公共管理方向篇1
零星贩毒活动的存在是禁吸戒毒复吸率高的重要原因之一,如何建立打击零星贩毒活动的长效机制是禁毒人民战争能否取胜的关键。而在德宏老弱病残的以贩养吸人员不在其数,并且,该现象在德宏各县市普遍存在:
(一)盈江县老、弱、病残特殊群体现状
全县在册吸毒人员11920人,现有吸毒人员4236人。目前在所强制隔离戒毒2938人,社区戒毒452人,社区康复960人,美沙酮治疗在治391人。现有吸毒人员中老弱病残吸毒人员总数697人(其中:又吸又贩102人)。具体数据:性别:男641人,女56人。民族:汉族166人,傣族313人,景颇族120人,其他98人。年龄:17-59岁403人,60岁以上294人。文化程度:初中以下697人。病残情况:病残680人;HiV抗体阳性16人,抗病毒治疗1人,无美沙酮治疗人员。
(二)陇川县老弱病残特殊群体现状
全县在册吸毒人员11580人,现有吸毒人员4143人,男性3898人,女性245人;其中民族清楚的:汉族1040人,傣族740人,景颇族1893人,傈僳族78人,德昂族38名;全县美沙酮入组人数累计713人。现有吸毒人员中老弱病残吸毒人员总数414人。具体数据:男:351人,女:63人。年龄:60岁以上283人,36岁~60岁87人,26岁~35岁29人,18~25岁2人,不详13人。
(三)瑞丽市老弱病残特殊群体现状
全市在册吸毒人员5336人,现有吸毒人员2035人。其中男1955名,女80名;汉族434名,傣族1040名,景颇族460名,傈僳族22名,德昂族60名,其他少数民族19名;17岁以下5名,18至25岁430名,26岁至35岁658名,36岁至60岁791名,60岁以上151名。其中17岁以下和60岁以上老弱病残吸毒者156人。
二、老弱病残特殊吸贩毒群体给德宏禁毒工作带来的困难及危害
(一)收戒难,影响收戒率的巩固提高
对于一些年龄大、恶习深、身体弱且既吸又贩的“老烟鬼”,缺乏有关法律规定,不仅使这些人逍遥法外,而且又形成交叉感染,《中华人民共和国禁毒法》规定,七十周岁以上的、因患有严重疾病或者残疾,生活不能自理的不适用强制隔离戒毒,只能社区戒毒,而刑法对特殊群体涉毒行为难以追究刑事责任,只能按照《中华人民共和国治安管理处罚法》处理。如吸毒人员黄国清,男,56岁,盈江县旧城镇东山村新抛山人,属又吸又贩、以贩养吸的老弱病残人员,吸毒史20年,下肢瘫痪,双眼残疾,在新抛山公开从事零星贩毒活动,2008年曾先后两次送到关爱中心,因身体严重不适,限期在所外社区戒毒,但仍无法戒除毒瘾,现开始又吸又贩,在当地造成恶劣影响。这些人以贩养吸的问题仍未解决。一些人员以身患顽疾,年老多病为挡箭牌,肆无忌惮的进行吸毒和零包贩毒,在司法界和吸毒者圈子里小有“名气”。而公安机关对这些人十分头疼,认为这些人依靠贩毒为生,刑罚和行政处罚对其作用有限,按有关精神,这些人由于年老体弱,稍有不慎就会出现生命危险,不能强制戒毒,而拘留所、看守所、劳教所、戒毒所都无依据关押,严重影响收戒率和戒断巩固率。
(二)管理难,导致零星贩毒屡打不绝,引发新的吸毒问题
这些人都是年老、体弱、多病且已有多年吸毒史的零星贩毒人员,他们没有固定的收入,为了吸食,只有以零星贩卖来维持吸毒的开支。这些人认为公安机关没有办法处理他们,使他们在零星贩卖上更是肆无忌惮,这一部分人的存在,广大人民群众反映最大,最强烈。用群众的话说就是“他们像瘟疫一样在村社中感染传播”,是打击零星贩毒工作中最大的难点。高龄老年人零包贩毒的渗透力和危害性不容忽视,这类人员危害乡里,常常起到“牺牲”一人,“带动”一片的效果,吸引、诱惑戒除毒瘾人员重新吸毒,甚至产生新的吸毒人员,广大人民群众深恶痛绝。一些吸毒者甚至认为,以贩养吸者必是在闲人圈子里有一定人缘和威信的,一些老头是明着卖,政府拿他们也没有办法。如余绍定,男,68岁,盈江县弄璋镇永保村麻茄二组人,属又吸又贩、老弱病残人员,吸毒史20年,患有高血压、风湿等多种疾病,曾经有三次到强制戒毒所戒毒,因病情严重,要求在所外社区康复戒毒。但仍无法戒除毒瘾,现又吸又贩,在当地造成恶劣影响。
(三)跟踪帮教难,缺乏经费与专业技术,制约跟踪帮教工作的进行
一方面,经费不足是制约开展关爱工作的根本性问题。无专职人员从事该项工作,加之一些工作人员不具备专业技能,难以对带其有他疾病的老弱病残吸毒人员实施有效救治;另一方面,有的老弱病残吸毒人员行踪飘忽、居无定所,难以找到。对其进行分散式的管理,跟踪帮教需要投入大量人力和物力,导致工作难以开展。
三、德宏州治理老弱病残特殊吸贩毒群体存在的问题
(一)打击处理缺乏法律依据、戒毒康复现
行法律方面不具备可操作性刑法总则第13条(1979年刑法典第10条)规定:情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪,因而刑法理论界普遍认为,对于走私、贩卖、运输、制造、非法持有数量较小,危害确实不大的,一般不应以犯罪论处,而应依一般违法行为论处。实践中,抓获零包贩毒者后,由于查获的数量不多,往往采用治安管理处罚,而长期吸毒的人80%以上身体都有病,有些是严重传染病。因老弱病残等原因,他们无法从事生产劳动,采用以贩养吸维持生活和烟瘾。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第72条规定:向他人提供的;吸食、注射的处十日以上十五日以下拘留,可以并处二千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。第73条规定教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射的,处十日以上十五日以下拘留,并处五百元以上二千元以下罚款。罚款又无钱。因其身体情况特殊,一旦在羁押场所死亡,还有可能涉及国家赔偿问题。我国司法实践中对老年犯罪人从宽的条件,一是年老,二是必须身体有病,已失去危害社会可能。这样就出现了冲突:对于身体有病的老年人零包贩毒的,刑法出于从严禁毒的考虑认为要予以刑事处罚,但根据部门行政法和刑事政策,这些人可以准许监外就医、监外执行刑罚。根据规定,在抓获贩毒者后,如果其染有毒瘾,应先在戒毒所进行戒毒,但根据《禁毒法》规定,患有急性传染病或者其他严重疾病者,不应收入强制隔离戒毒,而应在所外参加社区戒毒。而实际上这些人放到社会上后因为居住分散、没有经济来源进行治疗,我们的社区专职戒毒工作人员力量明显不足,老弱病残特殊吸贩毒群体进入社区戒毒后,往往处于失控状态,继续危害社会。
(二)收戒对象及家属存在心理障碍
一是有部分家属不理解、不支持、不配合,认为年纪已大没有必要戒断,部分家属一旦将老弱病残吸毒人员收戒,就以交给政府为借口,不闻不问。二是部分收戒老弱病残吸毒人员抵触情绪大,在收戒期间以不能吃、不能喝为由,拒绝进食、就医等。三是部分收戒老弱病残吸毒人员特别是年纪较大的,怕离开自己的住所死在外面,抵触情绪大。
(三)专门收戒老、弱、病残特殊吸贩毒群
体场所缺乏政策支撑和收戒场所运行经费也成为现实困难《禁毒法》规定,戒毒所需的基建投资和所需经费,由县级以上地方财政负责解决。现在戒毒经费全部为地方财政承担的体制无法保证戒毒所需经费的到位。对于财政较充裕的地区,政府可以把社会弱者中以贩养吸者的戒毒治疗费用长期承担起来,然而对于类似云南这样的经济欠发达地区却不现实,经济问题成为禁毒的“瓶颈”。
四、德宏各县市治理老弱病残特殊吸贩毒群体的做法、经验及存在的困难
(一)盈江县的方法模式、主要措施、成效和经验
经过多年探索,盈江县于2007年8月1日开办禁吸戒毒学习班,将老、弱、病残特殊吸贩毒群体集中管理,并成立了“老弱病残吸贩毒人员关爱中心”。关爱中心机构设主任一名,常务副主任一名,由公安、司法、民政、卫生、劳动保障、教育等部门组成。对关爱学员的执法工作由公安机关负责,医疗救助、康复关爱等业务工作由民政、卫生、司法、劳动保障等部门负责。关爱中心核定工作人员29人,其中事业编制医疗卫生人员5人,公安人员20人(民警5人,禁毒辅警15人),司法、民政、劳动保障、教育等部门工作人员共4人。工作人员工资由原单位发放。
1.方法模式。一是成立盈江县关爱中心工作领导小组,确定关爱场所,抽调民政、卫生、公安干警等人员参与开展关爱工作。二是对全县老弱病残又吸又贩人员进行全面摸底排查,再分类建档,分批分次一个不留,全部收戒。三是积极开展社区戒毒康复及美沙酮维持治疗工作,把符合社区康复社区戒毒、美沙酮维持治疗的老弱病残不能收戒的人员,纳入社区康复社区戒毒、美沙酮维持治疗。四是对关爱中心的学员实施关爱式管理。制定实施一日生活制度,规范学员作息时间;对学员每天进行健康检查,对有病的学员建立档案,重点进行管理,必要时送到县医院进行检查、治疗;免费为学员打电话与家属联系;鼓励家属到关爱中心看望和照顾学员;进入夏季,为学员宿舍安装电风扇;购买象棋、扑克丰富学员的文化生活。五是建立关爱中心与乡镇党委、政府的联系制度。在每个乡镇确定一名领导负责与关爱中心沟通联系。
2.主要措施。一是县委、政府高度重视,保障有力,确保工作正常开展。县委、县政府多次召开现场会,研究解决关爱中心开办存在的困难和问题,在人、财、物方面给予大力支持,确保关爱中心工作正常开展。二是各级各部门大力支持,通力协作,确保工作有效运转。及时组织召开有县四套班子分管领导,15个乡镇、县禁防办、禁毒办、防艾办、县民政局、县卫生局主要领导及村、社干部代表、关爱中心学员、家属代表参加的帮教现场会,明确相关部门在关爱中心管理中的职责任务。民政、卫生等部门派专人参与医疗、关爱救助,确保关爱中心工作有效运转。三是加大宣传,扩大影响,最大限度地得到广大群众的理解和支持。向广大群众宣传收戒老弱病残又吸又贩人员的好处,表明党委、政府对禁毒工作的坚强决心,最大限度的得到广大群众的理解和支持。学员家属亲自到关爱中心了解情况,从自身的角度积极配合关爱中心开展对学员的帮教工作,积极到关爱中心看望家人,给他们送钱送物。广大群众的理解和支持是开展关爱工作的坚强后盾。
3.成效和经验。一是增强了乡、村、组广大干部群众和禁毒防艾工作队开展禁防人民战争必胜的决心和信心,净化吸贩毒环境。二是有效遏制社会面上的吸毒人员和零星贩毒活动。将这些人集中起来进行学习关爱,对其他没有抓获的零星贩毒人员起到了震慑作用。三是建立了处理正常死亡学员的善后工作机制。关爱中心开办以来共有6名学员因病送医院抢救无效死亡,对这些死亡的学员都由乡镇组织进行妥善处理,没有发生任何纠纷。四是进一步提高吸毒人员禁毒防毒意识。通过组织老弱病残学员学习国家的法律法规和的危害,充分认识到吸食和贩卖对自己、对家庭、对社会的危害。许多学员毒瘾戒除和身体恢复后,积极参与种菜、养鸡、编竹篱笆等生产劳动,达到了预期的目的。
(二)瑞丽开展老弱病残吸贩毒人员工作的主要做法、采取的措施和取得的经验
瑞丽市“老弱病残吸毒人员康复关爱中心”隶属于瑞丽市委、市人民政府领导,以市民政局、市卫生局为主,市公安局积极配合管理的工作模式,设中心主任一名,副主任两名。
1.主要做法。一是加强《中华人民共和国禁毒法》的宣传,提高老弱病残吸毒人员自觉参与戒毒意识,严格执行《中华人民共和国禁毒法》的有关规定。二是针对老弱病残吸贩毒人员在身体状况允许的情况下进行收戒。三是在收戒期间如发生急病,可出所就医或提前出所。四是总体上坚持能收尽可能收的工作原则,确保社会面上无失控漏管人员。
2.工作措施。一是对生活不能自理、HiV感染发病者不能实行收戒的人员,采取吸毒人员和家属写出保证书后纳入“三帮一、多帮一”实行管理措施。二是对人民群众反应强烈,又吸又贩的老弱病残吸贩毒人员坚决打击,发现一个收戒一个。三是积极开展社区戒毒康复及美沙酮维持治疗工作,把符合社康社戒、美沙酮维持治疗的老弱病残不能收戒的人员,纳入社戒社康和美沙酮维持治疗。
3.取得的经验。一是各级领导、各部门对收戒工作重视,加大经费投入,保障工作顺利开展。二是充分发挥党、团、妇、民兵、工作队员的工作积极性,确保收戒工作的顺利开展。三是对强制戒毒的老弱病残吸毒人员,在生活、医疗上给予关爱,使他们安心戒除毒瘾。四是加大《禁毒法》宣传教育工作,取得家属配合支持,并签订保证书,增强自戒意识。
(三)建立老弱病残吸贩毒人员康复关爱中心急需解决的问题及困难
1.机构设置、与现行法律法规的衔接等,是阻碍开展关爱工作的根本性问题。
2.经费不足是制约开展关爱工作的关键性问题。
3.人员配备、专业技术的培训与提高,是影响关爱工作的基础性问题。
五、对策与建议
(一)工作领导小组成立以州、县政府分管禁毒防艾工作的领导为牵头的老弱病残吸贩毒人员康复关爱中心工作领导小组,坚持政府领导,主要参与部门为公安、司法、民政、卫生、劳动保障、教育、文化、妇联、禁防办、禁毒办、防艾办,建议以市民政局、市卫生局为主,公安局积极配合管理的工作模式开展工作。
(二)县级以上人民政府应当将政府开办戒毒康复场所的建设经费和行政经费纳入财政预算,分级承担。
