社区治理与服务篇1
摘要提高全社会对高血压病的知晓率、控制率，降低并发症及致残率、致死率是社区卫生服务的主要职能工作，必须提高对高血压病的综合治疗与护理。
关键词社区卫生服务高血压病治疗与护理
高血压是一种世界性的常见疾病，世界各国的患病率高达10%～20%，并可导致脑血管、心脏、肾脏的病变，是危害人类健康的主要疾病。我国高血压患者发病率高、知晓率低、死亡率高，严重地威胁着人民的健康。随着我国经济的发展，人民生活水平的提高，高血压已日益成为一个重要的公共卫生问题。因此，对高血压的防治已成为全社会的卫生健康问题，提高社区医护人员对高血压病的诊断水平是加强社区居民对高血病的重视是十分重要的。临床实践证明，高血压病的治疗仅仅依靠药物是不行的，所以社区卫生服务要对高血压病患者进行健康教育、饮食疗法、运动疗法、量化管理、合理用药等综合预防及治疗措施，必须控制其并发症的发作，且笔者认为合理控制高血压的发生必须从以下几点做起。
对高血压病患者的健康教育
预防高血压病的发生以及对其并发症的控制的关键是对社区居民进行高血压知识的广泛教育。一是让高血压病患者和所有社区居民了解防治高血压病的基本知识，懂得要想预防病情恶化，控制其并发症的发生，就要实施以饮食运动、降压药和自我血压检测为基本措施的综合性治疗，且对这种治疗要做到终身坚持。二是宣传高血压病防治的医学发展形势，以及对高血压病的最新治疗方法，治疗高血压的新药特点及疗效等。三是引导高血压病患者主动配合治疗，改正不良的生活习惯，从而有效地控制并发症的发生。
加强定期普查，及时发现高血压患者
根据医疗实践，目前中老年人病以症状不典型居多，容易造成漏诊延误治疗，影响患者的生活质量及预后。所以，在社区卫生服务中要提高对中老年人高血压的警惕性，加强定期普查，识别具有危险因素的人群，及时发现不典型发病患者，力求全面、合理的早期综合治疗，以减少各种并发症的发生。高血压的危险因素主要有：随年龄增长高血压发病率增高，35岁以后发病明显增多；有高血压病家族史者发病率较高，但高血压一定有遗传性；肥胖者易患高血压病，其发病率高于正常体重者的2～6倍；摄入盐和脂肪过多，焦虑、不经常活动、吸烟、饮酒过量等均是与高血压的发生有相关性，所以加强社区卫生服务，定期普查血压，是发现高血压患者的重要办法。
对高血压病实施饮食疗法
饮食治疗是一种基础措施，不论高血压病的类别，病情轻重或有无并发症，也不论是否应用药物治疗，都应严格长期甚至终身控制。改善饮食，少食含脂肪高的猪肉、猪油，多食含蛋白质较高的禽类、鱼类及含钾钙高、维生素丰富的食物，做到戒烟限酒，避免刺激性食物，避免进食胆固醇含量较高的食物等。
对高血压病患者实施运动疗法
社区卫生服务充分发挥职能作用，指导高血压病患者参加适当的体力劳动和体育锻炼，在短期内，适当运动可使血压有不同程度的下降，并且适当运动有助于侧支循环的建立，从而提高患者活动耐力，坚持每天运动，放松情绪，陶冶性情。应多参加有氧运动、老年保健操等活动，但不能勉强做剧烈运动，运动要即将结束时，最好做10分钟左右的恢复运动，不要突然终止运动，运动前要充分了解当日身体状况、天气情况。为了帮助高血压患者的康复，运动疗法就要求社区医生对患者的身体及生活环境状况进行调查了解，然后因人而制定出具有个人特点的运动处方，包括运动时间、运动强度、运动方法等，并根据患者病情的变化情况，延时进行调查，一般来说，高血压患者的运动，应以积极、规律、适当、安全、长期，量由小到大为原则。高血压患者的运动量，应以运动后感到舒畅等。
对高血压患者实施药物疗法
药物是目前最为有效的治疗高血压的方法。当健康的饮食和锻炼不能有效控制血压时候，应服药。目前尚无一种药物可以根治高血压，故高血压的治疗必须长期坚持，多以终生维持。治疗高血压用药一定要因人而异，即个体化治疗原则。暂时停药或长期服药均应在医生的指导下进行，服药期间应经常监测血压，随访不同时间的血压值，综合判断药物效果，降压不可过快，过低。指导患者正确用药，警惕体位性低血压等药物副作用，药物治疗过程中必须要注意纠正一些治疗误区。总之，社区医生应根据每个高血压患者的病情选择适合的药物与治疗方法，原则上是早期防治，严格控制高血压病患者的血压，才能全面控制和预防并发症的发生与发展。
社区治理与服务篇2
关键词：社会治理；社区治理；公众参与
一、社会治理和社区治理的提出
1998年国家首次明确提出“社会管理”的概念。十六大报告提出要完善社会管理职能，并且认为社会管理是政府的专门领域，拒绝其他社会主体的参与。2012年党的十报告提出建立社会管理体制，社会管理主体的多样化逐渐受到重视，法治作为社会管理的基本方式日益明确。2013年，党的十八届三中全会明确指出：深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。首次在党的正式文件中提出了社会治理的重要命题，并且提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，这是对社会管理体制改革重大的变革，也是计划经济体制向市场经济体制转型中治理模式的变迁，更是在现代化中面对社会新挑战的现实需要。
中国经历30多年的改革开放，经济迅速崛起，人民生活改善，法治体系基本确立。同时，市场经济带动工业化和城市化的发展，传统的单位体制也发生重大变化，越来越多的“单位人”逐渐成为“社会人”，新型的社会组织大量涌现，外来流动人口迅速增加，户籍制度松动，社会活力大大增强，新的社会主体日趋活跃，随之而来的新社会问题不断出现，逐渐增加的社会问题，社会的压力，以及各种社会领域的治理危机开始出现。
社区是人们生活的基本地方，它联系群众最紧密、最直接、最有效，是在社会治理中起着基础的作用。城市社区中有很多治理主体，他们通过平等协商、合作互动来共同管理城市社区公共事务，实现城市社区公共利益。在国内，近些年许多社会学家对“社区治理”进行了大量的研究，如夏建中学者认为社区治理就是在规定社区内，依托于政府组织、社会组织、民营组织和公众组织等各种网络体系，共同应对社区社会事务管理和公共服务的过程，而治理的方式应该是合作、自治、参与以及建立更多的横向结构公众组织。
二、罗山市民会馆的社区治理模式
现代化社区治理中上海“罗山市民会馆”是浦东新区社会发展局、社会发展基金会、上海基督青年会和罗山街道办事处共同创办的集社区服务、社区教育、社区文化为一体的社区治理模式的新典范。罗山市民会馆，强调“市民”，从中彰显出一种非政府的管理模式，也是我们现在一种探索的“小政府，大社会”的模式。
在市民参与中，包括参与的主体、参与方式和参与内容等三个基本要素构成，即“谁来参与”、“如何参与”以及“参与什么”。社区公众，作为完整意义上的市民来参与社区建设的相关事务与活动。同时由于现代化和城市化进程速度，像教育、就业、等服务都要依靠社区服务来缓解和解决。公众参与有许多不同的方式，如投票、结社、宣传、上访等，这些都是公众参与的常用方式。如今，在信息和技术发达的今天，新的参与方式日益兴起。
青年会作为罗山会馆的法定托管机构，全权负责会馆的规划与运行，青年会精心设计管内敬老院、自闭症关爱中心、图书馆、活动长廊、假期儿童所、市民教室等。1998年建立罗山敬老院，开放的形式管理敬老院使社区人群和敬老院人群不断产生互动，这里会提供和吸引更加丰富的志愿服务，鼓励老人和比较年轻的老人在自己力所能及的条件下为他人服务，为社区服务，形成敬老院与社区的良好关系。志愿服务作为一种公共服务的重要资源，又是培育社区志愿文化、形成社区信念共同体的社区文明的基石。罗山会馆之所以取得成功，一个是青年会志愿理念吸引了大量的志愿服务，一个是动员市民积极参与有关政策制度的建立，并参与具体的活动项目，几乎每个项目的设计、出台到最后的享用、服务都为市民提供畅通的参与渠道。
公众的社区参与程度，是社区建设成效和社区发展程度的核心。它一方面制约着社区选择何种治理模式，另一方面又受社区治理模式的作用和影响。现在在很多地方的社区中，并没有像上海罗山市民会馆一样公办民营、综合型的一体化的服物，甚至很多落后地区根本无法建立一个比较完善的社区治理模式。笔者认为其中最主要制约社区治理和社区建设的是成员无法对社区有一种社区认同感，最终导致公众的参与不足问题，因此政府和社区管理人员无法调动和动员公众。要进行现代化的社区治理，根本性的是加强公众对社区的认同感，解社区公众参与不足问题。
三、城市社区治理中提高公众参与的建议
1、社区治理中公众参与主体的多元化
罗山市民会馆的每一个项目、每一个细节都表现了管理者对事物、对人际关系、对社区、对社会责任的深刻理解和高超的管理智慧。这里的一切都渗透了一种精神，一种“我为人人，人人为我”的价值理念，罗山市民会馆时刻培养公众的归属意识和自我管理自我服务的习惯和能力，让他们感受到主人翁的感情，从而很开融入社区服务中。但是，社区公众参与不是单单指本社区的居民，现在对象也在扩大，包括外来人员务工人员也可以接受社区提供的各种免费培训活动。
2、社区治理中公众参与内容的多样性
罗山市民会馆是一个近些年不错的实证案例，他们将会馆建成一个可以当地居民进行社会互动、教育文化娱乐、公共福利服务的开放性的社区的公共场所，成为一个有社区归属感的社区。要使社区成为一个真正守望相助的共同体，要结合居民的共识和生活方式，形成一套有特色的社区服务内容。例如，教育医疗、社区安全、商业产业发展、环境生态保护等。
3、社区治理中公共产品和公共服务提供的一体化
随着计划经济体制向市场经济体制的转型，过去由企业承担的社会功能逐步向社会转移，社区的社会服务功能得到了进一步的加强。社区除了保持原有的基层社会服务功能外，还承担着对弱势群体的救助、流动人口管理和服务、特殊群体的照顾和服务等职能。社区是居民获得公共产品和公共服务的重要场所，公共产品和公共服务的提供需要建立在多元互动的社区治理结构中。在上海罗山市民会馆中，公共设施非常健全，对社区不同的居民设有具体的设施，最主要的是它们的利用率都很高，能够保证居民真正享受到社区的一系列设施。所以基于这一点，只有公共产品和公共服务提供的一体化，公众参与的方式和内容更加多元，对于社区的认同感和归属管才能提升，社区治理才能有效开展进行。
作为国家治理的重要支撑，社会治理是一个不断提升的历史进程，而社区治理作为社会治理的一个最基础的平台与载体，是不断推动社会治理改革前行的。而社区治理的中心是公众是否能拥有社区归属感，能够积极参与社区治理中，实现政治治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。（作者单位：西北民族大学）
参考文献：
[1]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010，（2）.
