公共管理学的研究途径篇1
的要求
1.1市场社会—以GDp为核心的竞争时代
毋庸置疑，市场是18世纪工业革命以来对人类社会改变最为深刻的力量，由它带来的伟大变革被称为“大转型’。在公共政策的制定过程中，几乎没有人会拒绝市场在提升经济效率中的独特作用，市场被认为是通往自由和繁荣的最佳路径。我国在改革开放以来取得的巨大成就很大程度上也被归功于市场，而这期间我国只有经济政策，没有社会政策。
GDp作为市场社会中衡量经济增长的重要指标，政府及公众普遍将其与社会经济发展水平、政府管理绩效等逐渐等同，因此对公共政策甚至选票等均产生一定影响。与此类似，现代经济学以GDp和货币收入衡量社会及个人福利，被认为是最接近自然科学的一门社会科学，其分析方式同样对其他学科产生极大影响。具体到公共管理学，则表现为通过p途径及B途径逐渐融合形成新公共管理学的研究范式，并于20世纪90年代开始在世界范围内展开一场声势浩大的新公共管理运动。
1.2和谐社会—以幸福看待发展
GDp或Gnp无疑是20世纪宏观经济学取得的巨大成就之一，因为它确实通过加强对经济指标的衡量改善了人们的生活。然而，人类社会发展并不存在一劳永逸的解决之道，过分注重经济增长的发展方式正频繁引发人们的质疑。GDp核算将污染、犯罪、健康损害、家庭破裂、资源匿乏等统计为经济价值，但同时却忽视了自然资本、可持续性、锻炼、社会情感、志愿服务、家务劳动、生活质量等内容，被称为“经济王国中皇帝的新装”。2011年由法国牵头组建“经济表现与社会进步衡量委员会”，专门考察“为什么GDp增长不等于社会进步”，最终报告指出当前的衡量体系应该把重点从衡量经济生产转向衡量人们的幸福[#]。
单从GDp的角度也难以对中国在市场化进程中的表现进行全景描述，但通过构建综合性的内在价值账户iVa(intrinsicValueaccount)，则不难发现我国经济增长较快、环境状况则在恶化、政治上不断分化、社会己发生变迁[[5]
1.3对公共管理实践的要求
从市场社会中单纯追求GDp到和谐社会中追求以幸福为目标的综合发展，表明公共管理实践的风向标己经发生改变，而当代各国政府都在积极应对这个课题。联合国和哥伦比亚大学也于2012年开始共同年度“世界幸福报告”(worldHappinessReport)，关注经济增长及技术进步的同时，不安全感的上升和社会信任的下降。这些都是公共管理实践从以经济价值为中心开始向多元公共价值转变的有力证据。然而，就目前我国的公共管理现状而言，部分官员短时间内还很难从“以GDp论英雄”的惯性思维中转变过来，在“看得见”的经济发展和“看不见”的环境及社会治理中首推前者。因此，如何科学地引导公共管理实践从重视“物”的经济增长转向以“人”为本真的社会发展，更多地从社会学的角度而非经济学的角度制定公共政策，将成为公共管理研究面临的机遇及挑战。
2公共管理的转向:从p途径、B途
径到S途径
2.1p途径及B途径
波兹曼认为，20世纪70年代后公共管理分别在公共政策学院及商学院同时发展起来，从而形成两种不同的研究途径，即“政策途径”(policyapproach)和“商业途径”(Businessapproach)，简称为p途径及B途径，以及除以上两者之外未能明确的X途径p途径来源于偏向定量分析，且注重经济学方法的公共政策分析或政策科学学派，重点关注政策的执行和管理研究，重视实践者的经验，试图促进政治执行官与资深管理者的对话，代表公共事务管理的“柔性面”。B途径来源于商学院，一批在商学院授课或受过经济学系统训练的学者，强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门研究，主张政府从企业引入管理经验和运行模式，关注战略管理、组织结构和运行过程，许多研究都以发现和解释公共组织和私人组织之间存在的经验性差别为重点。p途径和B途径虽然在课程设置依据、对公私组织的观点、对传统公共行政的态度等均不同，但经过20世纪80年代的孕育和发展，以1991年美国公共管理学术研讨会为标志，两者逐渐融合为公共管理范式。
公共管理学更多地从管理学尤其是经济学的途径来研究公共管理问题，往往被视为以经济学为基础的新政府管理理论、市场导向的公共行政学等20世纪90年代后迅速发展起来的新公共管理学，更依赖于经济学中的公共选择理论、委托理论和交易成本理论，即经济、效益、效率为目标，市场导向非常明显。公共管理实践同样深受影响，当时美国、加拿大及英国政府奖励的创新项目多与新公共管理有关，且经济领域的公共政策创新总是优先于国家的创新，而美国的模式被全部或部分复制到其他国家，新公共管理运动逐渐在全世界蔓延开来。由此可见，在市场社会中，以经济学为基础的新公共管理在理论及实践上均得到普遍推广和强化，而我国无疑也面临同样的问题。
2.2S途径的提出
S途径(Sociologyapproach)也可称为社会学途径，指的是通过社会学及人类学学科的分析方式，着眼于公共管理中的公共性属性而非管理性属性，以实现多元公共价值为目标，运用民族志方法，在公共政策的制定和执行中注重社会事实而非单纯依靠数据分析的研究规范。当前社会发展观念正不断转型，公共管理面临除经济增长以外的诸多复合型目标，理论研究应增加对公众真实生活状况、社会心态、社会互动等方面的关注，S途径旨在多角度、多层次地拓展和完善公共管理研究。
将社会学的学科理念及研究范式引入公共管理是综合考虑多方面因素的结果。社会学以更为合理的“社会人”作为人性假设前提，强调文化功能及社会结构，通过“公民”概念对个人的自我意识、身份认同及角色扮演等进行解释，考虑到人们在社会活动中各种行为的复杂性，可更好地认识公共政策及管理手段对社会各主客体的影响，能成为扩展公共政策工具的桥梁和纽带人类学同样对公共管理研究颇具启示，它以参与观察为基础，认为必须把个体置于政治环境、观念意识甚至亲缘关系等相互作用的场域中加以认识，对事物之间的联系寻求整体性描述，才能使人和事超越组织边界得到理解，从而有助于提高公共政策制定和执行的效率及效果。
2.3S途径的研究要素
S途径重视公共管理的公共性。社会学及人类学强调人们之间的互动并不是孤立的，社会是一个联系密切的公共领域，个体或集体行为都内化于各种社会互动及网络化关系中，公共管理实践应挖掘那些深藏在行为背后的动机及缘由，而并非表面看到的仅被经济学逻辑所统治的交易。当前我国正处于关键的社会转型期，各种利益及观念正发生深刻变化甚至分化，如何在制定和执行公共政策过程中从公共性的角度去思考问题是对公共管理的极大考验。S途径把整个社会看作一个具有多种机理和功能的有机系统，有助于我们在政策实践中增强公共性。
S途径以多元化的公共价值作为最终追求。1995年马克·莫尔提出公共价值概念，他从战略管理的角度出发，认为政府的首要目标即是根据周围环境的变化及其对公共价值的灵活理解，在获得公众支持的前提下，通过相关管理职能及组织行为，创造并输出公共价值。公共价值理念至少为当代公共管理带来两点重要启示:一是公共价值作为包含经济价值、政治价值、文化价值、社会价值、生态价值等在内的一套多元价值体系，它要求政府在确保经济价值重要性的同时平衡和增进其他各类价值，更好地实现以幸福为终极目标的社会发展;二是公共价值管理要求公共管理者从传统的政策执行者转变为价值创造者，从被动执行到主动寻求创新和突破，为公共管理者能在尊重当地实际及本土知识的前提下，最大限度地凝聚本地共识创造公共价值提供理论依据。
民族志(ethnography)及田野调查(Fieldwork)是S途径的重要调研方法。目前，公共管理还未在理论与实践的鸿沟中建立起富有成效的沟通机制，实践者不愿分享他们在工作中获取的数据且怀疑学术研究的价值，理论研究者则认为实践者没有在实务中推动他们的研究进程，S途径希望借助民族志及田野调查的经典方法有所弥补。民族志是一个多层次的方法论，强调研究者及实践者的经验及从经验中获取的知识，通过“在现场”的自然主义途径获取社会认知。为解决我国在市场社会中积累的诸多社会问题，我们尤其需要深入“公共行政田野”，充分尊重人民群众在社会发展中的“主体本位”，在扎实的田野调查中发现研究问题，政府部门也应在大量可靠的社会调研后制定相关公共政策，才能有针对性地对当地的社会发展带来实效。
2.4S途径的研究框架
S途径的提出在一定程度上回应了“以经济增长看待发展”到“以幸福看待发展”的深刻变革，其研究框架。
综上所述，S途径随时准备在动态的社会环境中去探究政府为什么没有如应当那样行动，与p途径和B途径在分析视角上差异明显:它将个人视为除具有“经济人”特征外还具有“社会人”的特性，个人的观念和行为深受社会环境、社会心态、价值观念等影响;组织是社会的重要组成单元，不断与外界保持沟通和交换，从这个意义上来说，公共组织和私人组织都具有公共性和外部性特征;社会被隐形且不易察觉的文化、制度、互动模式等共同影响和作用。
3S途径研究实践—贵州访谈
3.1访谈背景
贵州省经济发展水平相对落后，其GDp排名常年居于末位，但该省良好的生态环境却得以保存。近年来，我国为实现全面建设小康社会的奋斗目标，加快后发地区的经济及社会发展，2011年贵州省提出重点实施工业强省战略和城镇化带动战略，坚持把发展作为解决贵州所有问题的关键。2012年初国务院颁布《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》即国发(2012)2号文件，从国家层面加快促进贵州省实现战略转型。2013年，贵州省政府指出贵州仍然肩负“赶”和“转”的双重任务，要着力构筑“精神高地”、努力冲出“经济洼地”。很明显“发展”是现今贵州省甚至国家层面对该省的价值取向，但社会各界对大力发展经济可能破坏贵州良好生态环境表示担忧，面对“金山银山”还是‘绿水青山”的选择，我们试图通过深度访谈了解当地民众的态度。
毕节地区地处黔西北，1988年时任贵州省委书记胡锦涛考虑到该地区的贫困状况，成立以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为三大主题的毕节生态试验区，也是我国“西部大开发”拉开序幕的地方。为了解当地民众对政府发展战略所持的真实态度，我们于2012年寒假赴贵州省毕节市和大方县进行深度访谈，具体内容涉及财富观、社会公平感受、经济发展与环境保护的选择等方面。本次访谈形式为半结构化访谈，访谈对象共计30人，平均每人访谈时间约50分钟，在征得访谈对象同意后进行现场录音。
3.2访谈结果分析
(1)对自己生活状况的基本判断:在变好。从与30位访谈对象的谈话中了解到，几乎所有的受访者都从农村60岁以上老年人的生活补助、低保政策、九年制义务教育、小学生营养餐、农村危房改造、交通等基础设施建设、通讯便利等方面感受到“政策好”。其中年龄偏大的受访者在对比改革开放前过的苦日子时，表示今天的生活是之前“想都不敢想的”。
(2)落后地区民众的财富观:钱并非一切。对财富认知的答案并不单一，其中17位认为财富就是金钱，同时也表明自己及其家庭现在最需要的也是钱、房子等，他们多数是社会中的低收入群体，从事繁重的体力劳动且回报较少，无助于改善生活境况。另外13位受访者认为财富包括幸福、知识、健康、家庭和睦、人与人之间的理解，甚至计生政策下“能生个儿子”，他们在经济上有一定保障，文化程度在受访者中偏高。
(3)经济发展与环境保护的选择:肯定必须发展经济，但注意保护环境。对于工业化经济发展模式有可能对当地生态环境产生破坏性影响的问题，是我们本次访谈的重点。我们表达了外界对该问题的普遍担心，而他们作为当地居民最有发言权，当问及“如果经济发展会使环境变差，空气被污染，您还想要发展吗”，我们发现绝大部分受访者都对政府大力发展经济表示欢迎。在30人中有多达27人认为应该大力支持政府发展经济，他们认为该举措能拓宽基础设施建设、增加就业渠道，从而给地方发展带来希望。但在问及是否担心影响生态环境时，大部分人表示发展的同时应保护好环境，有人提出“要经济发展才能更好保护环境”的观点。从该问题的访谈结果来看，贵州处于后发展地区，绝大多数民众对经济发展持有较高热情，对政府制定的发展计划全力拥护。
(4)对社会公平及公共服务的态度:绝大多数感到不公平，同时政府认为给得太多，民众感觉得到太少。30人中只有9人认为社会是平等的，他们从按人口分配土地、教育机会公平等方面感到社会公正，坚信个人奋斗能改变命运;其余21人均认为社会明显不平等，且“永远也不可能平等”，他们从逐渐扩大的贫富差距、贪污腐败现象、就业机会不均等深刻感受到社会不公。此外，部分政府工作人员认为国家对老百姓己经很好，政府有些不堪重负，但民众对此的看法却大相径庭，这值得深思。
3.3S途径的相对优势
公共管理学的研究途径篇2
论文关键词:泰罗;科学管理;管理主义;经验管理;工具理性;社会理性
