基层社会治理规划篇1
一、总体要求
（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，以加强基层党组织建设、增强基层党组织政治功能和组织力为关键，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
（二）工作原则。坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面。坚持全周期管理理念，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。坚持因地制宜，分类指导、分层推进、分步实施，向基层放权赋能，减轻基层负担。坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。
（三）主要目标。力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台；党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。在此基础上力争再用10年时间，基本实现基层治理体系和治理能力现代化，中国特色基层治理制度优势充分展现。
二、完善党全面领导基层治理制度
（一）加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制。把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，使党建引领基层治理的作用得到强化和巩固。加强乡镇（街道）、村（社区）党组织对基层各类组织和各项工作的统一领导，以提升组织力为重点，健全在基层治理中坚持和加强党的领导的有关制度，涉及基层治理重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定。积极推行村（社区）党组织书记通过法定程序担任村（居）民委员会主任、村（社区）“两委”班子成员交叉任职。注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人，确保依法把党的领导和党的建设有关要求写入各类组织章程。创新党组织设置和活动方式，不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖，持续整顿软弱涣散基层党组织。推动全面从严治党向基层延伸，加强日常监督，持续整治群众身边的不正之风和腐败问题。
（二）构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇（街道）管理体制。深化基层机构改革，统筹党政机构设置、职能配置和编制资源，设置综合性内设机构。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的，要纳入乡镇（街道）统一指挥协调。
（三）完善党建引领的社会参与制度。坚持党建带群建，更好履行组织、宣传、凝聚、服务群众职责。统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能。培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织。支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。搭建区域化党建平台，推行机关企事业单位与乡镇（街道）、村（社区）党组织联建共建，组织党员、干部下沉参与基层治理、有效服务群众。
三、加强基层政权治理能力建设
（一）增强乡镇（街道）行政执行能力。加强乡镇（街道）党（工）委对基层政权建设的领导。依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权和建议权。根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。推行乡镇（街道）行政执法公示制度，实行“双随机、一公开”监管模式。优化乡镇（街道）行政区划设置，确保管理服务有效覆盖常住人口。
（二）增强乡镇（街道）为民服务能力。市、县级政府要规范乡镇（街道）政务服务、公共服务、公共安全等事项，将直接面向群众、乡镇（街道）能够承接的服务事项依法下放。乡镇要围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等任务，做好农业产业发展、人居环境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服务等工作。街道要做好市政市容管理、物业管理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工作。加强基层医疗卫生机构和乡村卫生健康人才队伍建设。优化乡镇（街道）政务服务流程，全面推进一窗式受理、一站式办理，加快推行市域通办，逐步推行跨区域办理。
（三）增强乡镇（街道）议事协商能力。完善基层民主协商制度，县级党委和政府围绕涉及群众切身利益的事项确定乡镇（街道）协商重点，由乡镇（街道）党（工）委主导开展议事协商，完善座谈会、听证会等协商方式，注重发挥人大代表、政协委员作用。探索建立社会公众列席乡镇（街道）有关会议制度。
（四）增强乡镇（街道）应急管理能力。强化乡镇（街道）属地责任和相应职权，构建多方参与的社会动员响应体系。健全基层应急管理组织体系，细化乡镇（街道）应急预案，做好风险研判、预警、应对等工作。建立统一指挥的应急管理队伍，加强应急物资储备保障。每年组织开展综合应急演练。市、县级政府要指导乡镇（街道）做好应急准备工作，强化应急状态下对乡镇（街道）人、财、物支持。
（五）增强乡镇（街道）平安建设能力。坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强乡镇（街道）综治中心规范化建设，发挥其整合社会治理资源、创新社会治理方式的平台作用。完善基层社会治安防控体系，健全防范涉黑涉恶长效机制。健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。
四、健全基层群众自治制度
（一）加强村（居）民委员会规范化建设。坚持党组织领导基层群众性自治组织的制度，建立基层群众性自治组织法人备案制度，加强集体资产管理。规范撤销村民委员会改设社区居民委员会的条件和程序，合理确定村（社区）规模，不盲目求大。发挥村（居）民委员会下设的人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会作用，村民委员会应设妇女和儿童工作等委员会，社区居民委员会可增设环境和物业管理等委员会，并做好相关工作。完善村（居）民委员会成员履职承诺和述职制度。
（二）健全村（居）民自治机制。强化党组织领导把关作用，规范村（居）民委员会换届选举，全面落实村（社区）“两委”班子成员资格联审机制，坚决防止政治上的两面人，受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶及涉及宗族恶势力等问题人员，非法宗教与邪教的组织者、实施者、参与者等进入村（社区）“两委”班子。在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商。完善党务、村（居）务、财务公开制度，及时公开权力事项，接受群众监督。强化基层纪检监察组织与村（居）务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。
（三）增强村（社区）组织动员能力。健全村（社区）“两委”班子成员联系群众机制，经常性开展入户走访。加强群防群治、联防联治机制建设，完善应急预案。在应急状态下，由村（社区）“两委”统筹调配本区域各类资源和力量，组织开展应急工作。改进网格化管理服务，依托村（社区）统一划分综合网格，明确网格管理服务事项。
（四）优化村（社区）服务格局。市、县级政府要规范村（社区）公共服务和代办政务服务事项，由基层党组织主导整合资源为群众提供服务。推进城乡社区综合服务设施建设，依托其开展就业、养老、医疗、托幼等服务，加强对困难群体和特殊人群关爱照护，做好传染病、慢性病防控等工作。加强综合服务、兜底服务能力建设。完善支持社区服务业发展政策，采取项目示范等方式，实施政府购买社区服务，鼓励社区服务机构与市场主体、社会力量合作。开展“新时代新社区新生活”服务质量提升活动，推进社区服务标准化。
五、推进基层法治和德治建设
（一）推进基层治理法治建设。提升基层党员、干部法治素养，引导群众积极参与、依法支持和配合基层治理。完善基层公共法律服务体系，加强和规范村（居）法律顾问工作。乡镇（街道）指导村（社区）依法制定村规民约、居民公约，健全备案和履行机制，确保符合法律法规和公序良俗。
（二）加强思想道德建设。培育践行社会主义核心价值观，推动新时代中国特色社会主义思想进社区、进农村、进家庭。健全村（社区）道德评议机制，开展道德模范评选表彰活动，注重发挥家庭家教家风在基层治理中的重要作用。组织开展科学常识、卫生防疫知识、应急知识普及和诚信宣传教育，深入开展爱国卫生运动，遏制各类陈规陋习，抵制封建迷信活动。
（三）发展公益慈善事业。完善社会力量参与基层治理激励政策，创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制，支持建立乡镇（街道）购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体，吸纳社会力量参加基层应急救援。完善基层志愿服务制度，大力开展邻里互助服务和互动交流活动，更好满足群众需求。
六、加强基层智慧治理能力建设
（一）做好规划建设。市、县级政府要将乡镇（街道）、村（社区）纳入信息化建设规划，统筹推进智慧城市、智慧社区基础设施、系统平台和应用终端建设，强化系统集成、数据融合和网络安全保障。健全基层智慧治理标准体系，推广智能感知等技术。
（二）整合数据资源。实施“互联网+基层治理”行动，完善乡镇（街道）、村（社区）地理信息等基础数据，共建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资源共享，根据需要向基层开放使用。完善乡镇（街道）与部门政务信息系统数据资源共享交换机制。推进村（社区）数据资源建设，实行村（社区）数据综合采集，实现一次采集、多方利用。
（三）拓展应用场景。加快全国一体化政务服务平台建设，推动各地政务服务平台向乡镇（街道）延伸，建设开发智慧社区信息系统和简便应用软件，提高基层治理数字化智能化水平，提升政策宣传、民情沟通、便民服务效能，让数据多跑路、群众少跑腿。充分考虑老年人习惯，推行适老化和无障碍信息服务，保留必要的线下办事服务渠道。
七、加强组织保障
（一）压实各级党委和政府责任。各级党委和政府要加强对基层治理的组织领导，完善议事协调机制，强化统筹协调，定期研究基层治理工作，整体谋划城乡社区建设、治理和服务，及时帮助基层解决困难和问题。加强对基层治理工作成效的评估，评估结果作为市、县级党政领导班子和领导干部考核，以及党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容。市、县级党委和政府要发挥一线指挥部作用，乡镇（街道）要提高抓落实能力。组织、政法、民政等部门要及时向党委和政府提出政策建议。
（二）改进基层考核评价。市、县级党委和政府要规范乡镇（街道）、村（社区）权责事项，并为权责事项以外委托工作提供相应支持。未经党委和政府统一部署，各职能部门不得将自身权责事项派交乡镇（街道）、村（社区）承担。完善考核评价体系和激励办法，加强对乡镇（街道）、村（社区）的综合考核，严格控制考核总量和频次。统筹规范面向基层的督查检查，清理规范工作台账、报表以及“一票否决”、签订责任状、出具证明事项、创建示范等项目，切实减轻基层负担。做好容错纠错工作，保护基层干部干事创业的积极性。
（三）保障基层治理投入。完善乡镇（街道）经费保障机制，进一步深化乡镇（街道）国库集中支付制度改革。编制城乡社区服务体系建设规划，将综合服务设施建设纳入国土空间规划，优化以党群服务中心为基本阵地的城乡社区综合服务设施布局。各省（自治区、直辖市）要明确乡镇（街道）、村（社区）的办公、服务、活动、应急等功能面积标准，按照有关规定采取盘活现有资源或新建等方式，支持建设完善基层阵地。
（四）加强基层治理队伍建设。充实基层治理骨干力量，加强基层党务工作者队伍建设。各级党委要专门制定培养规划，探索建立基层干部分级培训制度，建好用好城乡基层干部培训基地和在线培训平台，加强对基层治理人才的培养使用。推进编制资源向乡镇（街道）倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制。严格执行乡镇（街道）干部任期调整、最低服务年限等规定，落实乡镇机关事业单位工作人员乡镇工作补贴政策。建立健全村（社区）党组织书记后备人才库，实行村（社区）党组织书记县级党委组织部门备案管理。研究制定加强城乡社区工作者队伍建设政策措施，市、县级政府要综合考虑服务居民数量等因素制定社区工作者配备标准；健全社区工作者职业体系，建立岗位薪酬制度并完善动态调整机制，落实社会保险待遇，探索将专职网格员纳入社区工作者管理。加强城乡社区服务人才队伍建设，引导高校毕业生等从事社区工作。
基层社会治理规划篇2
（征求意见稿）
按照省委、市委关于做好两项改革“后半篇”文章部署要求，为进一步加强城乡社区治理和基层群众自治工作，现制定如下工作方案。
一、总体目标
坚持基础与提升并重，长期与短期结合，编制实施《攀枝花市“十四五”城乡社区发展治理规划》，抓好“社区、社会组织、社工”三社联动，持续改善社区综合服务设施，提升社区服务能力，补齐社区治理短板，形成相对成熟的城乡社区治理新理念、新机制、新模式、新场景。聚焦村级建制调整后的新情况和新变化，抓好改革后村（居）委会首轮换届，在自治协商、议事规范、村（居）务公开、“一肩挑”监督等方面完善制度、健全机制，推动基层群众自治取得新成效。
二、重点任务
1.坚持基层党组织核心领导。把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社区治理的主线，全面推行村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”和“两委”成员交叉任职。积极推动在居民小组、网格、小区新建党组织，扩大城市新兴领域党建工作的覆盖面。推动小区党组织书记或成员通过法定程序担任业委会主任或成员，符合条件的社区“两委”成员通过法定程序兼任业委会成员。探索设立社区综合党委，完善社区党建联席会议制度，落实辖区党员干部“双报到”制度。
2.推进城乡社区治理创新发展。全面呼应把握两项改革后空间新格局和发展新态势，科学编制《攀枝花市“十四五”城乡社区发展治理规划》，将城乡社区综合服务设施纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等，自然资源规划部门牵头，民政、住建等部门相互配合，实现城市建设与社区建制统筹考虑、一体谋划。以每百户居民30平方米的标准配建社区综合服务设施，实施社区办公用房、活动场所面积均不低于400平方米的“双四百”工程，推进社区综合服务设施“补短板”达标和“强服务”提升，提倡一室多用、一室多能。2022年底前，完成社区党群服务中心亲民化改造。推进“互联网+社区”行动计划，建成一批智慧科技型社区。加强居民小区治理，推进平安社区建设，营造“自治、法治、德治”融合氛围。到2025年，形成较完善的“党建引领+综合服务+综治保障+科技赋能”城乡社区治理框架。
3.完善“三社联动”机制。按照“三年试点示范、两年扩面延伸、分级分类推进、充分整合资源”的思路，2021年，争取4个省级社会工作服务试点示范项目，依托政府购买服务方式引入社会工作服务机构实施社会工作服务项目，带动运行5个县（区）社会工作服务总站、10个乡镇（街道）社会工作服务站（其中涉改乡镇占50%以上）以及20个村（社区）社会工作服务室，初步构建县（区）—乡镇（街道）—村（社区）三级社会工作服务体系。孵化培育社区社会组织，完成50个功能服务型和50个兴趣爱好志愿服务型社区社会组织孵化培育，其中涉改社区比例不低于30%。建设社区志愿服务站（点）和志愿者队伍，推动社区志愿服务制度化、常态化。
4.提升村（社区）队伍能力。2021年4月底前，出台社区专职工作者岗位薪酬体系的相关政策文件，推进社区专职工作者职业化建设。2021年6月底前，市、县、乡三级联动、分层实施，对村（社区）“两委”班子成员进行全覆盖培训，帮助提升抓发展、抓服务、抓治理能力。持续开展社区社工队伍分级培训，依托社会工作信息系统，建立社工专业人才库，支持符合条件的社工专业人才通过选举进入村（社区）“两委”。积极培育社会组织、社会企业、专业社工队伍，成立志愿者服务队和各类“微组织”，支持多方主体参与基层治理。
5.推进村（社区）减负增效。厘清基层自治组织权责边界，健全城乡社区工作准入备案制度，梳理制定村（社区）依法履职事项、协助办理事项、负面工作事项“三项清单”，建立事项依法准入和动态管理机制。改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作。建立村（社区）办公场所挂牌准入制度、牌子日常管理、挂牌督查问责三项制度，因工作需要确需挂牌的，须与城乡基层治理机构、民政部门协商一致，避免“两项改革”后各部门竞相挂牌乱象。全面建立村级民事代办制度。
6.高质量完成村（居）委会换届。2021年3月底前，完成新一届村（居）委会换届工作。严格实行村（居）委会成员县级资格联审制度，充分尊重民意，把优秀人才选进村（居）委会班子。按照“一人一策”妥善安置离任村（社区）干部。村（居）民委员会产生后10日内，依法推选村（居）务监督委员会成员和村（居）民小组长。2021年4月底前，完成村（居）委会下属委员会成员以及议事会、理事会、红白理事会等推选工作和其他村（居）组织建设，确保各类组织在党组织领导下依法开展工作、健康有序运行。
