公共财政的特征篇1
根据自己的认识,我想提出四点关于公共财政基本特征的表述。我认为所谓公共财政,顾名思义,很关键的一个内在导向就是强调其“公共性”。公共财政的特征,首先就是要以满足公共需要为主要的目标和工作的重心。这样一个要点,包含着如何正确处理公共性和阶段性的关系的内容。我们过去所理解的国家财政,理论的支柱是马克思主义的国家学说;其所强调的是国家是阶级矛盾不可调和的产物,所以强调了其阶级属性和阶级的性质。而马克思主义国家学说也指明了社会主义条件下的国家消亡问题。我们在社会主义初级阶段,国家的阶级属性仍然存在,但是在往前逐渐发展的过程中,要进入一个马克思主义所勾画的国家消亡这样一个可能很漫长但是必然的历史过程。从这个角度上看,不能否认阶级性,但不能整天放在第一位来强调。我们的国家政权仍然是人民民主的性质,但我们在宜传上并没有把像过去的阶级斗争那样年年讲、月月讲、天天讲,总体上我们更需要创造一个社会和谐、统筹协调、共同发展、共同繁荣富裕这样一种氛围和态势。所以,这里特别要强调的是在国家消亡这样一个大方向下,社会主义初级阶段应该抓住什么主导性的东西。社会主义既然是为全社会的共同利益采谋求发展,在理财上必然是要强调满足社会公共需要作为主要目标和工作重心,这和历史发展趋势是相合的,和我们现在这样一个建设现代化的发展阶段上以经济建设为中心,以全面建设小康社会为纲领的具体方针和具体任务也是紧密结合的。所以我觉得公共财政无非是更明确地、更理直气壮地强调对于社会公共需要必须满足,要把它作为我们工作的重心。政府的社会目标里这是一个主要目标,同时也要客观地、实事求是地看待阶级属性;顺便说一下,在学界里大家往往都不假思索地引用一个判断:国防是纯粹的公共产品,言下之意就是说国防是完全对应于社会公共需要的。但实际生活中,显而易见各国的国防不可能是纯粹公共产品,美国的飞机飞到我国领空发生撞机事件,显然是侵害我们的的,显然不是对所有人都有益无害的东西。美国在科索沃狂轰滥炸,他说是国防,是纯粹公共产品,我们处于弱势的、被欺负的国家,简单地学他们这个概念,就会造成很严重的误导。我个人的解释是国防不可能是纯粹公共产品,只要有国家和国家之间的利益对立冲突,充其量国防只能在一定程度上表现为局部的公共产品,有些时候这种局部公共产品和其他局部公共产品会发生非常严重的冲突。举个直截了当的例子,日本在侵略中国和亚洲其他国家的时候,说要建立大东亚共荣圈,好像是个公共产品,大家是“共荣”的,实际上是血腥的侵略和残杀。对这一点我们必须清楚。不能简单地附和他们的学者的所谓主流观点。但回到主题上来,公共财政的主导目标、工作的重心应该是满足社会的公共需要。
第二个特征仍然离不开公共这个表述,就是应该以提供公共产品和服务作为基本方式。这个要领要处理的是政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制,以寻求生产力的最大解放和最高的总体效益。事实证明,千千万万市场主体分散决策这种运行机制、资源配置机制,更有利于解放生产力。这是现阶段的现实。但是市场有缺陷,有其失灵的领域,我们就必须在这些领域,特别是在公共产品和服务不能有效提供的领域,由政府担负起应该负的责任,职能应该到位。这就是说公共财政顾名思义,从其所提供的产出这个角度看,主要就是公共产品和服务。由于市场不能有效提供,政府必须通过理财系统来提供,来和市场形成一种合理的、相辅相成的、互补的关系。这样才能有利于生产力的解放和社会总福利、社会总效益的最大化。
第三个鲜明的特征还是要紧扣公共这个表述,公共财政是以权力制衡的规范的公共选择作为决策机制。公共财政和我们原来没有进入到这个状态的财政,以及原来状态下的与政府理财相关的决策机制之间,有什么本质的不同?这个重大的不同就是,公共财政必须实行政府理财的化、法治化、民主化。
按照法国专家的解释,西方主要市场经济国家所谓的公共财政,是作为中世纪王室财政的对立物产生的。把中世纪的欧洲王室财政与中国的情况来对比,类同于我国过去专制主义社会状态下的帝王财政,只不过欧洲历史上那种“封建”的状态更典型,是一个一个分权的城邦小国,一个一个王室。这些王室虽然有税收的形式,甚至也比较早地发展了公债的形式,但是那个时代的财政主要是人治的财政,王室决定如何征税、如何发债、如何花这些钱。中国的专制情况是“天子”的权力集中度非常之高,人治特点比欧洲中世纪有大大过之而无不及。欧洲的王室财政到了资产阶级大革命之后被新形态的取代,在具体运行形态上有一些和中世纪的情况孑然对立的基本特点和主要原则。
我们听到法国专家介绍强调了几点,在资阶级革命之后这种新的财政形态取代王室财政,首先的一个区别或原则,就是这个财政要依托于宪法和法制,宪法和法制规定的起点就是公民的自由平等和财产权等内容,这是他们所谓的“立国之本”。中世纪的情况下,人生下来地位就是有区别的,有王室贵族及王室贵族下面各个层次的贵族,然后才有平民,往下还有农奴。到了新的社会状态下,所有的公民生而平等,这是宪法规定的公民权利。在这样的平等权利之上,对财政权有明显的界定,即规定财政作为政府的理财部门是独立的,不受其他部门管辖,也不受,由原来所谓最上层的王室或者决策机关直接指挥,财政部门是公众的理财机构,要听命于公众选举出来的立法机构,就是所谓议会。议会批准财政部门理财的执行方案即预算,财政部门按照议会批准的文件来从事其理财工作,。这是一个全新的理念,是一个全新的依托于法治的一种理财新境界。这种财政部门相对于其他部门的独立性,及其必须由最高权利机构议会来决定工作具体执行方案的属性,明显地对立于过去王室财政的形态。在这种新形态下,公民都必须对国家纳税,而所有公民纳税遵循的原则是一致的,不分高低贵贱。
法国专家强调的第二条原则是,税收机关本身无权制订税法,税法只能由体现国民意愿的议会等立法机构来决定。
第三条原则,税收所得的收入和支出要绝对分开。收税的机关不能决定钱如何使用。按我们今天的话来说,这一条从源头上就明确了实行收支两条线。政府部门的理财和企业理财完全不一样,企业的收支显然是连在一起的,收入越丰厚,支出的能力越大。政府机关不是这样,政府的权力具体落实到机关里去行使的时候,不能在取得收入之后就以挂钩或其他方式切一块下来,解决机关人员自己的工资发放和福利待遇问题,必须如数一分不少上缴到国库,收是收,支是支。另外有一条线索在预算里安排政府机构的工资和福利支出。公共财政一开始就明确的这种收支两条线原则,解决的是公众
权力不能在执行机构由于利益驱动而发生扭曲的问题,而这种扭曲在我国转轨过程中普遍发生。这几年所推行的许多改革措施;就是想矫正这种扭曲。交通管理部门因为交通罚款直接或间接与人员待遇、工资、福利挂钩,所以就出现了普遍的千方百计去刁难驾车者,多获取罚款的状态,甚至发生人为设置“道路陷阱”的敲诈情况。这种利益驱动比思想教育更能发挥作用,哪怕天天讲提高觉悟、提高素质,但利益驱动使他更倾向于只要有可能就要多收罚款来增加自己的收入。在现实生活中,制度层面要尽可能解决这种公权扭曲的问题,体现为公共财政在市场经济国家的经验里,从源头上就规定了收支两条线。
法国专家还强调了第四条原则,属于公共财政在理念上的根基,就是所有的公民有纳税的义务,同时就享受纳税人的权利。权利包括知情权、监督权、参与权,可以通过规范的渠道介入公共事务,来表达偏好、表达主张、提出要求、实行监督。
我国作为一个后进的大国,在背负着沉重的两千多年专制主义传统的状态下,搞公共财政的建设,可能会碰到;一系列比其他国家在一般情况下更突出的矛盾问题。经过多年的努力,我们在禁止乱收费的方面仍不敢说做得很好,有的地方好一些。有的地方差一些,只能说初见成效,使公权的扭曲多少有所收敛,实际上离真正解决这个问题还非常远。我们权力制衡的大框架,现在还在探索的过程中。十六大提出的政治文明,有很多问题还没有展开。公共财政中这种规范的公共选择,是以权力在各个环节上受到制约为前提的,防止在权力的绝对控制以后发生腐败问题。这种权力制衡前提之下的规范的公共选择,我理解首先要有一个透明、走民主轨道的程序。因为公共选择从广义上说是客观存在的,社会成员在某些情况下,会自然介入,社会矛盾的积累会导致整个社会中出现副作用极大的不规范的公共选择。中国历史上几百次农民起义,其实也可以理解成一种公共选择的形式,就是民不聊生,,只好揭竿而起,通过农民起义的形式达到改朝换代的目的。一般在每次改朝换代后新朝的初期,情况稍微好一点,老百姓日子勉强过得宽松一点,以后矛盾逐渐积累,得不到体制内部的解决,又矛盾激化,再造成一次新的改朝换代的起义。这种不规范的公共选择,是我们在现代社会里极力要避免的,我们现在所要寻求的权力制衡下的公共选择,应该是规范的。这种规范的公共选择过程能够提供社会主要事务的协调与决策,这个决策机制在理财方面要由公共财政具体地贯彻落实。实际上所有的决策必然紧密联系财力的配套,做出决策的同时,实际上需要做财力的可行性研究和分析。前面说过所有错综复杂的矛盾交织在财政这个分配环节上,体现为需要和可能的永恒的矛盾,如何用相对合理的方案解决这些矛盾,就必须通过规范的公共选择的机制来求出一个答案。总之,在决策制度上,公共财政无非就是强调:我们不可避免地要走化、法治化、民主化的道路;第四个和公共财政紧密相连的基本特征,是公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里说到的公开性又是和公共财政的表述直接呼应的,就是不能把什么都放在桌面下藏着,由部门内部少数知情人来讨论,而是要最大限度地把信息提交给社会成员。当然特殊的机密、如某些国防问题,当然不能做书生式的理解。但是除此之外,应该公开的一定要有公开性,公开性要具体落实在透明度上。传统体制下,一贯实行的很多保密的措施,实际上现在已经落后于时代了。比如预算的收支科目,过去每年财政部预算司要编一个当年度预算收支科目,上面专门印上“机密”字样,后来改为“秘密”,因此仍不能带出国门。我们在国外考察的时候,非常关注人家的预算科目设置,就会出现一些尴尬的事情。人家非常热情地介绍了他们的预算科目,他们认为政府必须对公众负责,所以预算都是规规矩矩印好的现成的材料,送给我们之后,对方就会询问中国的财政预算科目设置情况,我们只好搪塞,说我们正在改,改好后给你们寄过来,实际上没法交代,因为科目设置是作为秘密的东西。现在秘密两个字去掉了,叫做内部资料,不得外传。实际上预算科目本身仅是一种技术性的规定。
这种公共性、透明度,在我国现阶段是相当低的,而公共财政的发展理所当然地要求有这种透明度。于是自然而然就会引出政府资金的完整性问题。政府体系所有的财力,都是政府通过社会统治者、管理者的权力,当然在我国还包括社会中国有资产的管理者、代表者的权力收取上来的;这些收入应该完整地体现在一个一览无遗的预算文件里面,来接受监督。我们过去的情况是把这种收入分割成几个部分,转轨过程中预算内是一块,这是要对人代会报告的,虽不详尽,但最基本的透明度应该说有了。预算外这一块,财政部有相对规范的制度规定,但是可以不对人代会报告,透明度就大大降低了。实际上各个部门单位过去还有为数不少的第三块,所谓“体制外资金”和“小金库”。1996年清理整顿预算外资金后,现在基本的格局是已经“三而二”,第三块在制度上已经没有地位了,只要发现就必须整顿清理,进入预算外,或者进入预算内。今后的发展逻辑还要逐渐地向“二而一”转变,现在编制部门预算实际上已经要求按照综合预算来编制,不管是预算内还是预算外,这些来自公众的钱都是公权行使的对应财力,必须完整地进入预算文件,对公众做交代,接受公众监督,减少可能发生的运用公权中的公众资源误配置。在这样的理念之下,必然要强调预算的完整性。
所谓事前确定,在所谓美国的“进步时代”里,是他们反复讨论的一个关键的要领。如果预算确定后只是一个弹性很大的供参考的东西,那么执行机关就可能会利用弹性,造成很多和公众利益偏离的情况。事前确定就是大家先充分讨论,如何使公众利益最大化,确定好了之后,立法机构审批,审批后预算成为有法律效力的文件,就必须严格执行。市场经济的情况下,已经严格到预算执行起来必须不多不少、不迟不早,一点松动的余地都没有。我在十多年前作为访问学者曾在美国一年,有意识地对美国三级政府做了财政体制的调查,当时反复问过不同级次上的预算管理的官员。按照中国人的理念,实事求是、因地制宜是天经地义的,过去我们理解传统体制僵化,就僵化在买酱油的钱不能打醋、买棺材的钱不能治病。我原来以为市场经济有一个很灵活的机制,但美国各个层次上的官员给我的回答都是不可能改变预算规定的数量和进度,如果改变的话,就要进监狱。不是我们所理解的一个“党纪政纪处分”的问题,而是一个刑事犯罪的问题。可见其事前确定好的预算文件执行起来是一丝不苟的,是非常严格的。之所以这么严格,是与其多年来制度建设里所积累的相关程序、规定有关的。比如联邦的预算编制要提前一年半做经济预测,以及大量的讨论,美国的总统预算管理办公室和财政部在反复磋商基础上,形成初步的预算编制文本后,要递交给参、众两院,由两院的预算专门委员会分别进行逐项讨论,提出各种修改意见,以后再经过国会和总统的审批。这些都体现了权力的制衡,谁都没有无限的权力。通过这么复杂的一套编制程序形成的预算,执行起来要求非常严格。那么如何解决因地制宜、灵活变动的问题?另有特定的修改程序。认为需要修改的,可以提出申请,有关部门会在规定期限内给予答复。也就是说把买酱油的钱算好了,就是不能买醋;看病的钱另外安排,买棺材的钱就是只能买棺材。在执行环节上非常严格。至于修改,也承认在情况的变化下可以急事急办、特事特办,也规定了紧急应急程序。“9.11”事件发生后,两天之内美国在全国人心未定的情况下,国会就通过紧急拨款法案,几百亿的反恐资金就拨出去了,这就是急事急办、特事特办的处理。这种具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为一个基本的管理制度,是公共财政实际运行过程中的保证,满足社会需要、提供公共产品和服务、实行规范的公共选择都要通过预算的程序和内容来体现。
按照上面关于公共财政基本特征的理解,下面要汇报的是在我国现阶段,如果说将建立公共财政框架理解为一个基本的导向、一个虽然现在是粗线条的、不可能有严丝合缝的设计细节的财政运行形态,但是势必要往这方面发展,那么应该抓住一些什么主导性的因素。作为研究者,我想汇报六个方面的认识。
第一是按照公共财政发展的要求,在政府和财政的基本职能中需要收缩生产建设职能。
公共财政发展中第二个主导性的因素,是要合理掌握财政分配顺序、轻重缓急。
第三个主导因素,是要形成规范的公共选择机制。
第四个方面是政府财政部门、税收部门要形成理财系统为公众服务的意识和制度规范。
公共财政的特征篇2
关键字：行政征收公共利益补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
公共财政的特征篇3
［关键词］财政模式；财政本质特征；竞争性国有资产
关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。
一、财政的本质特征
关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。
近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主，抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。
据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。
二、财政模式的几种不同理论
在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。
至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于”公共产品“范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入”公共财政“的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为”功能财政“。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入”功能财政“范畴”。③从上论不难看出，论者之所以会得出“功能财政”不属于公共财政的结论，主要源于其对公共产品概念理解的狭隘化。以上面提及的社会保障为例，论者将社会保障与社会保障基金、支出混为一谈，然后得出社会保障具有效用可分割性、排他性、竞争性等特征。维护社会秩序是政府提供的公共产品，关于这一点恐怕没有人会提出异议。但如按照论者的思路，因为警察可以在不同的时间用不同的形式为不同的社会成员提供服务，同一个警察在为某一社会成员提供服务时，其他社会成员则不能享受这一服务，那么同样可以得出治安具有上述特征而且不属于公共产品的结论。
任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。
最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。
通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。
三、我国竞争性国有资产的发展方向
目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：
第一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。
第二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。
［注释］
①张馨我国“财政本质”观演变评述［J］。经济学家。1999（4），92.
