农村土地征收政策篇1
关键词：农村土地土地流转主体博弈制度
中图分类号：F301文献标识码：a
文章编号：1004-4914（2015）10-078-04
一、文献综述及问题提出
国内外许多学者对土地流转问题进行了大量的研究。Bardhan（1979）把农民分为佃农与地主，认为农民转让土地以后仍然会以佃农的身份从地主手中租种土地从事农业生产。macmillan（2000）运用经济学分析方法对土地市场进行研究，认为在土地公开买卖过程中会伴有市场失灵现象，从而造成土地资源的低效率利用，因此政府需要恰当发挥其行政职能对市场进行干预，以弥补市场缺陷。Joshua&eleonora（2004）认为政府的市场干预政策也增加了土地交易之间的交易费用。例如，一些税收政策直接增加了土地交易费用。
姚黎明、徐萍（2014）认为对个体农户而言，土地流转与土地征收相似，都是以货币补偿方式变更农民土地使用权。土地流转的实质是土地承包经营权的流转，即个体农民实际土地使用权的流转。卜凡生（2013）认为农地流转行为是一种经济行为，流转主体、流转载体（土地）、接转主体三者是这种经济活动的显性表现。邱雪萍、陈洪昭（2013）认为政府保障农户对土地承包经营的权利，做好农户在承包期内依法、自愿转让和流转承包地，发展适度规模经营，更好地实现农村城镇化和现代化。李中、游达明、刘卫柏（2013）认为部分农户进行土地流转后，没有流转的农户可以通过绩效与政府之间进行博弈。王家庭、张换兆（2010）在我国农村土地流转制度的创新探索是完善管理制度，明确管理主体及其规划;推进城乡统一土地市场的建立与完善;规范微观主体行为，保护农民的利益，取消制度租。
关于土地流转问题国内外学者已经做了大量的研究。综合来说，国外关于土地流转的研究体系较为完善，主要从市场的政府干预、市场失灵的角度等方面进行研究;而国内则主要从流转制度、各个主体之间的利益博弈、流转的政策等方面进行分析，为后续的研究提供了大量的借鉴作用。根据已有的研究成果，本文通过政府、集体和农户之间的利益博弈，并依据三者之间的博弈结果进行分析，提出完善土地流转制度选择的政策建议。
二、农村土地流转的博弈主体
（一）政府
中央政府作为土地政策的制订者，从整个社会宏观层面谋求土地资源的最佳配置，不仅要考虑土地的单位产出和效益（用货币衡量），而且还要考虑社会、政治、生态等各方面的因素。中央的基本政策是稳定农户长期的土地承包权，2015年中央一号文件指出要稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。中央政府是一切土地政策的制定者，是一切政策的最终决策者，拥有将“农业用地”转为“非农业用地”，将农村“集体土地”转为“国家土地”的权力。地方政府是中央政府政策的执行者，为土地流转提供一定的制度和资源支持，在大多数情况下是土地最直接的受益人。土地流转收入是近十多年来一些地方政府的最重要的收入来源。各级地方政府也都十分关注土地，但他们更加关注的是土地的产出效益，特别是土地带来的直接与间接收入。在“2000-2003年期间，全国土地出让收益达到9100亿元，之后逐渐增多，仅2005年一年的土地出让收益就达到5500亿元。此外，地方预算外收入占地方财政收入的比重从1993年的82.8%提高到2004年的92.5%以上。”土地流转过程中政府拥有土地征用权，中国处于农业社会向工业社会转型时期，经济发展和城市化进程不断加快，国有土地已远远不能满足建设的需要，政府行使征地权征用土地便成为了土地管理的一项经常性工作。
（二）农村集体组织
