社会团体登记管理条例篇1
甘肃省实施社会团体登记管理条例细则最新版全文第一章 总则
第一条 为了保障公民的结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，促进社会主义物质文明、精神文明建设，制定本条例。
第二条 本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。
第三条 成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。
社会团体应当具备法人条件。
下列团体不属于本条例规定登记的范围：
(一)参加中国人民政治协商会议的人民团体;
(二)由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体;
(三)机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。
第四条 社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策，不得反对宪法确定的基本原则，不得危害国家的统一、安全和民族的团结，不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益，不得违背社会道德风尚。
社会团体不得从事营利性经营活动。
第五条 国家保护社会团体依照法律、法规及其章程开展活动，任何组织和个人不得非法干涉。
第六条 国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关(以下简称登记管理机关)。
国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位(以下简称业务主管单位)。
法律、行政法规对社会团体的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。
第二章 管辖
第七条 全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理;地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理;跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。
第八条 登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的，可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。
第三章 成立登记
第九条 申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。
第十条 成立社会团体，应当具备下列条件：
(一)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个;
(二)有规范的名称和相应的组织机构;
(三)有固定的住所;
(四)有与其业务活动相适应的专职工作人员;
(五)有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;
(六)有独立承担民事责任的能力。
社会团体的名称应当符合法律、法规的规定，不得违背社会道德风尚。社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征。全国性的社会团体的名称冠以中国、全国、中华等字样的，应当按照国家有关规定经过批准，地方性的社会团体的名称不得冠以中国、全国、中华等字样。
第十一条 申请筹备成立社会团体，发起人应当向登记管理机关提交下列文件：
(一)筹备申请书;
(二)业务主管单位的批准文件;
(三)验资报告、场所使用权证明;
(四)发起人和拟任负责人的基本情况、身份证明;
(五)章程草案。
第十二条 登记管理机关应当自收到本条例第十一条所列全部有效文件之日起60日内，作出批准或者不批准筹备的决定;不批准的，应当向发起人说明理由。
第十三条 有下列情形之一的，登记管理机关不予批准筹备：
(一)有根据证明申请筹备的社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的;
(二)在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的;
(三)发起人、拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，或者不具有完全民事行为能力的;
(四)在申请筹备时弄虚作假的;
(五)有法律、行政法规禁止的其他情形的。
第十四条 筹备成立的社会团体，应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内召开会员大会或者会员代表大会，通过章程，产生执行机构、负责人和法定代表人，并向登记管理机关申请成立登记。筹备期间不得开展筹备以外的活动。
社会团体的法定代表人，不得同时担任其他社会团体的法定代表人。
第十五条 社会团体的章程应当包括下列事项：
(一)名称、住所;
(二)宗旨、业务范围和活动地域;
(三)会员资格及其权利、义务;
(四)民主的组织管理制度，执行机构的产生程序;
(五)负责人的条件和产生、罢免的程序;
(六)资产管理和使用的原则;
(七)章程的修改程序;
(八)终止程序和终止后资产的处理;
(九)应当由章程规定的其他事项。
第十六条 登记管理机关应当自收到完成筹备工作的社会团体的登记申请书及有关文件之日起30日内完成审查工作。对没有本条例第十三条所列情形，且筹备工作符合要求、章程内容完备的社会团体，准予登记，发给《社会团体法人登记证书》。登记事项包括：
(一)名称;
(二)住所;
(三)宗旨、业务范围和活动地域;
(四)法定代表人;
(五)活动资金;
(六)业务主管单位。
对不予登记的，应当将不予登记的决定通知申请人。
第十七条 依照法律规定，自批准成立之日起即具有法人资格的社会团体，应当自批准成立之日起60日内向登记管理机关备案。登记管理机关自收到备案文件之日起30日内发给《社会团体法人登记证书》。
社会团体备案事项，除本条例第十六条所列事项外，还应当包括业务主管单位依法出具的批准文件。
第十八条 社会团体凭《社会团体法人登记证书》申请刻制印章，开立银行帐户。社会团体应当将印章式样和银行帐号报登记管理机关备案。
第十九条 社会团体成立后拟设立分支机构、代表机构的，应当经业务主管单位审查同意，向登记管理机关提交有关分支机构、代表机构的名称、业务范围、场所和主要负责人等情况的文件，申请登记。
社会团体的分支机构、代表机构是社会团体的组成部分，不具有法人资格，应当按照其所属于的社会团体的章程所规定的宗旨和业务范围，在该社会团体授权的范围内开展活动、发展会员。社会团体的分支机构不得再设立分支机构。
社会团体不得设立地域性的分支机构。
第四章 变更登记、注销登记
第二十条 社会团体的登记事项、备案事项需要变更的，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，向登记管理机关申请变更登记、变更备案(以下统称变更登记)。
社会团体修改章程，应当自业务主管单位审查同意之日起30日内，报登记管理机关核准。
第二十一条 社会团体有下列情形之一的，应当在业务主管单位审查同意后，向登记管理机关申请注销登记、注销备案(以下统称注销登记)：
(一)完成社会团体章程规定的宗旨的;
(二)自行解散的;
(三)分立、合并的;
(四)由于其他原因终止的。
第二十二条 社会团体在办理注销登记前，应当在业务主管单位及其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。清算期间，社会团体不得开展清算以外的活动。
第二十三条 社会团体应当自清算结束之日起15日内向登记管理机关办理注销登记。办理注销登记，应当提交法定代表人签署的注销登记申请书、业务主管单位的审查文件和清算报告书。
登记管理机关准予注销登记的，发给注销证明文件，收缴该社会团体的登记证书、印章和财务凭证。
第二十四条 社会团体撤销其所属分支机构、代表机构的，经业务主管单位审查同意后，办理注销手续。
社会团体注销的，其所属分支机构、代表机构同时注销。
第二十五条 社会团体处分注销后的剩余财产，按照国家有关规定办理。
第二十六条 社会团体成立、注销或者变更名称、住所、法定代表人，由登记管理机关予以公告。
第五章 监督管理
第二十七条 登记管理机关履行下列监督管理职责：
(一)负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案;
(二)对社会团体实施年度检查;
(三)对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。
第二十八条 业务主管单位履行下列监督管理职责：
(一)负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查;
(二)监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动;
(三)负责社会团体年度检查的初审;
(四)协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为;
(五)会同有关机关指导社会团体的清算事宜。
业务主管单位履行前款规定的职责，不得向社会团体收取费用。
第二十九条 社会团体的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会团体的资产。
社会团体的经费，以及开展章程规定的活动按照国家有关规定所取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动，不得在会员中分配。
社会团体接受捐赠、资助，必须符合章程规定的宗旨和业务范围，必须根据与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用。社会团体应当向业务主管单位报告接受、使用捐赠、资助的有关情况，并应当将有关情况以适当方式向社会公布。
社会团体专职工作人员的工资和保险福利待遇，参照国家对事业单位的有关规定执行。
第三十条 社会团体必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督;资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。
社会团体在换届或者更换法定代表人之前，登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计。
第三十一条 社会团体应当于每年3月31日前向业务主管单位报送上一年度的工作报告，经业务主管单位初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。工作报告的内容包括：本社会团体遵守法律法规和国家政策的情况、依照本条例履行登记手续的情况、按照章程开展活动的情况、人员和机构变动的情况以及财务管理的情况。
对于依照本条例第十七条的规定发给《社会团体法人登记证书》的社会团体，登记管理机关对其应当简化年度检查的内容。
第六章 罚则
第三十二条 社会团体在申请登记时弄虚作假，骗取登记的，或者自取得《社会团体法人登记证书》之日起1年未开展活动的，由登记管理机关予以撤销登记。
第三十三条 社会团体有下列情形之一的，由登记管理机关给予警告，责令改正，可以限期停止活动，并可以责令撤换直接负责的主管人员;情节严重的，予以撤销登记;构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》，或者出租、出借社会团体印章的;
(二)超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的;
(三)拒不接受或者不按照规定接辜喽郊觳榈模?Spanlang=en-US
(四)不按照规定办理变更登记的;
(五)擅自设立分支机构、代表机构，或者对分支机构、代表机构疏于管理，造成严重后果的;
(六)从事营利性的经营活动的;
(七)侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的;
(八)违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。
前款规定的行为有违法经营额或者违法所得的，予以没收，可以并处违法经营额1倍以上3倍以下或者违法所得3倍以上5倍以下的罚款。
第三十四条 社会团体的活动违反其他法律、法规的，由有关国家机关依法处理;有关国家机关认为应当撤销登记的，由登记管理机关撤销登记。