弗雷德里克·泰罗是古典管理时期的开山鼻祖，开创了管理学发展史上的科学管理原理学派。然而，随着知识经济、信息社会和后工业时代的来临，泰罗的经典管理思想也受到越来越多的非议和挑战。一种流行的观点认为，科学管理原理的根本目的是提高工厂的劳动生产率，管理的哲学基础是亚当·斯密以来的理性“经济人”假设，管理方式是一种“大棒加胡萝卜”的物本管理手法，已经适应不了新时期的要求。更有甚者，有人简单地把科学管理原理与人际关系学派思想对立起来，认为科学管理原理是一种冷酷的非人本管理，因此，在人本管理已经成为普适管理价值的今天，泰罗的思想更是显得格格不入。那么，泰罗的管理思想是否真的过时了呢?我们到底应该以怎样的一种态度，看待泰罗及其科学管理原理在过去、现在乃至未来的地位呢?本文从管理学说和管理学理论的历史演进的角度进行探讨，认为它开创了公共行政学的管理主义研究途径，挑战了传统的经验管理范式，并注重组织管理由工具理性向社会理性的转型。
一、开创公共行政学的管理主义研究途径
当代美国公共行政学家戴维·罗森布鲁姆认为，自伍德罗·威尔逊以来，公共行政学开创了三种研究途径，即管理、政治和法律途径。而管理途径又可区分为两派，即传统(正统)管理途径，以及当代以革新为导向的新公共管理(npm)。公共行政研究的传统管理途径可追溯至19世纪美国的文官制度的改革运动。当时为消除政党分赃和官僚腐败给美国联邦政府系统带来的祸害，改革者提出“政府事务中具有商业性质的部分应当以一种完全企业化的模式运作。”传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政分离的观点之上的。任职于1913—1921年的威尔逊总统提出，应该用(企业)行政管理的稳定原则———企业式原则来指导公共机构的运作，认为“行政的领域是一个企业的领域”。因此，为了提高政府运作的效率，我们应该以私有企业的行政管理为榜样，所谓行政问题就是管理问题。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。
自20世纪70年代开始，欧美国家普遍掀起了一场政府改革运动，其矛头直指政府的机构膨胀、职能臃肿、成本高昂、效率低下，由此也推动了公共行政研究新的热潮，催生了公共行政研究的新管理途径。所谓新管理途径，一般又称为新公共管理(npm)途径。与传统管理途径之发源相类似，这一新途径也主要是改革取向的，以期改善公共部门的绩效。新公共管理途径包含诸多改革假设，比如，公共行政的焦点应放在获取结果而非遵循程序上;公共行政在产品和服务的提供方面应妥善运用各种市场竞争机制;公共行政应强调顾客导向的观念，等等。与传统管理途径观点相类似，认为公共行政是非政治化的和企业化的，这是新公共管理途径的根本。在罗森布鲁姆看来，从价值、组织结构、对人的认识、认知模式、预算、决策观、政府职能等几个特征来说，尽管公共行政的传统管理途径和新管理途径之间存在不少差异，但总体上看是殊途同归的，崇尚效率和系统管理是其不二法门的哲学基础。而追根溯源，管理途径作为现代公共行政学的一种主流研究途径，历史上滥觞于泰罗及其科学管理原理。可以说，正是泰罗的学说，奠定了管理学在现代社会科学中的合法性地位;也正是泰罗的思想，启发了威尔逊的研究灵感，从而触动他去吸收和借鉴私营部门的管理哲学和管理技术，写出了流传百年的《公共行政之研究》，进而创立了适应现代社会要求的公共行政科学。
泰罗通过对时间动作制、职能工长制、计时工资与计件工资制的亲身体察，发掘出现代组织管理中的重要法则———效率法则。在他看来，劳资双方都应崇尚科学管理工艺，追求生产率的提高，以实现双赢的目的。着名学者欧文·休斯认为，工厂装配线是体现泰罗思想的主要的社会领域，但政府运用科学管理的时间并不比它晚多少。因此，泰罗的科学管理理论在公共行政领域一直占有重要地位。因为泰罗当时就认为，科学管理可运用于公共部门的原因在于:它提供了政府中官僚制组织形式的运作方式，是一种最佳方法，其系统控制的思想非常符合僵化的等级制、过程和惯例。标准化任务及按其操作的工人与传统的行政模式是吻合的。甚至利用秒表计时进行绩效测量的做法在庞大的官僚组织及其分支中也较为普遍。
在泰罗其后的近百年时间里，尽管人际关系学派、管理决策学说、权变组织理论、知识管理理论等各种管理学说和理论流派层出不穷，众说纷纭，对公共行政学的研究产生了不同的影响。然而，泰罗开创的传统管理研究途径，以及由其衍生的新管理研究途径，始终是公共行政学的正统研究途径，并未受到其它学派和研究途径的冲击而被边缘化。正如美国着名管理学家哈罗德·孔茨所指出的，二战后管理学科领域出现所谓“理论丛林”现象，这使得泰罗等古典管理学者的观点被人发展得过于枝蔓，先后出现6个甚至11个学派的混乱局面。但很多学派其实是标新立异，只是迎合了社会的需要，在学科发展的角度看其科学性值得质疑。而惟独由泰罗开创的管理科学研究途径，其合法性一直经久不衰甚至有久尔弥坚之势。对于泰罗及其科学管理原理在公共行政学研究中的历史地位，博兹曼提出过一个更具结论性的评论。他说:“科学管理在教科书中占有一席之地;它在公共行政的实践和政府研究中具有很大的影响。由于对科学管理和科学原则的信奉迅速扩展并使其流行的正统做法，公共行政和公共行政人员的影响达到了顶峰。科学管理在1910—1940年期间一直对公共行政起着支配作用，它使公共行政具体化为一个学术领域。”
二、推动传统经验管理范式向现代的科学管理的转变
科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，它挑战了传统的经验管理范式，倡导新的科学管理精神，推动了传统经验管理范式向现代科学管理的转变。关于这个问题，泰罗在《科学管理原理》一文中曾多次提醒人们不能只重技术而忘记了它的精神实质。他说:“科学管理是通过研究和实践发展起来的，它是以测量手段和工程技术为基础的，用科学的调查方法，根据实际而不是传统来决定所能完成任务的正确方法”“具体体现在科学管理的‘四个原理’上。不仅是管理手段上的，更是管理理念上的。”因此，“他自己由于对大批的所谓‘效率专家’借用了他的方法而忘却了他的基本原理而感到苦恼”。管理学家邓恩评论道，“科学管理的‘措施’绝不等同也不应取代科学成本核算方式等等的管理技巧问题，而后者则是一种坚持收集数据、列表分析并将知识应用于解决工业社会问题的科学态度和科学精神，是倡导一种全新管理范式的‘思想革命’。”
为什么说泰罗的科学管理原理的本质是一场思想或精神革命，而且挑战了传统的经验管理范式呢?这是因为泰罗一反传统的经验沿袭方法，采用科学的途径来解剖管理生活，探究管理的内在规律和普遍原则。他把科学视为良好管理的一个重要方面。因为在他之前，没有数据，没有理论、原则或制度，就没有人会相信管理能出效益，人们也不会把管理看成是一件严肃的事情。比如，此前法国经济学家萨伊就意识到管理是土地、劳动和资本之外的生产力的“第四要素”，但没有得到社会的普遍承认和重视。“只有泰罗第一次从理论的高度向社会的劳资双方、管理者和被管理者阶层证明:真正的科学，那种能够导致充分掌握信息专业实践的科学不只是技巧、公式和规则，而是一种思想革命，一种世界观和解决问题的方法。”
当代管理学大师彼德·杜拉克认为，“直到1885年泰罗开始探索之前，还从没有人对工人的日常工作进行过系统的研究。怎样工作被看作是一种想当然的事情”。英国着名管理学家厄威克也指出:“泰罗所做的工作并不是发明某种全新的东西，而是把整个19世纪在英美两国产生、发展起来的东西加以综合而成的一整套思想。他使一系列无条理的首创事物和实验有了一个哲学体系，称之为‘科学管理’。”
罗伯特·丹哈特则从公共组织理论的角度评价了科学管理原理对于实现管理范式演变的贡献。他提出:“泰罗着作中的哲学含义对公共行政学者来说具有重大意义。虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性运用于组织研究的观念。这种方法不久便成为了管理科学的主流。此外，科学原则最先是被运用于生产，但随后便‘向上和向外’扩大到组织的更高层次，或许可以说普及到了社会。”欧文·休斯更是对泰罗的思想充满誉美之词，他认为:“泰罗所追求的是一种根本性的变革，用效率和科学取代了特定决策，当通过科学管理使雇主和雇员拥有相同利益时，它甚至成为一种社会变革。”
上述说明，正是泰罗把科学的知识和科学的精神应用于管理的实践和理论探索，才使人类社会的管理世界观和管理范式进行了一次哥白尼式的变革，实现了由经验管理向科学管理的转变。具体来看，这种转变体现在四个方面:
(1)经验管理的主体是个人，主要是通过有经验者起“传、帮、带”的作用，把长期积累的管理常识和管理窍门传授给其他人。相反，科学管理的主体不再仅仅是个人而是一个群体，他由领导群体或管理群体来控制，同时还外加了参谋机构和智囊团(外脑)来辅助决策和参与管理。
(2)经验管理的客体(对象)是单纯的物，属于见物不见人的管理;而泰罗的科学管理对象不仅有物(如机器、工场)，更重要还有人，它是通过对人的有效管理来实现对人和对物有机统一管理。
(3)经验管理的主要依据是人类以往积累的知识、智慧、经验和个人胆识与阅历;科学管理依据的则是科学的方法、理论、工具、技术和艺术，实现了我国古代提倡的“工欲善其事，必先利其器”的境界。泰罗明确指出:“必须用科学知识来代替个人的见解或个人的经验知识。否则，就谈不上科学管理。”
(4)经验管理的程序简单和随意，没有规则意识和制度观念，“谋”和“断”合而为一;科学管理是一种程序管理和规则管理，讲究程序的合法性和合理性，管理的过程是分阶段、按步骤进行的，避免了主观的随意性和盲目性。泰罗反复强调:“最佳的管理是一门实在的科学，其基础建立在明确规定的法律、条例和原则上。”
三、注重组织管理由工具理性向社会理性的转型
德国社会学家马克斯·韦伯认为，理性化是现代化的核心要义，而要实现管理的现代化，就必须首先进行理性化的组织设计。为此，他提出了“官僚组织”(或称“科层制”)的概念。与此相对应，韦伯极力倡导工具理性，以适应工业社会条件下社会化大生产对组织管理的要求。由于泰罗与韦伯大体生活在同一个时代，因此很多人以为泰罗也效法韦伯，在具体的管理实践中把工具理性发挥到了极致，并由此断定泰罗的管理是以“经济人”假设为根基的。然而，事实并非如此。我们不能简单地以“经济人”假设来断定泰罗的管理就是见物不见人的物本管理，属于典型的工具理性;恰恰相反，在泰罗的着作和思想中，始终闪烁着社会理性的光芒，充满了关注弱者和劳资共同利益的人本意识。
要研讨这个问题，首先必须区分工具理性和社会理性的基本涵义。所谓工具理性，是指在人性的设定上，把组织人单纯看作“经济人”，诉求物质利益上的最大化;在管理的对象上，把人看作是机器的附件或依附物，实施一种见物不见人的物本管理;在管理的价值取向上，关注组织赢利的最大化，忽视个人和社会的利益。而社会理性，则同时关注人的多方面需要特别是社会心理需要、社会的公共精神和国家的公共利益。从总体上看，前工业社会的传统管理属于典型的工具理性管理，见物不见人，纯粹把人看作是工具性附属物。泰罗的科学管理虽然是在科层组织场景下进行的，受特定历史环境的限制，在很大程度上是一种工具理性的组织管理方式，因为其根本目标在于最大限度提高组织效率和生产能力。但必须承认，它同时也注重由工具理性向社会理性的转变。主要表现在:
(1)泰罗的管理哲学的初衷在于高扬“提高全国性效果”大旗，配合罗斯福总统倡导的“保护国家资源，增进全国性效果”的呼吁。泰罗认为他自己写《科学管理原理》一文有三个目的，其中第一个目的是“通过一系列简明的例证，指出由于我们日常的几乎所有行为的低效能使全国遭受到巨大的损失”，并因此在美国全社会宣传和灌输科学管理的精神，提高社会效率和全国性效果。但很显然，传统的基于工具理性的组织管理思路往往是狭隘的，它只重视组织个人或内部的效益，其目标诉求尚未升华到社会和国家利益的层次。
(2)关注管理层和被管理层双方的收益，实现了由瓜分既定蛋糕向做大蛋糕的理念嬗变。在《科学管理原理》第一章的开篇泰罗就旗帜鲜明地提出:“管理的主要目的应该是使雇主实现最大限度的富裕，也联系着使每个雇员实现最大限度的富裕。”当时社会上绝大多数人都相信雇主和雇员的根本利益必然是对立的，但泰罗认为，“科学管理则恰恰相反，它的真正基础在于相信两者的利益是一致的。”
(3)强调管理者和被管理者间是合作博弈而非劳工阶层的“囚徒困境”博弈。在论证《科学管理原理》时，泰罗明确地指出“资方和工人的紧密、亲切和个人之间的协作，是现代科学或责任管理的精髓。”他把雇主与雇员之间的亲密友好的关系，强调为是科学管理中最重要的一个特点。