集体土地是指农民集体所有的土地。也叫做劳动群众集体所有的土地。这里的集体，是专指乡（镇）、村，村民小组等类同性质的农业集体经济组织对土地的所有权，其他任何集体对土地没有所有权，农村的土地（包括城市郊区），除法律规定属于国家所有或已依法征收的外，均属于集体所有，农民使用的宅基地、自留地、自留山等都属于集体所有。农村集体组织，是指对土地拥有所有权的经济组织。农村集体组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关，自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。集体拥有土地所有权，主要表现在拥有小组所有农户全部耕地、林地、水域和集体建设用地（宅基地）的土地所有权;拥有村委会、村办企业、村办小学等机构的土地所有权;拥有乡镇医院、电站、学校、乡镇企业等土地所有权。
（三）农户
土地是当代中国大多数农户最主要的生产资料，也是最重要的财产权益。农户是土地资源能否实现流转的关键环节，而农户是否出让土地主要受农业收入、非农业收入、土地流转收益等诸多因素影响。如果土地流转能给农户带来比流转前更高的可预见的稳定性增量收入，农户基于自身利益的最大化将乐意流转。农户在与政府之间的博弈中总是处于被动的地位，在博弈中做出的决策不利于维护自己的切身利益。并且，农户自身文化程度较低，接受再教育机会少，往往不能客观有效地判断并做出决策。农户拥有土地的承包权，是指对其依法承包的土地享有占有、使用和一定处分的权利。农村土地承包坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。
三、农村土地流转主体的博弈分析
（一）政府与农村集体组织的博弈分析
中央政府负责统一管理全国各个地方的土地管理工作，地方政府行使中央政府委托的农用地征收权，农村集体组织是农村土地的所有权人。在政府与农村集体组织的利益博弈中，政府的行为分为两个阶段，第一阶段政府的策略是征地或者不征地，第二阶段是处罚和不处罚。农村集体组织的策略是干预土地流转和不干预。政府拥有土地的征地权，制定相关法律法规进行征地;集体拥有土地的所有权，为了村镇集体利益，会对土地进行干预，同意流转或者不同意流转。当集体不同意流转时，政府将进行第二阶段策略选择对集体进行处罚或者不处罚。集体组织在农村流转中严格按政府的政策和规定，为了追求更大的利益，集体在土地流转中达不到利益最大时会选择抵制政府的选择，选择不同意征地。政府在土地流转过程中应该对集体组织的行为进行监督检查，但是有些地方可能出现监管不利，所以在第二阶段政府的策略是（处罚，不处罚）。假设第一阶段政府和集体的效用为S1，S2，第二阶段的效用分别为S1’，S2’。政府与农村集体的博弈拓展式如下图：
首先，政府享有征地权，但是由于政府在征地过程中会产生很多的不利于集体组织的因素，比如征地补偿标准偏低，征地收益分配不合理，失地农户的安置方式比较单一，政府监管力度不够等，以至于集体组织没有得到土地流转所带来的更大的利益。政府从集体以较低的价格征收土地，而最后以更高的价格将土地流转出去，以来增加政府的财政收入。然而这样必将会引起享有土地所有权的集体的不满。在第一阶段的博弈中，集体组织的策略选择是（同意，不同意）。
在第一阶段，假设政府土地流转收益为i1，实施土地流转过程所产生的成本为C1。集体进行土地流转的征地补偿为B1，当集体不同意流转时，流转成本为C2，此时所获得的征地补偿为B2，往往要高于同意土地流转时所获得的征地补偿。但是迫于政府强大的压力，集体不同意土地流转基本不会成功，最终也能土地流转成功，只是政府要支付集体在土地流转中的成本C2。政府征地，集体同意土地流转时，政府的收益为i1-C1-B1，集体的收益为B1;当政府征地，集体不同意土地流转时，政府的收益为i1-C1-B2-C2，集体的收益为B2-C2。政府不征地，集体同意土地流转时，政府的收益为0，集体的收益为B1;政府不征地，集体不同意流转时，政府的收益为0，集体的收益为B2-C2。结合实际情况分析，政府征地所获得的收益远远大于集体，i1-C1-B1>B1，i1-C1-B2-C2>B2-C2，化简为i1-C1>2B1，i1-C1>2B2。无论集体是否同意土地流转，政府的收益都远远大于政府给集体的土地补偿。政府在土地流转中获益较大，农村集体即使不同意的情况下最终还是会被征收。第一阶段的博弈分析如下（见图2）。