(三)为关爱中心提供资金保障。按国家现行法律法规和政策,整合新农合、农村养老保险、民政贫困救助等资金,多渠道筹集关爱对象所需医疗保障费和最低生活保障费用。
(四)建立关爱中心业务培训机制,定期轮岗培训,提升科研水平,将相关技术人员的技术培训和技术资格认定,纳入国家专业技术职称认定和考核范围。
公共管理方向篇2
总结我国公共管理改革30年的基本经验，找出改革中存在的不足，同时提出下一步改革的基本取向，无论是对于我国公共管理改革的理论还是实践，都具有重要意义。
一、我国公共管理改革30年的基本经验
30年的公共管理改革，形成了如下五条基本经验。
(一)民生问题是政府改革的重中之重传统的公共行政将改革的重点放在机构改革、公务员改革、中央与地方关系等层面上。而改革开放以来，政府逐渐认识到民生问题是政府改革的重中之重。无论是“和谐社会建设”、“小康社会建设”还是“新农村建设”，民生问题都成为政府管理的一个基本出发点和落脚点。以2008年《政府工作报告》为例:过去五年中，中央财政用于“三农”的支出，五年累计1.6万亿元;全国财政用于教育支出，五年累计243万亿元比前五年增长126倍;全国财政用于医疗卫生的支出，五年累计6294亿元，比前五年增长1.27倍。政府不断地推出“扶民、近民、重民、信民、富民、养民、保民、护民、利民、爱民、惠民、足民、怜民”}’}等相关政策，这是政府改革的一条基本经验。
(二)机构改革要和政府职能转变有机统一起来改革开放30年来，我国政府进行了六次比较大的政府改革。第一次改革是1982年，重点是撤并机构、裁减人员，值得国务院各部门机构数量从100个减少为61个，人员编制从5.1万减少为3万人。第二次改革是1988年，这次改革明确提出了“定职能、定机构、定人员编制”的三定方案，但由于思维仍未跳出机构改革的圈子，改革的成效有限。第三次改革是1993年，目标是要按照党的十四大提出的要求，建立起“适应社会主义市场经济要求”的行政管理体系。改革取得一些成效，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20%。第四次改革是1998年，这是改革力度较大的一次，目标是按照党的十五大要求，着力建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系。此次改革取得明显成效，撤并了15个部委，新组建了4个部委，3个部委更名，改革后国务院组成部门由40个精简到29个。第五次改革是2003年，这次改革明显的特点是进一步转变政府职能、加强宏观调控部门。改革后，国务院机构数量进一步调整为28个。第六次改革是2008年，重点为建立“大部门体制”，改革后正部级机构减少了4个，新组建了5个部门，国务院组成部门减至27个，职能得到优化。从政府历次的改革过程可以发现，政府将视野扩大到了机构本身之外的改革，并且将机构改革和政府职能转变有效地结合起来。
(三)要从市场、社会、第三部门等视角来审视公共管理改革政府改革的经验表明，传统的政府改革之所以难以深人下去，一个重要原因在于政府仅将改革的视野局限于自身，而没有充分考虑到市场、社会、第三部门等。随着全球化、信息技术的发展，政府面临的社会问题及突发事件增多，政府在解决这些公共问题时会存在政府失灵现象。政府失灵使得政府难以有效地解决社会中的公共问题，从而为市场、私营部门、非营利组织、公民个人等参与政府治理提供了广泛的空间。政府的改革绝不是政府自身的事。事实上，政府与市场、社会、第三部门等是一种广泛的合作伙伴关系，这就需要政府释放出私营部门、社会组织、公民个人等各种治理主体的空间和能量。这样，政府既可以从私营部门中去寻求解决公共问题的方法，也可以从社会中去寻求治理公共问题的潜力。这就需要政府在“政府权力与公民权利之间谋求一个均衡点’，i2]，使政府权力得到必要的制约，公民贝lJ享有更多、更大的权利，从而有效地调动整个社会的力量来进行合作治理。
(四)“提供高效优质的公共服务”始终是政府所追寻的目标“公共服务”一词没有出现在党的十五大以前的报告里，但在党的十六大报告里出现2次，在党的十七大报告里则出现了10次。“公共服务”一词在党的十七大报告中出现的频率之高并成为政府改革的目标，表明其已引起社会的广泛关注。在传统的改革中，我国政府较少提及把“为社会提供高效优质的公共服务”作为改革最基本的目标，随着西方改革经验的引人和公民对公共服务期望的提高，政府越来越认识到建立“公共服务型政府”的重要性，并把它作为改革的基本目标。公共服务改革也积累了一些有益的经验:一是要树立公共服务的理念，如亲民理念、顾客导向理念、品牌服务理念、竞争理念、协作理念等;二是要有效地利用现代化技术来提高公共服务的效率、质量和水平，如引人竞争机制改变公共服务的供给方式、利用电子化技术实行公共服务的流程再造、推行民营化实现公共服务的合作供给局面等;三是要改善公共服务的提供方式，如设立政府超市、一站式服务、一条龙服务、网上办公、现场服务等;四是借鉴国外公共服务改革的一些基本经验，实现公共服务的公开化、网络化、标准化、承诺化、责任化、监督化等。
(五)改革是一项系统工程，需要结合具体的国情配套进行现阶段，我国公共管理改革已经到了改革的系统化阶段，需要结合我国具体的国情系统配套地进行。具体说来，需要实行本土化与引进国外经验的配套;需要中央政府与地方各层级政府的配套;需要经济体制改革、社会体制改革、政治体制改革的配套;需要法治建设、公共文化建设以及社会自治功能的配套。总之，只有从总体方案人手，积极进行各项配套措施的相应改革，我国公共管理改革才能取得预期的成果，这是我国政府从多次改革中总结出来的又一条基本经验。
二、我国公共管理改革存在的问题
深人研究;二是从研究的内部思路和结构来看，不少研究文献视角单一、内部结构分散、教条严重、论证空洞、缺乏严密的逻辑和系统思维，难以有效地指导我国公共管理改革的实践;三是创新性的成果不多，不少研究者缺乏对我国公共管理改革实践的深人调查和访谈，使得理论和实践脱节，创新性成果较少。我国公共管理改革还存在着以下几个问题。
(一)政府职能转变特别是地方政府职能的转变任重道远尽管政府职能的改革已经进行了多年，政府也已经明确了其职能的定位，但是政府职能的改革特另}}是地方政府职能的改革仍任重道远。在现实中，一些政府管不好、也管不了的事项仍由政府负责，一些该交由社会、市场去执行的职能仍由政府承担，一些该由政府管的事项却由干某些原因存在着政府缺位的状况。还有一些地方由于存在着部门职能交叉、机构臃肿等现象，导致社会管理与公共服务的职能弱化，不能有效地满足公众日益增长的公共服务需求。
(二)改革过程中存在一些矛盾以往的公共管理改革大都是“摸着石头过河”，一些基本的理论问题没有搞清楚，还存在一些矛盾有待解决。表现为以下几个方面:一是公共管理改革是侧重公共性还是管理性。一些学者认为，改革的方向是实行市场化改革，强调公共管理的管理性;而另一些学者贝lJ认为，公共管理的本质是其公共性，管理主义的缺陷在于“过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政及公共服务的价值、目的，将其变为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命喇，因此，公共管理改革应以公共性为本。二是改革是渐进式还是激进式。一些学者主张渐进改革，原因是“我国的行政改革不可能毕其功于一役，而是一个阶段性与连续性相结合、经常不断变革的渐进过程’，l’1;另一些学者贝lJ以西方“流程再造”的经验为例，认为渐进式改革难以奏效。改革的道路到底是逐渐式还是激进式，不同学者有不同的见解。所有这些基本争论，都将在未来我国公共管理改革中不同程度地存在着，并制约着我国公共管理改革的进展。
(三)公共管理改革的本土化程度低，制约了我国公共管理改革理论与实践的发展公共管理改革方面的文献较多，但是从本土化的角度对我国公共管理改革进行系统深人考察的文献较少。有关研究文献存在以下问题:一是借鉴西方国家理论的研究成果多，结合我国具体国情进行本土化研究的文献少，缺乏对我国“真实世界的公共问题”的
三、我国公共管理改革的未来取向
我国公共管理改革的未来取向表现在以下几个方面。
(一)大力推进本土化改革是我国未来公共管理改革的基本取向
未来我国公共管理改革将是本土化取向的，“直接的西方的公共管理理论无论如何都不可能、也不应该成为我们解决所有公共管理问题的灵丹妙药。中国公共管理的改革要走自己的路。’，i5J也就是说，不仅要关注国外的前沿理论及经验借鉴，更要关注我国社会、经济、政治、文化结构中生长出来的“真实世界”的公共管理环境;不仅要从政府本身的角度来审视改革，更要从民间的、社会的角度来审视真实世界中公共管理改革的实施情况。这种本土化改革表现为:第一，我国公共管理改革要研究具体的国情，要研究我国特殊的生态环境。这些特殊的生态环境如市场经济还不成熟、人民生活还不富裕、传统文化正在转型、法治理念还未深人人心等，都是我国公共管理改革必须考虑的因素。第二，我国公共管理改革要深人我国具体的实践，体现实事求是稳步推进。第三，我国公共管理改革要以全球化为背景，注意引人、消化与吸收国外成功的改革经验，但是要注意的是，由于具体国情不同、改革所处的发展阶段不同，在移植成功的经验时其有效性可能也会不同。
(二)地方政府改革是未来我国公共管理改革的重点所在
改革开放以来，政府改革重在中央。自1982年至今，中央政府已经进行了六次重大的机构改革，每次改革的时间间隔约为五年，中央政府的改革已经进人了制度化的轨道，但是地方政府改革却迟迟得不到系统的推进，即使有些地方政府进行了一些改革，也是局部性的、分散性的，缺乏整体推进和系统配套。因此，地方政府的改革将成为未来我国公共管理改革的重点。关键在于两点:一是正确处理地方与中央的关系。学术界对以持两种观点:一种观点是要强化中央集权，另一种观点是要强化地方分权。集权与分权的程度要视地方政府的成熟度而定，这是因为地方政府高度依赖于“地方的、区域性的社会经济条件”[6]，其面临的实际情况是千差万别的。在地方政府成熟度较高的地方，可以分权更强一些;相反，在地方政府成熟度较弱一些的地区，集权的程度可以相对较高一些。二是地方政府改革要和地方的实际需要联系起来，大胆创新，建立起与地方政府相适应的管理体制。应该说，改革开放以来，中央政府在改革中赋予了地方政府越来越多的自，例如国务院第六次机构改革就明确规定对地方政府不搞“一刀切”，除中央有原则要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制宜，甚至可以走在中央的前面。这些不仅给予了地方政府改革的主动性，而且为地方政府改革的创新留下了广阔的天空。地方政府可以根据实际需要，大力创新地方政府的部门设置、运行机制及管理方式，努力建立起与地方相适应的公共管理体制。
(三)“大政府系统”改革将成为未来我国公共管理改革的一个亮点
所谓“大政府系统”，不仅包括了狭义上的政府系统(如中央政府和地方政府)，还包括广泛的司法机关、人大机关、政协机关、警察机关以及国营大型企业等机构、部门和行业。事实证明，如果仅改革政府本身而没有其他相配套的政治改革、司法改革、法治改革等，那么就会制约政府公共管理改革的顺利进行。因此，对“大政府系统”进行改革是保证公共管理改革顺利进行的一个重要前提和基础。
(四)民主型治理结构是未来我国公共管理改革的方向
党的十七大报告指出，社会主义民主政治的本质和核心是“人民当家作主”。从公共管理改革的角度来看，“人民当家作主”就是要在政府与公民之间建立起一种良性的互动机制，使公民能够平等、自由地表达公共意志，也就是说，要建立起一种民主型的治理结构。
第一，从公民的角度看，要从消极的公民角色转变为积极的公民角色。在传统的治理结构下，公民普遍地、被动地享受着政府的公共服务。事实上，公民并非是一个被动的群体，而是有着主动精神并对公共生活有着持续热情的群体，正如博克斯指出的，“民众期望在公共生活中扮演更为积极的角色，而不只是作为搭便车者和看门人。”171这就要求公民管理的改革要培育一种新的公民角色，这种“新公民”角色是一种具有公共精神并有着“独立思考、判断、反思、选择精神和要求参与治理”[81的公民角色。
第二，从政府的角度看，要使政府的角色从命令者、控制者、发号施令者转变为协调者、服务者、帮助者及激发公民参与的组织者，以便在政府与公民之间“建立相互信任，形成公开对话的认知，共享信息和价值，保证将职业者的专业知识和经验与公民的期望有机地融合在一起”[0]。
公共管理方向篇3
1、公共事业管理专业，该专业是培养公务员与管理干部及研究公共政策和公共事务管理的专业。随着我国改革开放的不断深入和经济建设的持续发展，政府和其他公共管理部门的职能及管理手段正在发生深刻变化。公共事业管理专业主要是为国家培养现代公共管理人才，加强公共政策与管理的深入研究，以促进国家的改革与发展。
2、本专业的就业范围相当广泛，毕业生的主要就业方向为党政机关、企事业单位、社会团体、公共服务系统等的办公和管理工作。