7.推动基层群众自治多元化。全面推行村（社区）重大事项“四议两公开一监督”工作法。完善村级议事规则，丰富议事协商形式和活动载体，规范议事协商机制，通过自治协商、集思广益、群策群力，凝聚基层治理强大合力。2021年6月底前，指导村（社区）制定村（居）民自治章程，修订完善村规民约（居民公约）。充分发挥红白理事会、乡贤理事会、村民议事会、道德评议会等作用，促进形成良好风气。健全村（居）务监督委员会监督机制，发挥群众监督作用。2021年底前，梳理村（居）务公开指导目录，规范村（居）务公开形式和内容。
8.探索培育社区经济。各县（区）选择1-2个社区，开展社区经济培育试点，积极探索社区服务新发展，在政策和体制机制上寻求新突破。盘活两项改革形成的各类存量和增量资源，推动支持符合条件的公益性社区服务类、物业服务类等组织向市场化转型。推动登记管理权限下放，支持有条件的地方设立社区治理发展基金（会）。引进和培育适合社区特点的创新创业平台，促进社区“新经济”发展。
9.开展基层示范创建。争创1-2个部级村级议事协商创新实验试点单位。开展基层治理示范街道、示范社区、示范小区创建，争创一批省级基层治理示范单位。2020至2022年，每年择优1个县（区）、1个街道（乡镇）和4-6个社区，争创全省城乡社区治理试点单位，着力打造便民服务型、智慧科技型、社会组织参与型、社会企业带动型、社区服务项目型和其他特色的“六型社区”。开展涉改村基层群众自治试点，争创省级“民主协商示范村”“民主监督示范村”“三治融合示范村”“场景营造示范村”“乡风文明示范村”。
三、保障措施
（一）强化组织领导。各级党委、政府要将城乡社区治理和基层群众自治作为“后半篇”文章的重要内容，切实履行主体责任，着力构建党委领导、政府主导、部门协同的组织体系；各级城乡基层治理委员会要发挥牵头抓总作用，加强统筹协调。完善“党建引领+综合服务+综治保障+科技赋能”治理模式，组织部门牵头党建引领，政法部门牵头综治保障，民政部门牵头集成综合服务和基层群众自治，市级相关部门按照方案分工加强协调配合。
（二）创新工作机制。创新资金投入机制，完善以省市补助为引导，县级投入为主体的稳定财政投入机制，整合各部门（单位）资金资源，加强社区经费保障。创新权责对等机制，建立社区工作事项准入制度，对确需社区承担的临时事项，须报请县级党委同意，所需经费下沉社区管理使用，健全社区工作者管理制度。创新资源整合机制，推动资源向社区下沉，推动社区与驻社区单位资源共用、阵地共建、活动共办，建立社区治理供需对接机制。创新内生动力机制，支持社区依法以市场化方式盘活社区资源，丰富社区服务供给，增强社区“造血”功能。创新人才培养机制，加强社区专职工作者队伍建设，完善岗位薪酬体系，推进岗位待遇职业化。创新共建共享机制，建立“社区呼叫、街道吹哨、部门报到”召集机制，鼓励驻社区单位和社会力量参与社区治理，推进“双报到”活动常态化开展。
（三）完善考评体系。将城乡社区治理和基层群众自治工作作为城乡基层治理的重要内容，纳入县级年度目标绩效综合考评和领导班子考核指标体系。建立街道（乡镇）和城乡社区履职履约双向评价制度，建立驻社区单位参与社区治理的责任约束和评价激励机制。建立基层群众自治综合评价体系和考核结果公开机制。完善考核退出机制，及时调整不胜任、不尽职的城乡社区“两委”成员。统筹做好城乡社区治理考核评价与基层治理、“两项改革”监测评估体系的有机衔接。
附件：2021年度加强城乡社区治理和基层群众自治
重点工作任务清单
附件
2021年度加强城乡社区治理和基层群众自治重点工作任务清单
序号
重点工作
主要任务
牵头单位
参与单位
完成时限
1
依法做好第十一届村（居）委会换届工作
2021年3月底前依法完成村级建制调整后的第一次村（居）委会换届工作；4月底前全面完成各下属自治组织组建。
市民政局
市委组织部
2021年4月底前
2
推进社区专职工作者职业化建设
出台《攀枝花市社区专职工作者管理办法（试行）》。
市委组织部
市民政局、市人力资源社会保障局、市财政局
2021年4月底前
3
实施村（社区）“两委”班子成员“素质提升行动”
市、县、乡三级联动、分层实施，对村（社区）“两委”班子成员进行全覆盖培训。
市委组织部
市民政局
市纪委监委机关、市财政局、市农业农村局
2021年6月底前
4
制定村（居）民自治章程
指导各村（社区）制定村（居）民自治章程。
市民政局
市委组织部
2021年6月底前
5
建立城乡社区工作事项准入制度
出台全市城乡社区工作事项准入备案制度实施意见，制定村（社区）依法履职事项、协助办理事项、负面工作事项“三项清单”。
市民政局
市委组织部、市委编办、市财政局
2021年9月底前
6
完善村级民事代办制度
出台全市村级民事代办实施意见，指导各村落实民事代办制度。
市民政局
市委组织部、市农业农村局、市政务管理局
2021年9月底前
7
“四议两公开”专项督导
组织开展全市村（社区）重大事项“四议两公开”专项督导，指导县（区）建立议事协商事项目录和议事预审制度。
市民政局
市委组织部
2021年9月底前
8
梳理村务公开目录
梳理全市村（居）务公开指导性目录，完善村（居）务公开制度。
市民政局
市纪委监委机关、市委组织部、市农业农村局
2021年12月底前
9
编制“十四五”社区治理专项规划
编制《攀枝花市“十四五”城乡社区发展治理规划》，指导各县（区）做好本地区规划编制。
市民政局
市委组织部、市发展改革委
2021年12月底前
10
推进城乡社区综合服务设施“补短板”达标工程。
争取3-4个省级城乡社区综合服务设施“补短板”达标项目，市、县（区）统筹打造5个社区综合服务设施项目。
以每百户居民不低于30平方米的社区服务设施面积，室外活动广场不低于人均2.5平方米的标准，配建社区综合服务设施。
市民政局
市委组织部、市发展改革委、市住建城乡建设局、市自然资源和规划局、市政务管理局
2021年12月底前
11
创新居民小区自治机制
建立业务委员会成立备案制、物业承接查验备案制。修订住宅物业服务等级评定标准和前期物业服务合同示范性文本。
市住房城乡建设局
市民政局
2021年12月底前
12
孵化培育社区社会组织
完成30个功能服务型和30个兴趣爱好志愿服务型社区社会组织孵化培育，其中涉改社区比例不低于30%。
市民政局
市财政局
2021年12月底前
13
城乡社区治理试点
争取1个县（区）、1个街道（乡镇）、4个社区为省级城乡社区治理试点。推进“互联网+社区”计划，建设2个智慧科技型社区。
市民政局
市财政局
2021年4月底前
14
基层治理示范
争创省级基层治理示范单位。
创建基层治理市级示范街道3个，示范社区20个，示范小区40个。
市委组织部
市民政局
市住房城乡建设局市财政局
2021年12月底前
15
基层群众自治试点示范工程
争创1-2个部级村级议事协商创新实验试点单位。
村级建制调整改革后的“多合一”村，分别围绕“民主协商”“民主监督”“三治融合”“场景营造”“乡风文明”五个主题，争取5个省级基层群众自治试点。
市民政局
市纪委监委机关、市委组织部、市财政局、市审计局、市农业农村局、市司法局
2021年12月底前
16
社会工作服务试点示范
争取4个省级社会工作服务试点示范项目，带动运行5个县（区）社会工作服务总站、10个乡镇（街道）社会工作服务站以及20个村（社区）社会工作服务室。
市民政局
市财政局
基层社会治理规划篇3
关键词土地整治规划；实施综合评价；广西贵港
中图分类号F321.1文献标识码a文章编号1007-5739（2013）14-0346-03
土地整治规划是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发等活动的统称[1]。由于规划是一项综合性、预测性的决策，随着社会经济的发展，最初规划决策的背景可能发生了较大变化，为了适应经济社会环境的新要求，需要对原有规划目标的实施情况和效果进行评价，并进行调整和完善[2]。土地整治规划实施评价是按照相应的评价指标体系，运用科学的评价模型，对规划实施的目标完成情况以及效益进行系统、综合的评价，从宏观上把握规划实施的总体情况，分析规划实施过程中存在的问题，以为新一轮土地整治规划的编制提供科学依据，为土地管理工作提供有效参考。
当前，我国的土地整治规划实施评价研究处于起步阶段，相关理论、方法还不够成熟，亟待完善。国内的相关研究和应用重点主要放在单个整治项目区的经济效益评价方面，其次是对生态环境的影响评价研究[3]。对土地整治规划的实施评价则停留在指标的数量比较上，在理论研究、评价内容和评价技术体系方面，均未达到应有水平[3]。因此，进行土地整治规划实施评价综合研究具有重要理论与现实意义。
1研究区概况
贵港市位于广西壮族自治区东南部，地处北纬22°39′～24°02′，东经109°11′～110°40′。市境东邻梧州市，南接玉林市，西临南宁市，北靠来宾市，处在华南地区与西南地区的结合部，面向粤港澳，背靠大西南，区位优越。北部和西部地貌为山地，西北部为岩溶峰林谷地，中部为平原，南部为丘陵。境内大小河流共计106条，总长1069.80km，均属西江水系，主要河流为郁江、黔江、浔江。属南亚热带季风气候区，热量充足，气温较高，雨量充沛。全市总面积10602.34km2，2010年末全市总人口503.31万人，2010年全市生产总值534.37亿元（当年价），其中第一、二、三产业产值分别为108.05亿、248.25亿、187.61亿元，分别占地区生产总值的20.22%、44.67%、35.11%。全市人均国民生产总值达10822元，城镇居民人均可支配收入15531元，农民人均纯收入5289元。
2土地整治规划实施综合评价方法
采用多层次模糊综合评价法对土地整治规划实施进行综合评价，具体如下。
2.1指标体系构建
规划实施综合评价包括对规划目标的执行情况和规划实施效益情况进行评价，其中规划实施效益包括经济效益、社会效益和生态效益。根据科学性、系统性、层次性、可比性、可操作性、定性与定量相结合等原则选取指标体系，详见表1。
生物丰富度指数计算公式为：
Y（%）=■×100（1）
式（1）中，Y为生物丰度指数；X1为林地面积；X2为草地面积；X3为水域湿地面积；X4为耕地面积；X5为建设用地面积；X6为未利用地面积；X为区域土地总面积。
2.2评价指标权重确定
采用层次分析法（aHp）确定评价指标权重[4]。
2.3评价指标隶属度确定
采用专家打分法与模糊统计相结合，来确定评价指标的隶属度。一是请相关专家就每个评价指标的量化值情况进行打分，打分时不要求给出具体的分值，而是请专家在5个评价等级“好、较好、适中、较差、差”中，选择其认为适合的等级，记为评价语集V={v1，v2，v3，v4，v5}。
根据专家打分结果，就可以得到对第i个评价指标有Vi1个V1级评语、Vi2个V2级评语、……、Vij个Vj级评语（i=1，2，3，…n；j=1，2，3，4，5），则第i个评价指标给予Vj级评语的隶属度Rij，计算公式为：
Rij=Vij/■Vij（i=1，2，3，…n；j=1，2，3，4，5）（2）
根据式（2）计算得到各指标的隶属度，建立指标隶属度矩阵：
R=r11r12…r1nr21r22…r2n…………rm1rm2…rmn
2.4模糊综合评价级的计算
模糊综合评判方法（FUZZY法）对于用模糊数表示的不确定性评价指标体系，有着良好的处理能力[5]，多层次模糊综合评价指参评要素具有层次结构，某一级的要素由低一级的多个要素组成，低层次的运算结果即可以作为上一层次的原始数据。根据某一层次评价指标权重和隶属度，可以算出该层次对于上一层次的模糊综合评价级，计算公式为：
B=C×R（3）
式（3）中，B为该层次对于上一层次的模糊综合评价级，C为该层次各评价指标的权重，R为该层次各评价指标的隶属度矩阵。
2.5综合评价分值的计算
模糊数学综合评价法适用于多指标综合评价，就是在考虑被评判事物的各因素对该事物所做的总评价[6]。在运用多层次模糊综合评价法从低层到高层逐层进行评价，得到各层次模糊运算结果的基础上，引入等差法设定评价分级标准，建立评价标准分值函数：
t=（100，80，60，40，20）
因此，可以算出各层次的评价分值，计算公式为：
Z=B×t（4）
2.6综合评价等级划分
结合研究区域的实际情况，土地整治规划实施综合评价等级分为5个等级（表2），评价分值越高，说明区域经济、社会、生态系统建设越完善，越有利于区域的稳定持续发展。
3贵港市土地整治规划实施综合评价
3.1评价指标数据来源
研究中土地整治规划数据来源于《广西壮族自治区贵港市土地开发整理规划（2001—2010年）》，其他数据来源于贵港市历年的土地利用变更调查统计数据以及《贵港市统计年鉴2001》和《贵港市统计年鉴2011》，具体指标量化值见表3。
3.2评价指标权重确定
采用层次分析法（aHp法）确定权重，详见表3。
3.3综合评价结果
将相关数据代入式（2）～（4）计算得出贵港市土地整治规划实施综合评价结果，详见表4。
3.4评价结果分析
3.4.1总体来说，贵港市土地整治规划实施情况较好。根据综合评价分值计算结果，贵港市土地整治规划实施综合评价分值为79.3213分，属于“较好”评价等级，在土地整治规划实施期间，贵港市的社会经济得到较好发展，其中农业增产、农民增收、农业生产率大幅提高，为社会和谐稳定发展奠定了基础，对地方经济社会发展起到很大的推动作用。通过土地整治，增加了有效耕地面积，提高了耕地质量，改善了农业生产条件，促进了生态环境优化，推动了城乡统筹发展，保证了耕地占补平衡，最终实现了土地资源的可持续利用。
3.4.2执行指标分值较低，贵港市土地整治规划的目标未得到很好的落实。贵港市土地整治规划执行指标综合分值仅为68.4621，几项主要控制指标均未达到规划控制目标，目标实现手段单一。整治面积目标完成情况和补充耕地目标完成情况指标的分值分别为70.5633、66.6989分，差异不大，表现出两者之间有着密切的联系，土地整治面积必然影响着新增耕地面积。规划实施期间，补充耕地的途径仅有农用地整理和土地开发2种，并未实施土地复垦和农村居民点整治项目。其中，农用地整治面积完成率为13.74%，补充耕地率为10.50%；土地开发面积完成率为25.10%，补充耕地率为25.11%，由此说明在规划实施期间重土地开发，轻农用地整理，究其原因是因为通过土地开发新增有效耕地比率较高，且投资少、周期短，而农用地整理投资大、周期长、新增耕地少。虽然实际补充耕地较规划目标具有一定的差距，但在规划期间通过土地整治补充的耕地均能满足地区耕地占补平衡的需求，为贵港市经济社会的发展做出了较大贡献。
3.4.3效益指标分值较高，经济、社会和生态效益均取得显著成效。贵港市土地整治规划效益指标达到88.2478分，说明在贵港市土地整治规划实施过程中，注意妥善处理土地整治与经济社会发展和生态保护之间的关系，促进了经济社会协调发展，从而产生了较好的经济、社会和生态效益，也反映了土地整治规划在调控经济社会发展以及生态环境保护中的作用。土地整治规划的有效实施，对地方经济社会发展以及生态环境保护具有重大意义[7]。经济效益、社会效益和生态效益指标的综合评价分值均较高，其中最高的为生态效益94.1087分，其次是经济效益90.5910分，最后是社会效益81.2277分，说明在贵港市土地整治规划实施过程中比较注重生态效益的提高，通过土地整治项目的实施，植被覆盖增加率达到11.93%，生物丰富度指数变化率达到5.96%，生态环境得到优化，促进了生态与生产的良性循环。其次，经济效益大幅增长，规划实施期间，均选择条件较好、质量较优的项目区优先实施，新增耕地率较高，质量较好，因此有效促进了粮食增产和农业产值的增加。最后，社会效益的各项指标亦很好地反应了贵港市土地整治规划的实施效果，通过土地整治规划的实施，采取一系列工程措施，实现了“田成方、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的目标，提高了抵御自然灾害的能力，改善农业生产条件，提高农业劳动生产率，促进农业产业化发展。
4对策
土地整治作为今后一个时期国土资源管理的一项重大任务，必将成为新农村建设和城乡统筹发展的重要手段和必然要求，针对贵港市土地整治规划规划实施过程中存在的问题，为保证今后的土地整治规划工作能更加顺利有效地进行，结合新时期社会经济对土地整治的要求，提出以下几点建议及对策。
4.1高度重视并大力推进土地整治工作的实施
当前，由于没有系统、规范的政策法规支撑，地方政府对于土地整治的认识难以得到进一步提高，土地整治工作中存在的突出问题难以得到有效解决。因此，应加强对土地整治相关政策的研究力度，出台相关的配套政策措施，以便从根本上保障土地整治规划的顺利实施。还应进一步理顺土地整治工作的运行机制，设立土地整治年度计划管理制度、土地整治项目管理制度和土地整治资金管理制度等。通过科学规划、规范项目管理、加大投资融资力度、合理分配收益，全面提高土地整治工作水平，有效推进土地整治规划的顺利实施。
4.2土地整治规划目标设置应多元化
土地整治不仅增加耕地面积，确保耕地占补平衡，且已成为统筹城乡发展和社会主义新农村建设的重要抓手和平台。因此，建议土地整治规划目标设置应多元性，除了完成补充耕地目标外，还要围绕提高耕地质量和改善居住环境入手，改善原有的基础设施条件。建立严格的目标考核制度，加大土地整理，尤其是农村居民点整治力度，追求综合效益，实现多元目标。
4.3土地整治规划要慎重确定农村居民点整治目标
规划实施期间贵港市并未实施农村居民点整治项目，原因主要有目标设置过大、实施难度估计不足等。实际上，农村建设用地利用依旧粗放，还需要加大整治力度。但在实施农村居民点整治的过程中，要充分考虑保障农民利益，因地制宜。因此，目标设置应有弹性，建议采取预期性目标的
形式。农村居民点整治不仅涉及拆旧建新，还应完善相关基础配套设施；同时还应明确资金投入渠道，在新增建设用地使用费、耕地开垦费或土地出让金用于农村部分中列支作为农村建设用地整治经费。
5参考文献
[1]中华人民共和国国土资源部.tD/t1034-2012市（地）级土地整治规划编制规程》[S].北京：标准出版社，2012.