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第一，江欣苑社区为党社复合共治提供了案例分析和可复制的经验。面对由农村向城市社区转变过程中的普遍性问题，江欣苑社区党组织选择了最佳治理路径，即夯实社区复合治理的政治基础和经济基础。首先，江欣苑社区党委通过建立六级治理体系，实现党对社区的领导和合作治理。其次，从人才队伍结构设置上复合共治。始终坚持以党组织书记为核心、以党组织班子成员为骨干、以党员干部为主体，切实加强“村改社区”骨干队伍建设，不断提升党组织书记的政治引领力、党组织班子的整体战斗力、党员干部的凝聚力、群众和骨干队伍的组织活力。社区中党社共治的实现，使社区发展的核心推动力量有效实现了整合，形成了合力。基层党建与社区建设的有机结合，是中国政治建设和政治发展的新生长点。在城市社区公共空间内，党建的深入进行使城市社会空间的领导力量实现着重构，党对社区的核心领导巩固了党的执政基础，从而使社区公共空间的领导力量得以加强。
第二，在社区复合治理模式中，政府公共责任与社区公共责任的分担与融合，是江欣苑社区治理的特点。首先，江欣苑社区采取的路径是建章立制，建立党务居务财务公开制度、干部述职与民主评议制度等，保障决策民主公开。其次，进行政务流程的再造，精简街道内设机构为“4+2”模式，使街道聚焦党的建设和公共服务管理。再次，政府与社区联手推动居民增收发展。街道与社区对居民生存就业的重视、努力及帮扶，极大提升了公共服务的供给能力，探索出了政府与社区共治的机制，即街道公共服务与社区服务的衔接模式，使社区公共服务的承担模式由单纯的政府演变为社区、市场共担，形成街居互动、社会治理与公共服务的联动机制。这种政府公共责任和公共服务与社区的良好对接、共治，不仅最大限度地满足了社区居民的服务需求，强化了政府以民为本、服务社区的理念，而且提高了政府的威信和公共服务的水平，是政府与社区的双赢，促进了社区治理水平的提高。
第三，江欣苑社区自治共同体的完善，解答了居民共治这一问题。社区居民自治体系的完善，为社区复合治理奠定了根基。江欣苑社区党委和社区居委会始终把建立社区居民的自治共同体作为社区建设和社区发展的目标，坚持“四民”工作法、制定“微公约”等，不断增强社区居民的社会凝聚力、自治力和认知力，“三力合一”就是完善的自治。居民的共治必然要找到实现的路径，必须具备共治的载体，江欣苑社区倾力打造“非遗”传承园，提炼民俗文化精神，增强了社区居民认同感。社区搭建文化活动平台，丰富了社区居民的文化生活，提升了社区居民的文化涵养。积极探索“互联网+”新模式，打造“互联网+非遗”品牌，用高科技智能推动民俗文化的传承与整合，形成品牌集聚效应。
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一、改革社会体制是社会建设的内在需要
将社会建设纳入社会主义事业的总体布局，在当今中国有着重要的社会和历史意义。2012年中国人均GDp已突破5000美元，城市化率突破51%。而与此相伴生的贫富分化、、城乡分割、多元价值冲突等新的社会矛盾与现象，也使中国社会面临着如何跨越中等收入陷阱的严峻挑战。社会建设就是要通过社会事业的发展和社会体制与运行机制的改革，改善民生，扩大社会参与，调节经济与社会资源的分配格局，以协调政社、城乡、地区、社会阶层等之间的关系，消弥可能产生的系统性社会风险。
从社会建设的内在逻辑考察，社会层面的建设与改革是统一的。民生事业的发展与社会体制改革相辅相成，不以保障和改善民生为目标的社会体制是不可能长久维持和良性运行的，而没有一个和经济社会发展相适应的现代社会体制，也不可能使中国的民生幸福得以全面实现。十强调社会体制改革在社会建设中的地位和作用，明确社会体制改革是社会建设的核心任务之一，这是对中国社会现实和发展规律的深刻洞见和科学判断，必将对中国改革事业的全面推进产生深远影响。
社会体制是事关社会事务管理、社会公共产品供给的主体职责、组织方式及运行机制的一系列制度性安排。社会体制与经济体制、政治体制、文化体制共同构成了一个国家经济社会运行的体制功能体系，其中任何一项体制的功能不良都可以影响其他体制的良性运行。体制改革进程也是一个整体，任何一项体制改革的滞后也必然会影响其他各项体制改革的深化。社会体制改革是中国体制改革的重要组成部分，没有社会体制的改革或改革滞后，经济体制、政治体制和文化体制改革也必然步履维艰。当前如何推进社会体制改革？
首先是要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党委在社会管理体制改革中必须坚持发挥政治领导核心作用，总揽改革全局、把握方向、整合力量，提高执政党引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。政府要进一步转变职能，强化社会管理和公共服务的责任，建设服务型政府，提高社会管理和服务的绩效。社会管理既是对全社会的管理，也是全社会共同参与的管理，新型的社会管理体制要特别注重扩大社会参与，发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，发挥群众参与社会管理的基础作用。推进社会管理的规范化、专业化、社会化、法治化，加强社会领域立法和执法，把社会管理纳入法治化轨道。
其次是加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。在基本公共服务体系建设中，政府负有主导责任，要进一步完善公共财政体系，科学划分各级政府基本公共服务的事权和支出责任，改进政府提供公共服务的方式，建立和完善社会化、专业化的公共服务供给机制。加强基层公共服务网络建设，增强城乡社区服务功能，立足我国社会主义初级阶段基本国情，优先保障基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生、基本住房保障等服务的提供，并且随着经济社会发展逐步扩大范围和提高标准。打破城乡和地区分割，加快推进城乡基本公共服务均等化，加大公共服务资源向农村和贫困地区倾斜力度，实现基本公共服务制度全覆盖。
第三是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。政社分开是现代社会组织体制的一项基本原则，各级政府是行政管理部门，要按照法定权限和程序履行政府职责，包括法定的社会管理和公共服务的责任；各类社会组织是非政府机构，有着自身的社会功能和组织特点，同样要依法参与社会管理和公共服务，特别在微观的社会事务和专业的社会服务中要发挥其特殊的作用。新一轮国务院机构改革和转变职能方案强调，政府和各类社会组织各自的权责必须明确，既要相互协同又不能错位越位。要改革社会组织的管理体制，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。推动社会组织健康有序发展，适应广大人民群众通过社会组织依法参与管理国家事务和社会事务的需要。国家要制定和完善社会组织的法律法规，依法建立社会组织的发展促进机制和监督管理机制，社会组织要严格依法自治，完善内部治理结构，提高自律性，而政府和社会则要依法尊重社会组织的法定自治权。
第四是加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。社会管理机制是社会体制改革的重要支撑。加强源头治理必须更加注重民生和社会的公平正义，坚持科学、民主、依法决策，防止和减少社会风险产生。要更加注重群众诉求的表达和利益的维护，及时收集和反馈相关信息，更多地通过平等沟通和协商，化解社会矛盾，满足群众合理需求，以实现社会管理的动态化。加强应急处置要更加注重应急能力建设，有效应对和妥善处置突发公共事件，预防和减少灾害及事故的危害，提升社会管理的科学化水平，最大限度促进社会和谐。
二、社区是社会体制改革的基础平台
社会体制改革是一个从宏观到微观的系统性改革，要实现社会体制改革的基本目标和任务，不仅需要有顶层的设计，更需要注重在基层的落实。社区作为社会的微观结构和基层地域性的社会生活共同体，它有着不同于政治国家和一般社会组织的社会功能。当前，加强社会管理的重心在社区，完善基本公共服务的依托在社区，现代社会组织体系的根基在社区，维护社会稳定的前沿在社区。社区是社会建设的着力点和支撑点，因此，社区也必然是社会体制改革的着力点和基础平台。
社区是当前社会管理的重心，每个人都生活在特定的社区中。改革开放以来，大量的“单位人”转化为社会人，各种社会需求、社会问题和社会风险，都会不同程度地反映在社区生活中。改革开放以来，中国城乡社区建设的实践和逐渐形成的社区治理体制，使社区已经成为建构党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障社会管理体制的基础平台。
20世纪80年代中期以来，中国逐渐形成了以社区党组织为核心，居民自治组织为主体，社区居民民主参与的社区管理体制。在社会事务处理和公共服务供给上，政府发挥着主导作用，而社区则依法实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。虽然这种体制在实践中还有大量不尽人意之处，但是它所体现的共同治理原则，有利于实现社会管理中党委领导、政府主导、居民自治、社会参与的有机统一。
在现行的社会管理体制中，社会协同、公众参与的不足是一项明显的制约因素。改革社会管理体制就必须有效地提高和增强社会的参与度，提倡和鼓励社会和公众的民主参与。一方面可以提升社会事务决策的科学化和民主化水平，增强社会公众对社会事务决策的了解、信任、支持和监督，凝聚社会共识和发展动力。另一方面可以提高社会公众自主自立的社会责任感和公共意识，提升公众参与社会事务和社会管理的能力，从根本上增强社会管理的内在素质和社会基础。
社区是人们认识社会、参加社会生活的第一场所。参与社区的公共事务正是参与全社会的公共事务和社会管理活动的基本通道。人们参与社区的公共事务，培养了健康的社区意识和公益精神，增进了居民相互间的关怀与情感交流，既是居民对社区责任的分担，也是对社区发展成果的分享，体现了社会成员对社会发展、公共利益的参与性贡献，又体现了其享有社会福利及参与社会公共事务管理的权利。当人们的民主参与使社区的发展与社会的发展更加协调时，基层社区自治的实践就具有了社会参与的倡导者与实施者的角色，社区所具有的扩大社会参与的功能和机制，也就为进一步推进社会管理体制的改革提供了重要的基础和途径。
社会体制改革提出的建设覆盖城乡的基本公共服务体系，同样需要依托社区来实现。基本公共服务是公共服务中最为基本的部分，是保障和改善民生必不可少的公共产品，社区是这些产品供给的最为重要和广泛的微观渠道，中国的社区建设就是从倡导社区服务起步的，服务是社区建设的本质属性，国家制定的社区服务体系建设规划（2011-2015年），明确要求城乡社区要建立“党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制”。
目前，全国有6923个城市街道，8.7万个城市社区。全国共建成街道社区服务中心3515个，社区服务站44237个，社区综合服务设施覆盖率达50.81%。社区服务内容不断拓展，劳动就业、社会保险、社会服务、文化娱乐、社会治安等公共服务逐步向社区覆盖。社区服务队伍不断壮大，截至2010年底，全国共有社区居民委员会成员43.9万人，社区公共服务从业人员105.9万人。有507.6万社区居民成为社区志愿者，活跃在社区服务各领域，成为推动社区建设和社区服务的重要力量。社区服务方式不断改善，有的地方通过政府购买服务、设立项目资金、开展项目补贴等方式，引导社会组织、企事业单位和居民参与社区管理和服务活动。
尽管就总体而言，社区服务体系建设也还存在服务项目较少、水平不高、服务人才短缺、素质偏低、结构亟待优化等困难和问题。但初步形成的社区服务制度环境，已经为进一步按照社会体制改革要求建设覆盖城乡的基本公共服务体系作了可贵的探索，提供了扎实的基础，一个较为完善的基本公共服务体系不仅必须深入到社区，也必须依托社区而建。
建设现代社会组织体系是社会体制改革的一项重要任务，社会组织成长发展是现代社会内在结构和功能的需要。然而在中国的现实环境中，社会组织能真正扎根成长的土壤是在社区。
社区实施的基层群众自治制度，是中国特色政治制度的四大组成部分之一，社区的自治体制与依法自治的社会组织之间有着最为相近的法定地位和组织特征，社区治理需要社会组织的参与，大量群众性的社区社会组织，已经成为社区建设的活跃主体。政府是社区公共服务的供给者，但还需要有实际的服务生产者，社区居委会、志愿者及居民互助服务只能承担部分的服务生产职能，要满足社区居民多样广泛的服务需求，需要大量的社会组织进入社区，为居民提供各种优质的专业化的服务，这就为社会组织的健康成长、发挥功能提供了最广阔的发展天地。
社区也是建立源头治理、动态管理、应急处置的社会管理机制的前沿阵地。目前，由于经济发展方式、社会利益格局等迫切需要转换和调整，社会中出现了许多新情况、新问题，大量新增劳动力的就业、社会弱势群体的生活困难、人口老龄化、城市外来人员的社会融入、征地拆迁等群众利益的保障等问题都比较突出，这些问题给社会管理增加了困难和压力.如果处理不好，解决不当，势必会造成社会的不稳定。而这些问题大量反映在社区的日常工作和生活中，许多的苗头最初就出现在社区，在基层社区建立起有效的社会管理机制，及时准确地从源头上预防和解决社会问题，构筑好保障群众利益、维护社会稳定的前沿阵地，是社会长治久安的治源之策。
