乡村治理体系建设篇1
关键词：乡村治理；善治理念；美丽乡村；城乡统筹
中图分类号：C911文献标志码：a文章编号：1002-2589（2013）32-0075-02
一、善治是乡村治理的基本趋势
治理（Governance）主要用于与公共事务相关的管理活动和政治活动。全球治理委员会对治理进行了全面的界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”[1]。我国学者则从不同角度分析治理和乡村治理的内涵，徐勇认为“乡村治理是通过公共权力配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动”[2]；党国英认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”[3]。可见，对社会的公共治理目标是能够使公众尽可能广泛地参与发展决策，保障公众政治自由和参与决策权利的政治意愿，“治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖”[4]。随着人类社会的进步与发展，“善治”（GoodGovernance）成为实现治理目标的重要范畴。“善治”就是良好的社会治理，它是使公共利益最大化的社会管理过程，是国家与公民社会良好合作的一种新颖关系，善治“是政治国家与市民社会的一种新颖关系和二者关系的最佳状态”[5]。
乡村善治就是通过治理农村社区以实现农村社区公共利益最大化的动态管理过程。善治理论提示我们乡村治理的根本改善有赖于形成乡镇政权和公民社会合作共治以实现公共利益最大化的多中心治理体系，善治理念是改善乡村治理的必然选择[6]。首先，善治理念所提倡的多中心理念，为我国乡村治理中各种组织性因素提供了完善其组织和人事的基本准则。其次，善治理论有助于实现我国乡村治理改革模式由国家权力本位型向公民权利本位型的转化。再次，善治理念所提倡的政府与社会的合作治理理念，有利于“信任”社会资本存量的提升和合作型治理精神和文化的培养。善治的网络治理理念有助于充分发挥多元主体尤其是政府之外的主体在改善乡村治理中的作用。
二、乡村善治是城乡统筹发展的必然要求
城乡统筹是我国解决三农问题和经济社会可持续发展的战略举措。城乡统筹是以改变城乡二元结构为目标，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，实现城乡经济社会一体化[7]。统筹城乡发展的实质就是解决三农问题，促进城乡二元结构向城乡统筹发展的有序转变。因此，城乡统筹发展的核心价值观正是实现城乡一体化发展，改变城乡二元结构是实现统筹发展的过程与手段，而城乡一体化是城乡经济社会融合协调的现代社会结构的实现状态，是统筹发展的价值目标。
城乡一体化发展目标的具体内容包括城乡经济一体化、社会一体化与城乡居民生活均等化。推动资源要素向农村配置、促进农业发展方式转变、缩小城乡公共事业发展差距和增强农业农村发展活力等战略举措正是围绕城乡一体化的具体目标实现而展开的，这与乡村善治的推进也是密不可分的。
（一）城乡经济一体化是城乡统筹的基本要求
城乡经济一体化可以构建更大的区域统一体和重建城乡之间的平衡。城乡经济一体化需要通过有效的乡村治理解决农村土地资源合理配置与农村土地有效利用的根本性问题。城乡统筹发展要求协调城乡资源配置关系，建立城乡统一的土地市场[8]。乡村善治的基本目标是充分发挥乡村自治的基本功能，完善农民集体组织的运行和决策机制，实现土地要素功能的一体化、土地要素地位的均等化与土地要素流动的自由化。
（二）社会一体化是经济一体化的延伸
实现城市与农村的融合和平等化，通过实行城乡空间结构优化、推进农业现代化和实施城乡生态环境一体化建设等措施实现城乡地位平等和城乡共同繁荣进步。从这个意义上讲，“城乡统筹是对区域经济系统中城市与乡村两个共生单元的综合考虑、相互兼顾，以保持二者协调、持续发展”[9]。因此，未来的乡村治理应当围绕农村社区形态的转变，充分发挥集体经济的社会化职能，为农村居民融入城乡一体化进程提供综合平台。
（三）城乡居民生活均等化是城乡统筹的最终目标
城乡居民共享社会经济发展的成果，统筹城乡发展正是通过增加农民收入、加强农民社会保障、增加农民权益等手段实现城乡和谐发展。一方面是城乡基本公共服务均等化问题，为城乡居民提供均等化的教育、医疗卫生、社会保障、文化等基本公共服务。另一方面实现农民的市民化，通过农村人口的城镇化以及农村人口待遇的普遍提高向市民转变。未来的乡村治理应当充分发挥农民的主体性作用，以保护农民权利特别是土地权利为核心，使农民能够以土地的权益来分享工业化、新型城镇化的成果，并建立保障城乡一体化进程中农民生存发展的长效机制。
三、美丽乡村建设过程中乡村善治的内在品质
乡村治理是一种复杂的社会政治现象，涉及国家的权力建构，影响农村的社会稳定。但由于历史和现实原因，乡村善治作为一种目标追求实施起来，在现实中仍存在着种种问题或困境。如何按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，对当前的农村治理模式进行调整和改革具有必要性和紧迫性。
美丽乡村建设是推进生态文明建设和深化社会主义新农村建设的新工程、新载体，是统筹城乡发展实践的又一重大创新。美丽乡村建设应以城乡发展一体化为主线，以提升农民生活品质为核心，着力构建有利于环境保护、生态建设和永续发展的农村产业结构形式、农村建设管理模式和农民生产生活方式。美丽乡村是实现美丽中国生态文明建设目标的核心内容，美丽中国战略是在中国建设生态文明的关键时期提出的，“体现了中国现阶段发展理念和发展思路的转变，是中国推动地方经济发展模式转型的重要手段”[10]。在美丽乡村建设进程中，需要积极贯彻“善治”的乡村治理理念，以谋求公共利益的最大化为最终目标，促进农村经济、社会发展和社区和谐，而这与社会主义核心价值观是密切联系的。
1.生态文明理念下的统筹性推进
美丽乡村建设首先应将新农村建设放在推进生态文明建设的发展格局中来谋划部署、统筹推进。美丽乡村是美丽中国的具体实施途径，“美丽中国”是一个集合和动态的概念，是全球可持续发展、绿色发展和低碳发展的中国实践，而生态文明建设是实现美丽中国的基础和保障[11]。美丽乡村建设是生态文明建设的重要内容，在城乡均衡发展的过程中实现生态富民与绿色乡村的基本目标。
2.以人为本理念下的主体性参与
以人为本是社会主义核心价值体系的本质要求，它渗透社会主义核心价值体系的基本内容。建设社会主义核心价值体系必须坚持以人为本的价值取向，尊重人民群众的主体地位，尊重人的合理利益与个性发展[12]。以人为本的基本理念需要培养村民的主体性意识，鼓励和保障农民直接参与乡村公共事务，这种参与应该是有序化的制度性参与。村民的主体性参与也符合直接性参与民主政治的治理理念，强调公民对公共行政和政治生活的直接参与，有利于激活公民精神和培养现代公民，是政治和行政民主最充分的体现。因此，村民的主动性和直接下的政治参与是乡村治理的重点，包括制度化参与和而非制度化参与都有利于提高村民自治的程度。
3.公平法治理念下的和谐性构建
公平和法治是善治的基本要求和根本保障，乡村法治和公平是解决中国乡村治理问题的重要保证。善治从本质上而言，是一种基于民主和法律的治理，亦即民主治理和依法治理，将管理社会事务和保护公民自由等都建立在法律的基础上。公平法治的治理理念是为了构建真正的乡村和谐，包括村民之间、村民与集体之间，以及村集体与乡镇之间协调合作的社会关系。乡村善治的实现要求在乡村治理主体上、乡村权力流向上和空间上的多中心，要求变单一的自上而下权力流向为上下左右互动的多元权力流向。通过对乡村和谐社会构建，能够促进乡村治理主体间对公共权威的高度认同和相互合作，增进公平与效率，因此完善我国乡村治理是建设社会主义新农村的重要内容，建设社会主义新农村是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。
四、结语
乡村治理机制创新是乡村治理的重要问题之一，也是学者们一直所讨论的话题。美丽乡村建设不能局限于乡村的自我完善，而是应当顺应城乡一体化发展的历史趋势，完善多元、自治、有效的乡村治理机制。传统的乡村治理是由政府主导下的治理模式，即所谓的“乡政村治”，但这种制度设计和实践中带有浓郁计划经济色彩的治理方式，正被市场经济催生出的多元治理模式所打破。在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，嵌入市场因素的乡村治理模式成为乡村治理的趋势和必然。我国乡村治理应当适应多元化中心的趋势，充分发挥不同治理主体的功能，政府要适应市场经济发展转变职能，通过制度性安排来构建平等自主、具有活力的多元治理机制。
参考文献：
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[6]刘峰.走向乡村善治：改善我国乡村治理之多维理论考察[J].湖北社会科学，2006，（9）.
[7]周琳琅.统筹城乡发展理论与实践[m].北京：中国经济出版社，2005.
[8]付光辉，刘友兆.城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J].中国土地科学，2008，（2）.
[9]刘荣增.城乡统筹理论的演进与展望[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2008，（4）.
[10]张伟.美丽中国战略的内涵、缘起及实施路径探讨[J].济南大学学报：社会科学版，2013，（3）.
乡村治理体系建设篇2
一、主要做法
通过抓实建强基层党组织、提升乡村资源要素集约化水平、发展形式多样的村民组织、推进农村移风易俗，优化农村社会管理方式，是改变农村发展现状、实现乡村振兴的必然要求，已成为强化乡村治理的当务之急。
（一）深化农村产权改革，管好农村资源资产。全区*个涉农街道的*个村居已有*个实行了账目资金“双代管”。2020年正在推行“银农直联”系统及“村务卡”支付模式，逐步减少现金支付，2021年有序开展。下一步重点要放在加快农村土地三权分置，充分放活经营权上；放在农村产权交易三台共建，加快股权变现上；放在盘活集体空置校舍、办公用房、旧厂房、“四荒”地等闲置资产资源，发展壮大村合作经济组织，实现村集体资产保值增值上，以改革增强村集体自我发展、自我服务、自我管理的能力。
（二）提升文明程度，关键是加强乡村文化建设。乡风文明建设既是乡村振兴的重要内容，也是乡村振兴的重要推动力量和软件基础。大力弘扬新风正气，积极培育爱国爱乡、见贤思齐、崇德向善的道德力量。大力弘扬传统文化。发扬民间艺术、民俗活动等乡村非物质文化遗产，深入挖掘农耕文化，促进休闲农业与文化保护传承的良性互动，推动传统文化和现代文明有机融合。
（三）健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。乡村治理，关键在人。重点是要建好村党支部，重中之重是要选好党支部书记。一个好的带头人和一个坚强的领导班子，是全村走好乡村振兴之路的力量之源，选好配强基层党组织是当前和今后一个时期乡村治理的关键。要坚持自治为本，发挥好党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用；制定合理合法的村规民约，使之内化为村民自觉遵守的行为准则；规范农村财务管理等群众关心的热点问题，进一步密切干群关系；丰富基层民主协商的实现形式，让农民自己“说事、议事、主事”。要坚持法治为纲，以法律为准绳，引导干部群众尊法学法守法用法。要坚持德治为基，培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化，推进移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
（四）典型事例。*街道*村以党建引领促乡村振兴。该村以“党建+合作社”的方式发展村集体经济，由党支部牵头，股份经济合作社组织成立了专业合作社流转起闲置农田实行统一代管，引入无人机进行农药喷洒，提升了农田利用率和产出率，集合闲散场地租赁经营，并开展粮食深加工，还发展注册了“**”的农产品品牌。该村还盘活空置房舍，设计打造特色乡村旅游路线，发展特色旅游经济。再结合整合特色农产品、旅游资源和旅游产品，推行“农业+电商+旅游+文化+养生”的模式，积极探索电子商务发展模式等，为村集体经济发展构建了多样的生态。**不断创新干部教育、基层法治、村民自治和妇女保护、环境保护工作，打造完善了新形势下的乡村治理体系。2019年荣获了“全国乡村治理示范村”荣誉称号。
二、存在问题及下一步打算
目前存在的主要问题有：一是治理理念滞后。共建共治共享的治理理念还未深入人心，管理理念与多元共治格局尚未完全形成。二是治理机制不够完善。表现为基层党组织引领作用不足，村民自治机制运转不灵，多元参与机制不够完善，监督保障机制缺位等。三是治理能力还不强。如村党组织凝聚力不强，村委会自治能力、协调能力不适应发展要求，村民主体地位淡化、自治能力和参与能力较低。四是治理方式落后。当前乡村治理中的科技支撑力明显不足，网络等基础设施不完善，无法实现信息化、网格化全覆盖，基层信息化人才缺乏。
乡村治理体系建设篇3
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
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（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献
1、俞可平.治理与善治[m].社会科学文献出版社，2009.