[2]张正峰，薛永森，杨晓艳.全国土地开发整理规划目标实施评价及问题分析[J].江西农业学报，2009，21（5）：178-181.
[3]林艳丽.土地整理复垦开发规划实施评价方法研究——以济阳县为例[D].济南：山东师范大学，2011.
[4]赵焕巨.层次分析法[m].北京：科学出版社，1986：1-43.
[5]胡继才，万福钧.应用模糊数学[m].武汉：武汉测绘科技大学出版社，1993.
基层社会治理规划篇4
（征求意见稿）
按照省委、市委关于做好两项改革“后半篇”文章部署要求，为进一步加强城乡社区治理和基层群众自治工作，现制定如下工作方案。
一、总体目标
坚持基础与提升并重，长期与短期结合，编制实施《攀枝花市“十四五”城乡社区发展治理规划》，抓好“社区、社会组织、社工”三社联动，持续改善社区综合服务设施，提升社区服务能力，补齐社区治理短板，形成相对成熟的城乡社区治理新理念、新机制、新模式、新场景。聚焦村级建制调整后的新情况和新变化，抓好改革后村（居）委会首轮换届，在自治协商、议事规范、村（居）务公开、“一肩挑”监督等方面完善制度、健全机制，推动基层群众自治取得新成效。
二、重点任务
1.坚持基层党组织核心领导。把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社区治理的主线，全面推行村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”和“两委”成员交叉任职。积极推动在居民小组、网格、小区新建党组织，扩大城市新兴领域党建工作的覆盖面。推动小区党组织书记或成员通过法定程序担任业委会主任或成员，符合条件的社区“两委”成员通过法定程序兼任业委会成员。探索设立社区综合党委，完善社区党建联席会议制度，落实辖区党员干部“双报到”制度。
2.推进城乡社区治理创新发展。全面呼应把握两项改革后空间新格局和发展新态势，科学编制《攀枝花市“十四五”城乡社区发展治理规划》，将城乡社区综合服务设施纳入国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等，自然资源规划部门牵头，民政、住建等部门相互配合，实现城市建设与社区建制统筹考虑、一体谋划。以每百户居民30平方米的标准配建社区综合服务设施，实施社区办公用房、活动场所面积均不低于400平方米的“双四百”工程，推进社区综合服务设施“补短板”达标和“强服务”提升，提倡一室多用、一室多能。2022年底前，完成社区党群服务中心亲民化改造。推进“互联网+社区”行动计划，建成一批智慧科技型社区。加强居民小区治理，推进平安社区建设，营造“自治、法治、德治”融合氛围。到2025年，形成较完善的“党建引领+综合服务+综治保障+科技赋能”城乡社区治理框架。
3.完善“三社联动”机制。按照“三年试点示范、两年扩面延伸、分级分类推进、充分整合资源”的思路，2021年，争取4个省级社会工作服务试点示范项目，依托政府购买服务方式引入社会工作服务机构实施社会工作服务项目，带动运行5个县（区）社会工作服务总站、10个乡镇（街道）社会工作服务站（其中涉改乡镇占50%以上）以及20个村（社区）社会工作服务室，初步构建县（区）—乡镇（街道）—村（社区）三级社会工作服务体系。孵化培育社区社会组织，完成50个功能服务型和50个兴趣爱好志愿服务型社区社会组织孵化培育，其中涉改社区比例不低于30%。建设社区志愿服务站（点）和志愿者队伍，推动社区志愿服务制度化、常态化。
4.提升村（社区）队伍能力。2021年4月底前，出台社区专职工作者岗位薪酬体系的相关政策文件，推进社区专职工作者职业化建设。2021年6月底前，市、县、乡三级联动、分层实施，对村（社区）“两委”班子成员进行全覆盖培训，帮助提升抓发展、抓服务、抓治理能力。持续开展社区社工队伍分级培训，依托社会工作信息系统，建立社工专业人才库，支持符合条件的社工专业人才通过选举进入村（社区）“两委”。积极培育社会组织、社会企业、专业社工队伍，成立志愿者服务队和各类“微组织”，支持多方主体参与基层治理。
5.推进村（社区）减负增效。厘清基层自治组织权责边界，健全城乡社区工作准入备案制度，梳理制定村（社区）依法履职事项、协助办理事项、负面工作事项“三项清单”，建立事项依法准入和动态管理机制。改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作。建立村（社区）办公场所挂牌准入制度、牌子日常管理、挂牌督查问责三项制度，因工作需要确需挂牌的，须与城乡基层治理机构、民政部门协商一致，避免“两项改革”后各部门竞相挂牌乱象。全面建立村级民事代办制度。
6.高质量完成村（居）委会换届。2021年3月底前，完成新一届村（居）委会换届工作。严格实行村（居）委会成员县级资格联审制度，充分尊重民意，把优秀人才选进村（居）委会班子。按照“一人一策”妥善安置离任村（社区）干部。村（居）民委员会产生后10日内，依法推选村（居）务监督委员会成员和村（居）民小组长。2021年4月底前，完成村（居）委会下属委员会成员以及议事会、理事会、红白理事会等推选工作和其他村（居）组织建设，确保各类组织在党组织领导下依法开展工作、健康有序运行。
7.推动基层群众自治多元化。全面推行村（社区）重大事项“四议两公开一监督”工作法。完善村级议事规则，丰富议事协商形式和活动载体，规范议事协商机制，通过自治协商、集思广益、群策群力，凝聚基层治理强大合力。2021年6月底前，指导村（社区）制定村（居）民自治章程，修订完善村规民约（居民公约）。充分发挥红白理事会、乡贤理事会、村民议事会、道德评议会等作用，促进形成良好风气。健全村（居）务监督委员会监督机制，发挥群众监督作用。2021年底前，梳理村（居）务公开指导目录，规范村（居）务公开形式和内容。
8.探索培育社区经济。各县（区）选择1-2个社区，开展社区经济培育试点，积极探索社区服务新发展，在政策和体制机制上寻求新突破。盘活两项改革形成的各类存量和增量资源，推动支持符合条件的公益性社区服务类、物业服务类等组织向市场化转型。推动登记管理权限下放，支持有条件的地方设立社区治理发展基金（会）。引进和培育适合社区特点的创新创业平台，促进社区“新经济”发展。
9.开展基层示范创建。争创1-2个部级村级议事协商创新实验试点单位。开展基层治理示范街道、示范社区、示范小区创建，争创一批省级基层治理示范单位。2020至2022年，每年择优1个县（区）、1个街道（乡镇）和4-6个社区，争创全省城乡社区治理试点单位，着力打造便民服务型、智慧科技型、社会组织参与型、社会企业带动型、社区服务项目型和其他特色的“六型社区”。开展涉改村基层群众自治试点，争创省级“民主协商示范村”“民主监督示范村”“三治融合示范村”“场景营造示范村”“乡风文明示范村”。
三、保障措施
（一）强化组织领导。各级党委、政府要将城乡社区治理和基层群众自治作为“后半篇”文章的重要内容，切实履行主体责任，着力构建党委领导、政府主导、部门协同的组织体系；各级城乡基层治理委员会要发挥牵头抓总作用，加强统筹协调。完善“党建引领+综合服务+综治保障+科技赋能”治理模式，组织部门牵头党建引领，政法部门牵头综治保障，民政部门牵头集成综合服务和基层群众自治，市级相关部门按照方案分工加强协调配合。
（二）创新工作机制。创新资金投入机制，完善以省市补助为引导，县级投入为主体的稳定财政投入机制，整合各部门（单位）资金资源，加强社区经费保障。创新权责对等机制，建立社区工作事项准入制度，对确需社区承担的临时事项，须报请县级党委同意，所需经费下沉社区管理使用，健全社区工作者管理制度。创新资源整合机制，推动资源向社区下沉，推动社区与驻社区单位资源共用、阵地共建、活动共办，建立社区治理供需对接机制。创新内生动力机制，支持社区依法以市场化方式盘活社区资源，丰富社区服务供给，增强社区“造血”功能。创新人才培养机制，加强社区专职工作者队伍建设，完善岗位薪酬体系，推进岗位待遇职业化。创新共建共享机制，建立“社区呼叫、街道吹哨、部门报到”召集机制，鼓励驻社区单位和社会力量参与社区治理，推进“双报到”活动常态化开展。
基层社会治理规划篇5
1、以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观统揽全局工作，稳步推进司法行政工作体制改革。围绕“推进社会矛盾化解、推进社会管理创新、推进公正廉洁执法”三项重点工作的总体要求，全面推进“六五”普法工作，深入开展法制宣传教育，形成全体公民自觉学法守法用法的氛围，进一步加强司法行政基层基础建设，不断拓展和规范法律服务，积极推进法律援助为民办实事工程，进一步规范新时期人民调解工作和社会矛盾化解，着力加强领导班子建设，不断提高全体司法行政干警的整体素质，积极推进司法行政事业全面发展。
二、司法行政工作职能发展规划
（一）深入开展普法依法治理工作。
2、加强组织领导和工作保障。及时请县委、政府批转“六五”普法规划，人大作出相关决议，并对决议报告情况进行审议、评议，认真实施《县关于开展法制宣传教育的第六个五年规划》。普法治理工作做到“四纳入”：纳入经济社会发展规划，经费纳入全县财政预算，纳入各级党委、政府重要议事日程，纳入各部门行业及领导班子和领导干部的年度考核。
3、加强法制宣传教育。深入学习宣传宪法和与经济社会发展相关的法律法规，与人民群众生产生活密切相关的法律法规。加强领导干部和国家公职人员学法用学工作，深化司法人员、行政执法人员、企事业单位管理人员以及青少年、农民工等重点对象的法制宣传教育，进一步提高全民法律意识和法律素质。深入推进“法律六进”工作，认真组织开展“送法下乡”、“农村法制宣传月”、“青少年法制宣传周”、“12.4”全国法制宣传日暨全省社区法制宣传日等主题法制宣传活动，切实把法制宣传教育的各项任务落实到实处。加强法制宣传队伍建设，不断加强法律文化建设，夯实各类法制宣传教育阵地。
4、全面推进依法治理工作。制定依法治理纲要，确定阶段性工作计划，明确责任，认真组织实施。建立党委、政府法律顾问或法律咨询制度，贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，促进法治政府建设。积极探索和推进地方、行业和基层依法治理的实践形式，围绕平安、和谐以及群众关注的社会热点和难点问题，深入开展专项治理活动、“民主法治示范村（社区）”和“依法办事示范窗口单位”创建活动。组织开展“法治”建设和“依法决策示范领导班子建设”创建活动，着力构建党委依法执政、政府依法行政、执法公正规范、企业依法经营、行业依法管理、基层民主自治、监督网络健全、公民知法守法的格局，不断提高全县法治化管理水平。
（二）不断夯实基层基础工作
5、深化司法所规范化建设。认真贯彻落实中央、省有关司法所建设工作的会议精神，切实抓好司法所办公用房项目建设，在“十一五”已建好8个司法所办公用房的基础上，完成其余司法所办公用房建设，全部达到市规范司法所标准，三分之一的所规范化建设达到“省优”标准。
6、规范人民调解工作，强化社会矛盾化解。坚持以社会矛盾纠纷调处中心建设为基础，以人民调解工作为依托，全面开展“三调联动”及流动调解庭建设，逐步实现矛盾纠纷排查、调处和督查督办的管理“一体化”建设。发挥人民调解在预防、化解矛盾纠纷中的作用和功能，积极主动、及时地调解新时期多发性、易激化纠纷，积极介入社会热点、难点问题和的调解工作，化解矛盾促进社会和谐稳定。
7、进一步抓好刑释解教安置帮教工作。强化安置帮教措施，采取“三帮一”等工作制度，不断加强安置帮教管理工作的规范化、制度化建设。不断拓宽工作领域，整合社会力量，发挥联合帮教作用，进一步提高帮教安置率。进一步健全安置帮教工作体系，最大限度地让全社会都来关心、支持帮教工作，维护社会稳定。
8、积极稳妥推进社区矫正工作。认真做好社区矫正试点工作，建立社会广泛参与的领导体制和工作体制，形成一套较完善的制度体系和工作机制。加强社区矫正机构建设和队伍建设，不断提高做好社区矫正工作的能力和水平。
（三）积极拓展和规范法律服务工作
9、积极推动公证工作。依法履行公证职责，为经济社会发展提供公证法律服务和保障，引导公证机构和公证人员主动介入重点工程、开发项目建设；加强公证工作管理，努力提高公证工作的法制化、规范化水平；加强公证员队伍建设，不断提高公证人员的政治、业务素质；不断拓展公证对社会的服务面，加强公证工作的宣传教育，加强公证风险防范教育和管理，为公证事业的全面发展创造良好环境。
10、强化律师工作。改革和完善律师制度，推进律师工作制度化、规范化建设。完善司法行政机关和律师协会“两结合”管理体制，提高工作管理和指导水平。完善律师顾问团组织体系和运行机制，积极推动律师工作向经济建设的各个领域、市场经济的各个环节、社会事业的各个方面拓展，积极搭建服务平台，建立高效的服务机制。狠抓律师队伍建设，以开展“中国特色社会主义法律工作者”为契机，突出政治教育，强化职业道德教育，引导律师树立服务为民、诚信为本的执业理念。
11、深入开展法律援助为民办实事工作。认真贯彻落实《法律援助条例》，将法律援助工作纳入政府工作规划，完善法律援助工作协调机构，发挥法律援助中心及工作站的作用，积极为经济困难群众提供便捷、优质的法律援助。进一步完善各项工作制度，整合社会资源，发展和壮大法律援助队伍，扩大法律援助覆盖面，达到“应援尽援”的要求。加强法律援助机构规范化建设，强化法律援助队伍建设，提高队伍素质，打造法律援助品牌。
12、加强司法鉴定工作。建立健全科学完善的司法鉴定管理制度，加强对司法鉴定所的指导与管理，进一步理顺关系，完善司法鉴定管理体制。加强司法鉴定人员队伍建设，通过严格管理、岗前培训、继续教育等手段，建立一支有高素质专业技术，良好法律素养的司法鉴定人队伍。