三、在社会体制改革中继续创新社区治理
社区作为社会体制改革的基础平台，自身也需要在社会体制改革中不断完善和创新社区的治理机制。完善和创新社区治理需要形成政府、社区组织、居民及辖区单位、社会组织等基于公共利益和社区认同，上下互动，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的机制。
这种机制的形成需要有一个多方探索和实践过程，而当前在社区治理机制的创新中，一个值得关注的问题是如何按照社会体制改革的要求，处理好社区、社会组织和专业社会工作的关系。
社区作为社会管理和服务的基础平台，一方面在社区建设的进程中社区的社会管理和服务功能有了长足的提升与进步，另一方面由于政府职能转变的相对滞后和社区自治资源的不足，社区工作中也长期存在着某种“行政化”倾向，不少社区忙于应付政府下达的各项行政任务，缺乏能力和资源来更好地满足社区居民日益多元化社会服务需求。要改变这种局面，引导从事公益的社会组织和专业社会工作人才进入社区，发挥其实体化的组织优势和专业化的人才优势，无疑是一项创新社区治理的举措。它可以使社区治理的主体进一步多元化和专业化，从而增强社区的服务功能，为社区居民提供更广泛更专业化的社会福利服务，形成社区治理的新格局。
社会组织是社会建设的重要主体之一，没有社会组织充分发挥积极的社会功能，就难以构成现代化的社会管理和服务机制。改革开放以来我国的社会组织有了一定的发展，在社会生活的各个领域里发挥着日益活跃和重要的作用。但由于历史文化传统和现实体制因素的影响，我国社会组织同样面临着总体发展水平不高，组织的人才、资源、能力不足等发展中的问题。要积极引导社会组织健康有序地发展，就必须创造更为良好的体制环境和提供更为良好的资源条件。以政策和制度为保障，吸引专业社会工作人才进入社会组织，可以有效地为社会组织提供优质的人力资源，以增强社会组织的能力，支撑社会组织进入社区等公共生活领域承接社会公共服务，这就开辟了社会组织健康发展的体制空间，提供了人才支撑，同时也为政府转变职能，改善公共服务供给方式探寻了新的路径。
社会工作作为现代社会解决社会问题、促进社会良性运行的社会服务机制，对当代中国改善民生、促进社会和谐、建设现代化的社会体制有着特殊的社会功能和制度效应。社会工作人才队伍建设也已经列入了国家人才建设系列，成为社会建设的一项重要任务。然而人才队伍的建设最终是为了人才的使用，社会工作专业人才需要有职业化的专业岗位来吸纳，使专业社会工作者进入社会组织和社区，在社会组织中创业，在社区服务中发挥专业特长。社会工作职业化、专业化的进程才有更广阔的舞台和更深厚的基础。
社区治理与服务篇5
关键词:互联网+;社区管理与服务;模式重构
随着“互联网+”时代的到来,社区管理与服务也进入了新阶段。移动互联网、云计算、大数据、物联网等现代信息技术的深入应用为社区管理和服务模式的重构提供了可能。如何利用“互联网+”技术构建以居民为核心的信息化、智慧化、个性化社区管理与服务模式,成为社区管理与服务研究领域值得探讨的命题。“互联网+”时代是在互联网时展到特定阶段,在多重因素的叠加与交互影响下,国家从战略层面全面深入推进互联网与各行各业的深度融合与再造,从而产生新的经济模式、社会模式、文化模式和政务模式。社区作为社会变迁的主要载体,其管理与服务需要构建一个以互联网为基础设施和创新要素的全新模式,以期为社区居民提供更加便捷、高效、个性的全方位覆盖的管理与服务。
一、网格化社区管理模式面临的现实困境
随着城市化进程的不断加快,社会治理创新不断推进,社区自治的地位和作用日益凸显,居民的主体和权利意识也逐渐觉醒,传统、刚性的网格化社区管理模式受到挑战,特别是步入“互联网+”时代后,社区管理模式面临着治理转型与发展优化的现实困境。
(一)社区缺乏共同体意识
社区治理追求的价值观是社区成员在生活和交往中产生的一种用以支配其判断与选择、决定其态度和行为指向的观念及准则。传统的社区是由血缘关系或氏族关系而构成的,是一个以强烈的情感精神为特征,拥有共同的传统、信仰、风俗、习惯而形成的相互信任、亲密无间、守望相助的共同体。[3]但要实现一个理想的社区共同体困难重重,需要通过与之相适应的社区治理才能真正实现。在我国,随着城镇化脚步的加快及新社区实体空间的重构,曾经熟悉的邻里关系因生计方式的转变也开始疏离与陌生,这不仅打破了原有的“熟人社会”的邻里交往模式,更使得原有的社会关系网络逐渐断裂。一户一门的单元楼代替了以业缘关系为主的居住格局,社区居民的异质化变高,生活的私密性增强,地理和心理空间上阻隔了居民的相互交往,也正因为人际关系的疏远和社会信任的缺失,使得社区缺乏共同体意识,导致社区共同体的转向受阻。
(二)社区管理碎片化
随着我国从计划经济向市场经济的转型,原有的教育、医疗、养老等公共服务职能逐渐被剥离出来,社会管理和公共服务职能逐渐由社区来组织与承接,社区基本取代了原来的单位组织而成为社会管理和公共服务的主体,社区公共服务的功能已涵盖了医疗保健、养老保障、就业服务、文化娱乐、社会福利与救济等多个方面,在网格化社区管理的实践中,普遍呈现“上面千条线,下面一根针”的现象,网格既承载着政府各部门条线上布置下来的工作,又承载着基层政府与社区安排的工作,这种理念上的整合与实际运行中的分治让网格成为条块关系的矛盾焦点。在这一模式下,网格管理人员大多承受着一人多岗的重责:一方面,社区网格长、网格助理员既要完成大量上级政府部门分配的本职行政工作,还要做好网格内纷繁复杂的巡查处置工作,以致难以及时回应与处理社区居民对社区管理和公共服务的诉求,陷入两难境地;另一方面,由于人员紧缺,网格派驻员经常被安排进多个网格或多项临时性任务,由于分身乏术而导致其无法专注于从事自身社区治理事务。同时,由于政府职能部门内部条块分割、职责交叉,各部门间缺乏有效的合作,无法建立完善的信息共享机制,社区内部管理呈现“碎片化”特征。
(三)多元主体合作治理的基础缺失
在传统的行政主导型公共服务供给模式下,上级政府、街道办事处等行政力量对社区公共资源进行分配和供给,政府承担了大部分社区公共服务供给任务。而在一个理想型多元合作治理格局中,应当是政府和社会组织、社区居民等多元主体之间相互依赖、相互信任,分享公共权力,展开共同合作和共同管理,实现公共利益。随着城镇化脚步的不断加快,社区公共服务外延的不断扩展,社区居民对服务的多元化、个性化诉求凸显,社区公共服务供给机制正逐渐从传统的行政主导供给模式向多元合作供给模式转型,政府逐步采用多元主体合作治理的方式向居民提供公共服务。但从目前的实践效果来看,网格化社区服务供给的优势并不明显,水平和效率偏低,发展不平衡,从单一被动到多元联动的合作型社区公共服务供给模式并不理想,导致多元主体合作治理的基础缺失。原因有二:一是新聚合的社区居民间的相互信任、沟通交往等社会资本的匮乏,多元合作治理模式的有效性取决于社区社会资本的充足程度,而社区中居民的公共精神和相互间信任都随着生活节奏的加快而大大下降,这就必然会影响到社区公共服务多元合作治理模式的有效性和持久性;二是网格化社区管理模式仍然具有浓重的行政管理色彩,在实际运作中主要依靠行政资源来解决治理中的问题,很容易出现重管理、轻服务的失衡现象,最终演变成僵硬的管控模式。
二、“互联网+”时代社区管理与服务模式的重构
(一)从行政型社区向社区共同体的转变
传统的行政型社区主要通过行政手段将居民联系起来,居民则从社区服务机构及社区干部获取社区服务,削弱了居民间的交流互动。现代化社区管理与服务的价值观追求要求我们去重建一个有认同感、归属感的社会共同体。“互联网+”能极大地改变社区居民的交往方式,降低居民间的交往成本,增强居民间的互动关系,促进相互信任、守望相助的社区共同体的形成,而通过汲取网格化管理的合理因子,运用“互联网+”信息技术,可大幅度降低社区管理与服务模式重构的成本,提高社区共同体重建的效率。
(二)从分散化管理向整体性管理的转变
通过大数据、移动互联网等现代信息技术,建立高效便捷的综合信息管理平台,最大限度地整合社区内部管理系统、社会管理系统和公共服务系统,搭建综合信息化管理服务平台。同时,通过信息网络可以把相互分割的政府部门整合起来,互通有无,信息共享,走出社区管理“碎片化”的困境。
(三)从单一模式向多元合作的转变
借助“互联网+”高度的信息整合和共享功能,改变由政府包揽的社区公共服务供给的“一元化”模式,有助于实现以居民个体偏好为依据,定向化、个性化的多元主体的服务供给模式,且通过信息化手段优化社区管理流程,能推动社区工作人员的精力从上级的行政任务转移到社区的自治事务中来,形成多元共治格局。
三、海宁西山社区管理与服务的实践探索
西山社区位于海宁市商业繁华区域,辖区面积约4平方千米,隶属于硖石街道,人口密集,交通便利,西北部是海宁火车站和十多条公交线路的始发站。社区现有人口13481人,设有居民小组67个。西山社区曾先后获得全国和谐社区建设示范社区、全国民主法治示范村等6项部级荣誉称号及浙江省党建示范社区等20余项省级荣誉称号。目前,海宁西山社区借助“互联网+”技术,从社区信息、社区党员、社区服务体系、虚拟社区平台、社区志愿服务方面对社区管理与服务模式进行了改进。
(一)“互联网+”社区信息管理
西山社区率先在全市开启“互联网+”社区综合信息平台建设试点,利用云计算、物联网等先进技术,整合社区计划生育、社会综合治理、社会保障、民政、养老等基本信息,打造统一的信息管理工作平台,建立社区档案台账一体化管理信息系统,初步实现社区信息一次性输入,多平台信息共享,社区管理与服务更加科学高效便捷。
(二)“互联网+”社区党员管理
西山社区党委率先启用集党务管理系统、网上e支部、“好人好事银行”及“红立方”志愿服务于一体的智慧党建云平台试点,开展“互联网+”社区党员管理,将全部社区党员信息导入平台,实现社区党员管理的网络化,通过互联网在线办理党员组织关系转接、党员学习活动签到等,架起社区党委、支部与党员三者间紧密沟通的桥梁。
(三)“互联网+”社区服务体系
西山社区通过官方网站、“温馨港湾”微博、微信公众号等平台,将社区服务和周边资讯服务等载入平台,面向社区居民提供信息查询、医疗、家政服务、法律咨询等生活服务。居民只需通过扫描二维码或登录社区网络平台,足不出户便可掌握社区提供的各项便民服务,如通过互联网了解与个人相关的纳税缴费、就医保健、婚育收养、教育与招考、社保与住房等事项的所需材料、办理流程、服务进度,随时随地、方便快捷地办理各项事务,真正体验“互联网+”时代的“让信息多跑路,群众少跑腿”。同时,居民只需动动手指就能轻松获取最新最准确的周边商圈资讯和生活消费信息。
(四)“互联网+”虚拟社区平台
西山社区通过建立社区官方网站、微博、微信公众号、QQ群和互联网兴趣社区等虚拟化社区平台,充分运用线上方式收集社情民意、听取意见建议,社区工作人员在走访过程中,在将最新的服务资讯第一时间推送到社区居民手中时,还通过添加受访居民的微信号,增强与社区居民的交流沟通,扩大线下互动交流的影响力。同时,居民可以在平台上在线实时监督社区的各项工作和服务,在一定程度上扩展了社区居民事务公开的渠道。此外,社区干部还会定期将走访信息上传至电脑,收集社情民意,实时掌握和跟进社区舆情动向。
(五)“互联网+”社区志愿服务
依托互联网,西山社区建立社区志愿组织互助系统,搭建社区志愿者、社区互助基金等网络志愿平台。社区党组织成立全市首家志愿服务网络淘宝店———“潮乡馨园”,首创以网店模式进行志愿招募、网络监督和宣传学习,先后成立了海宁食品安全义务网络监督团、微博沙龙水环境义务网络监督团等志愿者团队,在网络上为“暴走文明路”、爱心义卖演出、护卫鹃湖等志愿活动招募大量的年轻志愿者;此外,还借助该网络志愿平台来推动“与爱同行,海宁义工”“微爱童行,圆梦计划”“禁烧秸秆,美化家园”等微课的宣讲,不但取得了较好的宣传效果,而且以新颖的方式吸引了大批社区群众参与文明共建,为新居民服务提供了新路径。
四、加快从“网格化”向“互联网+”社区管理与服务模式重构的对策
“互联网+”时代,社区管理与服务模式以“互联网+”思维为导向,依托“网格化”管理平台,深化信息技术应用,建立“互联网+”综合信息化管理服务平台,最大限度地整合社区内部管理系统、社区社会管理系统、公共服务系统和便民服务系统,实现社区管理服务主体由社区管理部门向社区居民的转变,[7]构建以居民为核心的信息化、智慧化、个性化新型社区管理与服务模式。
(一)全面统筹
以统筹资源为主,整合政府部门公共服务职能和推进社区公共服务信息化的集约发展,完善面向不同社区群体的公共服务,满足不同社区居民需求偏好的多元化、个性化服务供给,实现社区管理“全覆盖”、社区服务“全方位”、群众诉求“全响应”。
(二)共建共享
以信息互联互通为重点,实现各部门间联动互通的一体化信息共享,社区管理与社区服务的业务协调和数据交换,破除政府部门间的“信息孤岛”现象,避免社区管理与服务各自分散的平台建设,将社区管理寓于社区服务体系之中。
(三)健全机制
通过科学的顶层设计,建立各职能部门间合作协调机制,改善政府各部门间各自为政、职能交叉现象。同时,继续推进政府向社会组织购买公共服务的机制,把适合由社会组织提供的服务转移给社会组织或服务中介机构,促进参与公共服务供给主体的多元化,形成市场化社会服务体系和多中心、互为补充的服务供给结构,提升服务质量和服务效率。最后,在便民服务网站、政务微博、微信公众号等虚拟平台的基础上,加大对政务移动app的开发和应用,完善政务服务、政民互动、弱势关怀、社区养老、医疗保健、纠纷调解等民生类社区公共服务功能,注重用户体验,将服务链条延伸至社区的每一个角落。
五、结语