第三十五条 未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产;构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。
第三十六条 社会团体被责令限期停止活动的，由登记管理机关封存《社会团体法人登记证书》、印章和财务凭证。
社会团体被撤销登记的，由登记管理机关收缴《社会团体法人登记证书》和印章。
第三十七条 登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第七章 附则
第三十八条 《社会团体法人登记证书》的式样由国务院民政部门制定。
对社会团体进行年度检查不得收取费用。
第三十九条 本条例施行前已经成立的社会团体，应当自本条例施行之日起1年内依照本条例有关规定申请重新登记。
第四十条 本条例自之日起施行。1989年10月25日国务院的《社会团体登记管理条例》同时废止。
社会团体有哪些1、中华全国学生联合会。简称全国学联，是全国高等和中等学校学生的联合组织，是中国大中学生自己的群众组织，1920xx年6月在中国上海宣布成立。
社会团体是指为一定目的而由一定数量的社会成员(包括自然人，法人)所组成的并取得法人资格的社会组织，包括人民群众团体，社会公益团体和学术研究团体。
2、中国侨商投资企业协会。是经国务院同意，民政部批准成立的华侨、外籍华人、香港澳门同胞境内投资企业和地方侨商组织、知名侨资企业家组成的全国性非营利社会团体。国务院侨办是协会的主管部门。协会接受民政部的业务指导和监督管理。中国侨商投资企业协会的主要任务是反映侨资企业要求，沟通侨资企业与政府的联系，促进侨资企业之间的合作，帮助解决侨资企业经营中遇到的困难，维护侨资企业的合法权益，引导侨资企业规范经营和行业自律等。
3、中国社会组织促进会是民政部主管、由中国社团研究会更名的全国性社会团体。其宗旨和使命是：动员和依靠社会各界力量，加强社会组织管理与发展的理论研究，密切社会组织之间的联系和交流，推进社会组织的自律与诚信，扩大我国社会组织与国际社会组织的交往与合作，同时争取政府有关部门和社会各界的支持，在政府和社会组织之间发挥桥梁、纽带作用，引导和促进社会组织规范运作、健康发展。
4、中国消费者协会1984年12月经国务院批准成立，是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会团体。以对商品和服务进行社会监督，保护消费者的合法权益，引导广大消费者合理、科学消费，促进社会主义市场经济健康发展为宗旨。
5、中国汽车工业协会成立于1987年5月，是经中华人民共和国民政部批准的社团组织，地址设在北京。中国汽车工业协会是在中国境内从事汽车、摩托车、零部件及汽车相关行业生产经营活动的企事业单位和团体，在平等、自愿基础上依法组成的全国性工业行业协会。
社会团体登记管理条例篇2
《财经》特约作者左林
3月1日,《中关村国家自主创新示范区条例(草案)》结束向社会公开的意见征集。其中第24条规定:申请在示范区设立协会、自然科学类的研究会和民办非企业单位、公益性非公募基金会等社会组织的,除法律、行政法规、国务院决定规定登记前须经批准的以外,申请人可以直接向市民政部门申请登记。
根据中关村科技园区管理委员会的数据,园区内各类社会组织40余家,基本以行业协会、商会为主。
在此之前,深圳市和北京市东城区也分别尝试了类似改革。这些地方试点的改革方向,均与由来已久的“双重管理体制”有关。
深圳先行先试
2007年以前,社会团体、民办非企业单位和基金会被统称为“民间组织”。它们分别由《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》管理。
1998年的《社会团体登记管理条例》规定:“成立社会团体,应当经其业务主管单位审查同意。”
按照条例,各级民政部门是社会团体登记管理机关,各级政府部门及其授权组织,是社会团体的业务主管单位。登记管理机关主要负责社会团体的成立、变更、注销、年检等,业务主管单位则主要负责社会团体登记前的审查、日常监督等工作,二者对社会团体实行“双重管理”。
对基金会和民办非企业单位的注册、管理方法,与之相仿。
2006年10月,在十六届六中全会决定中,“民间组织”的提法首次变为“社会组织”。但“双重管理体制”并未变化。在此模式下,一些社会组织因无法找到“业务主管单位”而难以注册。
这一管理体制下部分社会组织异化为“二政府”,代为行使政府职能。民政部民间组织管理局副局长杨岳对《财经》记者说,目前一些行业协会承接了大量政府职能,政府部门不便收的钱由协会收,又回流到政府部门,从全国性社团到地方性社团均有此类情况发生。中纪委已把行业协会作为治理腐败的重点领域。
深圳市对社会组织登记方法的改革,就是从行业协会开始。深圳市民间组织管理局局长马宏向《财经》记者介绍,改革分为三步走。
2004年,深圳市行业协会服务署成立。它直属于深圳市政府,统一行使行业协会业务主管单位的职责。
同年,深圳市委组织部下发文件,要求党政机关、事业单位的所有公职人员退出行业协会中的兼职。这一工作在2004年年底完成,共有200多人退出。同时行业协会资产从主管单位剥离,逐一划清、建立独立账号。
全市行业协会的人、财、物与政府部门脱钩后,行业协会真正拥有了独立的社团法人地位。马宏对《财经》记者说,“这是最难的一步。”
2006年底,行业协会服务署撤销,其职能和权力全部转移给民政局新成立的民间组织管理局。
至此,深圳市各行业协会实现了在民政部门直接登记,不再需要“业务主管部门”审查的转变。
2008年,深圳市政府下发《关于进一步发展和规范深圳市社会组织的意见》,社会组织可直接登记的范围,从行业协会扩大至工商经济、社会福利、公益慈善三类。
《社会团体登记管理条例》中的“双重管理体制”在深圳被局部突破。
“深圳改革是民政部的一个观察点。”杨岳对《财经》记者说。2009年7月,民政部与深圳市政府签订了合作协议,肯定深圳的改革方向,明确要深圳继续先行先试,全面探索直接登记的管理体制。
“我们也鼓励各地多涌现类似的探索。”民政部民间组织管理局巡视员廖鸿表示。
北京市东城区政府着手改革方案,是在2007年十七大明确提出大力发展社会组织之后。东城区民政局局长赵凌云告诉《财经》记者,一步到位的改革方案被放弃,转向折衷:在区民政局之下,成立东城区社会组织指导服务中心,而公益服务类社会组织可将其作为业务主管单位。
比照深圳的三步改革,北京市东城区迈出了第一步。
有限试点
从深圳到中关村园区,改革涉及的社会组织类型,大多集中在工商经济、公益慈善等当地社会经济急需发展,或政府职能力所难及、需社会组织力量补充的领域。
“政府管不过来,也无法包办,必须着力培育社会组织。”东城区民政局局长赵凌云对《财经》记者说。
目前的改革仅是简化了社会组织的注册手续,并不意味着政府之手从中抽离。
北京市东城区社会组织指导服务中心主任庄园告诉《财经》记者,从去年8月至今,“投靠”该中心的社会组织只有三家,另有三家接洽中。
“npp新公益伙伴”是一家为公益基金寻找项目的组织,庄园将中心与npp的关系定义为合作关系,中心负责在东城区寻找项目,npp负责联系公益基金,至于哪些项目是社会急需,则由中心判断。
庄园对《财经》记者表示,“政府引导是很重要的,否则叫什么业务主管单位?”
而试点之外的社会组织,双重管理体制依旧。
以深圳为例,2008年至今,宝安区登记了十家维权类社会组织,组织发起人均为居委会、社区工作站负责人,组织活动范围限定在本社区内,所在街道办是其业务主管单位。
宝安区民政局民间组织管理办公室主任温海莹向《财经》记者介绍,培育这十家维权类社会组织,主要目的是为打击“黑律师”(无律师执业资格的代为劳务工讨薪者)。
根据温海莹的说法,对这十家维权类社会组织的首要要求就是“正确引导社区矛盾,及时排除外来务工人员纠纷”。
在宝安区,公益慈善类和社区维权类民间组织在成立初期,可向政府申请1万元至3万元的启动资金;已登记的这两类组织,按照章程开展活动获较好社会反响的,或承接政府购买项目的,可申请2万元至5万元活动资助。
目前,上述这十家维权组织共获得资助36万元。
修法年内有望
除鼓励试点之外,民政部一直在推动对上位法的修订。管理社会组织的三部条例的修订,被列入民政部今年立法工作重点。修订草案已上报国务院法制办,其中,《社会团体登记管理条例》的修订,2004年就已启动,六年之后仍未出台。
民政部民间组织管理局副局长杨岳向《财经》记者透露,修订草案中,民政部增加了境外社会团体登记管理的内容。
目前,除了基金会,法律对境外社会团体、民办非企业单位在国内登记未作规定,数千家境外社会组织处于“地下”状态。
她表示,境外社会组织只要满足一定条件,也应该可以进行登记。至于具体条件如何,杨岳并未透露。
此外,“双重管理体制的改革一直是修订的焦点。”修订草案对双重管理体制的设计是,按照社会组织类型、功能的不同,进行分类设计。对从事经济、公益慈善活动的社会组织,政府认为需要积极培育,很可能取消双重管理体制,可以无主管登记。但其他领域的双重管理体制仍作保留。
《社会团体登记管理条例》现规定,在同一行政区域内,已有业务范围相同或者相似的社会团体,登记管理机关不予以批准筹备。民政部提交的修订草案,冀望废除此条规定,“只有适度竞争,才能为政府购买服务提供选择。”杨岳表示。
社会团体登记管理条例篇3
也就是说我国公民有结社的自由也有不结社的自由，有参加社团的自由也有不参加社团的自由。
除了宪法到目前为止，还没有一部法律来保障公民的结社自由，只有一部国务院1998年制定的行政法规《社会团体登记管理条例》。
条例第一条美其名曰为了保障公民的结社自由制定条例，条例第三条“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记”规定，成立社会团体要经过业务主管单位审批，业务主管单位不审批你还成立不了条例规定的社会团体，可见《社会团体登记管理条例》名不副实，不如改成《社会团体成立审批条例》。
社会团体登记管理条例篇4
一、非政府组织的界定、范围和法律地位
(一)非政府组织的界定
关于非政府组织的界定,美国霍普金斯大学的m·salamon霍普曼教授认为具有以下五个属性的组织即非政府组织,即组织性、非营利性、民间性、自治性和志愿性。中国的非政府组织就是指除政府机构和营利性机构以外的一切社会组织的总和,包括非营利性事业单位、社会团体和群团、各类非营利性社会中介组织和各种民办企业单位。事业单位是国家为了社会公共利益,由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科学、文化、卫生、体育等活动的社会服务组织。将事业单位列入非政府组织的范畴,似乎不太符合国际上的非政府组织“民间性”的特点。从中国目前的有关规定来看,中国非政府组织的定义与国际上的定义基本内涵一致,中国的非政府组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式,中国的非政府组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。
(二)非政府组织的的法律地位
目前,普遍认为非政府组织具有行政主体、行政相对人和民事主体三种法律地位和身份。行政主体。对一部分具有依法管理公共事物的非政府组而言,他们依法进行某些社会事物的公共管理时,就具有行政主体的身分,但必须经法律、法规授权或行政机关委托或经批准的章程的规定;行政相对人。就非政府组织接受登记管理机关登记管理和业务主管单位业务指导、日常管理和监督机关检查而言,非政府组织可以作为行政相对人,具有法人或其他组织的地位;民事主体。www.133229.com从其民事活动而言,根据《中华人民共和国民法通则》的规定,社会团体具有社会团体法人的地位,即依法竟核准登记,取得社会团体法人资格。民办非企业单位如果是法人,则具有民事权利能力和民事行为能力,能依法独立享民事权利承担民事义务。
二、非政府组织的公共管理行为
随着我国社会主义经济的发展和政府职能的转变,一些原由政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务,逐步转移、交给或还给某些非政府组织管理或参与管理。同有的西方国家所认同的一样,在我国,公共行政可以分为政储的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府代表国家行使行政权,管理公共事物;社会的公共行政是指政府以外的非政府组织,对一定范围内的公共事物所进行的管理。非政府组织依据有关法律、法规的授权文件或有关行政机关的委托或经批准的章程的规定,行使某些公共管理职能,非政府组织的公共管理行为主要包括:履行行业管理和服务,是非政府组织的主要职能。
三、非政府组织的行政法规制
(一)立法规制