13、强化基层法律服务工作。充分发挥基层法律服务工作扎根基层，方便群众的特点和优势，坚持面向社会、面向基层、面向群众的服务方向，将重点放在为建设社会主义新农村提供法律服务上，不断提高服务质量。进一步规范基层法律服务所建设，继续推行“六统一”，逐步实行一乡一镇一个法律服务所的工作格局。进一步规范法律工作者的执业行为，加强法律服务队伍建设，强化法律服务人员规范执业、依法执业。开辟县法律服务网，全面实施“两所”规范化建设网络管理，形成完整的向社会公开的“148”服务体系。建立有特色的基层法律服务工作体系，引领新形势下基层法律服务的管理创新和规范化管理的创建工作。
三、大力加强司法行政队伍建设
14、加强领导班子建设。围绕学习型、业务型领导班子建设，进一步强化理论知识学习，不断提高领导班子的政治理论素质；加强党组织自身建设，积极发挥领导班子的模范带头作用；进一步强化制度建设，着力改进领导班子作风建设；推行“一线工作法”，深入学习调研，全面提高领导业务工作的指导能力。
15、加强司法行政队伍建设。按照《公务员法》的要求，坚持严把“入口”、畅通“出口”，着力调优司法行政队伍人员结构，完成司法助理员的新老交替，按照湘办[2006]31号《关于进一步加强我省基层司法所建设的意见》中“司法所工作人员应具备公务员身份，并逐步做到不少于3名专职工作人员”的要求，到2015年，共需招录14名司法助理员，充实到基层一线。继续把“规范执法行为，促进执法公正”专项整治活动引向深入，不断改进工作方法和工作作风，提高依法行政效能。加强执法、执业人员的管理与教育，进一步树立诚信守法、维护正义、服务社会的执业理念，增强社会公信力，全面促进公正廉洁执法。
16、切实加强司法行政干部培训工作。不断创新培训方式，突出重点地加强干部的教育培训，提高教育培训质量。通过岗前培训、职务培训、专题培训、司法所干部到局机关轮训等多种形式，做到司法行政干部五年内普遍轮训一次。深入学习邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观理论，增强理想信念、牢固树立宗旨观念，打造学习型机关。
17、加强党风廉政建设。深入贯彻《党内监督条例（试行）》、《纪律处分条例》和《党员权利保障条例》等党内法规，并结合司法行政队伍实际，建立健全本系统党风廉政制度。进一步深化“六个严禁”活动，加大明查暗访力度，切实转变干部工作作风。突出监督重点，加强对单位人、财、物管理与监督，最大限度预防和遏制腐败行为的发生，为全县司法行政改革发展提供坚强的政治保证。
四、强化基础设施建设
18、认真贯彻中央关于《深化司法保障体制改革和工作机制改革若干问题的意见》，加快推动我县司法行政基础设施建设步伐，改善司法行政干警的工作环境，提高基层司法行政工作效率，保证基层人民群众需要。现有司法行政基础设施从整体设计、使用功能、建筑面积到内部设施均已不能适应当前形势发展的需要，按照国家发改委的《政法系统基础设施建设标准》的要求，到2015年在“十一五”期间已申报尚未动工的项目建设有：一是司法行政业务用房建设。本项目总占地面积2293平方米，总建筑面积5396平方米，计划总投资1079万元。二是基层司法所办公用房建设。本项目建设规划每所建筑面积181平方米，投资18万元，拟建10个司法所，项目总投资180万。三是法制宣传教育培训中心建设。本项目占地面积2000平方米，建筑面积8000平方米，计划总投资1600万元。四是刑释改教人员帮教安置基地。本项目总建筑面积1200平方米，计划总投资240万元。五是社区矫正基地。本项目建筑面积2000平方米，计划投资400万元。六是戒毒康复场所。本项目建筑总面积3500平方米，计划总投资700万元。
五、搞好司法行政工作经费保障
基层社会治理规划篇6
近十多年，城乡规划管理体制改革一直是国内城乡规划研究重点领域，相关研究主题涉及:以纵向政府规划权力配置为核心的规划集权和分权论争;以横向政府部门规划权力分配为核心的规划事权和责任安排;以规划决策科学化、民主化为着眼点的规划委员会、规划公众参与、规划决策听证等制度建设;以跨区域协调为核心的规划协同机制。但专门针对城乡规划管理体制变迁的研究不多，如，田莉(2001)对建国后我国城乡规划管理体制变迁的划分;刘健(2004)、卓健(2004)等基于中央与地方关系变迁，对法国规划管理体制演化和地方分权历时性分析;谭纵波(2008)对“二战”后日本城市规划由中央集权到地方分权的分析。深入理解问题是解决问题的前提。改革开放以来，影响我国城乡规划管理体制变迁的主要因素是什么?规划管理体制变迁的机制是什么?城乡规划管理体制变迁本质是制度变迁。“惟有在特定的历史背景下才有可能令人满意地探讨制度变迁的机制问题。”从诺斯(DouglassCnorth)的制度变迁的历史分析，到格雷夫(avnerGreif)的“历史比较制度分析”(HistoricalComparativeinstitutionalanalysis，HCia)，再到青木昌彦(masahikoaoki)的比较制度分析(Comparativeinstitutionalanalysis，Cia)，历史比较分析已成为研究制度变迁的重要方法。为此，以制度变迁的演化博弈理论为分析工具，本文尝试着建立一个城乡规划管理体制的变迁分析框架，将城乡规划管理嵌入到整体治理变迁之中，对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行历时性解析。
1演化博弈制度观和分析框架
1.1演化博弈的制度观演化博弈的制度观认为制度是博弈均衡的结果，是社会建构的产物(aoki，2000)。自1981年肖特(rewSchott)在《社会制度的经济理论》一书中首次运用博弈均衡阐释制度内生性及其起源后，萨格登(RobertSugden)、扬(HpeytonYoung)、阿西莫格鲁(Daronacemgolu)、格里夫、青木昌彦等一批国际一流经济学大师运用演化博弈论对制度变迁给予了进一步解释。萨格登、扬等人通过演化博弈的稳定策略概念重演了制度起源，提出了惯例(convention)和参与人特征的共同演化，给出了由惯例到成文法的制度演进路径(Sugden，1986，1989;Young，1998)。阿西莫格鲁则将制度看成是政治市场的博弈均衡，强调政治权力对在制度变迁的重要性，认为，只有当政治权力分配格局有重大变化时，制度变迁才会发生［19］。杨小凯［20］等人也认为政治制度和政治权力的变迁决定了社会经济制度的变迁。格里夫强调文化在制度变迁中的作用，制度改革既要充分尊重既有制度背后的文化，又要通过改造思想、改变文化观念来实现新制度的构建(GreifLaitin，2004;Greif，2006)。青木昌彦综合了政治、经济、社会、文化等多种因素，建构了一个综合性的博弈均衡制度分析框架。他运用“博弈域”(domain)①、“嵌入”(embeddedness)、“捆绑”(bundling)等概念，在分析制度共时关联和历时关联的基础上，对制度稳定性、多样性及其变迁进行系统性阐释。制度间相互关联意味着制度变迁具有耐久性和路径依赖性，任何单个制度在孤立情况下都不会轻易被改变或设计。植入的制度难以产生理想效果的主要原因在于其与现存制度环境之间存在“非耦合”(青木昌彦，2001)。各种博弈域间关联结构的多样性决定了博弈多重均衡的存在;技术、资源、政策等变化会打破原有的博弈均衡，通过在各种博弈域间互动，参与人行动策略和“共有信念”(SharedBeliefs)共同变化推动了制度变迁。
1.2城乡规划管理体制演进的分析框架以演化博弈作为城乡规划管理体制变迁分析工具，主要是出于以下四点考虑:
(1)目前演化博弈已成为“最富有理论活力且最具广阔研究前景”的制度分析工具，并日益成为国内外制度理论研究的主流范式。在国内，演化博弈已被应用于村庄选举制度(周雪光，艾云，2010)、经济制度(靳涛，2003)、土地制度(韩德军，朱道林，2013)、城乡关系(薛曜祖，张平，2013)等制度变迁分析之中。在理论上，运用演化博弈来解析改革开放以来城乡规划体制变迁是可行的。
(2)权力在不同主体间配置变化是制度变迁的核心考察内容，权力配置变化带来了制度变迁。城乡规划权力分散在上级政府、下级政府和社会之间(图1)。从一个时期到另一个时期，城乡规划权力在上级政府、下级政府和社会之间流动，将导致规划权力配置的变化。根据不同时期的城乡规划权力配置及其组合关系可将规划管理体制划分成不同的模式，而通过规划权力配置变化的原因分析来探究规划管理体制变迁机制。
(3)改革开放以来，行政性分权，地方利益主体的不断强化，加剧了上下级政府间博弈。进入新世纪，政府与社会间的博弈日趋频繁。在城乡规划领域，伴随着多元化社会生成，利益博弈也日益常态化。从静态角度，城乡规划管理体制是上级政府、下级政府与社会三大利益主体博弈均衡的结果。从动态角度，伴随着三大主体间力量的此消彼长，上下级政府、国家与社会关系深度调整，引起了规划权力的配置变化，成为推动城乡规划管理体制变迁的根本力量。
(4)演化博弈的制度观强调激励相容和制度的自我实施(Hurwicz，1993;1996)。不能被实施的规则不是真正的规则(青木昌彦，2000)。在中国现行的政制下，国家的法律和上级政府制定的政策并不能自然地转化为下级政府的行动指南。真实的制度变迁不能仅仅看纸上的规则文本变化，更要考察其在真实世界中的实际运作状态。在现有相关研究中，从实际的运作状态来考察制度变迁容易被学者所忽视。本文将城乡规划管理体制变迁嵌入到特定时期上下级政府、国家与社会等不同博弈域中，以规划权力配置为考察核心，从法律文本(或政策)和实际运作两个层面，尝试对改革开放以来城乡规划管理体制变迁及其机制进行解析。
2改革开放以来城乡规划管理体制演进
2.1规划纵向分权改革开放始于极权主义政制(邹谠，1994)。权力高度集中于中央、国家对社会的全方位控制是这一体制的两大特征。在这种体制下，中央政府几乎垄断了所有社会资源和权力，地方政府和社会缺少独立性和自主性。在发展经济的强大社会政治压力下，1980年代以“放权让利”为中心的改革激发了地方政府发展经济的积极性。如果说“中央—地方”维度上经历了一个明显的放权，那么在“国家—社会”维度上的放权则以国家控制为前提，一开始就具有很强的选择性［23，24］。这也意味着与行政性分权相比，“国家—社会”维度上的放权是缓慢的、非常有限的。在行政性分权的大潮中，城市规划权限随着投资、工商、税收等经济管理权一同出现了下移，进入了规划纵向分权时代。
2.1.1立法层面的规划分权该时期规划分权具体表现为:(1)城市规划编制权、实施权下放。1984年出台的《城市规划条例》第十条规定:“市长、县长、镇长领导城市规划的编制和实施”。1989年颁布的首部《城市规划法》对此又进行了明确。(2)详细规划的决策权下放。《城市规划条例》第二十三条和《城市规划法》第二十一条对此进行了明确。(3)城市总体规划决策权下放。1980年原国家建委颁布《城市规划编制审批暂行办法》首次提出城市总体规划分级审批制度。该审批制度在《城市规划法》中得以延续。大致按“下管一级”原则，下级地方政府驻地城市的总体规划由上级政府进行审批。城市总体规划的分级审批制度，使省、市、县三级政府拥有管理各自辖区城镇规划权和发展权。
2.1.2实际层面的规划分权1989年《城市规划法》将编制、审批和实施等规划管理权集中在县及其以上政府层面上，但在实际运作中，规划权力更趋分散。在乡村经济发达地区，如珠三角、苏南等地区，许多乡镇甚至行政村事实上拥有程度不等的规划权。
(1)无论是《城市规划条例》，还是《城市规划法》，都采用了城乡二元分治的规划管理体制。由于乡村集体土地开发缺少明确规划法规约束，在工业化和城镇化快速推进的珠三角、苏南等地区，乡村在很长时期内处于“我的土地，我做主”规划自主状态②。
(2)1990年代中后期到新世纪初，全国各地大兴开发区，为了进一步激发基层政府发展经济的积极性，市、县纷纷将规划权力下放到各自开发区、乡镇。规划权力分散客观上造成了大量土地违法、规划违规现实。根据《印发国家发展改革委关于全国各类开发区清理整顿工作总结的报告要点的通知》(发改外资［2007］591号)统计，通过对开发区清理、整顿，到2006年，各类开发区数量由6866个压缩到1568个，规划面积由3.86万km2减到9949km2。
(3)在实际运作层面，为什么规划权力更趋分散?中央与地方博弈可以更深理解这一现象。①在压力型体制下，上级政府的政绩需要下级政府“实干”出来。②国有企业和集体企业改制后，以空间资源配置为核心的城市规划在推动地方经济发展和城镇建设的作用越来越突出，被广泛地誉为“城市建设与发展的龙头”。规划也成为各级地方政府践行发展主义的重要工具。换言之，在压力型体制和规划重要性日益凸显的背景下，上级地方政府有下放规划权力的经济动机，下级政府也有获得规划权力的强烈需求。③受激励相容机制驱动，规划权力下放就成为上下级地方政府间隐形契约或博弈均衡。上级地方政府缺少治理下级地方政府土地违法动机，相反，出于共同利益，基层政府间采用“共谋”策略［27］，利用信息优势，共同对抗高层政府的各种运动式治理。针对珠三角存在大量土地违规违法开发，魏立华发现，镇级政府对乡村集体土地的违规开发多采取默认或“不作为”的态度，在涉及集体土地的规划编制过程中更偏向于村集体经济组织［28］。颇具悖论的是，许多城镇在经济发展和城市建设上的现有成就又是建立在早期土地违法、规划违规的基础之上。正如昆山市一位受访官员所言，“如果没有早期在规划、土地上的违法违规，就不可能有现在的‘昆山模式’。”2.2规划纵向适度集权如历史数次分权，由于缺少对地方权力的有效制约机制，规划纵向分权也没能逃脱“一放就乱”的怪圈。规划分权之“乱”集中体现在两
