乡村治理与农业发展篇1
关键词：乡村治理;治理主体;乡村精英;农业现代化
中图分类号：C912文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）31-0067-02
20世纪末，治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化，政府，非政府机构，社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面，各治理主体之间是一种互相依存，互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围，很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统，涉及选拔优秀干部，变更政府行政规程、监督政府廉政建设等，是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理，提高村民参与政治的积极性，将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为，乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理，构建乡村秩序，推动乡村发展。简言之，乡村治理是针对广大农村地区，由国家和社会共同作用形成公共权威，实现对乡村社会的调控、引导和管理，以求最大限度地增进共同利益，实现农村发展的动态过程。
一、乡村治理的概念与内涵
对于乡村治理的定义和概念的不同解读，实质上都包含了以下的共同点：第一，治理主体的多元化是乡村治理的重要条件，国家，政府，社会组织能够获得广大村民的信任与支持，尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二，治理主体能够在思想上与时俱进，根据实际情况，选择合理的治理方式化解矛盾和危机，做出实质性的工作，构建良好的服务体系。第三，乡村治理的目的都是为了维护农民利益，提高农民的思想文化素质，发展现代化农业，使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。
二、乡村治理的时代特征和困境
中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程，没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理，是一个关系国计民生的重大问题，“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析，试着探究新的治理模式。
改革开放以来，针对三农问题，政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号，在乡村治理采取村民自治的模式，设立村民委员会，民主程度进一步提高，农民的积极性也得到鼓励，乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效，农村建设有了一定的进步，然而，在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。
1.联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度，虽然带动了农民的积极性，农村经济有了一定的发展，但是在与城市经济快速发展的对比之下，小规模，小户生产已经不能满足人们对物质的要求，因此出现很多空心村现象，很多劳动力由农村转移到城市，农村里只剩下了妇女、老人和儿童，在物欲横流的时代，乡村正在被遗弃，急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市，社会出现了很多问题，留守儿童数量多，土地资源浪费严重，农村资源闲置，城市拥挤，资源紧缺，要解决这些问题，只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高，缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富，有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力，在农业发展未形成大规模产业时，政府应该鼓励农民积极进行尝试，养殖业，畜牧业，零售业，旅游业等防止产业单一化，并给予指导和培训。近年来，很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展，旅游产业可以带动交通运输业，饮食，娱乐等服务业的发展，旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中，政府应该给予合理的指导和鼓励，让农民动起来，让农村活起来。
2.城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍，若不尽快解决，我国的现代化进程将会停滞不前，甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大，会引起农村居民的愤怒和不满，导致社会不稳定，为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段，仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的，乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”，乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式，自然环境都存在着巨大的差别，二者是互相依存的关系，乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展，要从多个方面进行。第一，统筹城乡社会事业发展，主要指的是城乡的基础设施建设，农村的基础设施简陋，需要政府在政策上的倾斜，让人们的生活更加便利，让农村居民感受到党和政府对他们的重视，从而加强对党和国家的信任。第二，统筹城乡文教卫生事业，城市的文教卫生事业在稳步发展的同时，农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展，文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管，让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育，农村居民能够和城市居民一样在家门口就医，加深农村居民对乡村的归属感。第三，统筹城乡社会保障制度，通过国家收入再分配维护社会公平，让农村居民能够免除后顾之忧，聚精会神搞建设。
3.乡村治理主体存在缺陷，治理资源匮乏，主要包括治理主体单一，农村精英流失。民主建设需要重点加强，要听取多方意见，完善农村选举提拔制度，现在的农村治理中，政府处于主导地位，农民处于被动地位，农民积极性低，导致农村公共事务瘫痪，乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。
治理主体单一，农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年，农村居民对农村选举比较冷漠，参与民主建设的热情也比较低，这就使得干群之间隔膜加深，不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低，没有自主意识，不能够较好地履行义务行使权利，发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，引进社会资金和管理经营体制，为乡村建设积累经验和资金。
乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用，这不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出，精英在农村社会中扮演重要角色，他们一方面对国家的政策有理解能力，另一方面与普通村民联系密切，所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹，我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝，的发展离不开王宏斌，所以无论什么样的农村社会，无论多特殊的情况，精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间，由于农村经济状况差，农村精英流失严重，这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里担任干部或留在村里发展，精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失，如何吸引精英人群来建设乡村，减少精英人群流失，是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部，即我们说的大学生村官，在部分地区有了一些影响，但具体情况与预想相差甚远，很多大学生因为农村的条件太差，只是挂名，并没有实质的工作和乡村建设的热情，村民只知有大学生村官，却不知姓名，一年也见不到几次面，乡村精英急需回归。
三、乡村治理的建议和对策
在当前情况下，乡村治理的推进需要做出如下调整。
首先，最重要的是乡村治理主体的多元化，治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用，使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部选拔、培训、激励机制，从全局考虑，为村民的利益着想。村民也要提高自身素养，提升自己的主人翁意识，履行自己的义务，享用自身的权利，提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，新型农民合作经济组织，使得社会资金投入农村，可以借鉴这些组织的管理体系，以及吸收农村劳动力，为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。
其次，农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3]，农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化，并将有着长远的生命力，农业产业化的发展要调整产业结构优化升级，农业产业结构是一个有机整体，要对乡村产业结构进行整合和调整，提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统，向第二三产业转移。
最后，在广大农村地区，农民文化素质逐渐提高，产业发展刚刚开始，各方面逐渐起步的时刻，政府的指导和政策倾斜是必需的，政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度，发挥城市对农村的拉动作用，充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。
乡村治理是一个长期的发展过程，各地的情况也各不相同，我们要借鉴国内外的成功经验，以理论指导实践，从实践中寻找规律，在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素，各因素的发展速度不同，我们只能先从紧要处着手，然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性，从而推进新农村建设，影响国家的现代化进程。
参考文献：
[1]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].伦敦：牛津大学出版社，1995：23.
乡村治理与农业发展篇2
关键词：新型城镇化；机遇；挑战；永联村；治理
中图分类号：F320文献标志码：a文章编号：1673-291X（2016）13-0022-02
我国是传统的农业大国，农业人口占全部总人口的70%左右，农业是我国国民经济的基础，乡村的有效治理历来都是国家公权力涉及的重要领域。《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》明确提出城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。2016年中央一号文件明确提出新型城镇化加快推进，为以工促农、以城带乡带来持续牵引力。为此，对乡村治理的实践探索需要在新型城镇化背景下展开。
一、新型城镇背景下乡村治理的机遇
（一）新型城镇化推进农业现代化，利于农村经济的发展
2016年中央一号文件指出，当前我国农业农村发展环境发生了重大的变化，新型城镇化的加快推进，为以工促农、以城带乡带来了持续的牵引力。新型城镇化推进了农业的现代化，有利于农业生产技术水平的提高，利于农业质量和竞争力的增强，对于农村经济的发展产生了积极的效应。
（二）新型城镇化促使农业人口市民化，有效缓解日益尖锐的人地矛盾
法国社会学家孟德拉斯在其经典著作《农民的终结》一书中指出，“10―20亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题。”[1]我国是传统的农业大国，农业人口占全部人口的70%左右，而我国的农业用地占全国土地总面积的比率不足59%，人均耕地面积偏少，这就导致我国农村人地矛盾突出。《国家新型城镇化规划（2014―2020）》报告明确指出，要逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市的落户条件，有利于农业人口市民化。农业人口减少，人地矛盾得到了缓和，农民的耕地资源相对增加，有利于农民收入的提高。农民有了收入的基础，对乡村的稳定发挥了积极作用。
（三）新型城镇化统筹城乡发展，利于农村社会公共服务水平的提升
新型城镇化在发展理念上有所创新，强调“人的无差别的发展”，注重城乡的统筹发展。新型城镇化必将为乡村的发展提供持续的牵引力，推动工业反哺农业，城市支持农村，促进城乡基本公共服务的均等化。
二、新型城镇化背景下乡村治理的挑战
（一）新型城镇化使得乡村治理主体缺位
目前，大多数学者认为，我国的乡村治理主体已经呈现多元化的态势。唐绍洪、刘屹认为，我国乡村治理应该是“多元主体治理”的科学模式。一是乡镇政府不再是唯一的治理主体和权力中心；二是村民组织和村民代表等可以作为独立的主体；三是乡村精英发挥自己的力量积极参与乡村治理[2]。随着新型城镇化的推进，农民从自由流动向迁徙转变，部分农民变成居民，定居在城镇，乡村留下的精英相对偏少，乡村治理主体缺失。
（二）新型城镇化使得乡村治理结构失衡
乡村治理的实质就是村委会等农村公共权威机构对农村内部公共事务的协调与管理，以维护农村公共利益的过程。张晓山认为，乡村治理结构的走向应最终在农村形成这样一种局面：即自治程度较高的基层政府组织、村民自治的村社区组织与农民的跨越社区的、非政府组织并存；正规组织与非正规组织的发展并存；经济实体型组织与社团型组织的发展并存；单一功能与多功能性组织的发展并存[3]。新型城镇化推进，乡村精英流失，乡村自治组织的能力下降，乡村治理结构失衡。
（三）新型城镇化给乡村公共管理与服务带来挑战
新型城镇化推动乡村经济发展的同时，给乡村的公共管理和服务带来了挑战。政府是拥有公权力的唯一合法主体，因而公共秩序的维持和公共资源的供给应该是政府。在农村地区，我国实行的是“乡政村治”，国家的公权力只延伸到乡镇一级，而村实行的自治，即村内公共事务由村内自行解决。随着新型城镇建设的推进，有些村庄已然成为了“村中城”，在这些村庄范围内的一些公共事务是村庄自治组织无权管理和无力服务的，这就会产生公共服务供给和需求之间的矛盾，给乡村治理带来了挑战。
三、新型城镇化背景下实现乡村善治的实践探索
（一）共建共享：成立村经济合作社，发展和维护农民的经济利益
随着城镇化建设的推进，一些乡村抓住城镇化带来的机遇，发展乡镇企业，乡村的经济得到了极大的发展。蛋糕大了，便面临着如何分配的问题。永联村成立村经济合作社来维护农民的经济利益。永联村的经济合作社是在农村双层经营体制下，由永联村集体经济组织成员以集体土地、集体资产、集体资本为纽带组成的经济联合体，坚持集体所有、合作经营、民主管理、成果共享的原则，承担集体资源的开发与利用、资产的经营和管理、生产发展与服务、财务管理与分配等职责，实行自主经营、独立核算。其主要目的是发展集体经济，维护社员的经济利益，使永联村集体土地和集体资产的效益最大化，让社员共享经济的发展成果。
（二）共融分治：理顺乡村治理结构，政府、村经济合作社、企业、社区、组织“五个轮子”一起转
所谓的乡村治理结构，是指各治理主体在各自权力、职责范围基础上的行为模式以及相互之间的关系[4]。乡村治理主体已有多元化的态势，治理是各种主体之间建立良性的合作性的治理，它不再是单一的政府社会管理主体，而是各种社会组织、私人机构以及个体参与的公共事务管理活动。如何理顺和平衡乡村治理结构，张家港永联村结合自身的乡情和新型城镇化的背景，创造出“五位一体”的治理格局。“五位”治理主体包括南丰镇社会管理服务中心永联分中心、永合社区、村经济合作社、永钢集团、社会组织。
南丰镇社会管理中心永联分中心隶属于南丰镇政府，承担永联村的公共管理和公共服务形成了“镇归镇、村归村”的治理格局。永联小镇建成之后，镇域范围内人员结构变得复杂，给乡村的社会管理和公共服务带来了难题。鉴于永联小镇就是一个纯粹的城镇化社区，与城市社区本质上一样的，在社会管理上也是朝着社区的建设和管理方向发展。为此，于2011年4月成立了永合社区，承担计划生育、民事调解等社会管理职能。这有效破解了管理外地人口的瓶颈，同时也保障和维护了居民的合法权益。永合社区成立之后，永联村委会职能变得单一，主要是经济管理。为了更好地维护和发展社员的经济利益，2012年3月，永联村借鉴发达国家乡村治理模式、尊重现代企业制度、坚持社会主义本质原则，在“共建共享”的基础上修订了《永联村经济合作社章程》，对社员资格确认、社员代表选举、经济合作社组织架构等做出明确的规定。自此，永联村完成了由村委会治理模式向村经济合作社治理模式的转变。永钢集团是永联村的民营企业，所采用的是现代企业管理制度，独立运营，自负盈亏。永联村和永钢集团是合作的关系，两者相互支持与合作，他们的资产各有一本账，产权十分清晰。因此，在永联村真正做到“村归村、厂归厂”，“资产归资产、管理归管理”。此外，为了更好地承接政府职能，增强社会自治，永联村积极发展群众性、社会性、公益性、服务性社会组织。
这五个治理主体相互独立又相互联系，为了避免五大治理主体的各行其是，加强相互之间的利益协调和工作联动，2015年永联村将“五位一体，共融分治”的治理格局具体化为“党建引领，五位一体，区域协同，依法办事”的工作机制，并于2015年8月成立了永联社会文明建设联合会，这将会为推进永联的社会文明建设发挥积极的作用。
（三）文明乡风：打造乡村共同体，多层次主体贡献治理的第三方力量
随着城镇化建设，农民的流动规模极其巨大，各种复杂的力量和意识形态通过各种途径渗透到农村，乡村会产生各种难以预料到的问题，会遇到各种不期而至的风险，因此必须建立一个灵活且具有强大能力的组织体系来应对城镇化进程中可能遇到的各种问题、风险以及危机[5]。永联村在文明乡风建设时联合五大治理主体，打造社区文化空间，推广社区文化活动。目前，永联小镇范围内已经形成了永钢集团、永联村经济合作社、南丰镇社会管理中心永联分中心、永合社区以及社会组织联合共建的主体框架，社会组织等治理主体在文化空间的改造以及文化活动的推广贡献了巨大的力量。
（四）公共管理和服务均等化：成立镇社会管理服务中心永联分中心
政府是拥有公权力的唯一合法主体，因此公共秩序的维持和公共资源的供给主体应该是政府。在农村地区，我国实行的是“乡政村治”，国家的公权力只延伸到乡镇一级，村则自治即村内的公共事务由村自行解决。随着城镇化建设，在永联区域范围内产生的诸多公共事务是永联村自治组织是无权管理、无力服务的，村民自治制度发挥管理和服务的效用是明显受限的。在农村工业化和城镇化进程中，如何解决这类社会治理的问题。南丰镇政府和永联村多次磋商、实践与探索，最终探索出成立镇社会管理中心永联分中心。该中心成立一个综治平台――永联谁事务管理服务协调小组，小组由公安、交通、城管、卫生、工商、消防等执法机构和人员组成，承接乡镇政府延伸至村内的公共管理和公共服务，乡镇政府与永联村组织合作，使得永联村公共秩序得到稳定，公共管理和公共服务均等化。
新型城镇化背景下，乡村治理遇到各种困境，各地也在积极探索如何走出乡村治理的困境。张家港永联村，内生工业化、城镇化的“村中城”积极探索乡村治理的出路，逐步形成相对稳定的“共融分治，五位一体”的乡村治理格局，为我国乡村治理提供了一个很好的范本。
参考文献：
[1]孟德拉斯.农民的终结[m].李培林，译.北京：中国社会科学出版社，1991：1-6.
[2]唐绍洪，刘屹.多元治理主体的科学发展路径与我国乡村治理[J].云南社会科学，2009，（6）：38-42.
[3]张晓山.简析中国乡村治理结构的变革[J].管理世界，2005，（5）：70-76.
乡村治理与农业发展篇3
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
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（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献
1、俞可平.治理与善治[m].社会科学文献出版社，2009.
2、党国英.农村改革攻坚[m].中国水利水电出版社，2005.
3、张文斌.农村自我发展能力与新农村建设研究[m].研究出版社，2008.