②叶振鹏公共财政与国有资产经营财政［J］。财经文摘。1999（6）。27.
公共财政的特征篇4
美国联邦宪法第五修正案规定:“不予公正补偿,私人财产不得被征为公用。”其目的是对政府既有的征用权给予明确的限制。第一,征用必须满足公共使用的要求;第二,对征用必须作出公正的补偿。
一、征用的理论依据
为公共利益征用私人财产似乎是政府与生俱来的权力,但对其原理却有不同认识。
(1)在公民取得财产之前,国家对财产拥有初始的和绝对的所有权。个人所有权是由国家让渡的,而国家在让渡的同时自然保留了将来再索回的权利。
(2)征用权是封建时代王室特权的残余。在欧洲封建制度下,土地的最终所有权归王室所有,贵族和其他民众只是不同层次的佃户。国家继承了王室的政治权力,也就继承了这种最终所有权。
(3)从自然法的角度出发,征用权是政府得以存在的必要条件,是的内在特征。
二、征用的鉴定及难点
政府到底有没有征用私人财产?这个最基本的问题正是美国关于征用财产的宪法案件里诉讼最多的问题。
1.占用性征用
占用性征用在法律上相对明确。它分为两小类:一是占有,即政府将财产的所有权收归己有。这是明确的征用,必须给予补偿。二是占用,即政府虽然没有取得所有权,但获取了财产的使用权,永久性地占用了财产。这种名义上的不占有却是实质上的占有。如果政府对财产进行了永久性的侵犯和占用,不论这种侵犯是多么的微小,都构成征用行为,必须给予补偿。
占用性征用的表现形式可分为以下几种:
第一,有形的侵占。这不仅包括直接占据和使用私人财产,还包括将泥土、水或其他物体强加到受侵害一方的财产上。例如,政府建造的水坝淹没他人的土地构成征用。
第二,无形的侵占。例如,空军在养鸡场上空进行飞行训练产生的噪音使得该土地不能再被当作养鸡场使用,这也构成了征用。法院认为,政府的行为造成的后果“和联邦政府直接侵占了土地一样彻底”。
第三,第三方的侵害。即使政府不直接侵犯财产,但是授权非政府的第三方永久性地侵犯他人财产,也构成宪法意义上的征用。例如,纽约市一个地方法规授权有线电视公司在未经许可的情况下,在别人的公寓楼上安装电视缆线。最高法院仍判定这种行为构成了对他人财产的直接侵犯,因而构成征用。与此相关的另一类征用是政府强迫私人开放其私人财产为公众使用。
2.规制性征用
政府有时不直接占有或占用,或不授权他人占有或占用财产,而只是对财产进行规制。在美国,纯粹的政府规制是无需补偿的,因为在美国的宪法框架下,规制属于政府合法的“警察权力”(policepower),具体包括为了公共卫生、公共安全,或公共福利而对财产进行规制。一个典型的例子是政府有权对工厂的污染进行规制,要求工厂进行整改乃至停产。
在某些情况下,规制会对财产所有者造成沉重的负担,甚至等同于征用。规制和征用之间的边界是如何确定的?这个问题并没有明确的规则和现成的答案。在不同时期,美国高院用以下几个主要的检验方法来进行判断。
方法一:公害和公益的区别。如果政府规制是为了防止公害,则无须补偿;如果是为了获取公益,则属于征用财产,必须补偿。公害和公益的二分法看似简单有效,实际运用起来却要复杂得多,要区分两者并不容易。防止甲损害乙,其实就给乙创造了一个公益。
方法二:经济损失的大小。如果规制的结果造成财产的损失过大,则可视为征用,须予补偿。如果造成的损害较小,则不算征用。但是,究竟多大的损害才算过大?如大部分的宪法案例一样,要采取一个僵硬的标准是困难的。但至少可以发现:如果政府规制完全摧毁了财产合理的经济价值,则一定是征用;如果政府规制仅降低了财产价值,但只要还留下了合理的经济价值,就不算征用。例如,纽约市将pennCentral火车站指定为历史建筑,并禁止该建筑的拥有者在原建筑顶上加盖高层,最高法院判定这一行为不构成征用。再例如,某人在海边购买土地准备修建私宅,买地后,政府通过了保护海岸的方案,禁止在该条海岸线上修建任何住宅。这一规制使得这块土地变得毫无价值。最高法院的判决认为,如果一项规制消除了土地的所有经济用途,即构成征用。
方法三:附加条件。在所有者申请土地的开发许可时,政府强加一个附加条件。这种附加条件通常有利于公众,但对所有者并没有什么好处。这种做法从上个世纪70年代开始随着对土地使用规制的大幅增加而流行起来,实际上为地方政府的公共服务提供了一个廉价的替代品。传统上,公共产品需要由征税来提供,由全体公民来负担;现在,通过使用附加条件,某些公共设施可以由进行地产开发的某几个人来提供,且不会对政府和其他纳税人造成负担。对地方政府而言,这种办法既便宜又有效。例如,政府给在海边开发地产设置了条件,要求地产的所有者允许公众在去海滩时穿过他的土地。最高法院判定,给予公众穿行权会构成征用,必须给予补偿。
三、公共使用的鉴定与难点
由于公共使用是决定政府征用是否具有合法性的关键,对什么是公共使用的探讨成为整个征地问题的核心。
1.以公共使用(publicUse)还是公共目的(publicpurpose)为标准
公共使用有两个不同的定义。窄的定义认为,公共使用要求公众实际使用,或有权实际使用被征用的财产,如高速公路、机场、水电设施、公共图书馆等;宽的定义则认为,公共使用相当于公共目的,即它能给公众带来好处和利益。
在实际判决中,运用不同的定义会产生完全不同的结果。比如,在窄的定义下,建一个剧院似乎可以满足公共使用的要求,因为公众只要买票就可以使用剧院。而在宽的定义下,建造一个能给当地创造大量就业机会的工厂就算符合公共使用,即使该工厂是私人所有。
2.公共目的的含义及判别标准
在宽的定义下,只要政府对财产的征用会为公众带来好处,政府和公众并不必要直接占有或使用被征用的财产。将财产从一部分人手里转移到另一部分人手里,也可以达到服务公共利益的目的。
案例一:旧城改造,政府可以动用征地权力,将需要改造的旧城区征用并转卖给开发商。华盛顿特区旧城改造时,特区政府运用征地权力取得了旧城的破旧地产,并打算将这些破旧地产转卖或租赁给私人开发商进行开发。这些地产的原主人认为这是政府将财产从一个私人转移给另一个私人,不是转移给公共使用,是违宪行为。最高法院首次明确拒绝了公共使用的狭隘定义,并取而代之以广义的定义:“在宪法的规范下,立法机关就什么是公共利益所作的决定是具有最终效力的。在立法领域,立法机关,而不是法院,才是公共利益的守卫者。”
案例二:经济发展,政府将征来的土地转让给某一家或几家企业,这些企业可以促进当地的经济发展、创造就业。底特律政府将原告的土地予以征用,准备转让给通用汽车公司建造新的厂房。原告要求法院严格区分“使用”和“目的”。由于此案中被征用的土地没有为公众,而是为通用汽车所使用,应被裁定违法。法院明确否定了这一狭隘定义,认为公共使用等同于公共目的。
案例三:财富的再分配,如果土地分配极度不均,政府可以通过征地对土地进行再分配。夏威夷的土地所有权集中在部落酋长和贵族手里,土地分配极度不均。州政府运用征地的权力,准备将土地进行重新分配,同时对原来的所有者进行合理补偿。原所有者们认为这种再分配是宪法所禁止的从私人到私人的财产转移,属于违宪行为。最高法院一致判决这个土地的再分配属于公共使用。法院同时还明确指出,判断征地是否为了公共使用的标准是“合理基础”检验。只要征地的行为与一个可预见的公共目的有合理的关联,这种征地行为就是第五修正案所允许的。
以上三个案例基本确立了在现代条件下公共使用的含义:公共使用等于公共用途或公共目的。只要满足以下两个条件,征地就满足了公共使用的要求:(1)政府征地具有合法的公共目的;(2)征地与达到这一目的有合理的关系。
宽的定义是否合理?是否赋予了政府过大的侵犯私人财产的权力?是否背离了第五修正案的原意?政府认为合理的行为就是合法的吗?
2005年,最高法院再次对什么是公共使用进行了激烈辩论。新伦敦是康涅狄格州一个破败的城市。为了振兴当地经济,市政府按照州议会的一条法案强行征用几块不愿自愿出售的土地,并给予补偿。征来的土地将和通过自愿交易购买的土地一起形成一个经济开发区,开发区的土地将转让给前来投资的商家。原告拒绝搬迁,将政府告上法庭,要求法院宣布经济发展不属于公共使用,因而对他们土地的征用是违法的。最终,最高法院判决认定经济发展属于公共使用。
如果一块土地在乙的经营下产生的收益大于甲能带来的收益,将土地从甲转移到乙手里不就增加了社会财富,从而创造了公共收益吗?正是基于这个考虑,该案的大法官试图提出一条新的规则:只有在一种情况下将私人的财产征收为他人所用是允许的――这种征用能够直接取得公共利益。
“直接利益”的新标准很难说比宽泛的“公共用途”标准更清晰和合理。首先,经济发展给公众带来的利益,既有间接的又有直接的。经济发展固然会造益厂商,但社会也会直接受益于新增的就业机会、更良好的治安和环境、更多的消费和娱乐选择;政府也直接受益于增加的税收、更高的民意支持等等。很难说这些收益不是直接的。其次,从危害的角度而言,土地集中的寡头结构固然是一种危害;分散的土地所有权阻碍了土地的集中开发,从而损害了当地的经济发展,也可以视为危害。
四、征地的政治分析
所有的征用可以分为三大类:第一类是公共所有,比如道路、公立的医院、军事基地;第二类是私人所有,但为公共所用,比如私有的铁路、水电煤气公司、体育馆;第三类是私人所有,私人所用,但服务于公共目的。前两类都属于窄义的公共使用,没有什么争议。争议的焦点在第三类。
对第三类征地,我们是否有理由相信正常的政治程序会导致合理的结果?利益集团理论、集体行动理论和公共选择理论的分析都表明,正常的政治程序未必会带来合理、公正的结果。强势集团、多数联盟乃至少数群体的利益都有可能被放大、压迫或扭曲。这种扭曲在分配政治中往往最明显,而征地正是最典型的分配政治。
政府的最重要的目的之一就是保护财产的安全。第五修正案以公共使用和公正补偿两个条款对政府的征用权进行限制,目的就是为了防止政府过分、不可预测和不公平地使用征用权。而在政府滥用征用权的行为前最脆弱的人群,恰恰是那些在一般政治程序中得不到充分保护的弱势群体。
政治程序未必产生合理结果这一点在征地中体现得尤其明显。征用的对象往往是穷人、少数民族和其他弱势群体。几乎没有听说过总统、法官和议员的财产为公共利益被征用过。征用负担主要由弱势群体承担这一现象已经部分地证明,一般政治程序是不能充分保护弱势群体在征地中的利益的。
五、征地的经济分析
征地权存在的理由是什么?经济学认为,征用权是在不完善的市场中提高效率的一种手段。由于市场的不完善,某些交易由于交易成本过高而难以完成。例如铁路。一旦铁路线动工,重新变换路线的成本会非常高,铁路沿线的居民就有动力在谈判时抬高向铁路公司出售的土地价格。这就产生了拆迁过程中常见的“钉子户”问题。由于钉子户的存在,要较快地集合建筑所需的所有土地就会很困难,于是产生了“集合”问题。这两个问题反映在交易成本上,使得交易成本过高,导致受到交易成本影响的产品和服务提供不足,进而导致社会福利的损失。
1.征地的交易成本理论
有关财产权的交易可分为高交易成本和低交易成本两大类。属于低交易成本的产权买卖可以完全通过市场进行。高交易成本的产权交易则需要政府干涉。
如果没有征用权,许多公共项目就难以完成。政府的征地权可以有效克服钉子户问题和“集合”问题,降低交易成本,保证必要的公共产品有足够的供应。
征地的交易成本理论能在多大程度上解释现实?一方面,许多征地行为完全符合交易成本理论,例如征地修建的高速公路、机场、军事基地等等;另一方面,许多征地行为并没有很强的交易成本问题,比如学校、邮局、政府办公楼等。按照交易成本理论,后者完全可以通过市场交易来完成。
理论与实际对比,我们自然会提出两个方面的质疑。一方面,在低交易成本的情况下,由于市场更有效率,以政府强制权力为后盾的征用权是不是就没有必要了呢?另一方面,私人发展商在搞一些成片开发项目时常常面临同样的钉子户和“集合”等高交易成本问题。是否因此也要赋予私人发展商与政府同样的征用权呢?
