F321.1文献标志码：a文章编号：1673-291X（2016）20-0035-03
对于任何一个国家而言，不动产产权登记都是一项基础性工作[1]，是国家治理能力现代化的重要标志之一。土地是其他所有不动产的基础，特别是耕地又是农业最基本的生产资料和农民最可靠的社会保障，土地政策问题历来也是决定民心向背的关键问题。当前我国耕地实行农民集体所有制和土地承包经营制度，要在农村进行全面深化改革就需要进一步明晰农村土地尤其是耕地的产权，因此，必须做好耕地等不动产的登记工作。在这种背景下探讨如何解决耕地承包经营权确权登记遗留问题具有重要的现实意义。
一、重庆市耕地承包经营权确权登记工作存在的六大问题
2011年，根据党的十七届三中全会精神，依据农村土地承包的相关政策法规规定和重庆市政府《关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》，重庆市农业委员会在全国率先基本完成全市的耕地承包经营权确权登记工作。此项工作依据全国第二次国土调查（简称“二调”）集体经济组织土地所有权确权面积进行，完成全市应确权农户的95.77%和家庭承包方式承包耕地面积3352.38万亩，基本实现了家底清、权属明、面积实、档案全、社会稳的目标。本课题组经过与重庆市农业委员会工作人员、38个区县65名乡镇长及书记的访谈和248份问卷调查，对此次重庆市农村土地承包经营权确权登记工作进行了梳理，发现因时间紧、任务重、工作量大等原因，导致登记过程出现部分问题。
（一）登记机构不统一
《物权法》第10条第二款规定“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，有法律法规规定。”《不动产登记暂行条例》第4条规定，“国家实行不动产统一登记制度”，第6条规定“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。”根据相关规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地登记机构是县级以上人民政府国土资源行政主管部门，土地所有权和使用权证书核发是县级以上人民政府，土地他项权利证书核发机关是县级以上人民政府国土资源行政主管部门。”而依《农村土地承包法》和有关规定，土地承包经营权和林地承包经营权的管理职能分别由农业和林业的行政部门负责，相应的权利证书的发放、管理，也就成了农业、林业行政主管部门的职责，包括农村土地承包经营权证和林权证登记簿，记载农村土地承包经营权和林权的基本内容。其他不动产登记也存在类似问题。由此产生了土地权利“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端，不仅增加了交易成本，阻碍了交易效率，更有害于交易安全，易引发各种纠纷[2]。
（二）耕地边界及面积不明确
《农村土地承包法》第15条规定，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”因此，集体经济组织内的农户是农村土地的承包主体。从问卷调查和农委工作人员介绍可知，耕地边界及面积不明确问题主要分为两类：一是指集体经济组织内部农户之间的承包地“四至”界限不清（收回问卷提及比例：31%），包括集体经济组织与承包户之间、农户与农户之间的纠纷；二是土地流转后实现规模经营、土地整治等使原有“四至”界限变动或消失（23%）。前者主要是历史原因造成的，土地发包时未能指明承包地具体界限，承包合同记录的边界无明显标志物，更无精确的经纬度数据；后者发生的原因是，在新时期为提高土地生产力进行土地流转和整治，原有承包地界限被人为清除，且未开展原有边界的精确测量和记录。
（三）已登记耕地被撂荒
该次确权登记的依据是国土资源部门提供的“二调”集体土地数据。“二调”到确权登记时有一定的时间跨度，这个时间段内有部分原来的耕地因各种情况而出现了撂荒。部分来自渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区的乡镇干部提到，高山移民政策使得原来深山中的部分耕地在移民后便无人耕种，但图斑上依然是耕地，这样也就根据要求继续登记为耕地。另外，农委工作人员认为，有些耕地虽然仍在耕种，但由于地处偏远，部分地块可能很快将被撂荒或退耕还林、还草。
（四）农民权益保障不充分