我国涉及非政府组织的法律法规主要包括:宪法;法律;行政法规;地方性法规;部门规章。我国关于非府组织的立法已经初步形成了http://以《中华人民共和国宪法》为统领,以《中国社会团体登记管理条例》和《中国民办非企业单登记管理暂行条例》为主体,以地方性法规、部门规章为辅助,一般法与特别法相结合的法律规范体系。
(二)行政规制
对非政府组织的登记管理。非政府组织的成立必须符合法律规定的条件,履行法定的程序,这是非政府组得到国家认可,取得合法地位的前提条件。根据《社会团体登记管理条例》的规定和《民营非企业单位登记管理暂行条例子》的规定,国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的民办非企业单登记管理机关。全国性的社会团体由国务院的登记管理机关负责登记管理;地方性的社会团体由其所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理;根据我国《社替团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体和民办非政府组织的业务主管单位。
(三)司法规制
社会团体登记管理条例篇5
第二条具有下列情形之一的属于非法民间组织：
(一)未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；
(二)未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；
(三)被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。
第三条社会团体和民办非企业单位登记管理机关(以下统称登记管理机关)负责对非法民间组织进行调查，收集有关证据，依法作出取缔决定，没收其非法财产。
第四条取缔非法民间组织，由违法行为发生地的登记管理机关负责。
涉及两个以上同级登记管理机关的非法民间组织的取缔，由它们的共同上级登记管理机关负责，或者指定相关登记管理机关予以取缔。
对跨省(自治区、直辖市)活动的非法民间组织，由国务院民政部门负责取缔，或者指定相关登记管理机关予以取缔。
第五条对非法民间组织，登记管理机关一经发现，应当及时进行调查，涉及有关部门职能的，应当及时向有关部门通报。
第六条登记管理机关对非法民间组织进行调查时，执法人员不得少于两人，并应当出示证件。
第七条登记管理机关对非法民间组织进行调查时，有关单位和个人应当如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、隐瞒、出具伪证。
第八条登记管理机关依法调查非法民间组织时，对与案件有关的情况和资料，可以采取记录、复制、录音、录像、照相等手段取得证据。
在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经登记管理机关负责人批准可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。
第九条对经调查认定的非法民间组织，登记管理机关应当依法作出取缔决定，宣布该组织为非法，并予以公告。
第十条非法民间组织被取缔后，登记管理机关依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。
登记管理机关依法没收的违法所得和没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库。
第十一条对被取缔的非法民间组织，登记管理机关应当收缴其印章、标识、资料、财务凭证等，并登记造册。
需要销毁的印章、资料等，应当经登记管理机关负责人批准，由两名以上执法人员监督销毁，并填写销毁清单。
第十二条登记管理机关取缔非法民间组织后，应当按照档案管理的有关规定及时将有关档案材料立卷归档。
社会团体登记管理条例篇6
近年来，随着改革开放的逐步深入和政府转变职能步伐的加快，我市社团业务活动的范围和领域不断拓展，对推动我市社会经济的发展起到了积极作用。但也有一部分社团组织行为不规范，背离了服务宗旨，有的社团在开展活动中自律意识不强、有章不循；有的社团以举办活动的名义向会员单位乱摊派费用等。为了进一步规范社会团体的行为，促进其健康发展，根据国务院《社会团体登记管理条例》和《中共*市委关于贯彻落实〈中共中央关于建立教育、制度、监督并重的预防腐败体系实施纲要〉实施意见》*委发〔20*〕1号文件的有关规定，现就进一步加强社会团体监督管理工作提出如下意见：
一、监督管理内容：
（一）召开会员（会员代表）大会、理事会；
（二）召开大型学术报告会、研讨会、承接研讨课题和调查课题、接受捐赠、举办展览会、展销会等活动；
（三）涉及重大政治、经济、理论等方面跨组织、跨领域的活动，召开涉外研讨会、组团出境出国、与境外民间组织交流交往，接受境外捐赠款（物）等涉外活动；
（四）开展评比、达标（排序、授牌）、表彰、比赛活动；
（五）会费收取；
（六）年检。
二、监督管理形式：
（一）社团召开会员（会员代表）大会、理事会，应提前5个工作日将会议内容和有关事项向登记管理机关报告。
（二）社团召开大型学术报告会、承接研讨课题和调查课题、接受捐赠、举办展览会、展销会等大型活动，应经业务主管单位同意后，在活动开展前7个工作日报登记管理机关备案。登记管理机关如有异议的，应于收到材料之日起3个工作日内作出书面回复。
（三）社团开展涉及重大政治、经济、理论等方面跨组织、跨领域的活动，以及组织涉外研讨会、组团出境出国，与境外组织交流交往，授受境外的捐赠等涉外活动的，应报相关职能部门审批，并于活动开展前5个工作日内报登记管理机关备案。
（四）社团不得随意举办各种评比、达标（排序、授牌）、表彰、比赛活动。确有需要举办评比、达标（排序、授牌）、表彰、比赛活动的，应在举办活动前，申报填写举办活动的理由、政策依据和经费来源情况，并附上经业务主管部门审查同意的活动详细方案，报登记管理机关审批后方可组织实施。社团不得举办以收费为前提的评比、达标（排序、授牌）、表彰、比赛活动，也不得借举办评比、达标（排序、授牌）、表彰、比赛活动的名义，向会员单位索要赞助、强行摊派。
（五）认真履行会费标准制定程序。社会团体制定或修改会费标准，要召开会员大会或者会员代表大会，必须有2∕3以上会员或者会员代表出席，并经出席会员或者会员代表半数以上无记名投票方式表决通过。认真执行会费收支公开制度，接受会员大会或会员代表大会的审查。并上报登记管理机关和相关业务主管单位备案。年检时报送会费收支情况和社团会费收据。
（六）社团必须于每年3月31日前向业务主管单位报送年检报告书，经初审同意后，于5月31日前报送登记管理机关，接受年度检查。
（七）社团不按上述规定报告、不办理备案或报批手续，以及借举办活动的名义乱收费、乱摊派的，一经发现，登记管理机关将按照有关规定予以处罚。
三、监督管理责任
（一）业务主管部门应按照中共中央、国务院文件和有关法律的规定切实履行好下列监督管理职责：
1、业务主管单位应建立相应的管理机构，选派政治强、作风正、素质好的同志具体从事社团管理工作；
2、负责社团的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受境内外捐赠；
3、负责社团筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；
4、监督、指导社团遵守宪法、法律、法规和国家政策、依据其章程开展活动；
5、负责社会团体年度检查的初审；
6、协助登记管理机关和其它部门查处社团的违法行为；
7、会同有关机关指导社团的清算事宜。
在监督管理工作中弄虚作假或不认真履行上述职责的业务主管单位，移交监察机关按照有关规定追究有关人员责任。
（二）登记管理机关履行下列监督管理职责：
1、负责社团的成立、变更、注销的登记或者备案；
2、对社团实施年度检查；
3、对社团违反《社会团体登记管理条例》的问题进行监督检查，对社团违反《社会团体登记管理条例》的行为给予行政处罚。
社会团体登记管理条例篇7
关键词：农民工；制度困境；农民工；非政府组织
中国目前的农民工数量已达2亿多。按照国家确定的2020年城镇化率要达到56％的指标，今后每年还会有1300万农民进入非农产业、跨入城镇，融入工人阶级队伍。①面对如此庞大的群体，以及其所带来的种种社会需求，当前政府即使有心去满足这一群体的需求，但还缺少足够的能力来应付这一局势。在政府失灵的情况下，社会需要借用另一种力量的参与。据有关报道，从2002年开始，珠三角地区专门为农民工免费维权的非政府组织进入蓬勃发展阶段，从2002年至2003年间，一年内新成立的此类组织有10多个。②由此，以农民工群体为服务对象的农民工非政府组织得以形成和发展。
和谐社会的建构必然离不开农民工的和谐生活，而农民工非政府组织的发展对于协助国家解决农民工问题，促进和谐社会的建构有重要的作用。从适应社会需求的角度来说，中国农民工非政府组织的发展势头应该良好，然而，实际情况是农民工非政府组织的发展受到了很大的限制，种种因素使得许多希望参与农民工非政府组织发展的人士都“望而却步”。因此，本研究结合笔者的一些实际经历，从制度的角度尝试探讨农民工非政府组织发展的约束，希望能够达到通则性的认识。
一、对农民工非政府组织的概念界定
“非政府组织”（ngo，non-governmentalorganizations）是一个舶来品，其通常与“非营利组织”（npo，non-profitorganizations）、“第三部门”（thethirdsector）、“独立部门”（independentsector）、“慈善部门”（charitablesector）、“志愿者组织”（voluntarysector）、“民间组织”（civilgroups）等概念混合使用。目前，关于非政府组织的概念比较受认可的是通过“结构—功能”的角度进行的界定，该观点着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这五个条件的组织就是非政府组织。
有鉴于此，本文所欲探讨的农民工非政府组织指的是：由农民工群体自发组织成立并运作的，为农民工群体提供服务，具有非政府性、非营利性、组织性的公益组织。该组织必须满足：（1）组织是农民工自发组织成立并运作的；（2）组织是为农民工群体提供服务的；（3）组织满足非政府组织的特性，即非营利性、非政府性、独立性、公益性。
二、农民工非政府组织发展的制度困境
诺思将制度分为正式制度（正式约束）与非正式制度（非正式约束）两种类型。其中正式制度是指人们（主要是政府、国家或统治者）有意识创造的一系列政策法规，包括政治规则、经济规则和契约。而非正式制度是指人们在长期的交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分，它包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯、意识形态等。
根据诺思对制度环境的分类，农民工非政府组织所应对的制度困境约束可从正式制度环境和非正式制度环境来进行探讨。
1.正式制度环境的约束
对于非政府组织而言，正式制度环境直接构成了其生存所赖以维系的法制基础。从宏观的层次上来说，农民工非政府组织是农民工结社自由的体现，受到宪法的保护。但由于中国现行的法律体系中还没有一部管理农民工非政府组织的一般性法律，关于农民工非政府组织在国家政治生活和社会生活中的性质、地位、作用、活动范围等的规定主要是一些行政法规的规定。而在这些法规中，国务院颁布的《社会团体登记管理条例》是最重要的法规，它所确立的管理体制是目前中国关于非政府组织管理的核心制度。但该法规对于农民工非政府组织的形成和确立具有明显的约束。根据《社会团体登记管理条例》中第三条规定，农民工非政府组织可以有两种注册方式。第一种是寻找一个业务主管单位，然后到登记部门登记。第二种是成为单位社团，在“机关、团体、企事业单位内部经过本单位批准成立，在本单位内部活动的团体。”但对于农民工非政府组织而言，通过当前这两种注册方式获得注册是很难的。
（1）难以通过第一种方式注册
首先，《社会团体登记管理条例》第九条规定：“申请成立社会团体的成立，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”因此，农民工非政府组织要获得登记首先需要找到业务主管单位的审查同意。而业务主管单位指的是该条例第六条规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。”
其次，该条例对申请成立的社团的会员数、资金、规模等进行了限制。如条例第十条中的规定：“成立社会团体，应当具备下列条件：（一）有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员综述不得少于50个；……（五）有合法的资产和经费来源，全国性的社团有10万以上的活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金。”①同时，该条例第十三条中还规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立。”