（来源：文章屋网）
公共管理方向篇4
关键词:新公共管理主义;高等教育;质量管理
20世纪90年代以后,学者们普遍认为,高等教育中的新管理主义浪潮的流行趋势不可逆转。近年很多国家在高等教育改革中,往往将私营机构的管理方式和背后的理论引入到高等教育管理中,使得高等教育机构的运作发生重要变化。这种现象被冠以新管理主义或新公共管理(npm,newpublicmanagement)。
在新管理主义发展的初期阶段,着重于经济和效率、成本抑制和分散化管理。后期则引入市场概念,着重于质量的持续改善,以及注意到使用者的期望,这就是现称的“新公共管理主义”。之所以引发新管理主义的变革,主要是原有的公共部门的规模与能力受到质疑。有学者指出,大而无当的公共部门消耗了原已稀少的资源。因此,新公共管理主义学者们提出,应该引进企业的管理方法与市场的竞争机制,例如由中立机构来提供各种服务与劳务,公共部门的部分功能,改善原有的公共管理部门的缺乏效率、浪费资源的情况。新公共管理主义理论具有两个基本特征:一是效法私立机构,特别是企业的管理方式;二是运用一些手段,将官僚、权威式的作风转化为有效率的、顾客导向的新管理典范。新公共管理主义思潮对高等教育的转型有着多种启示价值,并引发了高等教育的新转向。
一、关注市场,追求效率的高等教育改革
进入21世纪,全球市场已然不是传统大工业生产时期的市场概念,它更强调的是高科技、信息技术、产业创新,因此它更关注高校能否培养创新性人才。“通过教育投资,可以造就人才,而人才质量是推动科技发展的重要保障。”不仅发达国家,而且发展中国家为了要应对市场化的浪潮,提高科技发展的水平,都在不断改革高等教育。
在关注市场需求的同时,新管理主义者发现,20世纪60至90年代时期的高校扩张带来了问题。20世纪60年代,一些欧美国家受到福利国家政策和民主思潮的影响,为满足教育机会均等的社会需求,纷纷扩大高等教育的规模,很多非大学部门(如美国的社区学院、法国的技术学院)纷纷涌现,以吸纳迅速增长的本科生数量。如1980年,韩国、新加坡、泰国、瑞典、美国等的高等教育在学率分别为15%、8%、15%、31%、56%,到了1997年,则各飞速提升为68%、43%、22%、55%、81%。我们再以oeCD国家的入学指数为例,2007年的统计数据表明,绝大多数的oeCD国家其高等教育入学指数都在65%以上。
虽然高等教育规模扩张有其必然性与重要意义,但近年来,出于对效率和效能的关注,以及对全面、复合型人才的重视,新公共管理主义者们纷纷对高等教育机构之课程狭窄的问题提出了批评。学者们认为,为提升高等教育机构的办学质量,改善高等教育的品质,强化资源的有效运用,引入中立的私营机构,以追求效率的管理方式理应成为各国高等教育改革的重要举措。特别是一味追求规模的扩大效应并未带来高等教育质量效益的提升,相反,学术竞争力、师资质量反而有所下降。为了改变这一局面,新公共管理主义学者们就提出了不仅要扩大规模、更要注重质量的管理思路。例如,2000年后,中国香港在市场化的影响下,开始思考如何培养“具备创新思维、灵活应变、善于沟通和精于分析判断的通才,以及各方面的专才,在竞争激烈的经济环境下,维持国际金融、经济和贸易中心的地位,并进一步发展成为世界级的大都会”[6]。
同时,新公共管理主义学者对市场化也作了重新的解读与思考。他们主张高等教育的市场化包括两个层面:一是教育机构尝试将其学术产品,推广至企业与商业领域。这被称为“由内而外的市场化”过程(marketisationinside-out)。二是按照企业管理的原则与方法对教育机构进行重组,此被视为“由外而内的市场化”过程(marketisationoutside-in)。[7]新公共管理主义学者认为新的市场化会给高等教育带来诸多优势(如表2所示)。
目前高等教育市场化所强调的是,高等教育主要应由市场来调控,开放市场与自由竞争。“市场化”的高等教育改革,所强调的重点是教育权威下放,教育系统向下授权,加强机构自主和学校本位的行政和管理,加强家长的选择和社会的参与。
二、充分赋权,追求自主的高等教育改革
新公共管理主义者主张通过体制重组,重新设计组织结构与运行机制,使科层体制的组织更为扁平化,并且强调充分的赋权,以发挥个体的最大潜能,从而达到最佳的绩效。新公共管理主义者特别重视大学的自主性,认为大学的思想应该是活的思想,创生的思想,开放的思想。“大学不能遗世独立,但却应该有它的独立性与自主;大学不能外在于人群,但却不能随外界风向或社会风尚而盲转、乱转。大学应该是风向的定针,有所守,有所执着,以烛照社会之方向。”[9]我们同样也可以从传统管理主义与新公共管理主义的比较中发现后者对自主的追求。
事实上,早在公元前4世纪时,古希腊就已开始宣扬教育的自由精神。它强调,“不为其他目的,只为知识本身的知识”,认为这是最高贵的知识。高等教育的建立,其重要目的之一就是探索这种“纯理论”的知识,在追寻真理的过程中,使人成为自由人。从大学的校训中,我们可以看出赋权与自主是很多高校追求的目标。例如,哈佛大学的校训:“吾爱柏拉图,吾爱亚里士多德,吾更爱真理。”
新公共管理主义者认为,高等教育不仅要传递特定的知识内容,更要发展学生运思的品质:筛选和提取有用的信息;超越偏见与迷信;批判和独立的思考。这就需要充分的赋权,从而激发学生的自主自由精神。“自由教育的精髓在于使学生具有正确的态度,熟知思考的方法,具有应用信息的能力,而不是记住一些事实,不管这些事实多么有价值。”[12]缺乏自主与赋权精神的大学,其学生往往也少有独立的思考意识,少有自我明辨的勇气与意志力,往往听从于外在的约束与摆布。例如,2006年,一项对葡萄牙高校教师的调研发现,大部分教师认为所在大学的自主权很缺乏、管理中人力资源的缺乏、官僚作风等是造成高校决策过程无效的主要障碍。
三、讲求绩效、追求卓越的高等教育改革
讲求绩效是新公共管理主义者非常重视的又一项重要内容。早在1997年,oeCD就出版了《追求成果绩效管理之作法》(insearchofresults:performanceandmanagementpractice)报告,探讨各国推动绩效管理之经验。可见,无论是行政机构还是私人企业,均将提升行政效率,做好绩效管理,列为首要改革目标。作为教育机构的大学,为了实现教育目标,提升效能,落实绩效责任也成为各国教育改革的重要课题。“追求卓越、提高绩效也成为当代教育思潮之焦点。”[13]
近来,在欧美各国,已将绩效管理列为教育改革的方向。例如,美国在《教育责任绩效法》(educationaccountabilityact)中明确规定,通过实施绩效责任,要求高校坚守高的学业标准,确保本科生获得高质量的教育。[14]2006年,美国教育部进一步公布了“2007年绩效计划”(2007programperformanceplan),主张以改善高校学生的成就为目标。以弗吉尼亚州为例,研究发现,某些两年制学院的绩效甚至高于学术型的大学。
与美国相似,很多欧洲国家,如法国、英国、荷兰、德国、斯堪的纳维亚半岛等都采取了绩效责任模式。例如,英国1997年公布教育白皮书《卓越学校》(excellenceinSchools),强调教育成就对国家经济发展之重要。[16]很多国家通过绩效对高等教育机构施加影响,以改善高校的办学质量。绩效责任要求通过建构一系列科学、客观、公正的评价指标,对高等学校进行评估,根据高校不同表现予以拨款和奖励,目的在于提高高等教育的效能。绩效机制在一定程度上能够提高教学的效能和学习的效果。当绩效机制合理化时,能够对教职工和院系层级形成全面影响。
四、新公共管理主义理论视野下高等教育改革的问题与挑战
新公共管理主义的理论与思潮影响着高等教育改革的方向与进程,特别是增强了高校的绩效,赋权增能,从而提升了竞争力与办学质量。但同时,我们也要看到新公共管理主义在改革高校的实践中存在的突出问题与挑战。
公共管理方向篇5
【关键词】公共管理；事业单位；行政管理
引言
事业单位的行政管理工作的实施，是目标明确以及结构严密的工作，在具体的管理中要按照管理制度进行执行。对公共管理中的事业单位行政管理工作的实施，就要能结合时展的需求，在管理的方法应用上能科学化，注重改革的深化实施。通过从理论层面对公共管理视角下的事业单位行政管理改革研究分析，就能从理论上对事业单位行政管理质量提高起到促进支持作用。
1公共管理视角下事业单位行政管理工作特征及改革重要性
1.1公共管理视角下事业单位行政管理工作特征
公共管理视角下的事业单位行政管理工作，在当前有着鲜明的特征，随着进入到新的发展时代，在管理上也有着变化。从事业单位行政管理的体系方面的特征来看，体系的新型特征比较突出。在经过了改革之后，事业单位的行政管理的类型主要有从属上级事业单位类型以及从属地方事业单位类型。在进行管理工作的实施过程中，在服务性的特征上有着鲜明呈现，这也是事业单位管理最为基础的特征。公共管理下的事业单位行政管理工作的实施，涉及到的领域比较多，在教育以及文化等各个方面都有涉及，由于是公共管理机构，所以在管理的服务性特征上就比较突出。
公共管理下的事业单位行政管理中的多样化特征也比较突出。对行政管理体制实施后，在管理中的资产管理方面也有着很大变化。在从中央获得资产管理授权方面有着突出，在这一方法应用下，能在权力的范围中自有了扩大，对自身经营产权也明确化。在资产管理的方式方面也体现出了多样化的特征。
公共管理视野下的事业单位行政管理工作的实施中，在公益性的特征方面也比较突出。这是事业单位自身的社会功能以及市场经济体制要求决定的，市场在资源配置上有着基础作用发挥，行政管理是对社区发展以及公众需求的满足。在事业单位的行政管理过程中，对社会效益的增加有着强调，事业单位行政管理的公益性特征就鲜明的呈现。
1.2公共管理视角下事业单位行政管理改革重要性
公共管理视角下的事业单位行政管理改革，是促进管理质量水平提高的基础，对行政管理的强化就能对事业单位更好的适应社会有着保障作用。事业单位行政管理，作为事业单位发展的核心内容，其管理涉及到事业单位的各个环节。通过行政管理也能对事业单位部门以及人员的沟通交流进行加强，也能通过行政管理的改革加强，对事业单位的竞争力有效提高，从而更好的在激烈市场中生存发展，为事业单位的进一步发展打下坚实基础。
处在当前的发展环境下，事业单位行政管理的改革，对单位自身实力的提高有着积极意义。在社会制度以及经济体制的逐步完善下，事业单位的发展就要紧跟时展的脚步，在行政管理的改革方面进行加强，就能对事业单位发展营造良好健康的环境，这也是对事业单位自身的发展水平提高的重要举措。能通过行政管理的深化改革，对事业单位的决策准确性提供有力依据。
2公共管理视角下事业单位行政管理问题及改革策略
2.1公共管理视角下事业单位行政管理问题分析
从当前我国的事业单位行政管理现状来看，由于受到多方面因素影响，在具体的行政管理中，还存在着一系列问题。这些问题就影响了事业单位的进一步发展。在行政管理的效率方面还需要进一步提高，我国的事业单位行政管理中，主要是通过沟通型的模式进行的应用，这就在应用中，使得管理呈现出金字塔形状，对工作的实际执行过程中，效率比较低，在管理的效率上也比较低。管理中的诸多程序就会产生大量文件，在管理上增添了很多麻烦。
公共管理视角下的事业单位行政管理中，在管理体制方面还没有得到完善以及科学化保障。随着新一轮的体制改革的实施，在事业单位行政管理的体制改革中，还存在着诸多不足，体制改革没有完善化以及科学化的呈现。在原有的思想观念转变上还存在着困难，不能及时的和时展的要求相契合。再有就是对自身的生存发展定位上没有准确性呈现。这就对事业单位的行政管理质量水平提高有着很大阻碍。
要想将事业单位行政管理水平有效提高，在管理人员自身的素质上就要加强，但是在实际的行政管理人员自身的综合素质方面，还存在着诸多问题。一些行政管理人员在管理的观念上以及技术手段的应用上，都没有科学化的呈现，有的还没有达到管理的标准，在自身的业务能力以及沟通能力方面还存在着诸多问题等。除此之外，事业单位行政管理的内部激励机制方面还不能有效落实，使得行政管理人t的创造力不能有效激发。这些都影响了行政管理的进一步发展。
2.2公共管理视角下事业单位行政管理改革策略
公共管理视角下的事业单位行政管理的发展，就要能从多方面加强重视。笔者结合实际对行政管理改革的方法进行了探究，在这些方法应用下，就能有助于行政管理的整体水平提高。
第一，加强对事业单位行政管理内部机构的科学设置。为能保障行政管理的效率提高，就要注重在内部管理机构的设立上科学化以及高效化。事业单位的行政管理部门，对事业单位的正常运行有着保障作用，在行政管理部门的科学设计，就能将信息服务以及咨询以及办事等功能综合性的应用，在对实际管理的效率提高上就打下了基础。在管理部门的科学设置下，对相关管理人员的岗位合理搭配，发挥工作人员的自身优势，这就能从行政管理的质量上有效提高。