2、党国英.农村改革攻坚[m].中国水利水电出版社，2005.
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4、全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].牛津大学出版社，1995.
乡村治理体系建设篇4
发展新型城镇化不意味着让农村凋敝
推进城乡发展一体化，要完善农村基础设施建设投入和建管机制。农村基础设施投入欠账多、缺口大，补足短板的关键是建立长效投入机制。《方案》提出，进一步加大公共财政投入力度，积极引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。探索建立城乡基础设施互联互通、共建共享的机制，创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设、运行管护机制，建立自下而上的民主决策机制。
推进城乡发展一体化，要加快形成新型城镇化和新农村建设双轮驱动机制。新型城镇化发展和新农村建设是我国经济社会发展的一体两翼，二者协调发展才能实现社会和谐稳定，发展新型城镇化决不意味着让农村凋敝。深入推进新农村建设，必须切实解决规划上城乡脱节、重城轻乡的问题。《方案》提出要完善城乡发展一体化的规划体制。构建适应我国城乡统筹发展的规划编制体系，尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划，提高规划科学性和前瞻性，强化规划约束力和引领作用。
鼓励地方开展统筹城乡的基本公共服务制度改革试点
推进城乡发展一体化，要推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制。长期以来，农村居民享受到的基本公共服务比城市居民面更窄、水平更低。为此，《方案》提出要完善县域城乡义务教育资源均衡配置的机制，建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制，整合城乡居民基本医疗保险制度，健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度，推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。鼓励地方开展统筹城乡的基本公共服务制度改革试点。
推进城乡发展一体化，要进一步健全有序推进农业转移人口市民化的体制机制。《方案》从加快推进户籍制度改革和完善城乡劳动者平等就业制度两大方面着手，提出了明确要求。细化完善和实施差别化落户政策，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口落户并享有与城镇居民同等权利，有序实现农业转移人口市民化。加快建立和实施居住证制度，构建政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制。加强覆盖城乡的公共就业创业服务体系建设，完善就业失业登记管理制度，把进城落户的农业转移人口完全纳入城镇社会保障体系。同时，要切实维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。多管齐下，逐步让农业转移人口在城镇进得来、住得下、融得进、能就业、可创业，让他们有尊严地变成新市民。
探索开展以村民小组、自然村和农村社区为基本单元的村民自治试点
随着市场化、工业化、城镇化的快速推进，农村的组织结构、利益关系深刻调整，农民的思想观念、行为方式明显变化。为适应农村经济社会发展的客观要求，《方案》从顶层设计层面明确了加强和创新农村社会治理的基本遵循。
搞好乡村治理，关键在于坚持发挥农村基层党组织的领导核心作用。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇，核心作用不能削弱。按照全面从严治党的新要求，《方案》从充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用、加强乡村两级党组织班子建设、严肃党内基层政治生活、加强农村基层服务型党组织建设等几个方面，做出了重要部署，旨在保持农村基层党组织的纯洁性和凝聚力，进一步增强团结群众、带领群众共同脱贫致富奔小康的能力，不断夯实党在农村基层的执政基础。
发挥农民群众在乡村治理中的主体作用，必须健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。根据农村人口结构的新变化和农民群众的新要求，必须进一步完善村民自治的有效实现形式。《方案》提出了村民自治向上扩展和向下延伸的新思路，就是在有实际需要的地方，依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点;在已经建立新型农村社区的地方，开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。根据农村组织结构的新变化，《方案》要求研究明确村党组织、村民委员会、村务监督机构、农村集体经济组织的职能定位及相互关系。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。
乡村治理体系建设篇5
同志们：
今年，市委、市政府在这里召开全市“深入实施‘百村示范、千整治’工程暨‘清洁城乡’”活动现场会。会前，我们参观了__街道__村创建“全面建设小康示范村”整治建设现场和__村整治建设后的面貌。刚才，观察了“清洁城乡”活动各地存在问题的专题片，听取了__镇“清洁城乡”活动做法介绍和__街道整体推进村庄整治建设的表态发言，他们的做法和表态很好。下面，我按照会议的安排，就深入实施“百千”工程和“清洁城乡”活动再推动，讲两点意见：
一、深入实施“百村示范、千村整治”工程
去年下半年以来，我市开展行政村规模调整，××市发展战略规划编制和市域村庄布点规划修编等一系列事关全市农村村庄发展的工作，为全市村庄定位和发展谋计划策，同时提前编制新一轮“百千”工程的实施方案，明确了工作目标任务，加大了市财政支持力度，做到了计划早定、工作早动。现在村级班子换届已基本结束，我认为在这个时间开现场会起的效果会更好。
（一）要充分认识深入实施“百千”工程的重要意义
20__年以来，我市按照__市委、市政府的要求，以科学发展观为指导，以改善村容村貌为重点，以提高农民生活品质为目标，按照规划先行、因地制宜、分类指导、建管并重、注重实效的原则，扎实推进“百千”工程，涌现了一批“村美、户富、班子强”的全面小康建设示范村，全市在所有行政村普遍实施整治的基础上，累计创建21个全面小康建设示范村，135个重点整治村（行政村规模调整前）。通过“百千”工程，完善了农村基础设施和公共服务，提升了农村文明程度，改善了农村村容村貌，促进了特色经济的发展，密切了农村干群关系。实践证明，“百千”工程是统筹城乡发展的“龙头工程”，是全面小康建设的“基础工程”，是美化村庄环境的“生态工程”，更是造福广大农民的“民心工程”。
按照十七大提出的“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的发展方向和杭州市委、市政府提出的到20__年绝大多数村庄的环境得到重点整治的目标，我市村庄整治建设的任务还十分艰巨，“百千”工程需要向纵深推进。因此，各级、各部门要充分认识到深入实施“百千”工程是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会的必然要求，是不断缩小城乡差距、切实改善农村民生的迫切需要，是广大农民群众创新创业、建设品质农村的内在要求，是我市社会主义新农村建设争创杭州市先进的重要抓手，进而增强紧迫感、责任感和使命感，统一思想，加强领导，持之以恒，一抓到底。
（二）深入实施“百千”工程的总体要求和目标任务
深入实施“百千”工程的总体要求是：以十七大精神为指针，以建设“生活富裕、生命阳光”和谐新××为目标，突出改善人居环境为重点，加大力度，提高质量，全面推进村庄整治建设，到“十一五”期末，实现村庄环境整治全覆盖，全市农村基本达到路平灯明、水清塘净、村洁景美的要求。一要坚持改善环境。全面推进“农村环境五整治一提高”、“三拆三整治”（拆危房、违房、严重影响村容村貌和交通畅通的房屋，整治辅房、宅基地、柴蓬基），积极开展改路、改水、改厕、改塘，加大生活污水治理、村庄垃圾处理力度，积极推进“清洁乡村”活动，提高农村环境整治的覆盖面和广大农民的受益面。二要坚持抓点做样。充分发挥新农村建设标兵村和全面小康建设示范村的示范带动作用，培育不同类型的示范村，形成“一村一品、一村一景、一村一业”的村庄整治推动经济发展、促进农民增收的发展模式。三要坚持建管并举。建立和完善各种长效管理机制，推广垃圾收集处理、村容卫生、河道保洁、村道维护、物业管理等方面的成功经验，综合运用思想教育、村规民约和市场机制等手段，创新管理方式，加大管理监督力度，巩固整治成果。四要坚持全面推进。强化中心镇中心村的培育，注重点、线、面结合，整体推进村庄整治。以“三沿”（杭千高速沿线、富春江沿岸、320国道沿线）两侧村庄整治为重点，着力抓好公路沿线、河道两旁、风景名胜区、城镇周边、村村交接地带的环境整治，促进村庄整治建设由单个村的整治向区域整体治理转变。以整乡镇推进为载体，加快村庄整治速度。五要坚持提升内涵。对地处中心村的全面小康建设示范村，要按照布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、环境美化、服务强化的要求提升整治建设水平，配套完善基础设施和服务场所，加快教育、卫生、文化、治安、环保、社保等政府职能和公共服务进农村，努力成为服务功能齐全的农村新社区，提升农村群众的生活品质。
我市今年的目标任务是：计划创建示范村6个（撤并前12个）。新创型重点整治村31个（撤并前68个）、拓展型重点整治村26个（撤并前4
4个），1个乡镇街道的连片环境整治，培育农村新社区3个，标兵村2个。
（三）深化实施“百千”工程的主要任务和工作重点
1、全面整治村庄环境。一是村内道路硬化。要根据农村住宅布局、村民经济社会活动需要以及乡村特点加强村内道路建设，因村、因路制宜开展村内道路硬化，各农居集聚点之间要有硬化道路相连，硬化道路尽可能做到“通组达户”，村内道路路面硬化率达到80%以上。二是农村垃圾收集处理。全面推行村庄垃圾的集中收集，力争覆盖到全市所有的行政村和自然村，垃圾集中处理率达90%以上。偏远山区的村庄可按照“就地分拣、综合利用、联村处理”开展农村垃圾处理。普遍建立村庄环境卫生“门前三包、分区包干”的长效保洁机制。三是农村污水治理。实施农户生活污水净化沼气工程和一万农户清洁可再生能源利用工程。积极采用无动力厌氧、微动力好氧、小型沼气池、湿地和植物吸收处理等多种污水处理模式，建立和完善低成本、高效率的农村生活污水处理体系，今年要完成62个农村生活污水处理项目。与城市（区域）污水处理厂收集干管临近的村镇，采取铺管进网的方式；积极开展畜禽养殖的污染治理，大力推进畜牧小区建设，逐步实现人畜、人禽分离。年内必须完成富春街道新联村畜牧小区的建设，并投入使用。四是内池塘水沟治理。按照“水清、岸绿、景美”的要求，全面整治村内池塘和水沟，做好池塘水沟清淤，清除水面有害漂浮物，加强长效保洁管理，保持水体的自我净化能力。五是农村卫生改厕。基本清除农村露天粪坑和棚厕，积极开展生态公厕普及计划，力争使每一个行政村和较大自然村都有一个生态公厕。加强对农户卫生改厕的指导和服务，大力推广三格式无害化户厕，使全市农村卫生厕所普及率累计达到95%以上，无害化户厕率达到62%。六是农村路灯建设。要在农户居住比较集中、规模较大的村点，本着必要、节约、节能、实用的原则，结合平安村庄的建设，实施路灯亮化。七是提高村庄绿化水平。以“园林绿化村”创建为载体，开展村庄道路、水体沿岸和庭院绿化，实现村庄周边和住宅四旁绿化、美化、彩化。八是农村庭院整治。以绿化美化庭院环境为目标，全面整治农户庭院环境，清理各种卫生死角，清除房前屋后废弃物，规范各类杂物堆放，进行庭院绿化、美化。开展废弃宅基地、柴蓬基等整理，做到地面平整，无杂草、无垃圾。
2、推进农村基础设施配套建设。一是农村道路建设，深入实施农村联网工程。在巩固“康庄工程”建设的基础上，按照城乡一体化的交通道路建设要求，加大行政村之间的联通道路建设，完善农村公路网。二是农民饮用水建设。深入实施“农民饮用水”工程，采取农村自建饮水工程和城市水厂管网延伸等办法，使全市所有的农民都喝上安全清洁放心的饮用水。三是农村河道治理。深入实施“万里清水河道”工程，恢复河道基本功能，消除河道脏乱差，在保障农业生产发展、改善农村生态条件、提高农民生活质量等方面发挥显著效益。四是农村电气化建设。全面开展以“新农村、新电力、新服务”为主题的农村电气化建设，结合村庄整治和农村集聚点建设，开展管线整治，达到规范、整齐、安全的要求。五是农村信息化建设。进一步健全市、乡镇（街道）、村三级农业信息服务网络体系，充分发挥村信息服务体系作用。强化农技110服务功能，建成一站式涉农信息服务窗口。逐步完善信息员队伍的培训、考核和激励机制。深入实施“农民信箱”工程，实现村级联络点全覆盖。加强农村电信网络体系建设，自然村（20户以上）全部通上有线电话，实现“村村通宽带”。加快广播电视网络体系建设，实现自然村有线电视村村通，所有行政村有线广播村村响。六是农村流通服务体系建设。深入开展“千镇连锁超市市场工程”建设，完善农村现代流通网络，做到镇镇有连锁超市、村村有放心店。