在第二阶段博弈中，集体的策略选择是（同意，不同意），政府在集体选择不同意流转时，策略选择是（处罚，不处罚）。在集体不同意流转时，假设政府对集体的经济惩罚为C3，集体的收益为B2-C2-C3，若政府对集体的行为进行惩罚，政府的收益为i1-C1-B2-C2+C3。若政府由于监管力度不够，没有对集体进行惩罚，则收益同政府征地集体同意流转的收益一样。i1-C1-B2-C2+C3>B2-C2-C3，化简为i1-C1>2（B2-C3）。可见政府的收益还是远远大于集体的收益，集体如果不同意进行土地流转将会减少自己本身的收益还会受到政府的惩罚，而最终的结果还是要进行土地流转。
（二）政府与农户的博弈分析
政府所关心的是经济增长的问题，在土地流转过程中尽可能的增加地方财政收入。而农户更加关心的是自身的权益，即在土地流转过程中希望获得更多的征地补偿和自己失地后的安置情况。农户在土地流转中既缺少对政策的了解与对土地市场的预见，更缺少对征收土地价格的话语权，收益得不到保障，总有少补偿、被截留或被挪用的现象。政府与农户的博弈分为两个阶段，在第一阶段政府的策略是（征地，不征地），而农户的策略选择是（流转，不流转）。在第二阶段，如果农户不进行土地流转，政府就可能会进行查处，若政府进行查处，就会对土地征收，没查处就不会征收土地。假设政府征地，农户进行土地流转的效用为（S1，S2）;政府征地，农户不进行土地流转政府查处的效用为（S3，S4），若政府不查处的效用为（S5，S6）;政府不征地时，效用为（S7，S8）。政府和农户博弈拓展式分析如下：
政府在土地流转过程中有优先选择权，在政府选择后农户会做出相应的选择。假设政府征地收益为R1，农户获得的征地补偿为D1，农户不进行土地流转自己耕种的收益为G，当农户进行土地流转时，政府的得益为R1-D1，农户的得益为D1。政府在土地流转过程中的收益往往要比农户所获得的征地补偿要大得多。政府为了自身经济增长，尽可能使自己的收益最大化。政府如果不进行土地流转其收益为0，而农户真正关心的是征地补偿能不能保障自己失地后的生活，以及失地后的安置情况。如果能保障自己的今后的生活比现在自己耕种收益来的高，农户必然会选择土地流转，若不能自身权益得不到保障，农户不会进行土地流转。政府与农户第一阶段博弈分析的要素表如表1（见下页）。
在第二阶段博弈中，农户的策略选择是（流转，不流转），政府的策略选择是（征收，不征收）。在农户选择不进行土地流转时，政府就会对农户进行查处，选择是否对土地征收。当政府选择征收时，农户将和政府谈判中获得更多的征地补偿D1+B，然而政府在土地流转中的得益为R1-D1-B;当政府不征收时，农户不流转时，政府的得益为0，农户的得益为G。
（三）农村集体组织与农户的博弈分析
在集体与农户的利益博弈中，集体的策略有两个：干预或者不干预;农户可以采取的对应策略也是两个：流转或者不流转。地方政府在土地流转过程中，为了自身的利益，加快地方经济的发展，可能会采取干预农户土地流转的行为。如果集体能够严格执行政府的有关政策和决定而不施加任何的干预，农户的获益会增加。而农户的在土地流转中的收益也取决于集体干预的情况。
首先假设农户进行土地流转的价格为p，农户为土地流转而作出努力的总成本为C，集体在土地流转过程中的收益为i，集体实施干预各项成本之和为C1，主要包括补偿安置成本、基础设施建设成本等。若农户不进行土地流转，选择自己从事农业生产时收益为B。若集体不实施干预时，农户在流转土地时的收益是p-C，但是如果集体参与干预时，集体会扣除转出土地收益的一部分，即集体在土地流转中的收益，再将剩下收益交给农户，农户的收益是p-C-i，集体的收益是干预的收益与成本的差i-C1。当农户采取流转策略时，集体实施干预，以在土地流转过程中提供的各项服务为名获得收益i-C1。若集体干预，农户不流转土地，农户的收益B，集体的收益是-C1，集体不实施干预的收益为0。