“每个社会都需要创造适合于自己的治理方式,社会的演变要求更新每个时代的治理模式。这一更新的必要性在21世纪初尤为迫切,因为我们这个时代的治理模式没有跟上社会发展的步伐。”社区管理与服务模式的重构,正是回应了“互联网+”时代强劲的社会治理话语,也是构建现代有效的社会治理方式的积极探索。从“网格化”到“互联网+”,既是对信息化社区的继承与发展,也是对未来的一种期望:即让“互联网+”融入社区管理与服务,让社区管理与服务体现出“互联网+”,这也正是“互联网+”在社区管理与服务中的最终目标。未来社区管理与服务发展的过程中,如何借助“互联网+”信息化技术来构建一个让政府、社区、居民三者有效沟通和良性互动的运作机制,成为提高社会治理水平的关键所在。
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社区治理与服务篇6
关键词：社区权责；碎片化；整体性治理
中图分类号：D669.3文献标识码：a文章编号：1673-2596（2016）05-0016-03
改革开放以来，伴随着经济体制、政治体制、社会体制的变革，“社会结构的多样性带来了社区需求的多样性，不同的社会群体对参与社会管理的需求或享受公共服务的需求，表现出异质性”[1]。能否有效提供社区公共产品，满足居民多样化需求，成为政府和社区各主体重要任务。
一、社区权责碎片化的表现
英国学者格里・斯托克指出“由于各方面的责任趋于模糊，易于导致逃避责任或寻求替罪羊”。在城社社区治理中，社区居民委员会、公共服务机构、社区社会组织、辖区单位等主体间权责关系尚存模糊之处，权责碎片化，影响社区整体性治理，不利于社区治理体系现代化建设。社区权责碎片化表现如下：
（一）居民委员会与公共服务站权责碎片化
社区居民委员会“行政组织”和“自治组织”的二重性决定了当前我国城市大部分社区治理结构的二重性，即管理或控制与自治的二重性。中华人民共和国宪法第一百一十一条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。实际上，居民委员会承担大量行政事务，自治事务无暇顾及，居民委员会与社区工作站权责混乱，功能界限不清。一是，职能不分功能不互补。“社区工作站作为政府社会管理和公共服务的微观机制，具体承担政府向社区延伸的各项公共服务；社区居民委员会回归自治功能，着重发育社区民间组织，开展自治活动”[2]，与公共服务站协助政府开展工作。然而事实上，居委会与工作站“职能不分、功能不互补”，社区自治事务和社区工作站行政事务不分，影响到社区居民自治发展。例如在宁波市H区，社区居民委员会与便民服务中心岗位、职责交叉。社区居民委员会部分成员兼任便民服务中心的工作人员，有的社区居民委员会副主任或专职委员同时担任便民服务中心主任，或者社区党委副书记也需要承担便民服务中心的党务、统战、社教和文化岗位工作。二是，“条线”陷入合作困境。由于政府组织条块分割，奉行部门主义和部门利益，各自为政、重复劳动、相互推诿、信息孤岛、资源浪费，尽管社区专干进驻社区，却陷入合作困境。如人口信息虽由网格员统一采集，但在录入过程中分别由计生专干、社保专干、低保专干和外来人口协管员分系统接口分别录入，基本信息网络接口复杂、繁琐。这造成基础数据重复采集、信息孤岛问题严重、使社区不得不做很多的“无用功”。
（二）居民委员会与社会组织权责碎片化
社区社会组织指以社区为本的、居民自愿组建的履行自我教育、自我管理、自我服务、自我监督、自我发展的各类非营利组织组织的总称。实际上，社区组织间关系不均衡，社区居委会一体独大，社区民间组织力量弱，甚至缺失。一是，边缘：居民委员会与专业服务组织。在深圳市p区，为了让居民委员会回归本我：首先，成立社区工作站承接行政性事务，为剥离居民委员会所承担繁重的行政性事务；其次，成立社区服务中心，并由社会机构运营社区服务中心，履行协议内容，向社区提供相关服务。事与愿违，居民对社区工作站和社区服务中心认同度更高，居民委员会遭遇边缘化境地。二是，控制：居民委员会与社区社会组织。中办发〔2010〕27号文件明确指出“社区居民委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者”。在宁波市H区某个社区，居民委员会不是积极引导和发展居民和社团自治，而是加强控制。居民委员会理性逻辑在于，社区社会组织力量的壮大会威胁到居民委员会甚至政府部门，是造成不稳定因素的载体，因而不是引导社区社会组织参与社区民主协商。三是，组织的无序。由于社区公共资源有限，加之社区社会组织间没有有效沟通和协商，在兴趣类组织中经常发生资源“争夺战”，也不乏产生肢体伤害事件。在互助类组织里，缺乏引导和介入，如低能人士互助团、残疾人互助组是自我封闭，排斥周围人群和组织，部分组织演化为上访和维稳群体。在这里，社区不仅需要强调社会组织的权利，也要协调社区社会组织间的权利关系，增进共识，促生有序治理。
（三）居民委员会与辖区单位权责碎片化
众所周知，单位制解体以来，社会空间产生分离，社区已经成为人们居住和生活的空间。“共驻共建、资源共享”成为辖区单位参与社区建设的理念，这客观要求辖区单位承担一定社会责任。实际情况中，一是拥有充足资源的辖区单位处于强势地位，居民委员会处于弱势地位，辖区单位参与社区管理与服务主动性不足；二是社区辖区单位参与动力不足，缺乏参与激励和互惠机制；三是，社区居民委员会与辖区单位之间缺乏足够信任。
（四）服务冲突
满足居民需求，实现社区公共利益最大化是社区组织、机构、政府部门的共同目标。从理性人视角来看，时常出现居委会及社区服务机构权责与居民实际需求、社区公共利益相悖的景象。
一是，需求边缘。由日常办公、工资福利等受到政府牵制，居民委员会把行政考核目标作为导向，忽略居民真实需求和切身利益，没有发挥居民委员会自治功能和中介作用。居民也认为社区居委会是政府的基层组织，社区成员没有将自己定位于主动参与是公共事务的角色上来，依赖性严重，社区居民对政府在基层的“代言人”不满意，认同不足。
二是，服务错位。专业服务组织，是指政府通过购买社会机构服务，签订服务合同，接受政府评估和监督，以满足社区居民服务和需要。就某个社会机构提供居民服务时，“工作模式强调传统的自上而下的“以行政管理为本”而不是专业社会工作所强调的“以人为本”、“以服务案主为本”的模式，因而服务对象的利益常常被忽略或损害”[3]。
（五）群体参与失衡
社区精英在能力、社会资本等方面较社区普通居民优越，往往成为民间组织潜在领袖，对社区参与和社区协商有一定影响力，成为基层政府和社区居委会吸纳对象。以选举为例，尽管居民参与居委会组织选举，但居民个体的分散性和较低的利益关联度使选举后居民难以或不愿意参与社区公共事务的治理，导致社区自治变为部分民间精英的自治[4]。
二、社区权责碎片化根源
“希克斯指出所谓碎片化是指个专家之间因贫乏的协调而导致的结果，并具有无数种问题来源，是一个非常复杂的问题。”[5]在我国社区建设历史阶段中，我国城市社区治理中权责碎片化有其特殊性，其根源在于政府的碎片化，社区权责的碎片化有着深层次的影响因素。在笔者看来，根源在于：一是政府部门职责同构，造成条块分割矛盾长期存在；二是条块分割，存在部门主义。
第一，职责同构、条块矛盾。所谓“职责同构”，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一、一致，机构设置上也就是“上下对口”，“左右对齐”。而政府组织中的“条条”牵制政府组织中的“块块”，职责同构构成“条块矛盾”长期存在之病理所在。
第二，条块分割、各自为政。张治栋认为“条块分割的本质在于行政垄断”。部门垄断不利于社会组织发育，也因社会组织低组织化而得到强化。曾凡军认为“条块分割深层多维原因：一是，政府是利益主体是条块分割的内在动力；二是，功能定位不合理是条块分割的现实可能；三是，不科学的考核机制促成条块分割的激励机制。”[6]
第三，政府治理碎片化渗入。随着单位制的解体，单位不再是全能型服务者和资源提供者，大量政府资源下沉到社区，政府将一些职能转移或者还给社区。但条块分割，政府部门奉行部门利益，各自为政，致使延伸到社区的资源、信息、服务呈现碎片化状态。加之“只唯上、不看下”导向，忽略居民需求和利益诉求，城市社区治理效能低下，社会问题社区化，“病的是政府，却总给社区看病”。
三、超越碎片化：社区权责整理
（一）整体性治理观念培训与内化
“整体性治理不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式的变迁，更是一种治理理念的重塑，能极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨。”[7]首先要培育社区整体性治理观念，加强整体性治理理念的教育和培训。通过手册宣传、宣传栏、会议召开、现代多媒体等多种形式宣传整体性治理理念。其次，整体性治理理念的内化。理念仅是外在规则，停留在观念层面远远不够。整体性治理理念内化于内心深处才是关键，否则社区整体性治理面临风险，或流于形式、或应付上级。
（二）以满足社区居民需求为导向
“传统的公共制度……都是旨在便利管理人员和服务提供者，不是便利顾客的”[8]。整体性治理则强调以满足公民需求为主导的理念，也就是“将个体的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织’的研究重点转移到‘个体问题’的解决上”[9]。因此，政府部门和社区治理主体必须剔除“拍脑袋”迹象，树立正确的社区治理观念，即社区是居民的理念，政府、社区组织和社区机构应当以满足居民和社区多样化需求作为自己的出发点和落脚点。
（三）社区事务分流
满足居民需求是社区组织、辖区单位和各类机构的出发点和落脚点，以满足居民需求为导向，而不是传统的单纯对上看齐。总体来讲，三事分开，即社区自治事务、社区行政事务、社区公共事务分开，推进事务分类管理和流程再造，实现自上而下和自上而下的良性互动关系。根据实践经验和学术反思，笔者提出自上而下的事务分流，这产生以下两个益处：一是，清晰界定各主体应当处理的事务和应当协助处理的事务，形成各层次事务目录，确定其功能边界；二是，依据事务界定，明确规范各主体权责，形成权力责任目录，避免责任不清和责任推诿，提高行政效能和自治效能。
（四）疏通参与渠道
居民参与是社区自治的内在要求，也是社区建设的根本动力和根本保障。社区参与也是社区成员自主选择权利、机会和能力扩展的过程，也是现代公民社会培育过程。社团是社会人经过组织化变成社团人构成，凝聚和表达社团成员利益诉求。根据“经纪人”假设，参与者行为是行动者为追逐个人利益而做出的理性选择，参与程度取决于治理主体被激励的程度；因此，需要将个人利益嵌入社区利益，使得社区成为真正的居民共同体，是促进居民参与、重构居民与社区组织互动关系的根本措施[10]。
（五）构建协作机制
整体性治理强调各主体、公私部门之间的协调与整合，这是弥合主体和部门缝隙“良剂”，有助于弥合组织、机构之间的缝隙，实现并提高社区整体性治理的效能。同时，整合也是一种协调方式，是指政策执行过程中的协调，协调已成为整体性治理的内在核心，并将协调作为提升集体行动能力和解决碎片化问题的有效路径[11]。建立健全各类联席制度和对话沟通机制，构建社区主体沟通机制。社区多主体合作和频繁互动有助于破解基层社会治理困境，也是适应社区治理体系和治理能力现代化建设的要求。
（六）技术整合
整体性治理强调信息技术整合，网络简化和一站式服务。邓利维表示，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化[12]。目前，社区信息化水平不高，信息网络资源也没有整合。政府部门各自为政，权力部门化，部门利益化，尽管延伸到社区信息平台很多，但都是割裂的、分割的，存在严重信息孤岛现象。利用信息技术，坚持以居民需求为导向，建构信息共享机制，整合信息资源，有助于减少成本，提供更好的社区服务。
（七）信任建设
整体性治理十分重视信任因素，“并强调信任是整体性治理所需的关键性整合及整体性治理最重要的是责任感”。林楠认为“信任可以定义为对他人在叫还债考虑到自我的利益的信息和期待，它代表着对一个事件或行动将会发生或不会发生的信念，这种信念是在重复交换中被相互期待的。”[13]帕特南在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》中指出，社会资本指的是社会组织的信任，如信任、规范和网络，这些特性通过促进合作行为能够提高社会的效能。在社区治理中，信任和理解是社区主体协调、合作的关键，减少猜疑，降低协作、合作成本，促成共识。
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社区治理与服务篇7
论文摘要：“政府包办”和“条条管理”是中国城市基层社会管理和公共服务体制的基本特征，也是社区体制改革的逻辑原点。社区体制改革的目标模式是建立多元合作治理网络，但合作的前提是合理分工。社区体制改革的基本向度是社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务相互分开，社区行政管理和社区公共服务综合化。
一、问题提出