第二，基于公共管理的事业单位行政管理，就要注重运营目标的科学化，将公共行政管理的水平有效提高。事业单位内部的控制方面要加强，在行政事业单位运营的目标上能明确化，这是对公共服务效率水平提高的基础。在行政管理工作实施中，对预算管理的加强要重视，这是对事业单位管理活动开展的基础，要在预算方面能和事业单位自身的发展情况紧密结合，在财务收支的计划性手段的应用上科学化呈现，只有在这些层面得到了加强，来对事业单位行政管理的整体水平提高才能起到促进作用。
第三，注重对公共管理下事业单位行政管理结构的改革。公共服务供给不同形态组织治理结构，在当前社会发展过程中，在行政管理的结构方面也愈来愈复杂化。事业单位要想将管理水平有效提高，就要充分注重构建新型的公共服务管理体制，在行政治理结构方面能完善化呈现，保障事业单位行政管理的现代化程度提高。在具体的行政管理过程中，能够在管理的科学化以及规范化方面充分重视。要结合事业单位自身发展来管理体系上能不断优化，制定明确化的规章制度，对行政管理人员的职责以及职能加以明确化。
第四，事业单位行政管理的水平提高，要充分注重机制的创新以及对法规的完善化实施。机制的创新是保障事业单位行政管理良好发展的基础，也是对事业单位发展引导的重要思想，对行政管理创新发展有着积极作用。在实际的机制创新中，就要注重事业单位自身的不足，结合实际来进行弥补。在法律层面要加强对公共事业单位的行政管理规范化，以法律为准绳，保障事业单位行政管理的良好发展。
第五，提高事业单位行政管理的质量水平，加强管理人员的综合素质提高。事业单位行政管理的整体水平提高，需要优质的管理队伍支持，这就需要在行政管理人员的专业化培训工作方面能不断加强，注重自身业务能力的提高。在行政管理的理论上以及技术手段等方面都要进行不断的优化丰富，在管理工作的效率上通过相应方法的实施进行提高。行政管理工作是需要合力完成的工作，所以在具体的管理中，就要注重和相关部门积极合作。
3结语
综上所述，公共管理视角下的事业单位行政管理的工作开展，就要能注重管理改革的优化实施，注重行政管理的方法灵活运用。行政管理人员在思想观念上以及管理手段上，都要能和具体的管理内容相联系，针对性的实施管理手段。只有在这些基础工作上有了优化，才能促进行政管理的质量水平提高。
参考文献：
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[6]杨春.我国社会主义行政管理体制的优化探析[J].科技展望，2016（20）
公共管理方向篇6
［关键词］信息化；新公共管理；价值取向；双重影响
引言
公共管理主要是指不以盈利为最终目的的相关政府和公共组织，比如：学校机构，其是一种追求增进效益与公共利益公平分配的调控活动。近年来，随着时代不断的发展和进步，新公共管理将原来的效率优先转变成绩效优先，将经济学理论和私营模式作为基础，关注管理者的管理结果和管理责任，从而实现政府政策实施价值取向的“3e”目标。而信息化对社会生活、经济、政治、文化以及人的思维方式有着广泛的影响，使社会基础也在发生变化，那么对新公共管理有所影响也是必然的。
1信息化对新公共管理价值取向产生的积极影响
1.1效率方面的影响
一方面，随着经济信息化的发展，新公共管理在效率方面的价值取向逐渐从原来的效率优先转变成绩效优先。政府和企业不以追求用最少的资源消耗来提供最多的社会服务和公共产品为导向，而是以更多的关注社会大众的满意程度和需求为导向。所以，新公共管理在效率方面的价值取向不是重复传统的管理模式，而是在信息时代寻求新的发展。另一方面，新公共管理主要就是通过引入私营企业的信息化管理手段和管理经验，来实现效率的优化。政府改革的主要方向就是向私营企业学习和借鉴，在管理方面引入质量管理、预测系统、分析技术及绩效评估等。费耶认为效率取向就是以效率为驱动的管理模式，鼓励公共部门引进和尝试私营企业的管理手段和技术，认为不管是私营企业还是公共部门都应该将效率作为管理的核心。
1.2公共方面的影响
新公共管理理论认为人们对公共物品的多样化、多层次需求越来越明显，政府能力的单薄无法有效地满足人们的各种需求，所以需要借助广泛的社会的力量，才能进行进一步的完善。而信息化时代的到来在很大程度上增强了新公共管理的公共价值取向。因为公众是信息化的中心，所以政府中的各种信息也主要是为公众提供服务的，需要公众全面、清晰的了解，电子政府的建立就是要通过网络的优势来提高信息的流通速度，为公众提供更加优质的信息服务，实现政府部门在“行政”和“政治”方面的二元互动，使公共价值取向能够得到强化，真正有效的落实公共价值。一方面，信息化社会具有管理经验、筛选和加工信息资源、专业技能等方面的优势，能够影响政务官或代议机构的决策，这是“行政”和“政治”二者之间互动的重要表现。另一方面，从主体角色变化方面来看，大众传媒的广泛渗透和信息技术水平的提升为议员进入行政部门创设了良好的机遇。总之，随着信息化的发展，未来公共行政的政治色彩不仅不会消退，而是更加的浓厚，和文职人员之间也不会明显的分化而是会彼此逐渐的渗透和融合。总的来说，应关注高级文职人员的敏感性、公众向应力、政治责任心等方面的发展，不断强化新公共管理在各方面的价值取向。
2信息化对新公共管理价值取向产生的负面影响
2.1新公共管理的价值取向发生偏离
信息化在一定程度上产生了公共管理技术决定论，使新公共管理的价值取向发生了偏离。过于关注技术和科技的重要作用，很容易形成技术决定论。随着信息化时代的发展，不仅给新公共管理带来了管理思想、管理技术、管理手段等方面的变革，同时也要在具体的实践研究中坚决抵制技术决定论的产生。这是发挥信息化影响时需要重点警惕的。
2.2影响社会发展的独立性
信息化时代国家和市民社会逐渐发展融合，在给人们的发展带来正面影响的同时，也产生着一定的负面影响。从信息化发展角度分析，社会和国家之间的关系主要分为两种类型，一方面，强调个性化和个人主义，让公众涌现出更多的活力，提高公共管理广泛的参与度，有效地促进社会的发展。另一方面，信息化能够强化政府介入文化、经济等发展领域的能力。虽然信息化可以帮助政府强化行政权力，提升其职能行使的效率和专业性，但同时也会强化政府介入社会的能力，从而影响社会发展的独立性，限制了公众的自由和隐私，不利于社会的持续健康发展。
2.3社会价值观的取向受到挑战
信息化的发展使社会价值观呈现出多元化的特点，对新公共管理维持价值的取向带来了极大的挑战。互联网信息技术的不断发展和信息化的渗透，导致意识形态的异质化和同质化现象并存，在很大程度上增加了新公共管理工作的难度。尤其是信息技术的快速发展逐渐代替了原有的意识形态的功能，而且使传统的舆论宣传、新闻媒体等渠道失去了主导地位，要想在社会和公共管理中确定意识、公共以及责任等价值取向也变得越来越困难。
3结语
信息化的发展和公共管理的不断变革，为政府带来了双重的发展压力。因此，政府要正确认识新公共管理在各方面的价值取向，以及新公共管理与信息化二者之间的一致性，在推动社会经济稳步增长的同时，并关注人的持续健康发展。政府还要不断推动信息化的发展进程，消除各方面的负面影响，充分发挥知识经济的长期增长优势，为我国的发展奠定坚实的基础。
主要参考文献
公共管理方向篇7
[关键词]西方国家；新公共管理运动；政府公共管理
[中图分类号]C93-03[文献标识码]a[文章编号]1005-3115（2013）10-0073-04
20世纪70年代末以来，全球化、信息化迅猛发展，国际竞争不断加剧，传统福利国家财政困难重重，政府管理效率低下，西方各国相继掀起了大规模政府再造运动，进行了一场政府公共管理改革。由于这场运动以其多视角的研究方法和独特的政策主张对传统公共行政造成了巨大冲击，特别是因为这场运动对市场机制的引进和对私人部门经验的学习，使公共行政在本质上增加了新的内涵，并代表了新时期一种良好的公共管理治理模式，反映了社会及民众对有效政府治理的合理期待。因此，被称为“管理主义”或“新公共管理”模式。
新西兰从1984年开始政府公共服务市场化改革，所以大多数学者认为，当代西方新公共管理运动事实上是从新西兰首先发起的。新西兰发起这场运动后，随后在英国、澳大利亚、美国等国展开，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界，而且这场运动超越了政治体制、经济体制、党派主张的影响。不同政治体制国家比如君主立宪制与民主共和制、单一制与联邦制、内阁制与总统制的国家；不同经济体制国家如自由市场经济体制、政府主导经济体制的国家；不同政治派别如左翼政党、右翼政党，都奉行这一改革。①由此可见，新公共管理运动具有强大的生命力和现实价值。
由于新公共管理运动具有全球性特征，参与的国家虽然都采取了具有本国特色的、各有侧重的改革方案和策略，但是在采取的策略方面也体现出很多相似性。由于篇幅有限和所掌握资料的局限，本文只能着手对当代西方国家新公共管理运动所表现出来的核心性和代表性的内容进行简要评析，以期对我国政府公共管理改革有所启示。
一、当代西方国家公共管理运动的精髓
（一）新公共管理运动兴起，推动公共行政划时代的发展
概括地说，当代西方国家新公共管理运动的形成与产生，既是全球化、信息化和市场化的必然结果，也是政府干预（包括提供福利）过多、效率低下、公众强烈不满因而要求改革的结果，同时，还是公民个性化发展的必然结果。经济的市场化、政治的民主化、文化的多元化，促使公民个性化突出，因而对政府要求更高。
当代西方国家新公共管理运动推进了公共行政第三个时代即公共管理时代的形成。从公共行政发展阶段来看，可以分为三个阶段：一是专制行政阶段，以个人、专断、唯亲、特殊化的行政管理为特征；二是官僚行政阶段（官僚体制形成开始），以非人格化、理性、唯贤、普遍性的政府管理为特征；三是公共管理阶段，以个性化、政府与非政府相结合、重实效、互动性的公共服务为特征。因此，在公共管理时代的服务价值取向，由主体中心变成客体中心，由权力中心变为服务中心，由效率中心变为成本中心，由虚拟公共利益变成真实个人利益构成实体公共利益。公共行政的第三阶段即公共管理阶段的理论基础是双重的，崇尚现代市场经济理论和私营企业管理理论，但不排斥传统公共行政理论，并不像传统公共行政仅以政治与行政二分法和官僚制为理论基础。
（二）政府与市场、社会关系重新定位，实行市场导向型公共管理改革
政府与市场、社会的角色重新定位是新公共管理运动的基本出发点，新公共管理运动的诸多具体措施都是为了解决好它们的关系而制定的。传统政府管理对社会公共服务和公共经济产品提供，实行大包大揽，既“掌舵”又“划桨”。新公共管理运动提出政府对社会公共服务和公共经济产品的提供，实行“掌舵”而不是“划桨”式的服务。这种方式一方面要求政府仍然是公共服务的主要责任者，另一方面要求政府对公共服务负责的方式和手段实行市场导向型改革，正如美国著名的新公共管理运动的倡导者和实践者奥斯本和盖布勒所指出的那样，除了传统公共行政提供公共服务的常规办法之外，还有36种不同的其他选择办法。这些办法分为三类：第一类，传统类办法，包括建立规章制度与制裁手段、管制或放松管制、进行监督和调查、颁发许可证、税收政策、拨款、补助、贷款、货款担保、合同承包等；第二类，创新类办法，包括特许经营、公私伙伴关系、公共部门之间的伙伴关系、半公半私公司、公营企业、采购、保险、奖励、改变公共投资政策、技术支持、信息、介绍推荐、志愿者服务、有价证券、催化非政府行为、召集非政府领导人开会、政府施加压力等；第三类，先锋派类办法，包括种子资金，股权投资，志愿者协会，共同生产或自力更生，回报性安排，需求管理，财产的出售、交换和使用，重新构造市场等。②当然，政府不仅可以单独使用这些办法，还可以将这些办法结合起来使用。这样可供选择的新公共服务办法就无穷无尽了。
（三）公共服务社会化，引入市场竞争，实行顾客导向
新公共管理运动打破政府对公共服务的垄断，主张公共服务非国有化改造，实现社会共部门包括国有企业实行商业化、公司化、私有化改造，建立政府公共服务部门与私营企业的伙伴关系，实行公共服务主体多元化。这样既可以缩小政府规模、降低政府成本，也可以提高公共产品及服务供给的质量和效率。
同时，在公共服务方式上引入竞争机制，实行市场竞争，在公共部门与私人部门、公共部门机构之间展开竞争等。实行公共服务合同出租，降低了财政支出。经合组织于1998年对澳大利亚、丹麦、冰岛、瑞典、英国和美国的经验做了一项调查，发现由于公共服务采取合同制，使这些国家节省了5%～50%的财政经费。该研究报告表明，公共服务采取合同制一般可以节省成本20%。③
公共服务市场竞争的有效方式，是实行顾客导向。在新公共管理中，由于公共服务引入市场机制，公共服务者与公民之间成为生产者与消费者的关系，公共服务者要想在公共服务中得到公民的支持，就必须把公民当作上帝，公民成为顾客，就必须满足公民的不同需求，征求他们的意见和要求，提供回应性的公共服务。
（四）实行公共服务绩效评估，明确责任性，提高回应性