个方面:一面是“土地城市化”快速蔓延，造成土地资源极大浪费和区域开发无序;一面是强制性征地所带来的“城市化暴力”［29］和农民维权抗争事件大幅度上升。两者不仅共同解构了以人为本的城市化意义，也在不断侵蚀政府施政合法性的根基。在此背景下，2000～2003年，国家密集地出台了一系列旨在加强城乡规划统一管理的政策。
2.2.1政策、立法层面的规划适度集权
(1)在政策层面，《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(［2000］25号)规定:“城市规划由城市人民政府统一组织实施。市一级规划管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。”《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》(国发［2002］13号)明确要求:“市一级规划的行政管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。”原建设部“关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的通知”(建规［2002］204号)中要求，“市一级规划的行政管理权擅自下放的要立即纠正。”
(2)在立法层面，2008年《城乡规划法》取代了《城市规划法》，结束了城乡二元分治的规划管理格局，通过乡村建设规划许可证等制度将包括村镇在内的乡村规划、建设管理权统一到县级政府层面，从而在法律层面终结了长期以来“我的土地，我做主”的乡村规划状态。同时，《城乡规划法》第十一条规定:县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
2.2.2实际层面的规划纵向集权城乡规划权力配置关系到基层核心利益。规划适度集权的政策能否得到有效执行?这不仅需要从多重博弈视角进行阐释，还需要考量技术、资源等变化在多大程度上打破原有的博弈均衡。如格里夫指出，制度从一种博弈均衡演进到另一种博弈均衡，资源、技术、文化等约束条件的变化在其中发挥着重要作用(Greif，1995)。
(1)从中央与地方博弈的角度，随着遥感、网络等现代技术进步，中央与地方之间信息不对称得到了很大缓解。一方面，随着遥感等现代技术在土地利用动态监测中应用越来越成熟，中央政府监测土地利用变化的成本越来越低，精准度越来越高。面对地方土地开发，中央政府不再是“瞎子”。另一方面，随着互联网技术发展，网络问政已成为权力制衡的利器。面对地方政府非法征地拆迁、侵犯农民利益，中央政府也不再完全是“聋子”。在中央政府对地方城乡规划监管的效能越来越高的情况下，地方政府土地违法、规划违规的风险在不断加大。换言之，技术进步与中央政府监管效能的提升，将打破原有的规划权力博弈均衡，向规划适度集权演进。
(2)从地方政府间博弈的角度，在耕地资源相对较多、建设用地较为宽松的年代，对上下级地方政府而言，规划权力下放是一个双赢的格局，上级政府收获了政绩，下级政府收获了经济增长。但在经长期大规模土地开发后，尤其是耕地刚性约束后，建设用地指标越来越稀缺。建设用地指标自上而下分配机制使得上下级政府间成为一种“零和博弈”。一般而言，在同一市辖区，由部级开发区到省级开发区，再到县级以下开发区，土地利用率逐级递减。为了获得更大经济收益和政绩，上级地方政府有打破原有的博弈均衡的动机，会充分利用现有政策及自身权力的优势，推动规划适度集权。
(3)从下级政府或组织的角度，基层政府或组织承担发展经济、增进民众福祉的责任，因而，也具有发展的合理诉求。正因此，面对规划权力上收，上下级政府会展开复杂博弈。更为重要的是，“一刀切”政策因没有顾及地方的差异性和特殊性，很难在现实中被不折不扣执行。以2003年前后国家整顿开发区为例，《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限》(发改外资［2003］2343号)明确规定:“对县级及以下政府批准设立的各类开发区，一律撤销”。对于无经济基础、盲目跟风的乡镇开发区，该政策具有合理性。但对于苏南众多规模大、效应好的乡镇开发区，该政策则显得简单而又粗暴。为了规避政策，在上级地方政府默许下，苏南乡镇开发区纷纷采用摘牌、挂靠，整合到省级及其以上开发区。土地监测技术进步和耕地资源的变化，上下级政府间和“政府—社会”多个博弈域间关联互动，原有规划分权的博弈均衡被打破，在现实中，规划出现了适度集权的趋势。制度关联结构的多样性，决定了博弈均衡的多重性和制度的多样性(aoki，2000)。在现实中，地方政府规划管理体制往往要比“一刀切”政策丰富得多。以苏州为例，在“地级市—区—街道(乡镇)”序列中，经住房和城乡建设部特许，苏州工业园区独立行使规划管理权。除此之外，苏州高新区、太湖国际旅游度假区、吴中、相城等区规划管理权上升至苏州市规划局。苏州市规划局向该区派出规划分支机构(各区分局)实施统一规划管理。街道规划办或乡镇建管所不具有任何规划审批权和执法权。在“地级市—县级市”序列中，昆山、张家港等县级市独立行使规划管理权，仅在业务接受苏州市规划局指导。在“县级市—区—街道(乡镇)”序列中，乡镇建管所(或街道规划办)为县级市规划主管部门的派出机构，没有规划审批权和执法权。但仍有许多部级开发区③、省级重点开发区独立享有一定的规划管理权。以昆山市为例，自1990年代以来，为了提高规划行政效率、加快建设步伐，昆山经济技术开发区、花桥经济开发区和昆山旅游度假区，先后取得辖区相应规划建设审批权和自行规划许可④。
2.3规划社会分权与政府内部自上而下分权相比，国家向社会分权一直是选择性的。尽管改革开放以来向社会分权的累积效应是巨大的，但分权的步伐始终跟不上社会发展的需要。新世纪以来，伴随着社会大幅度上升，产生了所谓“倒逼机制”，迫切要求国家治理方式转变。2005年中央政府首次提出服务型政府的建设目标，以此推动由“管制”向“治理”的政府管理模式转变。从国家与社会关系的角度，政府管理模式改革重点是通过向社会赋权，重构国家与社会关系，重塑政府施政合法性，并推进国家治理现代化。同时期，伴随着快速城市化，城乡规划的利益分配功能日益凸显，围绕征地拆迁、老城改造，官民之间利益冲突事件快速上升，政府与公众也日趋频繁。在此背景下，作为行政管理一部分，城乡规划管理也出现向社会分权的态势。
2.3.1立法层面的规划社会分权规划社会分权目标是通过规划管理社会化转型，推动规划科学化、法制化和民主化进程。具体体现:规划制定向公众倾斜，强调按公众意愿进行规划;规划决策向规划委员会让渡，规划实施监督向社会让渡。2004年，住房和城乡建设部副部长仇保兴就曾指出:要打破城乡规划封闭式管理模式，规划编制让给专家、公民，规划的实施监督要让给社会［30］。为了保障公众对规划的知情权、参与权、表达权和监督权，2007年颁布的《城乡规划法》初步建立了规划公众参与的制度框架，其中17条条款都涉及规划公众参与及其内容。孙施文对此已进行过详细的分析，不再赘述。在借鉴香港规划制度基础上，1998年深圳市在国内首次成立了城市规划委员会。2003年原建设部在贵州省推行城市规划委员会制度试点工作。此后，上海、武汉、厦门等城市纷纷制定了规划委员会章程，成立规划委员会。但各地规划委员会在功能设置、决策方式等方面也存在明显差异(郭素君，2009)。
2.3.2实际层面的规划社会分权从演化博弈制度观的角度，规划社会分权是国家与社会长期博弈互动的结果。国家与社会力量的变化决定了公众参与的深度和广度。在实际中，无论是规划委员会、还是规划公众参与，不仅与发达国家现实运作迥异，而且离规划科学化、法制化和民主化的要求相差甚远。从各地规划委员会成员构成来看，以市长、规划等部门“一把手”等领衔的规划委员会并没有摆脱“官办”的帽子;在调查中，我们发现，在“一把手”权力没有得到真正有效监督情况下，规划委员会决策机制很容易“借集体决策之形、行领导意志之实”，“长官规划”在实际中仍未破题。在公众参与规划实践领域，由于缺少一个明确的、具体的、可操作的程序，公众参与难以真正有效地展开，使得制度化的公众参与流于形式。为什么立法层面的规划社会分权在现实中难以实施或实施不理想?在青木昌彦看来，各种博弈域间相互“嵌入”与“捆绑”导致一项制度存在很大惰性。当一项制度与其他域的现存制度不相耦合时，该项制度将无法实施或难以奏效。即使从国外借鉴良好的正式规则，由于其与本土制度不能协调而失效(青木昌彦，2001)。在发达国家，规划公众参与水平与其公民社会成熟度、民主化水平等息息相关。对于尚处于向现代国家转型的中国而言，规划公众参与程度不仅受制于公众素质、公民社会发育水平，而且受制于民主化水平、政治体制。在国家权力机关———各级人大———尚没有摆脱“橡皮图章”尴尬角色的语境下，在还在强调法治的当下，不能对规划公众参与提出过高要求。在得不到其他相关制度改革的配合下，规划公众参与不可能有实质性的突破。从这个意义上讲，规划社会分权改革的突破口并不在于规划自身，而在规划管理体制之外寻找解决问题之道。城乡社会分权改革及其推进速度取决于国家治理理念变革、公民社会成长等，并最终取决于国家与社会之间博弈互动和如何实现有机对接。
3结论
基层社会治理规划篇7
【摘要】城市规划是以空间规划为形式，以城市公共生活的全面塑造为内容的社会性规划。它的本质诉求在于通过提供公共服务建构公共领域，实现城市社会的公共利益最大化和利益冲突最小化。由于受到资本和权力两种主导因素的影响，当前的城市规划的形成和运行遭遇了诸多与公共利益不相适应的困境。
【关键词】城市规划公共性及其制度矫正
城市规划是一项公共政策，以空间规划作为形式，全面塑造城市公共生活环境为内容的一项公共性政策。公共性作为其本质属性已经被理论界与实务界公认。城市规划的本质在于以提供公共服务为基础从而来构建公共领域，来实现社会公共利益的最大化与利益冲突的最小化。然而在现实的城市规划当中“公共性”的实现会遇到各种显性或者隐，使其在现实生活中很难得以实现。主要因为城市规划的公共性具有不易解释与不确定性，从而使得城市规划的公共性的实现造成了理论上的障碍，而政府急功近利，错误的认知公共利益和不成熟的规划制度等众多的制约因素，又使城市规划的公共性的实现出现了实践性的障碍。
一、城市规划的基本内涵与城市规划的公共性
（一）城市规划实际上就是解决公共问题、满足公众平等化服务、协调公共利益的需求，由相关利益主体及政府协商组成并且由政府来强制保障实施的公众空间使用政策，且具备明显的公共性。
（二）城市规划是对城市公共空间的布局、各项建设建筑的部署与安排，其中涵盖的范围与内容超出了个人空间和局部狭小领域。其涉及到的是城市基础设施的建设与规划以及资源配置与公共资源的供给问题。
（三）“公共”的对象具有不确定性，这也就使得“公共性”的定义有了多样性。其本身就表现为一个独立领域D“公共领域”，与私人领域相对。“公共性”一词在不同的场合和不同的时代其意思的变化很大。
二、城市规划建设的公共性在社会发展中的重要作用
加快城市规划建设，是城市经济转型、体制转变的必然要求，是加强基层证券建设的必然要求。是提高城市管理水平、加快城市现代化建设的必然要求。完善城市规划建设的公共性能够推进现代化城市建设的必然方针，贯彻科学的发展观，推进政治体质改革具有重大的意义。
（一）城市规划建设的公共性管理能够推进城市化建设的进程
管理和服务是城市现代化建设的基础，也是城市正常运转的重要保证。在改革开放以后，我们国家经济得到不断的发展，人均生活水平得到迅速的提高，城市面貌发生了巨大的变化。城市规划逐渐的完善，现代化建设基础相继完工，城市技术准备水平不断提高。城市改造进一步完善，现代化的基础建设工程进一步完善，旧城区改造步伐加快，新建住宅不断加强。加强城市管理，为经济发展和居民生活提供有秩序的环境，为现代化建设做出自己的贡献。
（二）城市规划建设的公共性推进民主化进程
我们国家政治体质改革正在积极的推进，政治体质改革的主要目的就是为了适应政府的职能。加强社区管理适应了政府体质改革的要求，加强政治民主化的发展也意味着是否能够得到广大人们的支持，城市规划建设的公共性管理过程中，广大市民的积极参与，建立相关的自制组织，实现社会主义民主政治的重要表现，这样将会全面的推进社会主义民主化进行。
三、我国城市规划建设的公共性管理中存在的问题
（一）城市规划建设的公共性管理体制还不健全
建立和谐的城市环境首先要解决的问题就是城市建设公共性管理体质，我们国家城市规划治理的主体是单一的。主要就是依靠政府组织自上而下的命令，这一问题在大多数城市中也是普遍存在的。主要的目的就是行政主导、政府干预居多。在城市规划建设中，政府主要是为城市进行服务的，城市安全等方面承担行政职能。但政府和社会组织的职能也是不清晰的，这样就导致了城市规划建设公共性管理体质创新的动力不足。城市基层政府组织体系在改革方面也并不是十分的积极，在城市建设的过程中也是走过场的现象。
（二）城市规划建设的公共性建设单一性
从整体来分析，我们国家城市服务体系并不是十分的完善，服务的主体也是十分的单一。健全的城市公共服务体系，应该是多元化的，不仅仅要承担社会服务意识还应该进一步提高居民自制组织的管理意识。随着我国家社会转型的不断加快，人们生活水平的不断提高。非政府组织能够提供和满足特殊群体的需求，要求各个部门应该全力为城市进行服务。但是，由于政府组织缺乏安全性、资金资源有限，整体实力并不是很强，在参与社区服务的过程中，并不能够发生主体作用，这样导致了城市规划建设公共主体出现了单一的模式。