随着市场经济的发展和单位体制逐步解体，城市基层社会出现管理“真空”，社区成为多种利益主体特别是弱势群体博弈的主要场域。借鉴国际经验，社会建设一大途径是社区建设，社区建设必须先建社区进行社区体制改革。社区体制改革的核心是调整政府与社区的关系，赋予社区组织和公民参与社区公共事务管理的权利。我国政府与社区分权改革缘起于2000年武汉市江汉区社区体制改革。江汉区改革最大特点是强调“垂直整合”，即重点理顺区街政府部门与社区居委会的关系，采取“条专到底”的方式，区政府职能部门通过“五个到社区”(工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区)独自承担本部门事务江汉区的改革顺应了城市社会问题社区化的现实，部分改变了传统居委会时代“责大无权”问题，使社区居委会拥有_定的资源和权力。
“垂直整合”的社区体制改革经验产生了较大的扩展效应。各城市部门纷纷在社区“抢摊登陆”，将管理边界下沉社区，将管理触角延伸到社区，出现排他性的各自为政的管理链条，如市城管(执法)局——区城管(执法)局——街道执法中队——城管协管员——社区居委会，市公安局——区公安分局——街道派出所——社区民警——安保队员——社区居委会等等。同时，政府部门通过行政目标层级分解，控制社区居委会的人事权和财权将居委会吸纳其中，成功实现国家对社会的“行政吸纳”。政府部门垂直整合产生三大问题：一是社区居委会全能化，既履行社区公共服务供给职能，又履行行政职能，还履行公民权利代言职能；二是相同(相近)事务分散，不同的事务混合，不同政府部门和社区工作者根据“条条管理”原则履行社区行政管理职能、社区公共服务职能，导致机构重叠、职能交叉、权责模糊、相互扯皮、重复劳动；三是社区公共产品供需失衡，无论是社区低层次的生存需求(社区就业与社会保障、社区公共环境)、安全需求(社区公共安全)，还是中等层次的社区交往需求，亦或是高层次的社区参与需求都没有得到满足。因而，亟需深化社区体制改革，探寻垂直整合模式的替代者。笔者认为，社区体制改革的基本向度是分开和综合，即将政府的社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务相互分开，采用“大部制”理念推行社区行政管理和社区公共服务的综合化。分开是基础，综合是关键。
二、理论阐释
1．分开
中国社区体制改革的目标模式是建立政府资源与社会资源整合，行政机制、准市场机制与自治机制互动，政府功能与社会功能互补的社区治理模式。从中国行政一体化的历史传统出发，社区体制改革的关键是将社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理的主体、客体和运行机制实行彻底分离。
第一，社区行政管理与社区自治管理分开。所谓社区行政管理是指特定的执法主体和法定的行政主管部门依据宪法和国家有关法律，以社区为单元，采取行政机制组织和管理社区行政事务。所谓社区自治事务是指社区自治组织(社区居委会、社区居民代表大会、社区协商议事委员会等)，依据宪法和国家有关法律独立自主的组织和管理本社区内公共事务。社区行政管理的主体是政府组织，客体是社区行政事务(决策、筹资、监管、纠错等)，运行机制主要是行政机制；社区自治管理的主体是社区自治组织，客体是社区自治事务，运行机制主要是自治机制(自我教育、自我管理、自我服务、自我监督)。
社区行政管理与社区自治管理分开背后的价值理念是“国家、市场与社区的适度分离”。社区自治的必要性在于弥补国家失灵和市场失灵。市场行为的内在逻辑是追求利益的最大化，市场在提供公共产品和社区公共事务管理领域会出现“失灵”或“不作为”。政府行为的内在逻辑是从大多数人的共同性需求出发，提供同质性或普遍性产品，很难对社区居民多样性和差异性做出及时的、恰当的反映。，社区组织的行动逻辑是根据社区居民不同群体或不同个体的具体要求，分别提供不同的产品。国家、市场、社区不同的运行逻辑要求将社区行政管理与社区自治管理(市场自主管理)分开，培育社区组织，改变目前社区居委会功能过大的困境，回归社区居委会自治性质。
第二，社区行政管理与社区公共服务分开。所谓社区公共服务是指社会中介组织依据宪法和国家有关法律，以社区为单元，采取准市场机制(引入市场机制，建构市场环境)提供的社区服务。社区行政管理与社区公共服务分开的实质是公共服务的市场化和社会化，即在公共服务领域打破政府垄断，引入市场竞争机制，将原有政府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化资源配置的作用达到有效改善与提升公共服务的目的。公共服务市场化背景下政府不再是既充当服务制度的制定者和评判者，又充当无所不保、无所不为的公共服务的提供者，而是“开始转向一种政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的机制”，即政府的职能被界定为“掌舵”而非“划桨”。表现在政府对公共服务的数量、质量标准进行决策和对服务的效果进行监督，而具体的执行则由公共部门、私营部门、非营利部门加以完成。
社区行政管理与社区自治管理分开，社区行政管理与社区公共服务分开具有重要价值：首先，它为实现城市政府职能根本转变，重塑政府角色和功能，构建服务型政府提供了实现路径。其次，它为解决社区居委会“大包大揽”，社区行政化提供了理论与实践依据。随着社区行政事务、社区公共服务的剥离，社区居委会真正回归法定的社区自治性。最后，它为发育和发展社会中介组织和社区民间组织留下了充足的资源和机会。随着社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理在主体、职能和机制上的分离，社会中介组织和社区民间组织将获得独立存在的空间。
2．综合
政府组织的社区行政管理、社会中介组织的社区公共服务、社区组织的自治管理的分离是建构社区体制的最为基础的层面。这一层面改革的实质是改变府“大包大揽”，从横向上重新架构基层社会管理和公共服务体制，实现国家与社会的适度分离，为建构政府与社会合作的公民社会奠定基础。但是，中国社会体制(社区体制)还存在一个亟待解决的重大问题，即各部门职能纵向延伸到底，形成众多的、分割的管理链条，带来政府职能部门(社区工作者)之间难以协作、资源分散、行政成本居高不下、治理效能低下等问题。同时，政府部门“条专到底”的内在冲动，也使社区自治组织(社会中介组织)难以获得自治的空间、资源和机会。为摒弃“韦伯式”科层体制内在弊端，西方政府推行“大部门制”改革，其基本理念是相同或者相近的职能合并，性质相同或相近的机构进行重组。这一理念不仅适用于中央政府行政体制改革，而且适用于社区体制改革。根据“大部门制”基本理念，在社区公共事务治理体制构架中，要实行社区行政管理综合化和社区公共服务综合化。
社区行政管理是政府组织对社区行政事务的规划、审批、筹资、监管等，包括公安部门、综治办、计划生育和人口管理部门对出租屋的安全检查及重点人群的监管；执法部门对社区居民违规行为的纠错和处罚，如取缔无证行医、拆除违法建筑等事务。社区行政管理具有一定的相关性：一是管理对象具有重叠性，都是社区居民；二是管理区域相近，都是街区和社区；三是管理行为具有相似性，都是对违规行为的教育、制止、纠错、处罚。社区公共服务是对社区居民尤其是特定人群提供的服务，如最低生活保障服务、计划生育服务、就业服务、老年人服务、残疾人服务、社会保障服务等。社区公共服务事务具有内在的因果关联性：一是服务对象的重叠性，如残疾人往往具有享受多种福利的资格，包括低保金、子女教育补助金、独生子女教育补贴、重大医疗救助保障金、住房优惠补贴金等；二是信息资源的关联性，服务的提供都依据相同的社区人口信息和房屋信息。
源于科层体制惯性，我国社区行政管理和社区公共服务都具有垂直整合、条条垄断、各自为政问题，如公安部门、综治办、计划委、劳动局、民政局等都分别开展人口管理等。政府组织和其他社会组织都难以采取有效地集体行动，导致公共产品短缺，既不经济，也有失公平。社区行政管理和社区公共服务综合化具有重要价值：避免城市基层政府部门职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政管理和公共服务效能，降低行政成本目的。
三、经验研究
为论证上述分析，本文拟以深圳盐田区社区体制改革为样本，作详尽分析。盐田区建立于1998年，面积72．63平方公里，(截至2006年)常住人口21．87万，其中户籍人口3．34万，非户籍人口18．53万，现辖4个街道，18个社区。伴随市场经济体制的完善和单位制的解体，社会问题逐渐礼区化，盐田区政府1999年开始社区建设。与全国大多数城市一样，但由于政府行政体制惯性，盐田区政府职能社区化出现失范问题，具体表现为：“上面千根针，下面千条线”，居委会行政化日益严重，公共产品短缺，社区治理效能低下。源于此，2002年盐田区政府推行社区体制改革，实行“居改社”，将21个居委会改为17个社区居委会；同时以“议行分设”理念设计了两站内置式社区组织体制，即社区居委会下设社区工作站、社区服务站两个专门性的工作机构，共同执行社区居委会的决策：社区工作站主要承担社区行政事务，社区服务站主要履行社区公共服务职能。这一体制改革试图把居委会的行政、服务和自治三种功能进行体内分化，由三个社区组织分别承担，以回归社区居委会法定属性和提高政府管理效能。从改革实效看，社站内置模式在一定程度上缓解了礼区居委会作为政府“腿”与作为社区居民“头”的角色和功能冲突，但是出现各类幸十区组织运作交叉现象，政府职能社区化失范和社区行政化问题更为严重，政府与社区关系不顺。为解决这些问题，2005年盐田区政府进一步创新社区体制，实行“居站分离”，即作为社区自治组织的社区居委会与作为政府机构的社区工作站在组织结构(人员)、职能、权利和运行机制上实行彻底分离(见图1)。
理论界和学术界将盐田社区体制创新的成果称之为“盐田模式”。其具体做法包括：
第一，社区行政管理、公共服务、自治管理分开。
一是社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理的主体分开。(1)社区工作站与社区居委会和社区服务站在组织结构上完全分开。社区工作站由原来的社区居委会内设机构收编成街道办事处的派出机构，行政管理上接受街道办事处垂直管理，业务接受有关职能部门指导和监督。社区居委会回归法律定位，主要充、1民权利的表达者和维护者，是居民权益保护性机构。社区服务站作为社区居委会组建的民办非企业单位，隶属于社区居委会。(2)社区工作站和社区居委会在人员上完全分开。两个组织的成员不交叉任职，社区工作站人员由事业单位雇员和临聘人员组成组成，按照《深圳市事业单位雇员管理办法》和《盐田区临聘人员管理办法》进行管理；社区居委会成员由直接选举产生，实行兼职制、属地化管理。
二是社区工作站与社区居委会和社区服务站在职能上相对分离。社区居委会将原来承担的社区行政管理事务全部剥离给社区工作站，不再承担政府交办的行政任务，其主要功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，将社区居民的权利要求传达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督。社区工作站专门承接各“条条”政府部门(街道办事处)向社区转移的社区行政事务。社区服务站执行社区居委会决议，主要职责是开展社区服务。
三是社区行政管理、社区公共服务、社区自治管理的机制分开。社区行政管理采取行政机制运行，政府职能部门和街道办事处自上而下建立起社区工作站，是垂直性、依附性的权利关系结构，并通过等级命令制供给公共产品。社区公共服务主要采取准市场机制运行。盐田区将社区服务站定性为民办非企业，并通过购买服务的方式，每年等额购买图书阅览、老人活动、残疾人康复、特困居民救济等公益服务项目。
社区居委会主要采取自治方式运作，具体工作方式包括：召开议事会议和开展各项活动；对其他的社会组织进行监督；对事关社区建设和居民群众利益的有关工作进行考核评议；对社区成员之间的公益性、社会性事务和一般矛盾、利益冲突进行协商解决；对政府有关部门或社区居委会在社区实施的项目和涉及社会性、公益性的重大工作在做决策前进行昕证等。
第二，社区行政管理和公共服务综合化。
一要社区行政管理综合化。“盐田模式”改变了政府职能社区化进程中部门“条条分散”管理的困境，实行综合管理。将所有的社区行政事务从社区居委会身上剥离，让社区工作站独立承担，实现了社区行政事务的综合化，社区工作站因而成为社区行政事务综合管理的一个平台和机制。按照相同职能合并，不同职能分开的原则，将社区行政事务归并整合为十大职能，将区政府职能部门和街道办事处设立的社区计划生育干事、出租屋综合管理协管员、社区社会保障干事、安全检查临聘人员等整合成社区综合协管员队伍，统一划归社区工作站管理。工作站实行“一门式”服务，根据岗位工作量的大小、特点和难易程度，实行一岗数职、一职数人或一人数职的管理模式。
二要社区公共服务综合化。盐田在社区体制改革中将社区服务站定位为一个综合服务性组织，是政府为整合社区服务资源，由单一服务向综合服务过渡的平台和组织机制，而不是街道办事处内设的或者延伸出来的管理机构。社区服务站的主要职责包括三方面：(1)根据《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》和《民办非企业单位登记管理条例》及居民需求和就近原则，开展旨在提高居民生活质量的便民利民服务，诸如托幼服务、家政服务等；(2)开展有利于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进和谐社会建设的各种公益性的服务项目，按照政府购买服务项目的方式为群众提供社会福利、社会保障、社区残疾人服务、社区老人服务和其他社会公益性服务等无偿服务；(3)办理社区捐助接受站、庇护站、社区老人之家、残疾人康复点、废品回收站等福利性、公益型的机构。