2.市场手段是否总是奏效
私人发展商并没有征用权,但通过市场手段也有效克服了交易成本问题。一些常用的手段包括:由商购买;订立期权合同;隐瞒真实购买人身份等。例如,哈佛大学为了扩展校园需要大片购买土地,而且这些土地必须是连片的。因而哈佛面临着典型的钉子户和“集合”问题。作为私立大学,哈佛无权要求政府为其行使征用权。于是,它行使了前面所描述的几种市场手段,成功地以正常的市场价格收购到了自己所需的土地。在此是否可以推论,即使在高交易成本的情况下,市场可能也比政府有效?
这种批评的假设是,政府可以与非政府主体一样有效隐藏自己的真实目的,从而可以诱使单个的所有者按市场价格出售财产。但是,首先,政府兴建的许多公共项目是不可能保密的。在不能保密的情况下,钉子户问题仍然会阻碍市场交易。其次,政府公共项目所需的土地面积往往远大于私人项目所需的土地。同时,政府项目的地段依赖程度也更强。随着所需土地面积的增大和地段依赖程度的增加,土地所有者寻求垄断地租的动机也越来越强,钉子户问题也就越来越严重。第三,有些钉子户和“集合”问题是非市场因素造成的,比如,对祖居的特殊感情使得财产所有者面对再高的价格也不愿出售。对这种问题,仅靠市场手段显然是不够的。最后,通过“秘密”的市场行为而不是公开的征地程序很容易滋生腐败。私有主体之间的市场交易一般是对双方有利的。而政府与私人之间的秘密交易,未必会对政府有利。以上分析表明,政府征地权的存在是有必要的。
3.政府征地不一定比市场交易更有效率
一个关于征用的经济学研究发现,在解决经济发展项目的土地集合中,政府征地并不比市场交易更有效率。对芝加哥1962年~1970年间的旧城改造项目的研究发现,在使用了征地权的情况下,高端地产得到的补偿系统地高于市场价格,低端地产得到的补偿则系统地低于市场价格。
这个研究似乎可以回答上面的第一个质疑,在交易成本较低的情况下,市场比征用更有效率。因而至少对第三类(私人所有、私人所用,但具公共用途)项目,法院应该对政府的征地行为进行更严格的审查。如果征用的土地全部是为了私人公司所用,如果由一个不具征用权力的“经济发展公司”出面,就可以运用人、期权、隐瞒购买人身份等非强制的市场手段,基本避免钉子户等高交易成本问题的出现。在这一类案件中,法院至少可以要求政府举证说明,为什么在经济发展类的用地中,征用比市场交易更有效率。
六、政府为什么要对征地进行补偿
“公正补偿”是对政府征地权力的一个根本制约。如果不需补偿,土地对政府而言就变得非常便宜,使得政府有动力过量征收土地,导致资源配置失衡。另一方面的顾虑是,投资者恐惧政府会随时掠夺他们的生产成果,从而影响他们投资的积极性。所以公正补偿条款同时起到两个作用,一是保护私人产权,二是限制政府权力,防止政府过度扩张。
上述公正补偿理论,受到了一些质疑。质疑者认为,补偿是没有效率的,由于补偿的存在,土地所有者会对土地进行过度投资,直至将来可能获得的补偿(公平市场价值)大于投资对他的实际价值。
另外一种看法认为,按照一个普通人的标准,他拥有一块财产,政府对这块财产进行征用、占有或规制,如果他不再拥有那块财产,就需要补偿。如果在普通人看来财产的损失达到原物几乎不复存在的地步,也需要补偿。如果只是小部分受损,原物基本还存在,则不必补偿。这是一个基于正义的补偿理论。因为第五修正案明确要求“公正”的补偿,正义也就成为一个必然的要求。
七、公平市场价值与公正补偿
1.公平市场价值
美国最高法院一贯的立场是,衡量公正补偿的标准是,财产原所有者承担的损失,而不是新所有者获得的利益。衡量损失的标准是财产被征用时的公平市场价值,政府无须为财产被征用以后的升值进行补偿。
2.公平市场价值公平吗?
首先,公平市场价值不等于全部价值。后者不但包括市场价值,还包括财产所有者对财产的主观价值(如特殊感情等),以市场价值补偿仍然会对他们造成伤害。其次,公平市场价值也没有包括搬迁的成本、律师费、其他隐形费用(如公司搬迁后可能面临的各种损失)等等。
为什么政府的补偿标准是“公平市场价值”而不是“全部价值”?后者不是更公正吗?这里的主要考虑是效率。市场价值是最容易、也是运用起来成本最低的标准。衡量主观价值没有客观标准,因而非常困难,且容易导致欺诈和新的不公平。采用“全面补偿”的另一个问题是严重的道德风险。如果对上述的私人价值、搬迁成本、律师费、机会成本等都进行补偿,财产所有者就有动机对财产进行过度投资,以及滥用上述各种成本,由此造成资源配置和激励机制的严重扭曲。
3.公平市场价值的例外
公平市场价值的一个例外是市场缺位,有些财产是没有市场的,比如学校、教堂、公园等。对这些财产采取的估值方法是成本法,即重新盖一个学校、教堂或公园的成本,或以损耗法计算的初始成本,或收入的资本化,或其他被认为公平的办法。
4.公平市场价值与未来价值
公平市场价值的另一个问题是要不要考虑未来价值。正常的市场价值是考虑了未来用途的。如果相信未来的用途可能会更有价值,一个买家就可能付更高的价钱。
八、部分征用时的补偿
如果财产仅被征用了一部分,但对未被征用的部分造成了损害,政府必须对造成的损害进行补偿。这种补偿有两种方法。
第一种是前后的比较,比较征用前整个财产的价值和征用后剩余财产的价值,两者的差别即为补偿数额。
第二种方法为价值加损失法,即被征用部分的价值加上未被征用部分承受的净损失。如果未被征用部分获得了净收益,补偿额则仅考虑被征用部分的价值。
九、征用的程序
程序正义和结果正义同样重要。征用的程序就是为了保证这种程序正义,迫使政府在征用过程中遵守正当程序。
严格的征用程序也有效限制了征地权的滥用。美国的征用程序中也充分体现了三权分立的原则,政府是无权单方面行使征用权的,必须受到严格的程序规范和司法审查。
征用的主要程序如下:
首先,政府必须先到法院提出征用申请(有些州要求政府在提出征用申请前必须尝试与被征用一方进行自愿交易)。
随后,必须就此征用通知所有被征财产的利益方。
公共财政的特征篇5
一、公共利益与eminentDomain
公共利益，英文为publicbenefits、publicuse、publicpurpose，是与征用权关联密切的一个词语，其内涵的界定须追溯至eminentdomain，即征用权。一般认为，为了限制政府获得私人财产的能力，宪法规定私人财产的征用须服从“公共利益”，其目的是为了抵制个人财产由于政府的专断或者不公正行为而丧失。但在实际上，由于eminentdomain从属于主权范畴，是国家行使主权的警察权力的体现，具有绝对性、至上性和不可限制性，这使得“公共利益”只能是一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款。
在美国法上，与服从公共利益关联的政府征收私人财产权并给予正当补偿的这一权力被称为eminentdomain.eminentdomain的字面意思为“极地”，实际上相当于德国法上的“高权”，即至上权力。由于其内涵特指“政府实体征用私人所有者财产的固有权力，特别是土地及将其转让于公用并为征用给予合理补偿”，[1]《牛津法律大词典》将其直接译为“国家征用权”，认为eminentdomain是“国家固有的、强制将私人财产用于公共目的的权力。它通常被认为是主权国家所固有的权力。给予合理补偿使它与单纯的没收相区别。”[2]该词最初是由十七世纪的法学家格老秀斯提出的。他相信政府掌握为公共目的征用或者破坏私人财产的权力，但必须给予补偿。布兰克斯通也认为，政府并没有征收土地所有者私人财产的普遍权力，除非给予合理的补偿。美国宪法没有任何条款提及这一权力，但是，最高法院认为，eminentdomain是联邦主权的一个附加和一个“政治需要之子”（offspringofpoliticalnecessity）。法院同样认为，第四条修正案限制征用私人财产只是对现存征用私人财产状况的一种策略上的承认。[3]
从征用权的固有权力属性和法院的观点来看，这一权力的确属于国家权力的“极地”，从属于主权范畴，具有绝对性和至上性。美国宪法第四条修正案之所以被称为一种“策略”，乃是因为只要国家认为需要，任何时候可以为了公共利益的目的得行使这一权力，条件是国家给予补偿。为了掩饰这一权力的绝对性，缓和国家因公共利益需要随时征用私人财产对个人侵害而引起的不满，宪法才对此做出了规定。亦即征用权固有的主权属性使其并非是为了对政府征用私人财产行为予以限制，严格而言，作为主权权力的征用权是绝对的，也是不可限制的，第四条修正案所限制的只是政府在征用私人财产之时不得专断，并要求政府给予补偿。正因为此，美国学者也认为，尽管“公共利益”要求的目的是限制政府获得私人财产的能力，但在实际上，如果基于“公共利益”立场想要击败政府则是不可能的。因为，征收或者征用条款对公共利益要求的范围是一个与主权的警察权力范围相联结的。因此，即使是当征收或者征用的直接受益者是其他私人一方而非普遍的公共目的，公共利益的要求也可以被满足，只要这种财产的再分配被认为是理性地与可接受的公共目的相关。[4]这既说明，与eminentdomain相联结的公共利益的要求并非限定于狭义上的公共目的范围之内，受益者也可以是私人，同时也意味着具有主权属性的警察权力相关联的“公共利益”注定只能笼统地规定一个概括条款，而不假亦不需立法机关具体化。
二、谁来界定公共利益？
公共利益与国家主权相联结的本质决定立法者只能依据宪法规范在具体法律中规定一般的概括条款，而不能就此确立一个普遍标准。一项私人财产在何种情况下被认为与“公共利益”相冲突，根本事先无法予以确定，此时此地与“公共利益”相冲突，彼时彼地则两相无碍。因此，在较为具体的层面，公共利益的界定属于一个宪法分权问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者只能对此做出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关来行使。惟在出现纠纷和冲突之时，法院才予介入，对两造各执的理由进行判断，确定个案中争执的问题是否属于“公共利益”。且三机关在确定“公共利益”标准的过程中分别依照各自机关和权力的属性，依据不同的程序及价值标准来确定“公共利益”。而在更为具体的意义上，由法院对争议中的问题确立一套标准予以检验。
在立法机关确立“公共利益”概括条款这一法律保留的前提下，大量的实务运行过程中的“公共利益”的界定是由行政机关来行使的。行政机关在处理具体的征用或者征收个案中，通常综合各种情况做出判断，决定何谓公共利益。这些具体情况包括时间、地点、国家的经济政策、对公共健康和安全是否构成威胁、公共用途等。行政机关行使这一权力，既是因为作为一种绝对支配权，公共利益的确定过程从属于主权的警察权力，因而带有相当程度的自由裁量性质，也是因为行政机关管理日常社会事务，需要综合各种因素考虑一项私人财产在特定情况下与公共利益产生冲突，并决定进行征用。这方面典型如临时征用。当警察在追捕嫌疑人的过程中，抢走行人的交通工具包括汽车、摩托车和自行车，就属于临时征用。在此情况下，警察是在属于私人财产的交通工具和抓捕嫌疑人之间两个法益之间做了一个基本判断，确立了抓捕嫌疑人这一符合“公共利益”法益的优先地位。当然，这一对私人财产的临时征用行为依然是行政机关对个人财产权的一种合乎法律的侵犯，行政机关须在事后对财产所有人给予补偿。其他情况下的征用，不管是临时征用，还是基于法规（抽象性文件）做出的征收或者征用，抑或是基于行政机关的具体行为做出的征收或者征用，都属于这种情况，须按照财产的公平市场价值给予补偿。因此，正常情况下判断何谓“公共利益”就成为由行政机关决定的事情。
但是，行政机关并非独享行使界定何谓公共利益的权力，法治国家的分权原则决定了法院在适当时机可以选择介入这一过程，分享该权力。行政机关行使自由裁量权决定何谓公共利益有可能产生专断。在确定何谓公共利益及补偿标准的确定上，都有可能引起争议。当事人可能就此争议提交法院，在此情况下，法院需要对争议中的问题进行裁决，这就将法院引入了何谓公共利益的判断者行列之中。司法的属性决定了其判断遵循与行政机关不同的司法程序，包括当事人起诉、两造双方须对各自的主张进行证明、法院按照一定的判断标准对争议中的问题进行裁断。这一过程也决定了法院进入公共利益判断者行列的条件，亦即法院在界定何谓公共利益之时是有条件的；法院界定何谓公共利益依靠一套独特的司法标准。
因此，公共利益界定过程中的分权是法治国家运行权力分立和制衡的体现。立法机关的性质、立法程序及具有作为主权属性的“公共利益”决定了立法机关只能就“公共利益”确立概括标准，大量的裁断何谓公共利益是由行政机关进行和完成的。“不告不理”的司法原则又决定了在不出现争议之时，法官不会主动介入。这就使得在尊重法律保留的前提之下，行政机关承担了大量的裁决何谓“公共利益”的主要事务。只要不出现纷争，大家彼此相安无事。
三、怎样界定公共利益？
于争议产生之后在当事人起诉的前提下司法介入了判断何谓公共利益的行列之中。司法的特定决定了必须对争议中的问题进行论证，这意味着法官必须按照司法程序提供一套证明方法和标准。
仍以美国法为例，美国宪法修正案第四条规定了对私人财产的征用问题，要求征用必须符合公共用途，即publicuse.美国法对财产的征用或者征收分为三种情形：一是政府实物侵犯、占有、扣押私人财产；二是政府规制私人财产的使用；三是政府对私人财产的开发施加限制。其中实物占有和侵犯是指公共官员和第三方对私人财产的实际占有或者侵害；规制行为则是政府并不实际占有个人财产，也没有对个人财产形成实际侵害，而是政府在个人可以处置其财产的情况下对私人财产的用途加以限制，从而使所有者对自己财产的预期发生了改变，影响了该财产的使用和价值；对私人财产的开发施加限制则是政府在授权一个建筑和开发允许之时，坚持财产所有者为公共利益贡献一定的财产或者答应对其用途进行一定的限制。在最后一种情况下，政府实际上是在勒索，因为政府并未绝对坚持财产要对公共开放或者限制其特殊用途，相反，它给予财产所有者一个选择：或者同意政府的条件；或者放弃开发土地的权利。法院在适用该修正案过程中，确立了一套检验标准。该标准的内容如下：[5]
第一，政府引起了一个对私人财产的实物侵犯吗？如果是，那么，其一，它是一个永久的实物侵犯因此构成了一个实质征用或者征收？其二，是一个超过所主张的任何公共利益对所有者形成伤害的临时实物侵犯吗？或者政府行为是专断的并对基本预期形成了破坏？
第二，政府规范了私人财产的使用吗？如果是，那么，其一，因为这一规制具有内在的专断性因而形成了征收或者征用吗？其二，因为这一规制违反了基本预期而形成征收或者征用吗？其三，这一规制破坏了财产的使用和价值因而形成了征收或者征用吗？其四，如果规制引起了征收或者征用，适用侵扰例外（nuisanceexception）[6]吗？
第三，如果一种状况是违法施加的，政府对建筑物的附加允许（attachedtobuildingpermits）形成了一种征用或者征收的状况吗？如果是，这种状况等同于征收或者征用，除非下面两项质疑都能以肯定形式被回答：其一，这一状况承受了一个合法政府目的的实质轴心吗？其二，这一状况的性质和范围对预计开发的影响大致成比例吗？
虽然上述几种情况中有的明确提到了公共利益，有的则没有，但在实际上，几乎任何一类政府对私人财产的征收与征用都涉及到公共利益的判断问题。通常，在争议的问题中，被诉方——政府必须证明自己对私人财产的征收或者征用涉及一个公共利益，这里的公共利益可以用其他词语替代，如“公共用途”、“公共目的”、“合法的政府利益”等。如果政府不能很好地提供证明，则其征收或者征用的行为就有可能被认为是“专断的”。简言之，司法标准是一套证明方法，用以衡量和判断政府在涉及对私人财产征收或者征用过程中的正当性问题。它是一个反证，即不直接证明“公共利益”、“公共目的”或者“合法的政府利益”的存在，而是通过视政府对私人财产的侵害行为是否满足了上述标准。如果没有满足，就证明政府加害私人财产的行为属于专断，必须承担责任。