(4)关注人的价值而非完全的“经济人”取向。如泰罗在国会证词中说:“先生们，有很多人把工人看成是贪心、自私、贪婪，甚至更坏的人。我完全不同意这些在社会上散布的污辱工人的滥言。我完全不同意这种说法。工人同社会上各个阶层的人没有什么不同。他们并不比其他阶层的人更加贪心、更加自私。他们也不比其他阶层的人少贪心、少自私。”当代美国管理学大师t·彼德斯则认为:“注重时间和动作模式的泰罗，以他特有的方式增加了人们的自由。他的确定工序最佳时间的方法，使一线工人从盲目的、反复无常的工头手中解放出来。人们往往忘记了科学管理革命的两重性，一是对上面的管理者的，二是对下层被管理者的。”
综上所述，泰罗及其科学管理原理，一是划时代地开创了公共行政学源远流长的管理研究途径，并有着恒久的魅力;二是动摇了沿袭几千年的传统的经验管理范式，高扬起了科学管理革命的精神旗帜;三是注重社会组织管理上的价值理性的转型，即由工具理性向社会理性的转型。但由于受时代的局限，泰罗的思想不可避免地带有某些历史的缺陷。比如，杜拉克指出，“科学管理原理的两个缺陷:一是它否定了管理的整体性和组织;二是割裂了计划和实际行动。”
公共管理学的研究途径篇3
（国网四川省电力公司，成都610041）
（StateGridSichuanelectricpowerCompany，Chengdu610041，China）
摘要：班组是企业的细胞，是企业一切工作的落脚点。新形势下，国网四川省电力公司聚焦提升公司运营质量和运营效率，构建班组精益评价体系，探索班组管理精益提升途径，为公司事业发展提供坚强的组织保证和人才支撑。
abstract:theteamisthecelloftheenterprise,andisthefootholdofallworkintheenterprise.Underthenewsituation,StateGridSichuanelectricpowerCompanyfocusesonimprovingthecompanyoperationqualityandoperationalefficiency,constructingteamleanevaluationsystemandresearchingthewaysforteamleanmanagement,soastoprovideorganizationalguaranteeandpersonnelsupportforthedevelopmentofthecorporation.
关键词：电网企业；班组精益管理；评价体系；提升途径
Keywords:powergridenterprises；teamleanmanagement；evaluationsystem；waysforimprovement
中图分类号：F273文献标识码：a
文章编号：1006-4311（2015）02-0152-03
1班组管理精益途径提升研究背景及意义
1.1聚焦运营质量和运营效率，支撑省公司八年精益转型规划落地新形势下，国网四川省电力公司勇于在管理理念、管理模式和管理措施上开拓创新、制定了《四川省电力公司精益转型规划（2013-2020年）》。开展班组精益管理，让班组聚焦于消除浪费和创造价值，聚焦于精益能力提升，才能有效支撑县级供电企业和地市供电企业实施精益转型，进而支撑省公司八年精益转型规划切实落地。
1.2夯实班组价值创造能力，以班组卓越运营实现公司卓越绩效班组是企业生产经营活动的重要环节，是创造客户价值和企业价值的核心执行单元，只有在班组有效配置创造企业价值的资源要素，消除一切浪费，不断夯实班组创造客户价值和企业价值的能力，深度激活企业的“细胞”，才能从“最小业务单元”推进“两个一流”宏伟目标的实现。
1.3突破内部瓶颈和制约，切实落实班组减负目前班组仍然面临工作模块化程度低，班组员工能力要求不精确，班组日常工作中重复劳动及额外临时性任务多、班组实际工作有效价值贡献率低、工作负荷不均衡、工作质量不一致等问题，这些问题已经成为国网四川省电力公司亟待突破的瓶颈。
综上所述，开展班组管理精益途径提升研究，意义重大，势在必行。同时，该公司从2012年开始试点探索精益化，已经形成了领导高度重视、各部门各单位有力推进、员工积极参与的良好局面，精益理念深入人心，精益工具信手拈来，精益能力日益提升，在现阶段实施班组精益化管理，适时应务，成果可期。
2班组管理精益途径提升研究思路
班组管理精益途径提升研究，紧紧围绕国网公司“一强三优”现代公司发展战略目标和国网四川省电力公司“12751”发展目标，以精益理念为纲，以八年精益转型规划为要，以精益工具为引，通过构建班组精益评价体系，探索班组管理精益提升途径，系统规划班组管理精益提升途径总体目标和里程碑计划，以“精”促“优”，为公司事业发展提供坚强的组织保证和人才支撑。项目研究思路，如图1所示。
3班组管理精益途径提升研究范围和研究方法
3.1研究范围重点研究如何减少班组必要非增值活动、消除一切浪费、提升增值活动的价值贡献，构建班组精益评价指标体系，探索班组管理精益提升途径，系统规划和有序推进班组精益化管理。
研究对象为按照《国家电网公司“三集五大”体系建设实施方案》、《国家电网公司“三集五大”体系机构设置和人员配置指导方案》及国家电网公司《关于“三集五大”体系建设实施方案的批复》（国家电网人资〔2012〕69号）文件中市县公司建制班组，国网四川省电力公司共计43类班组。
3.2研究方法课题组以精益思想为指导、以精益方法工具为手段，结合文献法、典型调查法、案例分析法、专家小组讨论法、数量研究法、标杆研究法等广义的实证研究，进行了深入严密的研究。
4班组管理精益途径提升研究过程及成果
4.1研究过程
4.1.1全面调研分析
4.1.1.1全面调研班组现状全省班组共计43类班组，详见表1所示。
全省班组数量为3030个。其中生产班组21类，共计1109个；营销班组19类，共计601个；农电班组1类，共计1170个；其他班组2类，共计150个。
目前班组的管理现状问题主要集中在：人员配置不足，且流动性差；多头管理严重；不必要的会议、检查、培训多；临时工作安排多；人员技能水平差；岗位职责不明确；多头管理；报表重复报送；职工薪酬待遇低，人员积极性不高；工作任务重，安全和优质服务压力大等。
4.1.1.2选取三类典型班组深入研究为了深入研究，课题组利用典型调查法，分别从生产班组、营销班组、农电班组三大类班组中各选择一类典型班组进行深入研究，即市级二次系统检修班、县级营业班和供电所。课题组对这三类典型班组进行了深入的调研分析，全面细致地掌握了班组的基本情况和管理现状。
4.1.2搭建班组精益管理架构
4.1.2.1提取精益型班组核心要素课题组通过理论研究、文献研究、案例研究、行业研讨、实地考察等方法，进行了大量的研究准备工作。①理论研究。精益生产方式起源于日本丰田生产方式，后来学界进一步从理论的高度归纳了精益生产所包含的新的管理思想，将“精益生产”升华为“精益思想”，并形成了一套完整的管理体系。②文献研究。课题组研究了64篇电力行业精益运营的文章，55篇其他行业精益运营的文章，100篇班组卓越运营的文章，对各行业的精益研究做了深入的分析，目前本课题研究在国内外尚属首创。③实地考察、行业研讨与案例研究。课题组通过对一汽大众实地考察，参加全国精益研讨会，研究通用汽车、德尔福、上海电力案例，借鉴史丹利百得精益屋，构建了国网四川省电力企业卓越运营系统，如图2所示。
通过前期大量的理论研究、文献研究、实地考察、行业研讨、案例研究，结合三类班组全省调研结果，最终确定电力企业的核心精益要素，即：供电质量满足客户需求，服务优质，成本合理，安全生产，人才精益。
4.1.2.2构建班组精益管理模型为构建班组精益管理模型，课题组对国内外最常用的四种管理模型（即波多里奇模型、eFQm模型、戴明模型和Gpem模型）进行了深入的研究分析，并采用层次分析法进行比较分析，最终选取Gpem模型并构建班组精益管理模型，如图3所示。
4.1.3构建班组精益评价指标体系
4.1.3.1确定核心专业活动和管理活动课题组通过五个地市初步调研、专业部门访谈、班组实地调研、全省问卷调研等方式，梳理出了三类班组的所有专业活动和管理活动。利用因果矩阵和帕累托分析，确定班组核心专业活动和核心管理活动，并梳理核心活动对应的核心流程。
4.1.3.2构建核心专业指标库和管理指标库基于确定的核心专业活动和管理活动，以及活动对应的流程，课题组梳理了各活动对应的所有过程指标和结果指标，形成班组的核心指标库。
4.1.3.3锁定核心专业指标及核心管理指标利用因果矩阵和帕累托分析，选择评分前80%的指标作为班组的核心专业指标和核心管理指标。
4.1.3.4对核心专业指标及核心管理指标赋权利用单准则构权法，对各指标进行赋权。
4.1.3.5构建班组精益评价指标体系课题组选择5-6西格玛水平作为班组专业精益指标和班组管理精益指标的目标值，确定了评价指标的单位、数据精确度、权重、定义及计算公式、权重、精益指标值等内容，构建了班组精益评价指标体系。
4.1.3.6验证与修正班组精益评价指标体系课题组对班组精益管理水平进行试测，验证指标体系对班组精益现状的探测度。根据验证结果，适当修正班组精益评价指标体系。
pLi分别表示n个专业精益评价指标的现状值（i=1，2，…，n）；pLSi分别表示n个专业精益评价指标的标准值（i=1，2，…，n）；pi表示分别给n个专业精益评价指标赋予的权重（i=1，2，…，n），p1+p2+…pn=100%。
mLj分别表示m个管理精益评价指标的现状值（j=1，2，…，m）；mLSj分别表示m个管理精益评价指标的标准值（j=1，2，…，m）；pj表示分别给m个管理精益评价指标赋予的权重（j=1，2，…，m），p1+p2+…pm=100%。
班组精益管理指数=p1×专业精益指数pL+p2×管理精益指数
p1和p2分别是根据班组专业精益指数和管理精益指数的重要程度给予的权重。
班组专业精益指数给予的权重p1=0.8，班组管理精益指数给予的权重p2=0.2。
4.1.4提炼班组精益管理途径提升途径
4.1.4.1输出三类班组精益化管理工作指南对班组的精益现状进行评价，了解班组精益水平，分析弱项指标，针对性制定提升举措，最终提升弱项指标。
根据典型班组精益提升试点结果，总结提炼输出所选取三类典型班组精益化管理工作指南。
4.1.4.2制定班组精益管理总体规划及里程碑计划课题组分别从生产类班组和营销类班组中选取县级输电运检班和市级抄表催费班两类班组进行精益评价指标试测，验证了班组精益评价方法切实可行、行之有效，能客观准确反映班组的精益管理现状。
根据典型班组试点结果，目前全省班组精益水平位于2-3西格玛之间，尚不精益。如图4所示。
课题组根据目前班组现状，制定了班组精益化管理的总体规划和里程碑计划，即用六年时间，全面实现班组精益管理指数达到5西格玛水平。如图5所示。
4.1.4.3输出班组精益化管理工作指南再次高度总结提炼，输出适用于所有班组的《班组精益化管理工作指南》。《指南》包括精益型班组定义、班组精益化管理总体思路、班组精益化总体规划和里程碑计划、班组精益化管理实施步骤和方法。
4.2研究成果研究取得了丰硕的成果，如图6所示。具体包括：构建班级精益管理模型、构建班组管理精益评价指标体系、输出班组管理精益途径提升总体规划及里程碑计划和形成班组精益化管理工作指南。
5班组管理精益途径提升研究成果应用及价值
①他山之石，为其他网省公司实施班组精益化管理提供借鉴。研究形成系统的方法论和工具，可以直接为国网系统内其他网省公司借鉴，应用于实施班组的精益化管理，以点的优化，推动线、面的优化，继而实现系统的整体优化。②看板展示，准确把握全省班组精益水平现状。省公司可以绘制班组精益水平地图，准确把握全省班组精益水平，针对性制定改善规划，引导班组关注过程改善，持续提升过程能力，不断激发班组活力，不断提升班组精益管理水平。③取法其上，有力指导地市公司提升班组精益管理水平。市（县）供电公司可以根据自己的实际情况，调整班组精益评价指标体系，以班组精益评价指标体系更好牵引班组改善活动，提升班组运营质量和运营效率对市（县）供电公司管理指标和业绩指标的支撑度，对班组精益化管理工作的指导、监督和管控，提升管理效率和效能。④有章可循，支持班组自主开展精益化管理。有效支持班组自主开展精益提升活动，有序规划自身精益提升路径，把握自身精益提升轨迹。
6结束语
班组管理精益途径提升研究，通过构建班组精益评价指标体系，用班组精益评价指标体系牵引班组提升过程能力；通过探索班组精益提升途径，改善班组运营质量和运营效率；通过班组精益规划和里程碑计划，支撑市（县）供电公司整体转型和国网四川省电力公司八年精益转型规划有序实施，用班组整体精益化管理打造以卓越运营为根本、以市场和客户需求为导向的精益型班组，以“精”促“优”，以点带面，以班组精益支撑公司整体精益，为公司事业发展提供坚强的组织保证和人才支撑。
参考文献：
[1]郑士贵.车间精益管理的研究和应用[J].管理科学文摘,1999(08).