当集体选择不干预时，若p-C≥B时，农户愿意进行土地流转，因为土地流转的收益明显比土地不流转时的收益要大;反之，若p-C≤B，农户将会选择不进行土地流转。当集体选择干预时，若p-C-i≥B时，农户选择进行土地流转，因为在集体选择干预的情况下，农户流转的收益要大于不流转时候的收益;反之，若p-C-i≤B时，农户通常不会进行土地流转。当农户选择转进行土地流转时，若i-C1≥0时，集体会选择干预土地流转;当农户选择不进行土地流转时，集体选择不干预。
从上述分析可以看出得出，混合策略纳什均衡时（流转，干预）。要使农户同意流转土地，农户流转土地的收益必须比自己耕种得到的收益要高，即p-C≥B，p-C-i≥B。相反如果p-C≤B，p-C-i≤B时，表示农户进行土地流转的收益比自己耕种时所获得的收益要小。要想（流转，干预）策略组合要成为纳什均衡的结果，就要使农户进行土地流转所获得的收益大于农户自己耕作时的收益。因此，集体要有较高的土地流转价格，充分保护农民的基本权益。
四、农村土地流转的制度选择
（一）完善农村土地流转制度
土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。所以在土地流转过程中我们要明确好流转主体，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第二条，农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。土地流转可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营。必须明确规定流转主体、监管主体、流转方式及流转范围。要解决好农户在土地流转过程中的困难，必须完善土地流转纠纷仲裁、调解机制。
（二）降低土地流转成本
在土地流转的过程中，应该尽可能地降低农户在土地流转过程中的成本，这样将会增大农户在博弈中的收益，有利于提升农户流转土地的积极性。地方政府是农村土地流转中的最大受益者，土地的流转的收入往往是地方政府财政的重要来源。所以想要降低土地流转的成本，中央政府要加强对地方政府的监管力度，加大对地方政府不正确执行其职能的经济惩罚力度，建立地方政府土地流转行为的监督机制，提高土地流转的补偿标准。这样将会有利于大大降低农户在土地流转过程中的成本。
（三）促进农村社会保障制度的完善
社会保障制度的运行必须要有资金的支持，要在政府主导下筹集社会保障基金，政府要将社会保障作为一项长久的制度安排。中央政府要投入固定比例的财政去支持社会保障制度，地方财政也应该要正确实施中央政策，将地方收入的一部分稳定地投入到社会保障钟来。集体要贯彻实施政府的政策，完善社会保障制度，就要完善农村最低生活保障制度、养老保险制度、农村合作医疗制度和农民再就业保障制度。只有真正解决了农民的后顾之忧，才能更好地促进农村土地流转的顺利进行。
（四）加强农地流转市场体系建设
政府要推动土地市场化交易的平台和网络建设，要强化土地评估、土地仲裁、法律咨询、委托等服务组织建设，逐渐规范土地流转市场。政府在农地流转过程中具有垄断权力，集体所有的权利受到限制，依靠行政来配置土地资源，是造成土地流转价格畸形和土地矛盾的重要根源。因此要减少土地流转的行政手段，采取市场定价的方法，完善市场在资源配置中的基础地位。政府要建立信息交流平台和农村产权交易机构，使土地流转市场变成公开市场。促进农村土地流转公开、公正地进行。在农地流转过程中要保证农户的平等参与权、利益表达权利，提高农民参与土地流转的积极性，体现农民土地流转主体的地位。要建立农村土地流转的市场化，必须要提高农民技能水平和文化素质。这样将有利于提高农户能及时了解中央政府的相关政策，及时获取信息、识别信息的能力，更好地推动农村土地流转。通过提高农民综合素质，加强农户在土地流转的主体意识，自觉地加入到农地流转的市场体系中来。