四、解决城市规划的制度矫正途径
（一）完善城市规划的制度管理体质
创建城市规划的制度多元化是城市基层政府职能转变具有重要意义，从城市管理基层来分析，政府应该通过职能的转变。使得政府和城市规划民主得到有效的结合。政府部门应该由自己管理好的事情不推给其他，政府基层组织要设计社区公共事物的社会工作中，这样能够从行政职责中区分出来。社区居委会等社区自治组织要不断的开拓自己的服务，提高自己的质量，这样才能够承担起为社区居民提供服务的责任，要进一步的发展社区中介组织和志愿者组织的作用，充分发挥城市规划建设中的作用。
（二）完善城市规划的制度自治体系
应该进一步促进城市居民社区和政府之间的关系，政府部门要切实转变职能，由政府职能部门对相关工作进行负责。城市规划管理者应该尽量放在引导居民实现自我管理、自我服务的教育制度上，增强城市自制能力。坚持扩大基层民主，不断完善城市社区群众的自制制度。能够充分的发挥在文明城市的积极性，整合利益，进一步促进城市居民参与。
（三）实行多样式城市规划服务
建城市规划的制度是在当前城市规划中有着重要的基础作用，是完善城市公共建设服务的首要工作，特别是要加大培育城市建设的费用。通过制定和完善相关法律法规，使得政府获得合法人民的支持。政府也应该加强非政府组织部门的建设，提高非政府组织在城市服务方面的能力。这也是完善城市社区服务的重要保证，为人们在城市规划建设中的利益提供保证。
基层社会治理规划篇8
目前，虽然学界对该问题领域的研究论点日渐累积，但却存在较明显的理论缺陷。主要表现是宽泛乃至没有限制地使用逻辑范畴，将本不具备逻辑层面意义的某些局部性、偶然性规则解读为逻辑，致使所谓的国家治理逻辑呈现出多样化趋势逻辑究其内涵来说，应当是指具有根本性、全局性的原则，如果根本原则出现多样化情形，只能表明这些被视为逻辑的规则并没有达到逻辑高度，致使原本致力于逻辑层面的研究最终仍然停留于具象层面的研究。再比如，林林总总的国家治理逻辑的研究，论者均自立门户，自说自话，未重视对话，以发现联系区别，更说不上增进知识积累。究其原因，恐怕是研究者虽然明确了抽象化的逻辑研究意向，但是并未正确选择与此匹配、具有解释力的理论工具。本文的宗旨是试图构建有效的理论分析框架来探讨国家治理的逻辑。基本内容是先对国家治理逻辑的现有研究进行简要回顾和评论，在对话交流基础上建立以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构的分析框架，即规划性政治框架，并提出规划性政治即国家治理的中轴逻辑;然后，选取三个典型例证来证明上述观点的可行性，最后讨论作为一种理想类型的规划性政治的独特地位和价值。
一、中国国家治理逻辑的研究:多种逻辑观点的评述
国家治理的逻辑的研究，实质是试图透过林林总总的、具体的治理观念、治理行为和治理体制，去发现和总结背后共享的、稳定的、占支配地位的规律。目前，有代表性的研究成果主要是从政体和历史演变两个维度来把握国家治理的逻辑。为了方便表述和讨论，分别称为政体逻辑和历史逻辑。政体逻辑。这一研究维度主要是从中国政体的内在特点和矛盾来探讨国家治理的逻辑。周雪光提出，中国自古以来承受规模之累，在权威体制与有效治理之间存在深刻矛盾，中华帝国得以维持的原因是发展出了帝国的治理逻辑。曹正汉认为，中国的国家治理经验是形成了以化解统治风险为目的的中央治官、地方治民的上下分治体制。冯仕政在解析国家运动形成和变异的机制时，主张国家运动的逻辑是由革命教化政体的内在矛盾对超常绩效的追求与卡理斯玛权威类型的矛盾决定的。以上三种观点对国家治理体系的表述分别是权威体制、上下分治和革命教化政体，其共同之处是以强大的中央集权为后盾。
历史逻辑。该研究维度是从国家治理演变的历史脉络中归纳出国家治理的逻辑。林尚立总结了近代以来国家建设的经验教训后，提炼出以下观点:近代以来中国的国家成长的轨迹就是寻求实现权威、秩序与活力的高度有机统一。对于处于现代化中的中国来说，国家权力要能够创造转型发展，首先必须形成有效政治发展与政治有效性之间的良性互动，而政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理。基于对新中国60年以来国家治理体系的历史演进的总结，唐皇凤认为执政党主导和组织化调控是国家治理体系的本质特征。同样是对60年来中国政府体制演变的历史考察，何显明认为国家治理模式演变的中轴逻辑是政府角色的转型，以实现政府、市场和社会良性互动的关系。彭勃等以考察环境卫生整治为切入点来分析整个国家治理的逻辑，认为各种治理手段变换的真实动因是动员稀缺资源实现有效治理。改革以来国家治理逻辑吸引了更多学者的关注。柯丹青在分析了农村改革中国家与农民的关系后认为，农村的私有化改革只是部分地体现了农民权力的权益主张，更主要的是体现了国家应对农民挑战、强化国家政治权力的逻辑。渠敬东等基于中国30年改革经验的社会学分析，提出中国治理体制总体上从改革前的总体支配向技术治理转变。汪庆华从国家建设角度提出，改革以来国家治理结构和治理方式的转型旨在通过提供健全的制度基础来促进市场经济的形成。黄冬娅从国家政权建设的视角来考察基层治理方式及其转变，提出基层治理的实质是国家为社会订立规则并获取服从。马骏运用波兰尼的双向运动理论来分析21世纪以来中国国家建设的基本特点，认为国家治理的重构在于平衡社会领域和市场领域的利益冲突。不同于以上明确提出国家治理的逻辑研究，张静认为，提出所谓中国政治的模式为时尚早，它还不具备稳定性、独特性和可模仿性。如果要做抽象程度较高的概括，只能叫做反应性理政，其特点是执政模式不固定，非正式渠道大量存在。采用这种没有固定逻辑的治理体系的国家被国外学者称为令人迷惑的政策矛盾的国家。
以上内容主要是从政体和历史两个维度来梳理现有文献，难免存在遗漏之处。在实际学术场景中，上述两个维度很难做非此即彼的划分。因为政体逻辑中的政体是处于历史变化中的政体，而作为国家治理的历史逻辑也主要是指政体运行的逻辑。就政体逻辑研究维度来看，三位学者作了一个共同的理论预设，即权威体制预设。这个预设在周文题目中毫无隐晦地表述出来了;冯文虽然没有在字面上明确这个预设，但却指出了中国权威体制的独特之处是将权威建立在卡理斯玛基础上，这种权威类型对超常绩效有着本能偏好;曹文则从权威体制的统治风险来阐述国家治理体系的实际运行。从更抽象的层面来分析，可以看到，政体逻辑有明显的国家中心主义色彩，即侧重于分析权威体制中国家方面的权能、行动和权益。因此还存在理论提升空间以从更宏观的视角来探究国家治理的逻辑。就历史逻辑的研究维度来看，可以将其看作是从具体方面对这种权能、行动和权益加以阐述，主要包括国家权威和有效政治发展、执政党主导和组织化调控、政府角色的转型、国家汲取资源、强化国家政治权力、为社会订立规则并获取服从等。因此可以说，政体逻辑和历史逻辑这两个维度的国家治理逻辑的研究，实质上都是在论述权威体制下治理的国家逻辑。从历史和当前的中国国家社会关系状况来看，治理的国家逻辑确实能够解释国家和政府在国家治理中的地位和作用甚至是绝对主导性的地位和作用，但因忽视了社会体系在国家治理中的地位和作用而存在不可避免的解释限度，特别是在市场化改革和双向运动的背景下，其理论解释力度更为局促。事实上，尽管在权威体制下国家具有相当的自主性，但也难以自主到可以置社会逻辑于不顾的程度，国家和政府在治理中的主导地位和作用，不能脱离社会支持而单独存续，这是与传统权威体制的不同之处。汪庆华、马骏发现了治理的国家逻辑存在的问题，试图以市场逻辑和社会逻辑来矫正国家逻辑的问题。但是，无论是以市场逻辑、社会逻辑，还是以国家逻辑来概括表述国家治理的逻辑，都存在以偏概全的风险。有解释力度的分析理论需要提炼出能够同时兼顾市场逻辑、社会逻辑和国家逻辑的、更具抽象意义的分析框架，才能正确发现和分析国家治理的逻辑。
其实，政体逻辑和历史逻辑的研究维度已经为建立新的、更具抽象意义的研究框架提供启迪。这就是两个维度的观点最终均落在了维护或发展国家层面的主张、权能、资格和权益等方面。这些概念可以用国家权利这一范畴来统一概括，在分析框架里表征治理的国家逻辑。与之相对应的就是社会的权利，在分析框架里意指治理的社会逻辑。这样，就可以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构来解释国家治理的逻辑，具体来说是以中国场景中独特的国家权利与社会的权利的相互关系来解释国家治理的逻辑。本文将这种建立在以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构的权利分析称为规划性政治分析。应当指出，规划性政治不仅是理论方法，也是国家治理的实践方法，是国家治理的逻辑。
二、作为中国国家治理逻辑的规划性政治
在讨论规划性政治这一新的概念之前，先简要界定以下基础性概念的含义。
(一)基础性概念
逻辑:逻辑是一个人们广泛使用而没有恰当定义的字眼。逻辑一词在日常用语中有四种含义:客观事物发展变化的规律;具体的理论、观点和道理;思维的规律、规则或者是指逻辑学科。以上四种逻辑定义中，除了指学科定义，主要是指规律之意。本文所指逻辑即规律。国家治理的逻辑:是指治国理政的规律。借用丹尼斯贝尔的话来说，国家治理的逻辑是概念性图式，是解释社会的中轴原理，在解释国家是如何治理这个问题上，它设法说明其他结构环绕在周围的那种组织结构，或者是在一切逻辑中作为首要逻辑的能动原理，因果关系中的第一位因素。因此，国家治理的逻辑是国家与社会的中轴逻辑、结构性原则和主导性原则，是决定其他原则的元原则。
权利和权力:当今时代虽为权利时代，但为权利界定众所公认的定义并不容易。正如康德所说:问一位法学家什么是权利?就像问一位逻辑学家一个众所周知的问题什么是真理?那样使他感到为难。他的回答很可能是这样，且在回答中极力避免同义语的反复，而仅仅承认这样的事实，即指出某个国家在某个时期的法律认为唯一正确的东西是什么，而不正面解答问者提出来的那个普遍性问题。在西方权利学说谱系中，权利是由利益、主张、资格、权能和自由组成的综合概念。有学者认为以其中任何一种要素为原点，以其他要素为内容，给权利下一个定义，都不为错。对于权利观念，阿马蒂亚森有更为独到的认识。在其权利方法语境中，森主张权利研究应当关注权利主体，特别是底层群体实际上的、有能力实现的权利，即可行能力。综合以上观点，本文中的权利，是指建立在可行能力基础上的主张、资格和权益。如果借用吉登斯结构化理论话语来具体解释权利，是指行动者制定和使用规范性规则(特定的权利和义务规则)和解释性规则(特定的知识库和知识框架)、支配和使用权威性资源(控制和引导的能力)和配置性资源(物质、人工制品及用品)的可行能力。这种使用规则和资源的可行能力不同于权力，后者是指某些人对他人产生预期效果的能力，具有有意性、有效性、单向性等特点。权力也不同于资源，权力是影响力术语，指政治体系中主体a的意图、行动和B的行动两者之间的因果关系，如果由于a的意图和行动，B试图去造成x，表示a对B施加了明显的影响力。简单来说，权利是指主体单方面的行动能力，不具有控制和影响他人的性质;权力是指实现自身意图的控制和影响他人的能力。两者关系相辅相成，不可分割。拥有权利的目的在于实现自身意图，权利从形式到内容均与场域中他者的控制力、影响力密切相关;掌握权力的目的在于保障自身权利，权力的性质和效能受到场域中他者的行动能力的影响和制约。规划:规划同样是使用频率极高的术语。曼海姆认为，规划思维是人类思维发展的高级阶段，当人与社会从对个别对象和制度的有意发明进展到精心调节和明智掌握这些对象之间的关系时，就将谈及规划和有规划的思维。规划思维的特点是在每个情境中的关键地位掌握事变的复合特点，其最基本要素是，不仅仔细思考个别目的和有限目标，而且还了解这些个别目的对更为广泛的目标最终将有什么样的作用。
可以看出，曼海姆对规划的定义包括两个层面:行动的合理性和有效性，以及相对于特定目标的功能性。哈耶克不太赞同曼海姆对规划的定义。在他看来，社会层面的规划，不是指运用明智的预见以尽可能合理地处理问题，而是指根据单一的规划对一切经济活动加以集中管理，规定社会资源应该有意识地加以管理，以便按照一种明确的方式为个别目标服务。所以，哈耶克所说的规划是指特定目标视角下的集中管理，而不包括行动的合理性和有效性因素。本文中的规划综合了曼海姆和哈耶克的规划含义，是指根据特定目标对规则和资源的生产与再生产加以集中管理，以保障规则和资源的使用不偏离该目标，并在主观层面有助实现该目标。规则和资源的集中管理，一方面是规则和资源使用的明确方式，另一方面是指规则和资源可行能力在不同主体间分配的集中管理。前者是后者的外在体现;后者是前者的依据而更具实质意义，是规划的主要含义。
(二)规划性政治:定义和特征
按照戴维伊斯顿的理解，政治是指社会价值的权威性分配。这里所说的社会价值是指宽泛意义上的精神利益和物质利益;权威性则是指当人民被蓄意实施权威手段或受它的影响而认为他们必须或应当加以服从时，一项政策就是带有权威性。具体来说，社会价值是指规则和资源的总和，政治是指制定和使用规则、配置和使用资源的权利的权威性分配。所谓规划性政治，是指按照权威机构的目标来设置、分配和使用权利以保证该目标的实现，所有其他主体的权利的性质和地位取决于它对于该目标的功能。规划性政治的实质是指以国家为核心的强势行动者与社会群体、特别是以工农阶层为主体的弱势行动者之间的关系状态，即强势行动者依照自身特定利益和意识形态的需要，有计划地赋予弱势行动者以规则和资源的生产与再生产能力。强势行动者之所以没有排斥弱势行动者而独占权利，以致后者处于无权利状态，是因为弱势行动者的无权状态会导致整个政治社会陷于停滞，强势行动者的安全无法得以保障。