盐田社区体制创新具有重要的实践绩效：有利于理顺政府组织与社区居委会、社会中介组织的关系；有利于降低了行政成本，提高了政府行政管理、公共服务和自治管理效能，解决公共产品供需失衡问题。据不完全统计，改革后盐田社区行政工作财政支出每年可减少600多万元；安全文明小区覆盖率达95％以上；为90％的社区居民建立健康档案；从1998年至2007年，社区民间组织由1个发展到45个。
社区治理与服务篇8
所谓新型城镇化进程中农村社区治理创新，指的是在根据当地城镇化过程中新产生的农村社区，在新型城镇化的内涵的条件下，结合社区治理的特殊性，通过治理理念、治理方式、治理手段的创新变革，从而实现社区良好治理的过程。具体来说，在新型城镇化背景下，加强农村社区治理创新
一、根据城乡统筹发展，站在构建新型城乡关系的高度，有序变革新型农村社区治理。
城乡发展一体化是统筹城乡发展的根本目标。但城乡发展一体化并并不是城乡发展一样化，而是通过加大农村公共服务建设力度和农村治理变革，实现城乡公共服务均等化，建造新型城乡关系。在新型农村社区建设过程中，各级政府要切实提高投入力度，特别是在水、电、燃气等基本生活设施公路、绿化、社区卫生、安全保卫等公共实施建设方面，要按照不低于城市社区公共服务平均水平的要求为农村社区配置资源，以保障其生活的基本运转；结合新型农村社区现有的社会发展条件，考虑农村社区居民公共需求的多元化特点，有针对性地提供商贸、教育、医疗、养老、文化、健身、娱乐等服务，提升村民的生活质量；从实际出发，按照新型农村社区治理的特殊性要求，逐步健全组织管理体制，完善工作机制，探索适合新型农村社区特征活设施以及管理方式，提高管理水平。
二、根据新型农村社区各自本身的特点，重置农村社区治理体系。
社区管理体制是社区管理主体在社区资源配置、社区事务管理、社区关系调适等领域中的地位、作用以及相互关系、运作方式。新型农村社区治理中存在三个主体：村居民群众、社会组织和乡政府。
顺应城镇化发展趋势，根据新型农村社区的特点，探索构建社区服务中心、社区建设协调委员会和社区社会组织等组织框架，形成以社区服务中心承接政府公共服务、社区建设协调委员会主导社区民主协商和社区自治、社会组织参与自治和社会协管为内涵的社区组织管理体制，完善农村社区治理体系，促进社区居民的社会融合。
三、理顺政府管理与基层群众自治的关系，实现政府社会管理与基层群众自治良好而有效的衔接。
乡村关系是村民自治的核心问题之一。新型农村社区治理要坚持以社区自治为基本原则，首先要调节好好村民自制体系与行政管理体系之间的关系，依法完善关系定位，理清乡村关系。其次，新型农村社区是介于农村和城市社区之间的特殊形态，其自治到底是依据哪项法律尚未明确。但在群众自治与政府管理的关系问题上基本精神是一致的，这就是乡镇政府与社区之间是“指导与协助、服务与监督”的关系，这意味着政府对社区负有指导和服务的义务，社区则代表居民群众对政府部门的工作予以协助并进行监督。据此，实践中要对乡镇政府与社区之间的所有相关工作进行明确的清理，划清在这些基层管理和服务工作中，乡镇政府及其部门与社区之间的权利义务关系，严格分清政府与社区的各自
职责。
在理清政府与社区关系的基础上，要以公共服务和社会治理为纽带，建立起政府社会管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和社区居民依法自治良性互动的新型农村社区治理体制。这就要求推进政府职能转变，建设服务型乡镇政府，促进政府工作重心下移，加快公共管理社区化步伐。乡镇服务型政府建设的首要任务就是发展农村社会事业，提供公共产品和服务，做好农村社会管理，而农村社区建设的首要内容也是农村基础设施建设和有效的社区治理。乡镇政府和社区自治组织的工作在这里有农村社区治了交集，为理顺乡村关系，构建政府与社区的衔接和互动提供了可能。
四、注重社会组织的培育，发挥社会组织作用，善于引进市场和社会力量参与社区治理。
发挥社会组织作用，增强社会自治功能，这是新型农村社区治理极其主要的一个环节。社会组织能够凝聚社会力量，引导居民参与联结，实现利益表达有序化，能够在反映民众诉求、维护弱势群体权益、满足公共服务多元化需求方面发挥积极作用。基层政府要努力培育并发展公益类、慈善类和服务类为重点的社会组织，使其与政府管理形成合力，共同推进基层社会治理创新。
农村社区治理离不开政府和社区自治组织，但市场和人民的力量也不应该忽视，在发达地区的社会管理实践中，市场和人民的力量不仅参与社区的管理和服务中，而且作出了卓有成效的贡献。社会力量隐藏在广大群众之中，积极依托和运用社会的力量包括市场力量进行社会治理，是实现社会治理有效性的重要途径。要采取有效措施，鼓励和动员社区居民变被动管理为主动参与，引导和激励社会力量和市场力量参与社区治理，构建民众表达和联结的载体，形成广泛持久的社会合力，推动社会治理创新。
作者简介：第一作者：程乙悦（1991-），女，汉族，硕士研究生，云南农业大学，马克思主义基本原理专业。
社区治理与服务篇9
社区是居民进行自我服务、自我管理的基本生活共同体。社区的核心理念是自治和参与。然而，尽管我国大规模推进社区建设已有十余年历史，社区自治和社区参与的不足仍然是制约我国社区发展水平的关键性因素。其表现为社区治理的双重困境，即“居委会困境”和“共同体困境”。
(一)居委会困境:行政化困境与边缘化危机
无论是从历史传统还是现实实践来看，社区居委会都是一个社区最核心的组织机构之一，甚至可以说是一个社区的中枢和象征。但自从“社区制”取代“单位制”以来，社区居委会就面临着严重的体制性困境，其集中表现为“行政化困境”和“边缘化危机”。所谓“行政化困境”，是指社会居委会作为居民自治组织，本来应该是居民的“头”，但实际上却需要承担街道下派的大量行政事务，成为街道的“腿”，导致其不堪重负、功能错位。按照全国人大常委会1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。在政府下发的各种关于社区建设的文件中，这一点都得到确认①。也就是说社区居委会属于第三部门，其功能是领导社区居民开展社区自治，而不赋有行政管理的职能。但实际上，随着社会重心的下移，政府各个部门的工作都下沉到社区，由居委会来承载，使得社区居委会实际上成了街道居委会下面的一级政府机构，承担着大量繁重的行政性管理工作。上面千条线、下面一根针，各个部门的条条块块，集中到社区就编织成一张巨大的网，死死困住了社区干部的手脚，使他们无法更多考虑如何为社区居民群众办实事、急事。从三大部门的关系来看，社区行政化问题实际上是三大部门关系严重错位，本应由属于第一部门所履行的职责被强加到居委会头上，作为第二部门的市场基本缺位，作为第三部门的社会组织严重萎缩。结果，居委会不堪重负，不单社区自治很难推行，社区管理和服务的效率也非常低下，严重阻碍了社区的发展。为了破解社区的行政化困境，在大规模的社区建设开始以后，全国各地都开展了各具特色的实践探索。其中一个比较通行的方法就是在社区建立“社区工作站”(有地方称“社区事务工作站”、“社区公共服务工作站”等)来履行下沉到社区的行政事务，而让居委会腾出手脚更多的履行自己的自治职责。但是，当居委会的行政事务管理职能被剥离之后，很容易出现另一个问题，那就是居委会的地位迅速下降，甚至被边缘化(或可称为“空心化”)，这就是我们所说的居委会“边缘化危机”。居委会的边缘化同样不利于社区建设的开展，这是因为:首先，一个很现实的问题就是居委会干部这一宝贵资源的利用问题———很多地方建立社区工作站以后，居委会干部一下子感到无所事事了，有很明显的失落感;其次，很多地方的改革实际上仅仅是增加了一级叫作“社区工作站”的政府办事机构，增加了行政的成本，并没有增加社区的自组织能力。
(二)共同体困境:共同体的追求与缺失
“社区”一词起源于德国社会学家斐迪南．滕尼斯(tonnies，F．)。他在1887年出版的《社区与社会》一书中，首先提出了Gemeinschaft这一概念，然后进一步将Gemeinschaft与Gesellschaft进行对比分析，指出前者是亲族血缘关系而结成的社会联合，在这种联合中，情感的、自然的意志占优势，个体的或个人的意志被情感的、共同的意志所抑制;与此对应，他将由人们的契约关系和由“理性的”意志所形成的联合称为“社会”①。其后，美国社会学家C．p．罗密斯(C．p．loomis)将Gemeinschaft英译为Community，含有公社、团体、社会、公众、共同体、共同性等多种含义。接着，美国社会学家R．e．帕克(Rorbere．park)等人又赋予了它地域性的含义。他将Community定义为:“社区”就是“占据在一块被或多或少明确地限定了的地域上的人群的汇集”。1933年，包括费孝通在内的一些青年学者在翻译帕克的论文集时，将Community译成中文“社区”②。随后，在漫长的历史时期，“社区”概念发生了复杂的变化，不同学者从不同角度对其进行了界定，如据著名美籍华裔社会学家杨庆堃1981年的统计，截至当时，关于社区的定义已多达140余种。但无论这一概念的侧重点和表述方式如何不同，其核心意涵是非常清晰的，那就是对“共同体”的追求③。可以说，“共同体”是社区的本质，从这种意义上来说，虽然聚居在同一区域，但没有稳定的情感认同和交往合作的人群不能算作成社区。社区建设的主要目标就在于:通过创造优美、舒适的生活环境，提升人的生活质量，使社区成为一个‘生活共同体’;通过人与人的交往与沟通，形成祥和、团结、合作的社会环境，使社区成为一个‘社会共同体’;通过互助共济，构成一种我为人人、人人为我的理想与道德境界，提倡诚信友爱、奉献，使社区成为一个‘精神共同体’;通过强化社区团结、法律意识，构建共同的社会价值观和共同的精神追求，推动社区发展和社会协调发展，使社区成为一个‘文化共同体’”④。然而，当前我国社区建设中面临的一个重大难题就是社区认同和社区参与严重不足，社区在相当大程度上只是一个地域的概念，社区建设在相当大程度上还停留在政府自上而下运动式推动，社区居民的归属感不强、参与的积极性不高，使得社区建设实际上成了政府的“独角戏”，这就是所谓的“共同体困境”。不少学者分析了这一现象，如郑杭生认为这是因为社会结构转型和经济体制转轨导致的人际关系疏松化和日常生活公共化所造成的⑤，刘少杰认为这缘于当前我国社会主要群体不在场———社会的职业群体的主要生活在单位而非社区，社区只是他们休息的地方，因此他们不关心、也没有时间关心社区的发展，真正对社区依赖性高的主要是老年人等非职业群体①。无论原因如何，从总体上，我国社区居民的参与程度还很低低、社区离真正的共同体理想还很远，是一个不争的事实。如何实现社区居委会“行政化”和“边缘化”的双控，并保证社区居民对社区公共生活的参与，是社区管理体制改革面临的重要挑战。北京市的社区管理体制改革实践，为破解这一难题提供了思路。
二、复合治理:构建多元主体合作的社区治理结构
所谓复合治理，就是谋求各个治理主体之间的合作互补关系。这一理念最初是在现代社会风险治理研究中提出的②。其精髓在于打破系统世界的分割性，恢复生活世界本来的综合性、模糊性、不可割裂性，直面实践中的存在，从实践逻辑探讨治理之道③。所谓社区的复合治理是指社区内各主体，如党组织、居委会、服务站、社区社会组织、社区居民、辖区单位等，基于公共利益和社区认同，协调合作、各尽所能，共同提供社区公共服务、优化社区秩序，以最大限度的增进公共利益。社区是由各种各样的主体所构成的，社会生活的复杂化和多元分化体现在社区就是社区主体的多样化。我们过去常常将社区主体的复杂化看作社区难以治理的重要根源，但实际上，如果换一种思路的话，这也意味着社区潜在资源的丰富性。如果能够把多元化的主体整合起来，使他们形成一个合力，共同为社区所用，那就是社区的宝贵财富。北京市按照“一分、三定、两目标”思路对社区管理体制进行了改革，初步形成了以社区党组织为领导核心，以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社区社会组织为补充，驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的现代社区复合治理结构。这体现了社区复合治理的理念。
(一)居站分设:构建社区复合治理的总体框架
北京市通过《北京市社区管理办法(试行)》、《北京市社区工作者管理办法(试行)》等重要文件，形成了“一分、三定、两目标”的总体思路。所谓“一分”，就是设立社区服务站，并把社区居委会与社区服务站的职能分开。社区居委会作为基层群众性自治组织，主要依据居民委员会组织法行使职能;社区服务站则作为街道办事处在社区设立的工作站点，专门办理各种公共服务。二者在党组织的领导下各司其职、相互配合。所谓“三定”，就是定事、定人、定钱，明确社区居委会和社区服务站的编制、经费、任务，确保人员到位、经费到位、工作到位。组织框架建立起来之后，要真正高效运作起来，就需要有充分的人力和财力保障。过去，社区工作陷于困境的一个重要问题就在于“事”与“费”、“责”与“权”不对等，社区承担大量的事务和无限的责任，而没有或只有很有限的费用和权力，导致社区干部疲于应付、工作积极性难以调动起来。北京市社区体制改革中，明确提出要“定事”、“定人”、“定钱”。此外，北京市还建立了社区工作准入制度，限制区街行政事务的下沉。对于那些不属于社区的行政任务，但社区做起来有优势的行政性工作，要采取“权随责走、费随事转”的办法解决。政府职能部门及街道办事处无论长期固定交由社区居委会办理的公共服务和福利服务项目，还是临时交办的工作事项，均要求实行项目管理制度，以项目落实目标管理，按项目支付经费，确保社区的权益。所谓“两目标”，一是把北京的社区建设成为社会主义新型社区;二是培养一支专业化、高素质的社区工作队伍。通过“一分”和“三定”，北京市理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系，实现了“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”，使得社区居委会恢复了其法定的自治职能，而政府则通过其基层办事点社区工作站接过了本属于自己应该承担的责任。同时，通过社区事务准入制和“权随责走、费随事转”机制，使社区居委会仍然能够发挥其组织优势，“有偿”承担部分下沉到社区的行政事务，避免其边缘化。