作为业务主管需要承担对社会团体的监督管理的责任，如社团法中第二十八条和第三十七条的规定，而农民工的问题又涉及到地方政府、地方企业和地方居民等多重的利益的关系，出于“成本－收益”分析，“多一事不如少一事”，而且条例没有明确规定行政部门一定要成为某个农民工非政府组织的业务主管。因此，加上成立时需要准备的资金等物质的限制，使得农民工非政府组织获得民政部门的登记非常困难。
然而，即使农民工非政府组织满足了登记中的程序，其还要面对登记主管部门的限制。1999年国务院了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，其中有这样一条规定：“各地民政部门要严格控制业务宽泛、不易界定的民间组织，禁止设立气功功法类、特定群体（退伍军人、下岗待业人员、打工者等）类、宗族类和不利于民族团结的民间组织以及与国家法律法规相悖的民间组织。”②从《通知》中可以看出国家是有意限制成立打工者类的非政府组织，但何为打工者？打工者类的民间组织具体包括哪些组织等等问题？《通知》中都没有给予说明。虽然登记主管部门操作起来有很多的回旋余地，但社团法中第二十七条和第三十七条同样对登记主管部门所应承担的责任进行了规定，在“成本—收益”的考虑下，登记主管部门同意农民工非政府组织的登记会困难很多。
可见，当前通过《社会团体登记管理条例》进行注册对于农民工非政府组织来说是非常困难的。
（2）难以通过第二种方法注册
《工会法》第三条规定：“在中国境内的企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度，都有依法参加和组织工会的权利。”可见，农民工可以通过《工会法》的规定在所工作的企业内部注册为单位社团，或通过组建产业工会的方式挂靠在上一级的工会名下。如《工会法》中第十二条规定：“统一行业或者性质相近的几个行业，可以根据需要建立全国的或者地方的产业工会。”《工会法》虽然规定了农民工也具有参加和组建工会的权力，但要真的通过《工会法》的注册对于农民工来说又困难重重，表现在：首先，工会只能在本单位内部活动，而且工会的资金和物质都主要是来自本单位，如《工会法》第三十六条和第三十八条的规定。对于想帮助工人维权的农民工组织而言，厂方能够支持的很少，而且农民工组织要成为单位社团，其员工还必须要在该单位内部工作，活动范围也不能超出本单位，这些限制使得农民工获得单位内注册很难。其次，获准成立需要报上一级工会批准，但《工会法》并没有对上一级工会接受申请的职责义务等进行规定，这使得这中间存在着很多回旋余地。
因此，通过《工会法》获得组建工会的方式对于农民工非政府组织来说是困难重重。
除了很难能够获得社团登记外，相关的行政法规还进一步规定了对于未登记的非政府组织的措施。如《社会团体登记管理条例》第三十五条规定：“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”2000年4月民政部了《取缔非法民间组织暂行办法》，其中第2条规定：“具有下列情形之一的属于非法民间组织：（一）未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；（二）未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；（三）被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。”③
可见，农民工非政府组织不采取注册的方式还要面临着很大的被取缔的风险。虽然宪法赋予了农民工的结社自由权，但在正式制度环境的约束下，农民工非政府组织的生存受到了很大的威胁。
2.非正式制度环境的约束
对于农民工非政府组织而言，它面临的非正式制度不仅包括传统文化观念、意识形态上等文化观念，也包括“潜规则”，即官员对农民工非政府组织的态度，以及政治文化和政治传统对非政府组织的习惯性倾向。
（1）“潜规则”的约束
中国经过长期的反帝反封建斗争最终建立了人民民主专政的社会主义国家，但由于国家间意识形态上的差异，自建国以来，面对着国际上敌对国家的意识挑衅，执政党需要时刻保持“政治敏感性”。而鉴于苏联“民主主义改革”的失败导致最终解体的教训，以及“西方自由主义”对中国进行“和平演变”的警惕，使的许多官员对非政府组织存在着一种惧怕的心理，一是担心非政府组织过分发展会失去控制，造成尾大不掉；二是担心一些非政府组织在成长壮大后会跟政府对立，成为党和政府的对手。因此，对于非政府组织十分警惕，始终有一种防范的意识。尤其是对于那些涉及政治、民族、宗教、人权、意识形态问题的非政府组织，对于那些国外非政府组织和基金会以及与之联系密切的非政府组织，一些领导干部更多地表示出防范和管制的态度，限制其发展。
对于农民工非政府组织，由于其活动常常会牵涉到政府的利益而为政府所疑虑。如某官方人士说的，外来工民间维权组织的活动涉及到一个为政府所敏感的问题——外来工的权益问题。而外来工的权益涉及到劳资关系、当地利益、人权等问题，一旦政府给予它实质性的支持，等于是倡导了这样的活动和目标。同时，政府也要承担起相应的责任和风险。因此，对于农民工非政府组织，一些党和政府部门的领导更多的表示出防范和管制的态度，更多亮起“红灯”，并适时下发文件以限制其发展。例如，1999年国务院下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，其中有这样一条规定：各地民政部门要严格控制业务宽泛、不易界定的民间组织，禁止设立气功功法类、特定群体（退伍军人、下岗待业人员、打工者等）类、宗族类和不利于民族团结的民间组织以及与国家法律法规相悖的民间组织。由此可见当前国家对于农民工非政府组织的考量。
（2）重政府轻民间观念的约束
中国是具有五千年历史的文化大国，具有浓厚的文化底蕴。受儒家文化的影响，国人在思想深处存在着一种权力崇拜的思想。加上中国几千年来的专制统治的历史，使得对官僚文化崇拜的思想尤为根深蒂固。王亚南曾指出：“中国人的思想活动，乃至他们的整个人生观都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的樊笼中”。这种对权力崇拜的思想使得民众形成对政治权力的依附性、臣属性、顺从性，缺乏自主独立意识。官府是民众意识中最正统的组织，一旦遇到灾荒，民众首先想到的是向官府求助，对官府的信任永远超过对民间组织的信任。
由于中国传统文化中的这种重官府轻民间的思想，大多数民众习惯性的认为非政府就是反政府，就是一种民间秘密组织。加上改革开放以来，一些不法分子利用法制上的空缺以中介组织从事传销、秘密结交等非法活动，这使得大多数民众对于非政府组织会保留有一种质疑的态度，甚至是一种误解。据北京大学法学院妇女法律研究与援助中心反应，许多人习惯于认为民间就是非政府，就是非组织、无政府状态，由此导致组织在开展活动的过程中备受“关注”，并经常有“敏感”的遭遇。
对于农民工非政府组织而言，传统的支持对于其获得生存的根基具有非常重要的意义。但是，当前传统观念中重官府轻民间的思想使得农民工非政府组织获得传统的支持受到了很大的约束。
三、结论
组织理论认为，所有的组织都是在制度环境里运行的，而技术环境和系统的许多方面是依赖于制度基础的。通过对制度环境的约束分析，可以看出正式制度的约束使得农民工非政府组织失去了通过社团法获得身份合法性的途径，处在既注不了册，但不注册又得冒很大风险的两难境界中。由于无法获得合法的社团身份，农民工非政府组织就不能够享受到社团身份所带来的财务上的优势，在无法通过社团法人的身份获取财务资源的情况下，组织需要变更不同的财务渠道以应对生存的压力。环境的压制以及财务上的不足又进而不利于组织人力资源的获得，加大了它的生存压力。此外，非正式制度的约束使得农民工非政府组织不仅需要去获得服务市场的认同，同时，还需要设法不引起“潜规则”的限制，以获得生存的机会。由此可见，当前环境下农民工非政府发展的困境之大。
当前，构建社会主义和谐社会的提出，为非政府组织的发展创造了良好的氛围。但以服务农民工群体为目标的农民工非政府组织而言，其仍然面临着严峻的发展考验。如何接纳和引导农民工非政府组织的发展，是需要政策制定者、研究人员和实务工作者共同努力的。
参考文献：
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[5]高丙中.社会团体的合法性问题[j].中国社会科学，2000，（2）.
社会团体登记管理条例篇8
一、我国社会组织准入退出机制表现的问题
“宽进严出”的准入退出机制的漏洞，主要体现在以下几个方面。准入机制的漏洞有：无统一的登记法规，业务主管单位审批制度不健全，民间草根组织发展迅猛且缺乏有效管理。监管机制的漏洞有：缺乏明确的评估体系，监督体系不作为，导致社会组织疏于监管，组织内部管理混乱，财务状况不明晰，组织长期不组织活动，不能发挥组织的作用，组织的存在形同躯壳的“空壳组织”泛滥，没有严明的奖惩制度，没有权威的问责制度。退出机制的漏洞有：没有明晰的退出标准，没有定期的清理机制。可见我国社会组织从成立到发展的过程中会遭到不同的准则的约束，目前最突出的一点在于准入门槛相对过高。
如按目前实行的政策来讲，一个社会组织若想注册成立，首先要找到与其业务相对应的主管单位，若是社会组织无法找到主管单位就无法进行注册也就无法成立。但很多社会组织通常在这一步时找不到与自己相对应的主管单位，也就无法成立。如，《社会团体登记管理条例》第三条规定“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意”。这一条反映出社会团体登记首先需要两个部门即登记机关和业务主管部门进行登记审批，才能完成登记，这就是通常所说的双重管理体制。因为双重管理体制的存在，很多的社会组织因为无法找到相对应的主管单位而无法在民政部门登记，也就在注册的第一步被挡在了门外。《社会团体登记管理条例》第十条规定“成立社会团体，应当有50个以上的个人会员活着30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”。这一条的规定导致了很多规模不大的民间组织无法进行审批登记。还有一些组织不能够登记注册，不被承认，无人管理。诸如社会团体登记管理条例中很多严苛的规定，导致社会组织成立的难度提高，引得很多民间组织不被认可无法注册成立，也就无法实现社会组织自我运作无法吸纳社会人才。
二、再准入机制的构想
（一）登记改革突破先行审批登记制度，放宽社会组织的准入条件，合理划分登记机关和业务主管机关的职权，取消前置审批权。由民政部门直接划分业务主管，对于首次等级的社会组织，报审组织在民政部门审批并直接登记。审批登记成功组建合法的社会组织。为行业协会创造适度竞争的环境；民政部门发挥更大的包容性和行政作用，为找不到主管单位的公益慈善类的社会组织承担业务主管的职责。对农村互助型的专业协会或是经济类型的协会，针对农村社区的社会组织，应当简化其申请流程，降低申请审批登记的门槛，方便其成立方便发挥其社会功能，为农村农民服务。借鉴广东将异地商会的成立范围放宽到地级市，全国各地的地级市可以到广东申请成立地级市的异地商会的经验，针对异地商会也应该放宽其登记范围。同时，在登记过程中的监管环节的改进应该落实到登记工作的程序、登记服务的改善、运用电子化的手段贯穿在监管的过程中、登记机关内部的审批工作流程的改革、开启网上年检制度，社会组织自行网上申请登记，利用信息化技术手段对年检信息进行分析，为政府与有关登记注册部门提供实时信息来方便管理及为制定政策提供数据与参考。对监管执法工作进行改进，加大执法监察力度。
（二）完善备案制度对于不满足申请成为社会组织的民间组织，应建立相应的社区备案制度，实行双重备案制。我国现行的民间组织社区备案制度，社会组织需要先确定主管单位，能够确认主管单位的情况下，通过登记机关的登记完成备案，即双重备案制度，流程繁杂。改进备案制度的方案可以是：申请社区备案的社会组织，其申请人在社区填写民间组织备案表以及负责人备案表，在得到社区确认后，送审到上一级办事处由办事处核查，经确认同意后，民间组织则在办事处备案，并有办事处将备案的社会组织上报民政局，由民政局统一对经由办事处上报的各民间组织进行监管，并给予办事处工作指导与监督，在取消办事处的业务主管身份后，民政局应承担起业务主管单位的责任，对备案工作已经对申请人上交的备案材料进行核对，对提出申请并符合备案条件的社会组织，应及时办理，并向提出申请的社会组织办法备案证，以此简化备案程序，降低管理监督成本。