4、全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[m].牛津大学出版社，1995.
乡村治理与农业发展篇4
【关键词】基层协商民主；乡镇善治；“新河实验”
[中图分类号】C91【文献标识码】a【文章编号】1004-4434（2013）09-0033-05
一、乡镇治理困境与基层协商民主的兴起
（一）乡镇治理困境的凸显。20世纪90年代以来，有关乡镇改革的理论研究便引起了学界的高度关注，其中关注点集中于乡镇政府存撤之争，最典型的莫过于“撤消论”、“维持论”、“自治论”和“强化论”，但都没有被高层决策者所用。这表明了中国乡镇治理面临着深层次的制度困境。特别是自2006年中央废除农业税以来，乡镇政权新的危机不期而至，乡镇治理也随之陷入了新的困境。一方面，在压力型体制下，乡镇政府普遍具有“任务型政府”、“经济建设型政府”和“全能型政府”特征。但与此同时，乡镇政府也普遍存在经济危机（经济来源问题和债务问题）和政治危机（政权结构性退化和政权功能性变异）；另一方面，农村社会的矛盾并没有因农业税的取消而下降，相反，农民的抗拒却显得更为激烈，其重要原因就是农民的个体利益及权利意识的增长。可以说，当前我国基层治理结构失衡直接导致了乡镇政权陷入治理困境。
（二）基层协商民主的兴起。正是在此背景下，中共十七届三中全会提出“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”，表明了党中央要在乡镇治理机制中融入更多的农民参与和民主因素，这无疑为深化乡镇体制改革指明了方向。因此，笔者认为目前乡镇改革的主要问题不应该停留在讨论乡镇机构存废上，而是应该通过恰当的形式来解决乡镇政权的合法性危机和有效性问题，实现乡镇善治。就当下而言，中国善政的目标无疑是明确的。而问题的关键是如何在多元利益间达成妥协与平衡从而达致善治。这对乡镇治理亦是如此。协商民主理论在20世纪末被引介人中国，迅即成为学界关注的热点，并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。而中共十提出要“积极开展基层民主协商”，这既是对近年来乡村治理创新实践的积极肯定，更为乡村善治指明了新的路径。比如，浙江台州的“民主恳谈会”将协商民主引入基层民众的政治生活之中，经过多年全方位多层次的实验，积累了大量的好经验，是中国基层实践协商民主典范。
（三）样本概况。浙江温岭新河镇是“参与式预算”和“行业工资集体协商”两项民主创新制度的发源地。是浙江省中心镇、中国乡镇综合实力500强、全国百佳历史文化名镇，是一个民主意识强、经济发达、乡风淳朴的乡镇。新河位于温岭市东北方向，区域面积71.4平方公里，人口12万，辖86个村7个居，民营企业近1000家。2012年，全镇规模上工业总产值20.5亿元，财政总收入2.35亿元。农民人均纯收入16930元。10多年来，新河镇积极开展了多种形式的基层民主协商（在此我们称之为“新河实验”），并初步形成了民主协商下的善治式乡镇政府治理模式，在实践中为中国基层协商民主的发展和乡镇治理提供了鲜活的样本借鉴。
二、基层协商民主的“新河实验”及其绩效分析
（一）基层协商民主的“新河实验”。就“新河实验”本质而言。始终秉持以农村社会公共利益为导向，以农村居民平等理性参与协商为基础，着力形成具有民主合法性和集体约束力的公共决策机制。在实践中，它拓展了农村基层民主的内涵及外延，尝试将“党的领导、人民当家作主与人民代表大会制度”紧密结合。是政治民主化、经济民主化、社会民主化“三统一”的民主新形式，在一定程度上推动了国家形态的民主范式向公民形态的民主范式的转型。（1）党内民主恳谈，推动了党内民主。党内民主是党的生命。2004年6月，温岭市探索将本土化的“民主恳谈会”引入到党代会中，这是党内民主受人民民主的启发所进行的创新。2008年1月。中共温岭市委决定在市、镇（街道）两级全面推行党内民主恳谈，从而使党内民主恳谈制度逐步走向规范化、程序化。基本内容包括：明确规定党内民主恳谈的议题；明确规定党内民主恳谈的对象；明确规定党内民主恳谈的时间；明确规定党内民主恳谈的程序；明确规定党内民主恳谈的结果运用。通过制度化的实施纲要，温岭市“党内民主恳谈”已成为该市各级党委在作出重大决策前，广泛征求意见的一个必经程序和惯例做法，得到了广大基层党员干部群众的认可。
新河镇的党内民主恳谈也由此开展起来。在实践中。新河镇从最初的答复代表提案，逐步拓展到党内重要事务的决策、重大事项的讨论、重要事务的征求意见等领域，并针对事前、事中、事后采取不同职能的恳谈会，注重发挥党员参与党内事务的积极性、主动性，重点加强恳谈结果的处理、反馈和监督机制建设。如今，党内民主恳谈已成为新河镇党委决策的前提和基础，通过党代表更多更好地参与事关全局的重大决策，既保障了党员的主体地位。又规范了党委的议事决策行为。使党的权力结构开始从权力本位转向权利本位，党内民主日益成为党的一种执政方式和执政习惯。从而推进了政治民主化进程。（2）参与式财政预算改革。激活了国家民主。新河镇参与式财政预算改革始于2005年，是在人代会的制度框架内，运用民主恳谈的形式来强化农村居民参与镇财政预算的编制、人民代表大会预算草案审查和预算执行与监督的全过程。经过多年的实践，已形成了“会前初审，大会审议，会后监督”的固定程序。这种由农村居民决定部分或全部可支配预算（公共资源）最终用处的民主决策机制。被国内外专家称为“中国公共财政改革的重大突破”，曾高票人选我国“十大地方公共决策实验”。是新河镇基层协商民主的又一典型形式。
财政预算之于现代政府的重要性是毋庸置疑的，对乡镇政府来说亦不例外，且当前乡镇治理困境最为根本的就是乡镇财政危机所引发的。而新河参与式财政预算就是让农村居民对镇政府的“花钱计划”发表意见，完善预算方案，并监督预算的执行情况。试图解决镇政府因提供公共服务时受财源所制的现实困境。在实践中，长期处于“死机”状态的镇人大部分功能被激活了，使乡镇人大更好地履行了国家法定职权，推动了国家民主在基层社会的有效实践。因此，新河镇参与式预算不但关乎经济层面，而且也涉及政治层面，满足了基层群众参与经济生活和政治生活的需要。切合了现代民主理念，从而推进了经济民主化进程。（3）行业工资集体协商，拓展了社会民主。行业工资集体协商制度是新河镇又一典型的基层协商民主实践。2003年，新河镇为有效解决劳资纠纷关系，营造职工增资、企业发展和社会稳定的格局，率先在长屿羊毛衫行业试行行业工资集体协商制度，并走出了一条依托行业协会和行业工会开展集体协商的成功路子。自2006年来，多个行业实现工资纠纷案件“零”投诉，成功创造出一个行业工资集体协商的模式。2007年，时任国务院总理曾对此批示：“温岭的做法可以总结推广。”获（2011—2012年度）“第六届中国地方政府创新奖”提名奖。
新河镇行业工资集体协商是由党委政府主导、企业和职工有序参与的一种协调企业利益关系、构建和谐劳动关系的有效形式。具体步骤为：先由行业工会分别与企业主、员工“背靠背”谈：再由行业协会、行业工会分别代表企业主、工人“面对面”谈；最后经当地劳动部门认可后“拍板”翻。从新河镇10次羊毛衫行业工资协商来看，工资由工人、企业主和行业公开“谈判”决定，使职工的工资从“被动接受”向“主动协商”转变，是基层社会民主的有力体现。镇的党委政府、企业的行业协会、职工的行业工会三方分别体现了政府职能、资本价值和劳动价值在基层协商民主中得到了统一，形成了“政府一企业一员工”三者协调发展的多赢格局，促进了社会关系的和谐稳定，进而推进了社会民主化进程。
（二）“新河实验”对乡镇治理的现代价值。（1）乡镇全面践行党的群众路线的新样本。群众路线是党民主执政的最大实践特色，其最根本的价值就在于有效地维护了党执政的政治合法性地位。“新河实验”无疑是新时期党的群众路线在农村基层社会的深化发展，在实践层面可以解读为“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”在乡镇治理中的全面体现，党的全心全意为人民服务的根本宗旨在此得到有力践行。比如，党内民主恳谈、参与式财政预算改革、行业工资集体协商等形式的多维立体运用，使党的群众路线在农村基层民主实践中实现了创造性发展，把协商民主植入农村居民的政治生活和社会生活。这一方面最大程度地保障了农村居民当家作主的权利，体现了党的一切奋斗都是为了人民的理念；另一方面，最大限度地集中了农村居民的意愿，体现了党的一切工作都要依靠人民的理念。应该看到，当下的“新河实验”已把乡镇全面践行党的群众路线的轮廓勾划出来了，假以时日，定能成为样本。（2）乡镇有效整合农村社会多元利益格局的新渠道。哈贝马斯指出，民主的本质在于公民积极的政治参与。传统乡镇治理中较为突出的问题就是农村居民很少主动参与到乡镇的公共事务管理中，这就直接影响了乡镇治理的有效性。而“新河实验”不仅反映了农村居民参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后作出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。这种有农村居民直接参与乡镇公共政治的决策机制，既增强了乡镇党委政府的自主性和合作治理能力，又实现了农村居民意志的表达偏好，有助于保障其政治权利、经济权利和社会权利。且制度化的协商程序和透明的协商过程也充分保证了协商结果的合法性与合理性，这就自然而然地使农村社会各阶层的利益得到了有效整合，从而为乡镇治理提供更多的合法性资源，国家与农村社会的良性互动格局在新河镇日益显现。（3）乡镇有序化解农村社会矛盾的新方法。一直以来，农村基层社会管理的效果并不十分理想，究其原因是过分注重农村基层的政治性，却忽视其社会性。而“新河实验”则体现了在尊重农村基层社会管理的政治性与社会性的前提下，去影响和动员农村基层社会。经过多年的实践，镇党委政府已逐渐摆脱了用传统的强制性手段来解决农村社会的对抗性问题。开始习惯于通过与农村居民公开平等的对话与协商的方式来处理。镇党委政府执政理念和工作方式开始从“为民作主”转变为“由民作主”。这不仅消除了农村居民对镇党委政府的误解。提高了公信力；而且也避免了一些的发生，维护了农村社会的和谐稳定。亨廷顿认为。如果制度化的速度赶不上社会变迁的速度，政治参与剧增会产生政治动乱。从“新河实验”来看，不但没有引起农村社会的不稳定，反而增进了农村社会和谐。这足以说明，新河镇基层协商民主制度化速度至少与农村社会变迁速度是相吻合的。（4）乡镇积极建设农村基层民主政治的新理念。协商民主理论认为民主政治只有把重点放在解决事务的处理上。才会引起人们的真正关心。就“新河实验”而言，它是在既有框架下对民主方式的改进与创新，是在本土政治资源基础上积极推进农村基层民主政治建设。一方面，通过乡镇民主生活中的广泛参与来发展农村基层民主，使乡镇权力结构得以重构，从而将乡镇治理引导到民主治理上来；另一方面，重构了的乡镇权力结构，又推动了农村居民的有序参与，开拓了农村基层民主发展的新空间。当下，“新河实验”不仅体现了理念上的民主和结果上的民主。而且更注重民主的实效性和过程性。比如，采取制度化的协商程序来决策农村社会公共事务，提升了农村居民对公共事务问题的关注。使民主从原来被认为是抽象和高高在上的。转向到农村居民能够直接参与其中，这就提高了农村居民的民主政治效能感，促进中国基层民主化程度的提升。
（三）基层协商民主对乡镇治理的限度。（1）制度限度，乡镇制度建设的困境。毫无疑问，乡镇治理是不能脱离现有的法律制度框架而独自进行的。在理论上。作为国家最基层的乡镇政权是更能了解农村居民的感受，也深知哪些政策更适合解决农村问题。但在实践中，乡镇治理显然受到了上级政权组织固有制度的制约，即突出表现为条块分割下乡镇政权的责任与权利是绝对离散的，乡镇过多地承担了与之权利明显不对称的职责，因而不可避免地使许多乡镇进行选择性治理。如果上级决策施政契合民意，乡镇则会乐意而为；但如果上级决策执行有偏差，乡镇就只能是被动应付。这就很难保证乡镇政权对农村社会公共管理的有效性。就当下而言，中国现代国家建设任务仍然繁重。国家治理结构尚处于积极探索并不断完善之中，民主法治之路也不可能一蹴而就，这之于乡镇而言，定位上的不确定性将使乡镇治理困境持续存在。因此，“新河实验”有待国家制度建设的进一步检验。（2）认识限度，乡镇民主意识的不足。徐勇认为，民主是跟随利益走的。当今农民的利益已经从家庭、村庄延伸到乡镇，民主也须由村庄扩展到乡镇。但目前乡镇治理仍受到传统政治文化制约，乡镇民主意识普遍比较缺乏，精英治理依然是农村基层社会治理结构的最基本表征。因此，当农村基层社会走向现代化时，不但传统的乡村精英治理受到了史无前例的挑战，而且更导致了乡村精英治理与农村居民治理之间的内在张力。由此也带来了乡镇治理的新困境。应该肯定。“新河实验”的顺利开展是以农村居民充分的理性和良好的妥协协商为基础的。但实际上。由于农村居民在教育状况、财富拥有、社会声望、运用信息资源等客观上的差异，这必然对农村居民的主动参与程度和民主协商能力产生直接影响。比如。从参与主体情况看。参与代表普遍是乡村精英：村干部和“两代表一委员”（各级的党代表、人大代表、政协委员），而普通农村居民参与的主体能动性是较低的，这自然而然地阻碍了普通农村居民有效参与到协商中去。（3）实践限度，乡镇民主行进的挫折。罗伯特·达尔指出，在公民参与问题上，两种民主（直接民主和间接民主）都存在着不可克服的限制：在参与行为所需时间和有资格参与的人数之间存在的相互作用，为双方都设置了无法克服、也无法绕开的限制。这对“新河实验”而言。也是如此。在实践中，由于受体制的制约，某些程序性、技术性等问题很难处理好，也为“新河实验”继续行进设置了障碍。比如，在代表对意见表决时，由于实施环节的不够完善，产生了形式主义的表决，损害了效力。还有，在分组讨论中，如果主持人不给力，讨论就会走样，产生负面效应。再者，恳谈议题由党政决定的，农村居民自发的议题尚未出现。这也说明乡镇党政领导对恳谈议题是谨慎的。这反过来也影响了农村居民参与领域的限度。
三、协商民主下的乡镇善治：乡镇治理机制的现代取向
（一）乡村政治民主化：乡镇善治的合法性基础。乡镇是国家权力在地方治理的成败的关键，以乡村政治民主化来实现国家权力在农村社会治理的合法性是乡镇善治的民主价值所在。传统理论认为，在农村社会治理中，乡镇政权在民主化的进程中大多扮演着消极被动的角色。而在当下。乡镇治理功能的发挥已经不仅仅局限于国家体制层面的压力，而且也开始受制于农村社会内生性因素。如新河镇治理模式所显示的，乡镇政府开始日益重视农村居民的愿望和诉求，在善治的理念和原有制度架构下，主动引导农村居民的政治参与，通过功能调整来缓释农村居民政治参与带来的压力。“新河实验”对农村居民来说，更多地还是适应农村社会变革以寻求自身生存与发展空问的理性选择；而对乡镇政府来说，不仅很好地满足了农民政治参与的现实需要，而且也适应了乡村民主化进程的要求，是乡镇政权运作时代性的内在需求和农村社会民主化进程中的现实诉求产物。
可以肯定，“新河实验”不仅是一个农村基层民主实现的过程。而且还是一个国家权力向农村社会权力回归的善治过程。就当下新河乡镇治理而言，其要旨就要在民主法治轨道上实现乡镇权力与村民自治权力的有效对接和协调运行，这符合了现代分权与分治理念。一方面，在一定程度上实现了农村居民的合法权益。有力地推进了农村基层政治民主化建设，激活了乡镇权力为农村居民提供公共服务的功能；另一方面，也使得国家权力在一定程度上重新控制了农村基层社会，新型的乡村控制机制初步形成，重塑了国家权力在农村基层社会治理的合法性。
（二）乡镇政府有效性：乡镇善治的重要标志。随着农村经济社会不断发展，以乡镇政府主体化来主动回应农村居民现实需求的有效性是乡镇善治的效能价值所在。有效的乡镇政府应该是以农村社会（农村居民权利）为本位的现代服务型政府：一是乡镇政府能提供最优的农村公共产品：二是乡镇政府能维护农村居民的民利。