3、推进农村新社区建设。一是搞好农村新社区规划布局。以中心村为重点推进农村新社区建设。在市域总体规划指导下，按照体现科学发展、方便生产生活、突出乡村特色、彰显文化底蕴的要求，进一步完善中心村社区的建设规划。逐步把中心村建设成为规范化的农村新社区。二是开展村庄整理与宅基地置换。积极探索推进农村人口向中心镇、中心村、中心点集聚的有效途径。抓紧完成村镇规划修编工作，从规划上引导农民向中心村、中心镇集聚；加大“空心村”整治力度，提高对农民放弃旧宅基地的补助标准；探索建立宅基地换社保机制。三是完善社区公共服务。按照城乡公共服务均等化的要求，配套建设社区医疗、教育、文化、购物、福利、保洁、治安、管理等社区服务事业。为农民提高生活质量、满足多种需求提供更好的条件和更多的服务。
（四）深入实施“百千”工程的保障措施
各级、各部门要按照构建和谐社会，全面建设小康社会、继续走在前列的要求，大力实施统筹城乡发展方略，全面贯彻工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，进一步制定和落实好深入推进“百千”工程建设的保障措施，精心组织，扎实推进，确保“百千”工程建设的顺利进行。
一是强化主导作用。各级党委和政府要充分发挥在深入实施“百千”工程中的主导作用，加强领导，切实把“百千”工程摆到更加重要的位置。进一步健全和完善“关键在乡镇（街道）、基础在乡村”的工作体制，进一步发挥村级组织在实施“百千”工程中的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。乡镇（街道）都要搞好深入推进村庄整治建设的五年计划和分年度市领导小组成员单位，要各司其职，加强沟通，形成合力；乡镇（街道）结合行政村规模调整情况，充实领导小组和办公室，落实工作责任和保障措施。二是强化主体意识。要强化广大农民群众参与村庄整治建设的主体意识，积极引导农民参与“百千”工程的决策、实施和管理。要坚持问情、问计、问需于民，使广大农民充分享有村庄整治建设的知情权、参与权、决策权和管理权；要建立“一事一议”机制，积极鼓励农民开展投工投劳；要完善村规民约，将巩固村庄整治建设成果的各种管理制度纳入村规民约，成为广大农民的自觉行动，真正实现共建共享村庄整治建设成果。三是强化公共投入。各级党委和政府要充分认识“百千”的公益性和社会性，进一步发挥公共财政在村庄整治建设中的主渠道作用，今后五年市财政每年安排3000万元专项资金用于“百千”工程的投入，提高村庄整治建设奖励补助标准：示范村为80-100万元；新创型重点整治村为30-45万元，未撤并的村原则上不超过35万元；拓展型重点整治村为20-30万元，撤并前原村数有3个及以上未重点整治村可最高不超过40万元；经动态管理，20__年起重点整治村再升级的，补足差距部分。四是强化政策结合。各地、各有关部门要把农村的基础设施、社会事业、公共服务体系建设的系列工程与“百千”工程进行整合配套，做到规划衔接、资金整合、项目对接。建设用地复垦指标原则上专项用于新农村建设和农民建房。要发挥“联乡结村”共建新农村活动的助推作用，认真落实好社会力量支持新农村建设的税收优惠政策，积极鼓励和支持企事业单位、社会团体、个人等社会力量参与村庄整治建设。五是强化工作指导。各级领导要深入建设的第一线，加强调研指导，认
真总结基层创造的好经验、好做法、好典型，并及时加以推广。要引导基层按照农村不同的情况，制定具体的整治方案，因地制宜推进整治工作。要组织加强对村庄整治建设的技术指导。引导各地珍惜民力、量力而行集中用于解决农民最关心、最直接、最现实的问题，防止造成村集体过度负债。六是强化检查考核。加强经常性检查督查，严把验收关；加强对建设资金的绩效考核和审计监督，切实改变“重使用、轻监督”、“重建设、轻管理”现象。继续进行单项考核，开展评比活动，表彰先进，激励后进。各地要按照市里的要求，层层建立考核机制，通过考核激励，进一步增强各级各部门深入实施“百千”工程的责任感和使命感。
二、扎实有效推进“清洁城乡”活动
自4月11日全市启动“清洁城乡”活动以来，今天是“清洁城乡”活动第三次全市性会议，“清洁城乡”作为今年市政府为民办实事的十件实事之一，市委、市政府高度重视，强势推进，各乡镇、各部门也建立健全了“清洁城乡”组织体系，制定了切实可行的计划方案，明确了工作责任和任务，启动了“清洁城乡”百日大会战活动。下一步关键在于围绕今年环境综合整治和卫生长效管理机制的建立，查找不足，彻底改变环境卫生面貌，实质性的推进清洁城乡工作的深入开展。
（一）各地“清洁城乡”活动开展情况
加强领导，建立完善工作组织体系。4月底，全市各乡镇街道均成立了以行政主要负责人为组长的“清洁城乡”活动领导小组，确定了具体分管领导，落实了专门工作人员，建立了相应的工作班子。结合实际完善工作计划各乡镇街道紧紧围绕市“清洁城乡”活动的总体部署，结合各地实际，制定了相应的三年行动计划和“百日大会战”推进方案，里山、灵桥、新登、场口等大部分乡镇街道出台了相关政策，对卫生保洁机制、垃圾转运处理、考核评比、经费配套等予以明确，稳步推进，初见成效。各地能抓住村级党组织换届基本完成之际，抓紧开展“百日大会战”行动，龙门、洞桥等地开展多次环境集中整治、清除，据统计，全市各地清除存量垃圾5000吨左右。
（二）前期督查暗访中发现的主要问题
虽然“清洁城乡”活动取得了一定的成效，但各地进度不一，也发现了不少的问题，主要体现在以下几方面。一是卫生长效保洁机制不全。虽然绝大部分行政村建有保洁队伍，但保洁队伍力量不足、素质高低不齐等，普遍数量不足且保洁人员多为照顾性人员，责任心不强。同时日常考核评价机制不落实，保洁质量不高、保洁时间不足，不少的行政村和镇区的环境卫生较差。二是卫生管理还存在盲区和薄弱环节。国、省道沿线两侧涉及乡镇（街道区域）及河道溪沟等区域，目前基本未纳入日常保洁范围，普遍存在着生活垃圾随处可见、建筑垃圾随意堆放，如23省道新登镇区段、环金线沿线、横樟线大源段、葛溪新登镇区段、渔山溪等区域；农贸市场卫生管理普遍不到位，占道经营、扩摊经营、车辆乱停乱放、垃圾遍地现象普遍存在。三是清洁城乡活动氛围不浓，未能较好地开展媒体宣传、环境宣传，造势不够，氛围不浓，很多干部群众自觉参与的意识普遍不强。四是清洁城乡活动百日大会战工作未能真正开展，认识上还停留在搞一次卫生突击活动，个别乡镇虽已开展了百日大会战活动，但效果不明显，仍存在着较多的卫生死角。四是户投、村集、镇（乡）运、市处理的垃圾处理链未完成形成，还存在着垃圾随意倾倒、随处填埋的现象。
（三）下一步工作要求
1、进一步发挥乡镇、街道主体职责
乡镇、街道要按照任务分解和责任书的工作要求，紧紧围绕清洁这一主题，突出环境整治、环卫一体化建设和保洁机制、体制建设这一重点，落脚于规范村的建设，建立清扫保洁制度和考核评价制度，规范生活垃圾处理，全方位落实环境卫生管理。同时把清洁城乡与新农村、百千、三沿整治相结合，与农家乐休闲观光建设相结合，与解决农村饮用水工程建设相结合。在工作中要因地制宜设计各种活动载体，如清理存量垃圾的全民行动、星期五义务劳动、村民庭院清洁建设的样板户评比等等，使清洁城乡活动有效开展。
2、进一步发挥职能部门的指导职能
各职能部门要围绕清洁城乡任务分解中的共性任务和个性指标，深入基层指导乡镇、街道清洁城乡工作的开展，与乡镇、街道研究和制定细化的工作方案，协助乡镇、街道按照任务倒排工作时间，要及时落实项目资金，对乡镇、街道完成各项工作任务给予必要的经费配套和奖励。
3、进一步营造宣传氛围
在报纸、电台和电视台开辟专栏，通过访谈、特色活动、先进典型等专题，宣传清洁城乡工作，同时各乡镇、街道宣要采取多种形式营造清洁城乡工作氛围，通过主题宣传、环境宣传等，充分利用宣传栏、黑板报、横幅、宣传标语和各种会议使清洁城乡工作深入人心，形成浓厚的工作氛围，把政府的工作变为群众的自觉行动，引导全社会积极参与“清洁城乡”活动，同时要进一步开展农村群众卫生意识、文明意识、环境意识的宣传，提高群众维护环境的自觉性。
4、进一步强化工作督查
继续组织开展各层面的监督检查工作，各乡镇、街道要建立和完善检查考核体系，对各行政村工作推进进行监督检查。清洁办要按照清洁城乡领导小组下发的督查制度，开展日常工作督查指导；按照市领导定期督查制度，组织市四套班子领导，以暗访形式，定期对各乡镇、街道清洁城乡重点工作开展监督检查。清洁城乡领导小组下设督查组要对各乡镇、街道清洁城乡项目工作推进和完成情况进行督查，为乡镇、街道年度目标考核评估打分。聘请人大代表、
政协委员、市民代表等义务监督员，开展明查暗访，对检查情况进行评分，并在新闻媒体上予以公布；同时加强对重点整治项目和面上工作的全面督查，对行动缓慢、工作不力的陷阵乡镇、街道，通过新闻媒体予以“曝光”，提高工作实效。“百千”工程是新农村建设的主要抓手，是统筹城乡发展的“龙头工程”；“清洁城乡”活动是新农村建设的基础工程。在今年的工作推进中一定要抓好结合。“百千”工程主抓点的建设，今年的整治村必须达到“清洁城乡”活动规范村的标准和要求；“三沿”整治主抓线的整治，以“杭千”高速公路沿线为重点，未达重点整治水平的村，今年全部进行村庄重点整治建设，把村庄整治建设形成线；“清洁城乡”活动主抓全市农村面上的整治，要把好的点，好的线串联成面，使全市农村环境面貌从整体上有大的改观。
乡村治理体系建设篇6
一、总体要求
（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
（二）工作原则。坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担。坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。
（三）主要目标。力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台；党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。
二、完善党全面领导基层治理制度
（一）加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制。把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。加强乡镇（街道）、村（社区）党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，以提升组织力为重点，健全在基层治理中坚持和加强党的领导的有关制度，涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定。积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）“两委”班子成员交叉任职。注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，确保依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程。创新党组织设置和活动方式，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖，持续整顿软弱涣散基层党组织。推动全面从严治党向基层延伸，加强日常监督，持续整治群众身边的不正之风和腐败问题。
（二）构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制。深化基层机构改革，统筹党政机构设置、职能配置和编制资源，设置综合性内设机构。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的，要纳入乡镇（街道）统一指挥协调。
（三）完善党建引领的社会参与制度。坚持党建带群建，更好履行组织、宣传、凝聚、服务群众职责。统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能。培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织。支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。搭建区域化党建平台，推行机关企事业单位与乡镇（街道）、村（社区）党组织联建共建，组织党员、干部下沉参与基层治理、有效服务群众。