参考文献：
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[9]曹阳，王春超，李鲲鹏.农户、地方政府和中央政府决策中的三重博弈――以农村土地流转为例[J].产经评论，2011（1）
农村土地征收政策篇2
开征不动产税(或物业税)。不动产税(或物业税)属于财产税，是对不动产，特别是土地和房屋征收的一种税。未来我国财产税改革可以开征不动产税(或物业税)，将现行的土地使用税、房地产税等归并，最终实现城乡税制统一。在统一的不动产税(或物业税)中，可分设农用土地和城乡房地产等税目，对农用土地和城乡房地产设置不同的税率，充分体现税收对农业生产的扶持。农用土地税的征税对象为农村集体农用土地和国有农用土地，农用土地实行差别定额税率，按照农用土地类型、土地等级、面积、产量实行分档定额征税。农用土地税的收入应全部支出在农村建设上。
完善现行对农产品征收增值税的制度。一是推行消费型增值税，以利于农业生产发展、农村产业结构调整和农业技术进步。二是适当降低农产品税率，提高农产品增值税扣除率，进一步减轻农产品税收负担。三是完善增值税税收优惠政策，提高优惠效率。对农民难以受益的优惠政策可以取消，改为财政直接补助形式。比如对农资产品生产、加工的工业企业的税收不再实行减免，而是按规定的税率恢复征税，所征收的税款集中上交国库，由国家统一对农民和农业实行直接补贴，真正体现“工业反哺农业”的政策策略。
对个体农户征收个人所得税。从目前从事农业生产经营的农民收入情况看,绝大多数农民收入达不到起征点,只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负，基本不会增加农民的负担，又能够充分发挥个人所得税在全社会范围内调节个人收入的作用。具体思路是:可在目前的个人所得税征税范围中,加入农业生产经营所得条款,适用个体工商户生产经营所得的税率。
改革和完善营业税、企业所得税、契税、印花税、车船使用税、城市维护建设税等，促进社会主义新农村建设。在今后的营业税、企业所得税、契税、印花税、车船使用税等改革中．要考虑农村实际情况和新农村建设的需要，在城乡税制基本统一的前提下，给予农村一定的税收制度上的照顾。此外，可改城市维护建设税为城乡维护建设税，税收支出主要用于农村基础设施建设，充分体现城市扶持农村的原则。
在尽快完善和改革税收制度的同时，针对现行税收政策，目前宜进行适应新农村建设需要的调整。
税收政策要系统化，协调好各政策之间的内在联系。要对目前大量的涉农税收优惠政策进行归并和简化，使之系统化，更易于操作。要重视各类政策相互之间的内在联系，避免出现政策矛盾，影响政策效果。
加大税收政策对农业产业化和农产品生产经营的扶持力度。国家一方面要集中扶持一批规模大、竞争力强、效益好、带动农民增产增收作用显著的骨干龙头企业，提高农业产业化经营程度;另一方面也要加大一般性的农产品生产经营活动的税收扶持。如加大对部级农业产业重点龙头企业从事种植业、养殖业和农林产品、研究开发新产品、新技术、新工艺产品等的税收优惠力度;对农产品原料生产基地、农村合作经济组织和农业集约化经营给予一定的税收政策支持；加大对农产品企业进出口税收优惠政策的力度，增强农产品的国际竞争力;鼓励农业科研机构、高等院校积极参与研究开发农业优良品种和农业生产技术，鼓励生产优质高效无公害绿色产品，大力发展“生态农业”等；对农村金融机构以及城市金融机构投资于农村经济建设，也要给予一定的税收优惠政策。
税收优惠政策要体现城乡一致。取消目前对农村的一些歧视性税收条款，凡是目前给予城市的税收优惠政策，只要符合规定条件，农村都可享受。而且在北京、上海等特大城市，由于有一定的财力保障，建议把现行只适用于城市的部分税收优惠政策扩大到农村，并作为近期税收促进新农村建设的重点。比如，对失地农民在城镇非农产业再就业给予税收照顾。对农村富余劳动力在非农产业再就业，或自谋职业，对企业或就业者本人给予与城镇下岗职工一样的政策优惠。对农村退伍军人就业或者自谋职业给予一定的税收优惠政策等。