基层社会治理规划篇9
由于我国的计划生育工作是在计划经济体制下形成的，长期以来，带有很强的计划经济的烙印和色彩，工作方式主要依靠政策和地方条例调整，基本上形成以行政制约、“人治”管理为主的运作模式。法制建设滞后。计划生育工作往往依靠行政强制手段多，提供服务少；要求群众尽义务多，考虑群众的权益少；考虑政府行使的权力多，而考虑政府应承担的责任少。从某种意义上讲计划经济是一种命令经济，市场经济是一种法制经济。20多年的改革开放使我国的经济体制发生了变化，即，计划生育的外部环境发生了变化，计划生育工作应该怎么办？在新形势下就要求计划生育必须改变过去只注重控制人口数量，忽视提高人口质量、把优质服务只看作是技术问题、忽视尊重公民合法权益、只追求拓宽服务领域、忽视技术服务质量的倾向。因此，迫切需要立法。经过多年的酝酿，于2002年9月1日《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《法》）正式颁布实施。《法》颁布实施以来，它以国家法律的形式确立了人口与计划生育（以下简称人口与计生）基本国策的地位，将具有中国特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，把国家推行计划生育的基本政策、方针、制度、措施以法律形式固定下来，为综合治理人口问题，进一步做好人口与计生工作，保护公民应享有的权利提供了法律保障。一、基层人口与计生工作依法行政的必要性
法律是规范社会成员及集体在开展社会活动中做出各种实际行为的准则。人口与计生工作作为社会活动和政府行为的一部分，不仅是我国的一项基本国策，还关系着国家兴衰、民族强盛与否的命运。特别是基层人口与计生工作，面对的是广大群众的切身利益，一言一行、一举一止与芸芸众生都有千丝万缕的联系，他们所应享受的权利和义务都体现在计生工作人员手中。怎样实现广大群众与政府部门之间的权利、义务的对等交换?只能通过法律的途径来实现。因此，依法管理人口与计生工作具有三个必要性：
（一）具有加强社会主义民主与法制建设的必要性
实行人口与计划生育依法管理是社会主义民主法制建设的重要内容，是贯彻依法治国基本方略的具体实践；是新形势下，顺应时代潮流，与时俱进，为全面建设小康社会的具体体现；是以人的发展为中心，强化人民服务的宗旨，全面贯彻“三个代表”重要思想的关键之所在。特别是《法》和《条例》的颁布实施，以及相对应的法律、法规的出台，顺应了建设社会主义法制建设的客观要求，依法行政，规范国家机关及其工作人员人口与计生工作的行政行为，维护公民实行计划生育的合法权益，为构建以宪法为主线，以《法》为依据，以行政法规、地方法规为主体、以部门规章和地方政府规章相配套的人口和计生工作法制体系，结束了长期以来主要依靠政府和地方性法规开展人口与计生工作的历史。依法管理人口与计生育工作，是维护公民的合法权益，规范政府行政行为与规范公民生育行为，以及公民实行计划生育的义务的有机统一，进一步强化人民群众在人口与计生工作中的主人翁地位，确立了以人为本，以人的全面发展为中心的工作思路。使人口与计生工作直接体现人民群众的根本利益，有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众参与人口与计生工作的热情和积极性，促进家庭幸福、民族繁荣与人类进步，为人口与计生事业稳定、健康、持续发展提供了保障。
（二）具有规范政府行政行为的必要性
一是必须正确认识依法管理、依法行政与维护公民实行计划生育的合法权益三者之间的关系。克服“官贵民贱”的观念，纠正认为法律只是管老百姓的和片面强调法律对“民”的强制性的旧的、封建的观点；克服“依习惯行政”的做法和观念，认为有些做法过去就是这样的，甚至效果不错，现在也可以照旧这样做。实际上，依法管理计划生育不会损害公民的合法权益，在工作中依法办事，既可以强化依法管理又可以维护公民的合法权益。二是在计划生育依法行政过程中，做出的行政行为必须做到合法、合理、公平、公开。三是开展服务，维护公民实行计划生育的合法权益。在维护公民人身权和财产权方面，从依法行政角度讲，突出的就是要坚决执行国家人口与计划生育行政执法中的“七个不准”的规定。
（三）具有合理调整广大育龄群众生育、节育行为的必要性
实行人口与计生依法管理是维护群众民主权利，保证政府依法行政，群众依法生育的迫切需要。计划生育从根本上来说是符合国家和民族根本利益的，又是符合人民群众根本利益的。群众是计划生育工作的主人，人民群众既有按有关法律和政策履行计划生育的义务，也有获得晚婚晚育、优生优育、生殖健康等方面的需求，上升为国家的法律意志，从而更好地体现人民群众当家作主的民主权力。在实行计划生育工作中，只有坚持依法治理，才能切实保障群众在实行计划生育工作中的权利，才能维护人民群众在计划生育中的主体地位。二、基层人口与计生依法行政之现状
《人口与计划生育法》颁布实施以来，得到较好的贯彻落实，但是还有一些基层计划生育工作，由于地方经济较落后，群众的思想没有转变，执法人员的素质不高、法制意识不强，致使部分基层计划生育依法行政水平不高，主要表现以下几个方面：一是群众的思想没有得到根本转变。在经济较落后的农村，养儿防老、门头风的思想依然存在。二是一些基层工作人员的法制意识不强、素质不高。还习惯于过去那种靠行政强制性干预的办法。造成了基层农民的计划生育没有根本转变，而法律意识、自我保护意思在不断提高，计生工作人员的工作方法与新形势下、新的情况不相适应。因此，计划生育工作出现了一系列新的矛盾和问题。这些矛盾和问题中反映在“三个强化，三个弱化”上。即：有超生欲望的人群依法自我保护意识强化了，依法实行计划生育的意识弱化了；民
，告官的意识强化了，服从政府管理的意识弱化了；计划生育服务机制强化了，行政管理机制弱化了。这些矛盾的出现，使计划生育管理增加了新的难度，产生了新的阻力，给长期习惯于依靠行政制约，习惯于集中突击、暴风骤雨式工作方法的计生工作人员和基层干部带来了新的困扰，提出了新的挑战。三、基层人口与计生工作依法行政的建议
（一）更新观念，拓宽思路，达到“一个转变”
随着我国民主与法制建设的强化、深入和计划生育“七不准”规定及《法》的出台，计划生育工作开始进入“由人治向法制，由单纯的行政管理向依法管理与服务并重”的重要转折关头。伴随这一转折，要做好新形势下的计划生育工作，必须靠深化改革，以改革促发展，以改革求突破。落实“七不准”，就必须走依法管理的路子，用法律手段解决现阶段计划生育工作中出现的新矛盾和新问题。要实行“党政牵头、舆论先导、部门联动、综合施治、依法管理”计划生育的新思路。在具体运作中，坚持“思想教育引导，经济处罚制约，部门联动助阵，执法部门攻坚，政法部门护航”的原则。促使基层计划生育工作正在从粗放型管理中解脱出来，开始由“人治”逐步走向“法治”轨道。
（二）找好载体，找准切入点，做到“四个强化”
依法管理计划生育是实施依法治国战略的必然要求，是市场经济条件下做好计生工作的现实选择，是计划生育长期依赖行政管理后出现的新生事物，如何实现真正意义上的依法管理，思想、组织、措施保证是关键。在实施依法管理计划生育的过程中，要抓好四个重点：
l、强化宣传教育，创造法制环境。依法管理计划生育，宣传教育是先导。因此，要把解决基层干部和群众知法、懂法的问题作为一项重要的内容来抓，要大力开展普法宣传教育，并在宣传内容和宣传形式上进行了一些探索和突破。在宣传内容上，突出《条例》中法律责任的宣传，让广大群众懂得违反计划生育政策就是违法行为，必须承担法律责任。突出强制案件的宣传，通过对案件的跟踪报道，公开曝光，增强宣传的震动性和警示性。突出政法部门保驾护航的宣传，营造令行禁止、违者必究的氛围。在宣传形式上，除了坚持“社会舆论扬法，办班培训讲法，宣传制品送法、文艺演出传法”等形式外，还充分利用“进村入户说法”（与民谈心）、“公开审理示法”（召开依法强制执行现场会）形式，为群众上了一堂堂生动的法制课，达到了“执法一人、教育一片，执行一户、教育全村”的社会效果，把宣传教育向广泛性和深层次拓展。通过深入、广泛、扎实、有效的法制宣传教育，党的计划生育政策和有关法律、法规进一步深入人心，促使群众实行计划生育政策的自觉性得到明显增强。
2、强化队伍建设，提供组织保证。实施计划生育依法管理，必须有一支素质高、能力强、作风硬的工作队伍。在队伍建设上，首先要抓好计生队伍的整顿，要在计生系统中推行竞争上岗，择优用人办法，通过考试考核，精简了一批文化低、素质差的人员。其次，抓好专业培训，使计生人员掌握必要的法律知识和法律程序，减少在行政执法中的盲目性。每年要举办2—3期依法管理培训班。在行政执法中，要坚持持证上岗，亮证执法，在立案、查证、下达处罚决定书、送达和申请法院强制执行这五个环节中，严格按照法律程序进行，一旦发现有违法违纪现象，经查实后，轻者批评教育，重者调离岗位，为人口计生依法管理提供强有力的组织保障。
3、强化管理机制，促工作上水平。建立健全执法程序管理制度，坚持公平合理的执法原则是依法管理计划生育的关键所在。为在执法过程中做到有规可循、有矩可蹈、有章可依，要从基础建设抓起，完善制度、规范程序，建立健全《执法人员上岗责任制》、《立案审批制度》、《错案追究制度》、《计划外生育费征管制度》等工作制度和《生育证发放审批程序》、《成人残鉴定程序》等工作管理程序，严格规范了计划生育工作中的各种行政行为，增强了原则性，克服了随意性。为了保证制度和管理程序更好地得到执行和遵守，要建立起行之有效的管理措施，并长抓不懈，落实“三责任九合同”的管理办法，逐级建立计划生育工作目标责任制，并分九个工作口自上而下签订了管理服务合同书。把工作关系以合同形式固定下来，明确各自的义务和责任，有效地促进了依法管理工作的开展。
4、强化服务意识，提供技术保障。充分发掘基层卫生资源，利用各类职业技能培训，为育龄群众提供政策法规、科普知识及各种致富技能培训服务，定期邀请医院专家前来指导讲课，为已婚育龄妇女开展生育、节育、不育、生殖保健等知识教育。注重发挥卫生医疗网点和医疗专业人员作用，在中小学开展人口国情教育与计划生育专题讲座，为学生讲授人口理论、青春期生理及心理知识，向青少年普及计划生育知识。全面开展以妇女病为重点的生殖保健服务。与卫生医疗部门密切配合，有计划、有组织地开展妇科病普查。针对大部分育龄妇女工作较忙的实际情况，把妇科病普查与双查工作结合起来，深受广大群众欢迎。进一步加大宣传力度，积极推进避孕方法知情选择、出生缺陷干预和生殖道感染干预三大工程。同时，加强基层技术服务网络硬件建设，完善各项服务设施，为已婚育龄妇女自觉实行计划生育创造一个良好的外部环境。
（三）完善措施，政策推动，力求“四个结合”
依法管理计划生育工作是依法治县和新形势下开展计划生育的客观要求，如何开展依法管理，要做到“四个结合”。
l、力求职能管理与部门联动相结合，形成综合依法管理人口与计生工作的新局面。依法管理计划生育，关键是一个“法”字，离不开法律部门的参与和支持。多年来的工作实践告诉我们，依法管理计划生育单靠计生部门是难以完成的，公、检、法、司全面介入，各司其职、各尽其责、整体行动是突破行政执法难点，保证依法管理全面实施的有效途径。为了加强执法力度，基层要联合法院成立“计划生育巡回法庭”，由县法院行政庭庭长担任计生法庭庭长。计生法庭做到当时接案，当时受理，保证了执法效率、执法质量与社会效果的统一。公安、检察等部门紧密配合。快速反应，现场办公，从快处理，为计划生育行政管理创造了宽松的环境。
2、力求与村民自治、合同化管理相结合，积极推动人口与计生工作重心下移。把开展村民自治，落实计划生育合同化管理，作为基层依法管理计划生育工作的一个突出点，它是农村民主与法制建设进一步完善的体现，也是贯彻省计生委提出的“县指导、乡负责、村管理、户落实、群众参与”的具体实践。一部分村委作为计划生育村民自治示范村，逐步推进计划生育村民自治工作，以计划生育合同化管理为载体，努力加强村级计生管理，探索依法管理计划生育工作的新路子。村委在与村民代表充分酝酿的基础上，讨论通过了《计划生育村民自治章程》、《村规民约》，在双方协商的基础上，由村委会与育龄群众签订《一（二）孩生育证管理服务合同》、《避孕节育管理服务合同》、《流动人口管理服务合同》、《全程优质服务合同》、《接受新婚期教育服务合同》等项计划生育管理与服务合同。以双方协议的形式，将《条例》和村规民约中所规定的权利和义务具体落实到合同中，既有甲方对乙方婚育行为的监控和优质服务的承诺，又有乙方履行义务的执行计划生育政策、法规的保证。由于合同的内容实行民主决策，群众感到公正、公平。为提高合同信誉，计生部门率先兑现服务承诺，落实各项优质服务。通过实行村民自治、合同化管理，不仅增强了村两委班子依法
，管理计划生育的责任感，也有效地调动了村民参与计划生育，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的积极性，较好地解决了计划生育工作中的热点、难点问题。
3、力求与解决难点、热点问题相结合，促后进村转化。依法治理计划生育后进村，是依法管理计划生育必须解决的重点和难点问题。针对一些工作相对落后的村，要坚持依法集中治理，本着“重在思想教育、贵在政策疏导、慎在强制执行”的原则，在政法部门人员的配合下，由基层计生工作人员配合，驻村攻坚，运用法律手段解决计划生育难点、热点问题。要始终以思想教育这根红线贯穿于依法治理工作的全过程，要本着不怕苦、不怕累的精神，做到以心待人、以诚感人、以情动人、以理服人、以法育人。