三、加强基层政权治理能力建设
（一）增强乡镇（街道）行政执行能力。加强乡镇（街道）党（工）委对基层政权建设的领导。依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。推行乡镇（街道）行政执法公示制度，实行“双随机、一公开”监管模式。优化乡镇（街道）行政区划设置，确保管理服务有效覆盖常住人口。
（二）增强乡镇（街道）为民服务能力。市、县级政府要规范乡镇（街道）政务服务、公共服务、公共安全等事项，将直接面向群众、乡镇（街道）能够承接的服务事项依法下放。乡镇要围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等任务，做好农业产业发展、人居环境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作。街道要做好市政市容管理、物业管理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工作。加强基层医疗卫生机构和乡村卫生健康人才队伍建设。优化乡镇（街道）政务服务流程，全面推进一窗式受理、一站式办理，加快推行市域通办，逐步推行跨区域办理。
（三）增强乡镇（街道）议事协商能力。完善基层民主协商制度，县级党委和政府围绕涉及群众切身利益的事项确定乡镇（街道）协商重点，由乡镇（街道）党（工）委主导开展议事协商，完善座谈会、听证会等协商方式，注重发挥人大代表、政协委员作用。探索建立社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度。
（四）增强乡镇（街道）应急管理能力。强化乡镇（街道）属地责任和相应职权，构建多方参与的社会动员响应体系。健全基层应急管理组织体系，细化乡镇（街道）应急预案，做好风险研判、预警、应对等工作。建立统一指挥的应急管理队伍，加强应急物资储备保障。每年组织开展综合应急演练。市、县级政府要指导乡镇（街道）做好应急准备工作，强化应急状态下对乡镇（街道）人、财、物支持。
（五）增强乡镇（街道）平安建设能力。坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强乡镇（街道）综治中心规范化建设，发挥其整合社会治理资源、创新社会治理方式的平台作用。完善基层社会治安防控体系，健全防范涉黑涉恶长效机制。健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。
四、健全基层群众自治制度
（一）加强村（居）民委员会规范化建设。坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强集体资产管理。规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序，合理确定村（社区）规模，不盲目求大。发挥村（居）民委员会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会作用，村民委员会应设妇女和儿童工作等委员会，社区居民委员会可增设环境和物业管理等委员会，并做好相关工作。完善村（居）民委员会成员履职承诺和述职制度。
（二）健全村（居）民自治机制。强化党组织领导把关作用，规范村（居）民委员会换届选举，全面落实村（社区）“两委”班子成员资格联审机制，坚决防止政治上的两面人，受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶及涉及宗族恶势力等问题人员，非法宗教与邪教的组织者、实施者、参与者等进入村（社区）“两委”班子。在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商。完善党务、村（居）务、财务公开制度，及时公开权力事项，接受群众监督。强化基层纪检监察组织与村（居）务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。
（三）增强村（社区）组织动员能力。健全村（社区）“两委”班子成员联系群众机制，经常性开展入户走访。加强群防群治、联防联治机制建设，完善应急预案。在应急状态下，由村（社区）“两委”统筹调配本区域各类资源和力量，组织开展应急工作。改进网格化管理服务，依托村（社区）统一划分综合网格，明确网格管理服务事项。
（四）优化村（社区）服务格局。市、县级政府要规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。推进城乡社区综合服务设施建设，依托其开展就业、养老、医疗、托幼等服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护，做好传染病、慢性病防控等工作。加强综合服务、兜底服务能力建设。完善支持社区服务业发展政策，采取项目示范等方式，实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作。开展“新时代新社区新生活”服务质量提升活动，推进社区服务标准化。
五、推进基层法治和德治建设
（一）推进基层治理法治建设。提升基层党员、干部法治素养，引导群众积极参与、依法支持和配合基层治理。完善基层公共法律服务体系，加强和规范村（居）法律顾问工作。乡镇（街道）指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约，健全备案和履行机制，确保符合法律法规和公序良俗。
（二）加强思想道德建设。培育践行社会主义核心价值观，推动新时代中国特色社会主义思想进社区、进农村、进家庭。健全村（社区）道德评议机制，开展道德模范评选表彰活动，注重发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用。组织开展科学常识、卫生防疫知识、应急知识普及和诚信宣传教育，深入开展爱国卫生运动，遏制各类陈规陋习，抵制封建迷信活动。
（三）发展公益慈善事业。完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体，吸纳社会力量参加基层应急救援。完善基层志愿服务制度，大力开展邻里互助服务和互动交流活动，更好满足群众需求。
六、加强基层智慧治理能力建设
（一）做好规划建设。市、县级政府要将乡镇（街道）、村（社区）纳入信息化建设规划，统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，强化系统集成、数据融合和网络安全保障。健全基层智慧治理标准体系，推广智能感知等技术。
（二）整合数据资源。实施“互联网+基层治理”行动，完善乡镇（街道）、村（社区）地理信息等基础数据，共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享，根据需要向基层开放使用。完善乡镇（街道）与部门政务信息系统数据资源共享交换机制。推进村（社区）数据资源建设，实行村（社区）数据综合采集，实现一次采集、多方利用。
（三）拓展应用场景。加快全国一体化政务服务平台建设，推动各地政务服务平台向乡镇（街道）延伸，建设开发智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。充分考虑老年人习惯，推行适老化和无障碍信息服务，保留必要的线下办事服务渠道。
七、加强组织保障
（一）压实各级党委和政府责任。各级党委和政府要加强对基层治理的组织领导，完善议事协调机制，强化统筹协调，定期研究基层治理工作，整体谋划城乡社区建设、治理和服务，及时帮助基层解决困难和问题。加强对基层治理工作成效的评估，评估结果作为市、县级党政领导班子和领导干部考核，以及党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容。市、县级党委和政府要发挥一线指挥部作用，乡镇（街道）要提高抓落实能力。组织、政法、民政等部门要及时向党委和政府提出政策建议。
（二）改进基层考核评价。市、县级党委和政府要规范乡镇（街道）、村（社区）权责事项，并为权责事项以外委托工作提供相应支持。未经党委和政府统一部署，各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇（街道）、村（社区）承担。完善考核评价体系和激励办法，加强对乡镇（街道）、村（社区）的综合考核，严格控制考核总量和频次。统筹规范面向基层的督查检查，清理规范工作台账、报表以及“一票否决”、签订责任状、出具证明事项、创建示范等项目，切实减轻基层负担。做好容错纠错工作，保护基层干部干事创业的积极性。
（三）保障基层治理投入。完善乡镇（街道）经费保障机制，进一步深化乡镇（街道）国库集中支付制度改革。编制城乡社区服务体系建设规划，将综合服务设施建设纳入国土空间规划，优化以党群服务中心为基本阵地的城乡社区综合服务设施布局。各省（自治区、直辖市）要明确乡镇（街道）、村（社区）的办公、服务、活动、应急等功能面积标准，按照有关规定采取盘活现有资源或新建等方式，支持建设完善基层阵地。
（四）加强基层治理队伍建设。充实基层治理骨干力量，加强基层党务工作者队伍建设。各级党委要专门制定培养规划，探索建立基层干部分级培训制度，建好用好城乡基层干部培训基地和在线培训平台，加强对基层治理人才的培养使用。推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。严格执行乡镇（街道）干部任期调整、最低服务年限等规定，落实乡镇机关事业单位工作人员乡镇工作补贴政策。建立健全村（社区）党组织书记后备人才库，实行村（社区）党组织书记县级党委组织部门备案管理。研究制定加强城乡社区工作者队伍建设政策措施，市、县级政府要综合考虑服务居民数量等因素制定社区工作者配备标准；健全社区工作者职业体系，建立岗位薪酬制度并完善动态调整机制，落实社会保险待遇，探索将专职网格员纳入社区工作者管理。加强城乡社区服务人才队伍建设，引导高校毕业生等从事社区工作。
乡村治理体系建设篇7
【关键词】多中心治理乡村治理治理结构善治
【中图分类号】D630【文献标识码】a
在现代化进程中，乡村治理是关系到我国社会稳定和农业发展的重要问题。随着乡村社会的转型，传统的单中心治理模式逐渐向多中心治理模式转变，农民群体、农村社会组织等主体性要素在乡村公共事务中的地位越来越重要。综观相关的文献可以发现，运用多中心治理理论对我国的乡村社会研究越来越多元化，有的学者基于乡村治理结构的分化与重组，强调乡村精英在村政运作和乡村政治中的核心主角地位;有的学者基于公共行政理论的视角，从乡村的公共关系入手研究乡村社会管理的绩效问题;有的学者从经济学的角度，从需求与供给、成本与收益等角度研究乡村社会的公共产品供给，对当下的研究有着非常重要的启示意义。本文所关注的多中心治理主体中的市场环境，正是基于对基层公共产品的供给问题上体现效益与公平而展开的。随着新农村建设的推进，多中心治理理论为重塑乡村治理结构提供了一个契机，通过反思乡镇政府和乡村各组织之间“附属行政化”和“过度自治化”的倾向，以此复归“治理”与“多元”的乡村治理主题。
多中心治理及其对乡村治理的现实意义
多中心治理的内涵。多中心治理理论是以奥斯特罗姆夫妇为代表的一批学者在考察国家处理公共经济资源的实证研究基础上提出来的，随后被广泛地运用到政府治理、公共资源、社会组织等研究领域，成为政治学、公共行政学、公共经济学等学科的前沿话题。“多中心”和“治理”的共同特征是分权和自治，“多中心”凸显竞争性，“治理”则凸显合作性，因此，“多中心治理”是包含多个中心主体的竞争与合作的新型公共管理范式①，包括治理主体多样化和治理方式的多元化，其核心问题就是如何把社会中多元的独立行为主体要素组织起来，对公共资源进行共同自主治理，实现共同利益最大化。
多中心治理：现代乡村治理的基本方向。在传统的政府“单中心”治理模式下，公共权力的运行是单向度的，公共权力资源配置是单极化的，基层政府运用权威的行政命令安排农民完成任务，这种集中化的行政权力不仅制约着农民基本的民主思想和公民精神，更使乡村治理失去实现“善治”的基础，进而严重影响着乡村社会的长远发展。多中心治理作为转变政府职能的路径之一，可以通过推进有效政府改革，引入市场机制，培育公民社会、实现多元合作。②它以改变乡镇政府对乡村事务的行政控制为基点，充分调动乡村内部的自主性力量，通过协商、协调、合作等方式，共同解决在公共产品供给、社会秩序维持和社会矛盾化解等领域的地方性问题。由此可见，多中心治理不仅仅体现在公共事务多元的管理主体和公共产品多元的提供者上，它还是一种超越了传统治理模式的崭新的价值理念与思维方式，意味着以政府和社会的共同参与作为治理的基础，在治理的方式上，政府必须转变其自身的角色和任务。
“多中心治理”中的角色定位