新公共管理与传统的行政管理相比更加关注公共服务的产出或者结果，而不是投入或者过程，因此新公共管理运动明确绩效标准，强调绩效评估，包括公共服务的个人和机构两个层次，各种公共服务机构根据自己的使命制定绩效指标，工作人员根据所在部门的目标明确自己的绩效，目的是在实现目标的过程中能够对员工和机构进行监控并改善其工作。
在新公共管理运动中，为了向公民或顾客提供回应性、个性化的服务，为满足消费者动态需要和个性要求，公共服务部门包括政府部门必须实行改革，实行决策与执行相对分离，实行分权与下放权力，实行公共服务机构小型化和分散化，每个机构负责相应的公共服务，并承担责任。
为了提高回应性，创建电子化服务是必然选择。电子化公共服务以其方便、快捷、灵活、个性化、无缝隙、低成本高质量等优势，成为公共服务提高回应性的最佳方法。
二、当代西方国家新公共管理运动的缺陷
新公共管理运动推行包括市场导向、顾客至上、战略管理、绩效评估、结果控制、放松管制、授权分权、民营化、私有化等措施，给政府带来了活力。但由于这些方法措施本身存在缺陷，因此也遭受到许多批评和指责。
（一）个性需求（顾客导向）的复杂性，影响公共服务的满意度
新公共管理提出公共服务的顾客导向理念，将公共服务接受者公民看成顾客，主张为顾客提供及时的、个性化服务。顾客导向改变了政府公共服务的垄断性和大众化，而向多种经营与服务和个性化服务发展，更多更准更好地为顾客提供令人满意的服务。但顾客导向具有的个体特色，也为公共服务带来问题。
顾客导向表现为顾客拥有主动权，顾客的需求决定公共服务者的供给；然而，一方面，顾客的需求千差万别，公共服务生产和提供者是否有能力生产和提供，这是普遍受到怀疑的问题；另一方面，政府由于其公共性、权威性、强制性，不可能为每个顾客提供他们所需要的个性化的服务。在一些情况下政府从社会公共利益出发，会限制某些顾客的某些需求，特别是一个（一种、一类）顾客的需求影响到另—个（一种、一类）顾客的需求时，政府必须进行抑制。
顾客导向的基本理念是顾客理念，而顾客理念把政府与公民之间的复杂关素简化为生产者与消费者的关系，政府与顾客成为单向度的关系，即政府为公民提供公共服务，公民享受公共服务。但是，政府与公民之间实质上是仆人与主人的关系，公民享有决策权和参与权，也享有消费权，其根本点是公民对公共服务的数量、质量、公平性、及时性等具有主动影响力，而非被动，因此顾客导向忽视了顾客在公共服务生产前就应该具有的主动性。
（二）公共利益、公共产品、公共服务的复杂性，影响生产与供给
新公共管理承认公共部门与私人部门的管理存在差异，也承认两者在一般管理上具有共通性，因此私人部门的管理原则、管理技术、方法、技能可运用于公共管理。但是正如美国管理学家华莱士·塞尔所说：“公共事业和私营企业的管理，在所有不重要的方面都是相同的。”政府公共管理与以产权私有为基础的私人部门管理存在本质区别，虽有相同的地方，但公共部门、公共管理的本质在于公共性，公共性的实质在于代表公共利益，生产公共产品，提供公共服务，与此相一致的是公共部门、公共管理承担公共义务或公共责任，坚持公共目的。而私人部门的管理不考虑公共利益、公共义务、公共责任等。在这样具有根本性差异的根基上的公私进行合作，会出现偏差，甚至会造成侵蚀公共利益等不良的后果。
新公共管理强调对公共利益、公共产品、公共服务产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但公共利益、公共产品、公共服务的产出、成本以及绩效，存在量大、面广，以及个性差异大、动态变化快、区域差别大、层次要求多、非量化比重高等特点，难以准确测量和评估，因而给公共服务的生产与供给带来困难。
（三）市场机制本身的缺陷，导致公共服务偏离其本质
新公共管理对市场价值和市场机制比较崇拜，忽视了公共部门与私营部门的本质差别，也忽视了市场机制本身的缺陷。
市场机制尽管具有竞争激励、优胜劣汰等优点，但也有唯利是图、无序无规等弱点，因此，在市场竞争背景下的私营管理以利润为最终目的，将其引入公共服务之中，会导致公共服务目标的偏离。在公共服务的市场化模式中，存在着多种矛盾与冲突：一是市场竞争的自主性与公共服务的民主性之间的矛盾与冲突，二是市场竞争中企业运行保密性与公共服务的开放性之间的矛盾与冲突，三是市场竞争的创新性、冒险性与公共服务的稳定性、安全性之间的矛盾与冲突。正如学者佩龙和葛尔力所指出的那样：以市场为导向的公共行政或管理主义与民主价值之间存在着冲突，即自主性与民主责任、个人远见与公民参与、秘密性与公开性、风险承担与公共产品的监护之间的冲突。这些矛盾与冲突处理不好，公共服务就会偏离其公共性的本质，影响了公共利益、社会公平与正义的实现。
（四）公共服务的市场化，影响公共利益的政治性、民主性
新公共管理主张公共服务市场化，包括民营化、私营化，以及社会化等，并采取了许多相应措施，这些遭到人们的批评。
比如私有化、民营化、合同出租制，是市场导向为主的，它有利于精简政府机构，增强公共部门的活力，提高效率与效益，降低公共服务成本，但是政府却有逃避提供公共服务责任、缩小公共服务职能的嫌疑，而且影响到政府通过实现公共服务而实现保护公民权利，维护公民人格尊严，保障社会公正，实现社会公平。
实行政府公共服务授权与分权，虽有利于增强公共服务部门自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义等负面现象。可以说，公共服务行政如果不以民主、公共利益、社会正义作为自身的基本价值取向，就无法体现“公共性”，其合法性和存在的合理性就丧失了。
三、当代西方国家新公共管理运动的启示
新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一家程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对我国公共管理的理论和实践具有一定的借鉴和启示。
（一）实行以为人本，坚持需求（顾客）导向，实现亲民服务
新公共管理强调既遵守相关法律、规章和制度，注重实际工作绩效，又特别注重以人为本，实行顾客导向，尽可能地满足顾客（社会大众）的需要。这是西方公共行政管理更为成熟的一种标志。
实行以人为本，就是要一切从人出发，一切为了人，保障人的权益，提供人需要的服务。当人的需要即个体需要不影响公共需要时，政府应该全力予以满足；当人的需要与公共利益发生冲突时，以人的需要为出发点对两者进行评估，进行协调。从服务方式上讲，一切要以方便顾客为原则，实现亲民服务，如一个窗口服务、就近服务、即等即取服务等，像韩国的“奉侍室”制度，不仅实行大办公厅制，许多相关服务部门和人员都在一起办公，而且实行透明、开放窗口办公，既可以一目了然，也可以监督，还实行宾馆式接待，有服务引宾者引领顾客到相关服务窗口，或即办或送茶送水休息等侯，有些服务实行免费服务上门。④
实行以人为本，坚持顾客导向的另一个重要内容就是要从制度、体制、机制上保障顾客自由选择（或拒绝）服务部门，服务内容和服务方式的权利。顾客不仅可以用手投票，还可以用脚投票，这样既可以打破公共服务的垄断性，解决由于垄断导致的低效率、高成本、满意度低等问题，尊重的顾客的民主自由权利，保障顾客自主选择服务部门，自主决定接受或不接受服务等权益。
（二）实行服务多元化，坚持服务至上，实现竞争服务
新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府公共服务的垄断地位，形成了公共服务的多元化，坚持服务至上，实现竞争服务。
从服务主体看，多元化主体包括政府、第三部门、社区、企业、自愿者等；从服务产权关系看，多元化包括独资、合资、股份制、民营化、私营化、合作伙伴制等；从服务方式看，多元化方式包括招投标、合同外包、委托，还有税收激励、规制激励、补贴协议和特许经营协议等；从组织内部管理机制看，多元化机制包括战略管理、项目预算、业绩评估、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制等。
通过公共服务多元化，政府、第三部门、社区、企业、自愿者等各服务主体各自承担相应的、用法律方式规定的公共服务责任，政府提供结构性、关键性、基础性、指导性、义务性和监督性的服务；第三部门和企业提供规模性、投资性、效益性的服务；社区、自愿者提供分散性、个体性、补充性、自的服务，而且各种各类服务充满竞争，最终使公共服务达到效率高、成本低、顾客满意的目的。
（三）实行授权管理，坚持绩效评估，实现优质服务
新公共管理运动以公共服务结果为导向，强调公众对服务的满意度，据此改革公共服务部门的设置、权力配置、人员配备等。由于公共服务需要直接面对公众，越是直接与公众接触、打交道的部门和人员，越是了解公众的需求，所以上级部门授权直接服务于公众的基层部门根据公众需求进行有效的服务，是必然的。
授权服务与分权负责一起，共同构成公共服务体制。中央向地方和基层政府以及公共服务部门授权和分权，政府和公共服务部门内部向直接服务部门和窗口部门授权和分权，授权和分权后各自在责任范围内对结果负责。中央和上级部门一般对决策负责，对结构性、基础性、方向负责；下级和基层部门对执行效率和结果、成本负责，对服务态度、服务环境和方式等负责。
授权服务绝不是放任不管、推卸责任，相反，上级部门更加强化了责任，更加强调绩效评估，包括实行全面质量管理，目标管理，契约管理，跟踪管理，结果管理；实行绩效评估的专家化、顾客化，绩效评估系统化，特别是要建立完整的以顾客需求为导向的评估标准，通过政务公开、阳光法案，促使公共服务优质高效。
（四）实行电子政务，坚持优化程序，实现便民服务
在信息化、网络化、电子化的今天，公共服务实行电子化是必然选择。实行公共服务电子化，必然涉及公共服务业务流程的重新设计和公共服务部门的重组。当代推行新公共管理运动的西方国家实行电子政府、集中办公、大办公厅制、执行局制等，都是适应高科技手段的应用和对公共服务流程和部门进行改组的需要的结果。目前，我国各地纷纷设立了一些“公务超市”和政务中心，即集中办公服务的大厅，但是在这里集中办公服务的工作人员隶属于原各部门，他们在大厅里没有决策权，办公大厅负责人对其缺少必要的管理权和协调权，在大厅办公服务的各部门没有改变原有业务流程，这样的集中办公不是西方国家的大办公厅制模式，只不过是一种集中收集申请服务材料的场所。因此必须改革公共服务流程，重组公共服务机构。如英国一些医院通过改变业务流程，患者在医院看病的平均时间从2小时减少到1小时；美国一些交通部门通过改变业务流程，乘客平均候车时间从过去10分钟减至3分钟。政府行政审批、备案等服务行为，实行大办公厅制，实现业务程序重组，不仅避免了公众来回穿梭于各政府部门之间，消耗人力物力财力，而且树立了政府便民公共服务形象。⑤经过业务流程的重新设计和服务机构的重新改组的公务超市等公共服务，进一步实现电子化，为公众提供一年52周、每周7个工作日、每个工作日24小时的无缝隙服务，这样的公共服务才是真正的便民服务。
新公共管理运动使政府公共管理实践大量吸收和用了私营部门的管理理论、经验和方法，产生了以公共性、民主性为基本价值取向，以市场性、竞争性为基本服务方式的公共管理模式，促使政府建立高绩效的公共管理体系、完善公共服务网络结构和提供更加顾客化的服务。这些对我国政府公共管理改革都具有一定的借鉴意义。
①国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998版，第9页。
②特德·盖布勒，戴维·奥斯本：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社1996版，第8～9页。
③顾建光：《论席卷全球的公共管理变革》，《公共管理学报》，2004年第2期。
公共管理方向篇8
（一）公共行政时期
行政从政治中分离，便异常“渴望”彰显出自身独特的工具价值，即变革传统的组织结构和采用科学管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述变革的环境，以理性和高效著称的官僚制应运而生，它以等级分工的形式、非人格化的组织制度、层级节制的权力体系构成了一种法理型的组织模式，极大地适应了工业社会大生产和公共行政追求效率的要求，为行政的良性、健康发展奠定了坚实的基础。由此，政治―行政二分法和韦伯官僚体制便成了传统公共行政的两大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率为价值目标，以公共组织的设计、科学管理的原则和先进的管理技术为发展导向，有效地推动了经济、社会的发展。二战以后，随着社会环境的变化，传统公共行政便遭到了不同学派的批判，被直指是漠视民主价值和人性的。为此，传统公共行政也结合时局做出了相应的价值转向和理论修正，但改革并未使其理论根基发生质的变化。20世纪60年代后，以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论致力于扭转传统公共行政的价值偏向，强调新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素以及组织结构进行变革[1]306。但碍于当时的社会环境和自身理论影响力有限等原因，新公共行政理论并未能从根本上动摇传统公共行政的基础。而随后政策科学崛起，政策科学研究虽在谋求和公共行政结合以及促进政策机构管理性向政策执行公共性转变等方面做出了努力，但政策科学毕竟只是作为公共行政发展的一个分支而出现，因此无论从广度还是深度上都无法对传统公共行政形成根本的挑战。