公共管理学的研究途径篇4
在公共管理研究前沿阵地美国，从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①，继之不断有学者加入到这个队伍，他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点，聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年，继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后，国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题，从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为，研究方法固然重要，亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但内容决定形式，研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素，对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中，运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③：曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材，提出我国公共管理学教科书编著存在的问题，但由于该文发表较早，所选书目偏旧，样本偏少，所得结论局限于公共管理学（不包括公共行政学和行政管理学）教材；另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究，对行政学的范式转换进行经验检验，但是评估指标单一，未能充分挖掘教材所提供的信息，虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限，但是国内教材的质量参差不齐，无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑，本研究以典型样本为主，并把范围扩大到公共管理学类（包括行政管理学和公共行政学）的中外经典教材。
二、研究设计
一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SpSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。
三、结果分析与比较
（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。
（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。
（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。
（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。
（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。
笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。
学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究nGo回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。
四、公共管理教材的编著途径
公共管理学的研究途径篇5
合同环境服务（eSC）模式正在成为我国环境政策实践中一个重要的工具，其实质意义在于公共性视角，即将环境公共利益作为其追求的第一目标。我国对合同环境服务公共性的相关研究主要有三条不同的进路：一是以“公民环境权”为核心追求的法学途径，主要集中于“环境行政合同”的相关法律制度的完善等方面，对环境行政合同文本以及执行的相关监督、参与、法律保障是研究的热点问题；二是以公私部门合作治理为研究重点的公共管理学路径，主要以合同制治理环境公共事务的公共行政伦理及其制度化规制为研究热点，涉及的相关互动主体主要以政府―涉污企业―合同环境服务商―公众等，多元化、常态性的公民参与构成这一途径公共性的典型特征；三是以寻求合同环境服务市场秩序良性发展为目的的环境服务产业学相关研究的路径，它将合同环境服务产业的健康、可持续发展作为一个基本的出发点，政府等相关主体对市场秩序的监管、对环境服务产业的扶持等构成了这条路径公共性的主要内容。在本质上，这三条研究进路的目的都是为了服务于公民的环境权利，但是围绕合同环境服务发挥作用所配套的制度、机制、程序、技术等支持需要依靠深入的改革去实现。
关键词合同环境服务；公共性；进路
中图分类号X324文献标识码a文章编号1002-2104（2014）10-0006-05doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.002
改革开放以来，中国的环境政策由强制性越来越趋于激励性，体现在环境规制政策工具的层面上就是自愿性环境政策工具（如环境志愿协议）和市场性环境政策工具（如排污权交易）逐步进入政策实践。“合同环境服务”模式即是一种融合了自愿性、市场性的环境治理新思路，从城乡垃圾处理、污水处理到空气治理等，合同环境服务已经成为一个重要的治理模式，对于提高环境治理水平具有积极的意义。在环境规制政策研究与实践中，把握好合同环境服务的公共性这一主题是避免其陷入工具主义范畴的一个重要维度。本文试图从“公共性”这一视角，
述评与厘清我国合同环境服务研究，提供一个合乎公共伦理的路径阐释。
1合同环境服务的公共性视角
有别于传统的环境志愿协议等自愿性环境政策工具，“合同环境服务”（environmentServiceContract，eSC）模式既具有自愿性，又具有市场性的特征。“合同环境服务”首次出现于2011年4月由环保部出台的《关于环保系统进一步推动环保产业发展的指导意见》中，这份文件将“合同环境服务”诠释为一种系统的、综合的、新型的环境服务模式。这一环境治理模式符合《国家环境保护“十二五”规划》所确立的“政府引导、协力推进”的原则，并且还融合了市场化、社会化、合作化的特征。《环境服务业“十二五”发展规划（征求意见稿）》对“合同环境服务”的界定围绕以下几点展开：一是市场主体基于合同方式向地方政府或排污企业提供环境治理的综合服务；二是市场主体以取得可量化的环境效果为基础收取服务费。这一概念界定基本上把握住了合同环境服务区别于其他环境政策工具的本质特征，在我国的学术环境中具有重要指导意义。
从政策工具理论的角度来看，“合同环境服务”的实质意义在于其公共性的视角，即将环境公益性、环境公共利益的追求作为第一目标，将价值理性与工具理性的统一作为相关制度设计的出发点与落脚点。而从我国有关政策、文件、学术成果等对合同环境服务的界定和试点的经验来看，实际上它们所强调的正是其“公共性”的精髓，也就是强调合同环境服务为公众的环境利益服务。总结我国既有的相关研究文献和实践经验，我国围绕合同环境服务的研究主要有三条清晰的路径，即以“公民环境权”为核心追求的法学途径；以公私部门合作治理为研究重点的公共管理学途径以及以寻求合同环境服务市场秩序良性发展为目的的环境服务产业的途径。
2作为“公民环境权”的公共性
1962年，哈贝马斯的《公共领域的结构转型》与蕾切尔・卡逊的《寂静的春天》出版，开启了现代环境主义的大幕，将公民的环境权研究集中到“市民的公共性”这一点。在他们看来，作为一种公共性的公民环境权“把谋求生活的舒适快乐与安全作为最大的公共利益”[1]。同样，中国对合同环境服务公共性的研究主要就是为了保障公民的环境权而展开。
总的来讲，法学途径下的合同环境服务公共性研究主要集中于探讨如何通过法律的完善来规制合同环境服务中的多元主体这一问题，并且主要是以探讨如何完善环境服务合同（或称环境服务契约）的法律保障为热点领域。
例如1998年，何卫东、熊博荔将环境行政合同界定为“环境主体与公民、法人、下级环保部门或上级行政首长与下级行政首长就控制污染、保护自然资源、改善环境质量等事项所达成的协议”[2]。就这一合同的公共性而言，他们认为应当通过加强监督管理以及出台关于合同操作的实体性和程序性的规定等举措予以保障。同时，进一步指出，为了保证环境行政合同的公共性，应当做好“合同缔结的基础工作，规范环境行政合同行为的程序以及加强环境行政合同的动态监督管理”[3]。从知识的结构来讲，环境行政合同或环境行政契约代表了我国早期合同环境服务的主要形态，它主要区别于原有的以单一强调刚性行政处罚为特征的“硬性”环境治理模式，充当的是一种柔性的环境治理模式。对此，吴卫星认为它可以“取代传统行政行为面对环境风险进行及时的规制”，并且为了确保环境行政合同的公共性，杜绝相关利益团体所形成的“密室契约”现象，应当“让所有的利益相关方参与行政契约的签订与实施的全过程”[4]。
随着环境服务市场的发展与分化，逐步出现了一批专业性很强的环境服务商，他们的出现极大地拓展了我国合同环境服务的领域、范围与规模，并且使“合同环境服务”这一概念发生了广化现象―即由“环境行政合同”这一相对单一的概念深化为“环境行政合同”+“环境民事合同”的局面，并且合同环境服务的公共性也随之向深化、广化发展。一般认为，所谓的环境服务民事合同指的是“企业、环保侵权受害者或环保主体等民事主体与环境服务商约定，由环境服务商处理污染防治及生态保护与修复事务的委托合同、技术合同或承损合同等服务合同或混合合同”[5]。用法学的视角来看，囊括了公、私两大部门的合同环境服务的公共性是一个更为复杂的系统，充满了利益各方的博弈与较量。有学者建议，为了保证环境行政合同的公共性，“在协议的变更和解除方面，政府及其所属的环境行政机关享有单方面的协议变更与解除权”[6]。在完善环境服务的行政合同的顶层设计战略方面，有学者主张我国应当设立一部统一的行政合同法；在战术方面，应当制定一部专门的环境行政合同法律，并配套以公众参与机制、有效的司法救济和监管机制等[7]以保证其公益目的。
实际上，法学途径下合同环境服务的公共性是一个涵盖各个部门法的整体性问题，单靠分散的法条完善无法形成保证其公共性的合力。对此，有学者从政府采购法、环境法以及合同法三个视角[8]出发，认为我国合同环境服务可至少从上述三个方面推进合同环境服务的法律保障工作。在《政府采购法》方面，应当扩大政府采购的范畴，将政府采购合同环境服务纳入采购范围。在《环境法》方面，可尝试规定设立专门的环境信托基金，对于特定类型的环境污染治理或环境修复实施代履行，之后再由该信托基金向环境治理的责任单位追偿，以提高环境治理效率。在《合同法》方面，应当规定环境服务的合同必须注明拟治理污染项目的详细情况；确定付费的方式和付费节点等；确立绩效的测量方法和清除效果的评估等。所以综合来看，我国下一步想要发展综合环境服务，在顶层设计方面应当注重跨部门、跨学科的综合性治理与协调。
从以上分析来看，在法学途径的合同环境服务之公共性研究中，“公民环境权”实际上成为一个主题，并且对这一主题的研究主要集中在“环境行政合同”这个小领域中。以上可见，将多重公共性要素如公民参与、对合同内容的严格界定、动态的监管机制、施以精准的绩效测量方式和付费方式等纳入到法律的保障范围中来，成为保障合同环境服务下公民环境权的必由之路。
3作为“公共行政伦理”的公共性
公共管理学途径下对合同环境服务公共性的拾寻主要集中在公共事务的“合同制治理”这一领域，并以公共行政伦理作为一个公共性的重要约束机制。
依据美国民营化研究专家萨瓦斯的研究，合同制治理作为公共服务市场化、民营化的一种有效机制，其若想发挥有效的作用至少需要以下几个前提规则：一是工作任务可清楚界定；二是存在几个潜在的竞争者；三是政府能够监测承包商的工作绩效；四是承包的条件和具体要求在合同文本中有明确规定并能保证落实[9]。
实际上，在我国公共管理学途径下研究合同环境服务公共化的过程中，基本上也在印证着萨瓦斯的理论。例如，肖葱、赵昌文认为，要想保证公私合作的有效，应当通过“建立合理的定价规则和收费制度；转变政府部门的管理方式；规范合同文本”[10]等途径予以保障，而从目前我国的政策环境来看，想要具备这些前置性条件还需要深刻的制度变革。总体而言，公共管理途径探讨合同环境服务的公共性最主要的一个出发点是为了克服合同制治理中的“委托―”公共伦理风险与公共责任风险，而实际上“委托―”关系正是合同制治理不确定性的一个实质性来源。
就合同环境服务所牵涉的“委托―”关系来讲，至少涵盖“公民―民选官员―专业行政人员―环境服务商―次级环境服务商”等相关主体，他们之间存在着递进的多层次“委托―”关系，具有多个层级的信息不对称等问题，很容易发生偏离公民环境权利和环境公共利益的伦理风险，为此不难理解为什么不同途径、不同视角的研究者都将“公民参与”这个方法作为保证合同环境服务公共性的一个重要保障手段。“公众广泛参与是发展新型环境管理机制的重要方面。公众参与环境保护的程度是国家民主政治的反映，是衡量一个国家、一个地区环境保护能否做好的重要标志”[11]。积极吸纳公众以及一些专业的环保nGo进入到合同环境服务的监管与服务中来，是保证合同环境服务公共性的必要条件，对此我们应当开拓相关的民主参与渠道，保证利益相关的公民有序地参与到这一过程中来。同时，有关机构和单位应当将合同环境服务实施方面的各种相关信息，比如供应商的资质、所签合同的内容、合同履行的进度与时间表等及时向公众公布，做到公众监督的实时化和动态化。