就当前新河乡镇治理来看，这表面上似乎是削弱了乡镇的权力，而实际上是国家尝试在体制内还权于农民（农村社会），探索实现“国家一乡镇政府一农村社会”三者之间的民主协商合作治理，顺应了农村居民参与到农村治理诸项事务之中以维护自身的经济利益和政治权利的现实要求。从实践来看，农村居民对乡镇的要求是“有所为有所不为”。一方面，农民既不希望乡镇是自利性的“越位”，而成为“赢利型经纪人”；另一方面，农民更不愿意乡镇是选择性的“缺位”，而产生“消极行政”。这实质就要让乡镇实现其功能“归位”，即乡镇要在提供公共物品上“积极行政”、“有所为”，为农民在生产生活和公共活动上提供保障和创造条件。因此，乡镇治理只有主动融人到农民（农村社会）现实生活中去，积极为农民（农村社会）发展提供更多更好的公共产品，从“管治”转向“服务”、从“汲取”（乡村资源）转向“供给”（公共产品）∞。在此，国家就必须要加强顶层设计，真正实现乡镇政府的“事权”与“财权”的统一。使乡镇能够有效地满足农民（农村社会）的需求，实现乡镇治理的有效性。
乡村治理与农业发展篇5
一、政治机制:乡村控制的松动与乡村治理的精英容纳力不足
乡村精英群体的重构与流动并不存在明显的时间上的先后，重构与流动的过程是混合在一起的。改革开放引发了中国整个乡村社会结构的变化，其典型的变化是在乡村生产经营模式的变革———家庭联产承包责任制之后，国家政治权力从乡村逐渐回收，乡村被赋予更多的自。在国家对乡村社会控制松动的背景下，出现了一个相对自由的“行动空间”。对这一过程，郑杭生教授有过经典的描述:“当前中国正处在两个转变之中:一是从农业的、乡村的、封闭半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代社会的转变，这是社会结构的转型;二是从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，这是经济体制的转轨。”⑥具体而言，这种宏观社会结构的变化，最终转化为乡村精英社会流动的机制，这一机制由政治控制的松动、乡村政治的转型与政治利益诉求变化三个层面所构成。首先，乡村政治管理体制变革，为乡村精英的社会流动提供了制度上的可能性。在这一时期，国家对农村行政权力和组织的控制逐渐弱化，把其原有的控制权逐渐转让给乡村自身，同时逐渐搭建起充分发挥农民能力的公平竞争平台。这种乡村自主性的获得，使得乡村精英群体有了自我行动的政治基础，有了凭借自我能力去更广阔市场领域竞争的制度保障，为其流动提供了合法依据。另外，国家对农民身份控制的逐渐弱化———以户籍限制为中心的改革，⑦也成为乡村精英流动的巨大推动力。20世纪80年代以来户籍制度的松动，即城市对农村户籍的有限容纳，为乡村优势人才进入城市并在城市寻找自己的发展空间破除了基本障碍。改革开放后形成了大规模的“民工潮”———其中的主力军是乡村的优势劳动力，当然包括乡村精英群体，而非多年来学术界一直指称的“剩余劳动力流动”。这一大规模的农民流动对严格的户籍制度造成再度冲击，中央和地方不得不对户籍制度作出一系列的调整，由限制逐渐变得宽松，很多地方实行“绿卡户籍制”，一些改革开放的前沿城市还普遍实行了“蓝印户口”，以吸引人才和资金。⑧由于户籍制度的松动，原来严格的地域限制也逐渐弱化，乡村精英可以自主决定自我发展的地域、领域与产业。科瑟指出:“如若统治者精英或非统治者精英试图拒绝来自公众的更新更具才华的成分输入，如果精英的流通被阻塞，那么，就会破坏社会均衡，就会使社会秩序紊乱。”
⑨这一问题也正是中国改革开放进展中所着力解决的，乡村精英群体便是在这一大的政治背景之下开始了在城乡之间的流动。其次，城市与乡村的二元政治结构也是推动乡村精英流动的重要政治力量。城市的政治优势及其公共产品提供机制与水平，是改革开放之后的乡村仍然无法与之相比的。在城市的政治体系中，以公共基础设施建设为基础，以公共服务为目的的政府政策安排与政府行为异常明显。无论是有关城市的公共政策、城市管理制度以及城市服务的公共财政支出，还是城市管理与服务的人员配备，都远远优于农村。有很多政府职能在城市是重要职能，比如垃圾处理、城市管理执法、社区服务等，在乡村都存在不同程度的弱化和虚化。从城市与农村公民的政治参与途径、意识、手段等层面，城乡也明显表现出一种二元性特征。徐勇教授认为，中国文明史一直是伴随着城市与乡村分离、对立过程进行的，而且具有鲜明的独特性，政治社会状况的城乡差别和不平衡尤为突出。这种不平衡性正是一个国家政治发展的重要特点，并制约着整个社会的发展进程。⑩应当明确，城乡经济发展的二元化所依托的是农业与工业二者的差异，而政治二元化特征的存在，无疑使城乡同一的公共权力运行呈现出二元化，成为诸多农村问题的症结所在，“只有深入到作为中国政治舞台基础的城市和乡村政治内部机器相互间的二元结构，才能科学地解释发生在中国政治舞台上扑朔迷离的景观”。同样，这种城乡政治的二元化，使得乡村精英群体整体上趋向于具有绝对政治优势的城市，这符合精英群体本身能力卓越的本质。第三，乡村自治制度的不完善与精英吸纳力不足，从客观上造成了乡村精英的流失。村民自治是我国推进基层民主制度的重要举措，在村民自治制度中，选举是最基础、最重要的一环。但从村民自治制度来分析，关于选举的相关制度并不完善，同时存在着制度与现实脱节的现象，其中最突出的问题是由法律制度不健全导致的贿选现象严重，发达地区、中等发达地区、不发达地区各占25.8%、36.9%、37.3%，瑏瑢村民选举成为权钱交易的舞台。与贿选并存的是上级指派村干部取代村民直选，乡镇政权向乡村延伸，控制村委会换届选举。这些问题严重影响了乡村精英的参政热情，在很多地区甚至出现政治冷漠。并且，在村民选举过程与结果的具体落实等层面，也缺乏有效的可操作性规定，有些规定仅仅是原则性的。此外，村委会是村民自治组织，从其设置的目的来看是为了管理农村公共事务，但是我国大多数村委会的职能倾向于乡镇政府职能在村的延伸，村委会在不同程度上成了乡镇政府在村的执行机构，村委会成了乡镇政府的代言人，而非代表村民，村委会的角色出现了错位。
这种角色错位使农民失去了参政热情，积极性降低。尤其是在现有的村民自治框架中，乡村精英的政治参与与政治利益诉求得不到满足，政治参与热情和乡村政治现实的落差，使乡村精英们产生了挫折感和挫败感。一方面，国家在全国范围内的乡村自治与基层民主政治建设，使得乡村精英群体在开始阶段的政治参与期望值不断高涨，当然，这种热情也经历了由感性到理性的一个转变过程。正如有研究者指出的:“80年代以前，农民对政治社会的认同，主要建立在新社会使农民翻身解放的直观体验和对解放自己的领袖的深爱和无限敬仰的感情上。80年代以来，农民开始运用理性认识选择其政治态度。”另一方面，我国乡村基层民主政治建设中存在的选举落实不力、乡镇政权干涉干部选任等问题，使乡村精英的现实需求得不到满足，产生了政治参与的挫折感，加之每次选举出来的村委会成员也并未给村民带来多少可以量化的实际利益，因而普通村民对村委会选举自然就有了一种不自觉的心理抵触，这些村民对村庄内的政治事务越来越冷漠。瑏瑥在乡村自治制度不完善与乡村治理的精英容纳力低下的双重因素影响下，乡村精英的政权参与机会与政治参与效果与普通村民无异，因此，他们必然凭借其掌握的知识、技术等优势离开乡村，涌入城市，以追求自身利益的实现和价值的满足。在这一过程中，乡村精英对于政治利益的追求仍可以实现，他们可以在乡村选举或其他乡村治理事务的讨论中返乡参与。由此可见，乡村精英的外流并未削弱其基本的有限政治影响，这与离开乡村涌入城市寻找自我利益并不矛盾。因此，现有的乡村政治体系为乡村精英的社会流动提供了可能性和现实性。
二、经济机制:利益导向与城乡经济二元结构的影响
在乡村精英流失的诸种机制中，经济利益的导向是最为核心的力量。改革开放过程中乡村最大的变化是农业生产与经营方式的变化，市场经济的推动与农村改变自身落后的迫切意愿相呼应，使得经济力量成为影响当前中国农村发展的最重要力量。当然，经济力量对乡村社会的重塑并非是单一维度的，社会结构、价值观念与农民群体本身，都受到了市场经济力量的冲击，乡村精英的社会流动正是乡村精英对市场力量的回应与反应。具体而言，市场经济发展所塑造的城市与乡村之间不同程度的发展是乡村精英社会流动的整体经济框架;现代农业产业的劳动力容纳力与农业现实收益低是乡村精英社会流动的现实动力;农业机械化与土地流转的集约化是乡村精英社会流动的推动力量。改革开放后，作为理性经济人的精英们自然会去努力寻求自我利益的最大化，这是改革开放后的诸种经济因素能够推动精英群体社会流动的最基本的动力，这种动力多年来曾经被乡村公社与集体经济体系所禁锢与压制，在此时得到了极大程度的宣泄和释放。精英群体向能够使自己经济利益最大化的领域、区域与行业转移，就成为乡村发展过程中的一种必然。而改革开放后，中国经济的高速发展所伴随的是经济发展的不均衡，城乡二元结构体制下经济发展呈现出巨大的经济发展水平差异。当然，城乡二元体制所导致的城乡差别并非改革开放之后才出现的。马克思和恩格斯指出:“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在。”
但是，改革开放后的城乡二元结构呈现出新的发展特征，突出地表现为宏观上框定城乡二元结构的政治体制已经逐渐得以消除，城乡各自发展的独立、平等的主体地位得到了确认，二者也因此获得了应然层面自我发展的空间。但在现实中，城乡两个区域以及两个区域中所容纳的产业发展却产生了多元化、多维度的经济、政治与社会发展程度的差距———这比原来政治城乡二元结构之下的差距还要大。城乡经济发展不平衡使得农村土地附加值过低，无论依托于土地的农业生产方式如何变革，在现有的生产环境与要求约束之下，土地能够带给农民的收益空间是有限的，这种收益增长的有限性与乡村精英群体能力之间不能形成有效的互动。一般来说，土地附加值是一种对土地原有价值的超越，这种超越凭借生产方式变革、新技术的实现与劳动效率的提高得以实现，当农村基本的生产活力被激发之后，土地附加值增加的实现区间基本是固定化的。这种农业土地附加值过低的现实是产业发展缺乏基本动力的根源所在。其中，对于农民群体最直接的影响在于同样的劳动付出，在不同产业之间会获得不同的收益，农民群体对农业的摆脱就成了一种必然选择。在这种必然选择过程中，城市中第二、三产业的大量劳动力需要首先吸引了具有竞争能力的优势劳动力群体———这其中包括乡村精英群体。有数据显示，虽然人民生活水平有了较大提高，但是城乡居民收入差距却在持续扩大。“城镇居民收入大约是农村居民收入的1.8—3.4倍。城乡居民收入差距自1985年达到历史最低点1.86∶1后呈逐渐扩大趋势，城镇居民收入增长幅度高于农村居民收入增长幅度，2002—2010年连续9年城乡人均收入比均保持在3∶1之上。”瑏瑧2002—2009年城乡居民的收入具体数据见图1。在2006年，有学者通过研究发现，在农村内部，一个农民外出获得的平均收入至少相当于八个依然留在农村从事农业生产的农民的纯收入。瑏瑨城乡收入差距是乡村精英社会流动的一个重要驱动力，当今社会精英群体对自我能力与人生价值都有了清晰而明确的认知，这使得农民尤其是乡村精英在面对城乡收入的巨大差距时，选择从乡村到城市寻求自我的发展空间，实现自身利益与价值的最大化。
三、文化心理机制:城市迷思的强化与乡土情结的弱化
乡村精英流动也有着深刻的文化心理原因。在当前社会价值体系中，人们对城市—乡村、农业—其他产业、农民—城市居民的认知，都有着浓厚的价值判断色彩，农村代表着落后，城市代表着进步，“跳出农门”成为几代农村人共同的梦想。所以，在基本政治架构与利益导向因素之外，“面子、政治理想以及生活习惯等因素都影响着人们的选择”瑏瑩。所以，我们可以从农民传统观念对乡村与城市的认知和判断、农民对乡村的情感依附与“乡土情结”的弱化这两个方面来加以分析，以深入把握当前乡村精英社会流动的文化心理机制。
一方面，当前社会存在着“城市迷思”心理，这种由历史与现实共同塑造的对城乡根深蒂固的认识在短时期内难以改变。无论城市居民还是农民自身，往往把农村看成一个低度发展、文明程度不高、生活方式落后的区域———农村生产生活与农民身份成为中国人不得已而为之的一种底线选择，是一种无法选择之后的被动选择。当然，这种心理的产生有着深刻的历史背景。从工业革命开始，城市的发展与产业发展更紧密地联系在一起，城市和乡村的对峙与区域产业分布的差异成为一个事物的两个方面。城市代表着最新科技与高度发达的生产力水平，这应当是一种现实状态给人们带来的观感。在传统中国，城乡二元结构所体现出的主要特征是生产与生活方式的差异性，并未有十分明确的先进与落后之分。在特定的历史时期，依托农业生产的乡村往往表现得比城市更富庶与更有生存资料的保障，城市贫民往往处于比传统农民更悲惨的境地。近代以来，战乱与自然灾害打破了中国乡村的封闭性，乡村中受到新文化教育的精英们开始走出乡村，去城市寻求自己的发展，但乡村中仍然存在着一个以农村地主与乡绅为主体的精英群体，此时驻守乡村生活并非是乡村精英们迫不得已的选择，而是一种基于自我价值判断的理性选择。
建国后，逐渐建立起来的制度再次用政治权力框定了城市和乡村各自的存在体制。虽然在形式上两个区域都建立起了完整的行政性生产组织———农村的大队与城市的单位，在经济发展水平上均由国家计划下达，很难评估二者经济发达程度的高低，甚至从某些方面看，有些富庶农村的农民生活比城市限额供应体系下的生活要宽裕得多。但是，这种体制却通过赋予城市及其居民以诸多方面的特权，加深了人们对农村的贬值与对城市的青睐———城市对于农民而言，是一种难以企及的梦想，它代表着一种优越身份与理想栖居之地。尤其是户籍制度对于农民的种种限制，以及基于其上的种种城市特权，更加重了农民跳出农门的心理。当中国市场经济建设的历史时期到来时，城市借助于对现代科技、现代市场及资本优势，率先取得了经济发展的巨大优势。而农村生产要素向现代市场经济生产要素的转变过程要复杂得多，尤其是土地作为核心生产要素，融入市场经济程度不高，制约了农村经济的快速发展。而改革开放后城市与农村经济发展水平的巨大差异，更加重了自计划经济时期起便深深扎根于人们心中的“城市迷思”的文化心理定式———这种心理定式恰恰与美国学者汤普逊对城市的描述有相似之处，“城市的空气使人自由”瑐瑠。另一方面，农民“乡土情结”弱化，为其向其他地区和产业转移奠定了心理基础。在中国传统社会的发展中，土地一直被看作整个社会的命脉，“安土重迁”是中国人固有的思维观念。乡土社会不但人口流动很小，土地也很少变动。正是传统乡村社会的封闭性与乡村经济的小农化，使得农民对土地产生心理上的依赖性与依附性，这种人身对土地的依赖与依附最终逐渐形成了农民们故土难离的“乡土情结”。这种“乡土情结”的弱化是改革开放后市场经济体制的建立以及新思维、新观念的涌入二者合力的结果，市场经济解放了农民对乡村土地的人身依附，进而也消解了农民对土地心理依附的基础。因此，我们应该清晰地认识到，除推动乡村人群向城市流动的“城市迷思”情结之外，改革开放后社会政治经济发展现实弱化了农民群体的“乡土情结”，与“城市迷思”相对应的是人们对乡村的拒斥心理，把乡村视为落后、不发达、非现代化、迂腐等的诞生地。
乡村治理与农业发展篇6
【摘要】乡镇必须从经济建设型政府向公共服务型组织转变。官退民进的“乡公所+乡协”模式是实现乡镇转型的现实选择。转型后乡镇不再作为我国基层政府，而是县的派出机构。乡协是农民自己的组织，是农民利益表达的有效机制。乡镇转型是在“县政——乡派、乡治——村治”框架下进行的。
【关键词】乡镇经济建设型政府公共服务型组织乡公所乡协
乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为。
乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。然而，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。乡镇必须转型。
一、从经济建设型政府到公共服务型组织
1、经济建设型的乡镇。
目前我国乡镇一级政府普遍是经济建设型的。政府直接管理、干涉农民经营自主权，农民种什么、不种什么由政府决定。政府公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。