(二)公共管理时期
伴随着行政环境的变革，社会由工业文明向信息文明转换，经济的迅猛发展和民主化进程的推进使得官僚制的治理弊端日渐显现。诸如指挥―服从的管理方式对人性的压制，科层管理对民主价值的冲击，不合理的分工导致的各自为政，内部封闭的管理造成的体制僵化，都成为了公共行政发展的巨大障碍。同时，政治―行政二分法也受到了诸多置疑。人们逐渐发现，在公共管理的实践中，对二者泾渭分明地划分不仅没有必要，而且也不可能。针对传统公共行政的种种弊病，20世纪80年代以来，西方各国掀起了一场声势浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演进到了公共管理的新时期。公共管理修正了传统公共行政的发展思路和策略选择，积极地借鉴企业和私营部门的管理经验与手段，大力引入市场竞争激励机制，全面地降低管理成本，注重结果和管理者的责任，从而最大化地提升了政府的组织绩效。作为公共行政发展的新模式，公共管理积极回应行政环境发展的需求，致力于解答公共管理中“谁来管理”以及“如何管理”等重大问题，为公共行政学的发展建立了更加全面的知识框架，并在实践中有效地增进了公共利益[2]53。然而，公共管理作为一种理论和实践模式也并非尽善尽美，其内在缺陷也客观存在。其中，最典型的便是难以处理好“公共性”和“管理性”之间的关系，即公共管理一味强调师法企业，过分崇拜市场教义，而很大程度上忽视了公私部门的现实差异，往往导致公共行政发展中价值导向的偏差和服务对象的失当[3]，这种错把公共行政实现的手段作为目的的做法，也使得公共管理在实践中客观上面临着种种困境。通过批判，人们反思到公共行政必须要以民主为基础，应当将其发展目标最终锁定在社会公共福利和公共利益的增进上，而市场的手段和科学的管理只能为上述目标的实现服务。
(三)公共服务时期
新公共服务理论是对公共管理理论的扬弃。它紧紧围绕公共行政发展的核心属性，以民主公民权理论、社群理论、后现论和组织人本理论为其思想渊源，以公民优先、社会公益为其价值理念，强调通过构建政府与公民新型的分权、合作关系，最大化地实现公共利益。公共服务理论要求公共组织的设计和运行要以为公民提供优质的服务为目标，提出公共行政的最终目标是建立公共服务型的政府。这种政府以社会公众为服务对象，以合作协调为服务基础，以满足公共需求为服务导向，其本质是“社会本位、民本位”[4]。而政府的工作重点既不应是“掌舵”，也不应是“划桨”，而是“建立一套明显具有整合力和回应力的公共机构”[5]。具体而言，便是政府应当通过权力分放和让渡，不断地进行制度和机制的创新，充分保障公民在社会管理中的民主参与权，推进合作共治局面的形成，从而持续提升公共服务的效率和品质。公共服务的理论使得公共行政的价值从“效率至上”回归到了“民主至上”，有效地摆正了公共行政发展的航向。
二、公共行政发展规律之阐释
纵观公共行政发展的历史，一条基本规律表明，正是行政生态的变化决定了公共行政的演进特征和重心的变换，即不同的公共行政发展阶段是依据环境变革的特点予以划定的。
西方公共行政发展的三个时期所表现的运行规律，都与当时行政环境变革的要求密不可分。在传统公共行政时期，政治―行政二分的提出，使行政凸显出其独立的价值，其目的在于通过对一般科学管理技巧的借鉴，有效地增强行政管理的效率，这正与当时工业化大生产的客观环境相匹配。工业化社会是一个高度组织化的社会，而官僚制的提出一改传统人治行政的种种弊端，构建出了一种法理型的组织体制，实现了理性和高效的组织管理，这与当时工业文明追求技术进步和生产有序的客观要求得以有效对接，因而二者共同构成了传统公共行政的理论“基石”。公共管理运动的发起同样取决于环境的变革。随着工业社会向后工业社会的转型，官僚制的管理弊端日益显现，而传统的二分法也面临着越来越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的运动势在必行。这种运动直击传统公共行政模式之缺陷，以市场化和自由化为取向，采用私营部门和工商管理领域先进的理念与策略，推动了公共管理效率的提升。这场充满着管理主义色彩的改革，很大程度上消解了传统公共行政的发展困境。但随着民间力量的崛起和政治民主化、权利多元化的趋势日益增强，公共管理理论也遭遇了强大的挑战。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益，实现公共产品的有效提供和公民需求的充分满足，便成了公共管理自身发展难以攻克的问题。在此环境下，公共服务理论应运而生，它在吸收传统公共行政理论的合理内核和承继公共管理理论精髓的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值、公共利益，更加适合于公共行政实践发展的理论框架，科学地纠正了公共行政的发展偏向。
与此同时，行政环境变化也使得公共行政的价值重心和研究途径发生着转变。在传统的公共行政时期，基于工业社会对生产力发展的要求，行政管理过程和行政组织的设计都以提高效率为目标“，效率至上”成为这一时期公共行政发展的价值重心和导向依据。而到了公共管理时期，一场以管理自由化和市场化导向的治道变革在世界范围内掀起，它旨在促使人们重新认识管理的价值，并通过广泛借鉴工商界成功的管理方法和手段，最大化地提升公共管理的绩效。虽然在此过程中，这种变革强调了公共管理的顾客导向、结果导向和回应性等要求，一定程度上纠正了传统公共行政时期对效率过分追求的偏向，但没有根本扭转公共行政的效率取向，而更多的是完善和修饰了官僚制的工具理性，因此，最终也沦为一种关注管理过程的粉饰行为。直至此时，公共行政的“钟摆”仍然严重地偏向“管理主义”，这自然无利于社会的协调发展。公共服务理论旨在纠正公共行政发展过程中的价值偏差，平衡管理主义和民主主义的价值追求，它明确规定公共行政的发展重心应在于保证公共利益，提供公共服务，从而使得权力与权利的正常逻辑得以理性回归。与此相一致，公共行政研究路径也突破了管理主义限制，变得更加多元，人们综合采用政治、管理和法律等方式对公共行政的运作与发展加以研究。采用多元的研究途径遂成为环境发展的客观要求①。
三、公共行政发展趋势之考察
(一)政治领域
公共行政发展特征反映到政治领域，最核心的表现便是公民社会和政治国家间力量的博弈。二者的此消彼长成就了公共行政演进的不同阶段和发展特征。具体而言，在传统的公共行政时期，国家行政是公共管理的核心，国家公共权力由政府行使，政府权力主导社会发展的方方面面，各国的公权力都非常发达，并广泛采用了科层的管理体制，致力于推进行政管理的有序和效率。而在公共管理时期，随着政府所面对的社会事务的日益复杂和多样，其低效率治理成为常态，对此政府逐步认识到调整自身权力关系和管理方式的必要性，即唯有以职能转变为核心，重塑其与市场、社会的权力分配格局，形成权力共享、分工合作的发展状态，方能有效地应对层出不穷的公共问题和最大化地回应公共需求。此时，虽然政府也将公民定位为“顾客”给予提供服务，并以经济、效率和效能等作为公共行政的价值导向，但由于公共管理对管理主义的过度“迷信”和对市场化的过分追求，最终导致其仍无法深刻地认识公民社会的兴起对于公共行政发展的特殊价值，从而依旧陷入了将公共行政实现工具当作管理目标的错误认知中。公共服务理论作为对公共管理理论的修正，科学地调试了公共行政公共性和管理性之间的关系，依托政治国家和公民社会的权力逻辑和博弈之特点，提出公共行政区别于一般管理活动的核心属性在于公共性，明确了政府权力的合法性来源于公民权利的授予和让渡。因此，政府等公共部门的根本职责在于服务，即为公民提供高质量的公共产品，最大限度地满足社会力量发展所形成的多元化利益诉求。在上述宪制理论的指导下，政府必须彻底抛弃权力垄断和资源统摄的管理方式，科学地调整自身与社会的关系，将职能重心理性地收缩在社会管理和公共服务上来，并在政策制度上积极培育、支持、引导社会组织与公民力量的发展，促进民众各项民利的落实，最终形成党的领导、政府负责、社会管理、公民参与的善治格局。在权力和权利的博弈中，公共行政不断由管制行政向服务行政、官本行政向民本行政、权力行政向责任行政深刻转变，最大限度地提供高品质的公共产品，满足公众的利益诉求。
(二)管理领域
公共行政发展规律反映到管理领域主要表现为以下方面：第一，从物本行政到人本行政[6]。从传统公共行政时期到公共管理时期再到公共服务时期，是一个行政相对人的价值和需求关注程度持续强化的过程。早期的公共行政过分关注组织、机构、权责关系等物化内容对管理效率提升的作用，而很大程度上漠视了人的积极作用和主导能力，尤其在官僚制层级节制、命令服从的运行模式的制约下，人的需求和创造性更受到了很大的压制。在随后的公共管理运动中，各国普遍引入了市场竞争机制和管理者的管理理念，并在实际管理过程中深刻地认识到人对于组织发展和绩效提升的巨大价值，因而重视人才的招募、引进、培养和保护工作，并通过公共部门人力资源的开发和管理以及新陈代谢、激励约束等机制的创新，最大限度地实现人力资源的保值、增值。同时，公共管理还在公共物品的提供上，更加重视人的需求，政府将社会公众定位为提供纳税人和享受政府服务的“顾客”，而将自身的管理目标确定在增强对社会公众需要的回应之上。在公共服务时期，随着公共部门角色更加清晰，作为公共利益的维护者和公民利益的服务者，公共行政更将运行的出发点和落脚点放在了对公民利益和需求满足之上，努力践行“以人为本”的发展目标。第二，组织的封闭管理到开放化、弹性化管理。早期公共行政将组织当作一个封闭型的系统来管理，缺乏对组织与外在环境的关系研究，导致了公共行政发展无法适应行政环境变革的要求，产生了大量的管理弊端。为了消除上述管理缺陷，随后的公共管理和公共服务时期，公共组织便高度重视组织与外界环境交互关系的研究，努力实现弹性化管理。即一方面认真研究环境变化的特点和规律，做到灵活、权变；另一方面，充分把握环境革新所带来的机遇，能动地加以改造，最终实现组织内外的协调联动。第三，管理从无效走向高效。传统公共行政打破了人治行政和经验行政的枷锁，极大地解放了生产力，显著提高了管理效率。但随着时代的发展，传统公共行政的发展困境和现实缺陷日益显现，对此必须有新的发展模式来修正和改造之，以管理自由化和市场化导向为特征的公共管理运动应运而生。它直接瞄准低效行政问题，广泛采用私营部门的成功经验和竞争机制，以顾客为导向，通过重视管理结果和放松规制，最大限度革除了传统公共行政的管理弊端。而公共服务理论在进一步拨正公共管理发展方向的同时，承继了公共管理的思路和方法，在政府设计上凸显“小而能”的治理理念。在外部，政府组织合理划清职能边界，科学调整与市场、社会的互动关系，采用市场控制和激励竞争的方法，节约行政管理成本，提高管理效益。同时，政府支持社会力量增强自主治理能力，提高其公共服务的有效性。而在内部，政府组织则合理确定行政编制，调整组织结构，控制组织规模，健全制度机制，构建权责体系，减少管理内耗，改变传统的过程控制导向为结果控制导向，实行绩效管理，从而持续提升公共服务的品质和效率。
(三)法律领域
公共行政的发展从法律层面上而言，主要存在以下趋势：第一，公共行政的法律理念经历了从管理论、控权论、平衡论乃至服务论的演进历程，这与行政环境的变迁和公共行政价值重心的转变相伴而行。在工业社会时代背景下，从政治遮蔽下分立出来的行政，其最独特的价值追求便是管理和执行的高效。因此，如何切实保障行政权力的权威性和执行力，就成了公共行政在法律层面上的主题，“保权”“管理”也成了公共行政的法律价值核心。而随着社会事务日益复杂，世界各国普遍进入了“行政国”的时代。行政权力的无限膨胀和无所不在，致使它在管理和应对公共事务的同时，也时常侵犯着社会和公民的合法权益，成为公共行政演进中的一把“双刃剑”。为了防止行政权力的滥用，保证公民权利免受非法侵害，各国在立法和执法中，普遍调整了法律理念，更多地强调用法律来规范和控制行政权力的行使与行政行为的实施，即从“保权论”转向了“控权论”。但是，过分的控权又往往会使行政组织在公共管理中缩手缩脚，并且丧失积极管理和主动行政的热情。为此，各国政府又对公共行政的法律理念进行了重塑，即公共行政一方面应当在立法上保证行政权力的权威性和执行性，确保其有效地处理公共事务，保护公共利益；另一方面，国家应采用法律的手段去规范、监督行政权力合法而正当地行使，避免行政权力异化和无责任状态的发生，从而在管理和控权的协调中实现价值平衡。公共服务理论提出后，使得公共组织最重要的职能落在了公共服务之上。因此，如何用法律的手段确保公共组织的行为最大限度地增进公共利益，并且保障公民的参与和监督权利，便自然成为了公共行政存在的合法性基础，而“服务论”作为“平衡论”的升级又成了公共行政更高层次的法律价值。第二，公共行政主体多元化和管理手段多样化的发展趋势。传统公共行政时期，由于行政环境单一和社会力量薄弱，政府在公共管理中成为核心的甚至是唯一的行政主体，它依托垄断行政权力分配着社会集体的资源。此时的公共行政主要指国家行政，而所谓的法律规范也主要针对行政权力。伴随着社会的进步，政府所面对的行政环境日益复杂和多元，社会的不可治理性明显增强。为了化解自身的治理危机，政府必须分放和让渡相应的行政权力，使公共服务回归社会和市场，通过权力共享、责任共担的方式，在合作治理基础上有效地增进公共利益。在上述背景下，治道发生了从单极统治向多元治理的重大变革，行政主体种类由此扩大到了行政机关、社会组织和第三部门等。