（三）法人资质与问责制创新法人与法人团体的终身制是指，报审组织的法人与法人团体一经登记，其法人身份便在民政局记录备案，并记录法人的工作业绩。社会组织的工作评估与退出均由法人负责，社会组织的退出记录与法人的资质相联系，并作为该法人再次报审的评估依据之一。以法人团体登记的发团，若组织再次报审，新组的法人团体与旧组织的发团组成有60%相同，便视为再申报，若发团的新成员超过40%，则视为首次登记。
（四）监督与评估。网上年检是常规性的监督措施，通过对基本情况、人员情况、组织建设、活动情况、党建情况和资产及财务情况的信息输入了解来检查社会组织日常活动是否正常，社会组织运转的情况进行的一次普查，以增进社会组织与业务主管单位的联系和互动，形成监管合力，减少政府监督成本，利用电子化、信息化平台，及时更新和完善社会组织有关信息，对不配合的社会组织进行追责。
结合清华大学nGo研究所提出的针对中国国情的“apC“评估理论，对社会组织的问责、绩效和组织活动等能力及绩效进行评估，评估工作可以建立相应的评估工作机构也可以委托第三方机构进行评估。评估工作首先划分出不同的社会组织的类型与性质，社会组织开展综合的评估，基金会的特殊性需要严苛的评估标准，民办非企业的社会属性需要开展诚信评述。评估元素包括社会组织建设的硬件基础条件、社会组织组织机构建设、社会组织工作效果以及绩效、社会组织的诚信建设组织文化建设、社会与公众的评价等方面进行评估。评估机制中一项非常重要的退出预警机制，针对所有在注册在运作的社会组织，每个一定年限的全面评估，结合退出预警机制，通过评估的结果，对于不符合达标条件的社会组织，给予一年或两年的整顿期，对于整顿期过后的投入运营的社会组织，在复评阶段仍旧不合格的社会组织，停止其活动，甚至予以撤销其资格。同时，引入第三方评估，建立的评估机制应确保评估工作人员的专业性以确保评估工作中的公平公正、客观透明，借此加强社会组织及社会组织业务主管的公信力。
（五）搭建公众信息平台政府面向社会、公众的信息化平台，展示政府对社会组织全方位的工作介绍。搭建社会组织信息数据库，方便公众对社会组织相关信息有更一步了解。完善公共信息平台功能，细化负责公众信息平台工作人员的问责制，增加在线互动交流，对公众提出的疑问规定在2个工作日内进行解答，定期检查互动交流平台情况，该项检查结果纳入工作绩效评定。公众信息平台的构成有，社会组织年检平台，社会组织窗口平台，政府窗口平台，公共信息平台。社会组织年检平台是社会组织网上年检的通道，也是登记记录社会组织信息的服务器，通过社会组织自主更新以及主管部门登记两个渠道的更新，保证网络平台的信息完整与及时更新。社会组织窗口平台是社会组织与公众沟通平台，也是公众获取信息的重要渠道。政府窗口平台和公共信息平台是社会组织发展与开展活动的通知平台，能够及时为公众传递相关信息与活动。
（六）退出机制。设立退出的标准。以标准化的评比决定社会组织的撤销取缔。定期清理未达标空壳组织。结合监督于评估系统，对退出范围明确规定，对退出标准统一规范，做到及时信息公开，设立预警制度并设立救济制度，规范制度重视机制的程序，避免机制内容重实体轻程序。
（七）再准入机制。再准入是指已退出的社会组织的再次申请与准入。申请再次组建的社会组织的准入与首次登记的社会团体的准入审核标准和评估会更加严格。再准入制度配合法人终身制，将法人的资质与社会组织申请相挂钩，法人要对社会组织负责，也是对自己在民政局登记的信任额度负责，法人的工作记录直接备案并作为其社会组织再准入的重要标准之一。
三、健全社会组织退出机制的几点建议
（一）社会组织的退出应当同社会组织的准入一样，首先遵循的是自愿性的原则，这也是社会组织自愿性公益的特征的表现，以自愿性为出发点，社会组织首先遵循的应该是自行解散或注销的退出形式。再准入机制的构想也只是为了应对空客组织、恶意注册、恶意退出的个别社会组织而言的。除非出现社会组织不能够自主运作，或是出现有损成员利益或有损公共利益的事故，则由行政或司法干预。社会组织组成的最大动因正如同吉登斯所说的“自我实现”，虽然社会组织是生存在国家与市场相作用的对抗中这样的一种复杂的环境中，使得社会组织受到了很多原因的外部性约束，但是社会组织的成因却是个人的自我实现抑或是自我利益的维护而形成的结社行为。自愿性公益和自愿性结社的原则即是自主性为主导，自主性贯穿整个社会组织的成长与发展甚至是解散。只有将自愿性发挥贯穿在社会组织的始终，遵循自愿性公益的原则，社会组织的退出也应该是在政府提供的自愿性退出为主的环境中，强制性推出作为辅助退出措施的退出机制。
（二）社会组织的准入条件应当放松，严进宽出甚至严进后忽略退出的机制应当转变为宽进宽出。双重管理体制使得社会组织进退两难，改革双重管理体制是重建社会组织宽进宽出机制的前提。取消一个行业只允许一个行业协会的制度，这样的制度导致社会组织的无竞争，导致社会组织的依赖性和不作为，一业一会的规定，既妨碍有效竞争，也造成退出时空位的顾虑，久而久之，社会组织演变成了具有行政色彩的机构。因此，取消双重管理制度，创造一业多会的环境，允许行业协会之间的适度竞争，做好民政部门或主管单位的归口管理工作，应成为改革工作的重点。同时，法人在社会组织及主管单位中都有至关重要的作用，但是有很多的社会组织不存在法人资格，应允许这种社会组织的存在，但是在制度的改革中，可以限制此类社会组织的责任能力，并在税收优惠和财政资助中不享有优惠。“宽进”的改革也应该涉及到注册制度，注册与备案合二为一，在将社会组织进行分类后统一指导与管理。只有敞开登记注册的大门，放宽登记注册的条件，才能将大批游离于体制之外的社会组织纳入体制内，与此同时还能将大批不需要存在的组织清理，而非积攒下大量的“非法”的社会组织的存在并投入大量的成本将其清理整顿，继而又产生出大批同样的社会组织，使管理部门陷入周而复始的循环中，而应该进出有序，遵循法制，将游离于体制之外的社会组织纳入常态化、规范化的治理之中。
（三）在社会组织的评估工作中，应当引入特别针对中国国情的“apC”评估理论，针对中国社会组织发展中存在的公信力不高、绩效不理想、组织能力不强等问题进行解决，值得推广。一直以来，我国社会组织的评估机制都是民政部门以及相关主管单位通过年检对社会组织进行评价。形式老套、评估体系落后、缺乏指标衡定标准、只重视结果，不能够全面的体现社会组织的绩效。通过“apC”评估在不同情形下的应用，对社会组织进行全面、具有针对性的测评，来全面考察社会组织，是对社会组织、主管部门以及广大人民群众的负责。
（四）正视不具法人资格的社会组织，对不具备法人资格的社会组织的备案并不会增加现行的管理成本，对其的备案制度的设定也是可行的。原来对待不具法人资格的社会组织，对其合法化的限制，改革后应当变为对其行为的约束。而对非法人社团投入运营后的可能出现的后果，则应按照相关的法律法规来规范。应该正视的是政府部门对非营利部门的身份对待。陈旧的观念需要改变，不应该把非盈利社团当作对立来看待，应该采取积极的手段将游离在体制外的不具法人资格的社会团体纳入正规的体制的轨道上来，对其进行针对培养，保护其自主性的同时引导和鼓励，让其发挥它的社会功能，这样才能补充对非法人社团管理的空白，并能通过实践来补充相应法律对民事主体的规范，其理论与实践意义巨大。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）
参考文献：
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社会团体登记管理条例篇9
法人制度是世界各国规范经济秩序以及整个社会秩序的一项重要法律制度。自从1896年颁布、1900年施行的《德国民法典》首次以法律形式规定了系统、完整的法人制度以后，其他大陆法系国家民法典纷纷效仿德国民法典，英美法系国家通过制定单行的法律和条例建立法人制度，各国法人制度具有共同的特征，但其内容不尽相同。不同的法人制度形成了不同的法人制度理论，法人制度理论成为世界各国建立和完善法人制度、规范经济秩序以及整个社会秩序的理论基础。
我国建立法人制度相对较晚，法人制度理论研究工作滞后。新中国成立以后，我国分别在20世纪50年代、60年代、70年代末80年代初起草过民法典，但是都没有成功。（注①）在计划经济体制下，整个社会经济秩序依靠行政手段和指令性计划来维持，缺乏法人制度存在和发挥作用的社会环境。直到1986年颁布、1987年施行的《民法通则》对法人作了专章规定以后，我国才开始建立法人制度，距今仅有十七年的历史。我国法学理论界一致认为，根据法人的设立宗旨和活动性质我国法人分为企业法人、国家机关法人、事业单位法人和社会团体法人。这种传统法人制度理论是对《民法通则》确立法人制度的反映，对于依法建立法人制度、规范经济秩序以及整个社会秩序起到了积极指导作用。随着我国经济体制改革的不断深入，民营经济得到快速发展，新型经济组织大量涌现。民办的从事营利性生产经营活动的社会组织被称为“民营企业”，同国营企业一样由工商管理行政部门进行登记管理，纳入了企业法人管理体系；然而，民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织（如民办学校、民办医院、民办律师事务所等）属于哪一类法人？如何进行管理？传统法人制度理论不能作出正确地回答，《民法通则》不能予以调整。有的学者认为，这些新经济组织可以称为“民办事业单位”，纳入事业法人管理体系，由人事部门进行登记管理。又有学者认为，事业单位具有明显的国有特征，前边加上“民办”二字，显然不合乎逻辑。学者们众说纷纭，雾里看花。1998年3月我国立法机关决定恢复民法典的起草工作，2002年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上，新中国的第一部民法典首次提请最高国家立法机关审议，（注②）全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然作了关于《中华人民共和国民法（草案）》的说明，指出“与民事主体问题相关联的还有法人分类，民法通则将法人分为企业法人，机关、事业单位和社会团体法人，现在社会中介组织越来越多，民办、合资办学校、医院等日益增加，很难归入民法通则划分的四类法人。有关民事主体以及法人分类，如何规定为好，需要进一步研究。”（注③）立法机关怎样制定和修改法律，行政机关怎样提高行政管理效果，均需要新的法人制度理论作指导。
二、民办非企业法人的诞生和法人制度新理论的形成
改革开放以后，民办学校、民办医院和民办律师事务所等利用非国有资产举办从事非营利性社会服务活动的社会组织如雨后春笋，大量涌现。为了加强管理，有关行政部门纷纷制定了审批和登记的规章，管理体制可谓五花八门、利弊共存。1996年中办、国办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》（中办发[1996]22号）（以下简称“《通知》”），规定企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织为“民办非企业单位”，实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。根据中央统一登记精神，国务院于1998年10月《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号）（以下简称“《条例》”），规定民办非企业单位的概念、宗旨和管理体制等，民政部门是民办非企业单位的“登记管理机关”，有关行政部门是有关行业民办非企业单位的“业务主管单位”。《条例》施行后，民政部门对民办非企业单位的登记管理工作未能全面开展，许多有关行政部门仍然坚持自己登记管理，登记管理混乱的局面没有彻底改变。1999年，暗地自己登记的“”组织在全国许多地方猖獗，社会稳定受到了极大影响，我国民间组织管理工作岌待加强。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号），强调各类民间组织（包括社会团体和民办非企业单位）必须统一进行民政登记，凡是不进行民政登记的，一律追究相关负责人的责任。据此，民政部于1999年12月28日《民办非企业单位登记暂行办法》（民政部第18号令）（以下简称“《办法》”），规定民办非企业单位按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务和其它共十大行业分类进行登记。民政部在《办法》的同时，决定从2000年初至2001年底用两年时间在全国范围内开展一次大规模地对民办非企业单位的复查登记工作。复查登记工作开展后，各地各级人民政府做了大量协调工作，大多数有关行政部门认真贯彻落实《通知》、《条例》和《办法》，指导本行业的民办非企业单位进行了民政登记，民办非企业单位登记管理混乱的局面得到较大改变，我国已初步建立起民办非企业单位登记管理制度。