司法证明标准的实施是有条件的，当政府在行使eminentdomain之时已经承认是在征用财产并且补偿是公正的，司法不予介入，这套标准亦不发生作用；只有在政府不承认是征用并且补偿是不公正的情况下，司法标准才开始运行。同时，法院在个案中确定“公共利益”的方法并不具有普遍属性，并非是放之四海而皆准的标准，它只是提供了一套证明方法。如果政府机关想要证明其对私人财产的侵犯属于正当和合法的，它必须按照法官所确立的这套标准以肯定方式予以回答。只有在满足了所有的疑问和要求之后，才可以确定争议中的政府对私人财产的处分是为了满足一个“公用”目的。
四、结论
从上述分析过程中可以得出如下结论：与具有主权属性的征用权相关联的“公共利益”的判断是一个分权问题，“公共利益”的确定须由立法机关、行政机关和司法机关共同行使，相互之间还有一定的制约。它表现在以下几方面：
其一，“公共利益”的一般概念由制宪者和立法者行使，政府在征收或者征用私人财产之时，必须符合“公共利益”。这既是公共利益由制宪者和立法者确立概括条款的表现，也构成了立法对政府行为的预先限制。
其二，行政机关在具体的征收或征用过程中，依据自由裁量权决定何谓公共利益。这既是行政机关行使确定公共利益权力的表现，也是对宪法和立法的具体化，对私人财产构成限制的政府征收或者征用必须符合“公共利益”也是宪法至上和法律保留的体现。
其三，在出现纠纷之时，如争议中的财产不被认为是为了“公共利益”，政府的征收或者征用被认为是专断，或者补偿不公正之时，在当事人提起诉讼的情况下，由法院根据具体情况进行确定何谓公共利益。这既是由司法机关行使决定权的表现，也构成了对政府行为的事后制约。
在此，尤其需要关注法院在界定公共利益过程中的独特性，是法院确立的一套判断公共利益的司法标准在平息纷争具有最终的法律效力，说明事先规定虽然重要，但法治国家的特性决定了“立法至上，司法最终”。如果没有法院的事后裁决，立法机关的立法只能在法律保留意义上对行政机关起到一个事先的预示作用，它既无法对行政机关提供一个普遍标准，更不能在事后予以补救。
质言之，公共利益并没有一个通过立法者来制定一个适用于所有情况的普遍标准，恰恰应该由行政机关在具体情况下确定，只有在出现争议之时，法院才依据一定的标准逐案决定。因此，指望通过立法者按照立法程序确立一个适用于所有情况的一揽子普遍标准这一认识，是既忽视了“公共利益”是与主权相联结的概念这一事实，也缺乏对宪法权力分立原则应有重视的表现。
注释：
[1]eminentdomain：theinherentpowerofagovernmentalentitytotakeprivatelyownedproperty，esp.land，andtoconvertittopublicuse，subjecttoreasonablecompensationforthetaking.SeeBlack‘sLawDictionary2004west，athomsonbusiness，p562.
[2]参见《牛津法律大词典》，光明日报出版社1983年，第286页。
[3]thesupremecourthassaidthatthepowerofeminentdomainisanincidentoffederalsovereigntyandan‘offspringofpoliticalnecessity.’thecourthasalsonotedthatthefifthamendment‘slimitationontakingprivatepropertyisatacitrecognitionthatthepowertotakeprivatepropertyexists.SeeBlack’sLawDictionary2004west，athomsonbusiness，p562.
[4]参见[美]阿伦·艾德斯克里斯托弗·n·梅：《宪法个人权利：案例与解析》，第二版（英文影引），第137页，北京，中信出版社，2003年。allanidesandChristophern.may：ConstitutionalLaw：inpidualRights，2001byaspenLawandBusiness，aDivisionofaspenpublishers，inc.
[5]参见[美]阿伦·艾德斯克里斯托弗·n·梅：《宪法个人权利：案例与解析》，第二版（英文影引），第121——122页，北京，中信出版社，2003年。allanidesandChristophern……may：ConstitutionalLaw：inpidualRights，2001byaspenLawandBusiness，aDivisionofaspenpublishers，inc.
公共财政的特征篇6
[关键词]林业税收；林业收费；林业税费改革；公共财政
我国林业在经历不断调整后，初步实现了由以木材产品为主向以生态环境产品为主的转变，税费制度在这一转变中发挥了重要作用。但现行的林业税费所呈现出的“轻税重费”特征，不利于林业经济的持续发展、生态环境的有效保护乃至我国公共财政体制的构建。
一、我国现行林业税费制度
林业税费是指就木材、林材及其他衍生品征收的税费，由林业税收和林业收费两部分组成。其中，林业税收是国家为了满足一般的社会共同需要，凭借政治权力，以法规形式加以规定的强制性课征，国家在征税时不需向纳税人直接提供特殊服务和支付任何代价；林业收费则具有相对于缴费义务人的有偿性。林业税费制度，不仅是国家和地方收入的来源，而且是促进林业经济发展、优化生态环境、保证社会可持续发展的重要手段。
(一)税收制度
1、农业特产税。为继续推进农村税费改革，进一步减轻农民负担，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合印发了《关于取消除烟叶外的农业特产税有关问题的通知》。《通知》明确规定，从2004年起除对烟叶仍征收农业特产税，取消其他农业特产品的农业特产税。据此，对林业生产的原木、原竹产品将不再征收农业特产税，也不征收农业税，税收为零。
2、增值税。财政部、国家税务总局《关于以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品增值税优惠政策的通知》规定，对企业以林区三剩物(包括采伐剩余物、造材剩余物和加工剩余物)和次小薪材(包括次加工材、小径材、薪材)为原料生产加工的综合利用产品，在2005年12月31日以前由税务部门实行增值税即征即退的办法。财政部、国家税务总局《关于若干农业生产资料征免增值税政策的通知》规定，对批发和零售的种子、种苗免征增值税。财政部、国家税务总局《关于“十五”期间进口种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)和非盈利性种用野生动植物种源税收问题的通知》规定，在2005年底以前，继续对进口种子(苗)、非盈利性野生动植物种源等免征进口环节增值税。
3、企业所得税。财政部、国家税务总局《关于林业税收问题的通知》规定，自2001年1月1日起，对包括国有企事业单位在内的所有企事业单位种植林木、林木种子和苗木作物以及从事林木产品初加工取得的所得暂免征收企业所得税。财政部、国家税务总局《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》规定，对边境贫困的国有林场取得的生产经营所得和其他所得暂免征收企业所得税。
4、“天保”工程实施企业和单位有关税收政策。财政部、国家税务总局《关于天然林保护工程实施企业和单位有关税收政策的通知》规定，自2004年1月1日～2010年12月31日期间，一是对长江上游、黄河中上游地区，东北、内蒙古等国有林区天然林资源保护工程实施企业和单位用于天然林保护工程的房产、土地和车船分别免征房产税、城镇土地使用税和车船使用税；二是对由于国家实行天然林资源保护工程造成森工企业的房产、土地闲置1年以上不用的，暂免征收房产税、城镇土地使用税。
(二)林业收费和政府性基金制度
1、林业收费。根据财政部、国家发展改革委员会《关于2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》，涉及林业的收费项目有以下7项(见表1)。
2、林业政府性基金。(1)育林基金。一是国有林区森工企业育林基金。东北、内蒙古国有林区森工企业，执行林业部、财政部《关于东北、内蒙古国有林区统配木材调价增收的处理和林价(育林基金)的计提等财务问题的通知》的规定，按木材销售收入26％提取林价(育林基金)，对实行林价制度的东北、内蒙古森工企业按立木提取的林价亦不得低于按木材销售收入的26％提取的水平；其他国有林区森工企业按照财政部、林业部《关于国有林区森林工业企业财务改革若干问题的通知》和《关于国有林区森林工业企业财务改革若干问题的补充规定》文件规定，按木竹销售收入的21％提取育林基金，按该比例执行有困难的，可适当降低，但不得低于15％，现行提取高于21％的可保留，具体比例由省、自治区人民政府确定。同时规定，育林基金是营林生产资金，其提取和使用均应纳入森工主管部门和企业的财务计划及会计核算统一管理。对企业提取的育林基金原则上60％留给企业，40％上缴省级森工主管部门，用于企业之间调剂。二是南方集体林区的育林基金和更新改造资金(即维简费)。执行林业部、财政部《关于南方集体林区木材开放后有关育林基金、更改资金征收、使用和管理问题的通知》及国家经委、林业部、财政部、国家物价局、国家工商行政管理局《关于整顿和调整南方集体林区木材费用负担问题的通知》文件规定，对产区木竹经营单位按其收购后的第一次销售价的20％计征(育林基金为12％，维简费为8％)，个别省、自治区执行有困难的，可以适当降低提取标准，但不得低于销售收入的15％。同时规定，育林基金和维简费的绝大部分留给产材县，省、地林业主管部门应适当集中一部分，用于调剂余缺，集中的比例由省、自治区林业部门和同级财政部门确定，并报各省、自治区人民政府批准。(2)森林植被恢复费。根据财政部、国家林业局关于印发《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》的通知规定，凡勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等各项建设工程需要占用、征用或者临时使用林地，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意或者批准的，用地单位应当按规定向县级以上林业主管部门预缴森林植被恢复费。
可见，随着近年国家一系列针对林业的税收优惠政策的出台，我国林业总体税收趋于零。现行林业税费的主体不是国家、地方的税收，而是来自共计9项的林业收费，形成了以费为主的林业税费格局。
二、现行林业税费制度存在的问题
(一)以费为主的格局有悖于公共财政的原则
在公共财政中，税收是公共财政唯一的基本收入形式，收费只是补充形式。现行以费为主的林业税费格局有悖于公共财政的原则。以费为主的林业税费格局造成的结果是，在公共财政的框架之外，还存在一个林业部门的自运转系统。表现在：一方面，林业部门的收入主要源于林业费的收取；另一方面，这种本就取之于林业生产的收入却没有用在生产中，而是用于当地林业部门的内部运转上，并且还有相当部分要上交给省、地林业部门。
(二)现行林业税费制度不利于森林资源的保护，催生乱收费，为林业部门的收费留出了空间
1、以费为主的林业税费制度不利于森林资源的保护。现行的对包括国有企业在内的所有企事业单位种植林木、林木种子和苗木作物以及从事林木产品初加工取得的所得暂免征收企业所得税、以三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品增值税“即征即退”等优惠政策，是国家为了减轻“天保”工程实施对林业企业的影响而出台的，对于减轻林业企业的负担，起到了一定作用。但也出现了问题。以暂免征收林木产品初加工企业的企业所得税为例。根据财政部、国家税务总局《关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》规定，林业产品初加工虽然是指通过利用林业“三剩物”和次小薪材为原料生产的综合利用产品，但其所列示的具体范围很广，木、竹刨花板、纤维板(含中密度纤维板)，木、竹地板块(含复合地板)等产品都包括在内。理论上，刨花板、纤维板生产应以板糠等林业剩物为原料，但在实际生产过程中，由于没有足够的林业剩物可供生产消耗，企业往往通过大量收购原木来解决原材料问题，致使大量次生林、幼林被采伐，不利于森林资源的保护。
2、以费为主的林业税费制度催生乱收费。随着国家林业优惠政策的出台和“天保”工程的实施，原有的企业“木头”经济和地方“木头”财政失去了支持，加上我国财政转移支付模式的缺陷，导致林业企业和地方财政陷入困境。在此背景下，以费为主的林业税费格局催生乱收费。除了前述9项收费外，各地自行制定的林业规费可谓五花八门，包括森林资源补偿费、森工企业管理费、林业养路费、迹地更新费、更新造林预留费、森林病虫害防治专项费、自然保护区管理费、护林防火费、检疫代办费、运输费、物价调节基金、检尺费、能源基金、木材销售咨询费、还贷准备金、养老统筹、国有资产占用费。
3、以费为主的林业税费制度为林业部门的收费留出了空间。如，现行的免征原木特产税、综合利用加工林产品增值税“即征即退”等税收政策，从国家的角度讲，是为了减轻林业企业的负担，帮助林业企业克服由“天保”212程带来的困境，但实施结果却显示，国家通过减免税使企业获得的利益远远低于庞大的林业行政机构抽取的费用。以内蒙古自治区根河市(县级)为例。根河市是典型的国有林区，林地面积19173平方公里，占全市总面积的95.81％。近年来，国家出台了一系列针对森工企业的税收优惠政策，在此政策导引下，根河市五户森工企业缴纳的税收逐年大幅度减少，市内五个森工公司2004年共纳税927万元(主要税种是房产税、土地使用税、印花税、车船使用税、营业税及欠缴原木特产税544万元)。如果剔除欠缴的原木特产税，2004年纳税额为383万元。与1997年相比，减免税政策每年减轻企业负担约4900万元。同年，五户森工企业共向内蒙古大兴安岭森工集团公司缴纳利润和各项费用16613万元，其中，利润4761万元(各企业缴纳利润后，净利润所剩无几)；育林基金8745万元，管理费2449万元，固定资产折旧费658万元。两相比较，可以说，国家的税收优惠并未真正减轻企业负担，却转化为费的形式，耗费于林业机构内部。
(三)来源多、收付散、监管难，给资金使用提供了漏洞
目前的林业税费来源多，且收付分散，征收主体除了财政部门外，还有森工企业和林业主管部门；此外，还有形形的乱收费。来源多、收付散，这给资金的监管带来困难，为资金使用提供了漏洞。根据《森林法》的规定，育林基金等必须用于造林育林，不得挪做他用。但事实上，许多县市将这笔钱用于林业部门的人员工资、办公费等。(四)育林基金亟待改革
长期以来，育林基金体现了国家的“以林养林”政策，对恢复森林植被、改善生态环境起到了重要的作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，公共财政框架的建立，国家对林业的投入已发生了根本性转变，现行育林基金的征收、使用和管理已不适应林业发展的需要。其问题体现在：(1)育林基金无法维持林业的简单再生产，更谈不上扩大再生产，“以林养林”的目的没有达到。据统计，1953～1992年，我国共征收育林基金155.9亿元，同期营林生产费用为376.58亿元，远远满足不了林业再生产的需要。(2)育林基金属预算外资金，对其缺乏有效监管，加之长期以来营林资金无偿使用，造成其使用效果差。(3)由于育林基金采取事业制管理，被占用挪用的现象非常严重，致使育林基金变成养人基金。
(五)现行林业税费制度造成林区地方财政困难，财政风险加大