基层社会治理规划篇10
一、基层社会管理中的法治化需求城乡社区是大多数居民生活的基本依托，基层社会管理主要体现在对社区社会事务的管理。为使管理有序、有效，应以社区建设为平台，实现依法管理、制度管理，充分发挥其基础作用。（一）社区管理体制建设的法治化需求社区管理体制是指社区的组织结构及其制度体系。我国社区在管理体制上分为城市社区和农村社区。不管什么形式的社区，在新的历史条件下，都面临人口复杂化、利益多样化、服务专业化等诸多新问题，因此，社区管理体制的协调运行更需要法治规则和秩序。首先，社区管理体制应依法建设。当前，我国社区管理体制建设尚处于起步阶段，社区的组织结构、管理主体、管理权限、管理责任等问题都需要进一步明确。在城市，随着“单位人”向“社会人”的转变，打破了以“单位”为载体的行政组织化管理，公众的参与和自治成为社区组织管理的发展趋势，有待健全法制，形成行政调控机制同社会协调机制相结合、政府行政功能与社会自治功能相结合的社会管理新格局；在农村，随人口流动和城乡一体化进程的推进，面临新建社区、社区功能转变、社区服务提升等新挑战，社区组织结构与运行机制都有待依法创新。其次，社区管理体制应依法运行。按照“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的总体要求，社区管理体制应实现政府引导机制与社区自治机制的结合，政府的规划指导、社区的议事决策、民主选举以及社区事务的管理、监督等活动都需要依法进行。再有，社区管理体制应依法保障。社区管理体系应适须社会主义市场经济体制要求，适应人民群众日益增长的物质文化需求。在创新社区管理体制方面，各类社会组织和社区成员对社区公共事务的参与和对政府行政过程的监督，都应该以法保障。（二）社区工作者队伍建设的法治化需求社区工作者是社区工作的直接承担者，肩负着社区管理、社区服务、社区建设等责任。社区工作的依法开展，是推进社区法治化建设的关键。目前我国的社会工作尚不完善，从事社区工作的人员构成复杂，没有形成知识化、专业化、职业化的社区专职工作队伍，不能适应新型社区建设的需要。为此，在社区工作者队伍建设上，一方面，需要从法律上明确社区工作者的职业身份，对其职责、权益加以规范，另一方面，需要对社区工作者队伍加强法治教育，促使社区工作能依法而为，推进社区建设的法治化。社区工作者队伍建设既需要通过建立和完善学法制度，不断提高社区依法决策、依法建设的水平，还需要大力加强法律知识培训，切实加强对全体公民的法制宣传教育。同时，法制教育是社区法治化建设的基本保障，只有通过宣传教育，才能使广大基层群众真正懂得公民的权利与义务，懂得依法律己、依法维权，从而提高全体公民的法律素质。（三）社区矛盾纠纷解决的法治化需求随着改革开放的不断深入，各种新的社会矛盾层出不穷，而这些矛盾大多是群众日常性的矛盾，更多地集中在基层，社区也成了矛盾的集中地。当前，社区内出现的矛盾将呈现内容多样化、主体多元化、原因复杂化的新特点，社区矛盾既涉及婚姻、家庭、邻里、财产权益等民间纠纷，也涉及劳动保障、下岗就业、拆迁征地等社会纠纷。这些矛盾纠纷涉及居民、相关经济组织、政府等多方利益，调解难度大，容易激化，从而导致基层社会管理的任务越来越重。同时，在社区还存在大量弱势群体，如老龄人口养老问题、下岗失业人员社会保障问题、妇女儿童特殊保护问题，这些群体更需要法律的特殊保护，也需要社区具备相应的功能。要化解社区矛盾只有依靠法制，只有把社区各项工作纳入法制化轨道，以民主化、法治化促进社区建设和管理，才能维护社区社会稳定，保障社区经济和各项社会事业的顺利发展。二、法学教育与基层社区法治需求的有效结合（一）地方高校法学教育的发展设想随着社会经济的发展和高等教育的发展，我国法学教育呈现出多元化的发展趋势，正在经历从职业教育———专业教育———通识教育的演变过程。就法学教育整体而言，学校类型、办学条件、人才培养模式和质量标准都存在很大差异。法学教育呈现出多样化的局面。虽然这种现象在一方面反映了我国对法律的现实需求，但另一方面也给各法学教育单位带来了适应市场竞争的挑战。当前，法学教育越是普及，规模越是扩张，特色办学价值就越是凸显出来。作为地方高校的法学教育，尤其是本科层次教育，怎样在多元化的发展道路上，结合地方法治需求，办出地方特色，是引人深思的。从时展背景来看，法学教育是一个国家法治建设的基础工程。我国法学教育承担了三大历史任务，一是适应社会主义法治国家的建设需要，围绕司法改革，为立法、司法、执法环节提供高素质的法律人才；二是营造和弘扬法治文化，通过普及法制教育，推动社会成员把法治作为稳定的生活方式；三是发挥法学教育社会服务的功能，结合社会的法治需求，为社会提供法治研究、决策咨询、司法实践和法律援助等法律服务。地方高校的法学教育在定位选择上，应充分与地方法治建设的需要相结合，更注重社会服务功能的发挥。从社会发展需求来看，法学教育应根据各自学校的类型、层次、办学传统与条件等实际情况，确定各自人才培养目标和模式。地方高校作为地方社会组织的重要组成，应与当地社会发展紧密结合，基于基层社会管理中存在的多种法治需求，法学教育可以在基层社会管理中发挥协同作用，在发展教育型法律的同时，让老师、学生更多地接触社会，走进基层，通过参与基层社会法律服务，实现真正适应社会法治需求的人才培养。从法学教育的培养目标来看，法学是实务性科学，在进行知识性教育的同时，更应注重学生的亲身体验与实践培训，而且这样的体验和培训应贯穿学习的始终，不是靠随意的毕业实习等环节就能完成的，需要长期性与稳定性。如果法学教育能以基层社会管理为平台，通过与基层社区建立长期稳定的协同关系，那么在服务基层社会管理的同时，法学教育既能发挥专业教育优势，又能将专业教育融入社会实际，适应法律职业的现实需要。#p#分页标题#e#（二）法学教育与基层法治需求的有效结合为实现法学教育与基层法治需求的有效结合，有必要进行各项资源的整合，包括知识的整合、人员的整合和服务平台的整合。1.法学教育与基层法治需求应进行知识的整合。所谓知识的整合，是将专业知识与社会知识、理论知识与实践知识、课堂知识与社区知识有机融合，使之更具条理性和系统性，从而实现教育的知行合一。法学教育除了强调法律知识和基础理论学习外，更重要的在于培养学生从事法律职业所需要的特有思维方式和判断解决问题的能力，而这些能力的培养是离不开社会的。如美国法学教育界认为法律是一种渊博的社会之学，学生学习法律之前必须有较成熟的思想，才可能对法律有深入的理解。当前，我国法学教育是建立在一种“大司法”观的教育理念之上，即法学教育是广泛地为全社会各领域培养法律人才，为此，法学专业知识与社会知识是密不可分的。在基层社会管理中，接触的是社会基层，同人民群众的生产、生活息息相关，这里有形形的人、形形的现象，存在很大的社会学习空间。2.法学教育与基层法治需求应进行人员的整合。基层社会管理是一项复杂的工程，需要明确领导主体、管理主体、协同主体、衔接机制和考核体系等一系列问题，同时，基层社会管理涉及政策、法律、政治、经济、心理等多方面知识，要求工作人员在专业知识、协调能力、组织技巧和心理应对等方面具备较高的素质。而当前，我国基层社区的管理普遍存在任务繁重、人员紧张、队伍不稳定的问题，很多基层工作人员结构单一、素质偏低，有些临时聘用人员，缺乏系统的专业培训。同时基层工作人员缺乏相关法律制度的保障，其身份、权责、工作形式都有待明确。基层社会管理进行人员的整合就是一方面应以基层社会管理为平台，整合包括政府、企业、各类社会组织和公民个人等各种社会力量，合作治理社会公共事务；另一方面应重视基层法治需求，重点发挥高校法学人才的专业优势，以协同主体的身份融入基层社会管理，为基层社会管理提供相关知识和业务帮助。高校学生有理想、有知识、有热情，参与基层社会管理，既充实了基层社会工作队伍，又能充分学习与锻炼，为日后成长奠定社会基础。3.法学教育与基层法治需求应进行服务平台的整合。在基层社会管理中，政府主要负责的是服务，通过提供更多更好的服务，建设服务型政府，确保职能部门形成运转协调的社会管理和公共服务的合力。法律服务属于社会服务之一，在基层，法律服务提供主体具有多元化趋势，既有社区律师事务所、基层司法所等正式主体，也存在大量的基层法律服务所等非正式主体。在这些众多的法律服务主体中，缺乏一个统一的协调机制，有的主体具有专业化、职业化优势，如律师事务所、司法所，但有时与基层实际需求不相协调，尤其在我国农村社区，因为诉求成本因素的考虑，在选择民间纠纷解决方式的时候，更倾向于借助民间习惯和风俗取代抽象的法律条文；有的主体具有符合公共利益、满足群众切身需要的优势，如基层法律服务所，但其没有存在的法律依据。很多基层法律工作者在普通民众“获得司法救济”的道路上扮演了不可替代的角色，但不具有专业的法学教育背景。尤其是在广大的基层农村，很多法律工作者是当地文化水平较高的人、德高望重的人组成，不能满足社会对法律人才的高素质要求。培养法律实用型专业人才是法学教育的目的之一，由法学学生在基层社会管理中提供法律服务，一方面可以弥补律师等专业人才高价位服务标准的不足，另一方面可以弥补基层法律工作者缺乏专业背景的不足。要实现法学教育与基层法治需求的结合，有必要构建一个综合性的服务平台，明确学校教育与基层社会工作的衔接方式。为此，需要将基层社会中多种法律服务主体进行整合，根据不同层次的法治需求来明确各服务主体的服务范围，如涉讼纠纷由律师事务所、司法所等职业主体负责，民间调解、法制宣传等法律服务由基层法律工作者、法学学生承担。三、法学教育服务社区法治建设的实现途径社区法治建设是建设社会主义法治国家的一项基础性工程，既有助于提高社区居民的法律素质，也为社区的健康发展、有序运行提供了重要保障。地方高校的法学教育直接以地方社区建设实际为依托，可以在基层社区的法治规划、法治宣传和法律援助等方面发挥作用，促进社区法治建设的完善。（一）基层社区的法治规划当前，我国已颁布实施的《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》是推进基层法治建设的两部基本法律，在推动城乡村（居）民自治、村（居）民民主、村（居）务公开方面发挥了积极作用。但“两法”中涉及的民主选举制度、民主决策机制和村（居）务管理工作的开展等问题需要结合社区发展实际，就实施方式、实施过程等进行具体规划。为此，基层社区进行法治建设，首先应进行法治规划，应依据基层社区的地域特点、文化特点和村（居）民特点等，明确依法治区的目标、方式及步骤。在基层法治规划中，地方高校可以社会协同主体的身份，参与基层调查、制度建设和民主监督等工作。以民主选举制度为例，就候选人的情况宣传、基层群众的需求调查、选举人的培训等问题，都可以由法学学生承担。同时，在民主决策机制中，涉及议事规则、听证制度等规范化问题的法学师生也可以参与进来，负责制度建设的咨询、建议和起草工作等。如村（居）务听证制度的建立，其目的在于保证了村（居）民行使当家作主、直接参加民主管理的权利，但这项制度在实践中很多时候流于形式，听证参与人没有真正发挥听证的作用，如果由法学学生参与听证过程，负责听证宣传、监督等工作，有助于听证制度的实效发挥。（二）基层社区的法治宣传基层社区进行法治建设，需要有效的法治宣传，并且这种宣传需要长期性和稳定性。如果由地方高校的法学学生承担基层社区的法治宣传工作，既有助于国家基本法律在基层的落实，又有助于学生学以致用。在宣传的形式上，可以采取日常性宣传、阶段性宣传和重点宣传相结合的方法。日常性选传是广泛地普法式宣传，主要通过布置法制宣传栏、印发宣传手册、宣传单的方式进行，以便广大基层群众了解我国的宪法和基本法律。阶段性宣传主要是结合我国某阶段的立法动态，就新法律的颁布与实施进行重点宣传，可以与报纸、电视、网络等现代媒体相结合，采用表演、布置展台等方式开展。重点宣传是与基层群众的现实法治需求挂钩，通过走村入户的方式进行宣传。如在基层进行换届选举时，广泛深入地宣传村（居）民自治的法律法规、方针政策、程序步骤，有针对性地解决村（居）民在自治过程中碰到的疑难问题。还有可以通过讲座形式，就城市房屋拆迁补偿、基层群众社保医疗、劳动保障、失业救济和公共服务等热点问题进行宣讲，让广大群众了解我国的法律，从而增强法律意识，更好地规范行为。#p#分页标题#e#（三）基层社区的法律援助法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业。在基层社区，存在一些由于自然、经济、社会和文化方面的低下状态而处于弱势地位群体，主要是由孤、寡、残疾、下岗、失业、农村失地、失保等人员构成，他们在维权、经济收入、个人能力等方面都处于弱势。法律援助通过向这些缺乏能力、经济困难的当事人提供法律帮助，使他们能平等地站在法律面前，享受平等的法律保护。地方高校法学教育可以以社区为基本单位，通过直接在社区建立法律援助站，开展法律服务。地方高校可以与当地司法局合作，以小分队形式，在周边基层社区设立法律援助点。通过这种免费的法律服务的实践性教学模式的开展，既可以使更多的群众获得免费的法律服务，以维护社会弱势群体的合法权益，促进社会公正，又可以解决法学实践性教学的案件来源问题，使学生接触更多的，不同类型的案件，从而多方面锻炼学生法律职业能力。综上所述，基层社会管理是推进社会主义法治国家建设的重要微观基础，要适应经济社会发展的新形势要求，需要转变社会管理理念，创新社会管理形式。基层社会管理通过调动一切社会协同力量，有助于整合基层资源，强化城乡社区自治和服务功能。地方高校作为重要的协同力量，有必要通过专业优势、人才优势的发挥，尝试“校区合作”管理，促进社区法治化建设。