随着民办非企业单位法律地位的确立和管理制度的建立，“民办非企业法人”登上了我国法律舞台，成为第五类法人。由于《条例》和《办法》的效力低于《民法通则》，法学理论界对此没有引起足够重视，法学院校仍然讲授传统法人制度理论，人们普遍地缺乏对民办非企业单位的理论认识，大多数法官和律师对民办非企业单位熟视无睹，影响了对民办非企业法人制度的宣传和研究，影响了对《通知》、《条例》和《办法》的贯彻执行，个别行政部门因贯彻执行法律而没有贯彻执行《通知》、《条例》和《办法》，继续自己登记，登记管理混乱的问题仍然存在。四年来，笔者为了解决律师事务所定位不明的问题，利用业余时间致力于从事法人制度新理论研究工作，以律师和法学会员的身份先后深入民政、工商、人事、司法、教育、卫生、体育和劳动等行政部门，做了大量实际调查工作，掌握了第一手资料。2001年笔者在中法网发表《论民办律师事务所的发展方向》一文，首次提出“法人五分法”，即根据《民法通则》、《条例》和《办法》确立的法人制度，我国各类法人可以分为企业法人、国家机关法人、事业单位法人、社会团体法人和民办非企业法人等五类，主张合作、合伙律师事务所应当定位于民办非企业单位，朝着个体、合伙和法人三种组织形式方向共同发展。2002年10月19日笔者在上海参加“第二届中国律师论坛”并提交《论律师事务所的定位及其实现》一文，2003年在中国律师网发表《关于律师管理的调研报告》一文，2004年又在中国律师网发表《中国法律服务业管理现状及其发展战略研究》、《谁说律师与律师事务所之间是劳动关系？》和《律伤》等论文、诗歌，竭力倡导“法人五类说”法人制度理论，主张对现行律师管理体制进行全面改革。这一新理论是律师从社会实践中总结出来的，是对我国法人制度现状的反映，是对我国十多年来建立和完善法人制度经验和教训的理论总结，对于立法机关制定和修改法律，对于行政机关解决社会生活中的许多实际问题，都具有一定的指导作用。
三、法人制度新理论对有关法律的冲击
《民法通则》将法人划分为四类，对新生的民办非企业法人不能进行调整，已不能适应市场经济发展的需求，不久的未来将被《中华人民共和国民法》所取代。2002年12月23日提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国民法（草案）》对法人的分类规定有三条，其中第48条：“企业法人依法经主管机关登记设立；法律规定应当经有关主管机关批准设立的，依照其规定。”第49条：“事业单位、社会团体法人依法经有关主管机关批准设立。”第50条：“以捐赠财产设立的基金会、慈善机构等公益性组织，经有关主管机关批准，取得法人资格。法人应当按照捐赠人意思使用捐赠财产。违反法律或者章程规定使用捐赠财产的，批准设立该法人的机关以及利害关系人可以向人民法院申请撤销该行为。”民法（草案）拟将法人分为企业法人、事业单位法人、社会团体法人和捐献法人等四类，增设了“捐助法人”，而没有对“民办非企业法人”作出全面规定，事业单位法人和社会团体法人经批准设立，采用行政许可主义，无需经登记设立，不采用准则主义，国家机关法人也被删除。“法人五类说”法人制度理论认为，民办非企业法人的法律地位是国务院确立的，是对我国法人制度的发展和完善，已为立法工作积累了宝贵的经验和教训，未来的《中华人民共和国民法》应当赋予民办非企业法人的法律地位，使法律与行政法规相统一，避免法律冲突，“捐助法人”只是民办非企业法人的一部分，即《办法》所规定的第七类“民政”，不可以部分代整体，民办非企业法人应当排列于事业单位法人之后、社会团体法人之前，并且三类非营利性法人均须经有关行政部门批准并经主管机关登记后成立，即不应当采用行政许可主义而应当采用准则主义，国家机关法人亦应当保留。
2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《民办教育促进法》，第9条中规定：“民办学校应当具备法人条件。”与《办法》形成冲突。根据《立法法》的有关规定，法律的效力高于行政法规的效力，行政法规的效力高于部门规章的效力，当法律与部门规章相冲突时，适用法律，因此个体和合伙形式的民办学校必然被依法禁止。目前，城镇和农村中大量个体和合伙形式的民办幼儿园根据市场需要而开业，既没有按照全国人大常委会制定的法律予以取缔，也没有按照国务院《条例》和民政《办法》纳入业务管理和登记管理体系，造成“黑”幼儿园大量存在。“法人五类说”法人制度理论认为，《办法》规定民办非企业单位有个体、合伙和法人等三种组织形式，符合中国的国情，符合市场经济发展规律，具有科学性。《民办教育促进法》未允许举办个体和合伙形式的民办学校，具有很大的弊端，特别不利于学前教育的发展。民办幼儿园是我国学前教育的主力军，并且该法实施前我国已存在成千上万所个体和合伙形式的民办幼儿园，依法关停之，或者任其带着“黑”帽子从事对祖国花朵的教育工作，不是促进民办教育发展。因此，《民办教育促进法》应当修改，允许民办学校按照个体、合伙和法人三种组织形式共同发展。
1995年颁布和施行的《体育法》第31条规定：“国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。地方运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。”1998年国务院的《社会团体管理管理条例》第2条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组织，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”二者形成冲突。《体育法》直接规定社会团体具有行政管理权，使全国各单项运动协会名不符实，不是真正意义上的社会团体，剥夺了国家体育总局和国务院对全国性单项运动比赛的行政管理权，带来许多社会问题。例如中国足协掌握着“中超”、“中甲”的管理权和经营权，并且具有处罚权，联赛的各产权俱乐部自己不能掌握，如果每个俱乐部主场的广告牌有40块，足协摊派下的要有一多半，万宝路、飞利浦等企业用巨额资金冠名，但流到各个俱乐部手里的资金只是一小部分，严重影响到各俱乐部的积极性，有的足球俱乐部以罢赛相抵制，中国足协以处罚相压制，足球迷们大失所望，国家体育总局和国务院无权公开行使行政管理权，造成中国足球界异常混乱。中国足协主张继续“中超”比赛，对罢赛的俱乐部作出处罚，行使行政管理权，符合全国人大常委会《体育法》的有关规定，具有合法性；部分俱乐部志愿以联赛取代中超，试图摆脱中国足协的行政性领导，实现会员的共同意愿，符合党的政策和国务院《社会团体登记管理条例》的有关规定，也具有合法性，中国足球界“罢赛风波”实质上是法律与行政法规相冲突的客观表现。虽然中国足协的负责人是国家体育总局委派的，但其行政性管理权不是国家体育总局授予的，因此国家体育总局对于中国足协的行为不承担责任，假如受到处罚的俱乐部不服处罚而对中国足协提起行政诉讼，不能把国家体育总局列为共同被告，人民法院一般地以中国足协是社会团体而不是行政机关为由，依据《行政诉讼法》的有关规定裁定不予受理。中国足协的行政性管理权是立法机关授予的，全国人大常委会理应对中国足协的行政承担责任，假如被处罚的俱乐部把立法机关列为共同被告，人民法院也裁定不予受理，可见中国足协的行政性管理权是不受中国法律制约的，其处罚决定书的效力高于最高人民法院判决书。有的学者认为，社会团体的行为不受法律制约，形成立法空白，故主张将其纳入《行政诉讼法》的调整范畴。“法人五类说”法人制度理论认为，社会团体是自律性社会组织，不应具有法定行政管理权，《宪法》规定国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，而《体育法》规定全国单项竞赛由该项运动的全国性协会负责管理，设立了“二政府”，变相地否定国务院为国家最高行政机关，违背了《宪法》，因此全国人大常委会应当修改《体育法》，取消社会团体的行政管理权，使社会团体真正成为实现共同意愿的自律性社会组织。部分中超俱乐部的改革主张符合党的政策和行政法规，有利于的中国足球事业的发展，无论通过中国足协批准还是另起炉灶，注定不会顺利成功，只要《体育法》不修改，中国足协的行政管理权就继续存在，改革和发展的障碍就继续存在，即使国家体育总局和国务院出面协调，也只能“头痛医头、脚痛医脚”，缓解矛盾而不能从根本上解决矛盾。
1996年公布、1997年施行的《律师法》规定律师事务所有国办、合作和合伙三种组织形式；经省、自治区、直辖市级以上司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书；律师必须加入所在地的地方律师协会，同时是中华全国律师协会的会员；律师协会共具有七项职责等等，许多内容与《宪法》、《通知》、《条例》和《办法》存在冲突。2001年12月全国人大常委会修改《律师法》，只提高了取得律师资格的学历条件，没有贯彻落实中央统一登记精神。司法行政部门认为，《律师法》是律师管理的法律基础，必须认真地贯彻执行，从而建立起由各级司法行政部门与各级律师协会共同进行管理的体制，即“两结合”混合管理体制。民政部门认为，本部门是民间组织（包括社会团体和民办非企业单位）的唯一登记管理机关，其他任何单位和个人无权进行登记管理，司法行政部门对合作、合伙律师事务所擅自进行登记就象对律师的婚姻擅自进行登记一样，不具有合法性。由于律师事务所的登记管理机关完全错位，业务管理机关部分错位，使律师事务所仅取得行业经营许可证而没有取得营业执照，无法定位，成为不伦不类的社会组织，如作茧自缚，铸就了律师行业规范和拓展的“瓶颈”。司法行政部门试图用规模化体现规范化，进一步提高合伙律师事务所的设立门槛，客观上造成律师事务所的增长速度下降，许多律师为了取得较大的自而采取挂靠、承包等方式，律师事务所向律师收取固定费用后不再过问律师向当事人收费多少，助长了私自收案收费等现象发生。当律师与律师事务所之间发生正常的劳动争议后，劳动仲裁机关以律师事务所未取得营业执照为由，认定律师事务所的主体不适格，从而认定律师与律师事务所之间的劳动关系不成立，对任何一方提出的劳动仲裁申请依法不予受理，造成律师对自己的权益也难以保护的严重后果。甚至律师和内勤人员因发生交通事故受工伤致残致死后，劳动保障行政部门以律师事务所不符合《工伤保险条例》规定的任何一类社会组织为由，对律师、内勤人员及其亲属提出的工伤认定申请不予受理。人民法院受理劳动仲裁机关不予受理的律师劳动争议案件后，多采用调解方式回避认定是否存在劳动关系，认定律师与律师事务所之间为劳动关系的判例极为罕见。上海市虹口区人民法院民事判决书［2002］虹民二（商）初字第624号认定律师与律师事务所之间为劳动关系，在律师界引起较大反响，许多律师欢欣鼓舞，但这一判决是根据双方当事人关于双方主体均合法的主张而作出的，法院没有根据国务院有关条例对单位主体是否适格进行审查。根据《条例》之规定，民政部门履行对民办非企业单位的登记和年检工作，不得收取年检费，而司法行政部门履行对律师事务所的年检工作却收取巨额年检费。河南洛阳有两位律师对司法行政部门收取年检费提起行政诉讼，得到法院支持而胜诉，但司法行政部门以两位律师违规为由拒绝为其年检注册，变相地将两位律师从律师队伍中“开除”。《行政许可法》施行后，司法行政部门无权收取年检注册费，但又传达律师协会关于收取律协会费决定的通知，如果律师不履行交纳会费的义务，司法行政部门不给予年检注册，变相地收取年检注册费，每一个律师事务所每年须交纳团体会费达一万元以上，同时每一位律师根据职称不同每年须交纳个人会费高达数千元至一万元以上，全国十万多律师每年共交纳律协会费高达几十亿元人民币，许多律师为了维持收支平衡，冒着被判刑的风险偷税漏税，造成国家税收流失。各级律师协会共同违反民政部、财政部《关于调整社会团体会费政策有关问题的通知》（民发［2003］95号）的规定向律师乱收费，用身教指导了许多律师向当事人乱收费，有的律师为了逃避高额会费而申请退出多级律师协会，但是《律师法》的强制性规定不允许律师自愿加入和退出。深圳市律师协会某会长上任不足一年将历任律协留下的1200万元会费使用完毕，并且出现巨额赤字，未来的六届律师协会将用20年时间偿还欠账，有50多位律师联名提出了罢免协会会长和秘书长的提案，但律协会长继续被“当选”。律师协会以社会团体的身份收取巨额会费是没有强制力的，广大律师完全可以拒绝交纳，但《律师法》违背《宪法》授予其行政管理权和处罚权，使其成为“两结合”管理体制的主体之一，并且司法行政部门规定不交纳会费就不给予年检注册，广大律师不得不交纳，虽然律师可以把司法行政部门列为共同被告提起行政诉讼，但除了河南洛阳两律师外，没有一位律师再敢提起行政诉讼，任其“宰割”。中国律师的执业环境比中国足球队员的比赛环境差得多，这样的管理体制决定了中国律师的服务质量水平比中国足球的技术水平更难以提高。许多学者认为，律师管理混乱的原因是《律师法》造成的，呼吁立法机关修改。有的学者认为，律师事务所定位不明的原因在于民政部门默许司法行政部门对民办律师事务所进行登记管理，没有采取查处措施，呼吁民政部门象工商管理行政部门那样加大对无照经营的查处力度。有的学者认为，我国民间组织管理方面存在两种相互对立的政治立场，一是中央统一登记精神，二是自己登记精神，司法部依据《律师法》规避中央统一登记精神而自己登记，造成合作、合伙律师事务所无法定位，这是律师行业管理混乱的主要原因，呼吁党中央指导全国人大常委会修改《律师法》，呼吁国务院指导司法部贯彻执行《条例》。当全国各地律师事务所普遍地受到定位不明的困惑时，有的地方司法行政部门认识到民政登记的重要性和必要性，冲破了《律师法》和司法部《批复》的束缚，贯彻执行《条例》和《办法》，要求合作、合伙律师事务所到民政部门注册登记。例如，日照市东港区司法局批准并指导合作、合伙律师事务所进行民政登记，合作、合伙律师事务所全部取得了《民办非企业单位（法人）营业执照》，民政部门按照《民办非企业单位名称管理暂行规定》的规定核准其单位名称为“（日照）山东××律师事务所”。们很简单地解决了定位问题，其主体合法性不容质疑，不仅民政部门对他们勇敢地贯彻执行中央统一登记精神给予了高度评价，而且税务部门不再按企业单位进行征税，颇值得广大律师们反思，值得上级司法行政部门考查，值得理论界研究。“法人五类说”法人制度理论认为，我国各类法人共分为五类，没有第六类，国办律师事务所应当定位于事业单位，民办律师事务所应当定位于民办非企业单位。《律师法》违背《宪法》和《通知》精神，应当进行修改，民办律师事务所由各级司法行政部门负责业务管理，审核颁发律师事务所执业许可证，由同级民政部门负责登记管理，注册颁发《民办非企业单位营业执照》，国办律师事务所由人事部门注册颁发《事业单位营业执照》，取消律师协会的法定行政管理职责，从根本上取缔其“二政府”法律地位。如果社会团体行政性管理权纳入《行政诉讼法》调整的范畴，不但不能彻底革除其弊端，反而等于支持社会团体行政性管理权力继续存在，只能治其表，不能治其本。