现行林业税以低税率甚至零税率为特征，有利于林业的休养生息和可持续发展，却抽离了林区地方财政收入的基石。以费为主的林业收费游离于公共财政之外，造成的直接后果就是以林业为主的地区地方财政收人锐减，加上天然林保护工程的实施和财政转移支付不到位，使地方财政陷于困境。仍以根河市为例。林业税收优惠政策使根河市五个森工企业缴纳的税收逐年大幅度减少，2005年共纳税414万元，仅占全市财政总收入的5.77％，降至近30年来的最低点。在其影响下，2005年，全市财政总收入完成7171万元，比上年同期(未剔除农业特产税)下降7.3％。其中地方财政收入完成4439万元，比上年同期(未剔除农业特产税)下降12.0％。全市财政支出16821万元，比上年同期增长9.1％。财政收入逐年递减，自给能力下降。全市地方财政一般预算收入由1997年的6138万元，降至2005年的4310万元，减少1828万元，年均递减4.32％。财政一般预算支出从1997年的6669万元，猛增到2005年的16691万元，年均递增12.15％。财政自给率由1997年的92.04％下降到2005年的25.82％。
林区地方财政的困难使其财政风险急剧扩大。表现在：(1)财政收入减少，缺乏可靠的强有力的财源，财政收入风险凸现。(2)林业企业陷入困境，下岗失业人员迅速增加，政府财政支出规模扩大，社会保障资金缺口扩大。根河市2005年纳入城镇最低保障线人数猛增到22561人，占总人口的12.53％，财政支出风险加大。(3)在财政收入风险和财政支出风险的双重作用下，财政债务风险及财政赤字风险也呈现累积效应。据不完全统计，至2005年末，根河市政府显性债务达1.35亿元，比上年增加约1160万元。
三、林业税费制度改革的总体框架
(一)林业税费制度改革的前提
1、林业资源管理体制的改革。改变森工企业事实上的“政企合一”状况，剥离其管理职能，完善其经营职能。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》(以下简称《决定》)提出，建立权责利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则。把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益；把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担，使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。
2、林业分类经营。《决定》提出，实行林业分类经营管理体制，即在充分发挥森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投资为主，吸引社会力量共同建设；商品林业要按照基础产业进行管理，主要由市场配置资源，政府给予必要扶持。
3、形成较完备的林业生产要素、产品市场以及林地林木流转市场，林地权属稳定，有健全的林业法律法规和执法体系，生产经营者的合法权益能得到有效保护，政府干预林业的重点从林业商品生产转向森林资源管理和森林生态与环境保护。
(二)林业税费制度改革的任务
一是促进林业的可持续发展和森林生态环境的优化；二是合理分配收入；三是筹集林业发展资金；四是引导和影响林业生产经营行为。
(三)林业税费制度改革的目标
可分为近期、中期和远期目标三个层次。近期目标是薄税，减费，取消不合理收费；中期目标是建立公共财政支持林业发展的资金渠道；远期目标是建立既增加政府收人，又能激励生产者采取可持续森林资源经营措施的以市场为基础的财政激励机制。从目前状况看，近期目标中的薄税已基本达到，要做的就是减费和取消不合理收费。在近期目标达到的基础上，向中期目标和远期目标努力。
(四)林业税费制度改革的具体举措
1、将林业税费制度纳入公共财政体系。我国公共财政框架在经历了自发改革、自为改革和自觉改革三个阶段后，已经基本构建起来。从行业的角度讲，我们可以认为林业是公共财政框架完善的攻坚地。也就是说，要在现有基础上，建立起一个林业发展的公共财政支持体系，形成持续稳定的投入机制，为加快林业特别是公益林业的发展提供长期可靠的资金保障，为森林生态建设与环境保护提供财政支撑。目前，林区的公共基础设施、社会保障等都未纳入公共财政体系。不少地方的林区乡村公路建设投入都由森工企业负责，其他公共设施，如通讯、电力、防洪工程等也存在类似问题。森工企业承担职工的社会保障职能，仍是传统体制下的“企业办社会”模式，企业负担重，政府社会保障职能缺位。公共财政是适应市场经济体制而生的，林业税费制度的改革也必须充分体现市场经济的原则，走市场化改革的道路。市场化改革要求赋予企业以独立自主地位，社会保障不能由企业承担，而应当由政府和财政来统筹进行。这也是我国财政制度向公共化方向转化的重大内容之一。将林业税费制度纳入公共财政体系，首先要求财政部门和林业部门明确分工。剥离林业企业的社会职能，将林业公检法、森警、子弟学校经费等从企业中划出，作为事业费和政府经费，改由政府预算支出。各级政府要明确财权和事权，接手林业部门难以负担的一些公益性项目，改变林业部门承担财政部门职责的现状。
2、将以费为主的林业税费制度改为以税为主的林业税费制度。公共性的政府收费与税收的最大区别，就在于税收作为公共产品的价格，是从社会公众收取钱款来提供公共服务；而政府收费则是由于政府直接为私人或法人提供了服务，并相应地直接向受惠人收取的费用。公共财政的职能在于弥补市场失灵，为社会公众提供公共产品。公共财政是以税为主的。对现行林业税费制度的调整可从以下方面着手：(1)开征林地税。林地税征税对象是商品林，按林地面积征税。林地税不按林产品产量征税，而按林地面积征税，税源范围相应扩大，且具有稳定性。有学者指出，其优点在于可为市场提供更多的木材；奖勤罚懒，鼓励林主多投资、多造林；税收问题简化，透明度高；提供稳定的税收收入；有利于林业生产者采取合理利用和保护森林资源的经营措施，促使其进行长期林业投资，是我国林业税费改革的可选方案之一。(2)开征生态环境补偿税。生态环境补偿税体现“谁保护，谁受益；谁破坏，谁补偿”的原则，通过强化纳税人的行为，引导企业与个人放弃破坏生态环境的生产活动和消费行为；同时筹集资金，用于林区生态环境的建设和保护，为其可持续发展提供资金支持。开征生态环境补偿税有助于缩小我国税制与国际上已经建立起来的环保型税收体系的差距。应考虑不同地区位置、经济发展水平的差异，将该税种设计成中央和地方共享的差别化比例税率，由国税局统一征收。(3)调整所得税、增值税等税收优惠政策。对现行的众多减免项目进行全面梳理，进一步改进优惠方式，加强目标管理，使执行结果最大程度地接近优惠政策的最初目标，对于既不利于体现国家大政方针又有失量能负担、公平原则的刨花板、纤维板等列入林业产品初加工享受减免优惠项目，应进一步予以调整、取消。(4)取消与林地税和生态环境补偿税重合和内容相近的收费，如绿化费和植物新品种保护权收费等，构筑以税为主的林业税费制度。
3、规范林业税费制度。总的原则是取消有悖公共财政原则、与林业经济发展不相适应的税费，杜绝乱收费，力争做到简便易行，体现规范化，维护统一性和严肃性。在事权划分的基础上，明确地方政府和各级林业部门在林业发展中的地位和作用，取消省以下各级政府和有关部门在事权职责以外越权设立或批准的对林业的各项收费，如对木材经销商按计税收购价6％征收的地方税，对林业企业按木材销售额的0.06％～0.5％征收的防洪基金，按销售收入1％征收的价格调节基金及县教育基金等。取消各级林业部门的自主收费，包括市场管理费、植物检疫费、工本费、木材销售咨询费等。
公共财政的特征篇7
【关键词】古典征收理论扩张的征收理论公共利益征收补偿
征收是国家以其公权力限制或剥夺私有财产权利的行为，也是一种严重危害公民财产权利的国家行为。为了保护私人财产，各国法律都对征收作了严格的规定。我国对它也作了相关规定，宪法第10条第3款规定：“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地宪行征用。”但我国法律混淆了征收和征用区别，把征用当作征收立法，如此用法还可见《土地管理法》第45~51条关于土地征收的规定。现在学者起草的物权法草案正试图纠正这一概念上的误用[1]。本文仅讨论征收制度不涉及征用制度。为了更好地理解征收制度，需要对征收理论进行分析：
一、古典征收与扩张的征收理论
征收最初可追溯到罗马法中，在后世的大陆法系中，它得到很大的发展。在德国法律中，随着社会的发展，征收先后出现了古典征收和扩张的征收理论。古典征收理论始于1848年法兰克福宪法草案，其成例是1874年普鲁士邦公布的土地征收法。古典征收理论的主要特征主要为：（1）征收之标的，只局限于所有权及其他物权。也就是说征收的对象是有体物，包括动产和不动产在内。（2）为了征收所采取的法律手段，是行政机关以行政处分方式为之。因此，财产征收便形成在行政法体系内，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是公共利益。但何为“公共利益”不易判断，因此，古典征收理论要求必须有一个公共事业或是公用事业单位存在（如自来水厂、电厂、政府机构及学校等等）。亦即必须该事业有需要被征收之标的物时，方可认为有充足的公益需求。（4）必须给予全额补偿方可。且补偿的范围，不仅包括被征物之损失，亦包括其他因征收而引起的损失。这种征收补偿范围的认定，系受到私法之损害赔偿理论极大影响。[1]古典征收理论是希望国家及其他行政机关，尽可能的不要侵犯作为人民基本权利的财产权，它是以保障私有财产绝对不可侵犯理念为出发点，从而抑制公权力侵犯私有财产权利。
扩张的征收理念始于魏玛宪法第153条第2项，这也是征收制度第一次出现在宪法之中。扩张的征收理念与古典征收理论相比，有以下几点不同：（1）征收标的的扩充。征收不再以剥夺或限制所有权及其他物权为限，只要是任何具有财产价值之权利包括债权在内，皆可列入征收侵害的标的范围。（2）征收可以经由行政征收和立法征收[2]来完成。（3）征收不再以一个公用事业企业或政府机构之存在为必要。（4）征收之补偿只须“适当”而不必全部补偿。扩张的征收理论认为征收不限于对财产的全部或部分的剥夺，只要是限制该财产权利之行使，亦足以形成征收之侵害。（5）它是以私有财产负有社会义务性为出发点，所有权及财产权应为公共福利之需要而由法律限制的结果。现代国家多采用扩张的征收理论来指导立法。
征收理论由古典征收向扩张的征收的理论转变，有其深刻的法哲学背景。19世纪欧洲新兴资本主义国家奉行自由放任主义的经济政策，国家不干预经济运行，只充当“守夜人”的角色；这反映在私法上是由当事人意思绝对自由形成的，自由主义和个人主义法哲学。这种法哲学观成为私法发展的坚实基础，意思自治绝对。所有权绝对（或私权神圣）原则等成为民法的基本原则。私有财产神圣不可侵犯的理念确立行人的所有权观念，排除了国家对私人财产权的侵犯，除非有充足的、正当的公共利益需求允许国家征收私人财产，并得按财产的实际价值给予完全赔偿，此即古典征收的理论。但在19世纪末期，资本主义国家奉行自由放任主义经济政策产生了诸多的负效果，如两极分化，贫富悬殊等严重社会问题。于是兴起团体主义、社会主义思想，因法国人权宣言和拿破仑法典而获得立法表现的个人本位的权利观念，尤其是个人的所有权思想，渐被社会的所有权思想所取代。社会的所有权思想主要内容是指所有权应负有社会义务，应有利于社会公共利益增长。在历史上，首先积极提倡社会的所有权是德国学者耶林，他在《法律目的论》一书中，特别强调所有权行使之目的，不仅应为个人利益，同时应为社会利益，因而主张以社会的所有权替代个人的所有权。其后为日耳曼学者基尔克，基于日尔曼法之传统精神，更加力倡社会的所有权思想。[1]在法国主张社会的所有权最烈者，首推狄骥，他一反天赋人权说，而倡社会连带说，以为财产权之所以获得尊重，在于促进社会利益，而权利人亦负有此种社会义务。在上述学者的提倡下，从19纪世末起，社会的所有权思想逐渐取代个人的所有权思想，而成为社会思潮之主流。[2]从个人的所有权到社会的所有权思潮的转变，对征收理论亦产生了深刻的影响，财产权是负有社会义务的，并不是绝对不可侵的，公共利益的需求可以对抗私人财产权利，导致对征收的限制也日渐放松。从而严格的古典征收理论渐渐地被扩张的征收理论所替代，成为现代国家征收立法的指导思想。
二、征收的涵义分析
一般来说，一国以宪法为基础的法律体系中，任何一个法律概念的内涵与外延都应是一致的，不应出现分歧。但我国在不同法律中使用的征收概念却有不同，主要有以下三种情形：
（一）土地征收。是指国家基于建设的需要，强制地将属于农村经济组织集体所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对农村经济组织和土地使用者予以补偿的行为。究其实质，它是国家因社会公共利益的需要，以补偿为条件，将农民使用的农村集体所有土地强制地变更为国家所有的土地的行为。我国《宪法》第9条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条也有类似规定。这些法律关于征收的规定仅限于对土地的征收，对其它不动产和动产的征收均未涉及。这反映当时我国立法者持古典征收理论的严格立场。
（二）财产征收。梁慧星教授领衔起草的物权草案建议稿第48条：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其它公共利益。征收执行人，对于对自然人、法人因财产征收所承受的全部损失，应当予以公平补偿。征收不得适用于商业目的，国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的，只能通过合同的方式。”[1]这种征收的对象是自然人和法人的财产。从土地征收到财产征收，扩大了征收的对象范围，舍弃古典征收理论，而采扩张的征收概念，并明确公共性原则、法定程序原则、公平补偿原则，实属善良的立法。[2]但是，财产有广义和狭义之分，广义财产包括有形财产和无形财产，而狭义财产等同于民法中的（有体）物，那么这里征收的财产究竟是广义的财产还是狭义的财产？这其中的关键差别在于无形财产是否可以属于征收的对象范畴问题。笔者认为，这里的财产应是狭义的，即征收的对象只能是有体物，包括动产和不动产，但不包括无形财产，理由在于财产征收是出现在物权法草案中的，物权法的调整对象是仅限于有体物，故依逻辑推理财产征收的对象也只能是有体物。这种财产征收相对于前面的土地征收而言，具有很大的进步：不仅表现在征收对象的范围扩大，而且表现在对被征收人的全部财产损失进行公平补偿，且在征收目的上坚持以公共利益为限。基于公共利益的不确定性，采取了列举式的立法技术，明定哪些属于公益，以区分公共利益与私人利益。从列举的内容来看，草案设计者突破了古典征收理论要求存在一个公用事业或政府机构的条件限制，接受了扩大的征收概念，如文物古迹及风景名胜区亦属于公共利益即是明证，这种立法理念与世界各国关于征收的一般规则相吻合。但是，草案把征收的对象仅限于有体物而排斥无形财产的做法，似乎不妥。
（三）合资企业与外资企业征收。《中外合资企业法》第2条第3款：“国家对合营企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”《外资企业法》第5条有基本相同规定。在涉外投资领域，国有化与征收一般系同义语而同进使用，但严格而言，国有化含有为公共利益的目的，而征收则可能是统治者的个人目的和需要，从相关行为的规模和范围考虑，前者的较大、较宽，后者较窄、较小。[3]本文将二者作为同义语使用。对合资企业、外资企业的征收，其征收对象的范围似乎较前面的财产征收概念又扩大了，因为企业的财产既包括有形财产，也包括无形财产如知识产权、商誉等。对企业的征收意味着无形财产和有形财产一并予以征收并综合地给予补偿，可见，对企业的征收就是对广义的财产进行征收，这与前列狭义财产征收是不同的。