根据回收问卷和访谈获悉：此次耕地承包经营权确权中，为避免引发新的矛盾纠纷，经区县政府审查同意后，对在规划建设区内即将被征用耕地的部分承包农户暂缓确权。从根本上来讲，耕地承包经营权的登记工作最终目的是保护农民利益，保障土地流转等的顺利，若因将要征地而暂缓确权，就使得农民在土地被征用时缺少了征地补偿的依据，反而会使被征地农民利益受损，有违于开展登记工作的初衷。
（五）部分承包农户被遗漏
根据重庆市农委《关于全市农村土地承包经营权确权颁证工作的总结报告》，截至2011年6月30日，全市约有20.36万农户的承包经营权尚未确认。除以上暂缓确权农户外，还有两种情况：一是由于确权工作中，部分农户之间承包土地权属争议尚未得到解决，暂时无法确认承包经营权归属；二是部分农户整户长期外出不在家，一直无法取得联系，没得到农户确认而未能确权。
（六）登记信息系统需完善
根据与农委工作人员和部分乡镇干部访谈，发现重庆市的耕地承包经营权登记信息系统存在数据和平台两方面的问题。一是极个别地方存在电子录入时将户主性别、家庭人口、地块名称等信息录错的情况，且与承包农户一时未能联系上，出现登录错误；二是电子信息平台的应用问题，该次确权为耕地承包经营权登记新建了电子信息系统，但少数区县使用了不同版本进行录入。
二、重庆市耕地承包经营权确权登记遗留问题的原因分析
当前，我国农村的全面深化改革要求耕地等的集体所有权、农户承包权和经营权分置，因此，处于农村土地“二次改革”关口的耕地承包经营权登记也是全面建设小康社会、全面依法治国和推进新型城镇化的必然需求。通过研究我国不动产登记的发展过程以及重庆市的经济社会现实，针对以上耕地登记工作存在的遗留问题进行深入分析，可以得出以下四个方面原因。
（一）历史原因
新中国成立以来，土地政策变动较大。建国后，依据《中国土地法大纲（1947）》和《中华人民共和国法（1950）》，政府进行了一系列的工作，对农村土地重新勘测划界并颁发权属证书，对城市土地开展土地登记。随着计划经济体制和公有制的建立，法律上严格限制个人所有权，导致物权制度淡化。因此，我国刚刚起步的土地登记工作被忽视并且遭到破坏，登记制度名存实亡[3，4]。直到改革开放之后，不动产登记制度才随着市场经济的快速发展逐步恢复和建立起来。
（二）法律冲突
改革开放以来，土地市场逐步建立，市场的发展对不动产登记产生了需求，一系列不动产登记的相关法律法规陆续颁布。与耕地登记相关的法规主要有《中华人民共和国土地管理法》（1986）、《土地登记规则》（1989）、《关于变更土地登记的若干规定》（1993）、《农村土地承包法》（2002）、《土地登记办法》（2008）。2013年中央一号文件要求，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，加快包括农村宅基地在内的农村集土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。以上各项法规规定耕地承包经营权由县级以上农业部门进行登记，但是《中华人民共和国物权法》（2007）和《不动产登记暂行条例》（2014）要求包括土地承包经营权在内的不动产权登记均由统一的登记机构进行，而现行的相关法律法规还未能及时修改，导致相互冲突现象。当前，我国有关不动产登记的法律法规必须进行新一轮的修订工作，真正做到统一登记。
（三）意识落后
重庆市因地处西部，且很多区县是部级贫困县，部分区县政府的思想比较落后，为人民服务的意识淡薄。在多数区县都能够按照市委市政府要求，依法全面开展辖区耕地登记工作，但也有少数区县以“避免引发新的矛盾纠纷”为由未对即将进行征地的规划建设区内耕地予以登记。
（四）现实困难
首先是资金困难。据重庆市农业部门工作人员介绍，若要对全市每块耕地地块进行精确边界测量和定位，需要数十亿元的资金。这对位于西部的重庆市来讲绝对是难以承受的，因此未能获得市政府的资金支持，而是选择以“二调”数据为准，采取了“比例分摊法”等进行确权登记。其次是联系困难。某些农户举家外迁，通过打工等方式开始了新的生活。但是他们的户口仍在原籍，承包耕地既不耕种也未流转，这就造成了部分撂荒现象，同时又不能及时取得联系，使得其承包耕地的边界和面积确认难以进行。第三是时效困难。“二调”数据截止日期是2009年12月31日，而此次全市的耕地登记则是2010―2011年，这中间有了一定时间的跨度。此外，部分地区的土地类型出现变化，比如，部分耕地转为园地、林地，因坡度过大进行了退耕还林、还草或者撂荒，贫困山区的高山移民政策也使得原有耕地被撂荒等。
三、解决相关问题对策和建议