农村土地征收政策篇3
关键词：农地征收补偿;差异化农民;博弈模型
中图分类号：F301.2文献标识码：a文章编号：0439-8114（2015）02-0510-03
Doi：10.14088/ki.issn0439-8114.2015.02.063
aGameanalysisofCompensationforLandexpropriationwithin
theRegionalScale
FanXiao-zhi，ZHanGZhe
（SchoolofBusiness，ShandongUniversity，weihai264209，Shandong，China）
abstract：thecompensationpriceoflandexpropriationinourcountryisbasedonthestandardofcompensation，andisdeterminedbythegameplayedbyallshareholders.Basedonthegamebetweentheoriginallandlessfarmersandthelocalgovernment，wecategorizetheinternallandlessfarmers，analyzethedifferencesandbehaviorofdifferentgroupsoffarmersinlandexpropriation，andtheresultinginteractivegamebetweenthemandthelocalgovernment，drawthecorrespondingconclusion，andtargetedlyputforwardreformingproposalstopromotetheruralcollectivelandgoingintothemarket.
Keywords：compensationforrurallandexpropriation;thefarmerdifferentiation;gamemodel
经济建设对土地的需求日益增加，使得越来越多的农村土地需要转换成非农建设用地，在这一过程中就需要政府对农村集体土地进行征收。中国法律规定，土地征用是政府和国家为了公共利益的需要依法强制性取得土地，并给予被征地人合理补偿的政府行为。由于它是通过强迫而不是自愿交换的方式而取得的，所以农地征收的补偿价格是在补偿标准的基础上通过谈判博弈而并非市场机制决定的，也就是说其实质是各相关利益主体的博弈过程。
1文献综述
对于农地征收中的博弈过程，主要涉及的利益相关者（即博弈主体）有中央政府、地方政府、开发商、村级集体经济组织、村干部、被征地农民等，博弈各方纷纷采取不同的行动策略以确保其利益上的最大化，国内学者对此已经进行了大量的研究。邹卫中[1]认为在农地非农化的过程中政府与农民之间的利益分配关系是一种零和博弈，而政府的自利性使得其在博弈规则的制定者角色中会制定有利于自己的规则，从而在利益分配中取得优势地位;谭术魁等[2]通过构建一个地方政府与失地农民的完全信息静态模型，指出可以通过减小失地农民的维权成本，加大对地方政府违法征地的惩罚力度，来促使失地农民与地方政府博弈均衡更合理化。张雯佳[3]指出由于存在信息不对称，在基层政府、开发商和农民三者之间的博弈过程中，农民处于弱势地位，三者之间的博弈是不公平的，属于通牒式博弈，农民只能被动接受。而代表农民参与谈判的村级经济组织和村干部的双重身份使得他们易于追求自身利益最大化，和地方政府、开发商结成利益集团进行寻租活动，损害失地农民的利益[4]。除了征地直接利益者外，还有一些学者则从政府的角度来说明政府间的博弈关系：张飞等[5]指出由于中央政府对地方政府违法行为查处力度较低，地方政府从违法农地非农化行为中所获得的收益太大，使得地方政府是主要的土地违法者;刘吉军等[6]也认为中央政府对地方土地政策的监管不力是造成土地过度非农化的重要原因;而吴妤等[7]则是将征地博弈的焦点集中在地方政府内部，指出由于地方政府间政绩的攀比和政府各部门间的利益交叉，导致地方政府在土地征收过程中滥用征地权，相互间展开恶性竞争使农民利益受到侵害。