农民缺乏农村公共服务需求的有效表达机制。农村社会公共服务的供给，对需求的动态反应性不强，因为乡镇政府是在没有准确了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况下治理乡村的。因行政体制改革滞后，计划体制色彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村社区内部的需求，而是来自上级政府部门的收费和达标升级活动。对来自民间方面的供给积极性调动不足。
经济建设型的乡镇政府是收费型政府。乡镇公共财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。在实际中，乡镇的预算外资金收入和自筹资金收入经常相互混淆，自筹资金收入十分混乱。一般地，乡镇自筹资金收入主要来自于乡镇企业的上缴利润、管理费和各种集资、罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。乡镇财政的主要来源就落到农民的身上，农民收入在缴费之余所剩无几，不足以维持农民劳动力再生产和农业的简单再生产。
在乡村社会里，县一级政府最关键，收税费的动力在县一级，乡镇的主要工作是收税。为了应付直接面对千家万户征税收费，它不得不临时聘请一些工作人员、成立一些收费性机构，依靠这些非国家正式人员、非正式机构征收税费。这些非正式人员、非正式机构因未被列入编制，其工资和费用基本上是从相应的收费项目中列支或按一定比例从上缴税费中提成；同时，乡镇在执行国家的政策（尤其是税费等经济性政策）时，他们往往从自身利益出发，即以自身财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策。
经济建设型乡镇政府是大而全的政府。乡镇政府是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政府机构主要分两块，一是政府机关。主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；二是被称为“二政府”的“七站八所”。即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。乡镇站所性质是事业单位，但实际上行使行政职能。站所管理有纵有横，有乡镇管的，有上划的，还有受“上级”对口单位委托执法的。这些部门挂牌后，人员编制严重失控机构庞杂，人员超编，农民负担沉重。
乡镇维持了一种政、经、社全能的体制，并把权力的触角延伸到基层社会。在农村形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。
经济建设型乡镇政府是充满矛盾的政府。乡镇一级政府上联“国家”，下接乡村社会。代表“国家”治理乡村社会，也代表基层民意。然而，乡镇政府总是乡村社会治理不济的“替罪羊“，是对村民自治、村主任选举和行使职权横加干涉的罪魁祸首。
乡镇的困境表现为权力小、责任大、能力弱。权力小，乡镇政府缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政，乡镇无决策权力，却要承担行事与亲民的责任；责任大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；治理能力弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。无行政责任能力，却随意干预属于农民生产经营自主权和村民自治领域的事务。
随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，条块分割，看得见的管不着，管得着的看不见。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。乡镇的管理权限是有限的，其主要领导方式是引导和指导，但基层领导习惯的是行政命令式命令，该管的不该管的都要管，盲目决策，强迫命令。
经济建设型乡镇政府是越位、缺位和错位共存的政府。强制性提供公共物品，诱致性公共物品供给少，农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户需求。在县和村夹缝中，越位、缺位、错位并存。地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营活动。在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意；公共物品供给与需求错位，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策进行强制性供给的。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。
经济建设型政府是自利的政府。在现行体制下，决策目标偏向政绩，而不是农民真正的需求。片面追求GDp，搞政绩工程，资源浪费严重，导致农村经济、社会发展严重失衡。
2、公共服务型乡镇的内涵。
公共服务型政府是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织，公民把自己的部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮助公民做一些公民做不了的事情；公共服务型政府视人民为顾客。需不需要服务、需要服务的多少由人民自己说了算，服务的价格由可以讨价还价，服务的质量好坏、服务的效率高低要由人民来评定。如果不解决要不要你服务的问题，那么服务多少、服务方式和服务效益的问题将很难解决；公共服务型政府是权力重心和责任重心向下的政府，是尊重****的政府，是有限政府，是有效政府，是人本政府。******总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。
治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。然而，自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就不是一级完备的政府。撤消乡镇政府，建立乡镇公共服务型组织是历史的必然选择。
公共服务型乡镇要求“官退民进”；要求乡镇干部充分尊重农民的经营自主权；要求农民自己说话，建立农民自己表达意见的机制；要求乡镇的责任重心向下；要求乡镇提高服务的水平和质量；要求农民广泛参与农村管理，广泛参与社会经济、政治、文化活动。
3、乡镇从经济建设型政府向公共服务型组织转变的客观要求。
农民满不满意是乡镇转型的基点。在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。
然而由于乡镇干部与农民缺乏沟通；乡镇官僚主义严重、贪污****盛行；一些干部素质低，横行乡里；超生罚款了事；个别地方因向农民强行征税，尤其是处罚不当抓人打人，暴力征税（收费）等恶性事件都严重损害了党和政府的形象，造成少数地区政府与农民关系紧张，人民群众对基层政府的满意度很低，尤其是乡镇政府。
见下表：改革乡镇政府，改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定，是忠实地实践“三个代表”、“立党为公，执政为民”的生动体现。
农村市场经济的发展是乡镇转型的外在动力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对千家万户的农业个体劳动者，该管什么？不该管什么？经济发展如何导向，政府职能如何转变？怎样实现有为行政，政府应有哪些权力？应该承担哪些责任？长期以来未能找到理想模式，并给乡（镇）政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，把帮助解决一些实际问题。但目前我国乡镇政府没有承担这样的职责。在发达国家，乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。在我国，撤销乡镇政府，替之以县以及县的排除机构直接服务乡村社会，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。
解决“三农”问题要求破除乡镇体制性障碍。中央政府一直对“三农”问题非常重视，“三农”问题的实质是乡镇政府的困境问题。中央解决三农问题的有限政策资源在乡镇不断被吸纳，解决三农问题遇到了前所未有的体制和制度性障碍。在现有体制下，无法把体制内的人消化掉，无法把权力还给农民，减轻农民负担只是良好的愿望。不可能增加农民的收入，不可能彻底解决“三农”问题。
二、“乡公所+农会”模式实现乡镇转型
1、乡镇转型模式比较。
关于乡镇政府的改革，学术界主要有两种模式：
一是公权退出乡镇模式。徐勇、胡星斗、邓大才等学者持此种观点。他们认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权。乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。
邓大才认为改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。同时坚决实行乡村自治。
在人民网2004年4月16日海外中文网上刊登的《乡镇体制改革势在必行——与潘维先生商榷》一文主张乡镇政府该为乡镇管理委员会或乡公所，有农民自治管理，直接向想乡民负责。
二是强化乡镇政权模式。沈延生和吴理财的“乡治”较为典型。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。
笔者以为，彻底取消乡镇管理机构是在目前是不现实的。抛开乡镇一级，由（区）县政府直接来管理数百个实行自治的村委会，其治理效能是可以想象的。“乡派”模式可以部分替代原有乡镇的功能，但是，在民间的权力没有得到应有的重视的情况下，这样的改革往往会反覆，乡公所势必成为区县裁减人员的接收站，乡镇早晚会重新膨胀起来。市场经济条件下，乡镇转型的核心问题是要建立起适合农民表达利益的机制、讨价还价的机制和监督机制，提升民众“抗衡”政府的能力。同样，强化乡镇的模式历史已经证明是不成功的。乡镇体制问题的根源是农村官方权力过剩和民间权力的弱化。
2、乡镇转型的现实路径选择。
公共服务型政府应该是一种有效治理，治理是一种基于民主的现代政府理念，在治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。乡村民主化治理的根本目的，是促进乡村社会的全面、持续和协调发展。“乡派”加“乡协”的官退民进模式是一种现实的选择。
（1）“乡公所+乡协”模式构想
乡公所是县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。
乡协即乡村自治协调委员会，是群众自治性组织，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的组织。乡协的主要任务包括：指导所在乡镇各村村民自治，对全镇村民自治范围内的工作进行总体协调，组织乡镇和各村农会组织，监督乡公所的工作，反映民意等。
（2）“乡公所+乡协”模式的优势
确保公共物品的有效供给。农村公共物品供给的途径一般有农户自己想办法解决、村集体统一解决、农户合作解决、专业协会解决、基层乡镇政府解决等几种。当前，农村公共物品供给最主要的仍然是依靠农户自行解决，村集体和基层乡镇政府往往是缺位的，专业协会在农村还很不发达。在实行“乡公所+乡协”模式后，农村的公共物品供给将主要依靠村集体以及县政府的专门拨款，农会和各种农业专业协会将得到大的发展。乡村公共物品的提供将逐步过渡到县政府安排，乡公所和乡协统筹，农会、多种民间专业协会和企业多主体负责提供的局面。这样的供给制度合理确定了公共物品的供给安排者、组织者和实施者，更为重要的是，这样的供给制度是建立在真正民意基础之上，确保了农村公共物品的有效性。
减轻农民负担，放活农民。取消乡镇一级政府后，乡镇原有的机构和干部编制必然大幅度减少。在乡镇一级存在诸多的组织，包括乡公所、乡协、农会、各种农业专业协会以及服务中心，但是，只有为数不多的乡公所干部工资由县财政负责，乡协的所有委员是兼职的。除了合农业税外，杜绝乱集资、乱罚款和乱摊派现象，农民的负担将大幅减轻；另一方面，乡协、农会和大量的农业专业协会是农民自己的组织，必将充分激发农民利益表达和参与农村管理的热情，增强农民与政府“讨价还价”的能力。
从根本上推进我国政治体制改革。我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府。实践证明，至上而下的政治体制改革是不成功的。随着民间力量在农村经济领域主导地位的确立，客观上要求国家将乡村社会的公共事务的决策权、管理权返还给民间。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的乡公所，乡村社会公共事务管理的权力回归乡协、农会，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革。从乡镇开始的由下至上的、以民为本的、主权在民的改革是政治体制改革的合理起点。
从源头上解决“三农”问题。“三农”问题的根本在于滞后的农村政治体制改革消耗了经济建设的成果。解决“三农”问题的根本出路在于启动农村政治体制改革，公共权力退出乡村社会，让农民自己发声，已经抓住了问题的关键。官退民进将催生众多农民合作组织，国内外经验证明，由农民主导的合作化是乡村建设的法宝。
加强和改善党的领导，提高党的执政能力。按照官退民进的思路，转变干部的工作作风，进一步密切联系群众，符合“立党为公、执政为民”的要求，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。农村能否走出困境、农民能否享受现代化的成果以及农业能否实现大发展，将是对党执政能力的严峻考验。
（3）模式推行的可行性思考
乡村社会公共事务的决策权和管理权可以让渡给民间。农业税和绝大部分农业特产税将取消，乡镇政府的征税职能大部消失，极少数需征税的项目可由县局负责。区县乡村政策的执行完全可以由乡公所承担；“乡公所+乡协”模式是中央政策的合理延续。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础，扩村并镇工作的有序展开，以及2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为乡协、乡村两级农会和各类专业协会的组建准备了条件；“乡公所+乡协”模式有助于减轻农民负担，增加农民自主权，符合民意，必将赢得农民的支持；尽管我国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。但是宪法并没有规定县和乡镇的治理方式。撤消乡镇一级政权，建构公共服务型组织，实现基层的有效治理，是合情、合理、合法的举措。何况宪法如果脱离现实、阻碍经济社会的发展，也要作出必要的符合实际的修改。
（4）模式推行的障碍分析
乡镇债务的消化、乡镇人员分流以及乡公所与乡协关系的界定等都是“乡公所+乡协”模式推行的现实困难。这些问题处理的好坏，决定乡镇转型的成败。
三、“乡公所+乡协”模式的具体构建
乡镇的转型是在“县政——乡派、乡治——村治”的整体架构内进行的，乡镇的转型是一个复杂的系统工程。
1、大力推行县政。
县是中国行政区划的关键一环，是中国权利架构的基本单位，在社会发展和管理方面扮演重要角色。我国政治所面临的困境也主要在县一级。县既是城市的尾，更是农村的头，乡镇转型后，县级政府成为直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。发展“县政民主”不仅是必需的、可行的，而且也最可能具备民主政治应该具备的品质。“县政民主”并不单单是全国民主化过程中的一个发展步骤，更是全国民主化制度框架中的一个主要环节，是未来“民主中国”的政治制度的一个轴心。