合同环境服务带有浓厚的市场化、民营化的特征，公共管理视角下对它的公共性风险之探讨可以归结为“私有制和私人决策约束了政府的权力―或更确切地说，约束了政府决策人物的权力―及由此而来的侵犯权利范围的能力”[12]。由此看来，保持合同环境服务的公共性价值取向，即保证公众的知情权利以致更深层次的环境权利也是公共管理途径下对合同环境服务研究的主题，在这方面用行政伦理的话来讲即是“公共行政专业精神的首要内容是为公众利益服务”[13]。合同环境服务公共性研究的公共管理途径也强调法治的保障，对合同的内容及履行等的监督，但是却主要以多元化的公众参与作为视角，强调一个多元有机互补的公共政策网络来进行合作―这一政策网络至少包括“行政监督主体―合同服务供给主体―合同服务接受主体―合同服务监督主体―合同服务救济主体”[14]。这个政策网络的多元性可以较大程度上保证合同环境服务的公益目的，并且促使环境治理向良性、可持续、高效率的方向演进。
4作为良好市场秩序的公共性
合同环境服务模式用合同、契约将环境治理服务的专业供给与特殊需求这两者联结起来，从而实现了环境治理效率的提升。作为一个服务性的产业，合同环境服务近几年来成为环境服务业一个新的经济增长点。同时，这一新兴市场的秩序还不够均衡，达不到持续、健康发展的水平，相对于发达国家来讲还处于一个初始发展阶段。从产业细分的角度看，我国的环境服务业缘起于20世纪70年代，经过几十年的发展，至今可细化为六大类：即环境技术服务、环境咨询服务、污染设施运营管理、废旧资源回收处置、环境贸易与金融业务、环境功能及其他服务[15]。随着环境服务市场的分化与整合，对于合同环境服务而言，供应商对相关环境服务的供给越来越具有系统化、综合化、整体化的特征，也即原有提供单一设备或者工程、服务、技术的供应商越来越具有提供上述所有服务的能力。如何通过相关的公共政策完善，使我国合同环境服务这一产业能够得到均衡、可持续发展成为环境服务产业途径下其公共性研究的重点，这一途径主要是从加强市场秩序的政府监管和财税政策支持这两个维度展开研究的。
在关于合同环境服务市场秩序的监管方面，从顶层设计的层面上，普遍认为政府应当出台一些相关的管理制度或办法，作为对整个市场秩序指导、规制的顶层规范，并且将“环境服务标准、操作的流程、考核细则、计费标准、服务合同中双方的责权利关系”[16]等进行制度化的明确。在外部监督方面，政府无疑承担着最重要的责任，特别是在推动对相关的治理项目的“全过程监管”、“设立公开公平公正的市场准入制度”和“完善技术评价体系”[17]等方面更是如此。在外部监督方面，相关专家学者们一致认为引入广泛的公民参与监管是弥补政府一元监督主体力量不足的有力补充，对此有学者认为：“环境服务业发展最根本的动力在于公众广泛参与环保、监督”[18]。从功能的角度看，公民参与合同环境服务既可以监督，又可以评估，甚至还可以决策其中的某些事项，从而很大程度上提高了市场秩序的公共性，并且为合同环境服务模式的实践和执行、市场推广等提供了一个很好的铺垫。从监管的技术层面来讲，对合同环境服务的相关事项进行一个标准化的确定是开展进一步的绩效考核、评价、监管、奖惩的应有前提。对此，有学者认为对合同环境服务的标准化而言，一个完善的质量管理标准体系应当包括“基础标准、管理标准、服务资质标准、服务质量标准、监测方法标准、服务评价与改进标准”等方面[19]。除去外部直接或者间接的监督，行业自律监管亦是市场经济条件下环保服务产业监管的有机组成部分，并且发挥着越来越重要的作用。从我国当前市场的局势来看，自2007年我国环境服务业商会成立以来，这种行业协会在监督同行行为、寻求行业自律、规范行业竞争、配合政府的科学监管等方面，正在发挥着新的更大的作用，强化这种民间的监督应当是未来保障合同环境服务公共性和市场秩序良性发展的一个重要方面。总的来讲，政府监管合同环境服务产业的一个根本的着眼点在于为相关的企业竞争提供一个公平的竞争环境，消除市场竞争中类似于地方保护主义、寻租等不公平现象。
在关于合同环境服务的财税政策扶持方面，在我国国家政策层面上尚没有具体明确的政策出台予以扶持。我国《环境服务业“十二五”发展规划》在关于扶持环境服务业的保障举措方面仅仅提到了要“发挥政府对创业投资基金的引导作用，逐步扩大环境服务业发展引导资金规模，充分运用市场机制，带动社会资金投向环境服务企业”。另外还提及要“设立联合担保基金”、“支持相关环境服务企业进入资本市场融资”，“优化市场准入的审批管理程序”等配套保障措施，针对合同环境服务缺乏类似于扶持合同能源管理那样的政策。由于目前整体上，我国现有的合同环境服务供应商多以分散的、业务单一的中小企业为主，仅仅有少数实力强大的综合型大服务商如湖南永清环保股份有限公司等实现了上市融资，可以缓解发展资金问题，因此对于整个环境服务产业的健康持续发展而言，需要政府的强力政策支持引导。对此，学术界相关的探讨也多从政府如何营造一个健康的产业这一角度去探讨合同环境服务的公共性这一问题，即通过合同环境服务业的良性发展，来实现环境治理经济效率的提高，并最终实现公民的环境权这一公共目的。出台相关的经济激励政策，使合同环境服务各方有利可图是刺激这个产业良性发展、壮大的必要条件。为此，从我国来讲，“相关的所得税、营业税、增值税减免以及财政的专项资金要优先扶持开展环境服务和使用环境服务服务的企业”[20]。郝思文等也指出政府要“加快研究环境政策货币化的新形式，并为合同环境服务提供融资担保，在有关税费政策欠缺的情况下综合实践土地交换、设施抵押等各种付费形式”[21]来为合同环境服务市场发展提供融资政策支持。
对合同环境服务公共性研究三条进路的评价
总理曾在全国第七次环境保护大会上发言指出：“基本的环境质量，不损害群众健康的环境质量是一种公共产品，是一条底线，是政府应当提供的基本公共服务”。我国环境治理公共服务的供给方面，合同环境服务已经成为一个重要的新治理机制，但关于这一治理工具的公共性风险尚面临着相关制度、机制方面的保障问题，例如在实践中它面临着腐败、利益冲突以及相关的寻租等问题。法学、公共管理学、环境服务产业学这三条途径对合同环境服务公共性研究的侧重点和视角尽管有所差异，但是其落脚点从根本上讲是一致的，即保障公民最基本的环境权利。在现实生活中，对合同环境服务公共性的保障既需要法律的健全与严格的执法，也需要合同制运作机制的完善，更需要环境服务产业结构的调整与可持续发展。从中国现行合同环境服务的实践来看，政府是采购环境治理服务的最重要主体，因此当前我国对公共性的研究主要是集中于“政府―环境服务供应商―公众参与”这些主体间的互动关系。而从民事性合同环境服务公共性的视角来看，我国十分缺乏这方面的研究与配套的制度保障研究，这是我们下一步应该关注的。
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threeapproachesoftheResearchofpublicityofenvironmentService
Contract（eSC）inChina
LiUnaichao
（Schoolofpublicmanagement，CentralChinanormalUniversity，wuhanHubei430079，China）
abstract
公共管理学的研究途径篇6
关键词:信息;信息不对称;信息成本;成本
随着信息社会的到来,信息在经济、社会生活中变得日益重要,已成为个人、组织,乃至一个国家在竞争日益激烈的国际环境中生存和发展的关键因素,已经并将继续对人类社会发生广泛而重要的影响。对此,各方面的学者均对此进行了研究。未来学家和社会学者主要研究信息社会的到来对人类包括生活和生产在内的个人方面的总体影响。[1]经济学者在宏观上主要研究信息经济产业的问题,在微观上主要研究信息不对称对经济行为的影响。[2]政治与行政学者也对此进行了研究。其主要视角一是研究信息社会对公共行政的影响如对行政职能、行政组织结构、行政决策、行政信息公开、行政监督、政府绩效评估等的广泛影响,[3]二是研究网络对政治的影响,[4]三是集中研究电子政务对政府的影响。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社会对公共组织的影响。但是,上述研究只是探讨了信息社会对公共组织的影响的外在表现,而对信息社会影响公共组织发展的内在机理并没有进行深刻的剖析,这将导致我们对未来公共组织的变化趋势缺乏一个理性而准确的把握。本文的主要目的就是分析信息社会影响公共组织发展的内在机理,在此基础上探讨在信息社会的背景下,公共组织将面临什么样的挑战?而公共组织又将怎样应对这些挑战。
一、信息社会中信息与公共组织的特性
信息社会对公共组织的挑战主要来自于信息特性的改变,而这又与公共组织的特性紧密相关。
(一)信息社会中信息的特性
1.分布性广泛。信息的分布性是指信息为不同的信息主体所拥有,即“我们必须使用的背景知识从来不是以集中或整合的形式存在,而是以不完全的,经常是相互矛盾的知识片断,分散地为分开的个人所占有。”分布性主要导源于社会分工。可以说,人类所取得的巨大的进步,都是与分工的发展分不开的。“劳动生产力上最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果。”[6](5)随着社会的发展,社会分工越来越发达,“渐渐地成为了社会秩序最重要的基础”。[7](4)公共组织的运行也需要分工,“根据纯粹的技术因素,把任务分配给经过专业训练、在永恒的实践中继续增加其经验的专职人员,在行政中实现劳动分工原则。”[8](350)在信息社会中,社会分工高度发达,每个人都从事不同的工作,每个人也就拥有不同的信息,从而导致分布性增强。
2.异质性增强。信息的异质性是指信息的性质是不一样的。随着信息社会的到来,不同信息之间的异质性越来越强,信息与信息之间的差别越来越大。在这种情况下,每个人所拥有的知识,相对于别人而言,都是“特定时间和地点环境下的知识。”诚如哈耶克所言,这种知识对于决策具有非常重要的意义。“考虑这个因素,实际上每个人都比其他人具有某些优势,因为他具有独特的信息。这种信息的有用之处仅仅体现在,依赖于该信息的决策将由他做出,还是由他的活跃的合作者做出。”[9](30)哈耶克的知识观与西蒙(Herberta.Simon)的有限理性理论异曲同工。西蒙认为,在知识具有分布性的情况下,每个人的知识尤其是专门信息都是极其有限的。其深层次含义是,知识具有异质性,由此每个人的信息处理能力也是不一样的。由于信息异质性的增强,将导致信息的可传递性减弱,在传递过程中会发生信息内容的改变、模糊或丧失。
(二)信息社会中公共组织的特性
从运行的意义上讲,公共组织就是收集、处理、传递、储存信息的场所。马克斯·韦伯(maxweber)在提出官僚制时,就特别重视知识在公共组织中的作用。①在公共组织中,“选举候选人基于技术资格。在最理性的情况下,检验标准是保证了技术培训的测试或文凭证明,或二者兼要。”也就是说,“官僚制的行政管理意味着通过知识进行统治,它的合理性建立在知识的基础上。”[10](214)因此,从信息的观点看,尤其是在信息社会的条件下,公共组织的实质就是构建信息流,收集、处理、传递和储存信息。
公共组织运行的主要功能是面对纷繁复杂的社会作出科学、合理的决策。而获得高质量决策的前提是决策权与信息的合理结合,这在现代组织别重要。西蒙等人认为,决策贯彻管理的全过程,是管理的核心和基础。而在“后工业社会”的当今世界里,主要问题不是如何有效地组织生产,而是如何进行决策,也就是如何进行信息处理。这就涉及到信息与决策权的结合,也就是信息和权力的转移。而最优的组织结构能够在既定的环境与信息成本条件下有效地配置决策权,从而形成一定的信息流结构。[11](72)
二、信息社会对公共组织的挑战
在信息不对称的情况下,有两种基本方式完成信息和决策权的结合。一种是把相关信息传递给那些拥有决策权的人;另一种是把决策权配置给拥有相关信息的人。因此,在进行组织设计时,人们会面临三种基本的选择。第一,领导在缺少相关信息的情况下做出所有的主要决策。在这种情况下,问题是有限的,因而详细的对人的控制系统并非十分紧要。但这样将导致领导的决策很可能出现失误。第二>文秘站:<,决策者通过各种途径收集信息,以便做出更优的决策。这一选择可以提高决策的质量。
但是,收集和处理相关信息会耗费大量的资源和时间。第三,领导将决策权力授权给掌握具体信息的下属。然而,下放权力将引起问题的增加。在这种情况下,需要一套严密的控制系统。在信息和决策权结合过程中涉及的信息成本和成本是公共组织内部配置决策权和构建信息流的依据。也就是说,组织的结构是由信息成本和成本决定的。[12](55)
(一)信息成本加大
公共组织的活动建立在信息的基础上,这就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用于决策的使用成本、储存成本以及恢复成本等等。[13](72)信息成本是信息与决策权采取哪种结合方式的重要决定因素。公共组织的演化与信息成本息息相关,随着信息成本的变化进行调整。在某种意义上说,信息成本的变化是组织机构变化的根本原因。在信息分布性和异质性增强的情况下,决策者如果坚持由自己搜集、处理信息作出决策,信息成本必将增加。
(二)成本加大
在决策行为中,由利益冲突所导致的成本,通常称为“成本”。“成本”是组织所有权结构的决定因素。[14](305-360)成本的根源在于管理人员不是公共组织的完全所有者。一方面,当管理者对工作尽了努力时,他可能承担全部成本而只得到收益的一部分;另一方面,当他消费额外收益时,他得到全部好处但只承担一小部分成本。结果,管理者对积极工作不感兴趣,而是热衷于追求额外消费。于是,这两者之间的差异即为“成本”,[15](47)即所谓的“外部问题”。在公共组织中,由于公共组织在本质上是组织,所有权几乎可以忽略,成本问题就成为必须花大力气才能解决的问题。而随着信息异质性的增加,越来越多的决策者将选择转移决策权,而不是自己搜集信息作出决策,这就将导致成本增大。
三、公共组织应对信息社会挑战的途径
综合起来,公共组织可以通过三个途径应对信息不对称:技术性途径、制度性途径以及文化性途径。技术性途径主要解决信息成本问题,制度性途径主要解决成本问题,而文化性途径则通过意识形态解决制度所不能解决的问题。(一)技术途径:降低信息成本