多中心治理是一个多维度互动的管理过程，尤其是党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设的目标后，更加强调政府、农民群体、社会组织、市场成为相互独立的治理主体，通过互动、互补、合作、制约的方式，达到“政府引导、农民主导、社会组织参与、市场运作”的多元治理格局。
政府是乡村治理的引导者。多中心治理的核心是多元、平等的合作与协调，在治理的框架上，政府不能凌驾于其他的组织之上，那么应该如何以一个平等的地位去确保行政权力的权威性呢？如果在治理过程中出现失衡状态的时候，它又该如何去协调和规范其他主体的行为呢？“治理需要权威，但这个权威并非一定是政府机关。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。”③目前的行政管理体制下，乡镇政府是独立的基层行政单位，对乡村社会的建设和发展有着重大的影响力，乡村的“善治”需要政府的权力参与才能把涣散的社会资源与力量整合起来，但这不是一种统治型的权力，也不是唯一的治理主体和权力中心。乡镇体制改革的目的并不是局限在“乡政”体制内部的职能缩减，也不是减少基层政权的规模与范围，而是在解构现行乡村治理体制的同时，以现代的治理理念重新构建起乡镇政府引导者的角色。乡镇政府要承担起指导乡村行动的共同准则及方向的任务，兼顾公平与公正、效率与民主，不仅需要规范自身的权责体系，保证政府行政的合法性和权威性，还要顺应治理理念的要求，吸纳社会和市场的力量，引导各社会组织进行平等沟通与协商，构建起多元的乡村治理格局。
农民是乡村治理的主导者。农民是实现乡村社会转型的主导者，他们通过与其他主体之间的沟通、协商与合作，承担起乡村社会管理的公共责任，参与到乡村公共事务的治理之中，实现共同治理的目标。
普通农民。普通村民既是乡村社会政治权力的授予者和委托者，更是乡村公共事务的参与者和推动者，在多元治理的框架内，广大村民与其他治理主体共同形成互相依托与相互制约的互动关系，是推动乡村社会改革的主要动力。农村社会管理的本质在于民主，具体体现在村民自治上，村民委员会由广大村民通过民主选举产生，是农村社会进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责乡村内部的公共事务和公益事业。广大村民不仅仅拥有选举权、决策权、管理权和监督权等合法合理的治理权力，而且还是乡村社会的文化资源和社会资源的重要提供者，他们是乡村多元治理主体中重要的一隅，如果乡村建设实践活动脱离了广泛的农民群众，更是不可能完成的。
体制精英。体制精英主要是指获得国家政权体系的认可，其社会影响力来源于正式授权，以村民委员会为运行载体的村民委员会主任、副主任和委员等人士，他们是政府行政机构与农村社会承上启下的中介，也是乡村内部权力互动的集合点，现代乡村社会主要通过他们在国家、精英和普通村民的三层互动机制来实现地方自治。因此，要培养一批具有公共理性的体制精英，需要加强他们的组织与协调能力，建立村两委、村民、村民会议（村民代表会议）三者的合作机制，充分发挥村民会议在实现村民自治中的最高权威地位。
非体制精英。非体制精英是指乡村社会中由于文化认同或者利益的联系，凭借其掌握的文化、经济和社会资源进行治理的主体，如宗教和宗族势力、经济能人、文化精英等，他们代表着部分村民的利益，同时也具有自利性的政治目的，是处于体制精英和广大村民之间的中间带，其非正式权威力量在多元主体治理进程中扮演着重要的角色。由于非体制精英拥有优于一般村民的经济和社会资源，他们往往通过协商、默契或利益互惠等互动博弈的方式与其他的主体一同干预或者参与乡村公共事务的治理。尤其在广大村民民主参与和自治水平不高的情况下，其作用更加不容小觑。同时，也要防止非体制精英与合法的公共权威力量抗衡，引导他们积极参与乡村公共事务，是实现乡村善治的关键所在。
农村社会组织是乡村治理的参与者。农村社会组织是指在乡村范围内活动，主要由农民组织和参加，以维护、实现和发展农民利益为目的的政府与企业之外的组织。④在传统的“乡政村治”的管理体制中，农村社会组织的组织化程度较低，参与乡村治理的制度化空间相对狭小，使得其在治理的过程中受到各种挑战与障碍，不能很好地承担起乡镇政府向乡村社会转移的公共职能，更不能向广大农民和乡村社会提供满足的公共产品和公共服务。然而，农村社会组织有着民间性和自治性的显著特点，代表并维护广大农民的利益，是提高农民主体性地位的重要途径。在多中心治理中，农村社会组织作为一种新的治理主体参与到乡村治理中，有助于进一步促进基层政府的职能转变。为了使农村社会组织能够顺利参与并逐步融入到乡村多元治理结构中，要求乡镇政府优化制度环境，积极引导和支持农村社会组织的发展，建立健全有效的监督机制，加强农村社会组织内部制度建设，将家族、企业组织在内的各种社会组织的利益整合起来，构筑一种多元合作的治理结构，促进乡村结构的转型。
市场是乡村治理的推动力量。市场在社会资本和社会资源的配置起到重要的基础性作用。在传统的单中心治理过程中，政府行政干预过多，抑制了村民自治的发展，从而也弱化了市场在治理体制中的作用，导致治理绩效低下。在多中心治理理念下，通过引入市场机制，保障政府提供公共产品的有限性和独立性，同时使得其他非政府组织承担起公共责任，提高公共服务的质量。乡村治理中要实现市场的推动作用，可根据“谁投资、谁经营、谁受益”的市场化运行原则，广泛吸取各类社会资本，参与到乡村公共产品和公共服务的建设中来，构建一个多元化的投资体系。具体而言，涉及到农村发展的战略计划、项目推广、环境保护、社会保障和与基础教育相关的重大性公共产品依然由政府提供，其中的某些项目也可以通过政府与企业合作的方式，由政府购买的方式提供。涉及到农村水利灌溉、供电供气等一些政府无力提供的公共产品，可以借助市场的力量，将社会的企业资本引入到公共产品领域上来，从而解决资金短缺的问题，政府从中承担起监督与政策支持的职能。
走向多中心治理的障碍性要素分析
多中心治理理论是西方国家在其已经发达的市场环境和成熟的公民社会的基础上，结合其独特的社会文化提出来的理论，如果简单地移植或照搬应用到我国的社会管理领域，将会出现“水土不服”。所以，我们首先应该客观地认识到，要实现多中心治理有其特定的前提和理论假设，具体表现为以下三点：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致;二是在政府单位之间发展合作性安排，采取互利的共同行动;三是有另外的决策安排来处理和解决政府单位之间的冲突。⑤由此可见，政府、市场和社会组织三者力量的协调均衡是实现多中心治理的重要基础，科学理性的公共政策是实现多中心治理的有力保障。
目前，我国乡村社会中相当一部分的社会组织规模较小、分布不均衡，并且缺乏政策性引导和有效的经费保障，在其内部管理机制、组织结构、运行模式、角色定位等方面还不够规范，需要加强乡镇政府的阶段性指导和扶持。其次，我国社会主义市场经济体制目前还处于一个不断完善的阶段，尤其是在乡村社会的市场化程度还比较低的情况下，试图通过引入市场机制来解决公共服务不均衡问题的多中心治理模式，还存在着比较大的困难。最后，主体之间社会资本存量的多寡成为制约着多中心模式构建的重要要素。过去行政主导型的“乡政村治”作为一种代替对乡村社会进行管理的模式而存在，其特征就是公共权力运行和公共权力资源配置的单极化，由于制度设置的滞后性，行政独大的局面矮化了乡村自治，使得“乡政”与“村治”难以对接，行政职能部门可能会出于某种特殊的利益关系，偏袒社会资源的均衡分配，乡村社会资本的不均衡与缺失，势必影响着农村的发展。
构建多中心治理模式的实践路径探索
第一，转变政府的管理理念，推动多元协作机制。基层政府应该以建设服务型政府为契机，将多中心治理的理念纳入行政体制改革中，树立民主公开、平等协作、共同参与为要点的核心理念。理顺基层组织的权力关系，明确乡村社会中各个治理主体之间的权责体系和责任范围，强化其社会管理和公共服务的职能，改变权力的运行方式，着力推动乡村公共服务体系建设。同时，随着社会主义市场经济的不断深化，国家对基层社会的行政事务控制应逐渐减弱，具体到乡村治理而言，应该是国家、市场和乡村社会，农民和社会组织共同参与，既相互独立又分工合作的多元权力主体结构。政府应该树立“放权”、“分权”和“平等”的民主精神，支持乡村社会中各主体通过平等对话和共同协商，凝聚和动员乡村社会的多元资本到乡村公共事务的治理中，推动一种多元协作机制的运行。
第二，促进农民政治参与民主化，构建乡村治理核心主体。完善乡村的民主自治制度，实现广大农民自我管理、自我教育、自我服务，保证其在乡村治理结构中的主体性地位，通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督有序地扩大农民参与乡村公共事务和管理的空间。具体而言，民主选举的过程要坚持公平、公开、公正的原则，选举出符合条件的具有良好素质的能够代表着广大农民群众利益的能人志士担任职务。在民主管理上，通过建立“民主治理章程”和“村规民约”等制度性文件，保证村民可以直接参与乡村公共事务与公益事业的日常管理。健全科学的村民会议制度，完善村民决策的民主性与科学性，建立科学的决策程序，明确村民委员会和村民会议之间的关系，确保村民会议的决策性地位。在民主监督上，通过民主评审制度与村务公开制度，充分调动广大村民参与乡村事务的积极性，从而实现乡村治理的“善治”。
第三，扶持和引导农村社会组织，促进治理主体的多元化。首先，法制建设是保证农村社会组织发展的重要前提，它不仅可以规范各社会组织之间的行为，而且也是其自身发展的动力，农民社会组织在参与农村公共事务过程中，迫切需要一套公平公正的法规与政策支持。其次，针对我国农村社会组织自身存在的自主运营能力差、组织差和资金短缺等问题，政府要进一步规范农村社会组织的管理机制，加强政策的引导和提供资金的扶持，促使其在治理的过程中保持独立性，走市场化、社会化和专业化的道路。最后，农村社会组织的发展需要把重点放在农村经济上，鼓励发展多样化的组织形式来承担乡村社会多样化的公共服务，为政府的职能转变创造条件。
综上所述，随着社会主义市场经济的不断深化和民主进程的不断推进，多中心治理的理念是符合转型期乡村社会的发展的。在实践中，应借鉴符合我国国情的理论内核，按照“简政放权”的基本原则，推动政府、市场、社会三维互动的乡村社会发展的多中心治理模式。
（作者单位：广东金融学院公共管理系）
【注释】
①王志刚：“多中心治理理论的起源、发展与演变”，《东南大学学报》（哲学社会科学版），2009年第2期，第35页。
②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民论坛》，2011年第14期，第54页。
③俞可平：“治理与善治：一种新的政治分析框架”，《南京社会科学》，2001年第9期，第40页。
④董玉萍：“农村社会组织在维护农村社会稳定中的作用”，《安徽农业科学》，2010年第17期。
乡村治理体系建设篇8
关键词：治理现代化；乡村秩序；乡村组织；重构
十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，标志着治理现代化被确立为国家发展战略，而乡镇是国家治理的基层单位，必须为整体战略作出相应的调整。为了实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须不断创新乡村治理体系与机制，确保乡村社会治理活动的灵活性、积极性，使乡村社会治理主体主动性地服务于广大农民群众。
1.乡村秩序治理的历史变迁进程
中国自古以来就是一个农业大国，农村地域广裹，农民人口众多，农村和农民在中国历史发展进程中一直占据重要地位，无论是在封建社会，还是在中国革命、建设和改革时期，农业、农村和农民问题始终是一个根本性的问题。乡村社会秩序的管理自古迄今都为统治者所重视，从秦朝的乡亭制、隋唐的保甲制、元朝村瞳制、明清的里甲制和保甲制、到民国时期的区村（乡）间邻制、再到新中国诞生以来的制和乡政村治，经历了古代乡村管理、民国管理、解放区管理、建国后管理和改革开放后的乡村管理发展历史演变过程、期间上下几千年、跨越若干朝代。下图具体讲中国的乡村秩序管理的历程〔1〕：
2.乡村秩序治理的“乡政村治”模式
1998年，新《村民委员会组织法》中确立“乡村分治”或“乡政村治”的乡村治理秩序体系。乡镇作为国家农村基层政权，应当依法行政；村委会作为村民自治组织，应当依法自治。乡（镇）与村之间在法律上是“指导关系”。“乡政村治”体制不但重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，而且也重新划定农村基层政府与农村基层自治组织、国家权力与社会权力的权力边界。