县政是指县成为国家在农村的基层政权和具有地方自治特点的行政法人单位。在国家治理体系中，县拥有更多根据本县实际进行治理的自主权。主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。
按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。
将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。
2、乡公所替代原有乡镇政权。
机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。乡公所是县的派出机构，只是一个办事机构，在县政府领导下行使事权。撤消乡镇，建立乡公所需要做好以下配套工作：
明确原有乡镇机构的去留及归宿。原由乡镇政府的职能部分上交，如财政所、工商所、税务所、文教办、司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站等；部分取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站等；部分由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。撤消乡镇的人大、政协机构。
做好人员分流工作。乡镇财政供养的1200万人员。非公务人员自行就业，教师由区县教育局管理，公务员将由国家多渠道安置。就乡镇公务员安置而言，一是加强企业。县乡分流人员懂管理知识，熟悉党的方针政策，有较好的人际关系，相对于其他就业主体更受企业的欢迎。县乡机关分流干部到企业，会充实企业的管理人才，增加企业的活力，有利于企业效益的提高；二是发展民营经济。县乡干部的文化素质和管理能力在农村区域人群中具有比较优势，他们可以成为农民致富的带头人。由中央、地方各级财政联合，把安置金集中发放，通过提供贴息贷款、信用担保、减免税等金融、财税政策进行扶持。民营经济的发展可以发挥示范效应，有助于机关干部转变“官”念，又能提供更多的就业机会；三是大力发展社会中介组织。社会中介组织发展得好，也可以创造大量的就业机会，减轻政府负担，节约财政开支；四是开展多元化培训。公务员的培训既要适应政府管理的要求，又要适应社会主义市场经济的发展。单一的党校培训显然不符合要求，应把公务员送到地方大学培训，培养复合型人才。
做好债务清偿工作。目前，乡镇一级净负债2300亿。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。
3、乡协指导乡村农会。
乡协由乡镇的所有民选村长（村主任）组成，各村长都是乡协法定委员。在委员会内部，推举一名村长任农会主任，其余为副主任，任期一般为一年，主任实行轮值制，委员会成员全部是兼职。主要工作是村与村的合作、协调等。乡协反映本镇农民的民意，充分尊重农民的自主权。其根本目的是为了搞好村民自治，使村民委员会真正成为群众性自治组织，保障农民权益。
在乡镇和村建立农会组织，保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济。农会是公益社团法人，而非营利社团法人。农会的功能与作用①推广农业科学技术，提高农产生产技能，为会员进行产前、产中、产后服务，提高农民组织化程度，维护会员合法权益。农会提供综合性服务，不局限于某种专业产品的生产和经营，并有金融信贷业务。②协调、沟通农民和政府的关系，具体表现在宣传解释政府的政策计划，并迅速获得农民的支持；向政府反映农民的愿望，供政府决策参考；沟通农民与农民间的意愿，以期减少分歧与误会，增进团结和理解。③为农民提供服务。包括农用生产资料及生活资料的采购与分配、农产品的共同加工、仓储、运输、销售等；农业推广教育、生产指导以有及文化福利事业、会员金融事业、农业保险事业等。
政府可以通过乡协、农会了解农民的意愿，在政府与农民之间形成有序的信息传递渠道，为制定和调整农村发展政策，创造更好的条件。
4、合理界定乡公所和乡协的关系。
乡公所和乡协不是上下级关系，也不是决策与执行的关系。乡公所代表区县，执行区县政策，直接对县负责，乡协对乡镇民众负责。他们之间是一种既合作又相互监督，甚至讨价还价的关系。乡公所无权插手村民自治范围内的事务。
5、完善村民自治。
村民委员会是群众性自治组织，村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。
关于村民自治，学术界讨论很多，其中胡星斗提出的建立现代农村政治制度比较具有代表性。现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家作主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。
具体而言，村组的干部由村民直接选举、罢免；村里重大事务由村民直接投票决定，乡镇性公共物品由区县或乡民管理委员会协商基础上提供，其他农村公共物品由村级提供；实行村务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会、各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在村民自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。
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乡村治理与农业发展篇7
挖掘自身优势农业增效农民增收全面实现小康乡镇
我们界牌镇位于天长市东面高邮湖畔，与江苏省菱塘回族乡毗邻。距县城25公里。三面环水，水资源非常丰富。全镇共有11个行政村，其中南尖村是全市唯一的回民村，136个村民小组，总人口15294人。辖区内总面积63.66平方公里，其中可耕地面积达3万亩，可水产养殖面积1.3万多亩。全乡境内有5个自然形成的小湖泊和2个人工小水库，总蓄水面积1800亩，容量500万立方米。
全镇水资源丰富，具有浓郁的江南特色，土质肥沃，尤其是水资源在全市28个乡镇中条件得天独厚，适应鱼、虾、蟹、田螺等各类水产养殖以及粮食、制种、蔬菜、花卉等多种农作物生长。
近年来，围绕市委、市政府全面建设小康社会的目标进程，我们利用自身优势，水陆一起来，搞两栖作战，党委政府主要起到了引导、组织、协调、服务的作用，以专业村建设，基础设施建设，乡镇企业和村民自治建设为重点，以增加农民收入，村级集体积累和乡级财政收入为目的，加快改革开放步伐，巩固乡版权所有镇机构改革成果，积极调整产业结构。大力推进产业化进程，放手发展非公有制经济，不断加大基础设施建设力度，确保了我镇农业的可持续发展。
一、积极探索，不断深化乡镇机构改革。
乡镇一级机关要继续按照依法行政、精简、效能的要求，继续转变政府职能，切实改进工作作风，大力推进政务公开，简化行政审批手续和办事程序，增强为“三农”服务的意识，做好政府该做的事。要积极稳妥地开展区划调整工作，通过科学合理地调整乡镇区划，加强基层政权建设，提高乡镇行政管理效率，促进农村经济和社会的全面发展。积极推进事业职能运作模式创新、所有制形式创新和法人治理结构创新。对于那些承担社会公益职能，必须由国家举办的事业单位要坚决稳住，政府要在人力、财力、物力上予以重点保障；对那些可由市场配置资源、社会力量承担的经营性事业单位，要坚决放开，促使其与财政脱钩，在追求经济效益的同时，实现社会效益，决不能再走全部由政府包揽的老路。通过机构改革，我觉得我们实现了以下几个方面的转变：
1、创新了乡镇行政管理体制，加快了政府职能转变步伐
乡镇综合配套改革，在理顺职责的基础上，建立新型的机关、事业机构运行体系，加快了政府职能转变步伐，促进了机关作风转变，提高了行政效率。一是机构交叉重叠问题得到了有效解决，部门职能界定明晰、工作职责明确。二是实现了精兵简政，提高了工作效率。经过了精简机构、精简人员、竞争上岗磨练，乡镇机关干部执政为民的责任意识、上下一致的服务意识、只争朝夕的效率意识明显增强，深入基层、深入群众、深入实际的工作作风蔚然成风。三是乡镇工作节奏明显加快，行政效能明显提高。改革后，乡镇行政机关和事业站所减人不减事，一个萝卜一个坑，有的一人身兼数职，每人每岗都有明确的职责、严格的考核，容不得推诿扯皮、敷衍塞责，从而加快了工作节奏，提高了工作效能。
2、切实减轻了农民负担，有效巩固了农村税费改革成果
有调查材料显示，我国目前县乡两级财政收入只占全国财政收入的21％，但县乡两级财政供养的人员却占了全国财政供养人员总数的71％，乡镇平均每68个农民就要供养一名机关干部或事业人员，农民负担由此可见一斑。乡镇综合配套改革后，乡镇减少支出超过20万元。减轻农民负担、巩固农村税费改革成果迈出了坚实的一步。
3、调整优化了干部队伍，激发增强了乡镇发展活力
长期以来，乡镇机构设置过多过滥、领导职数设置过多过滥、财政供养人员过多过滥，已严重阻碍了农村经济社会的发展，而在全市城乡一体化进程中，乡镇发展的快慢，直接决定全市发展的快慢。本次乡镇综合配套改革在调整机构设置、优化人员队伍的基础上，建立充满活力的乡镇行政、事业管理运行体系，使得乡镇行政资源、人力资源和社会资源得到优化整合，使得经济社会加速发展的活力得到全面激发。乡镇新一届党政领导班子立党为公、执政为民的理念更强了，干部群众抢抓机遇、团结拼博的干劲更足了，乡镇统筹协调、快速发展的势头更猛了。
二、强化村民自治，进一步推进农村民主法制建设
农业、农村和农民问题历来是党和政府十分关注的重大问题。为解决"三农"问题，中央相继推出了诸如实行家庭承包责任制、发展乡镇企业、推行村民自治、实行税费改革等重大举措，有力地促进了农村经济发展和社会稳定。其中，村民自治发挥了不可或缺的重要作用。
依法治国是建设社会主义法治国家的基本方略，村级民主是社会主义民主的基础性工作，而农村村级民主法制建设的首要问题是以什么组织形式为基础，针对哪些事务，由谁来主导。但在国家《村委会组织法》修改之前，乡镇政府与村民委员会是领导与被领导的关系，村民自治组织没有摆脱政府附属的性质，国家仍可直接具体管理、控制自治组织的活动。在这种体制下搞民主法制建设的首要目的当然是保障和维护这种体制。1998年修订了《村委会组织法》，把乡镇政府对村民委员会的"领导"关系改为"指导"关系，政府不再干预村民自治范围内的事务，彻底实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，自治组织民主决定自治范围内的各项事务。这一修改肯定了广大农民的自治实践，为推动新型的村民自治提供了政治体制上的条件和法律上的保障。至此，村级民主法制建设的切入点和基本途径就找到了，即建立于村民自治这一基础，其核心问题是建立自治性质的民主组织形式，主体是全体村民，重点是关于自治的制度建设，主要任务是农村经济和社会事务管理的民主化和法制化，主要目标是扩大农民的直接民利，为农村的政治文明建设创造良好的环境。
根据广大农民的自治实践，需要特别强调两个问题。第一，民主组织形式是个关键。虽然土地承包关系和家庭承包责任制以及农民的承包化经营，为农民自我管理提供了充分的物质条件，但农村基层民主政治体制不会自然而然地产生。由于农村土地集体所有制的特点，特别是乡镇一级习惯于任免村干部、下达各种指令干预农民承包关系和生产经营活动，农民以个人力量保障其经济利益是十分困难的。我国农村的生产力还处在不发达阶段，而农民的民利则更落后一些。他们不仅离参与国家管理尚有很大差距，甚至还没有真正达到管理自己事务的程度。之所以如此，关键就是没有建立起实现农民民利的组织形式，使农民的民利和其他权利无法具体落实。因此，应当依照法律把村民自治组织建立起来，把素质高、能力强、有水平、有威信的人推选进村委会，这是农村基层民主法制建设的前提。第二，强化直接民主是个核心。虽然有自治组织形式，但不能实现村民的直接民利，也是徒有其名，没有民主的作用。例如有些村委会还是个别人说了算，甚至理解成村民自治就是村主任自治或村委会自治，这就偏离了自治的性质。必须把"四民主两公开"作为实现村民自治的基本标准，让农民通过直接行使民利，在自治的形式下统一起来，克服分散性，积聚群众的力量，切实管理自己的事务。有了村民自治这个基础，才能为农民进一步介入管理国家事务提供政治条件，发挥农民在国家政治和决策中的作用。这就是村民自治在国家整体民主法制建设中的伟大意义。以上说明，村民自治不仅是农村基层民主法制建设的基本途径，而且搞好村民自治对于推进国家政治体制改革具有非常重要的作用。
经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础。村民自治属于上层建筑的范畴，这几年的村民自治实践证明它对农村经济体制改革的保障作用是非常明显的。农村经过20多年改革，确立了集体土地家庭承包制和统分结合的双层经营体制、农民成为市场主体等伟大成果。为了保障农村经济改革的成果，控制政府过度干预农民的权利，防止退回计划经济的老路，抵制少数农村干部违背党的政策的和违法行为，必须强化农民捍卫自己合法权益的权利。另外，因共同的土地和经济关系而联系起来的农民，受深厚的农村文化和社会传统的影响，比城市居民更容易接受社区自治所形成的权威，也更倾向于经济和社会关系的稳定。由于这两个因素，农民有自发组织起来的强烈愿望，共同保护其经济利益。这种背景使村民自治必须要把农村一些最重要的权利作为村民自治的核心内容：农民作为市场主体的资格和权利；自行决定其市场活动的权利；作为村集体经济组织成员有民主管理的权利；作为农村社区成员有管理本社区事务的权利。显而易见，村民自治是农民要求在市场经济中身份独立的一个明显标志。村民自治保障了农民的这种独立，也就保障了农民的经济利益。因此，村民自治不仅是农民追求民利的活动，而且还是把民利作为保障其经济权利和经济利益的重要手段。一旦经济权利成为村民在自治组织中的基本权利，村民自治的框架就基本建立起来了，因为自治组织统一承担了经济管理和社会管理的双重职能，有条件使农村实现协调发展。
根据这些情况，评价一个村的村民自治搞得是否成功，不是只看其制定了多少规章制度，关键要看它对农村经济发展所产生的实际效果。这至少有以下几个方面：首先，是否巩固了农村改革的成果、稳定了党的农村经济政策、维护了农民的利益、理顺了农村的生产关系、调动了农民的积极性；其次，是否巩固了农村家庭承包制度、保障了农民的经营自、保证了农民的市场主体的权利、分散了农民的市场风险、深化了农村的社会化服务；第三，是否为农村经济的进一步发展和深化改革提供了宽松的环境、鼓励农民为发展农村生产力创造新模式、促进了农村经济和社会协调发展。
从民主政治建设的角度看，实行村民自治的最重要意义是为改变政府以各种形式直接管理农民的传统模式提供了新的经验。我国两千多年以来，这个传统模式基本上处于一个超稳定状态，没有受到根本触动。即使最近20年农村实行经济改革，人们已经发现这个传统模式影响了农村经济的发展和稳定，却仍在普遍沿用，这已成为农村进一步发展的障碍。因此，村民自治的重要意义不仅在于树立了一个严格法律实施或把法律作为治理工具的典型，更重要的是创造了一种在今后很长时期都将具有代表性的农村基层社会管理模式。应当指出，搞依法治村是把实行村民自治作为一个重要任务和主要标准之一。在这个特定实践范围内，依法治村在一定程度上是实现村民自治的手段，是通过依法建立村民自治为农民的直接民主创设一种组织形式。由这个视角观察，依法治村显然比依法治县或依法治省的口号具有更深刻的意义。因为后两者没有为社会提供新的民主组织形式，也没有改变组织法所设定的国家管理体制，主要是强调国家行为以法律为依据，其重点对象是国家行为的规则和方式，如依法办事、依法行政，等等。可见，它们与村民自治基版权所有础上的依法治村模式有明显区别。一种是国家行为方式及其观念的转变，一种是农民民主组织形式的转变。前者属于国家管理体制问题，后者是社会政治基础建设问题。总之，村民自治顺应了我国农村向社会主义市场经济体制转变的时代要求，农村基层由国家管理向社会自我管理转变已成必然趋势，村民自治将成为农村基层社会自我管理的基本组织形式。这种基层社会管理模式的出现是农村社会形态已处在转型时期的一个重要标志。由于农村家庭承包制在我国农村将作为基本经济关系长期存在，它为实行村民自治提供了产生和发展的基础，因而在农村从温饱到小康再到现代化的长期历史过程中，村民自治型社会管理模式都具有普遍适用性。村民自治的实践为正确处理农村中国家管理模式与自我管理模式之间的矛盾，促进农村政治、经济和文化的协调发展，提供了非常成功的经验。