公共组织应对信息不对称的技术性途径有三种,一是减少信息量,二是降低信息转移的成本;三是提高信息处理能力。首先,要想降低处理信息的成本,最通常的方法就是减少信息量。而对于公共组织而言,就是减少自身的职能,将更多的事务交由社会或企业处理。其次,降低信息转移成本与信息技术的发展密切相关,对公共组织的影响主要是电子政府的出现,电子政府决策之前的调查研究、发现问题以及确定问题的症结所在等都可以通过网络轻松地进行,这有利于公共组织决策科学化。最后,信息处理能力“取决于观察单元的信息加工能力、信息加工技术以及信息加工活动的努力水平”。[16](99)其中的信息加工能力与公共组织的吸收能力和转化能力有关。[17](89)“吸收能力”指已有的相关知识赋予公共组织认识新信息的价值以及将其吸收、转化的能力。因此,吸收能力是现有知识结构(已有知识存量)的一个函数。吸收能力讨论的是信息跨越空间的转移,而转化能力则是指信息跨越时间的转移。影响转化的因素包括信息的默会性程度、复杂程度以及系统程度等。提高信息处理能力对于公共组织的要求,就是要构建学习型组织。
(二)制度性途径:公共组织的委托关系
委托理论的主题是研究在信息不对称的情况下,具有理性经济人特征的行为主体之间的相互影响和相互作用,即怎样提供一个激励合同,以使人透露出有利于委托人的信息,从而降低成本。现在看来,重复博弈一般会减少信息不对称,而重复博弈的结果往往以制度的形式表现出来,从而减少信息不对称。公共组织是一个典型的组织,因此我们需要通过制度设计来克服信息不对称。从信息的角度看,新制度经济学所强调的制度,其基础功能就是有效的传递信息,尤其是关于产权的信息。[18](23)通过有效地传递信息,“制度可以降低社会交换的信息成本——这是较为狭窄地专注于经济过程的制度经济学家所称的‘交易成本’。”[19](188-189)这样,通过判断环境的多变性以及信息成本的大小,就可以设计出有效的制度。最优的制度是能够在既定的环境与信息成本条件下,有效地配置决策权,从而形成一定的信息流结构的制度。
在这样的视角下,制度变迁就与信息成本密切相关,随着信息成本的变化而进行。甚至有的学者认为,信息成本的变化是制度变迁的根本原因。[20](72)制度变迁的含义就是新的制度能够更好地传递信息,更准确地传递正确的信息,减少公共组织中的信息不对称,从而降低社会交易成本和监督成本。“一个更好的制度就是一个能够优化处理信息的制度;一个制度的变迁过程,实际上就是不断建立优化处理信息制度的过程。也就是说,博弈论和信息经济学对制度变迁的启发就在于,要从如何使不完全信息变得更加完全的角度来考察制度变迁的内在动机。”[21](53)因此,通过制度变迁,可以降低决策时的信息成本。
(三)文化性途径:意识形态的功用
由于信息不对称在公共组织中的广泛存在,委托人既无法为其人制定出巨细倍致的、严格意义上的羁束规范,也无法制定出一套严密的、高灵敏度的奖惩制,应对信息不对称的制度性途径有时会失败。这时,就需要通过文化性途径应对信息不对称。从本质上说,意识形态是一种行为方式,这种方式通过提供给人们一种世界观而使行为决策更为经济。本文主要探讨与克服搭便车、偷懒相联系的虔诚和降低信息转移成本的团队精神。
按照古典经济学关于人的行为假设,人都是理性经济人,在行动时严格按照成本收益原则行事,追求自身效益的最大化。这种自身效益既包括物质方面的,也包括精神方面的。在林毅夫看来,这种精神主要是虔诚。当一个革命者为其事业牺牲生命时,他就是在消费虔诚,从而获得某种满足。[22](66)当一个人消费虔诚时,个人利益的最大化是通过利他实现的。“自利这一人的生物本性像一根带子束缚着人的行为,使人的行为不可能完全摆脱他的束缚而达到利他主义的完美境界。但这根带子很长,因而使人的社会本性有很大的活动余地,在最终要服从生物学法则的基础上,‘反抗自利的复制基因的暴政’,在很大程度上实现利他主义的真正人化。”[23](257)因此,当一个人消费虔诚时,他可能更少地选择搭便车和偷懒。
前面提到,公共组织里存在广泛的社会分工。因此,组织的基本职能就是在成员之间、部门之间进行协调。在信息社会里,这种协调显得更加重要。在社会分工高度发达的前提下,每个人的信息和技能都变得非常有限。要完成一件任务,需要团队成员精诚合作,在彼此之间进行信息转移。如果没有合作精神,团队成员之间的知识转移成本将大大增加,专门知识所具有的价值也就体现不出来。如果具有合作精神,则会降低团队成员之间的知识转移成本,从而使该组织在激烈的竞争中具有比较优势。这就是当今社会强调合作和团队精神的本质所在。团队精神与组织成员之间的信任关系密切。一方面,由于彼此之间相互信任,组织成员就会愿意进行信息交流。另一方面,信任对于信息发送者的可靠性有重大影响。信息接收者之所以愿意接受信息,在很大程度上就是出于对传送者的信任。
四、结语:信息不对称与当代行政改革趋势
公共管理学的研究途径篇7
论文摘要:目前,我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互协调关系,才求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题,实现共同利益,运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题,然而理论的发展始终落后于实践的步伐,区域公共管理理论还处于起步的阶段,基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践,对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样,区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代,区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出,此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究,最终主要发展成为两大不同的学科群:一是区域经济学;一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因,政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”,但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题,这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径,主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展,政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径:一是区域政治研究;一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的,对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上,通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念,并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实,而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界,使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授,两位学者从不同的角度,本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表,也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评,认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物,区域公共管理研究也不例外,我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起;而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时,她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释,仅从理论创新角度看,一方面是推动区域科学研究的创新,另一方面,区域公共管理研究的全面展开,也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的,然而,这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问,有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有,什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?要解决以上的问题,有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域,是一个客观存在的,又是抽象的观念上的空间概念,但不纯粹是一个空洞的概念,它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位,地球表面上的任何一部分,一个地区,一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解:地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的;政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识,有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的,可以概括出其所包含的基本的内涵:首先,区域是一个有限的空间概念;其次,经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务;第三,区域在经济上尽可能是一个完整的地区;第四,任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分,常采取两种基本的方法,由此可以把区域分成不同的两种类型,一是同质区域,二是极化区域(也叫集聚区域、结节区域、功能区域)。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容,对区域的界定应该借鉴其它学科的研究,但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向,因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的,它更多的是一种载体,体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中,中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发,认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围,是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定,但笔者以为,既然区域是按照一定的标准划分的,而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面,那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度,从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话,可以发现,区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念,它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系,这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识,中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府(两个或两个以上),为了促进区域的发展而相互间协调关系,寻求合作,对公共事务进行综合治理,以便实现社会资源的合理配置与利用,提供更优质的公共服务。根据这一理解,区域行政的行为主体应该是政府,强调的是政府间(同级政府之间与上下级政府之间)的相互关系,并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵,那么区域行政与区域公共管理是否有差别?如果有,什么是区域公共管理?区域行政为什么向区域公共管理发展?
公共管理学的研究途径篇8
【摘要】教育平等及透明性的要求使得高校信息公开工作日益趋向常态化和规范化，教育部为此出台了公开办法和公开事项清单，旨在
>>管理经济学视角下的企业成本管理基于新制度经济学视角下的物流企业成本问题研究经济学视角下的助学贷款问题研究经济学视角下上市公司会计信息失真问题研究基于经济学视角下的交易成本的思考经济学视角下的经济学视角下的交易成本经济学视角下的山西票号经济学视角下施工企业成本控制合理化途径的思考经济学视角下的科研费用成本核算交易费用视角下对高校合并的经济学思考基于公共经济学视角下的高校基础设施建设研究经济学视角下的民办高校政府管理效应研究经济学视角下高校劳资管理的合理化路径研究经济学视角下对提高会计信息质量的思考经济学视角下提高会计信息质量的途径探讨经济学视角下的企业会计信息舞弊研究经济学视角下会计信息质量的加强方法从信息经济学视角看大学教育中的委托问题生态经济学视角下的当前水资源管理问题初探经济学视角下的企业变革阻力问题研究常见问题解答当前所在位置：.