综合上述分析，我们可以发现我国法律在使用征收概念上是有差别的，在不同的法律领域中征收的对象范围存在很大区别。由此导致的一个问题是：征收的对象究竟是什么？其实也就是何为征收的问题？
征收的对象是财产无疑，但财产是应取广义抑或是狭义？我们认为应该是广义的财产征收，即动产和无形财产也应包涵在征收的对象中，不仅仅是不动产才能征收。理由如下：（1）对不动产土地的征收是最常见的，但是征收不动产时，土地上附着的动产如林木、青苗等也一并被征收了，因而动产也常常成为征收的对象。（2）无形财产权利可因征收受到损害，如企业的商誉可能因企业被征收而降低或不复存在，或企业经营的特许权丧失等。由于征收导致无形财产利益的减少，实际上使无形财产成为征收的对象。（3）对合资企业和外资企业的征收中也包含了对动产、不动产和无形财产的一并征收。（4）在知识经济时代，私人拥有的无形财产可能比其拥有的有形财产更有价值，征收作为国家侵害私有财产权的强制手段，只补偿有形财产是说不过去的，这既不能体现对公民私有财产权之基本权利的保护，也未体现出国家对其侵害公民基本权利的必要的财产回复性补偿，更不能表达出对公权力的限制功能。因此，征收的财产应是广义上的财产，包括动产、不动产及无形财产在内。另外，征收是一种国家强制行为，是国家通过行政强制手段把非国有财产变为国家所有财产的强制行为。非国有财产主体包括自然人、法人以及非法人组织如合伙企业，个人独资企业，宗教团体等，自然人、法人的财产可以征收，同样，非法人组织的财产也可构成征收，然而梁慧星教授的物权法草案第48条恰恰遗漏了这一点。[1]此外，征收时给予被征收人相应的公平补偿，这是征收具有合法性的前提和基础。因此笔者认为，征收是国家通过行政手段把自然人、法人和非法人组织所有的财产强制性地收归国有并给予公平补偿的行为。
三、征收的目的和程序
在凡是确立公用征收制度的国家，宪法及民法上都无一例外地将征收的目的明确限定为公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美国，宪法修正案第5条将公用征收的目的明确限定为公共使用（publicuse），尽管随着公共需要的不断拓展，法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可以行使征收权而不得不对“publicuse”使扩展解释，将“publicwelfare”解释为“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”(公共需要)、“publicwelfare”（公共福祉）[1]。但是，这一系列的扩展解释都没有离开“公共”需要这一公用征收的基本目的。我国已有的两个物权法草案都有把公共利益作为征收的目的规定，由于公共利益是一个宽泛的概念，为了防止滥用征收，有学者还列举了公共利益的内容。[2]根据征收的目的来划分，征收分为公益征收和商业征收。商业征收应通过合同方式来变更财产权利，但公益征收不需采合同方式。此外，还规定了征用的程序和补偿方式，以及对征收异议的法律补救途径。[3]
转贴于
公用征收的程序是对被征收人的一种法律保障，是公用征收制度中十分重要的组成部分，因而，征收程序备受各国立法的重视。在美国，由于联邦行政程序法典是宪法修正案第5条关于“正当法律程序”在行政法上的具体化，因此，政府的公用征收适用并受制于联邦行政程序法典关于正当法律程序的规定。在法国，公用征收程序之复杂令人注目。法国行政法上将征收的程序分为行政程序和司法程序两个阶段。征收的行政程序解决两个问题：一是审批征收的目的，二是确定可以转让的不动产。为此，行政法上为行政程序设定了四个环节：一是事前调查。二是作出批准公用目的的行政决定。三是被征收财产具体位置的调查。最后再由行政首长作出被征收财产可以转让的决定。而且，对于行政机关作出的批准公用目的的行政决定及可以转让的决定，相对人及其他利害关系人不服都可以向行政法院提起诉讼。公用征收程序的司法阶段主要解决另外两个问题：即移转所有权的裁决和补偿金确定。[4]在我国的两个物权法草案中，王利明教授的草案明确了这种司法程序，第65条第2款规定：“征收执行人违反法律规定的程序或者作出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提起诉讼，请求给予合理的补偿。”但梁教授的草案却没有相关规定。
四、征收补偿问题
对于一个侵害他人财产权利的立法行为，究竟要如何区分它是一个应予以补偿的征收行为抑或系一个不必补偿的单纯的财产权限制行为？它的回答关系到该行为是否应由国家予以补偿的问题。在德国理论界产生了多种学说：（1）个别处分理论：征收是针对个案的、特别的情况。相反，倘若因一个法律规定而对人民的某种财产有侵犯之时，则这种侵犯是概括的规定，由于规定该种类的财产权利皆一律地受到侵犯，故是一种财产权的社会义务性限制，而非个案的征收。（2）特别牺牲理论：也称修正个别处分理论，它肯定了“个别处分理论”的主张，但是它将理论重新置于宪法强调所欲保障的平等权基础上。因此，限制财产权的法律是不可违背平等权的法律；而征收则不然，征收是违反平等权保障的，而只使少数人的财产权遭到侵害。因而针对少数人为了公共利益的牺牲，基于负担均分原则，补偿的必要性是确定无疑的。而财产权之社会义务性，是一般性财产权限制，无特定的损害人，自无特别予以补偿其损失的必要。（3）可期待（忍受）性理论：它视征收是对财产权利的重大侵害。因而判断一个立法行为是属于征收还是归于财产权社会义务性的一般限制规定，纯粹视该措施之严重性、效果、重要性及持续性作为事实上断定之标准，故财产权之限制是对财产权极轻微侵犯，人民可期待忍受之；而征收是对人民财产权极为严重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理论也称“严重程度理论”。其他还有“应保障性理论”和“实质减少理论”等。[1]学界及实务界一般都认为征收是被征收人为了公共利益所遭受的特别牺牲，当他和拥有与被征物相同种类的财产权人所处的境遇相比即可见这种牺牲。笔者也赞成征收对于被征收人来说是一种特别牺牲，应予以合理的补偿，这与基于财产权社会义务性的一般限制是有区别的。
由于公用征收中的被征收人既没有特定的行政法义务（这一点与纳税不同），也没有过错与违法的存在（这一点又与没收等财产处罚有别），它完全是基于公共利益的需要所做出的特别牺牲，因而，依据公共负担面前人人平等的原则，他应当得到公平的补偿以回复其财产损害，且由于征收本质上是违反宪法保障的平等权的，它使少数人的财产权遭受侵害，因而对于宪法上的财产权保障，在征收的方面就转换成被征收财产价值保障，即宪法应保障被征收财产获得公平的补偿。在德国基本法上因此形成著名的“唇齿条款”，依此条款，征收他人财产，必须有法律依据且该法律应同时规定征收的公平补偿原则，否则此法律依据不能生效。“无补偿无征收”已经成为立法者和执法者遵守的底线，因而在宪法的体系中，财产权保障、征收和补偿三者，不仅在经济上也在法律上，都已融合为一体而不可分离。[2]可见，征收补偿具有非常重要的意义，它不仅是征收法律规定的生效要件，更是该法律规定符合宪法要求的关键条件。
征收补偿原则有三个：充分、及时和有效的补偿原则。适当合理补偿的原则和不补偿原则。不补偿原则已基本上不为国家所认可。现在征收在国际投资法领域，发展中国家与发达国家关于补偿原则的分歧很大，发达国家多坚持充分、及时和有效原则，而发展中国家普遍赞成适当合理的补偿原则。我们认为征收补偿原则的争议对于实际补偿工作而言，意义并非那么重要，因为在众多国有化和征收案例中，即使是非常坚决支持完全赔偿标准的发达国家也几乎无例外地接受了不完全的赔偿。对于征收补偿的关键是补偿的范围问题，即何种损失可以得到补偿的问题，因为征收补偿，在本质上是一种损失补偿。这种损失补偿的构成要素有三个方面：一是被征收人财产的的损失，它应以合法的国家征收行为行使为原因；二是财产损失须仅为使特定少数人遭受的特别牺牲，如果是任何人都有的负担不能包括在内，它属于财产权的上限制；三是原则上须有法律上的特别规定，其损失才给予补偿，如无规定则不予补偿。征收补偿，目的在于填补被征收人财产所遭受的损失，以符合社会公平负担的原则，所以征收补偿的范围及标准，不在于征收财产使用者的获得的利益，而在于被征收人所受到的损失。也就是说，征收补偿应相当于被征收人因征收行为所遭受的各种损失。
总体而言，被征收人可以能遭受的损失内容：包括物质上的损失或精神上的损害；或直接损失与间接损失。对于这些损失，是给予全部补偿，还是部分补偿，理论上有“完全补偿“和“相当补偿”两种学说。完全补偿理论的侧重点在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回复与征收前同一的生活状态，所以从“生存权”、“基本人权”、“公平保障平等权”角度，对受害人应予以完全补偿，包括物质损失和精神痛苦所导致的损害。所谓相当补偿，其侧重点在于弥补被征收人所受的物质损失，基于“特别牺牲”观念，认为财产负有社会义务时，目的是为了社会公共利益、给予相当的补偿已经足以。它仅补偿物质损失，对精神损害不予补偿。而物质损失又可分为直接物质损失和间接损失，对于这些物质损失是否全部予以补偿，仍应详细分析：
（1）直接损失：直接损失是指因征收行为带来的具有直接的因果关系的物质损失，它又可以分为征收财产的实体损失和其它直接损失两类。实体损失是针对征收财产本身而言，故对征收财产的丧失的财产权利补偿，又称为“实体补偿”，而对这种实体补偿之标准，是财产被征收时的市价（财产的交易价值或实体价值）。征收补偿主要在于补偿征收标的损失，且以市价来界定其实际价值。因而其补偿之目的，乃在于因回复已被剥夺之权利，因此是一种客观价值的补偿。其他直接损失是指实体补偿之后，原财产权人仍存在的物质损失，对于它应在斟酌公益及私益后，而予以补偿，它是一种与被征收物质本身无关的，因征收行为而产生的直接的必然损害，这种损失是超出实体范围之外，存在于不同个案中的一种特别损失，它是经征收之后果所直接带来的具体损失，也称之为“后果补偿”。[1]对于直接损失，国家都应给予补偿。
（2）间接损失：间接损失是由征收引起的，不能由实体补偿和后果补偿方式给予任何补偿的损失。间接损失是否应予以补偿，根据判例分析，它应区分是合法的国有化征收还是违法的国有化。合法的国有化不需补偿被征收人的间接损失，违法的国有化则要赔偿，如aGip公司诉刚果人民共和国案之判决。理由在于：合法的国有化行为是一种允许的不当得利行为，所有赔偿的范围以限于补偿外国投资者所受到的实际损失：而违法的国有化行为属于侵权行为，赔偿相应还要带有惩罚性，即要补偿投资者可能的预期利益，包括从最新的实体损失到一切可能发生的损失（间接损失）[2]。但是，国有化行为是一国主权行为，并非不法行为，除非某一特定的国有化行为明显违反法律规定或双边（多边）条约义务。因而，要求征收主体对征收人补偿间接损失是很困难的，而且间接损失本身也很难确定，在适用上有很大不方便。笔者认为，间接损失只有在一个国有化征收行为被明确视为违法的，那么才能得到适当的赔偿。
五、我国征收立法之完善
在我国现行立法实践中，征收制度的规定存在诸多问题，在立法时应予完善。
1、宪法规定征收的对象单一，仅为不动产土地，对其它财产的没有规定。这使相关法律在规定征收其他财产时有违宪之嫌，有损宪法的权威性。宪法应采扩张的征收理论，把征收对象规定为广义的财产，包括有形财产和无形财产。把征收主体规定为国家，这太模糊，实践中征收主体过多甚至乡镇一级政府都行使征收权，权力滥用现象比较严重，宪法应明定只有省级以上人民政府才享有征收权。并且宪法应规定征收补偿的标准为适当、合理的补偿原则。
2、制定一部统一的《公益征收法》，整合我国法律对公益征收的规定。由于征收制度涉及宪法、行政法、民法等诸多法域的调整，这些法律各自分散规定难免会出现诸如征收内涵不一的现象；并且现行的行政法没有对征收制度的行政程序作出相关规定，因此有人认为应在行政法中建立征收补偿的行政程序和司法程序来完善行政（征收）补偿法。[3]2000年通过的《立法法》规定：对非国有财产的征收只能制定法律。因此，为完善我国征收制度，应制定《公益征收法》。其主要应包括三个方面：一是公益征收的目的及其判断（即征收的合法性问题）；二是经济补偿的具体标准（即经济补偿的合理性问题）；三是征收的程序，包括行政程序和司法救济程序。（即征收程序的正当性问题）。
3、民事基本法缺乏征收的一般规定。我国《民法通则》对征收制度没有规范，正在起草的物权法草案中虽规定了征收，但也还存在缺陷，如对被征收人规定不全，遗漏非法人组织如集体组织、合伙企业等主体。此外财产概念权限于有形财产不尽合理，应扩及动产和无形财产（权利），采扩张的征收理论。这样即可保护被征收人财产利益，又可与国际投资法中规范统一。并且应规定被征收人对违法征收或征收补偿异议的司法救济途径。
公共财政的特征篇8
一、公共财政理论与税费制度改革
（一）纯公共物品与税收
社会主义市场经济条件下的财政，与计划经济条件下的生产建设性财政相比，最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体，社会公众在生产，生活和工作中的共同需要，主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征：一是消费的非排他性，即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外；二是消费的非竞争性，即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性，意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面，纯公共物品消费的非排他性特征，意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小，因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象，即无法通过收费弥补成本。因此，对于纯公共物品，既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征，决定了它的使用主要是为了满足公共需要，不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下，政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域，首先由市场调节，也就是说，凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务，均由市场提供，如私人物品；对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务，由政府直接或参与调节。否则，如果政府直接参与市场竞争，就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”，不仅降低财政资金的使用效率，也会降低社会经济的整体运行效率。因此，在社会主义市场经济条件下，财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。
（二）准公共物品与收费