公共管理方向篇9
关键词：公共行政公共管理新公共行政经济逻辑化
19世纪中后期，在斯坦因和威尔逊等人的努力下，公共行政学脱离了传统政治学，成为一门独立的学科。而随着20世纪七八十年代的新公共管理活动的展开，公共管理模式又应运而生。至此，公共管理和公共行政作为政府管理（治理）的两种不同形式而存在，也有许多人试图通过其产生和作用时期的不同将它们分开，认为公共管理学是70年代末期以后因为受到公共政策学科范式和工商管理学科范式的影响而在原新公共行政学的基础上形成的[1]，自那时起公共管理学也逐渐成为主流。而随着公共行政研究的停滞和公共管理弊端的逐渐显现，人们更加呼唤一个需要回归政治，需要意识形态化指导的公共管理模式。对于公共行政和公共管理的分析也成为一个基本的研究课题。
1.公共管理学的理论分析
公共管理是注重实际、结果导向的学科，所以其目标归根到底在于能否得到最好的，最有效的结果，这种结果体现在主观和客观等各个方面。但是由于表现形式的匮乏，其最终体现方式往往归于量化标准或投入产出比，是为效率。这种依靠逻辑和量化的效益比较以及对其最大化的追逐正是经济学的诉求，所以公共管理学在发展中逐渐脱离了以政治为基础注重政治意识形态和价值观的公共行政学，转向以理性经济人假设、公共选择理论和交易成本理论等经济学理论为基础的新兴学科，并和主观中立化的管理学结合在一起形成了类似于工商管理的面向政府的管理模式。是一门联系政府工作的具体操作性的学科。
由于公共管理学自身的经济学性质和效率导向，使得它在当今时代面临了诸多问题和挑战，比如回应维持秩序和政府稳定的问题、在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题、促进政府治理有效途径的问题、回应全球化挑战的问题应对越来越多的官僚腐败以及重振公民对政府的信任问题等等[2]。从列举中我们可以发现，除了应对当今时效性的问题和挑战外，这些问题都很大程度上产生于公共管理在政治上的缺陷，而这些对于泛经济化的公共管理学来说，是难以弥补的。这是就更需要公共行政学的帮助。
2.对于公共行政学的再思考
公共行政学则是国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动[3]。根据这一定义可知，公共行政学仍然是以政治学思想为基础的，这在弗雷德里克森等人的新公共行政学中更是有所体现。可以说，西方近代的政治学说，尤其是西方政治学中的国家学说直接为公共行政提供了有关国家权力，民权，民意，政府结构以及政治过程等基本概念和范畴，提供了经典的以理论思辨为特征的研究方法[4]。我们也可以说，公共行政是一门政治性的学科。
可是，随着公共行政学的发展，经济学和效率化的引入使得公共行政学正逐步脱离政治，而即使是弗雷德里克森的新公共行政，也并没有完全否定传统行政学。他认为实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用资源提供更多的或更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）？新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平[5]？可见新公共行政是在承认效率的基础上推出公平，批判了逻辑实证主义却没有批判了效率逻辑。其本质上还是通过趋向效率和经济性逻辑的方式逐渐脱离政治性的。
3.效率逻辑影响下公共行政的新方向
通过对新公共行政和新公共管理的理论基础阐述中我们容易发现，两者在发展中都或多或少地受到了西方经济学思想和效率逻辑的影响。公共管理作为以管理为专业，以社会公共事务操作为主要方向的学科，需要融合经济学和效率的思想，以追求经济性效率为目标，以效率上的逻辑来指导操作。而对于新公共行政化的公共行政而言，作为政治学的衍生学科，它不应过多的受到经济学和效率的影响。因为政治普遍流于意识形态，而这不是当今新古典经济学和简单的数字关系所能阐释的，不是可以单纯量化的。
政治虽然在本身上是人类的一种最主要的实践活动，是有价值的。但是“政治领域的理念和一种政治的正义观念本身都是规范性的和道德的理念。这就是说，它们的‘内容是由某些确定的理想、原则和标准所给定的，而这些规范又清晰地表达了某些价值……清晰地表达了某些政治价值’[6]”这说明，政治的价值不是经济化的，更不是逻辑化的，而是意识形态化的。当今逻辑化的思想往往是非此即彼的泛唯物主义思维，而政治则是亦此亦彼的辩证法思维，这就决定政治是难以用逻辑来解释的。
在威尔逊推出行政学时，行政旨在“力求使政府不走弯路，使政府专心处理公务减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉[7]。”而自他的政治行政二分法受到指责时，所谓的政治和行政都逐渐的偏离了正轨。因为政治行政不可分的思想和行政学作为操作学科的效率取向，使政治和行政这时都因面向操作而与效率挂钩。而对于政治，其意识形态性决定它不能用经济学和数字公式来解释。所以弗雷德里克森对古典行政学的批判在于提出经济和效率并不是核心价值，更不是终极准则。但是，在另一方面，他却主张在政治行政统一的基础上以社会性效率替代经济性效率，这不得不使得政治的社会性目标也成为量化的标准。而由于社会性的主观事物是难以量化的，所以新公共行政的最后取向就只能达到介乎主观和客观标准之间的公平。这样目标结果的量化就使得公共行政难以向其本身的政治学方向靠拢，最终也成为了泛经济化的产物。这在本质上与行政学自身的发展方向是不相符合的。
在此情形下，公共行政逐渐面向事务的操作，并由新公共管理活动发展成为了公共管理学，而公共行政中原有的政治取向由于效率逻辑化的影响而泛操作化。如果说威尔逊和古德诺的政治行政二分中政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行，那么现在的公共行政，则是介于这两者之间的国家意志在具体操作中的主客观指导，是连接政治和公共管理的桥梁，是将意识形态化的政治具象化并指导具体操作性质的公共管理的学科。
4.公共行政学和公共管理学应该同时存在，同时影响
所以，在此局面下公共行政和公共管理应当去除继承发展的逻辑关系而同时存在，同时对社会事务进行影响。当今的公共管理思想是效率取向，运用于政府具有操作的能效性。而同时，由于公共管理普及而导致的政治性缺陷则需要公共行政学来解决。所以，公共管理学和公共行政学并不是不同时期的事物，而是应该同时存在并同时对社会产生影响。因为他们的手段不同，操作方向不同，所以他们工作主体和受到客体的影响程度都不同。只有两者同时存在，才能同时兼顾政治和社会各个方面的需求。
在具体的操作方向上，政府工作部门和一般的工作部门没有区别，都是处理日常的事务或是遵照上级工作部门的指示进行工作。而政府工作部门之所以称作管理，则是源于其工作主体主观的地位优越性。政府工作部门和普通民众的地位应该是相同的，是面向社会公众进行的公共事务的操作，而这种事务容易产生工作受众对于政府工作部门的服从关系，所以成为公共管理。公共管理在各政府基层机关、许多中层政府和少数上级政府中有所体现。公共管理是对于公共事务的处理，这自然需要结果导向，提升效率，通过效法企业的管理模式，建立面向顾客的政府工作模式。而另一方面，人类自身是社会性的，政治性的，任何人都无法脱离社会而孤立地存在。人类的社会生活总是一种组织性生活，意味着人们无法脱离组织、脱离集体，也就无法脱离公共权力这一组织的共生体[8]。而这里的主体则是公共权力组织的代表，所以仍有许多事务必须与权力和政治相挂钩。由此产生的以权力为核心的政治事务的政策制定和操作才能真正意义上成为行政。
而另一方面，虽然我们认为公共管理模式是有效的，但大多数基层机关直接的实际制约和指示力量却不是它的利益受众（群众和社会团体），而是上级和同级其它政府。而这些机关政府则成为真正意义上的行政机关。行政机关的决策基于社会公共事务的反应，又受到国家政治宏观统筹的作用和影响，以此来指导基层政府机关的公共管理工作。在此基础上，公共行政可以归结为方向性指导的政治化行为，公共管理则是注重操作的泛经济效率化行为，两者相互作用，相互影响。而进行公共管理工作的机关则同时充当着两个功能，即面向社会的操作和服从上级行政的日常工作，面向社会的公共事务处理则为公共管理，而上级政府基于政治意识形态而做的组织，领导和协调工作，则可称之为公共行政。
5.政治行政管理的三分思想
在以上分析下，我们可以认为，公共行政和公共管理到了分道扬镳，各自发展的时候。公共行政学的未来之路，并不在公共管理和治理，而在于面向传统的政治学的回归，以及对于政府和社会管理进行影响。而受到效率取向影响下的公共管理学则变为纯粹的操作性，成为一个脱离公共行政的新学科，继续指导着政治事务的具体操作。所以我们可以认为，根本问题并非政治行政二分，而是行政与管理的二分，是否受到经济和效率取向的影响，意识形态化和实际操作化的差异才是公共行政与公共管理的本质差异。
据此我们发现，威尔逊所提出的政治行政二分类似于我们提到的行政管理二分，而由于后人在批判威尔逊政治行政二分法的同时，将政治和行政同时效率化和经济逻辑化，所以使得其“政治”已经脱离政治学和政治科学的范畴而发展为现在的公共行政，而原本的“行政”继续沿承其实际操作性并发展成为现在的的公共管理，而现在的公共行政，也就逐渐充当了公共管理和传统政治学和政治科学的桥梁。政治科学成为一般政府工作的宏观背景和意识形态；公共行政则成为宏观背景下政治机关和政治性任命官员的决策和宏观事务的计划、组织、领导、协调和控制层面，指导着公共管理的具体操作；而公共管理就成了事务的具体执行层面，这则在事实上成为了政治行政管理三分的局面。
这种政治行政管理三分有利于通过公共行政的桥梁作用来将政治思维实际引入到公共事务的操作和管理中来，而这里的桥梁作用避免了政治和管理，即政治意识形态与具体公共事务执行相互孤立的状态，名为三分，实则使三者联系到了一起，这实质上是对政治行政二分法以及其反对观点的总结。这对维持秩序和政府稳定、维系并发展民主法治社会、重振公民对政府的信心等方面都有较大帮助，并为政府有效的处理公共事务起到保障作用。而在政府的机构组成中，行政也能作为政治权力机关和公共管理机关的中介，为两个机关作用的共同发挥起到更大的效果，更好的优化政府各机构的作用。
参考文献：
[1]张晓磊，杨术《从政治学角度比较公共行政与公共管理》[J]，安徽广播电视大学学报，2006年第2期
[2]参见张成福，党秀云《公共管理学》，中国人民大学出版社，2007年
[3]徐仁璋《公共行政学》，中国财政经济出版社，2002年
[4]高培勇，张康之《公共管理导论》，经济科学出版社，2003年
[5][美]H・乔治・弗雷德里克森，《论新公共行政学》。转引自[美]弗兰克・马里尼编，《论新公共行政学》，钱德勒出版公司，1971年。
[6][美]J・罗尔斯《政治自由主义》，万俊人译，译林出版社，2000年
[7][美]w・威尔逊《行政学研究》，政治科学季刊，1887年第2期
[8]张方华《政治的价值性与政治伦理诉求》[J]，云南社会科学，2009年第1期
公共管理方向篇10
论文摘要：行政法的发展总是与行政实践相伴而行的, 当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。行政主体多元化和行政方式非权力化被认为是新公共管理的比较明显的两个特征。中国的行政改革理应遵循公共管理的社会化、市场化取向。传统的行政学理论已经不能解释公共管理中多元化的行政主体和非权力性的行政方式的新变化。行政法在公共管理实践和改革的背景下必须转变传统行政法观念，即从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念，必须顺应公共管理的社会化、市场化取向，顺应行政主体多元化和行政行为、方式非权力化现象日益增多趋势，补充、丰富和发展行政法内容。