[2]姜忠，刘林.《政府信息公开的成本分析》.2009.10.13，第010版，光明日报.
基金项目：本文系辽宁省社科规划基金项目《生态约束下辽宁产业结构优化的路径选择》（项目编号：L14aJL006）和辽宁省教育厅2015年“辽宁省高等学校杰出青年学者成长计划”（项目编号：wJQ2015023）的阶段性成果。
作者简介：戴睿（1973-），男，汉族，陕西凤翔人，讲师，硕士研究生，研究方向：高等教育管理、信息技术；通讯作者：赵奕（1975-），女，汉族，辽宁沈阳人，副教授，博士研究生，研究方向：高等教育管理、产业经济。
公共管理学的研究途径篇9
[关键词]信息；信息不对称；信息成本；成本
abstract:thispaperprobesthefollowingquestion:whatchallengeswillthecomingofinformationsocietybringtopublicorganizations?howthesepublicorganizationsshouldrespond?theauthorsholdthatwiththecomingofinformationsociety,thedistributionofheterogeneityofinformationwillincrease,which,inturn,willincreaseinformationcostandagentcostwhenpublicorganizationsaremakingdecisions.therefore,publicorganizationsshouldrespondtothechallengesfromtechnology,institutionandculturedimensions.
keywords:information;informationasymmetry;informationcost;agentcost
随着信息社会的到来，信息在经济、社会生活中变得日益重要，已成为个人、组织，乃至一个国家在竞争日益激烈的国际环境中生存和发展的关键因素，已经并将继续对人类社会发生广泛而重要的影响。对此，各方面的学者均对此进行了研究。未来学家和社会学者主要研究信息社会的到来对人类包括生活和生产在内的个人方面的总体影响。[1]经济学者在宏观上主要研究信息经济产业的问题，在微观上主要研究信息不对称对经济行为的影响。[2]政治与行政学者也对此进行了研究。其主要视角一是研究信息社会对公共行政的影响如对行政职能、行政组织结构、行政决策、行政信息公开、行政监督、政府绩效评估等的广泛影响，[3]二是研究网络对政治的影响，[4]三是集中研究电子政务对政府的影响。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社会对公共组织的影响。但是，上述研究只是探讨了信息社会对公共组织的影响的外在表现，而对信息社会影响公共组织发展的内在机理并没有进行深刻的剖析，这将导致我们对未来公共组织的变化趋势缺乏一个理性而准确的把握。本文的主要目的就是分析信息社会影响公共组织发展的内在机理，在此基础上探讨在信息社会的背景下，公共组织将面临什么样的挑战？而公共组织又将怎样应对这些挑战。
一、信息社会中信息与公共组织的特性
信息社会对公共组织的挑战主要来自于信息特性的改变，而这又与公共组织的特性紧密相关。
(一)信息社会中信息的特性
1.分布性广泛。信息的分布性是指信息为不同的信息主体所拥有，即“我们必须使用的背景知识从来不是以集中或整合的形式存在，而是以不完全的，经常是相互矛盾的知识片断，分散地为分开的个人所占有。”分布性主要导源于社会分工。可以说，人类所取得的巨大的进步，都是与分工的发展分不开的。“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”[6](5)随着社会的发展，社会分工越来越发达，“渐渐地成为了社会秩序最重要的基础”。[7](4)公共组织的运行也需要分工，“根据纯粹的技术因素，把任务分配给经过专业训练、在永恒的实践中继续增加其经验的专职人员，在行政中实现劳动分工原则。”[8](350)在信息社会中，社会分工高度发达，每个人都从事不同的工作，每个人也就拥有不同的信息，从而导致分布性增强。
2.异质性增强。信息的异质性是指信息的性质是不一样的。随着信息社会的到来，不同信息之间的异质性越来越强，信息与信息之间的差别越来越大。在这种情况下，每个人所拥有的知识，相对于别人而言，都是“特定时间和地点环境下的知识。”诚如哈耶克所言，这种知识对于决策具有非常重要的意义。“考虑这个因素，实际上每个人都比其他人具有某些优势，因为他具有独特的信息。这种信息的有用之处仅仅体现在，依赖于该信息的决策将由他做出，还是由他的活跃的合作者做出。”[9](30)哈耶克的知识观与西蒙(herberta.simon)的有限理性理论异曲同工。西蒙认为，在知识具有分布性的情况下，每个人的知识尤其是专门信息都是极其有限的。其深层次含义是，知识具有异质性，由此每个人的信息处理能力也是不一样的。由于信息异质性的增强，将导致信息的可传递性减弱，在传递过程中会发生信息内容的改变、模糊或丧失。
(二)信息社会中公共组织的特性
从运行的意义上讲，公共组织就是收集、处理、传递、储存信息的场所。马克斯·韦伯（maxweber）在提出官僚制时，就特别重视知识在公共组织中的作用。①在公共组织中，“选举候选人基于技术资格。在最理性的情况下，检验标准是保证了技术培训的测试或文凭证明，或二者兼要。”也就是说，“官僚制的行政管理意味着通过知识进行统治，它的合理性建立在知识的基础上。”[10](214)因此，从信息的观点看，尤其是在信息社会的条件下，公共组织的实质就是构建信息流，收集、处理、传递和储存信息。
公共组织运行的主要功能是面对纷繁复杂的社会作出科学、合理的决策。而获得高质量决策的前提是决策权与信息的合理结合，这在现代组织别重要。西蒙等人认为，决策贯彻管理的全过程，是管理的核心和基础。而在“后工业社会”的当今世界里，主要问题不是如何有效地组织生产，而是如何进行决策，也就是如何进行信息处理。这就涉及到信息与决策权的结合，也就是信息和权力的转移。而最优的组织结构能够在既定的环境与信息成本条件下有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构。[11](72)
二、信息社会对公共组织的挑战
在信息不对称的情况下，有两种基本方式完成信息和决策权的结合。一种是把相关信息传递给那些拥有决策权的人；另一种是把决策权配置给拥有相关信息的人。因此，在进行组织设计时，人们会面临三种基本的选择。第一，领导在缺少相关信息的情况下做出所有的主要决策。在这种情况下，问题是有限的，因而详细的对人的控制系统并非十分紧要。但这样将导致领导的决策很可能出现失误。第二，决策者通过各种途径收集信息，以便做出更优的决策。这一选择可以提高决策的质量。但是，收集和处理相关信息会耗费大量的资源和时间。第三，领导将决策权力授权给掌握具体信息的下属。然而，下放权力将引起问题的增加。在这种情况下，需要一套严密的控制系统。在信息和决策权结合过程中涉及的信息成本和成本是公共组织内部配置决策权和构建信息流的依据。也就是说，组织的结构是由信息成本和成本决定的。[12](55)
(一)信息成本加大
公共组织的活动建立在信息的基础上，这就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用于决策的使用成本、储存成本以及恢复成本等等。[13](72)信息成本是信息与决策权采取哪种结合方式的重要决定因素。公共组织的演化与信息成本息息相关，随着信息成本的变化进行调整。在某种意义上说，信息成本的变化是组织机构变化的根本原因。在信息分布性和异质性增强的情况下，决策者如果坚持由自己搜集、处理信息作出决策，信息成本必将增加。
(二)成本加大
在决策行为中，由利益冲突所导致的成本，通常称为“成本”。“成本”是组织所有权结构的决定因素。[14](305-360)成本的根源在于管理人员不是公共组织的完全所有者。一方面，当管理者对工作尽了努力时，他可能承担全部成本而只得到收益的一部分；另一方面，当他消费额外收益时，他得到全部好处但只承担一小部分成本。结果，管理者对积极工作不感兴趣，而是热衷于追求额外消费。于是，这两者之间的差异即为“成本”，[15](47)即所谓的“外部问题”。在公共组织中，由于公共组织在本质上是组织，所有权几乎可以忽略，成本问题就成为必须花大力气才能解决的问题。而随着信息异质性的增加，越来越多的决策者将选择转移决策权，而不是自己搜集信息作出决策，这就将导致成本增大。 三、公共组织应对信息社会挑战的途径
综合起来，公共组织可以通过三个途径应对信息不对称：技术性途径、制度性途径以及文化性途径。技术性途径主要解决信息成本问题，制度性途径主要解决成本问题，而文化性途径则通过意识形态解决制度所不能解决的问题。
(一)技术途径：降低信息成本
公共组织应对信息不对称的技术性途径有三种，一是减少信息量，二是降低信息转移的成本；三是提高信息处理能力。首先，要想降低处理信息的成本，最通常的方法就是减少信息量。而对于公共组织而言，就是减少自身的职能，将更多的事务交由社会或企业处理。其次，降低信息转移成本与信息技术的发展密切相关，对公共组织的影响主要是电子政府的出现，电子政府决策之前的调查研究、发现问题以及确定问题的症结所在等都可以通过网络轻松地进行，这有利于公共组织决策科学化。最后，信息处理能力“取决于观察单元的信息加工能力、信息加工技术以及信息加工活动的努力水平”。[16](99)其中的信息加工能力与公共组织的吸收能力和转化能力有关。[17](89)“吸收能力”指已有的相关知识赋予公共组织认识新信息的价值以及将其吸收、转化的能力。因此，吸收能力是现有知识结构（已有知识存量）的一个函数。吸收能力讨论的是信息跨越空间的转移，而转化能力则是指信息跨越时间的转移。影响转化的因素包括信息的默会性程度、复杂程度以及系统程度等。提高信息处理能力对于公共组织的要求，就是要构建学习型组织。
(二)制度性途径：公共组织的委托关系
委托理论的主题是研究在信息不对称的情况下，具有理性经济人特征的行为主体之间的相互影响和相互作用，即怎样提供一个激励合同，以使人透露出有利于委托人的信息，从而降低成本。现在看来，重复博弈一般会减少信息不对称，而重复博弈的结果往往以制度的形式表现出来，从而减少信息不对称。公共组织是一个典型的组织，因此我们需要通过制度设计来克服信息不对称。 从信息的角度看，新制度经济学所强调的制度，其基础功能就是有效的传递信息，尤其是关于产权的信息。[18](23)通过有效地传递信息，“制度可以降低社会交换的信息成本——这是较为狭窄地专注于经济过程的制度经济学家所称的‘交易成本’。”[19](188-189)这样，通过判断环境的多变性以及信息成本的大小，就可以设计出有效的制度。最优的制度是能够在既定的环境与信息成本条件下，有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构的制度。
在这样的视角下，制度变迁就与信息成本密切相关，随着信息成本的变化而进行。甚至有的学者认为，信息成本的变化是制度变迁的根本原因。[20](72)制度变迁的含义就是新的制度能够更好地传递信息，更准确地传递正确的信息，减少公共组织中的信息不对称，从而降低社会交易成本和监督成本。“一个更好的制度就是一个能够优化处理信息的制度；一个制度的变迁过程，实际上就是不断建立优化处理信息制度的过程。也就是说，博弈论和信息经济学对制度变迁的启发就在于，要从如何使不完全信息变得更加完全的角度来考察制度变迁的内在动机。”[21](53)因此，通过制度变迁，可以降低决策时的信息成本。
(三)文化性途径：意识形态的功用
由于信息不对称在公共组织中的广泛存在，委托人既无法为其人制定出巨细倍致的、严格意义上的羁束规范，也无法制定出一套严密的、高灵敏度的奖惩制，应对信息不对称的制度性途径有时会失败。这时，就需要通过文化性途径应对信息不对称。从本质上说，意识形态是一种行为方式，这种方式通过提供给人们一种世界观而使行为决策更为经济。本文主要探讨与克服搭便车、偷懒相联系的虔诚和降低信息转移成本的团队精神。