四、法人制度新理论对有关行政法规、政策和规章的冲击
《企业法人登记管理条例》（国务院令第1号）第28条规定：“根据国家有关规定，实行企业化经营，国家不再核拨经费的事业单位和从事经营活动的科技性社会团体，具备企业法人登记条件的，由该单位申请登记，经登记主管机关核准，需取《企业法人营业执照》方可从事经营活动。”工商管理行政部门对事业单位、社会团体和民办非企业单位等进行登记管理，可以从事经营活动，均缺乏科学性。1999年6月29日国家工商行政管理局《关于企业登记管理若干问题的执行意见》（工商企字［1999］第173号），第7条规定：“根据国务院的《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位、社会团体、民办非企业单位自身不得从事经营活动。条例前已办理登记的，应随着条例的执行予以纠正。”到底纠正什么？是事业单位、社会团体和民办非企业单位不再从事经营活动而继续由工商管理行政部门进行登记？还是工商管理行政部门对从事经营活动的事业单位、社会团体、民办非企业单位不再进行登记管理？无论怎样理解，工商管理行政部门对于非从事经营活动而从事社会服务活动的事业单位、社会团体和民办非企业单位仍然可以进行登记，现实状况也是如此，例如我国大多数的会计师事务所等中介组织仍然在工商管理行政部门注册登记，被核准名称为“××（市、县、区）××会计师事务所有限责任公司”，法律冲突问题仍然存在。“法人五类说”法人制度理论认为，民办的会计师事务所等中介组织是从事非营利性社会服务活动社会组织，属于典型的民办非企业单位，应当由民政部门进行登记管理，《企业法人登记管理条例》与其他登记管理条例相冲突，应当由国务院进行修改，而不应当由工商管理行政部门通过意见予以纠正。《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》可以合并为《企业单位登记管理条例》。
《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》（国务院令第338号）第6条规定外国律师事务所驻华代表机构经司法部审核并颁发执业执照。“法人五类说”法人制度理论认为，外国律师事务所驻华代表机构属于利用非国有资金举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织，也是民办非企业单位，应当同国内民办律师事务所一样由司法行政部门进行业务管理并由民政部门进行登记管理，即国民待遇，司法行政部门颁发的“执业执照”属于行业经营许可证，不可取代民政部门颁发的营业执照。
2000年5月29日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组作出《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》，国务院办公厅对此下达转发《通知》（［2000］51号），把经济鉴证类社会中介机构简称为“中介机构”，要求改制为合伙制和有限责任制。2000年8月20日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组、国家工商行政管理局联合发出《关于经济鉴证类社会中介机构脱钩改制中注册登记有关问题的通知》（国清［2000］1号），第2条规定：“根据我国社会中介行业发展的实际情况，并借鉴国际经验，在这次清理整顿中，将经济鉴证类社会中介行业，按照所需专业知识基础的不同，分为三类，一是以财务会计相关专业知识为基础的行业；二是房地产、工程技术相关专业知识为基础的行业；三是以法律相关知识为基础的行业。其中，以法律相关知识为基础的行业包括：律师、公证、基层法律服务、专利、商标、版权、社会法律咨询服务等。”2000年9月15日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组、国家工商行政管理局又联合发出《关于经济鉴证类社会中介机构脱钩改制中注册登记有关问题的通知》（国清［2000］2号），第2条规定：“脱钩改制中介机构的组织形式为合伙制或有限责任制，分别按照《合伙企业法》、《合伙企业登记办法》和《公司法》、《公司登记管理条例》的规定办理登记注册。”根据上述政策之规定，从事会计、房地产、专利、商标、版权和社会法律咨询服务为的中介机构均在工商管理行政部门办理了注册登记，成为企业单位，具有了营利性特征。从事律师、公证、基层法律服务的中介机构没有按照上述政策之规定由工商管理行政部门注册登记，定位于企业单位，司法行政部门制定了登记管理办法，自己进行登记管理，国办律师事务所没有定位于事业单位，合作、合伙律师事务所没有定位于民办非企业单位，都没有取得营业执照，因而无法定位，其主体合法性受到质疑，带来许多弊端。实践证明，哪一个行业不贯彻落实中央统一登记精神，这个行业就异常混乱。民办非营利性中介机构没有正确地定位于民办非企业单位，是造成法律服务业管理混乱的主要原因，我国立法机关和行政机关应当从中总结经验并吸取教训。
司法部根据《律师法》制定的一系列规章体现出自己登记，如《律师事务所审批登记管理办法》、《国家出资设立的律师事务所管理办法》、《合作律师事务所管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》、《律师事务所名称管理办法》和《律师事务所分所登记管理办法》，以及《关于律师事务所不参加编制部门登记注册的批复》、《关于合作、合伙律师事务所不进行民政登记的批复》等，均与《通知》、《条例》和《办法》相冲突。“法人五类说”法人制度理论认为，业务管理和登记管理是两个不同的概念，《律师法》第19条规定司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书，属于许可进行业务管理，没有许可进行登记管理。《条例》和《办法》实施之前，司法行政部门对新生的合作、合伙律师事务所统一进行业务和登记管理具有积极作用，不具有违法性；《条例》和《办法》施行之后，各级民政部门通知当地司法行政部门指导合作、合伙律师事务所进行民政登记是正确的，上海市司法局提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》后，司法部作出不进行民政登记的批复，具有违法性，《行政许可法》施行后其违法性更加明显。司法行政部门只有贯彻落实中央统一登记精神，以此推动《律师法》的修改，建立“由各级司法行政部门进行业务管理与同级人事、民政部门进行登记管理相分离”的规范性管理体制，切实解决定位问题，使民办律师事务所朝着个体、合伙和法人三种组织形式的方向发展，律师行业才能实现规范和拓展，司法行政部门的执政水平和能力才能大幅度地提高和加强。否则，无论司法行政部门怎样教育整顿律师，都不可能实现规范和拓展。
五、法人制度新理论对有关法律意识的冲击
关于合伙制。目前合伙律师事务所的成立条件是必须具备执业五年以上的三位律师以上、十万元以上注册资金等，合伙律师事务所“具有”法人资格且合伙人须承担无限连带责任。“法人五类说”法人制度理论认为，“合伙制”分为一般合伙和合伙法人，人数均为两人或两人以上。一般合伙没有法定注册资金数额限制，不具备法人资格，合伙人对单位债务承担无限连带责任。合伙法人须有十万元以上注册资金，具备法人资格，合伙人对单位债务承担有限责任。只有取得法人营业执照的合伙组织才具备法人资格，一旦具备了法人资格就承担有限责任，不能同时承担无限连带责任，自相矛盾。
关于有限责任制。有的人一提到“有限责任制”就同“有限责任公司”划等号，认为只有成立有限责任公司才能承担有限责任。“法人五类说”法人制度理论认为，“有限责任公司”是企业单位方面的专用术语，具有“营利性”的含义。民办非企业单位具有非营利特征，不能称为有限责任公司，可以称为“某校”、“某院”、“某所”、“某中心”等，只要取得了《民办非企业单位（法人）营业执照》后，就依法承担有限责任。
关于中介组织。有的人把民办学校、民办医院等均称为中介组织。“法人五类说”法人制度理论认为，《刑法》第229条把承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的单位称为“中介组织”，国务院《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》对其简称为“中介机构”，均揭示了其作用。根据其宗旨和性质，营利性的中介组织应当定位于企业单位，非营利性的中介组织应当定位于事业单位或民办非企业单位，均须纳入法人制度管理体系。民办学校、民办医院等属于民办非企业单位，但不属于中介组织。
关于行业管理。许多学者认为，借鉴国际经验，行业管理职责应当由行业协会负责。目前，我国许多行业管理职责由行政部门和行业协会共同承担，个别行业协会大有取代行政管理的趋势，行业协会不仅具有行政色彩的管理权，而且具有收费权和处罚权，不受《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《行政诉讼法》的制约，俗称“二政府”。“法人五类说”法人制度理论认为，行政部门是《宪法》规定的唯一行政管理机关，行业协会属于社会团体，与民办非企业单位同属于民间组织的大范畴，二者均经民政部门登记后成立，法律地位是平等的，行业协会不具有法定行政管理权。业务管理和登记管理是行业管理的两个主要内容，应当均由行政部门负责。有关部门法违背《宪法》的规定确立行业协会具有行政管理权，设立“二政府”，必然妨碍行政机关的管理职能，削弱党的执政能力。上海市人民政府已率先对“二政府”采取清理清查措施，向部门法提出挑战，值得学习推广。
关于政策与法律的关系。党的政策是制定和修改法律的依据，法律是贯彻落实党的政策的重要手段。在计划经济向市场经济过渡时期，党的新政策常常与过去制定的法律不一致，立法机关修改法律需要一定的时间按照法定程序进行，党的新政策与法律之间的冲突是客观存在的，这就是法律的稳定性与政策的灵活性之间的矛盾。行政部门如何处理这个矛盾？是贯彻执行党的新政策而不再继续贯彻执行法律，还是继续贯彻执行法律而不贯彻执行党的新政策？理论界存在两种不同的主张。第一种观点认为，法律是由立法机关制定的，一经颁布施行就具有法律效力，非由立法机关按照法定程序修改或废止不得终止执行，如果行政部门任意终止执行法律，就会损害法律的尊严。第二种观点认为，党的新政策是党中央制定的，一经作出决定后行政部门就应当立即开始贯彻落实，如果党的新政策必须等待法律修改后才开始贯彻执行，那么行政部门就依法规避党的政策，不能与党中央保持高度一致。笔者赞同第二种观点，我国改革开放取得巨大成就是通过行政部门及时贯彻执行党的新政策而取得的，不是通过立法机关先修改《宪法》才取得的，所以行政机关应当及时贯彻执行党的新政策，立法机关应当按照党的新政策尽快地修改法律。“法人五类说”法人制度理论有利于指导立法机关制定和修改法律，建立和健全市场经济法律体系，有利于指导行政机关正确处理法律与党的政策、行政法规之间的关系，打破计划经济旧法律体制的束缚，促进经济快速发展，保持社会长期稳定，有利于提高党的执政水平，加强党的执政能力。
注：