行政法就是解决关于行政问题的法。行政实践和随着行政实践而产生的行政观念是行政法的基础。因而有人说，行政法是静态的行政管理，它将成熟的行政管理模式以法律的形式固定下来。行政法的发展总是与行政实践相伴而行的，因为行政法和行政实践的关系不仅仅是相互促进和保障，行政实践的不断发展还为行政法提供了新的基础，行政行为方式的变化使得行政法面临着一系列的新课题。当今各国都兴起了以新公共管理为主要内容的行政改革。中国的行政改革也有类似的取向。新公共管理被学者们认为是不同于传统行政的新的政府治理模式，行政主体多元化和行政方式非权力化是新公共管理的比较明显的两个特征。传统的行政学理论已经不能解释这些行政主体和方式的新变化。行政法在公共管理改革的背景下面临着转变观念，补充和发展行政法内容的新任务。
一、 传统的公共行政和行政法
20世纪初期，在西方国家中行政国家开始兴起和出现。所谓的行政国家是指，在三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相近的行政裁决权，行政权力大量直接管理和介入国家和社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。①其中的原因是，公共事务的增多，市场这只看不见的手面对纷繁复杂的社会问题已是无能为力，特别是1929～1933年的世界性的经济危机将政府角色从后台的守夜警察变成了社会前台的强权管理者。人们试图通过扩大政府管理公共事务的范畴以解决市场失灵的问题，并允许政府运用各种强制性手段化解社会经济危机，增进公共利益。因而政府在管理公共事务中的职能不断扩大，国家行政的观念也随之而形成。国家行政的观念强调行政主体的唯一性，即行政主体只能是国家行政机关，并强化行政权的优越性。我国在建国后的相当长时间内实行的是计划体制，一切社会经济活动都由政府来进行行政指导和干预，行政国家的色彩更为浓厚。
在行政国家背景下建立起来的行政法，基本上就是从国家行政这一观念出发而构建的。这一点集中体现在行政法的调整对象和行政法的功能两个方面。以我国的行政法为例，第一，我国的行政法将行政法的调整对象界定为国家行政机关实施国家行政权的行为。即从行政主体角度来看，认为公共事务的管理权专属于国家，国家是管理公共事务的唯一主体。我国的行政法学教材对行政的解释是：“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的”，②“只有国家出现以后才有行政，将来国家消亡了，行政也将自然消亡。”③这些表述都强调了国家对公共事务管理的独占性。从行政的行为角度来看，认为行政活动的本质是国家运用行政权所进行的管理活动。“行政就是管理”，强调国家运用行政权力实现公共利益，并将运用强制性权力作为行政行为的本质。对行政行为的研究，一般从行政立法、行政执法和行政司法三个角度展开。而这三种行为体现出国家享有以命令和强制为主要手段的管理方法的特征。第二，从行政法的功能来看，在强调国家管理公共事务的职能的国家行政观念下，行政法要解决的问题是，如何提高行政机关的行政效率和如何控制行政权力的滥用以保护行政相对人的利益。虽然行政法有各种不同的学术流派，如控制论、管理论、平衡论等，它们的侧重点和价值取向不同，但都是在国家行政的框架内，在侧重保障国家行政权与控制行政权的不同重心上去阐述。此外，在对行政法律关系的认识上，学者们都认为行政法律关系中必定有一方是行政机关，行政法律关系中的双方地位不对等，行政机关处于优越的地位。
二、公共管理的兴起与行政法的困惑
1. 公共管理的兴起和内容
第二次世界大战后，西方各国采用凯恩斯主义的主张，政府对社会进行全面干预，取得了一定的成效。但从20世纪70年代起，西方各国却出现了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象。政府管理也危机四伏，政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵。人们开始反思政府公共管理尤其是政府全面干预社会经济生活的实践。这在客观上引发了西方政府的改革浪潮。另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历长期的分化、初步融合之后，开始向整体化迈进，出现了跨学科、交叉综合研究的趋势。
各种与政府管理密切相关的学科取得了迅速发展。在公共管理部门实践和社会科学发展的内力推动下，80年代中后期西方国家出现了新公共管理学。?
作为一门学科的新公共管理学，反映了80年代后西方在公共部门管理特别是政府管理领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势，已经成为当代西方政府改革的一种指导理论。新公共管理学采取一种新的研究途径，它和传统的公共行政有明显的区别。有学者将其概括为以下几点：（1）公共管理学将研究对象由政府行政扩大到其他非政府组织的公共机构，甚至私人部门的公共方面。（2）公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序向重视项目、结果和绩效的转变，这使得公共管理的政治环境、战略管理、绩效评估、公共责任等成为公共管理的核心主题。（3）打破政治－行政两分法的传统，充分吸收当代各学科的理论和方法，特别是经济学的理论和方法，并与工商管理学融合。（4）公共管理学既是实证研究又是规范研究。（5）公共管理学来源于公共部门的管理实践又指导部门改革尤其是政府改革的实践。④ 实际上，公共管理学不仅是一种新的政府管理理论，也是一种新的政府管理模式。在这种新的政府管理模式指导下，政府改革基本围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场、政府与企业的关系，主要趋向是“在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动；宁要提供公共服务的多元结构，而不要单一的无所不包的供给方式；宁可向使用者收费，而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础；宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。”⑤ 二是利用市场和社会的力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力的不足。“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能。”⑥三是改革政府内部的官僚体制，提高公共机构的工作效率和服务质量。将工商管理中的绩效管理、组织发展、人力资源开发、顾客至上、合同雇佣制、绩效工资制等理论和方法应用于公共部门管理的实践之中。⑦
2. 行政法在公共管理实践中面临的困惑在公共管理模式下，行政主体是多元化的，政府不再是管理公共事务的唯一主体，非盈利组织或者称为第三部门组织在参与公共事务的治理和公共服务等方面的作用日益突出，成为公共事务管理中的重要力量。但是在传统的行政法理论研究中，非盈利组织或第三部门在行政组织法中却处于尴尬的地位，虽然他们的存在有合理的一面，但由于突破了行政事务专属权属于国家的国家行政观念，其地位、权力来源和合法性基础相当缺乏 。⑧学者们多将新的行政主体的出现从权力的委托或授权的角度去研究，研究的重心放在授权或委托的程序、侵权责任归属、救济方法和途径方面，而忽视或回避了对行政权力社会化合理性的直接研究。
公共管理强调可以将私人部门的管理经验和方式引入公共事务的管理中，出现了以淡化强制性管理为特征的新的行政方式，行政指导、行政合同、行政激励等成为公共事务管理中的主流方式。对这些非权力性的行政方式，有关行政法律关系和行政行为性质的界定的传统行政法理论都难以解释。正如有的学者指出，即使勉强拉入现在的理论框架中，“不全面又不顺畅。”⑨ 在研究这些新的行政方式时，为了表明这些问题是行政法的问题和其内在地包括着国家行政主体和行为要素，主要强调这些行为虽然有合意的一方面，但其要素仍是双方地位不对等，国家行政机关居于优越的地位，其行为本质包括权力性因素。
可以看出，现有行政法对这些新问题的研究仍是在旧的框架指导下，无视“准行政行为”、“第三部门”等领域的存在或把它们置于行政法研究的边缘，这与公共管理的实践不相适应。行政改革实践的发展呼唤行政法研究的新观念，要求行政法的新发展。
三、公共管理下行政法的新发展
为了与公共管理的实践相适应，行政法应从转变传统观念出发，以有效解决问题为尺度，多层次、多重心地开展研究，促进行政法的发展。
1.行政法传统观念的转变
行政的观念是行政法研究中的基本理论观念。行政法的新发展首先应从行政观念的转变开始，也就是要从国家行政观念转变为行政包括国家行政和社会行政的公共行政观念。传统的国家行政的观念主张管理公共事务的最佳选择是由国家直接运用行政权力实现行政目标。新的公共行政则强调公共事务的最佳选择是以公共利益为目标，由多主体共同参与，合理分配国家和社会之间公共事务管理的范畴。这种观念的变化包含了行政目标、行政主体和行政方式等几方面的变化。行政目标的变化，预示着要从传统的以国家管理为中心的目标扩大为管理和服务并重，以最大限度地实现公共利益为行政的直接目的。行政主体的变化，体现在政府不再是唯一的公共事务和公共服务的提供者，只要能有效实现行政目标，各种组织包括非赢利组织、地方团体甚至私人企业的公共部门都应成为行政主体，它们应通过法定的途径进入公共事务的管理领域。行政方式的变化表明，行政并不仅仅是行政行为和行政强制执行，而且是使用各种各样的手段来实现行政目的。行政目标转变为最大限度地实现公共利益后，基于平等、公开基础上的非强制性行政行为应大力推广。
与行政的观念相联系，行政法的基本问题从以政府权力为主导变为以公共利益为主导。政府权力为主导，研究政府应该如何行政；以公共利益为主导，由谁来行政和怎样来行政都是研究的内容。行政法不再机械地以权力性行为认知行政法的研究对象，行政法功能性质不再是“控权”和“管理”的问题，以制度化的方式实现公共利益，提供最好的公共服务将是行政法的基本任务。公共利益变成了行政的直接目标，同时也成为行政法研究的直接对象。这样一来，“政府权威行政观念转变为民主行政观念，行政主体多样化的研究就成为行政法研究的基本课题，行政合同、行政激励、行政指导等非权力性行政行为也不再是行政法中的反常例外行为。抛开僵硬的教条和学科限制，以问题定向，运用法律规范手段，实现权威行政向民主行政、管制行政向服务行政转变过程中的公平和效率，以促进人民福祉，应是行政法在未来的主要任务。”10
2.行政法内容的发展
行政主体是行政法主体的必然组成部分。公共管理中行政主体的多元化，使得行政法主体的内容相应扩大。这些非政府的行政主体资格的界定，如何与政府进行权力划分，它们如何合法地进入公共事务的管理，如何进行管理以及相应的救济方式问题，都成为行政法的新内容。?
随着公共管理中市场化、社会化的取向，政府在不断地放松规制，行政合同、行政指导等非权力性的行政行为越来越多。对哪些领域应禁止政府运用强制性权力，哪些公共事务应交给市场来处理，不仅仅是行政学要研究的问题，也是行政法的研究内容。行政法对行政合同、行政指导和行政激励等行政行为的研究将极大丰富行政法的内容。
随着行政主体的多元化和非权力性行政行为的日益增多，行政法的调整和调整方式也出现了相应的变化。“行政法在逐渐扩大调整对象，变革调整方式，主要体现在权力色彩和强制观念的弱化，代之以平等、合意的观念。近年来世界各国出现了一些突破原有国家行政观念的现象，如行政组织私法化、行政行为之非制式化、行政任务民营化、行政法关系的多面化等。正如日本学者指出的那样：“实体法上区别公法和私法是没有多大的意义的。”行政机关在调整公共事务管理的法律适用和救济方面，不是机械地适用公法的规定，而是根据问题的定向，采用“提提示问题式的概念”，以平等、比例、公正为原则适用公法或私法以实现公共利益，这也就是我国台湾学者和日本的学者称之为“公法向私法逃遁”的现象”。11
公共管理在实践中还未成熟，但作为一种新的政府管理模式和研究途径，被认为是代表了公共管理的发展方向，具有强大的生命力。行政法在公共管理实践的推动下，不断补充和丰富新的内容，因而也不断地向前发展。
注 释：
①张国庆主编.《行政管理学概论》，北京：北京大学出版社，1990
②许崇德，皮纯协主编.《新中国行政法学研究综述》，北京：法律出版社，1991
③胡建淼主编 《行政法教程》，北京：法律出版社，1996
④陈振明. 公共概论范式的兴起与特征. 《中国人民大学学报》，2001年第1期
⑤转引《布莱克维尔政治百科全书》，613页
⑥〔美〕v. 奥斯特罗姆. 《美国行政管理危机》，北京：北京工业出版社，1994
⑦陈振明主编. 《公共管理学——转轨时期我国政府管理的理论与实践》，北京：人民大学出版社，1999
⑧转引苏力等. 《规制与发展》，杭州：浙江人民出版社，1999