所谓乡政村治模式，就是国家基层政权设在乡镇，乡镇政府作为国家政权的末梢在乡村社会存在；行政村成立村委会，实行村民自治。乡镇政府是乡村治理中的主导者，是连接上级政府与乡村社会的纽带和桥梁，乡镇政府职能主要是代表国家在乡村中行使法律赋予的行政管理和服务职能，不直接干预村民委员会的事务，仅发挥对村组织工作进行服务指导和监督作用。村民委员会实现自治。独立地管理本村事务。实行自我管理、自我教育、自我服务，并接受乡镇政府的工作指导和监督。乡政与村治是一个平行与指导的关系，乡镇政府与村组织是两个平行的乡村治理主体，是服务与被服务的关系。这些是乡政村治在治理结构理论上的解释，从实际的组织构成和运行来看，这个理论上看似简单的结构表现出了复杂的组织系统和运行机理。
3.“乡政村治”模式的问题展现
目前，国家、乡镇政府、村委会和村级党支部是乡村治理组织体系中居于主导地位的治理主体。目前，我国行政管理体制实施过程中尚未明确规定乡镇政府的权责利等内容。乡镇政府与某些政府职能部门难以协调工作中的关系，经常出现“踢皮球”等现象。随着国家权力的下放和现代化建设的深入，，基层政府部门人员编制不断增加，庞大的人员编制产生巨额的行政开支，导致工作效率难以提高、互相扯皮，增加治理成本，甚至使基层政府部门陷入严重的财政赤字。目前，乡镇政府机构不断增加，乡镇财政经常亏空。尤其是取消农业税后，乡镇财政收入锐减，乡村机构的运行经费存在很大缺口，难以满足日常开支，导致乡村债务化解遥遥无期、农村公共服务有效供给不足等诸多乡村治理问题。变迁的乡村社会结构与旧有的乡村治理机制之间的冲突因社会分工的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。
3.1乡镇政府转型滞后
在国家制度和体制的框架内，乡政政权架构实际由乡镇政府（包括七站八所）、乡镇人大、乡镇党委、乡政协四大家组成。从法理上讲，乡镇人大、乡镇政府是一级权力组织，乡镇人大由选民直接选举的人民代表组成，乡镇政府由乡镇人大选举产生，乡镇政府实行乡镇长负责制，并由此领导和产生乡镇政府其他组织机构和人员。从乡政实际的分工和运行来看，法律的规定和实际的运作基本上是一致的，只不过多了乡镇党委这个乡村工作中的实际领导核心，它主管宏观，是管路线和方向的，乡镇政府才是乡镇政治、经济、文化、社会的实际管理者，乡政政协参政议政，发挥监督作用。然而在实践层面，这套框架体系日益显示出矛盾之处，乡镇人大产生了乡镇政府及组织人员，乡镇政府理应是乡政村治中的为政者，并拥有更大的乡村管理的权力。但是，由于乡镇政府不是独立的一级政权组织，它是县政府的直接派出组织，作为县管辖的政权末梢和县政府派出组织，既没有独立人事权力，也没有独立的税收财政权力，拥有的只是执行的义务，不能根据乡村的具体实际情况真正发挥服务乡村的职能。
3.2村民自治的缺位
在乡村秩序治理的过程中，村民的主体性发挥程度决定乡村治理成功与否。在目前的乡村治理中存在着村民对政治参与缺位的问题，村民经济收入不高、教育水平偏低、农村发展落后、综合素质较低，村民通常只看到自己的眼前利益，不重视公益设施建设和相关政策要求，缺乏参与乡村建设的主动性和积极性动力。此外，村民的组织化程度并不高，无法有效地、积极地在乡村治理中发挥主体性作用。村民自治制度实施中问题重重：村选举过程中存在恶意拉票买票，黑恶势力干扰村选举的行为。按照法律规定，村民通过村民会议和村民代表会议参与本村重大事务民主决策，但是在现实生活中，村干部掌控村委会的自治权力，村民会议难以发挥真正的作用。农村还普遍存在村务假公开、难公开、不按规定公开等一系列问题。相关民主评议、监督、考核机制尚未健全使得民主监督难以真正落实。
3.3.乡村各层组织利益冲突
中国乡村善治的前提是构建合理的利益机制。目前的利益机制设计仍存在许多不合理、不科学的方面。中央政府赋予村民自治权对乡镇权力形成一种补充，乡镇政府却害怕实施村民自治会不便于管理，因此，乡镇政权基于维护自身利益的考虑，便出台一系列有利于自身利益的相关政策，而村民为了保障自身利益不受侵犯，不断抵制乡镇政府和相关政策。因此出现农民越级上访、两委关系不顺等问题，这种组织利益冲突对乡村治理效果产生严重影响。
4.乡村秩序和组织重构的理论基础
4.1多中心治理理论
在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，单一的乡政村治显然落后市场发展的需要，嵌入市场因素的乡村秩序治理模式成为未来趋势和发展的必然。多中心治理理论是公共政策和政府职能优化的理论，从20世纪70年代末西方政府治道变革，重塑政府形象的主要方向就是推进政府职能市场化、政府行为法制化、政府决策民主化和政府权力多中心化。在美国学者迈克尔・博兰尼提出多中心一词和对多中心秩序解释的基础上，20世纪90年代，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺・奥斯特罗姆（elino：ostrom）和奥利弗#威廉姆森（oliverwilliamson）等人据此创立了多中心理论。多中心治理理论相对传统的单中心理论而言，意味着无中心、无垄断和无集权。多中心理论是以自主治理为基础的，随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的、单中心供给思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的，因此需权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治，允许多个权力中心或服务中心并存，构建政府、市场、公民共同参与和多种治理手段的应用的治理模式。除了政府等正式组织之外，新型农民合作经济组织、村民理事会、乡贤理事会等多种非政府社会组织、社会精英将成为乡村秩序治理的主要力量，许多治理主体也同样作用于乡村社会。未来的乡村秩序治理是由多个治理主体、多种因素共同作用的一个系统工程，而不是单一主体和部门能够解决好的问题。
4.2制度变迁理论
按照制度经济学的解释，制度可以被看作是社会中个人所遵守的一整套行为规则（Schultz，1968）。制度变迁理论是基于经济学的视野，考察制度产生、更替和演进的一套理论。该理论于上世纪70年代由诺斯、戴维斯源矗又经过林毅夫、拉坦等人的不断丰富和完善，已经成为了一套较为成熟的理论体系。尤其是关于强制性制度变迁和诱致性制度变迁的相关理论，更是被用来解释发展中国家制度变迁所广泛应用。组织与制度之间存在着紧密的关系，在拉坦（1994）看来，制度概念包含着组织的含义，制度创新主要包括特定组织行为的变化、组织与环境之间关系的变化以及支配组织行为与相互关系规则的变化等三类情况。在组织与制度的交互关系中，组织是制度变迁的主体或人，通过推动制度变迁来实现组织的目标（刘鹏，2011）。制度变迁理论在农业微观经济组织的研究中被广泛使用，制度经济学代表人物之一林毅夫（1989）关于制度变迁的研究中，很多方面其实就是以中国农业组织的变迁为注脚。可以说，制度变迁理论既对中国的农业组织制度变迁有很强的解释力，同时中国农业组织制度的变迁又为丰富相关理论而提供了实践支撑。在制度变迁理论看来，制度变迁过程中，制度环境相对稳定，而具体的制度安排则持续演化。依笔者看来，该逻辑也是理解中国农业微观经济组织演变的重要基础，新中国成立之后农业组织的三次大的变迁，都是在制度变革与组织演变的交互推进中进行的，组织的演变总是依总体制度环境而推进。
4.3交易成本理论
交易成本理论由科斯（1937）在关于企业的性质研究中提出，所谓交易成本是企业运行所要花费的成本。科斯从交易成本出发解释了企业产生的原因，按照其解释，企业和市场是两种可以互相替代的经济组织，当企业的组织成本小于交易成本时，企业便存在替代市场而产生的可能。威廉姆森（1970）使交易成本分析方法具体化，提出了组织创新的系统过程。在威廉姆森的分析框架中，影响交易成本的因素主要包括有限理性、机会主义、不确定性、资产专用性、交易频率、信息障碍等。林毅夫C1994）也强调了交易成本的重要性：与任何其他服务一样，我们需要支付一定的成本才能获得制度。在给定的技术下，交易成本就成为一个社会选择竞争性的制度安排中的头等大事。用最小的成本来提供给定数量服务的制度安排是我们所期望的结果。交易成本理论对乡村组织的创新提供了一个很好的解释。
5.乡村组织重构路径
5.1理想的乡村秩序治理网络结构
随着公民社会的日益壮大和市场经济决定作用的日益彰显，公民对社会政治生活的参与意识不断增强，对国家权力的监督力度不断加大，具有非官方性、非营利性、独立性和自愿性特点的非政府组织是公民社会的载体，包括志愿性社团、行业协会、乡村组织、利益团体和公民自发组织的运动等数量激增。理想的乡村秩序治理结构应该是合作网络治理的形成，这个网络中包含了制度化的乡政村治的全部要素，又融合了上述非政府社会组织、乡村社会精英（包括经济能力、劳动模范等）和农民合作经济组织。这种合作治理网络结构有利于诸多要素在一个空间内相互作用、共存共治。
5.2清远乡村组织重构的经验借鉴
广东清远作为农村综合改革试验区，通过“三个下移”和“三个整合”重塑了乡村组织架构，实现了乡村秩序治理的和谐。“三个下移”即农村公共服务重心、基层党组织建设重心、村民自治重心下移，这是来自于清远阳山县的经验。围绕一个核心（农村组织化）推进三个重心下移，结合“三个整合”（农村承包土地、涉农资金、涉农服务平台整合），以“费随事转、权随责走”为纽带，重塑农村自治主体、政府与社会关系。2012年底以来，清远市委、市政府制定出台了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》等系列政策，村民自治重心下移，即将现有的”乡镇-村-村民小组”调整为”乡镇-片区-村（原村民小组或者自然村）”的基层治理模式；基层党建重心下移，即在自然村或者村小组设立基层党支部，在行政村一级设立党总支；政府服务重心下移，即把原来的行政村改为党政公共服务站，作为乡镇的派出机构，承办上级交办的工作，开展公共服务和为群众提供党政事项
重构后的广东清远的农村基层组织体系包括片区综合服务站及设在自然村党支部、村委会、理事会、经济合作社（见下图），其中综合服务站、自然村党支部及村委会、经济合作社是正式组织，具有法律合法性，唯有村民理事会属于非正式组织。党组织在行政村建立党总支，支部建在村民小组激活了党组织的“神经末梢”，有效增强了农村基层党建活力，扩大了党在农村基层的组织覆盖和工作覆盖，推动基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加贴近党员群众，党组织及时了解村民的生产生活情况，零距离听取党员群众的意见建议，密切了党群关系，也给许多农村党员发挥作用提供了良好平台；社会综合服务站将服务触角延伸到“村门口”，有效提升了农村公共服务水平：通过完善县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村片区）全面建立社会综合服务站，整合各类服务资源，拓展服务功能，实施代办员制度、联网办理、搭建电商平台等，政府服务效率、生产和生活服务水平大大提高。农民群众只需到村级社会综合服务站甚至在家门口就可以办理各种业务，切实解决了基层党员群众办事难、购销难的问题，提高了农村基本公共服务水平；落实村民自治调动了农民群众参与村庄事务的积极性，有效推动了美丽乡村建设：自治重心下移至村民小组（自然村）一级，形成了利益关联性紧密的共同体，村民对于本村发展和治理有了更大的自，农民群众“当家作主”的意识大大增强，自我管理、自我发展的热情明显提升，如阳山县通过村民理事会发挥组织协调作用，调动村民的积极性，创造性地制定了村庄建设中“拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的“四不补”原则，有力地推动了美丽乡村建设。
值得一提的是，清远村民自治中心下移的重点工作就是引导自然村成立村民理事会，村民理事会是非正式组织，理事会多是些经济能力、致富能手、劳动模范、退休党员等，在广东云浮又成为乡贤理事会。清远的曹屋村小组位于连州市龙坪镇松柏村委会，曹卫星是在外发展的老板，去年元宵节被选为理事会长，曹卫星回村后，在理事会的发动下，他率先捐款，筹钱搞建设，一年来村里共投资118万元，修建了河边公园、村里公厕、篮球场等，并拆去过去旧的石墩桥，修建了新桥，理事会带领村民走上致富道路。此外，清远市颁布了《关于政府在村购买服务指导意见（试行）》等文件，从制度上理清政府部门与自治组织之间的关系，构建了“村党支部提事、村民理事会议事、村民（代表）会议决事、村委会执事”的民主决策机制，将自治功能与行政事务管理相剥离，由行政命令、下达指标的方式转变为合同管理，突出了自治中的村民主体地位。
通过几年的探索实践，清远市农村综合改革取得了良好成效，农村组织化水平逐步提高，农民主体作用、村级各种组织作用逐步发挥，农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强，这也为其他地区乡村社会秩序治理以及乡村组织重构提供了新的思路。
[参考文献]
[1]阎占定.新型农民合作经济组织参与乡村治理研究，华中农业大学博士论文.
[2]闫芳.中国农村合作经济组织的演进逻辑研究，上海交通大学博士论文.