按照古典经济学关于人的行为假设，人都是理性经济人，在行动时严格按照成本收益原则行事，追求自身效益的最大化。这种自身效益既包括物质方面的，也包括精神方面的。在林毅夫看来，这种精神主要是虔诚。当一个革命者为其事业牺牲生命时，他就是在消费虔诚，从而获得某种满足。[22](66)当一个人消费虔诚时，个人利益的最大化是通过利他实现的。“自利这一人的生物本性像一根带子束缚着人的行为，使人的行为不可能完全摆脱他的束缚而达到利他主义的完美境界。但这根带子很长，因而使人的社会本性有很大的活动余地，在最终要服从生物学法则的基础上，‘反抗自利的复制基因的暴政’，在很大程度上实现利他主义的真正人化。”[23](257)因此，当一个人消费虔诚时，他可能更少地选择搭便车和偷懒。
前面提到，公共组织里存在广泛的社会分工。因此，组织的基本职能就是在成员之间、部门之间进行协调。在信息社会里，这种协调显得更加重要。在社会分工高度发达的前提下，每个人的信息和技能都变得非常有限。要完成一件任务，需要团队成员精诚合作，在彼此之间进行信息转移。如果没有合作精神，团队成员之间的知识转移成本将大大增加，专门知识所具有的价值也就体现不出来。如果具有合作精神，则会降低团队成员之间的知识转移成本，从而使该组织在激烈的竞争中具有比较优势。这就是当今社会强调合作和团队精神的本质所在。团队精神与组织成员之间的信任关系密切。一方面，由于彼此之间相互信任，组织成员就会愿意进行信息交流。另一方面，信任对于信息发送者的可靠性有重大影响。信息接收者之所以愿意接受信息，在很大程度上就是出于对传送者的信任。
四、结语：信息不对称与当代行政改革趋势
在当代行政改革的讨论中，可分为两条主线：调整公共组织与市场和社会关系的外部主线与提高公共组织内部效率的内部主线。对这两条主线，都可用信息不对称特别是信息与决策权的结合来加以检视和评论。在公共组织的外部调整中，主导趋势是政府职能的调整和优化，减少政府职能，即政府职能市场化、社会化倾向；在由政府承担的职能中，也是引进私营部门的管理理论和方法进行管理。[24](29-34)前者可以看作降低了公共组织承载的信息量，后者则可以看作形成信息显示机制，大大降低信息收集的成本。在这方面，已经有学者运用相似的框架——主要是信息成本的变化——来探讨20世纪组织规模的截然相反的变化：[25](16-17)20世纪初到70年代，公共组织和私人组织都向大型化、集权化方向发展。而在后三十年，两者都向小型化发展。这初步证明了本文所发展的分析框架具有较强的现实解释力。在公共组织的内部改革中，信息化、分权化、扁平化成为最时髦的趋向。这也可以看作是降低组织内的信息成本，方便公共组织内的信息转移。
注释：①在本文中，信息包含知识。
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公共管理学的研究途径篇10
关键词：中小企业；职业技术教育；循环经济；人才培养
中图分类号：F276.3文献标志码：a文章编号：1673-291X(2008)09-0112-02
一、引言――中小企业技术人才培养与研究的目的与意义
将区域经济与广东，将广东中小企业与不同层次的职业教育看成是一种相对宏观经济的背景下的一种有利于国民经济发展的新的经济效益模式――循环经济模式；从教育政策学和企业管理的常规模式，以及中小企业与职业技术教育人才培养与输入的互动研究出发，人才培养与输入有序的衔接政策法规，达到资源共享等；加速职业技术教育产学研成果与区域经济的转化的速度和普及力度；为职业技术教育发展与区域化经济互动提供新经济视觉。探讨适合现阶段广东中小企业人才培养与输入发展正确的路线的模式途径，有效的配置、整合市场资源、有效地发挥市场导向，从而保证广东中小企业与职业教育以及循环经济的正常可持续发展。
二、中小企业技术人才培养与研究的着眼点
（一）中小企业国际国内的发展状况
在发达国家，美国政府早在1953年就专门成立了一个负责小企业的部门――SBa（SmallBusinessadministrative，中小企业署），从立法、融资、技术、培训、信息、咨询等多方面为中小企业提供服务。法国政府每二至三年就会制订一个新的计划来支持中小企业的创建与发展，并专门设立一个国家控股的投资银行――法国中小企业发展银行，为中小企业提供信贷服务与担保业务。日本早在上个世纪60年代就成立了隶属日本经济产业省的中小企业厅。
广东共有76万多户中小企业，数量、产值居全国之首。95％以上都是中小企业。中小企业创造的最终产品和服务价值相当于广东全省GDp的60%左右，上缴税收约为税收总额的50%；提供了75%以上的城镇就业岗位；建立了70%以上的企业高新技术中心；发明专利65%以上、开发新产品80%以上。
（二）探讨广东的中小企业状况与急需解决的问题
1.职业技术教育定位模糊，行政管理体制混乱。本来，职业技术教育是由高中低职业技术教育院校和培训机构所构成的完整体系，目前却由于各自为政的辖制所割裂，难以对企业形成准确有效的人才培养和输送渠道。
2.需要加强各级相关政府部门的协调和指导，中小企业与职业技术教育之间要建立通道，探索产学合作教育新途径，令职业技术教育面向“产业化”，并制定相应激励机制，让中小企业积极对职业技术院校敞开大门，使学生得以在工学交替中获得技术创新与应用能力。
3.政府对中小企业的人才战略研究已经突显重要。中小企业决定一国经济活力和实力，进而决定国家命运，这是很多国家发展经验反复证明的一个规律。可惜，当今中国，公众、媒体和一些经济部门，倾心于“世界500强”之排名，着力于“航空母舰”之打造，事事优惠和扶持大型企业，对中小企业的人才质量与人才输入的发展关注不够，措施不力。
4.中小企业人才匮乏直接影响企业的生存与发展。目前中小企业自身的技术应变能力有待加强。中上型企业在资金、技术、管理、市场等许多方面都存在着明显的差距：中小型企业因为资金有限，对市场、对需求普遍难以作仔细的调查分析，难以发现机会，往往急于求成，韧性不够、盼望投机，盼望一个产品、一个点子、一个人、一个会、一个广告就使企业上去了。许多中小企业规模不断发展，人力资源管理水平却仍在原地徘徊。人力资源战略规划的缺乏造成企业发展后劲严重不足。因此，企业紧缺的人才找不来，重要的优秀人才留不住，人才流失的问题日益突出。
5.中小企业与职业技术教育体系缺乏有序衔接与政策的支持。职业技术教育与中小企业“共生理论”是相得益彰、相辅相成、共同发展的。职业技术教育应该是培养中小企业不同层次的技术人才的主要阵地。日益发展的中小企业急需职业技术教育为其强有力的智力和人力支持，中小企业已成为职业技术教育的主要服务面向，是职教人才需求量最大的市场，是毕业生今后就业的主渠道。职业技术教育要以就业为向导，就应该将自己定位于为中小企业服务。
三、提出对中小企业技术人才培养与输入战略性研究的思路
1.从宏观经济学的角度，探讨广东中小企业技术人才培养与职业技术教育的生存与发展关系，这是一种循环经济的关系。
2.从研究中小企业与职业技术教育的人才培养与输入研究的模式出发，研究职业技术教育与中小企业的产业化发展因素与动力；研究职业技术教育对技术人才培养的层次性，以满足中小企业对各种规格人才的需求，真正做到社会资源的共享。
3.从经济学与教育学的角度研究区域经济下的校企管理、校本管理；从经济学的政策出发，探讨研究发展广东区域经济与职业技术教育产学研实现途径的政策措施保证下的产学研结合中的责、权、利，节约人力资源成本。
4.从经济学的企业管理与股份制合作等模式中，大胆探索在人才培养与输入实现途径的前提下的区域经济与教育经济融合的大集团与国际合作、竞争的经济效应，从而促进经济在人力、物力、才力的整合，最大化的实现区域经济的规模效应、竞争实力，从而解决不同层次的职业技术教育人才培养与输入的实际途径；解决人才培养目标和输出的关系，提高循环经济的综合实力和市场竞争力。
5.探讨有利于广东区域经济发展、中小企业与职业技术教育高技能人才培养的互动政策刺激点。研究职业技术教育的人才、科研、实习与培训模式、办学模式；探讨适合广东省经济发展的职业技术教育发展政策，在新的经济形势下中小企业与不同层次的职业技术教育的生存竞争形式和运行模式。
四、中小企业技术人才培养与研究的特色和创新
1.突破经济学与教育学的研究界限，将职业技术教育与中小企业这一循环经济互动起来。探讨其战略发展和可持续发展性，为适应广东中小企业的不同层次的职业技术教育的持续、迅速发展，探讨一种新的资源共享、互利互惠、公平合理、和谐、高速发展的循环经济效应模式和持续发展途径。
2.突破宏观经济学与微观经济学研究的界限，将区域经济中小企业与职业技术教育的人才培养与输入研究的模式，看成是一种相对宏观经济的背景下的一种有利于国民经济发展的新的循环经济的经济效益模式。
3.突破教育政策学和企业管理的常规模式，在人才培养与输入的实现途中的如跨行业办学模式、区域经济产业办学模式、股份制企事业合作办学、校校联合办学，合作培训等资源共享的不同层次的职业技术教育与中小企业共同协调发展；加速职业技术教育人才培养与输入成果与广东区域经济的转化的速度和普及力度；
4.突破国内外教育与经济理论的模式，为广东中小企业与职业技术教育的人才培养与输入的国际区域化发展提供新的视觉。
五、中小企业技术人才培养与研究的预期效果
1.为广东中小企业建立技术人才培养与输入的秩序指导制度。该制度是在各地政府机关成立中小企业指导机构，应中小企业的要求，对企业中小企业建立人才培养与输入管理现状进行诊断，帮助其发现问题、解决问题。
2.为广东中小企业建立技术人才培养与输入库，为中小企业提供强劲的有效的人力资源，政府出资创办中小企业大学，实行职业技术教育，其服务对象是中小企业经营管理者、各地政府机关的中小企业指导员、中小企业团体的成员及创业者等。
3.探讨一种新的人力资源共享、互利互惠、公平合理、和谐、高速发展的循环经济效应模式和持续发展途径，利用各种社会力量，为中小企业培养技术人才。
4.探讨广东技术人才培养与输入有序的衔接政策法规政策，是政府支持中小企业与职业技术教育人才培养与输入的支撑点。
5.探讨广东技术人才培养与输入有序的途径、办法、措施及可持续发展方向和对策。以广东区域产业集群为载体，搭建技术创新服务平台。鼓励采取多种模式，在产业集群内建立技术创新服务中心，引导中小企业与科研机构、大专院校建立紧密的合作关系，强化信息服务、产品开发、设计示范、培训服务等功能，搭建关键性技术和行业技术的支撑平台，支持和服务整个产业集群的技术创新活动，特别是中小企业的技术创新。积极培育投资咨询、市场研究、技术信息服务、专利、法律服务等中介组织。建立中小企业培训示范基地，建立全方位的社会化服务体系，从而对循环经济做出贡献。
六、中小企业技术人才培养与输入路线研究方法和技术路线框架
首先，从中小企业与职业技术教育人才培养与输入的互动研究出发，人才培养与输入有序的衔接政策法规，从顺利开展的政策研究出发，探讨适合我省区域经济的人才、科研与培训的职业技术教育与中小企业经济效应模式；研究国内外区域经济与人才培养与输入有序的衔接政策法规以及途径、办法、措施及可持续发展方向和对策。
从广东中小企业技术人才培养与研究出发，从中小企业与职业技术教育人才培养与输入的互动，研究人才培养与输入有序的衔接政策法规，探讨适合我省区域经济的人才、科研与培训的职业技术教育与中小企业经济效应模式；研究国内外区域经济与人才培养与输入有序的衔接政策法规以及途径、办法、措施及可持续发展方向和对策，必将促进职业技术教育的层次性发展和为广东中小企业提供充足的人力资源。
参考文献：
[1]曾路,孙永明.产业技术路线图原理与制定[m].上海：华南理工大学出版社,2007.
[2]吴玉平,卜艳萍.关于职业技术教育的几点思考[J].教育发展研究,2001，（9）：83-84.
[3]王学栋.中小企业与技术创新：日本政府的成功经验及其借鉴[J].现代日本经济,2001，（2）：43.
[4]国家发展和改革委员会副主任,欧新黔.深入贯彻落实党的十七大精神促进中小企业实现又好又快发展――在2007年全国中小企业工作会议上的讲话[Z].