随着我国新型城镇化的快速推进，城乡二元结构将发生巨大变化，特别是农村的土地流转也日趋频繁，耕地作为农民开展生产活动最基本的生产资料，其产权明晰程度日益受到人们的关注。《不动产登记暂行条例》的出台，使得我国的不动产统一登记工作由之前的理论（主要是法律）探讨快速走向社会实践。由此，本文针对原有登记出现的各种遗留问题，提出以下易于操作措施和切实可行的对策建议。
（一）统一机构健全制度
目前，重庆市依据《物权法》、《不动产登记暂行条例》等，按照国务院要求成立了统一登记机构――不动产登记局，负责房屋所有权、国有土地使用权、集体土地所有权、林权、农村土地承包经营权等不动产相关证件的登记、发放。这有利于市民今后有关不动产登记降低时间等成本，提高交易效率。第一，在较长一段时期内，不动产登记局需要对以前分散在各部门的各类不动产登记资料进行收归整理。这项工作十分烦琐。建议由市政府相关工作主管领导出面，加强协调不动产登记局与各个原登记部门之间的利益关系，减少甚至消除因部门整合可能出现的数据丢失和损毁情况。第二，现在的登记工作人员，多数以前只从事某一种不动产的登记，对其他类型不动产登记的法律规章和操作程序并不完全熟悉和掌握。建议加强对不动产登记工作人员的业务能力培训，并且建立严格的不动产登记员考核制度，不断提高登记员的专业素养和服务水平。第三，不动产具资产属性，是国家和市民的重要财产，根据国内外经验，不动产登记将对国家、集体和个人的利益产生重大影响，必须严格依法登记。建议除加强对不动产登记工作人员培训外，不动产登记局还须向广大人民群众宣传和普及不动产登记相关法律知识；另外，由市国土资源和房屋管理局专门配备不动产登记监管部门和队伍，并明确监管内容和出台相关规定。
（二）明确边界，解决纠纷
第一，对集体经济组织与承包农户之间、农户与农户之间的地块边界纠纷，属于《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》调节对象的，可通过调节、仲裁或者司法途径等妥善化解。第二，对土地流转后实现规模经营、土地整治等使原有“四至”界限变动或消失的，在尊重农户意愿的前提下，可采用按原经营权证记载面积的比例分摊法或其他有效办法确权到农户。“比例分摊法”是指该地块原经营权证书记载面积占各经营权证书面积之和的比例，再乘以该地块“二调”面积或实测面积来确认新的承包面积的方法。
（三）甄别撂荒，据实登记
第一，对于可继续耕种的农田，若是因承包户外出打工或年龄或身体原因未能耕种而撂荒的，则继续登记为耕地，并进一步联系外出务工和不能工作农民，促其以流转土地等方式恢复土地耕作利用；若是因难以耕作或退耕还林、还草的政策不再耕种的则按实际情况登记为未利用地、林地或草地等。第二，对可能将被撂荒土地，需要与承包农户进一步确认。可参照出让建设用地闲置两年未按要求开发建设利用则无偿收回的相关规定制定有效措施，若未来两年仍会耕种的则登记为耕地，否则登记为未利用地、林地或草地等。
（四）保障权益，解决矛盾
在不动产统一登记背景下，有关区县应尽快开展规划建设区耕地承包经营权登记，摒弃原有工作思路，以为保障农民利益而完成土地登记。矛盾纠纷不是不进行土地确权登记就能掩盖的，而必须直面所有问题，理清矛盾源头，并妥善处理、彻底解决，以便更好地服务于经济社会健康快速发展。
（五）组织协调，全面登记
第一，由市国土部门牵头组织成立临时的“农村土地确权登记遗留问题调处委员会”，并指导区县成立相应的“办公室”。其成员由参加该次确权登记工作人员组成，限时完成剩余农户耕地承包经营权的登记工作，登记完成后解散回原单位。第二，对部分农户之间承包土地权属争议尚未得到解决的情况，在尊重农户的利益诉求前提下，依据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》开展工作，解决争议，落实登记。第三，对整户长期外出不在家的情况，需扩大联系渠道和改进联系方式，务必尽快与其取得联系并完成相应确权登记工作。另外，由市政府根据需要安排必要的工作经费予以支持。
（六）核实信息，完善系统
第一，依据确权登记现场记录等相关材料，以及承包农户确认情况，核实系统录入信息数据，确保真实无误。第二，尽快完成对新建电子信息系统程序的调试修改工作，同时考虑少数区县不同版本的兼容情况。第三，对已完成的区县登记信息系统进行功能升级、全市联网，并留出与其他不动产登记信息系统联网的接口。
参考文献：
[1]绍挺.不动产登记的细节问题应明确作答[J].国土资源，2014，（9）.
[2]祝国瑞，黄伟.土地登记制度的经济分析[J].中国土地科学，2004，18（6）.