在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给：一种是纯公共物品，如国家安全与社会秩序等；另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性，表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供，或由市场提供较无效率，从而需要政府部门的介入。例如，若通过市场定价方式由私人提供教育，由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益，而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务，易导致教育的供给量低于社会最优水平，造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点，这意味着其消费的边际成本并不绝对为零，这样根据边际成本定价原则，在特定情况下有必要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时，准公共物品消费还具有可排他性特征，这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此，可通过收费方式供给准公共物品，更符合经济效率原则。
此外，对于某些具有垄断性质的私人物品，如水、电、暖等公用事业部门，及具有信息不对称的私人物品，如医疗、保险等，虽然也可通过市场定价的方式提供，但由于存在垄断、信息不对称等情况，由市场提供易导致消费和生产的无效率，因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征，因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。
（三）规范性的税费关系
从以上分析可以看出，社会主义市场经济条件下的公共财政，税收作为主要收入形式，主要用于纯公共物品的提供；同时，准公共物品和垄断性质私人物品的存在，收费又有其存在的合理性和必然性。另外，从一般意义上说，税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入，可以采用税收形式，也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性，较之于其他收入形式有着无可比拟的优点，税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式，并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是，税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件，对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿，有时不适合采用征税方式，政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式，作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看，各国或多或少都存在一定数量的收费，但无一例外地将其纳入预算统一管理。
在这方面，市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（即所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款，此类收入有时可占地方财政收入不小的比重）。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。同时，企业也可以有“收费”（在我国即经营性收费），但这属于商业行为，与政府财力运作系统无关。
二、政府收费的现状及存在的问题
（一）我国现行政府收费的基本分类及改革取向
从收费部门和单位分析，从中央到地方，各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎所有的部门都收费。目前大致分五类：一是国家机关为特定对象提供专门服务，而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质，属规费收入，在市场经济发达国家也普遍征收，不存在“费改税”问题，今后主要是纳入预算，依法管理，并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的，应逐步取消，经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收，应在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来，按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性，征收范围和标准相对稳定，数额一般较大，具备税收的一般特征，可把这部分合理的收费（基金）改征税收。
从收费项目的管理分析，大致有3种情况：（1）纳入预算管理。国务院决定，自1996年起，将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费（基金）纳入财政预算管理。（2）纳入预算外资金管理。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理，由财政专户储存。（3）游离于财政预算之外，脱离人大、财政监督，实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查，除小部分用于有关事业发展外，相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐，甚至通过各种途径进入个人腰包，成为助长腐败现象的根源。
（二）我国现行收费存在的主要问题
近些年来，由于管理体制不配套、法制不健全、改革滞后等原因，我国经济和社会生活中的乱收费现象愈演愈烈，虽然经过了多次治理整顿，仍难以走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的怪圈，由此带来了一系列的负面影响。
一是越权和重复设立收费项目，收费过多过乱，加重了企业、农民和社会的负担，严重干扰了企业正常的生产经营活动，国有大中型企业难以摆脱困境，不利于国有企业改革目标的实现。二是收费规模过大，存在以费挤税、费大于税、费多于税的现象，弱化了政府宏观调控能力。当前收费（基金）的征收主体几乎扩大到政府各个部门，甚至有些部门中的各个职能单位都有相应的收费项目，形成了每增加一项业务，都要以经费或资金不足为由要求设立收费（基金）项目的状况，而且这些收费（基金）由部门、单位直接收取和使用。政府分配主体多元化、收费资金使用部门化的状况，严重干扰了正常的社会分配秩序，侵蚀了税基，挤占了财政收入，分散了国家财力，弱化了政府宏观调控能力和财政分配职能。三是收费极不规范，影响了党和政府在人民群众中的威信。在有的自由市场上，某些收费人员如狼似虎，想向摊贩收多少钱就要多少，摊贩如不缴纳，收费人员则抱着摊贩出售的物品就走，群众极为反感。另外，收费人员使用票据不规范，打白条或无凭据，也影响了执法队伍的整体形象。四是资金管理不规范，使用缺乏监督，助长了腐败现象的滋生和蔓延，影响了党群干群关系。地方和部门越权设立收费项目、擅自提高收费标准的现象屡禁不止，收费规模日趋膨胀。由于收费缺少法律约束，大量资金游离于国家预算之外，形成“体外循环”，成为部门和单位的“小金库”，而脱离监督的收费资金易成为腐败现象滋长蔓延的经济“补给线”。一些部门和单位挪用收费资金发放奖金、增加福利、修建超标准办公用房或宿舍，严重败坏了党风和社会风气。五是大量的收费加剧了社会分配不公的矛盾误导了劳动力的非理性流动。凡有权收费且数额较大的单位和部门，职工福利较好，这样不仅造成了不同单位之间收入差距的增大，而且误导劳动力向有收费权力或福利待遇较好单位的非理性流动，增加了机构改革的难度。更值得注意的是，有收费权力的部门和单位的福利奖金与部分缴费企业效益低下、工资欠发、职工下岗形成强烈的反差，已引起社会公众的强烈不满。六是乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率。一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域或重复、盲目投资，造成集团和个人消费的扭曲、产业结构的失调、社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者预期收益的不确定，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用效率低下。七是收费稽征机构重叠设置，征收成本较高，不仅浪费了社会资源，而且造成“吃费”人员膨胀。
三、税费制度改革的必要性
1从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面影响分析，税费制度改革势在必行。规模庞大的收费不仅影响了税收收入，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和企业的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列政治、经济和社会问题，这是我国当前税费制度改革的直接动因。
2从公共财政的角度出发，税费制度改革十分迫切。（1）根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民征税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源；对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。（2）财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会公共需要。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍，因此税费制度改革迫在眉睫。
3从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费制度改革意义深远。现行税费制度改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费制度改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需税费制度改革；从我国经济的可持续发展看，通过税费制度改革及相应征收社会保险税，对健全我国社会保障体系具有重要的现实意义。可以说，税费制度改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。因此，必须全面深化财税体制改革，加快推进税费制度改革，建立规范的政府收支机制，增强财政分配职能和政府宏观调控能力，建全社会主义公共财政体系。
参考文献：
公共财政的特征篇9
汤教授的讲话分为两个部分：第一，关于公共财政的基本理论，包括公共财政的特征、市场经济条件下公共财政的阵容及其实行机制、公共财政框架完善以及税收在公共财政中的地位等问题。第二，基于税收在公共财政中的重要地位，当前分布实施税制改革应当注意的问题。
一、公共财政的相关问题
汤教授认为尽管公共财政的相关内容存在诸多方面争议，但是总体看，公共财政具有其道理，个人赞同这个提法。
十六届三中全会对于税制改革和财政体制有特定的论述。该论述要求分步实习税制改革，并具体提出了实施分步税制改革的八项具体要求。十六届三中全会对于财政体制改革的要求，包括完善分税制的财政体制、国家预算、政府采购、国库集中收付制度以及整个财政制度。
汤教授认为，公共财政体制改革的原则，从理论上讲，是以市场失效和社会经济全面、持续健康发展为标准。因此，只有那些市场不能有效配置资源的领域，政府和公共财政应当介入。由此，导出公共财政的介入领域范围。
（一）公共财政的特征和应当介入的领域
公共财政的含义是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动新的机制和新的体制，是与市场经济体制相适应的体制。公共财政的基本点包括：（1）弥补市场失灵的财政；（2）公共财政提供一视同仁的服务；（3）非营利性的财政；（4）法制化的财政。
公共财政涉足于公共领域。从一般的角度讲，公共领域是市场失灵的领域，包括；（1）第一个层次：国家安全、公共秩序与法律、公共工程与支出、公共服务；（2）第二层次：经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完善等；这两个领域都是公共服务应当介入的领域，也是公共财政应当涉足的领域。（3）从特殊的角度来看，应当联系市场经济发展水平看。从市场发育的角度来看，发展中国家比发达国家需要介入的领域更多，某些私人资本在一些领域无法介入。由经济发展导致的市场失灵领域成为公共财政的第三层次。（4）我国特有的国情：地域广阔、城乡经济和区域经济发展不平衡；公有制经济比重大，改制改组的难度较大，必须政府介入。我国的经济发展国情构成我国公共财政的第四个层次。（5）另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及到宏观调控领域。
（二）公共财政的职能和机制
财政的范围由政府的只能决定，同时这两者以一定条件下经济体制为前提。市场经济条件下政府的职能，包括政治、社会、文化教育和经济管理管理职能。基本职能直接配置资源和间接调控私人配置资源的能力。具体表现为，提高市场资源配置的能力、稳定经济的能力，维护公平的能力，拉拢经济体制的能力完善经济发展的能力，完善经济体制的能力、法制的能力，对外宣传的能力等八项。政府的这些职能规定着财政职能运行的方向，规范着财政职能的范围。十六届三中全会对政府职能的暂行定位，反映在财政领域就是建立公共财政和公共服务性财政。财政职能包括，资源配置，收入公平分配职能和稳定社会发展的职能。除了这些传统职能之外，对应政府的职能的转换，财政职能也有了新的表现形式。
（三）市场经济条件下公共财政框架体系的构建。
公共财政框架体系至少包括：进一步完善部门预算制度；构建完善的政府采购制度；建立完善的国库集中支付制度；进一步完善票款分离、收支两条线的支出管理制度；进一步推进农村税费改革；完善宏观调控的协调机制；实行权责化的政府会计；建立政府管理信息制度。
关于税收和公共财政关系有三种观点。第一，建立和规范以税收收入为主，以辅助化收入为辅的财政体系。税收收入是基本内容，制度化收费处于辅助地位。采购成为新的金融工具。公共财政应当以税收为主要的手段。因此，公共财政改革以税制改革为基础，其中税费改革是关键和难点。第二，在市场经济中，在总体上税收制度应当保持较高中性，它对配置资源非常重要。保持税收的中性要求依法治税。税收制度也成为财政制度的中心。第三，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入。政府提供的是个人难以提供的公共服务，这种服务要求与之相对应的无需偿还的财政收入，即税收。税收成为公众取得公共服务的对价。市场经济条件下，税收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之间的关系。公共财政的直接来源是公众提供的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。
二、当前分步实施税制改革的几个想法
（一）税收理论能否成为税制改革的依据
1、应当把中国税制改革放到加入世贸组织下，放到世界性税制改革背景下分析。
关于世界性税制的改革的理论依据和中国税制改革的背景。世界税制改革有三大理论依据：公平课税论、最优课税论和财政交换论。对于该三项理论能否成为税制改革的理论依据有肯定和否定两种观点。汤教授认为应当结合我国的国情进行分析后区分性借鉴。