(二)以“党建”带动“社建”，以基层党组织作为复合治理的主导力量
我国社区建设可归结为应对两个时代新问题的实践，即在一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐、互助合作的新型社会共同体，在价值观念开放多元的时代构建社会认同度高的意义共同体。在中国这一特定“场域”中，基层党组织是市场经济陌生人世界中最重要的连接和整合力量，“在中国研究社区建设如果看不到以党建带社建，以基层党组织为整合陌生人世界的主导力量，创造新的连接这个基本经验，就不可能理解中国社区建设的过去、现在和未来，也不可能真正理解中国社区建设最大的特色”①。北京在社区建设中，始终把社区党建放在首要位置，将社区党组织作为复合治理的主导力量，以社区党建为龙头带动整个社区建设。如位处北京商务中心区核心区的北京建外街道，是个新建小区非常集中的地方，可以说是一个最典型的陌生人的世界。这里有4万余常住人口生活在辖区4．4平方公里的面积上。不仅有16个像建外SoHo、蓝堡国际公寓等新建小区，81幢高档公寓楼，而且有近30家外国驻华使领馆。更有特点的是，这里作为北京市经济发展最具活力的地区之一，还有近40家包括国际俱乐部、中国大饭店等五星级酒店在内的宾馆饭店，有超过六十多栋像国贸中心、万达广场那样的写字楼，更有6000多家各类规模的公司企业。随着新建小区的出现，66家物业管理公司应运而生，同时作为维权性质的民间组织业主委员会，也有9家先后成立。其中南郎家园社区由两个新建高档住宅小区和三个老小区以及9座写字楼、4个星级饭店组成，面积0．8平方公里。有居民4611户，12000余人，其中来自全国各地的流动人口占60%以上;有各类公司1500多家。南郎社区5个居住小区和写字楼全部实行了物业管理，现有物业管理企业13个，其中居住小区物业管理企业有6个，有4个小区成立了业主委员会。要在这样一个市场经济的陌生人世界里，构筑人际关系和谐的、互助合作的新社区，其难度是可想而知的。他们谈到在南郎社区现代城小区，几年前刚入住时有一些业主认为，业主投资买的房子，小区就是业主们的“私人领地”，必须实行绝对封闭管理，任何人都不能插手。在一段时间里，不仅居委会的工作进不去，政府的工作也进不去。他们是通过以“党建”促“社建”，在新建高档小区建立了由居民党员、流动党员和物业在职党员组成的联合党支部，成为凝聚小区各种力量、保证社区各项工作在小区得到落实的组织保证，打开了新建高档小区的工作局面。他们因此创造了“1+3”的模式，就是在社区党委的统一领导下，社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业企业这四个社会管理主体共同承担责任，发挥作用。他们把这“1+3”模式概括为“四位一体”的共建机制。这个例子充分说明了中国社区建设的一个基本规律———越是陌生人的世界越需要有社区党组织的支撑，在中国，没有任何社会力量能在基层起到替代性的整合作用。如果说，在新民主主义革命中，支部建在连上，是保证革命胜利的基层军事基础，那么现在，支部建在社区，则是保证社区建设成功的基层社会基础②。
(三)以建立多元主体互联、互补、互动机制作为复合治理的主要内容
与过去的单一式治理模式相比，复合治理模式最显著的特点就在于:治理主体由单一的政府(通过街道、居委会)转变为政府(通过社区服务站)、居委会、社区社会组织、社区居民、辖区单位等多元主体;治理的过程由行政控制转变为民主协商;治理的组织体系由垂直结构转变为横向网络结构。因此，能否建立起多元主体的互联、互补、互动机制，真正实现“1+1＞2”的合力效应，是复合治理成效大小的关键因素。北京市在这方面有很多宝贵的探索，东城区的“一委三会一站、五位一体、六层联动”模式就是其中的典型。“一委”是指社区党委，“三会”是指社区居民会议、社区居委会和社区代表会议，“一站”是指社区服务站。“六层联动”即:社区党组织———领导层，是社区各项工作的领导核心，在街道党工委的领导下开展工作，通过党的组织体系和党员队伍进行政治和思想领导，领导和协调社区各种组织围绕社区建设发展需要共同建设好社区。社区居民会议———决策层，是社区居民依法行使民主管理权利的组织形式，决定本社区居民公共事务管理和社区居民利益相关的重要事项。社区代表会议———咨议层，是联系全体社区成员的枢纽，由社区居民会议常务会成员、社区单位代表、社区社会组织代表、流动人口代表组成，是社区民主议事协商的组织形式，反映社区成员的诉求，行使对社区事务民主协商议事、民主监督职能，有权对社区居委会的工作提出建议和监督。社区居委会———执行层，是社区自治主体组织，依法选举产生，接受党的领导，向社区居民会议报告工作，接受其监督，对社区服务站和政府部门的工作进行监督评议。社区服务站———公共管理服务层，是政府在社区层面设立的公共服务平台，负责组织开展公共管理服务，对政府各职能部门下派到社区的工作进行有效的运作，促进政府职能转变，接受街道办事处的管理和政府职能部门的业务指导。同时，接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。社区社会组织———协同层，是活动在社区里的各种社会服务组织，拥有较强的参与意愿和一定的社会服务资源，可以与政府协同合作，发挥补充作用。社区单位和居民———参与层，共同参与社区治理，共同享受发展成果。通过这五个组织六大主体的分工合作，形成了社区党组织统一领导、社区自治组织依法自治、社区服务平台提供公共服务、社区社会组织有效协同、社区单位和居民密切配合广泛参与的的社区治理模式。
(四)以“小政府、大社区，小机构、大服务”作为复合治理的目标取向
社区管理体制改革的中心任务就是通过调整国家与社会的关系，从而实现从行政社区到自治社区、服务社区的转变，使社区的自治功能、服务功能得到最大程度的发挥，实现“小政府、大社区”和“小机构、大服务”的目标。北京市石景山区的“鲁谷社区管理模式”就是这方面的尝试。鲁谷社区于2003年7月18日正式成立，是北京市第一个街道层级的社区。其成立的目的就是在街道这个层面上，通过从行政管理体制改革入手，上下联动，进一步促进由无限责任政府向有限责任政府转变、由管理型政府向服务型政府转变、由政府单一行政化管理向社会化管理转变，强化社区民主自治功能，弱化政府对社会事务的管理职能，转化政府面向市场的职能，理顺政府、社会、市场在社区建设中的关系，进一步提高城市基层管理水平。鲁谷社区管理体制改革的基本思路是:理顺一个关系，坚持两个依法，构建三个体系，实现两个归位。“理顺一个关系”，就是通过体制改革，在社区进一步理顺政府、社会和市场的关系，实现“政事”和“政社”分开;“坚持两个依法”，就是政府依法行政，社区依法自治;“构建三个体系”，就是建立坚强有力的社区党的核心———社区党工委;建立精干、勤奋、务实、高效的社区行政管理机构———社区行政事务管理中心;建立充满生机与活力的社区自治工作体系———社区代表会议及其委员会。实现两个归位，一是政府行政管理职能归位，把目前街道本不应该承担的各项带有行政审批和执法的职能，经梳理后归位于政府，建立“责、权、利”相统一的新型“条块”关系;二是将部分社会管理职能归位，把原来由政府直接管理的有关社会事务归还社会，逐步交由社区自治组织和社团组织承担，实现党、政府及群众自治组织对社区的有序和高效管理。总之，多元复合治理模式作为一种新的治理理念，其确立既加强了党的领导，又突出了居民自治、完善了公共服务、注重了多元参与，形成社区多元主体明确分工、协作治理的大管理格局，改变了居委会孤军奋战的局面，初步实现了政府依法行政与社区依法自治的有效衔接和良性互动。
三、参与式治理:构建开放多元的社区自治体系
其实，共同体困境不仅仅是我国社区建设中的独特问题，也是伴随着现代性的兴起而出现的全人类的共同困境。正是出于对这一困境的忧虑，滕尼斯才提出了“社区”(Gemeinschaft)这一概念;也正是出于对这一困境的忧虑，“二战”后，社区发展作为一种运动在西方兴起，并扩展到全球。美国著名社会学家罗伯特．帕特南(RobertD．putnam)曾以翔实的数据表明，“当初托克维尔所描述的美国社区生活正在逐渐衰落，那种喜好结社、喜欢过有组织的公民生活、关注公共话题、热心公益事业的美国人不见了;今天的美国人，似乎不再愿意把闲暇时间用在与邻居一起喝咖啡，一起走进俱乐部去从事集体活动，而是宁愿一个人在家看电视，或者独自去打保龄球”①。正是在应对日益严重的参与危机，上世纪90年代以来，一种新的治理理念———参与式治理(participatorygovernance)被提出来了。所谓参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。与传统治理模式不同的是，参与式治理最明显的特征就是强调公众的参与，在这一治理理念中，“公民———公众”被视为利益相关者，视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴(partner)，而非消极的治理客体②。社区参与式治理是参与式治理的主要形式之一，也是社区自治的必然要求。北京市在社区建设中，围绕提高社区居民的参与程度、提升社区自治水平，进行了艰辛的探索，努力向着构建开放多元的社区自治体系的方向迈进。
(一)构建社区居民自治组织体系
构建新型社区居民自治体制的首要任务是建设完善的居民自治组织体系。在深入调研、认真学习借鉴国内外先进经验的基础上，北京在各社区建立了涵盖社区居委会、居民小组、楼门院长、家庭的居民自治组织网络，使社区居委会能够有效地组织、宣传、教育、服务居民。如东城区建立了“社区居民会议居民会议常务会居委会分片主任巷长楼、院长志愿者居民家庭”的居民自治组织网络，使居民自治管理和政府的各项服务通过这个网络贯彻落实到每户居民，居民提出的各类诉求也通过这个自治网络进行反馈并解决。社区居民对社区的认同感、参与率和满意度大幅提高。西城区月坛街道与清华大学网络行为研究所共同开发了“楼门院长交流系统”，并与街道政府网站对接，形成了街道、社区、楼门院长的互动平台，大大促进了楼门院长报告工作的日常化、规范化和信息化，特别是在完善民主诉求渠道、有针对性的开展服务方面有了新突破，楼门院长的作用得到有效发挥。朝阳区亚运街道创造出了“1+1”社区自治和服务管理模式，即将20—40户居民划分为一个网格，把亚运村10个社区划分为982个网格;每个网格设1名和谐促进员作为本网格自治事务的发言人和协调人，全权负责本网格内一切自治事务，不断完善社区居委会与居民、业主委员会、物业、社会单位、社会组织等共同参与的议事协商机制，实现网格化社区自治;每个网格组建一个社区工作者、社会组织等组成的服务管理团队，督促每个团队加强对各自网格责任区的多元化、人性化服务和动态、全方位管理，同时积极依托基础人口数据库等信息化手段，实现对社区居民的精细化服务管理。
(二)构建社区居民自治制度体系
北京市通过逐步完善社区居民民主选举、社区民主议事协商制度、社区民主听证会、社区服务承诺、社区事务公示、居民代表联系群众、社区居委会定期向社区居民会议述职和接受评议等制度，形成了涵盖民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度体系，使社区居民民主自治各项活动有章可循，有效保障了居民的知情权、参与权、表达权和监督权。具体来说，包括:
第一，完善民主选举制度。积极推进居民民主选举的制度化、规范化、程序化，不断扩大社区居委会直接选举的覆盖面，研究解决外来务工人员参与社区居民自治的途径。此外，还鼓励、引导并依法规范社区群团组织、民间组织、业主组织的民主选举。
第二，完善民主决策制度。专门制定了《北京市居民会议规则》，规范社区民主决策程序，提高民主决策水平。凡是与社区居民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策。此外，还广泛实行社区民主听证制度，广泛听取居民对社区事务的意见，提高社区民主决策水平。
第三，完善民主管理制度。指导各社区结合实际制定《社区居民自治章程》和《居民公约》，加强居民的自我管理、自我教育、自我服务。制定《北京市社区议事协商会议规则》，建立起社区居委会与驻区单位共同参加的议事协商会议制度，实现资源共享。第四，完善民主监督制度。制定《北京市健全完善社区居务公开制度的指导意见》，明确社区居务公开的内容、时间、形式和程序，增加居委会工作的透明度，完善社区自我监督体系。建立科学合理的评议标准、方法、程序、结果运用等评议监督体系和“下评上”的评议监督机制，让社区居民、社区民间组织和社区单位依法行使对政府及派出机构的评议监督。
(三)推进社区居民参与机制建设
为了实现社区居民的参与式治理，北京市还在参与机制上进行了创新。