乡村治理体系建设篇9
乡镇干部在党和政府工作中具有承上启下的重要作用，是农村经济发展、社会安定和政权稳固的可靠保障。在全面推进依法行政的今天，提升农村乡镇干部法治思维能力，是一项长期的重大政治任务，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境已成为时代的迫切要求。经济发展水平低下、现代法律文化缺失、行政管理滞后、法治宣传教育乏力等诸多问题，客观上阻碍了农村的改革发展与农村法治化的实现。必须以创新理念优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，提升领导干部依法行政的能力：加速农村经济发展，创设优良物质环境；加强法律法规体系建设，创设优良法治环境；加紧法治宣传教育，创设优良认知环境；加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境；加大权力制约监督，创设优良作风环境。
关键词：
农村；乡镇干部；法治思维；能力提升
中图分类号：D912.1文献标识码：a
文章编号：1008-7168（2017）02-0082-07
乡镇作为中国最基层的政权组织，是党和国家同农民联系的纽带，是国家政权的基石。农村乡镇干部在党和国家工作中具有承上启下的重要作用，是农村经济发展、社会安定和政权稳固的可靠保障。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》指出：“农村是法治建设相对薄弱的领域，强调要创新与完善乡村治理机制，加强农村法治建设，提高农村基层法治水平。”[1]在全面推进依法行政的背景下，提升农村乡镇干部法治思维能力，自觉养成运用法治思维与法治方法分析解决问题的良好作风，是一项长期的重大政治任务。十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，将创新放在经济社会发展的首要位置，这为优化乡镇干部法治思维能力提升环境提供了基本遵循。抓创新即为抓发展，谋创新即为谋未来。全面推进依法治国，实现农村治理体系现代化，必须以创新的理念优化乡镇干部法治思维能力提升环境，增强农村乡镇干部的法治观念，提升法治思维能力，自觉运用法治的思维方式与手段管理经济社，推动农村经济社会健康和谐发展。
一、优化乡镇干部法治思维能力提升环境是时代的呼唤
乡镇干部处于农村工作的重要前沿，面对的是广大农民的各种困难与矛盾，其法治思维能力如何直接关系到党和国家的方针政策能否得到贯彻落实，关系到人心向背与农村的和谐稳定。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》强调：“要自觉运用法治思维和法治方式深化改革……努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。”[2]在全面建成小康社会的决胜阶段，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，是法治中国建设的题中应有之义，事关农村基层社会的和谐稳定与国家的长远发展，对于加强农村基层民主政治建设、推进治理体系与治理能力现代化、实现农村经济社会持续健康发展具有重要的战略意义。乡镇干部既是国家政策方针的贯彻执行者，又是发动党员与群众参与新农村建设的实践者与领导者。可以说，乡镇干部处在农村工作的重要前沿阵地，面向的是广大农村群众与各种困难和矛盾。乡镇干部队伍的管理直接关系着党的方针路线能否贯彻落实，关系着党和国家的形象，关系着人心向背与社会的稳定和谐。
（一）保障农民合法权益的迫切需要
马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]（p.82）利益既是人们奋斗的目标，又是人的一切活动的内在动力。我国是社会主义性质的国家，人民利益至高无上，从根本上说，社会主义的实质就是一切为了人民，实现人民群众当家作主的基本权利，不断满足人们日益增长的物质精神生活需求。在农业人口占绝大多数的中国，农民是农村经济社会改革发展的主力军，改革发展依靠农民，改革发展为了农民，维护农民切身权益、保障农民合法权益是农村乡镇干部履行职责使命的必然要求。从一定意义上说，农民权益问题不仅关涉农民的经济问题，而且在更深层次上属于政治问题与社会问题，因为农民最关心的问题实际上是对自身应有权益的赋予与保障。实践证明，农村乡镇干部法治思维能力如何不仅事关农村基层组织建设，而且关系到农民能否有效地参与农村各项社会事业的管理，切实行使其当家做主的权利。伴随着社会主义市场经济的发展，针对农民利益诉求日益多元化，部分农村乡镇干部法治意识淡薄、法治观念缺失、依法办事能力较低等现状，客观上制约了农民合法权益的维护。优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，努力推进农村民主法治建设，进一步完善市场经济体制，切实保障农民的主体地位与合法权益，已成为当前农村经济社会发展中亟待解决的重大课题。
（二）实现农村治理能力现代化的迫切需要
农村治理能力现代化是推进国家基层治理体系和治理能力现代化的重要基础，提升乡镇干部法治思维能力是农村法治建设的重要一环，也是实现农村基层治理能力现代化的基本前提。中国传统农村治理模式建立在落后的农业经济基础之上，有着相对稳定的治理结构，且长期发挥着重要作用。费孝通曾指出：“从乡土社会进入现代社会的过程中，我们在乡土社会中所养成的生活方式处处产生了流弊。”[4]（p.7）传统的乡土社会是礼俗社会，讲究伦理规矩；现代社会则是法治社会，崇尚契约精神。时代社会的发展使农村乡镇社会矛盾日益突出，加之传统农业社会自身的封闭与保守，而传统伦理约束功能弱化，使得农村基层治理现代化难以真正实现。经过近四十年来的改革开放，中国的社会结构发生了深刻的变化，农村社会已由传统向现代实现整体转型，乡村社会则“被嵌入”城镇化、工业化、信息化、市场化的时展轨道。农村社会要真正完成现代转型，切实承接与运用好国家下放的权力，用好国家提供的各项惠民政策，就必须优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，创新与完善农村社会治理体制，学会用法治的思维方法去解决乡土社会的基本矛盾，构建基层乡镇政府与农村社会法治化的良性互动关系，进而实现农村基层治理能力现代化。
（三）推进新型城镇化建设的迫切需要
新型城镇化理应为法治城镇化，缘于法治化是一个既复杂独立而又与其他社会运行要素有着多重联系的社会行动过程：一方面，它与城镇化一起成为现代社会文明体系中运行的重要元素，对社会关系整合同时发挥着无可替代的作用；另一方面，从城市社会学的观点看，新型农村城镇化作为一个社会运动的渐进过程，它既是社会变迁与时空转型的必然结果，又是与法治化协同共进的内在要求。农村法治城镇化是约束公权力的城镇化，也是维护农民基本权利的城镇化，实质上就是提升农村乡镇干部法治思维能力的现代化。随着依法治国进程的加快，农村新型城镇化与法治化的关系日益密切，法治化逐步成为城镇化的前提，同时，城镇化目标的实现也有赖于法治化的运行，两者相互呼应，相互促进，在融通互动后将形成一个二元同构体，使新型城镇化与法治城镇化协同共进。然而在推进新型城镇化的具体实践中，与城镇化相关的法治的程度、质量和水平不高，有针对性的法律规范不足和监督缺位，导致基层管理出现执法不公、公共服务水平较低，侵害农民权利的现象时有发生。推进新型城镇化，实现城乡协调发展，就必须优化乡镇干部法治思维能力提升环境，切实发挥乡镇干部的主导作用，自觉地将城镇化纳入法治的轨道，运用法律规范对新型城镇化进行科学谋划与布局，加快文明乡村建设，促进区域良性互动，实现新型城镇化和依法行政有机结合，进而为农村新型城镇化保驾护航。
（四）促进农村和谐稳定的迫切需要
中国自古以来就有“和”为贵的思想，和谐的理念根深蒂固、源远流长。孟子曾说过：“天时不如地利，地利不如人和。”当然，“和”并不是人云亦云，不讲规矩，孔子指出：“礼之用，和为贵……不以礼节之，亦不可行也。”当前，源于经济文化与政治体制的深刻影响，农村社会的不同层面正日益发生着广泛而复杂的变化，在国家法律法规以及各项支农惠农政策的贯彻执行中，少数农村乡镇干部缺乏“和”为贵的思想，法治意识淡漠，“不以礼节之”――工作缺位或走样，引发农村社会不少摩擦，有的甚至演变成暴力冲突。伴随着农村社会新情况、新问题的不断涌现，各种矛盾日益增多，加之新型农民维权意识的不断增强，利益诉求呈现多元化趋势，使农村工作面临着前所未有的挑战。我国社会主义的体制决定了农村乡镇干部拥有崇高的政治地位，代表党与人民的意志行使基层管理权力，是我国农村经济社会发展与改革开放的组织者、推动者，对当地社会的和谐发展与价值导向起着决定性作用。要推进农村社会的真正和谐发展，就必须优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，营造“以礼节之”的良好氛围，用法制作保障，用法治的思维与手段实现管理的科学化与规范化，实现农村社会和谐稳定的发展目标。
二、乡镇干部法治思维能力提升环境的问题透析
基础不牢，地动山摇。在中国，没有农村的发展，就没有国家的发展；没有农村的法治化，就没有国家的法治化。《韩非子・有度》提出：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”伯尔曼也曾指出，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[5]（p.8）。长期以来，我国农村乡镇干部人数众多，力量巨大，成为国家改革发展的重要支撑，特别是通过六个“五年普法”教育，广大农村乡镇干部学法、用法的自觉性不断增强，法治意识有了明显提高，法治素B得到了进一步提升，遵纪守法的良好氛围不断形成。但我们必须清醒地看到，当前的乡镇干部队伍建设仍存在着诸多问题，如在少数法治环境较差的地方，因一些干部自身文化与法律水平的局限出现的以言代法、以权压法等现象，致使这些农村地区对法律信仰难以养成，对法律正义难有信心，直接阻碍着农村乡镇干部法治思维能力的提升，影响了农村的改革发展与农村法治化的实现，必须引起高度重视。
（一）物质利益层面：经济发展水平低下
马克思主义认为，政治不是离开经济而孤立存在的，一定的政治总是在一定的经济基础之上产生，并为一定的经济基础所制约[6]。在一些经济落后的农村地区，经济发展结构比较单一，经济管理配套体系不健全，缺少针对农业现代化、规模化与集约化的科学管理，权力运行与监督乏力。“官小事多，权小责大”，“上面千条线、下面一根针”，农村乡镇干部承担着安全生产、计划生育、新村建设、维稳等诸多繁重的任务，相对于自身的劳动强度而言，他们的待遇或收益偏低，加之村级事务管理不规范、财务公开不透明，为少数基层干部独断专行、我行我素提供了可乘之机。有的乡镇干部担心抓法治建设就会贻误发展，喜欢搞单打一，“只想发家，不管国家”，常常把发展经济作为农村工作的全部；有的乡镇干部片面认为“不管黑猫白猫，捉到老鼠就是好猫”，从不顾忌“什么能做、什么不能做”，“什么是民主、什么是法治”，心中缺少法治这根红线，在抓经济建设时，往往将自身的经济利益放在第一位，想问题、做决策、办事情的时候，习惯运用行政思维、人治思维或特权思维，按照命令的方式来管理经济社会，甚至采取违规违纪的手段，与民争利，有利则干，无利不干，损公肥私，中饱私囊，最终成为金钱的奴隶。
（二）传统理念层面：现代法律文化缺失
中国是一个有着几千年封建专制历史的人治社会，封建残余思想在农村地区根深蒂固，农村地区的相对封闭落后导致现代法律文化严重滞后，传统文化在很大程度上往往比现代法治文化的影响更加深远。“当官做老爷”、“有权不用、过期作废”等传统官本位文化由来已久，这种思想文化强调以宗法观念为中心，注重“人治”，从根本上背离了现代法律所要求的法律至上、权力制约等法治理念。在视法律为畏途与视权力为利益的比较中，人们普遍产生了崇尚权力的观念及以官本位作为对人的价值评判标准[7]。“权大于法”、“情大于法”传统观念的深刻影响，使得人们往往不信仰法律，自然也就不尊重法律，而是习惯于接受人治的束缚与救济。“上有政策，下有对策”，少数农村乡镇干部在政策执行过程中，重人情、轻法制，重面子、轻规范，不是照章办事而是照“长官意志”办事，客观上助长了封建官本位思想的滋长与蔓延。改革开放以来，尽管我国制定了大量的法律法规，但在具体的贯彻执行过程中，由于部分乡镇干部的现代法律文化缺失，常常导致农村的现代法治理念与传统社会文化发生冲突，“法治”往往演变为“人治”，以言代法、以权代法，乡镇干部违法犯罪行为时有发生，法治的权威未能得到应有的尊重，维护乡土社会的原则与规范、程序与机制的建设亟待加强。
（三）体制机制层面：行政管理滞后
提升乡镇干部法治思维能力是一个循序渐进、日积月累的过程，它需要科学的体制机制来保障。在推进农村社会法治化的过程中，健全体制机制对于农村乡镇干部法治素养的提升至关重要。我国的农村体制改革是在长期计划经济基础之上展开的，现有农村的立法大多是管理性的规定，政府职能转变并未完全到位，行政化色彩十分浓厚，农村乡镇干部习惯于按照行政程序自上而下开展工作，在实施过程中难以做到具体问题具体分析，“不学aBC，照样干革命”[8]，学法、知法、用法、护法的主动性与自觉性不高。在我国农村向市场经济体制转轨过程中，许多新情况、新问题不断出现，政府职能机构重叠、职能交叉，协调困难，政府行政系统内耗严重，既增加了行政成本，也不利于提高行政效能，无法形成完善的部门协调配合机制。农村普法体制与工作机制不健全：一方面普法方式单一，内容乏味或雷同之处较多，相关法律法规不完善或与现实脱节，缺少创新性与针对性；另一方面普法经费短缺，普法人员素质不高，农村的治理现实与治理法治化的要求之间存在着相当大的差距，导致部分乡镇干部知法守法观念淡漠。此外，农村执法起步晚、力度小，执法机构不完备，执法主体混乱，执法行为随意，也严重影响了农村社会法治化的进程。
（四）现代认知层面：法治宣传教育乏力
认知是行为的先导，科学的认知才能产生强大的执行力。任何法律制度都不是简单的文字陈述，其作用的发挥必须依托一种认知基础上的无形力量作支撑。改革开放以来，农村经济社会在快速发展的同时，信息技术水平也得到了进一步提高，手机短信、微信、微博等日益普及，农村乡镇干部对法律知识的获取渠道更加多元与便捷，在农村基层法治宣传教育获得更为宽广的平台的同时，也面临着各种不良信息文化传播的严峻挑战。我们应当看到，农村法治宣传教育并不是法律的简单下乡，而是要让法律的公正作为一种价值认同和文化力量，真正根植于广大基层干群的心灵与情感之中。当前，我国农村乡镇干部的法治宣传教育并不尽如人意，集中表现为法治宣传教育缺少强有力的专门立法，不少地方仍停留在写标语、挂横幅、订报刊等方面，形式呆板，枯燥乏味，即使开展了一些相关活动，也只能算是应付上级布置的任务而已；加之许多农村乡镇干部接受法律法规培训机会不多，尤其缺少与农村实际密切相关的法律法规（如环境保护、土地管理、水务、林业等实体法及行政处罚、复议、诉讼、执行等程序法等）培训，普法效果并不理想，特别是在地理位置偏僻、人口分散、信息阻塞的乡村，普法宣传的成效更加难以保证。
三、基于创新理念优化乡镇干部法治思维能力提升环境