三、大力发展农村合作经济组织，组织引导农民入市场
当前，我国农村正处在一个关键的时期，这决定了农业生产必须实现专业化生产，规模化经营，科学化管理，标准化运作，社会化服务，才能适应现代农业发展的要求，才能实现农产品的商品化，最终使农产品由商品转化为货币。农村合作经济组织是以专业化生产，专业化技术服务为合作基础的，要起好步，开好头，强筋壮骨，加快发展。一是要实现千家万户的小生产与千变万化的大市场的有效对接。长期以来，农产品卖难始终是农民群众头疼和担扰的一个问题，农民开发市场的能力低，农户分散经营，抵御商场风险的能力差，也始终是众多农民收入增长缓慢的一个重要原因。发挥农村合作经济组织的作用，可能形成强大的市场开发，产品推销，价格协调能力，让千家万户的农产品集合成大批量市场畅销货源与千变万化的市场对接，获取较高的利润。“农合会”要增强市场意识和竞争意识，熟悉和掌握市场经济的游戏规则，以市场为导向，引导农民生产出更多更好的适销对路的产品，建立农民利益保护机制，增强市场竞争能力，有效规避市场风险，在市场的浪潮中做好“舵手”和“航标”。强化销售手段，不断加强销售网络建设，培育起一支实力强大的农民经纪人队伍，担负起及时销售农产品的责任，切实解决好农产品卖难问题，积极应对国际市场竞争的压力，通过交易的联合形成“航母效应”，实现国内市场和国际市场的对接，提高农民在国际经贸活动中的主体地位，加快农业和农村经济对外开放的步伐。二是实现企业和农户的有效对接。发展行业经济和特色区域性产品，是农业发展的重要方向，大力培育龙头企业，提高农产品的附加值，同时，在联合会与有实力龙头企业对接的同时，注重农民企业家的培养。在农业产业化经营活动中，由于经营条件不同，经营内容不同，经营的方式也不同；至于什么样的经营规则能把双方的博弈关系处理好；全凭企业家，特别是农民中成长起来的企业家，与农民在多次的市场交易中磨合确定的。在实践中，农业产业化出现的特点之一是，很多龙头企业由过去带动千家万户，逐渐变成带动大户、优势农户、企业与大户之间分工分业，许多大户在这种分工与协作中成长为企业家。在农业产业中成长起来的企业家。有强大的优势力量，知道怎样和农民打交道。合作经济组织在培养农民企业家的过程中，便能逐步形成行业发展的壮大。使农民在生产，加工和流通等各个环节中获得利润，促进农民增收。
建好一个“桥梁”。提高农民的组织化程度，发展龙头企业，专业合作组织，专业协合等的市场主体，成为农村经济结构战略性调整的一个重要的任务。解决这个问题就必须在家庭承包经营基本制度的基础上，进一步推进农村的体制创新。造成新的市场主体，一靠市场，二靠政策。靠市场就是靠利益机制。只要有利可图，农民就会在技术，信息产品销售等方面自发地合作起来。而靠政策就是要为其健康发展提供更宽松的环境。进一步鼓励农民和企业创新农业经营机制。而农村合作经济组织，正是有效地把这些组织融入到这个阵营里最好时机。也是政府和农民沟通、协商的“桥梁”性组织，它们都是代表农民的利益的，而在我国正是缺乏这样一个好的“桥梁”。为此，合作经济组织的建立和发展，使其真正成为农民心声与利益的代言人，与政府一道共同维护好农民的合法权益。使农业产业化的各个行业都融会到农村合作经济组织中来，不断壮大行业发展的队伍，开创出一条形之效的，真正有内容的合作经济组织与大市场的对接之路。
四、从当前乡镇角度看存在的几个问题
1、乡级财政基础薄弱，运行极度困难。
在财政运行方面，由于受地理区域限制，我镇乡镇企业发展还不十分令人满意，农业基础设施还相对落后，历年陈欠债务给乡镇带来了非常大的负担；乡镇机构改革后政府机构虽然得到了精简，但是文教口仍然存在人员过多、人头费用基数大，加之近年来逐步提高工资、补贴，乡镇财政刚性支出不断增加。而另一方面，农村税费改革后取消了涉农收费，农业税逐步降低以致全面取消，对乡镇财力影响很大。乡镇财政赤字增多，有的乡镇负债重重，工资不能及时发放，县市补贴长期拖欠，难以维持正常运转。
2、优化乡镇资源配置，避免重复建设与投入。
目前，我国乡镇初级卫生保健条件得到了基本的改善，乡镇医院基础设施建设日趋完善。而计划生育服务设施的建设造成了资源的重复浪费现象，96年我省开始建立乡级计划生育服务机构，为了迎接各级考核检查，乡镇计划生育服务所每年要花好几万的投入，有的几乎成了一所小医院，与现有的计划生育服务所工作人员不配套，每个乡镇只有两至三名计育员，又要人流、上环，还要承担大量的生殖健康检查及孕环检工作任务，试想，一所医院只有两名医生，工作又能如何循环？县级要求乡镇必须在规定时间内使乡镇计生服务基础设施达到一定的要求，并纳入年终乡镇人口目标考核，致使乡镇每年在计生投入上达到了乡镇财政无法承担的程度。我们认为此类重复建设的现象完全可以避免，乡镇应利用现有的医疗条件，在医院开展生殖健康及育龄妇女的生殖技术服务，避免乡镇服务所重复建设的资源浪费。
强化功能，推动改革。本着“少花钱、多办事，重管理、求实效”的原则，提高项目建设质量，提高资金投入效益，克服过去项目建设中重建设、轻管理的倾向，实现运行效益最大化。以体系建设推动管理体制和运行机制改革，按照精简、统一、效能的原则，切实解决现行管理体制存在的层次过多、职能交叉、职责不清等问题，积极探索提高体系运转效能和支撑能力的新方法、新途径，合理调整管理机构和职能，理顺相互关系，提高运行效率。
3、建立和完善与村民自治相配套的法律制度
乡村治理与农业发展篇8
关键词：“乡政村治”;农地流转;利益主体;乡村治理
中图分类号：C912.82;F301.2文献标识码：a文章编号：1009-9107（2016）01-0139-06
一、“乡政村治”治理格局的
形成和发展
改革开放之初，家庭联产承包责任制被全面推广后，极大地解放了农村生产力，为农民脱贫、农村和农业现代化发展奠定了良好的制度基础。农村经济体制的变革也带动了乡村治理体系的改革。20世纪80年代初，农村地区废除了之前的制度，取而代之成立了乡镇政府和村民自治组织，两者在理论和法律上被界定为“指导与被指导”的关系，这就是改革开放以来我国农村地区“乡政村治”的治理格局。
在“乡政村治”格局下，乡镇政府是国家政权的最末端，代表国家行使行政权力，落实党和国家的大政方针，管理农村基层各项事务。而村民自治组织的主要载体――村委会，由村民民主选举产生，就本村庄内的公共事务开展自我管理和自我服务。而且，在村委会内部还设有分工不同的专职委员会。在各村民小组，由其成员推荐产生村民小组负责人，他们是本小组成员的管理者和利益代言人。此外，在村委会之外还设有独立的村务监督委员会，由村委会成员以外的村民担任，以实现村民自治的自我监督。村民自治组织的最高权力机构是全体村民大会，它以少数服从多数的原则行使对村庄所有公共事务的最高决策权;而村庄日常重大事务则由村民代表会议和村“两委”决定。由此，农村基层自治组织与乡镇政府共同构成了农村地区“乡政村治”的治理主体，两者处于不同的层次并且都具有相对的独立性。这种制度性安排体现了国家行政权力和乡村自治权力之间既分离又相互配合的关系[1]227，也是马克思主义生产力、生产关系辩证原理在我国基层治理领域的具体体现和应用。
但是在实际操作中，乡镇政府对村民自治组织绝不限于指导，而在很大程度上表现为一种“领导”关系，甚至直接插手本属于村民自治范围内的事务。如干预村委会选举及村干部的任免，强化农村“三资”管理，干涉农民生产经营自等。此外，村民自治组织还要接受村党支部的领导，而村党支部又听命于乡镇党委这个直接上级，很多地方的乡、镇长同时又是乡镇党委副书记。于是，乡镇政府与村民自治组织的指导与被指导关系，很容易演变成事实上的领导与被领导关系，从而使村民自治组织在自我管理和接受乡镇政府领导这两个角色之间产生冲突，以致于村民自治组织自治功能弱化乃至发生偏离。
然而，乡镇政府对乡村社会的制度性主导并不是随心所欲的，还受到各方面的制约，表现出一定程度的有限性[2]。尤其是当前农地流转方兴未艾，发展势头迅猛。围绕农地流转，产生了一些新的利益主体。他们与“乡政村治”格局下既有的参与主体既有利益关联，又存在不同的利益诉求，原有的“乡政村治”治理格局已不能满足当前及今后农村的发展需要。基于农地流转带来的农村利益关系的调整，乡村治理体系也必须与时俱进进行变革。
二、农地流转背景下各利益主体参与
乡村治理的角色及行为分析
马克思主义认为，利益属于关系范畴，它反映出了人与人之间的社会关系。追求利益是人类一切活动的动因，人们奋斗的一切都同他们的利益有关。劳动和交换是人们最原始类型的行为，经济行为决定人们其他的社会行为[3]。由于农地流转更多的是市场交易行为，具有市场经济的若干特征，围绕农地流转，不论是原有的利益主体还是新兴的利益主体，他们各自都有自己的利益诉求并且都希望自身利益最大化。基于此，农地流转会引发相关利益主体的利益博弈乃至冲突。由于社会地位和身份等存在差异，各利益主体会不同程度地选择诸如经济行为、政治行为和法律行为等行动方式参与其中，实现各自的角色期望。这种外显化的行为强化了各利益主体之间的互动，有利于化解潜在的利益冲突。而当扩大了的互动达到稳定阶段时，就需要构建一种制度化的体系[4]――基于农地流转的乡村治理体系，以实现乡村公共利益的“帕累托最优”[5]和乡村公共秩序的规范。在这一治理格局下，既有“看不见的手”――市场要素，也有“看得见的手”――政府的力量，同时还有其他相关利益主体参与其中，构成多元化的乡村治理体系。
近年来，随着市场经济在广大农村的深入发展，农村地区社会经济结构分化越发明显，农民的经济利益观念增强，政治参与愿望和政治诉求也越来越迫切。传统的“乡政村治”的治理格局与农地流转背景下乡村社会的现实和发展前景已不相适应。从广义上看，农地流转不单单是一种市场交易行为，从制度经济学的角度来看，全国范围内普遍推行农地流转要求国家对现行的家庭联产承包责任制和乡村治理体系进行调整和改革，以适应农村社会经济发展的实际和需要（见图2）。
（一）农地流转背景下乡镇政府的角色和行为分析
在现行政府管理体制下，由于财税和行政管理权限等原因，乡镇政府实际上并不具备完全的政府功能，本质上是一个“不完全政府”[6]。其职责更多的是落实和完成上级分配的各种任务，这就决定了乡镇政府独特的角色：权力者、政权经营者和官僚行政者[1]189。权力者角色主要是乡镇政府代表国家意志贯彻落实各项社会经济规划。政权经营者角色强调乡镇政府要像企业家那样，成为经济行动者，致力于推动当地经济的发展。而官僚行政者主要指乡镇政府在国家公共权力体系和官僚体系中处于最末端，其管理者主要由上级任命，具有科层制、官僚制的若干特征。
在官僚体制下，乡镇政府的领导干部由上级任命，农民和村民自治组织不对乡镇政府的权力运行产生直接影响，乡镇政府在行政管理活动中基于追求政绩和“替民做主”的理念，往往“唯我独尊”，搞“一言堂”，倾向于用行政命令实施管理并主导、控制乡村利益的分配，忽略甚至会牺牲其他主体的利益。而且由于乡镇政府政权经营者的角色不可避免地带有自利倾向，乡镇领导干部在行政管理活动中“寻租”和“”问题层出不穷，这就会导致国家权威在乡村的碎裂化，严重蚕食党和国家在乡村的权威基础。而农地流转后，农民暂时退出承包地，新的经营主体和中介组织产生。一方面乡镇政府要面对的利益主体增多，利益诉求多元化;另一方面，农村越发受到市场经济的冲击和影响，经济要素的变化也需要政治和行政上有所改进。在此情况下，乡镇政府再也不能像以前那样通过简单的行政管理的方式来实施管理和控制乡村的利益格局，而必须在坚持国家人这个角色的前提下，转变管理方式，以平等的主体身份，更多地运用市场要素和更加透明化、规范化的手段谋求乡村的善治。
（二）农地流转背景下村民自治组织的角色和行为分析
在村民自治的框架下，村委会等村民自治组织的成员受村民的委托，对村庄的公共事务、矛盾纠纷、公益事业等进行自我管理，并对村民代表会议和全体村民大会负责;而村民通过村民代表会议和全体村民大会不仅有权选择和决定村民自治组织成员，而且有权在村民自治组织成员不称职的情况下将其罢免。村民自治组织成员是村民的利益代言人，他们介于乡镇政府和村民之间，既要贯彻国家的意志，又要代表村民的意愿，其角色与行为是国家政治和乡村政治共同作用的产物。此外，我国法律规定农村土地所有权归村集体，这个“集体”在一般情况下就是村委会和村小组，他们是农村承包地的发包方。在市场经济条件下，村委会干部也有增加自身收入和带动村民致富的经济人角色。所以，村干部身上同时存在着这三种角色，村干部实际上是多重角色的复合体。在农地流转之前，村干部往往扮演“行政者”的角色，村干部的这种角色冲突实质上是压力型体制下乡镇政府与农民的制度性职能和生存发展需求之间的矛盾[7]。但是在农地流转带来的乡村利益重组下，随着乡镇政府职能的转变，村民自治组织更多地要回归村民人的角色，更多地扮演市场经济条件下村庄利益协调者的角色，要与村民、农地经营方和中介组织等村庄利益主体加强民主协商，共同致力于活跃村庄民主治理;同时，利用各种市场要素大力发展农村经济，带动村民致富。
（三）农地流转背景下农地经营方的角色和行为分析
流转农地实际经营、使用者，包括种粮大户（家庭农场）、农民专业合作社、工商资本等利益主体。这些利益主体不论是本村的村民抑或是外来的力量，他们经营流转农地的目的就是通过规模化、集约化种植，获得利润的最大化。其初衷并不是利用农地流转的契机介入村庄治理。但是，其经营的农地毕竟是在村庄内，经营者在空间上仍在村庄的范围内活动。他们或多或少地要与乡镇政府、村委会、村民和中介组织发生联系。在这种情况下，农地经营方与村庄其他利益主体也会形成利益共同体。而且，国家有关农地流转和农业经营的方针政策还要通过农地经营方具体落实和反馈。一些农地经营者如农民专业合作社和涉农企业等主体在内部形成统一的声音与对外界沟通、交流，在一定程度上可以减少乡村治理的成本。而为了经营活动的顺利开展和维护他们的经济利益，农地经营方不会只满足于获取经济利益，他们必然要参与到乡村治理的进程中，在政治上谋求一席之地并拥有发言权。通过乡村治理的平台和进行政治行为，农地经营方可以提高自身的政治地位和政治身份，在协商、对话中寻求与其他利益主体的共同利益，化解彼此的利益分歧。
（四）农地流转背景下农户的角色和行为分析
农民作为农地的承包人，在农地流转之前，由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成共同的利益关系，好比口袋中一个个分散的马铃薯。因此，他们不能以自己的名义来保护自己的利益[8]。再加上农民文化水平普遍较低、保守，对新事物接受能力比较弱。在农地流转后，面对市场经济的冲击，其自身不能做出理性的选择和判断。这些劣势使得农户在与其他利益主体角逐博弈的过程中处于不利的境地，一旦在乡村治理框架内农户的利益没有得到很好的维护，农民就会做出反抗。这种“弱者的武器”[9]虽然不一定导致乡村社会秩序失范，也不会威胁到乡村政权，但却蚕食了乡镇政府的合法性认同，成为农村大规模的潜在导火索。
农地流转后，农民从土地中解放出来，他们的公共服务需求随之增加，如就业、职业技能培训、自主创业扶持和社会保障等。而且，经济利益诉求也会增强。有些农民甚至会走出村庄谋生、居住。此种情况下，基于原承包地形成的村庄共同体，不论是熟人社会还是村民的集体身份认同，都发生了偏移甚至是处于模糊的境地。但是国家赋予农民的政治权利依然存在，农民是村民自治主人翁的地位没变。为了维护自身的经济利益，甚至在经济利益达到一定程度后，农民更加拥有热情参与乡村政治和乡村治理。