第一，创新参与载体。北京市通过魅力社区评选、市民中心、街社区“一站式”办公大厅等特色性载体，大大促进了社区居民的参与积极性。如东城区设立了东城区市民中心和东城区社会组织指导服务中心，两个中心与东城区行政服务中心一起形成了“三位一体”的政府新型服务模式，成为政府、社会组织与市民之间沟通交流互动的新型平台。
第二，建设社情民意的收集、反映和解决通道。如通过设立人大代表和政协委员接待日、民愿接待室，以及居民论坛、网上论坛等有效形式让居民群众以理性、合法、便捷的方式表达意见和利益诉求。充分发挥北京市社区服务信息网联结街道和社区的作用，设置“社情民意”通道，建立社区社情民意的反馈渠道，为社区居民提供了解政策、反映诉求的窗口。
第三，创新自治组织工作机制。如充分发挥社区居委会反映群众意见和要求的作用，建立社区专职工作者分片包户制度，社区居委会成员定期入户、入单位走访，主动了解社情民意的机制，形成街道和社区办理居民诉求的快捷通道。又如大兴区清源街道、东城区和平里街道通过引入“社区参与行动(SSCa)”，开展以居民需求为导向的社区服务项目化管理，探索参与式社区治理新模式，打造出多元特色的社区服务项目品牌———“参与式社区治理与社区服务项目化管理”。
第四，创新社区民间组织参与机制。北京市积极鼓励并规范社区组织的发展，使其社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的有效载体。如东城区成立了专门的社会组织指导服务中心，区政府为社会组织提供了600平米的活动场地和每年100万元的培育发展社会组织专项资金，重点扶持公益服务类社会组织发展。目前，全区登记注册的各类社会组织达353个，在社区登记备案的社区社会组织达1700余支，成为社会建设中一支不可或缺的力量。他们还推出了社区自治“6631”工程，即依托社区居委会下属的6个委员会，培育发展治安维稳、公益服务、计划生育、文教体育、环境保护和社区共建等6类社区民间组织，重点做好访民情、做服务和搞活动3项工作，从而通过建立社区居委会与社区民间组织的有机衔接机制，扎实推进社区居民自我管理、自我服务。
第五，建立健全社区居民的互助机制。如建立社区志愿服务制度，建立与个人信用相挂钩的社区志愿者工作机制，培育和发展社区志愿者组织，壮大社区志愿者队伍，动员社区居民中的共产党员、共青团员、国家公务员、专业技术人员和有一技之长的人士积极加入社区志愿者队伍;通过邻居节等活动载体，完善邻里互助的机制，培育社区居民和睦相处、互助互利的良好社区风尚;建立社会捐赠制度，积极动员驻区单位支持社区建设，多渠道筹集社区建设资金。
第六，利用新技术，拓展参与渠道。如东城区运用“开放空间技术”，组织社区开展居民参与式讨论，解决事关居民切身利益的问题，取得初步成效。确立了以项目运作为纽带、以社会组织为载体、以协商讨论为方法、以居民自我管理为依托的社区参与式治理模式，畅通了社区民意表达和居民参与渠道。
社区治理与服务篇10
基金项目：本文章为2011年河北省委党校系统科研项目《以社区作为社会管理体制的基本内核研究》的研究成果。课题参与人：王丽锟、周智慧、范彩萍、郭晓君。
摘要：在城市中，社区作为社会管理体制的基本内核，因此加强城市社区治理是社会管理创新的重要内容。本文从城市社区治理的现状入手，分析存在的三大主要问题，提出市民参与直接决定着社区治理成败观点，并以市民参与的梯子理论为基础提出市民参与语境下的城市社区治理的对策建议，一是准确定位政府在社区治理中的角色，把握政府的社区职能；二是努力构建社区市民参与“梯子”，激励市民的广泛参与；三是大力培育各类社会组织；四是善于发挥新兴媒体的作用，做好社区事务的宣传沟通。
关键词：市民参与、社区治理
社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设,而社区作为社会管理体制的基本内核，加强社区治理，创新社区治理模式，是社会管理创新的着眼点和出发点。总之，在新的时代和发展背景下，有效地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，社会管理创新成为了必由之路，其中社区治理的加强和创新是社会管理的切入点。
一、城市社区治理的现状
随着社会的发展，社会管理体制改革的不断深化，社区治理的问题日渐突出。现代意义上的社区虽然在我国经历的时间尚短，传统的垂直单一体制的社区治理模式逐渐被多元扁平体制的社区治理模式所代替，随着社区居民的对社区公共管理、公共服务的需求日益增加，需要处理越来越烦杂的社区事务，协调各种各样的社会利益关系，于是多余主体参与的社区治理模式逐渐形成了不同的社区治理结构，从某种意义上说，这是社会最基本单元的社会重构。于是，按照社会治理的主体划分，我国社区治理可以分为以下四种：
一是行政主导型模式。也有学者称为行政引导型或是侧重型模式，指的是以政府为主体的，社区治理中对政府的行政力量的依赖度较高，行政管理手段是社区治理的主要方式。这也是我国目前很多城市绝大多数社区采取的社区治理模式，主要以政府的派出机构如社区居委会、街道办事处、社区工作站或是工作服务站作为社区治理的管理社区公共事务的政府组织。
二是自治型模式。通过设置社区决策机构、执行机构、监督机构，政府授权社区拥有社区管理的职责，以社区组织和社区公民为主体，通过法律和制度的方法规范社区运行机制，通过协商的方式管理社区公共事务。
三是混合型模式。或称之为合作型模式，这种模式是将政府与社区自治系统博弈之后的机制，政府干预少，主要通过指导、引导的方式，社区自治系统负责具体实施，二者互为主体，目的是兼顾行政主导型模式和自治型模式的优势，最终的目的是政府逐渐将管理让位于社区自治系统。
四是企业主导型模式。指的是物业管理公司为主导，社区居民与物业管理公司之间是一种法律契约关系，借助物业管理公司的商业模式有一定收益的负责社区的管理与服务，社区居民有偿享受这些服务并参与其中。
实际上，前三种模式是有时间逻辑顺序关系的，从行政主导型到混合型再到最后的自治型模式，这是
二、城市社区治理存在的主要问题
真正意义上的我国城市社区存在时间尚短，随着经济社会的发展和城市化率的大幅提高，城市社区结合各个城市的特点，治理取得了很大成效，但是仍然存在很多问题。概括地说，我国城市社区治理存在以下三大主要问题：
一是社区治理行政化太强，社区治理主体欠缺多元化。在目前的绝大多数城市社区中，政府的派出机构居民委员会仍然是社区治理的最重要的主体，业主委员会、物业管理公司由于各种社会发展现状处于弱势主体的地位。多元社区治理主体的关系还没有形成，这不仅仅需要政府发挥作用，还需要企业、社会中介组织、自治组织、、公益组织和社区居民等的共同参与，在相互博弈中共同治理社区。由于各项法律法规的不完善，引导除政府以外的主体参与社区治理，以及协调多元主体之间的关系，做好沟通协调工作，提高共同治理效率，理顺多元主体关系方面需要在实践中不断摸索。
二是社区公共服务和公共产品供给差，这与社会组织发展缓慢有关。社区治理的好坏与否，关键在与社区的公共服务、公共产品供给的状况。做好供给工作，仅仅依靠政府从资金、人力、物力、长期性来看是不切合实际的，这就需要社会组织的广泛参与，而当前各项针对社会组织的法律政策还存在阻碍其发展的现状，需要简化相关程序，提供各项鼓励政策和便利条件，允许合理合法的盈利。最主要的是，借助社会组织打造社区“公共服务链”，形成良性循环，才是解决社区公共服务供给的长期性问题的关键。
三是社区综合治理程度低，公众参与程度低。对于社区工作，往往是各个政府部门管理各自的事务，居委会虽然承接具体社区事务，但是综合治理程度低的现状，很大程度上削弱了治理的效率和力度，造成了治理的浪费和无效；同时社区居民参与社区治理、活动的积极性不高、主动性不够，这种“社区冷漠症”的出现与缺乏社区归属感和认同感，缺少社区激励机制有关。
三、市民参与语境下的城市社区治理
1、理论支撑——市民参与的梯子
根据谢莉·R·安斯汀（SherryR.arnstein）在1969年提出的“市民参与的梯子”（“aLadderofCitizenparticipation”）一文中详细论述了公民参与的观点[SherryRaronstein．＂aLadderofCitizenparticipation＂．Jaip．Vol.35．no.4．July1969，p216-224]。她将公民参与比作一个梯子，认为参与的梯子有八级，归纳为三类。梯子最下的一段叫“不是参与的参与”，有两级。最底的一级梯子是“操纵”，指邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问。梯子的第二级是“治疗”，指不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素，而求改变市民对政府的反应。梯子的中段是“象征性的参与”，共三级。从下到上先是“通知”，指向市民报告既成事实。接下来一级是“咨询”，指民意调查、公共聆听等。再上一级是“安抚”，指设市民委员会，但只有参议的权力，没有决策的权力。梯子的最上面一段是“有实权的参与”，共三级。从下到上先是“伙伴”，指市民与市政府分享权力和职责。再上一级是“权”，指市民可代政府行使批准权。最后最高一级是“市民控制”，指市民直接管理、规划和批准，如图1所示。
将社区作为公民参与的依托单元，使公民“不是参与的参与”到“象征性的参与”，再到“有实权的参与”成为了可能，公民从只是被动的聆听、诉求到参与权力的实施、职责的发挥再到直接管理，也就发生了历史性的飞跃，实现了公民有序自治，也就达到了善治的目的。
图1市民参与的梯子理论
根据市民参与的梯子理论，在政府服务创新过程中，公民有实权的参与是公民参与的目标。对于我国目前的政治体制现状来说发展到第六个阶梯“伙伴”是比较符合我国现实的，表现在社区治理的多元主体的构建过程中，在社区居住的市民、政府、社会中介组织、企业、公益组织等共同治理社区，并实际分享社区公共服务和公共产品。至于上一级的“权”和“市民控制”与当前经济发展水平和公民参与意识、参与能力不适应，还不符合我国现有的政治体制的现状。
从本质上说，在我国社会管理创新中，市民参与属于政治参与。按照学者王维国（2007）的观点，政治参与体现了平等思想、对自由的渴求，也是人民大众自身的需要和社会进步的标志。就当前来说，市民主要是通过政治表达这一常态政治参与形式成为新模式的要素之一。市民通过有序政治参与来表达其政治观点、意见、意愿，可以通过社区作为有序政治参与的途径，这也是现实中市民参与的最基础、最便捷的路径，这种“有实权的参与”上升到了“伙伴”阶段甚至能达到最高级的“市民控制”。
2、对策建议
按照市民参与的梯子理论，为了使社区里的市民由通知、咨询、安抚的象征性的参与，逐渐扩大参与范围和途径，提高积极性、主动性，才能实现社区治理的最终目的。否则，没有市民参与或是参与度不够的社区治理，其他多元主体治理社区就没有长期的动力，提供的公共服务成了摆设，最终会导致社区治理的失败，也就是说市民参与的程度直接决定着社区治理的成败。因此，强调城市社区治理，必须在市民参与的语境下去构建。具体的对策建议有以下四个方面：
一是准确定位政府在社区治理中的角色，把握政府的社区职能。在城市社区的治理，政府作为多元主体之一，发挥了无可替代的作用，首先政府分清其社区职能，厘清行政事务、社区自治事务、政府委托事务等的边界，从社区的“大政府”转变为社区的“小政府”，主要做好“掌舵”职能，并辅助、引导“划桨”；要给其他多元主体在社区从政策上、制度上、机制上以存在的空间和发展的空间，积极鼓励各类社会组织和市民参与社区的治理，合理分配公共服务、公共产品，并允许企业在合法合理的范围内盈利，促进不同主题之间的良性互动，理顺政府、市场和社会的关系，营造共同治理社区的良好氛围和空间。
二是努力构建社区市民参与“梯子”，激励市民的广泛参与。由于社区精神的核心是积极参与、主动承担、成果共享、良性循环等。应努力构建社区市民参与“梯子”，从政策上、机制上激励社区居民的广泛参与，增强对社区的认同感和归属感，要拓宽社区居民参与社区治理的渠道，努力营造共同参与的社区文化和氛围；可以通过政府与其他社会组织的联合措施，从物质上、精神上奖励积极参与的市民，树立参与市民榜样，形成一种积极参与的市民可优先或是换取更多公共服务和公共产品的社区环境，从而鼓励市民的参与，逐渐形成“伙伴”关系的有实权的参与。
三是大力培育各类社会组织。作为社区治理的多元主体，各类社会组织包括服务性、公益性、互社会组织，按照“十二五”规划纲要，要坚持培育发展和管理监督并重推动社会组织健康有序发展，引导各类社会组织、志愿者参与社会管理和服务。政府应完善扶持社会组织的各项政策，简化对社会组织的审批等手续，推动某些事业单位积极向社会组织转型，允许社会组织进入更多的公共资源和领域，给社会组织更多的发展空间，积极引导社会组织进入社区为社区提供更多元化的服务。
四是善于发挥新兴媒体的作用，做好社区事务的宣传沟通。要善于发挥社区居民喜闻乐见的新兴媒体形式，如电子社区管理与服务、网络社区、社区微博等，借助这些媒介做好社区事务的宣传工作，丰富社区工作方式，拉近与社区居民的距离，更好地与社区治理的多元主体做好协调和沟通工作。
参考文献：
[1]SherryRaronstein．＂aLadderofCitizenparticipation＂．Jaip．Vol.35．no.4．July1969．
[2]张引，孙泉．我国城市社区管理现状及对策：兼论“两委一站”模式．重庆工商大学学报（社会科学版）[J]．2012（2）：68-72．
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[4]刘中起．国际化社区公众参与的路径研究．甘肃理论学刊[J]．2011（1）：48-51．