关于公平课税理论。公平课税理论主要根据收益原则和课税能力原则。理想的公平课税理论主要根据综合所得概念，宽税基。既要强调横向公平，又要强调纵向公平。税收公平和税收中性之间存在一定的矛盾。我国进行税制改革应当以公平税负理论为依据。但存在一定问题。税费加上无法统计的制度外收费大约占30％。因此，应当结合我国的国情，进行合理的借鉴。
关于比较有分歧的最优课税理论。汤教授应当承认其在世界税制改革中发挥过的重大作用。公共选择理论和最优课税理论是获得诺贝尔奖两种财政税收理论。其中强调的最优商品课税、最优所得课税、以及最优商品课税和最优所得课税的最优搭配值得我们思考。尽管该理论中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是这种思路给我们很大启发。比如，应当注意到产品的需求弹性和税率的关系。对于需求弹性较小的应当征收较高税率。这些思路应当值得我们思考。再如，最低边际税率和最高边际税率都应当低一点，应当选择合理区间，这样一个视角具有其价值意义。应当注意税率的调整和效率的关系。此外，维克里较早提出中性税收的思想，尽可能减少纳税人的税收负担。汤教授认为，把税收的公平原则、效率原则等细化一下，可能就推断出最优课税理论。我国《个人所得税法》中个人所得的最高边际税率过高。一方面导致劳动者的逃税动机，另外这样的边际税率在实际中很少得到运用。因此，最优税收理论在某些方面可以借鉴。
关于财政交换论。财政交换论和法制已经宪法经济学联系较为紧密。中心问题是如何约束不良政府行为。政府从公民哪里获得财产应当如何限制？汤教授主张通过重新确立一套经济和政治活动的宪法法制，对政府权力实施宪法上的约束。税收设计属于宪法问题，税制改革应当属于立宪性问题。税收法定原则等是这种思想的体现。主张应当约束预算和平常所讲的政府权利来源于宪法，保障公民的权利等理论是一致的。政府的财政权利来源于宪法，立宪原则还涉及到许多公共财政思路：公债、预算、政府采购、转移支付等。汤教授在此问题上的看法是，财政交换理论的核心——贯彻税收法定主义有其道理。
2、关于中国税制改革的背景，汤教授还从经济全球化态势和十六届全面建设小康社会背景下进行了分析。他认为，在全球化背景下，更可以看出我国税制改革的紧迫性。国际层面上的税制改革应当考虑到税收竞争和税收协调问题、居民管辖权原则和来源地管辖权原则问题等。我国进行税制改革过程中应当看到我国税制和世贸组织基本原则不相符合的地方。除此之外，我国税制改革还应当考虑如何按照国际惯例经济贸易区域化、国际税收协调等对国际税收产生影响，并最终如何和国际进行接轨，怎样和国际减税浪潮协调。
另外，汤教授认为现今倡导的税制改革并非新一轮税制改革，而应当是94年税制改革的后续部分。
（二）关于现行税制改革应当注意的几个问题
1、关于加快增值税暂行试点工作。中央已经在东北八个行业进行增值税转移试点工作。对当年新增加的机器设备中所包含的税进行试点，范围并不是很大。汤教授认为，不应当因为局部过热而延迟增值税试点工作。目前投资过热有结构性原因。因此，既然主要的行业都已经试点了，其他的行业应当改革。另外，试点的时间不宜过长，应当向全国较快推开。可以借鉴很多国家的做法。采取分步到位办法。其中，关于小规模纳税人的税率应当进一步降低。
2、关于两法合并问题。两法合并工作已经展开。其中，关于两法的名称，主导意见仍然采用《企业所得税法》的名称，但在条文表达中体现法人所得税的精神。但也有有人提出一步到位，汤教授在此问题上的看法是，现行企业所得税界定纳税人的关键是实行独立经济核算，其弊端日益显露。因此，尽量与会计制度保持一致，以减少纳税人和税务机关纳税和征税的成本。其中关于企业所得税的税率问题，大体的倾向是在25％左右。
3、加快消费税的调整问题。前段时间，官方对奢侈品征收消费税进行辟谣。汤教授认为，消费税应当加快调整步伐。选择性强是消费税的特征。消费税和现在经济发展不相适应。因此，应当完善消费税，适当提高消费税基。对于某些环境污染严重的，资源稀却性的，国家垄断性的，资源不再生的，倾向于适当提高一些税率。对于破坏环境等的，也应当提高一些税率。对于小汽车，老百姓都认为高档的消费品等并且具有一定财政意义的，可以适当扩大税基。对于化妆品等应当作出不同的调整。对于某些高消费性行为有人主张开征消费税。在营业税基础上加征消费税。
公共财政的特征篇10
摘要：汤教授首先指出自己在学术研究上的一点体会，即财政税收和法学联系非常紧密。因此，他认为财政税收的理论研究应当和法学研究联系起来。其中，经济学家吴敬链和法学家江平联手创建的上海经济研究所，是探索这两者结合的一个先驱和榜样。关键词：公共财政；税制改革；财政税收abstract:professortangfirstpointedoutthatheinascholarlyresearch''''sexperience,namelythefiscallevyisclosewiththelegalsciencerelation.therefore,hethoughtthatthefiscallevythefundamentalresearchmustcontactwiththelegalscienceresearch.and,economistwuJinglianandjuristJiangpingcollaboratestheShanghaieconomicsinstitutewhichfounds,isapioneerwhoandexampleexploresthisbothunion.keyword:publicfinance;taxreform;Fiscallevy引言汤教授的讲话分为两个部分：第一，关于公共财政的基本理论，包括公共财政的特征、市场经济条件下公共财政的阵容及其实行机制、公共财政框架完善以及税收在公共财政中的地位等问题。第二，基于税收在公共财政中的重要地位，当前分布实施税制改革应当注意的问题。一、公共财政的相关问题汤教授认为尽管公共财政的相关内容存在诸多方面争议，但是总体看，公共财政具有其道理，个人赞同这个提法。十六届三中全会对于税制改革和财政体制有特定的论述。该论述要求分步实习税制改革，并具体提出了实施分步税制改革的八项具体要求。十六届三中全会对于财政体制改革的要求，包括完善分税制的财政体制、国家预算、政府采购、国库集中收付制度以及整个财政制度。汤教授认为，公共财政体制改革的原则，从理论上讲，是以市场失效和社会经济全面、持续健康发展为标准。因此，只有那些市场不能有效配置资源的领域，政府和公共财政应当介入。由此，导出公共财政的介入领域范围。（一）公共财政的特征和应当介入的领域公共财政的含义是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动新的机制和新的体制，是与市场经济体制相适应的体制。公共财政的基本点包括：（1）弥补市场失灵的财政；（2）公共财政提供一视同仁的服务；（3）非营利性的财政；（4）法制化的财政。公共财政涉足于公共领域。从一般的角度讲，公共领域是市场失灵的领域，包括；（1）第一个层次：国家安全、公共秩序与法律、公共工程与支出、公共服务；（2）第二层次：经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完善等；这两个领域都是公共服务应当介入的领域，也是公共财政应当涉足的领域。（3）从特殊的角度来看，应当联系市场经济发展水平看。从市场发育的角度来看，发展中国家比发达国家需要介入的领域更多，某些私人资本在一些领域无法介入。由经济发展导致的市场失灵领域成为公共财政的第三层次。（4）我国特有的国情：地域广阔、城乡经济和区域经济发展不平衡；公有制经济比重大，改制改组的难度较大，必须政府介入。我国的经济发展国情构成我国公共财政的第四个层次。（5）另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及到宏观调控领域。（二）公共财政的职能和机制财政的范围由政府的只能决定，同时这两者以一定条件下经济体制为前提。市场经济条件下政府的职能，包括政治、社会、文化教育和经济管理管理职能。基本职能直接配置资源和间接调控私人配置资源的能力。具体表现为，提高市场资源配置的能力、稳定经济的能力，维护公平的能力，拉拢经济体制的能力完善经济发展的能力，完善经济体制的能力、法制的能力，对外宣传的能力等八项。政府的这些职能规定着财政职能运行的方向，规范着财政职能的范围。十六届三中全会对政府职能的暂行定位，反映在财政领域就是建立公共财政和公共服务性财政。财政职能包括，资源配置，收入公平分配职能和稳定社会发展的职能。除了这些传统职能之外，对应政府的职能的转换，财政职能也有了新的表现形式。（三）市场经济条件下公共财政框架体系的构建。公共财政框架体系至少包括：进一步完善部门预算制度；构建完善的政府采购制度；建立完善的国库集中支付制度；进一步完善票款分离、收支两条线的支出管理制度；进一步推进农村税费改革；完善宏观调控的协调机制；实行权责化的政府会计；建立政府管理信息制度。关于税收和公共财政关系有三种观点。第一，建立和规范以税收收入为主，以辅助化收入为辅的财政体系。税收收入是基本内容，制度化收费处于辅助地位。采购成为新的金融工具。公共财政应当以税收为主要的手段。因此，公共财政改革以税制改革为基础，其中税费改革是关键和难点。第二，在市场经济中，在总体上税收制度应当保持较高中性，它对配置资源非常重要。保持税收的中性要求依法治税。税收制度也成为财政制度的中心。第三，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入。政府提供的是个人难以提供的公共服务，这种服务要求与之相对应的无需偿还的财政收入，即税收。税收成为公众取得公共服务的对价。市场经济条件下，税收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之间的关系。公共财政的直接来源是公众提供的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。二、当前分步实施税制改革的几个想法（一）税收理论能否成为税制改革的依据1、应当把中国税制改革放到加入世贸组织下，放到世界性税制改革背景下分析。关于世界性税制的改革的理论依据和中国税制改革的背景。世界税制改革有三大理论依据：公平课税论、最优课税论和财政交换论。对于该三项理论能否成为税制改革的理论依据有肯定和否定两种观点。汤教授认为应当结合我国的国情进行分析后区分性借鉴。关于公平课税理论。公平课税理论主要根据收益原则和课税能力原则。理想的公平课税理论主要根据综合所得概念，宽税基。既要强调横向公平，又要强调纵向公平。税收公平和税收中性之间存在一定的矛盾。我国进行税制改革应当以公平税负理论为依据。但存在一定问题。税费加上无法统计的制度外收费大约占30％。因此，应当结合我国的国情，进行合理的借鉴。关于比较有分歧的最优课税理论。汤教授应当承认其在世界税制改革中发挥过的重大作用。公共选择理论和最优课税理论是获得诺贝尔奖两种财政税收理论。其中强调的最优商品课税、最优所得课税、以及最优商品课税和最优所得课税的最优搭配值得我们思考。尽管该理论中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是这种思路给我们很大启发。比如，应当注意到产品的需求弹性和税率的关系。对于需求弹性较小的应当征收较高税率。这些思路应当值得我们思考。再如，最低边际税率和最高边际税率都应当低一点，应当选择合理区间，这样一个视角具有其价值意义。应当注意税率的调整和效率的关系。此外，维克里较早提出中性税收的思想，尽可能减少纳税人的税收负担。汤教授认为，把税收的公平原则、效率原则等细化一下，可能就推断出最优课税理论。我国《个人所得税法》中个人所得的最高边际税率过高。一方面导致劳动者的逃税动机，另外这样的边际税率在实际中很少得到运用。因此，最优税收理论在某些方面可以借鉴。关于财政交换论。财政交换论和法制已经宪法经济学联系较为紧密。中心问题是如何约束不良政府行为。政府从公民哪里获得财产应当如何限制？汤教授主张通过重新确立一套经济和政治活动的宪法法制，对政府权力实施宪法上的约束。税收设计属于宪法问题，税制改革应当属于立宪性问题。税收法定原则等是这种思想的体现。主张应当约束预算和平常所讲的政府权利来源于宪法，保障公民的权利等理论是一致的。政府的财政权利来源于宪法，立宪原则还涉及到许多公共财政思路：公债、预算、政府采购、转移支付等。汤教授在此问题上的看法是，财政交换理论的核心——贯彻税收法定主义有其道理。2、关于中国税制改革的背景，汤教授还从经济全球化态势和十六届全面建设小康社会背景下进行了分析。他认为，在全球化背景下，更可以看出我国税制改革的紧迫性。国际层面上的税制改革应当考虑到税收竞争和税收协调问题、居民管辖权原则和来源地管辖权原则问题等。我国进行税制改革过程中应当看到我国税制和世贸组织基本原则不相符合的地方。除此之外，我国税制改革还应当考虑如何按照国际惯例经济贸易区域化、国际税收协调等对国际税收产生影响，并最终如何和国际进行接轨，怎样和国际减税浪潮协调。另外，汤教授认为现今倡导的税制改革并非新一轮税制改革，而应当是94年税制改革的后续部分。（二）关于现行税制改革应当注意的几个问题1、关于加快增值税暂行试点工作。中央已经在东北八个行业进行增值税转移试点工作。对当年新增加的机器设备中所包含的税进行试点，范围并不是很大。汤教授认为，不应当因为局部过热而延迟增值税试点工作。目前投资过热有结构性原因。因此，既然主要的行业都已经试点了，其他的行业应当改革。另外，试点的时间不宜过长，应当向全国较快推开。可以借鉴很多国家的做法。采取分步到位办法。其中，关于小规模纳税人的税率应当进一步降低。2、关于两法合并问题。两法合并工作已经展开。其中，关于两法的名称，主导意见仍然采用《企业所得税法》的名称，但在条文表达中体现法人所得税的精神。但也有有人提出一步到位，汤教授在此问题上的看法是，现行企业所得税界定纳税人的关键是实行独立经济核算，其弊端日益显露。因此，尽量与会计制度保持一致，以减少纳税人和税务机关纳税和征税的成本。其中关于企业所得税的税率问题，大体的倾向是在25％左右。3、农业税问题。今年的政府工作报告为现阶段的农业税制改革提出了基本思路。汤教授提出建议，全国范围内是否可以加快在三年内基本上取消或者全部取消农业税？其观点是，按照现有进度，三年内可以完成农业税改革。但是，关键在于配套改革以及农业税改革后续问题。难点在于农业税的配套改革。汤教授的第二个建议是统筹规划，加快配套改革。农村经济和农业产业化的发展、国家财政的充裕、农村基层政府的改革和机构的精简是配套改革完善的三个条件。第三，还应当及早研究具体方案，推进制度创新。方案和步骤是在三年内取消农业税、统一研究税制问题、五年之后推进城乡税制的统一。如果条件成熟的情况下，有人主张农业商品增值税，或者有选择性的征收所得税，以上设想应当调查确认。农业税制改革解决的两个难题是征收机关和农民打交道和如何进行计税核算和评定。解决这个问题有三个思路，即不直接对纳税人直接征税；尽量避免农户的经常核算，采用粗线条定下征税的数额和征收土地使用税。4、加快消费税的调整问题。前段时间，官方对奢侈品征收消费税进行辟谣。汤教授认为，消费税应当加快调整步伐。选择性强是消费税的特征。消费税和现在经济发展不相适应。因此，应当完善消费税，适当提高消费税基。对于某些环境污染严重的，资源稀却性的，国家垄断性的，资源不再生的，倾向于适当提高一些税率。对于破坏环境等的，也应当提高一些税率。对于小汽车，老百姓都认为高档的消费品等并且具有一定财政意义的，可以适当扩大税基。对于化妆品等应当作出不同的调整。对于某些高消费有人主张开征消费税。在营业税基础上加征消费税。5、汤教授还对于当前税制改革中的其他问题进行了探讨。包括个人所得税改革、物业税和财产税、社会保障税的开征问题、出口退税问题和税收立法权的下放问题等。这些问题都是当前的热点问题和税制改革的难点问题