通过上述研究可以看出，学者们得到的一致结论是在征地过程中农民处于绝对的弱势地位，农地的补偿价格被严重压低，农民的利益被大量侵害。在以上进行的博弈研究中，有学者认为“地方政府和被征地农民之间的博弈是整个征地过程中最主要的博弈”[8]，在很大程度上决定了补偿价格水平。但它都暗含着农民是同质的这一假定，被征地农民作为一个整体群体存在着。
然而，在一定范围内的同一次征地中，被征地农民内部不同群体之间是有差异的。例如，某地为建设开发区，同时征用几个相邻村庄的土地，此时几个村庄会各自追求自身利益的最大化。如果按照现行法律法规（土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的倍数），土地禀赋不同（由此带来年产值的差异）的村庄得到不同的征地补偿，显然获得较低补偿的村庄是不同意的;此外，即使不同村庄的禀赋相同，获得了相同的补偿标准，这些较低的补偿款也会引发农民的抗争。显然，几个村庄形成的博弈联盟使他们的谈判实力大大增强，而且，一旦个别村民为了私利，采取如假离婚、迅速建设违建物等方式套取补偿款，这种行为会招致周围其他村民的效仿，这都会使得地方政府与他们讨价还价比单独和一个村子讨价还价难得多。这些被征地农民内部间的差异及其行为，将会影响其与政府的博弈过程和结果。因此，本研究以村级单位为例，通过构建博弈模型，将被征地农民内部不同群体进行拆分，研究在一定的征地范围内，不同村庄失地农民间的互动行为及其影响。
2博弈模型的构建
前提假设：征地范围内的不同村庄相邻很近（一般位于同一乡镇内），各村之间能有效地传递与征地相关的信息;征地是征地范围内的首次征地，不存在先验经验;农民阻挠征地的反抗程度随着补偿价格的提高而递减;村民不满补偿而反抗的常见形式为集会、上访、求助媒体曝光等;反抗并要求政府提价的成本很低，假设为零。本研究所讨论的问题而设置的博弈模型中，主要研究的是失地农民内部不同群体之间的互动行为，他们为了得到更高的补偿，共同或分别和地方政府之间进行博弈的过程。因此忽略了农民和地方政府间博弈时存在的其他问题，所以以上假设也基本符合实际。
博弈参与者及其支付函数。假定博弈参与者为相邻的a村、B村和地方政府G，即参与者集合i={a村，B村，地方政府G}。被征地村庄a、B的策略是{提价，不提价}，地方政府的策略是{接受，不接受}。a村和B村得到的补偿价格为Ca、CB，由于农民单纯的追求征地补偿收益的最大化，且假定农民的反抗成本为零，所以其对应的效用函数为n（Ca）、n（CB）。地方政府的目标效用函数是G{C（Ca，CB），R（Ca，CB）}，其中C（Ca，CB）代表征地补偿成本的最小化，以此获得更高的土地财政收入;R（Ca，CB）代表地方政府行使政府职能所需要维护的社会稳定和利益分配公平的收益，因为假定农民阻挠征地的反抗程度随着补偿价格的提高而递减，从而补偿价格越高，政府维稳收益R就越多，即■0.（i=a，B）。因此，在征地过程中，政府一方面希望以最低的成本从农民手中征得土地，另一方面还需要考虑农民的反应，给农民一个合适的补偿价格，使农民得以接受，以此维护社会的稳定，避免中央政府的关注与惩罚，政府追求的是两者之和的最大化。在本研究中，只是以村级单位为例进行讨论，这样的情况也可能发生在村内的小队（组），甚至是乡镇等，并没有固定性，只是代表差异化的农民群体。
3博弈过程分析