社会团体登记管理条例篇10
【关键词】慈善组织“双重”管理体制价值定位市场失灵
一、慈善组织准入制度概述
（一）慈善组织概念界定
现今并无一个世界通行的对慈善组织定义的明确界定，各国根据需要和目的，在一定范围内，以一定的方式对其进行界定。我国《江苏省慈善事业促进条例》第一次以立法的形式对慈善组织进行了界定，是指依法登记成立，以慈善为唯一宗旨的非营利性社会组织。这里的慈善是指公民、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿、无偿开展的扶老、助残、救孤、济困、贩灾等活动。慈善组织活动不限于上述扶老、助残等领域，它还可以根据自身情况开展减轻突发事件造成的损失和影响、帮助困难群体改善生活和健康状况等符合慈善宗旨的其他活动。在这里，采用广义的慈善来界定，冠以的慈善组织是公益性的非营利性组织。
（二）慈善组织准入制度
慈善组织的准入制度即是国家准许具有特定慈善目的,符合慈善组织资格的民间组织设立所设置的标准与程序规则的制度规范。
现实中，政府对慈善组织及其所属的民间组织均有一定程度的规制和管理，这是政府因自身利益需要处理与新兴市民领域的关系。面对新兴市民领域，各国政府或为了保护公民权利的需要，或为了阻断公众参与，巩固自身权利，或为了使其按照政府希望的方式影响社会生活，或是其他原因，都对民间组织进行了一定干预，慈善组织准入制度即是政府干预的一种表现。
事实上，现今的慈善组织在市民领域不仅是不可忽视的，也是不可或缺的，它的兴起对界各国乃至整个世界范围内都起到巨大作用，在我国，慈善组织是重要的社会细胞，其存在、发展具有以下功能：
第一，传播慈善文化，顺应了国际趋势。慈善活动在世界各国都源远流长，而目前世界各国也都致力于大力发展慈善事业。现代社会发展要求市民参与，慈善组织正是一条参与途径。
第二，满足国民需要，体现机制功能。一方面，可以解决大量社会难题，弥补第一次、第二次分配的缺陷与不足，更好地维护国民的民权和社会权，促进社会平等；另一方面，慈善组织有利于社会成员参与公共事务和促进自我实现。慈善组织发展是对社会有形或无形资源的重新开发和配置。它可以缓解政府的救助压力，缓和社会矛盾和社会稳定，承担政府管不好或无力管的事情，优化政府、市场和社会的机制，通过公民参与公共事务推进民主政治的发展。
第三，完善分配体系，促进社会文明。中国的经济体制正在走向成熟，社会财富必然经历三次分配。作为第三次的慈善分配，有助于倡导和建立平等、团结、有爱、互助的伦理道德和人际关系，体现社会主义精神文明建设的成果。
慈善组织在我国正发挥着无可替代的巨大作用，因此，应该使其继续良好的运行。而慈善组织的良好运行，离不开政府。一方面，慈善组织的发展壮大离不开政府的支持，我国发慈善组织的发展壮大是政府催化的结果。慈善组织的目标与政府公共利益趋同，政府采取多种措施促进组织的发展。例如，政府通过大力宣传并鼓励人们捐赠、提供资金支持、税收优惠等方面措施来支持慈善组织的发展。另一方面，慈善组织的生存、发展深深依赖着政府。我国由于历史原因，形成了政府主导型的慈善现状，而慈善组织目前无力改变此现状。中国民间慈善资源贫乏，慈善组织的生存和发展受到很大限制，这要求它必须依附于政府的支持。慈善组织准入制度是政府对慈善组织施以作用的首要环节和重要方式，同时也是慈善组织得以享受许多政府给予的优惠与支持的重要前提，其重要性和必要性显而易见。
二、我国慈善组织准入制度现状
我国并无专门的慈善法，对慈善组织的规制散见于一些法规中，根据现行规定，我国实行严格的审批登记许可主义。
（一）注册管理体制
1.“双重”管理。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第5条规定,“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府民办非企业单位的登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、业务范围内民办非企业单位的业务主管单位。”《社会团体登记管理条例》第6条做了同样的规定。也就是说，慈善组织要经业务主管部门确认后才可到民政部门注册登记，两部门双重管理，该业务主管部门可以是政府部门或政府认定的社会团体。它意味着一个慈善组织即使其符合设立标准，也有可能被拒之门外。现实中大量的民间组织要么找不到相应的业务主管机关，要么相应的主管机关拒绝其挂靠，要么业务受多个部门主管而找不到相应的登记机关，慈善组织数量受到严重制约。同时，已经注册的多数带有“官方性”或者“半官方性”的慈善组织，占有大量政府资源。根据而许多无合法民政注册身份的民间慈善组织，正面临着生存无以为继的难题，北京慧灵智障人士社区服务机构就是这样一个组织。双重管理体制下，业务主管部门负责诸如申请筹备、成立、变更及注销登记的审查，人事与财务管理和监督社团活动等慈善组织大量事务，它往往首先选择部门利益和规避风险，其次才是组织发展。同时，由于我国立法对登记部门和组织之间关系的模糊规定，行政机关自由裁量权范围不明确，慈善组织的登记充满不可预测性。我国现有制度下的管理模式已成为我国慈善组织的一道难以跨越的障碍。
2.严格的设立标准。《社会团体登记管理条例》第10条规定成立社团必须“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员,个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个。”成立社会团体的资金条件是:“全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团3万元以上活动资金。”《基金会管理条例》中关于基金会设立资金的规定是:“全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币,地方性公募基金400万元人民币,非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币。”这样的资金数额和人员规模是相对较高的，即使达到设立标准，设立后也难以维持发展，这排除了大量规模小的慈善组织设立登记的可能性。因此，大量的慈善组织在体制外谋求生存。
（二）限制竞争
我国为了强化对慈善组织在内的民间组织的管理，还在准入环节对慈善组织的业务和规模进行了限制，即在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,没有必要成立的,对于非营利组织的成立申请不予批准；社会团体不得设立地域性的分支机构,而民办非企业单位不能设立分支机构。这就是说慈善组织要想设立，业务部门和登记机关不仅审查业务范围、资金、人员，还要审查是否在同一地域内为“业务范围相同或相似”。至于“有无成立的必要性”则由业务机关自由裁量。
三、国外相关规定及慈善组织准入的价值定位
（一）国外相关规定
美国的慈善事业非常发达，美国通过税务法和《模范非营利组织法案》对其进行规制。在美国设立一个慈善组织非常便利：到州政府进行登记，缴纳少量的注册费，且无注册资金要求，很快就可以拿到执照。民间组织还可以选择申请免税登记。免税资格的条件是极为简单，即必须以非营利为目的、成立完全为非营利目的、经营最主要为达到非营利目的、不得为个人谋取利益、不得参与竞选与实质性游说。
英国是历史上最早设立该制度的国家，它设立有专门的慈善委员会管理慈善组织事务。慈善组织可以向慈善委员会申请登记，设立登记的实质是对慈善组织的慈善地位进行认定。《慈善法》还规定，年收入在5000英镑以上的慈善组织进行登记。《慈善法》中规定对慈善组织进行分类监管，对于一些资金、人数较少的小规模组织，实行较宽松的准入制度，寻求自身管理；而一些公益性组织，则对专门从事慈善活动的慈善组织进行严格监管，在章程、工作内容等方面均有要求。
（二）慈善组织准入制度价值定位
慈善组织的价值定位是其设立和完善的基本准则，使对我们完善该制度起到指引作用，它体现了隐藏在制度背后的立法态度。慈善组织准入制度的价值定位为：结社自由、经济效率、秩序与安全。
结社自由是世界各国普遍保护的宪法性权利。《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》等文件均有对结社自由的规定。我国宪法中规定公民享有按照自己需要设立一定形式社会组织的权利。结社自由的具体体现就是自由的准入制度。当然，自由是相对的，它必然会受到一定限制，《公民权利和政治权利公约》也规定，只有当结社自由与国家安全、公共秩序冲突时才能限制结社自由。
经济效率是市场经济追求的基本价值。市场是资源配置的基本途径，但市场在面对某些公共产品时，总会出现“搭便车”和供给不足的不利于资源有效配置的局面。而政府在资源配置时则会有所偏向。应运而生的非营利组织正好弥补了市场和政府的不足，慈善组织实现了资源的第三次分配，使得社会良好发展。慈善组织配置公共产品的成本极低，效率很高，最终在结果上也满足了经济效率原则。
秩序与安全是所有活动的前提与底线，慈善组织准入制度当然也遵循此原则。民间组织会要求分担社会事务管理，在一定程度上会削弱了国家权力，同时，也对国家威慑力下形成的社会秩序与安全造成一些影响。结社自由会加剧此种状态，甚至已出现一些违法行为。但其实，结社自由也并不必然与秩序和安全相对立，它们甚至是相互促进发展的。结社自由必须以秩序和安全为前提和底线，而在秩序和安全的基础上发展结社自由。
四、我国慈善组织准入制度的完善
（一）政府转变观念，改变角色定位
在长期的历史过程中，我国政府一直在慈善事业中居于主导地位，它将慈善组织视为其附属。政府对慈善组织从严控制、限制发展、严格管理，通过登记对其数量和结构以及内部管理进行管制，目的在于维护社会的秩序，使慈善组织与社会协调发展。政府的严格控制确实对稳定秩序、维护安全起到了作用，但政府所秉承的观念以及管理体制是不符合现实状况的，甚至长远来说对社会秩序和国家安全产生不良影响。由上述慈善组织作用可知，慈善组织的蓬勃发展是社会必需的，而它也正迅速发展着，它对社会秩序和安全也并无太大的威胁，甚至还维护社会的稳定。政府应放转变观念，将控制改变为支持和培育，引导慈善组织日渐作为慈善事业主体，树立起“伙伴”观念，为慈善组织创造一个自由、有序的环境。
（二）改革登记管理体制
我国的双重管理体制一直是被诟病的焦点，它为慈善组织的登记注册设置了双重许可，这大大增加了登记的难度，一些大的慈善组织或与政府有密切关系的慈善组织才可能登记。我们应改革“双重”管理体制，在准入审查主体上，可以在民政部下设立慈善委员会，该委员会负责慈善组织的注册登记、财务调查、访问监管及其他措施。同时，设立灵活的慈善组织准入主体的审查标准，即按照慈善组织情况区别对待，实行严格和放松并举的标准。对于小型的草根民间组织，因其虽然资金、人数少，但依然能发挥弥补市场失灵和政府失灵的作用，因此应给予其生存空间，对其资金、人数可以不做限制，对其进行备案管理；而一些规模较大的专门从事慈善公益事业的慈善组织进行严格管理，因其不仅规模大，公共性也极强。还应扩大政府的管理范畴。我国现行管理体制的管理对象一般是已经注册登记过的，对社会中存在的大量的未登记组织，现行法规将此类组织认定为非法组织，规定对待此类组织应使其停止活动、自愿解散，甚至可以强制解散。此时，对于这些组织，我们应按照上述准入标准重新认定，进行注册登记；不必要登记的，给予合法身份，使其主要受行业监管；非法组织，则直接解散或取缔。
除此之外，鉴于慈善组织的特殊性，它不同于公司、企业等法人，因此我们应以独立主体定位它。我们应该明确其法人地位，并对法人的准入规则进行规定。慈善组织可以按照当前我国慈善组织种类分别进行登记，例如，基金会按照基金会法人的条件登记；并要求其章程、人员以及设立程序等符合法律对慈善组织法人的规定。慈善组织的定位有利于对其的规制、管理以及其责任的承担。
（三）降低设立条件
我国慈善组织的设立条件相对较高，主要表现在人员数量和原始资金方面。英美国家一般在民间组织人员的规定上是2人以上，德国类欧洲国家一般是7人以上。在资金方面，美国甚至无资金要求；英国规定5000英镑为标准，并无其他土地和固定资金要求。我国设立条件的目的在于慈善组织的进入和良好运行，而不应该是压制其发展，应降低设立条件。至于具体的设立条件，根据国情，征求社会民意的情况下，确定一个标准。
除了上述具体的完善外，笔者建议应制定专门的慈善立法。我国现行的《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》等法规，法律位阶较低，不利于慈善组织的进一步发展。我们应注意慈善组织的准入制度仅仅是政府对慈善组织管理中的一个环节，不应过分重视。为了使慈善组织在内的民间组织有序发展，除了完善慈善组织准入制度之外，还应加强激励制度和事后处罚制度的建设和完善。
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