（五）农地流转背景下中介服务组织的角色和行为分析
市场经济条件下，以民间组织为主要载体的公民社会尚处在生长发育期，远未定型和成熟[10]。而在农村地区，先前除了宗族和宗教组织，服务于农民生产、生活的中介组织更加缺乏。近年来随着农业现代化的深入发展，这种情况有所好转。由于农地流转在很大程度上是市场交易行为，在交易开始前，农户和经营者各自的供需情况彼此是孤立、分散的。尤其是农户，其自身文化素质不高，对农地流转相关的法律、政策不熟悉;对市场机制下的合同行为、风险防范等问题认识更加不足。因此，成立土地银行、土地信托中心及农地流转服务机构等中介组织势在必行。这类组织不仅可以为农户和经营者提供农地供需信息，盘活农地流转市场，而且还可以提供相关的政策宣传、法律解答、价格评估、矛盾纠纷协调等专业，也是对政府公共服务的补充和扩展;同时，还可以节约农户和经营者彼此交易的成本。中介组织连着农户和经营方，作为独立的第三方组织，将其引入乡村治理体系不仅可以规范农户和经营方的交易行为，也有利于维护双方的合法权益。一旦农户和经营者发生利益等纠纷，中介组织可以出面协调并化解矛盾，大大减轻乡镇政府和村民自治组织的压力。
三、农地流转背景下优化
乡村治理的对策
在农地流转的推动下，乡村的利益格局发生了重大变化，对乡村治理也提出了新的要求。结合全面加强依法治国的总体要求，可以利用农地流转的机遇，在法治的框架下，将各利益主体都纳入到乡村治理的机制内，探索建立“多中心――共同参与”的乡村治理体系，以加强各参与方的互动和协商，更好地达成利益共识，化解利益分歧，维护好农村的政治和经济秩序。
（一）乡镇政府要整合乡村权威，发挥其在乡村治理中的主导作用
乡镇政府要落实法治政府和服务型政府的总体要求，明确自身的角色和定位，改变单纯追求政绩和“替民做主”的观念，由“全能型管控政府”向“有限型服务政府”转变，在国家人的角色定位下，改变单纯行政命令的管理方式，努力整合乡村的权威，着重强化监督，大力发挥其在基层治理中的主导作用。根据现行的法律、政策和农地流转的实际，探索新兴利益主体农地经营方和中介组织参与乡村治理的规则、程序;而且，还要加强对新兴利益主体日常经营和服务的监督。在工作上除了依靠村委会，还要重视新兴利益主体的作用，并做好组织协调。进一步落实服务型政府的职能，大力改善公共服务，如就业、培训、养老、住房、教育等。在对乡镇党员干部的要求上，以制度的形式要求党员干部加强与群众和新兴利益主体的交流、联系，广泛收集民情、乡情，同时把党和国家的政策送上门。涉及乡村的公共事务，乡镇政府可以以合同和责任书等形式与村委会和新兴利益主体签订目标责任书予以落实。在政治参与方面，围绕约定的目标和特定的利益事项，召开由相关利益主体共同参与的民主协商和监督评议会议，在民主参与和民主协商的基础上化解利益分歧、达成利益共识。鉴于当前乡镇政府领导干部基本上由上级任命的现实，未来可以探索从其他利益主体当中公推公选甚至通过直接选举产生乡镇政府领导者，使乡镇政府的权力来源更加广泛，强化乡村其他利益主体对乡镇政府的监督，促进乡村治理更加民主化。
（二）在发展村庄集体经济的同时进一步完善村民自治组织
农地流转给村庄重塑利益格局带来了新的契机，尤其是经济利益。农地流转后，村庄传统的小农经济升级为规模化经营，农民就业多样化，产业结构得到进一步调整，集体经济发展迅速。村庄内的产权交易、资源要素交易也都应运而生，而这些市场化的交易行为又催生了新兴的集体经济组织，包括集体产权交易平台、村办集体企业、会计公司、理财小组等。在乡村治理格局下，首先要顺应形势，支持和培育这些新兴集体经济组织的发展。其次，要加强村民自治组织的干部队伍建设，增强他们在市场经济条件下的组织能力、发展能力;尤其是要加强新形势下的农村基层党组织建设，发挥基层党组织的引领、示范作用和共产党员的先锋模范作用。再次，在村民自治的框架内，捋顺村委会与村庄新兴集体经济组织的关系，明确各自的权力边界。最后，扎实推进多领域、多层次的乡村民主协商，依托乡镇政府，探索建立村“两委会”与村庄集体经济组织和村民之间的对话机制以及村民代表会议、村民大会等议事机制，在塑造村庄新兴集体经济组织的同时进一步完善村民自治。
（三）创新农地经营主体参与乡村治理的方式、方法
家庭农场、种植业专业合作社等是伴随着农地流转产生的新兴经营主体，他们在很大程度上更具有企业的性质，但是更多的是从事涉农产业，处于基础性地位。农地规模经营至少有两个重要作用：稳定粮食生产和促进农业现代化。对于乡镇政府和村委会来说，他们欢迎新型经营主体投身农业现代化建设。同时，他们希望流转农地经营方能够在稳定农业生产的前提下，为乡村发展贡献力量。诸如雇佣农民以解决其流转农地后的就业问题，应用新的农业技术，投资涉农项目带动乡村发展等，毕竟农地经营方有实力、有意愿参与其中。而在政治利益表达上，也要顺应农地经营方的意愿，将其纳入到乡村治理的体系当中。一方面规范农地经营方的经营行为，另一方面通过政治渠道畅通农地经营方献言献策的途径，扩大基层民主。如成立行业协会以强化经营主体的自律，在农业经营主体设立党、团支部，将农业经营主体纳入精神文明建设体系中，吸纳农业经营精英进入乡镇政府权力机关和村民自治组织，乡镇政府在公共决策时引入农业经营主体参与其中，号召农业经营主体开展乡村公益活动和志愿活动等。随着实践的发展，将来还要不断拓宽农业经营主体参与乡村治理的途径。
（四）强化农民的参与权，突出乡村治理框架内农民的主体地位
乡村治理的目标是善治，而善治有赖于农民自愿的合作和对国家权威的自觉认同。基于农地流转后的利益驱动，农民参与乡村治理的积极性更加高涨。为此，首先要从制度入手，在乡村治理的架构下改变之前“村治”由村干部甚至村委会主任个人说了算的不正常状态，强化农民作为乡村自治的主体地位。在搞好村民自治的基础上，加强农民与其他利益主体的互动和合作以及共同实现目标的合力[1]256。此外，乡村的组织化程度是衡量乡村治理水平的一个重要标志，将农民纳入村庄集体经济组织不仅有利于农民形成共同的利益观念和利益诉求，更好地实现农民的经济利益;而且农民在组织内部形成“一个声音”也方便与其他利益主体对话和交流，通过政治化、组织化的形式，增强农民与其他利益主体博弈的力量。这其中，制度是前提，最关键的环节在于真正落实农民的政治知情权、表达权和监督权。在这方面，各地也有一些形式上的创新，如“民主恳谈会”“议事会”等，这些新的村治模式在制度和程序上最大限度地保障了农民的自治权利，尤其是事前的决策权和监督权。同时，作为乡民和乡村社会的模范、榜样，乡村精英和“乡贤”群体也是乡村治理不可或缺的重要力量，要吸引、凝聚他们参与到乡村治理当中，积极发挥他们的引领和带动作用。
（五）拓宽农地流转中介组织参与乡村治理的渠道
将中介组织纳入乡村治理的范畴，赋予其相应的主体地位有助于改善乡村的治理结构。此时，中介组织不仅是乡村利益的协调者，同时也是乡村秩序的维护者。而且，也为公民社会的成长和发育提供了参与平台和实践经验。在实践中，可由基层政府出面组建配备相关的机构和人员，也可以扶持那些有实力、有信誉的中介组织，或者直接由基层政府出资购买社会服务。而不管哪一种方式，都要确保这些中介组织规范地开展业务。为此，首先要在法律和政策的框架内制定相关的规章制度，明确其自身的定位以及与服务群体之间各自的权利义务关系，保证这类中介组织的行为有章可循;第二，基层政府可以运用经济手段调动这类中介组织的积极性，比如加大财政投入，对于服务完善的中介组织给予物质奖励;第三，建立奖惩机制，对于服务不到位或者有重大过失的中介组织和个人要坚决予以淘汰;第四，基层政府要加强对这类中介组织的常规审计和监督，尤其是那些收费类的中介组织。此外，还可以发挥中介组织的专业优势，引导其参与到乡村公共事务的决策和执行当中，为乡村的发展贡献力量。
四、结语
虽然农地流转是经济领域内的新生事物，但是随着我国城镇化和工业化的快速推进，农地流转的发展势头和前景更加可观。而农地流转作为经济基础的一部分，已经超越了其经济范畴本身，对政治尤其是乡村治理的影响越来越明显。在这种背景下，优化乡村治理将成为深化农村发展和改革的长远任务。
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wUGuangyi，HUZunrang*
（Schoolofmarxism，northwesta&FUniversity，Yangling，Shaanxi712100，China）
乡村治理与农业发展篇9
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关键词:乡村治理;治理模式两委关系基层组织建设
keyword:VillagegovernmentGovernmentpatterntwocommitteesrelatetheBasic-levelorganizationconstructs
我国是农业大国，并处在由传统的农业社会向现代工业社会的转型关键期。如何在新的时代背景下，构建一条既能适应中国国情又能在社会主义新农村建设中发挥低成本、高效率治理效利，需要在现有基础上对乡村治理模式进行某些修正与改革。回顾我国乡村治理的历程，不难发现我国乡村治理模式在取得一系列成果的同时也存在着某些不足和缺陷。
一、乡村治理模式的研究
目前学界对乡村治理模式问题的讨论大致形成两种观点。一是肯定乡镇机构政权性质、支持村民自治的，可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；二是对我国村民自治的实践和理论进行批判,甚至对乡镇机构的政权性质加以否定,进而提出总体上可称作“去村民自治”。
具体讲,“理想村民自治”乡村治理模式主要有:1.县政・乡派・村治模式。乡成为县的派出机构,专门从事县政府委托的任务。乡长由县长委任。村民委员会的主要任务是搞好村民自治,村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定,村委会直接对本村村民负责。2.乡派镇治模式。把乡级政权改为县政府的派出机构,扩大镇的自,将镇改为市以下的基层地方自治单位。在此基础上考虑双轨制即县―乡―村、市―镇―社区体制的可行性。3.乡派镇政模式。在乡设立县级政府的派出机构,在镇设立一级政府,同时应提高现行的建制镇标准。达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制,将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。
“批判村民自治”的模式主要有:1.乡镇自治模式。在村自治基础上实行乡(镇)民自治。目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。一是机构重叠，乡镇级政权已经有名无实；其二，乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者已变成纯消费性机构,对其撤销可减少农民负担,并可由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。2.乡治・村政・社有模式。
中国在未来应当实行两级地方自治,以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体,以市、镇、乡、坊为下级地方自治体。乡镇作为社区自治体,由地方自治体依法设立,其职能以社区服务为主,行政决策为辅。乡镇长由选民选举产生。在村一级设立乡镇政府派出机构――村公所，其成员由乡镇政府委派。行政村设立议事机关――村民代表会议，听取村长工作报告,提供咨询意见,议决村内公益事项,包括提出罢免村长的建议等。社有是指通过立法明确规定农村土地属村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分,是管理和依法处置其辖区内的农村土地及其收益的社区法人,但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会；后者是村社的法人代表,其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职,不脱离生产。
二、对农村基层治理组织建设的思考
新农村建设是一项系统工程，需要从政治、经济生产、管理、资本运作、消费、保障、教育等涉及农村社会政治经济组织和个人实际行为机制形成的多方面综合入手，辩证施治。
农村政治组织制度创新又是其重中之重。
一是农村的政治指导思想创新。新形势下加强党的基层组织建设应着重把建设的重点放在提供政策服务和监督而不是继续插手农村公共事务和村民自治事务上，要尽快实现基层党的组织从领导角色向服务、监督和保障角色的转变。
二是农村干部考核和选拔制度创新。现行的公务员序列的行政管理体制，对干部的激励主要体现在事业留人即职务的提升上，但考虑到客观的经济社会环境对人的主观思想和行为的影响很大，这种传统的激励体制存在很强的负作用。现实中为什么买官卖官的行为屡屡发生，就在于干部的职位已成为一种权力符号和生财的资本，导致其本身亦是有价的。职务的提升并不能带来正常经济收益的合理增长，在缺乏监督的情况下，促使掌权者滥用权力谋取私利的动机上升，从而不但给事业造成损害，而且也危害了干部队伍的健康肌体。有学者提出，新农村建设中促进基层组织建设应加强村级班子建设，要配全配齐村干部队伍，将其纳入公务员序列。笔者不赞同此观点。基于以上原因，我们有必要认真反思现行干部考核和使用机制，可充分借鉴沿海发达地区干部队伍建设经验，先把农村干部队伍建设工作切实抓好搞活，真正发挥新农村建设的骨干和带头人作用。而且通过对经济精英政治权利的认可也更能促进其在农村区域产业带动上的积极性和主动性发挥。另外，在干部的考核上，则应以发展生产、带动示范的效用发挥和实际贡献作为主要考核标准，以自治组织和成员实力的壮大为基本判断依据。同时，努力培育农村不同利益主体（各种经济和社会组织、实体），积极发挥它们作用，明确监督权限，切实构筑干部依法执政和提供服务的监督机制。
在农村基层组织建设创新方面，山东聊城的村庄联合共建、完善村民自治（简称“联村自治”）作出了有益的探索。他们发现,许多基层组织都或多或少存在领导经济的手段弱化、人才短缺、传统观念和宗族势力妨碍工作开展、没有足够收入兴办公益事业等诸多问题，因而创造性地提出了“联村自治”构想。这不但使农村基层组织建设立即焕发新的生机，而且真正能实现农村经济社会的综合发展。究其原因，一是联村班子建设可以避免单一村庄选举中人情关系和宗族势力对干部人选的干扰，在更大范围内实现人才与管理资源的二次整合，提升组织战斗力；二是通过合作有利于扩大优势产业、打造发展新优势、加快共同富裕；三是实行联村为农民在更大范围内参与经济、社会和民主自治活动开阔了视野，提供了经验；最后，联村自治还有利于村域之间建立有效协作机制，促进农村教育、医疗、基础建设等公共事业的稳步发展。可以说，山东聊城的联村自治是目前我国在新农村建设上的可贵实践，它突破了过去在发展模式上片面追求“破”的思维框框，真正找到了长期以来困挠基层组织建设和民主发展的问题症结，用新的思维模式实现了对现行体制最大化的改良效果。