十八届五中全会指出：“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置……必须把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构”[9]，这标志着我们党将创新发展提到了一个新的战略高度。在推进农村城镇化实现城乡协调发展的过程中，乡镇干部作为党联系农民群众的重要桥梁，既是国家方针政策的贯彻者，也是农民群众参与新型城镇化建设的组织者与推动者，其法治思维能力具有举足轻重的战略地位。在我国处于社会转型与矛盾凸显的新时期，o论是农村的深化改革与推动发展，还是矛盾的化解与社会的和谐，都必须针对面临的诸多问题，具体问题具体分析，与时俱进，多措并举，以创新理念优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，提升领导干部依法行政的能力。
（一）加速农村经济发展，创设优良物质环境
“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”。法治的基础是经济，农村经济的发展水平决定着农村法治演进的程度，加快经济发展是农村法治建设的根本保障，也是优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境的重要基础。当前，伴随着从传统农业向现代农业的转变，我国农村经济发展整体水平低且极不平衡，农村法治建设缺乏丰厚的物质土壤，农村乡镇干部法治思维能力的提升缺乏应有的根基。加速农村经济发展，创设优良物质环境：首先，应依托政府在城镇规划、财政投入、公共服务等方面提供的优惠政策，积极发挥乡镇干部的主导作用，深化农村经济体制改革，通过土地流转制度、经营流通机制、农村金融体系、社会分配保障等进行全方位的改革；其次，应积极实施科技兴农战略，充分利用信息技术、生物工程等{新技术，扶持家庭农场，培育特色农业，发展循环经济，提高农产品的科技附加值，加速农业现代化，增强经济竞争力；最后，应大力发展多种类型的社会组织，强化乡镇的治理责任，构建与现代治理体系相适应的服务型政府，促进农民以主体身份参与经济建设与管理，努力将生产经营与市场有机连接，规范市场运行，逐步实现农业生产经营的规模化、科学化与机械化，为农村经济的发展提供优良的物质环境，推进农村经济又好又快发展。
（二）加强法律法规体系建设，创设优良法治环境
农村乡镇干部尊法学法守法用法，不仅要靠自觉，更要靠制度。只有思想上尊崇法治，制度上加以规约，不断完善法律法规体系建设，才能为行动上遵守法律创设优良的法治环境。当前，我国农村社会法律体系不完善，乡镇干部法治素养与依法行政的要求不相适应，依法行政的监督实施机制薄弱，基层政府依法行政存在着一定的趋利性与随意性，急需制定适合各地实际的地方性法规，构建具有中国特色的门类齐全、层次分明、结构协调、操作易行、有机融合的农村法律法规体系。加强法律法规体系建设，创设优良法治环境。首先，应加强民主与法治建设，对事关农民切身利益的重大问题要在广泛征求社会各界意见的基础上实行科学民主决策，同时，要严格实施责任追究制度，健全政府行政问责机制，规范决策行为，加大对决策行为的监督追究力度。其次，应大力推进农村经济、政治与社会生活的法津法规建设，实行政务公开（凡受农民群众关注的事权、财权、人事权等应一律公开），不断改善执法环境，逐步缓解“不信法”的现象，彻底改变农村这个熟人社会“人情大于法”的状况。最后，应积极推进制定法和优秀的民间习惯有机融合，使农村各个领域不同层面真正实现有法可依、有规可守，为农村乡镇干部处理矛盾、化解纠纷提供科学依据，为提升农村乡镇干部法治思维能力创设优良法治环境。
（三）加紧法治宣传教育，创设优良认知环境
在推动农村法治化的进程中，法律认知是提升农村乡镇干部法治思维能力的基本前提，只有首先从精神、观念和意识层面入手，才能改变人心，树立信仰。当前，我国农村乡镇干部对法律的认知程度不够，法治观念不强，依法办事水平不高，亟需将《法制（治）宣传教育法》尽快列入全国人大立法计划[10]，
把农村乡镇干部法律意识的培育作为法治建设的重要环节。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》进一步强调：“加强法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。”
[11]加紧法治宣传教育，创设优良认知环境。首先，应以社会主义核心价值观为统领，将农村乡镇干部的普法教育作为重要内容，有计划地组织其参加基层党校或高校法律培训。其次，应积极发掘本土法律文化资源，创新培训形式，“送法下乡”，把法律培训放在田间地头，从群众关心的现实利益入手，注重结合身边发生的典型案例“现身说法”，将难以理解的法律知R进行深入浅出、生动形象的阐释，用丰富的法律知识充实头脑。最后，应从乡村文明建设的实际出发，在农村人群经常聚集的公共场所设立法治宣传教育专栏、建立法治文化图书室，借助广播、电视、网络等多种媒体，营造优良的普法教育氛围。
（四）加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境
推进基层政府依法行政，干部是关键，而农村乡镇干部的法治思维和法治方式往往直接反映着其法治思维能力的高低，成为全面推进依法治国、建设文明乡村的迫切要求。当前，农村社会中的不少矛盾与的发生，往往是与一些乡镇干部违背法制与正义分不开的，从根本上说，就是农村乡镇干部法治素养缺失、依法执行力薄弱的结果。为此，农村组织人事部门必须加快人事制度改革，引入竞争机制，严把干部的入口关、考核关、晋升关，把干部法律水平的高低与职务任免有机结合起来，努力锻造一支懂法律、精业务的农村乡镇干部队伍。加快干部人事制度改革，创设优良竞争环境：首先，在农村乡镇干部的选用上，应认真贯彻《干部任用条例》，实行“持证上岗”制度，将当地农村的相关法律法规作为选用干部的重要考核内容，任前先考法，对考试合格者颁发合格证，予以任用；其次，在农村乡镇干部的考核上，应建立依法行政目标管理责任制，重点考查干部对自己分管工作的相关法律法规是否熟悉、工作中是否存在违法乱纪行为，对于问题干部要限期“回炉”进行法治再教育，力求使法治思维能力在实践中得到提升；最后，在农村乡镇干部的晋升上，应建立岗前法律培训制度，“权力越大，责任也就越大”，组织拟提拔人员参加法律知识的学习与培训，增强法治观念，使其法治思维能力足以胜任基层行政的主体权责。
（五）加大权力制约监督，创设优良作风环境
法律的生命力在于实施，有权必有责，用权须监督，不受监督与制约的权力势必侵害公共利益，如何加大权力制约与监督无疑成为推进农村乡镇干部公正清廉、提升其法治思维能力的重要环节。当前，农村乡镇干部普遍存在着“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”[12]现象，客观上导致了部分农村乡镇干部轻视法律、违法乱纪、，败坏了干部形象，损害了干群关系，为此，必须打破农村乡镇干部权力的“制约监督困局”，构建完善的制约监督体系。加大权力制约监督，创设优良作风环境。首先，应以党纪国法为基本遵循，加强地方性法律法规建设，对农村乡镇干部依法行政实绩的考量进行制度设计，建立完善农村干部责任清单、负面行为清单和农村基层小微权力清单[13]，使广大乡镇干部牢记职权法定，明确提倡什么、禁止什么，明晰如何监督、如何惩处，有效避免法规盲区和制度漏洞。其次，应认真落实党内监督条例，加强民主监督、法律监督、舆论监督，形成全方位多层次的制约与监督合力，对各种危害法治、破坏法治与践踏法治的行为进行惩治，让权力在阳光下运行。最后，应借助高新技术手段，完善“制度+科技+监督”机制[14]，使农村乡镇干部养成遵纪守法的自觉性，进一步提高学法知法用法的积极性，不断提升运用法治思维与法治方式想问题、作决策和办事情的能力。
结语
综上所述，通过六个“五年普法”教育，广大农村乡镇干部知法学法用法的主动性不断增强，法治思维能力有了进一步提升，但我们必须清醒地看到，在物质利益、传统理念、体制机制、现代认知等层面上仍存在着诸多问题，客观上阻碍了农村的改革发展与农村法治化的实现，致使农村乡镇干部法治思维能力提升的优良环境尚未真正形成。在全面推行依法治国、加快城乡一体化进程的今天，优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境作为一个复杂的系统工程，必须与时俱进，解放思维，以创新的理念为引领，不断丰富完善工作方式与载体，着力从加速农村经济发展、加强法律体系建设、加紧法治宣传教育、加快干部人事制度改革、加大权力制约监督等方面创设条件，进一步优化农村乡镇干部法治思维能力提升环境，切实提高其运用法治思维和法治方式解决问题的水平，引导广大群众自觉尊法、学法、守法，助力美丽乡村法治建设。
参考文献：
[1]中共中央、国务院.关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[n].人民日报，20150202.
[2]法治政府建设实施纲要（2015-2020年）[n].人民日报，20151227.
[3]马克思恩格斯全集（第1卷）[m].北京：人民出版社，1995.
[4]费孝通.乡土中国[m].北京：三联书店，1981.
[5][美]伯尔曼.法律与宗教[m].梁治平.北京：中国政法大学出版社，2003.
[6]谢敏，唐元松.经济全球化背景下政治与经济关系演进论析[J].岭南学刊，2014，（3）.
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[10]全国人大代表傅莉娟：法制宣传教育应尽快立法[DB/oL].http：//.cn/o/20150305/003031568560.shtml，20150305.
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[12]董瑛.苏共亡党对中国共产党权力结构改革的历史镜鉴[D].武汉：武汉大学学位论文，2013.
乡村治理体系建设篇10
关键词：新农村建设 服务型政府职能 基层服务型政府建设
一、社会主义新农村建设与基层服务型政府建设
（一）社会主义新农村建设渊源
长期以来，农业、农村、农民问题一直是决定我国全面建设小康社会进程和现代化进程的关键问题，也是关系党和国家工作全局的根本性问题。近年来，中央政府采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极的变化，农业产业结构有所调整，农民收入也有所增加，为我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的支撑作用。但是在城乡二元体制限制下，目前我国城乡发展不平衡，农业发展滞缓，农村发展制约因素多，农民收入增长缓慢，发展过程中长期形成的工农失调、城乡失衡的状况不但没有根本改观，反而在有些方面还在加剧，而缩小城乡居民收入差距，教育差距、农村公民公共卫生资源差距，改善农业基础设施，解决“三农”问题仍然是我国目前面临的重大而艰巨的历史使命。同时我国现在的工业发展也取得了巨大的成就，我国已经进入了以工促农，以城带乡的发展阶段，工业反哺农业，城市支持农村成为可能，为建设社会主义新农村提供了一定的经济和人力资本支持。[①]
正是在这个大背景下党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，并把建设社会主义新农村作为“十一五”经济社会发展的一个主要目标，提出将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体要求。建设社会主义新农村的提出是新一届中央领导集体与时俱进，加强“三农”工作的重大举措，将“三农”问题作为全部工作的重中之重、将“城乡统筹”作为基本方略、制定了“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针。建设社会主义新农村目标的实现，必将大大提高广大农民的经济地位、改善农村的生产和生活条件、提高农村公共产品的有效供给，从而促进农村经济和社会各项事业全面发展，对于全面建设小康社会具有特别重要的意义。
（二）基层服务型政府建设
1、服务型政府建设的涵义
国家行政学院公共管理教研部教授刘熙瑞指出：服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府的提出其本质是由西方的“主权在民”和我国几代领导人倡导的“全心全意为人民服务”的思想和理念决定的。作为一种新的治理模式，服务型政府的提出是我国学者受到了美国公共行政学家登哈特提出的新公共服务理论的启发，学者们寄希望于新公共服务理论，探讨如何在新时期改革和构建服务型政府。特别是在2004年2月温家宝总理在全国十届人大四次会议上明确提出“加快推进行政管理体制改革进一步转变政府职能，努力建设服务型政府。”至此，服务型政府成为我国政府改革和自身建设的新方向。[②]
基层乡镇政府，作为基层的政府组织，是农村经济建设和社会发展的组织者和引导者。既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划和规范新农村建设的各种任务。因此，基层乡镇政府在新农村建设中理应而且能够发挥主导与服务作用。为了实现新农村建设的重大意义，在围绕新农村建设的总体要求之外，构建服务型乡镇基层政府职能也是新农村建设的内在需求，这就要求乡镇实现职能的转变，即从“管制型”政府向“服务型”政府转变。
2、建设基层服务型政府的意义
(1)建设基层服务型政府是农村生产力、生产关系与上层建筑协调发展的内在需求
上世纪70年代末、80年代初，随着我国以家庭联产承包责任制为主要特征的农村基本经济制度的确立，彻底动摇了人民公社体制下“三级所有，队为基础”的管理体制，计划经济下的集体经济时代结束了，新的村民自治组织应运而生，从此确立了“乡政村治”的二元体制模式。“乡政村治”体制模式在一定范围内为农村的发展起到了积极作用，但20多年来，这种体制模式逐渐暴露出诸多问题和矛盾。从2006年起，中国农民彻底告别延续了2600多年的“皇粮国税”，标志着我国正式进入“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。“农业税的取消，给亿万农民带来了看得见的物质利益，极大地调动了农民积极性，又一次解放了农村生产力，必将带来农村生产关系与上层建筑某些环节的调整，推动农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步。”为此，温家宝总理在2005年“全国农村税费改革试点工作会议”上提出：“我国农村税费改革已经进入到了一个新的阶段，要积极稳妥地推进以乡镇机构改革、农民义务教育体制改革和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革试点”，那么在建设新农村大背景下乡镇“要切实转变乡镇政府职能，整合事业站所，精简机构和人员，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”。这将是我国下一步乡镇行政管理体制改革的最新定位，也预示着我国农村生产力、生产关系与上层建筑的重大调整。