还有农村基层组织建设一个值得探讨的重要话题就是农村两委关系及其各自职能定位。“两委矛盾”提法混淆了村党支部与村委会两种不同组织的性质与角色以及党支部书记和村委会主任个人与组织的区别，忽视了两个组织在人员构成上交叉重合的事实，因而不可避免地要陷入党支部与村委会“矛盾、冲突、对抗”的思维陷阱，忽视两者之间妥协、协商与合作的可能性。对于村委会与党支部关系，有人总结了三点:其一,村委会需在党支部领导下工作，由基层党支部发挥核心作用，村委会越发展，村民的民主意识越强，越要强化党支部的领导；其二党支部与村委会可以是“一套人马,两块牌子”,同时发挥党支部的领导作用与村委会自治作用，组织设计是党支部副书记兼任村委会主任，保证党的领导与村民自治的结合；其三，实行村自治，削弱党的领导，村民自治与党的领导具有相互矛盾的关系。对于两委关系，徐增阳和任宝玉认为，农村两委关系体现的是一种特殊类型的党政关系,是目前中国政治体制的一个缩影,事实上也是多重关系的交汇点。在村庄政治层面，村支部不仅仅是对村庄公共生活进行政治领导,即实现政治领导权,更重要的是扮演了国家行政机构的角色,行使的是国家行政权力。因为几乎所有上级下达的任务,即“政务”,如计划生育、征兵、征购粮入库、收缴税费等都是由村支部组织实施的。乡镇与村里每年签定目标责任书的第一责任人往往都是村支书。乡镇干部下乡布置或检查工作也是直接与村党支部书记打交道。实行村委会直选后,村委会干部特别是村委会主任的当家人角色意识和维护村民利益的保护人角色意识明显增强,而支委会特别是支部书记还更多地扮演着上级政府“人”和“赢利型经纪人”角色，村干部双重角色的矛盾和冲突外化为村两委特别是书记和主任间的矛盾和冲突。因此从某种意义上讲,两委关系的实质又是国家行政权力与村民自治权力的关系,是政务与村务的关系,是国家和农民的关系，两委冲突的实质就是上述紧张关系的外显。
三、结论与思考
在新农村建设过程中，完善乡村治理机制的探索，创造出新的经验。一是突出农民的主体地位。乡村的发展和治理要靠生活在其中的各种组织和农民群众，特别是要发挥农民群众的作用，最好能形成一种能行之可行有效制度。有了这种制度保障，农民群众就拥有了在乡村治理过程中发挥作用的平台，有利于强化农民在乡村治理中的主体意识，逐步培养农民的主体地位。二是整合乡村治理资源。建设社会主义新农村是实施城乡统筹发展战略的重要举措，它的目标是逐步缩小城乡发展差距，以至最终消除城乡差距，改变长期存在的城乡二元结构。同时，在新农村建设过程中还要注意乡村内部在发展和治理上存在的差距。整合乡村治理资源，发挥强村对弱村的带动作用，有利于缩小农村内部发展差距，是保证新农村建设顺利进行的重要措施。三是大力发展农民合作组织。国内外经验表明，发展农民合作组织对推动农村各项工作发展具有积极作用。合作组织是培养农民民主意识和民主习惯的学校，是民主进入乡村的一个助力，应积极发挥合作组织在乡村治理、建设和谐社会中的作用，鼓励和支持其参与农村的某些公共服务，如农村公共卫生、养老、农村治安及道德教育等。
当然，乡村治理还面临着一些新的问题，比如在取消农业税后如何维持乡村两级组织正常运转，如何积极稳妥地推进农村综合改革，如何在合作组织快速发展的背景下正确处理合作组织与村两委的关系等等。这些问题在建设新农村的进程中有待于进一步深入研究。
总之，构建适应中国乡村的治理模式仍是应对当前乡村问题的关键所在。在今天的新农村建设中，政府作为建设的推动者，在中国乡村治理模式中扮演着举足轻重的角色，也是推进中国乡村向现代转型的主导力量。同时，乡村作为更广阔的社会系统的组成部分，需要充分吸纳各种社会资源，整合有益力量，打破长期形成的城乡二元结构，实现乡村与外部社会的支撑发展，各种社会力量的广泛参与依然有着不可替代的重要作用。构筑适应中国乡村的治理模式，更要尊重农民的主体地位，关注农民最关心、最直接、最现实的利益问题，构建以农民为主体的积极参与机制，让农民真正地“动”起来，在有效发挥政府作用的同时，充分激发乡村社会内部的活力和创造力。惟其如此，我国的新农村建设才能不断向更深更广的领域突破。
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乡村治理与农业发展篇10
关键词:乡村公共管理;运行机制;困境与对策
中图分类号:F127.5文献标识码:a
一、研究的问题及文献综述
按照统筹城乡发展的要求,党和政府采取了一系列支农惠农的重大政策,农业和农村发展出现了积极变化。然而,目前农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段,在体制演进和改革过程中遗留下来的“计划色彩”治理方式虽然在渐进减少,但合乎“市场色彩”的公共管理机制尚未形成,制约乡村公共管理机制形成和发展的落后观念、陈旧思想和简单手段依然存在,乡村公共管理的缺位、越位严重制约了乡村经济社会的健康发展。在发展的新时期和改革矛盾的凸显期,乡村公共管理机制的构建直接关系到基层工作能否有序、有力、有效地开展,直接关系到“三农”政策能否按质、按量、按时的落实、执行和推广。基于此,破解乡村治理难题,构建乡村公共管理机制,需要我们从理论上和实践上来探讨和摸索。国内学者针对乡村治理问题主要从以下几个方面进行了探讨:①从经济角度论述乡村债务的结构、地区分布、产生主体、历史过程及用途;后税改时期税费改革对乡镇财政产生的影响及其防范措施,如黄世界(2009)、文宏(2008)等;②从政治角度探讨乡村党委及村委会在行政体制、农村基层自治组织运行等方面存在失范性,如李国友(2009)、张滨辉(2009)等;③从乡村干部素质、乡村自治与农村经济发展模式关系等角度论述乡村治理及其问题,如范伯乃(2007)、张网成(2009)等,这对乡村公共管理机制的构建提供了一定的参考价值。本文则从机制运行的角度探讨乡村公共管理的有效途径。
二、乡村公共管理机制的规制内涵
构建乡村公共管理机制不但需要国家从战略上给予总体布局和安排,更需要乡村以因地制宜、区别对待的态度积极探索机制的构建模式。在当前我国农村经济社会改革发展的关键阶段,要充分认识到乡村公共管理在我国发展大局中的重要性和紧迫性,必须将构建乡村公共管理机制放在突出位置。
乡村公共管理机制是指以乡村党组织实施宏观领导,乡级政府组织对农村自治组织实施指导协调为基础,以推动乡村社会有序发展、保障乡村公共利益实现为目标,通过法律、制度、政策等约束手段,来对乡村公共事务进行协调、控制的系统化、规范化、制度化的方法。好的机制不仅仅在于设计的全面、构造的精密,更在于实施的有效、运行的有序、监管的有力,由此以来对机制的规制就尤为关键和重要。乡村公共管理机制的规制是指乡级党委和政府组织为担当起公共管理的职责,运用法律法规、制度政策等方式,对乡村这一微观主体的经济性、社会所进行的一系列监督与控制活动。
三、乡村公共管理运行机制的障碍
(一)乡村社会治理危机凸显。土地承包纠纷矛盾突出。社会主义市场经济体制的建立活跃了农村经济,一些富裕起来的村民为扩大农田规模搞产业化经营,利用大肆行贿村干部等非法手段低价获取土地承包权,以及农村嫁娶、农民子女上大学涉及的土地承包问题在现实操作层面上面临挑战,致使村民以非制度化的方式集体上访。据农业部处统计,2004年1～10月份受理农民群众土地6,937件,占总量的51.2%,其中土地承包类占53%,土地流转类占8%(白呈明,2006);近年来,国家加大了对农业和农民的财政支持力度,对农民种粮和购买农业生产资料实行直接补贴政策,调动了农民的生产积极性,激发了农民承包土地的热情。但有些村民对土地承包政策缺乏详尽了解,动用暴力手段争夺土地承包权,同时用工淡年农民工返乡务农等又带来新一轮的土地承包矛盾。据有关消息称,2000～2002年全国法院受理农村土地承包纠纷案件13.7万余件,而2003年1～7月份就受理土地纠纷一审案件3.4万余件(白呈明,2006)。
(二)农村自治组织功能弱化。农村基层自治缺乏自主性。村委会一般是由村民民主选举产生,但乡级政府对村委会的候选人名单时常加以干涉,从候选人名单的确定到选举结果的批准无一例外的加以控制和操纵,未经选举就以简单的方式直接确认,即使是选举也是走走过场而已,张小华等2006年对甘肃省30个村的抽样调查中发现:有57.41%的村民认为,村委会换届选举中,乡政府在候选人提名上违反直接提名原则,12.96%的村民认为部分村委会不是由村民直接投票选举产生的;乡级政府是国家政权的最后一级行政组织,村委会不是一级行政组织,也不是乡镇政府的派出机关,而在实际的政治运行中,乡级政府的各项管理措施都要依托于村委会来实施,乡镇政府就把村委会作为自己的下属行政组织来发号施令,把自身的行政职能强加给村委会,村委会只能无条件的服从乡镇政府的意志。张小华等2006年调查显示,20.37%的村民认为农村事务乡镇干部说了算,12.96%的村民认为村干部说了算,这无疑抑制了村委会自治的积极性。
(三)乡村财政供给不足。乡村财政收支不均衡。乡级政府作为一级行政组织,承担着相应的国家行政职能,行政职能的履行必然要以大量的资金作为支撑;乡镇机关工作人员工资的发放、中小学校教职员工的薪酬及福利补贴以及乡镇机构运行所需的日常费用等支出数额巨大,致使乡村背负着沉重的债务。据统计,我国1999年全国乡村两级债务余额为3,259亿元,而农村税费改革之后的2006年,全国乡村债务总规模已经高达5,355亿元,乡、村两级公共债务平均每个县高达2.55亿元(文宏等,2008)。在未取消农业税之前,乡镇根据农村税费制度不规范的漏缺,通过税外收费、摊派等不规范款项尚不能维持开支,何况国家取消农业税之后,在乡级政府开支没有减少并且呈现逐年增加的趋势下,可用财力减少,使财政收支更加不均衡,难以维持乡级政府机关的正常运转以及国家职能的履行。
乡村财政收入来源单一。在税改前乡村的财政收入主要来源于农业税、个体工商户和乡村集体企业的工商税。据湖南农调队对20个乡镇、20个村的调查,1999年乡镇财政收入结构为:农民上缴税费占91%,集体企业收入占5.8%,来自其他方面的收入占3.2%,村级财务收入结构为:农民上缴税费占93.4%,集体企业收入占6.6%(邱运斌,2001),但税费改革使财政预算内的农业税不复存在;乡村集体企业在当前激烈的市场条件下,自身资金基础薄弱,市场信息获取不对称,管理人员素质不高,生产产品无法达到相应的技术标准、质量标准,普遍存在经营不善、经济效益下滑的问题,甚至濒临破产。根据西部某省的统计,在该省乡村级负债总额中,村级组织投资兴办企业支出为3.18亿元,所形成的债务占总负债的26.8%,乡镇负债中兴办企业投资3.68亿元,占总负债的23%,这直接制约了乡村财政收入的增加,致使税源进一步缩减,乡镇财政更加拮据。
乡村财政缺乏自身约束。乡村财政困难很大程度上也源自于乡村干部缺乏自身约束,大部分乡村财政职责不明确,支出缺乏监督,并未根据实际情况决定财政支出的多少,同时乡村干部在做决策时随意性强,决策失误造成大量资金浪费。据甘肃酒泉市调查统计,该市5个农业县每年用于吃喝招待的费用达92.6万元,征订报刊的费用村均达到3,500元,有的村每年的交通通讯费用超过5,000元(庄俊康等,2005),致使大量资金被铺张浪费;由于监督机制不健全,一些乡村干部利用手中职权巧立名目,大肆吃喝公款,甚至贪污专项工程款、专项救济款、专项抗旱救灾款,2005年江西省各级检察机关共立案查处乡村干部职务犯罪案件55件75人,其中贪污案34件51人,挪用公款案9件10人(范柏乃,2007)。
四、完善乡村公共管理运行机制的对策
(一)构筑乡村社会的长效治理机制。妥善化解土地承包矛盾。乡级政府、村委会应当以积极主动的姿态协调解决人地危机,根据当地的实际情况调查研究,认真分析村民间产生土地纠纷的主要原因,走访村民倾听他们的心声,向村民介绍国家土地承包的相关政策,公布国家土地承包的相关手续和步骤。对村民存在的疑虑和不解,乡村干部要耐心细致的解答,从思想上消除村民对承包土地的霸占心理;在满足基本的农田耕种的情况下,可根据农村中不同的农田耕种情况进行分类,把新开荒的农田按不同的标准分类后,以不同的承包价格进行公开竞标,所有的土地分类标准、承包价格、竞标人员公开公布,按公正的程序进行土地承包竞标,竞标人员应当由村民代表大会选出,做到公平公开、公正,一旦承包方竞标成功,双方应当签订承包合同,并由公证人员进行公证,由双方履行法律义务,使土地承包正规化、法制化。
推进农村事务实效管理。一是健全选举机制。要充分保障村民应有的选举权,村民有权罢免素质低、能力差的村干部,同时要充分尊重村民的个人意愿,运用适合当地实际的选举方式,选举出一个“作风正派、能力较强、肯办实事”并受广大村民拥护信赖的村委会领导班子;二是健全决策机制,对涉及到村民切身利益的重大决策,村委不能暗箱操作,更不能由村支书或村主任独断专行,应当召开村民代表大会,倾听村民的意见和建议,会议内容要公开,会议程序要公正,决策理由要充分,决策结果要透明、公平;三是健全监督机制。在村民代表大会的监督下制定符合本村的监督村干部的制度,每个村民都可以检查、监督村务公开的真实性,对公开内容不真实、不全面、程序不规范的,有权向村干部质询,起到真正约束村干部行为的作用。
(二)构建农村乡村自治的运行保障机制。强化村民自治组织的自治功能。乡村在加强村民自治和农村基层民主建设的实践过程中,要转变观念、转变角色,积极主动地探索和完善村民自治的具体实现形式和方式,强化其自治功能;乡级政府要正确处理与村民自治组织之间的关系,要给各村提供政治经济文化的宏观指导,而不要过多干预各村的具体事务,可以根据不同村的实际情况,经过调查研究之后,提出乡级政府的合理化建议,以供村委参考;在各村具体落实方针政策方面给以指引,而对各村具体采用什么方式、通过什么途径等不要强加干涉;在各村管理社会事务是否符合法律法规给以监督,对村民反映的不满意见要协调处理,而不是利用手中的权力代替村委决策;乡级政府要为农村提供公共服务,在具体的提供方式上要考虑到各村的实际发展情况,结合当地群众的接受能力和需求意愿,让村民自己解决全村的社会事务,让村民自己选择可以接受的形式方式,还各村自治权。
(三)增强乡村财政的拓展与约束机制。乡村要把发展作为第一要务来抓,根据本地区的实际情况,结合市场经济的发展动向,集中精力抓乡村经济,把发展乡村经济建立在“内外结合、工农结合”的基础上:一方面要充分挖掘农业内部的增收潜力,大力调整农业生产结构,对农民积极引导,制定发展规划,引导发展地区特色产品,大力发展农业产业化经营,实现规模经济;扬长避短,趋利避害,因地制宜,大力发展品种优良、特色明显、附加值高的农产品,以科技为支撑,培育和拓展农业产业链;搞好农民工技术培训,实现劳动力向外输出,增加农民收入;另一方面要利用和挖掘乡村本地的工业资源,坚持集中精力培育支柱产业,大力发展民营经济,充分利用民间社会资本,壮大企业规模,扩大财源;积极开展招商引资,制定合理的优惠政策吸引外商投资建厂。
完善财政管理体制。在中央取消了农业税以后,中央和省级财政要调整收入分配格局,财政支出要按照存量适度调整,增量重点倾斜的原则,合理调节各地区的支出成本差异,加大对乡级政府的转移支付力度,增加中央对乡级政府的转移支付总量;要扭转中央返还层层集中的做法,减少乡级财政向中央返还的集中数量,让乡级财政从税收返还中得到实惠;近年来省直管县的呼声不断高涨,要着手完善省直管县的财政管理体制,在此基础上合理划分县乡两级政府的财权,充分保障乡级政府财权与事权的有机统一,在事权划分明确的前提下,适当扩大乡级政府税收管理权限,增加乡级政府财政收入,以建立乡级政府机构正常运转的经费保障机制。
加强乡村财政监督。县级政府对乡级政府要强化财政预算约束,严格财政资金拨付程序,工程项目建设要采取专家评审与社会听证相结合的办法,确保拨付资金能扎扎实实地反映工程资金需求;加强对乡级财政的监管力度,摆脱事后监督的监管方式,积极将监管方式和手段有效前置,对财政资金的支出实行全程跟踪监督,把事前、事中、事后监督有效结合起来;县级政府的纪检、监察、审计等职能部门要密切配合,实行定期检查与重点整治、专项整治相结合,不断增强监督工作的协调性和规范性;选用能对农村财政资金起到实质监督作用的会计人员,放弃会计人员由一人担任的管理模式,实行会计人员由3名以上村民共同担任,每个生产组或小队民主选举一名人员共同组成全村的会计人员,每一项资金的使用必须由会计人员共同决定;严格有效地实行农村财务公开,村委会要及时定期地公布每一笔资金的动向,针对村民提出的质疑要公开回应,切实将资金有效运用到全体村民的公共利益上。
(作者单位:重庆大学贸易与行政学院)
主要参考文献:
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[4]范柏乃等.我国乡村干部的腐败问题及其治理对策研究[J].公共管理学报,2007.3.
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