情况一：如果a、B两村土地由于本身自然条件和后天禀赋的差异，使得两村的每单位面积土地近3年的平均产值不同，而中国现有的《土地管理法》规定中国现行农地征收补偿是按照被征地的前3年平均产值倍数为标准进行计算的，这也就造成村民所获得的征地补偿标准不同。假设a村土地的平均产值要小于B村土地的平均产值，则相对应的初始征地补偿Ca0CB0。但由于中国农村固有的一系列特点，例如邻村间土地相邻近、人员接触多、姻亲关系多等特点，导致在这两个村子之间存在几乎完全的信息流动。这样禀赋优势较好的B村获得了较高的补偿额，a村得知后由于机会主义倾向，认为同一次征地却获得了不同的补偿款是“不公平的”，必然会向B村看齐，采取各种反抗手段向政府索取和B村等同的征地补偿价格，而地方政府出于对a村反抗程度（初始时村民反抗程度很高）的考虑，也往往在这个谈判初始过程中做出一定的让步，提高对a村的补偿标准。B村得知后，必然会由于心理上的不平衡和示范效应，通过学习a村的行为进而要求政府同样提高对他们的补偿。考虑到B村的反抗程度，政府也会接受其要求，继而，a村同样又会重复上述策略行动，循环往复……直到随着博弈的进行，农民的反抗程度在递减，政府综合考虑征地成本C和维稳收益R的情况，在两者效用最大化时停止接受农民的要求，得到对a、B村的最优补偿解，即：
（C*a，C*B）=■■maxG{C（Ca，CB），R（Ca，CB）}
此时，博弈终止。整个博弈过程如图1博弈树所示。
在这个博弈模型中，引发点是a村的机会主义倾向，由于信息劣势，a村村民并不确切知道政府的策略和支付函数，再加上假设反抗成本为零，a村庄会发现自己在“走一步看一步”的博弈过程中反抗总比不反抗要好，因此不论政府是否接受，自己都会选择反抗要求增加补偿;对于B村，一旦政府接受了a村的补偿要求，其就会学习和效仿a村的行为，并在以后的博弈中只要政府同意a村的要求，B村就会效仿;而政府具有信息优势，会根据支付函数确定自己的决策，并在征地成本C和维稳收益R这两者之和得到一个最大化的最优解时终止博弈。
情况二：假如a、B两村有近乎相同的土地禀赋，使得各自村民预期所获得的征地补偿标准处于同一水平，即Ca=CB，从而在与政府的谈判博弈过程中，这两个村庄会发现如果他们进行合作会使自己在谈判中更有优势，便会自发的结成了一个博弈联盟，实行一致的博弈策略，提高其和政府谈判的力量，从而改善与政府谈判时的弱势地位，从政府手中获取更多的补偿。此外，一旦有个别村庄村民实行自利的利己行为，如快速搭建违建物等方式套取补偿款，则会引起其他村庄村民的效仿，从而全体村民全部如此行事，迅速演变成集体行为，增大了政府进行征地工作的难度，政府往往会做出一定让步，适当提高补偿标准。
正是由于上述的博弈过程，不同群组的被征地农民间的互动行为将会增加其与政府博弈的力量，导致政府同时征用a、B两村的土地所提供的补偿额要大于单独征用a村和B村土地的补偿额之和，农民的补偿收益得到增加。这样的情况随着相邻村庄征地面积的增多而愈发严重。因此，在一定的区域范围内，政府征收的土地越多，所征收土地的单位补偿额就越多，从而产生区域范围内向右上方倾斜的土地供给曲线。因此，本研究并不认同陈利根等[9]和钱忠好[10]所提出的征地具有规模收益和交易成本节约的观点。
为了解决征地过程中存在的同地不同价、征地补偿标准过低、随意性较大等问题，保护农民合法权益，自2004年以来，中国政府陆续颁布法律法规，逐步推广并实行了统一年产值标准和征地片区综合地价制度。《国土资源部关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》指出：制定征地统一年产值标准要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素;征地区片综合地价是征地综合补偿标准，制定时要考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素进行测算。
尽管统一年产值标准和区片综合地价制度规定了区片内统一的产值标准和综合地价，但是在划定片区并制定地区片价时，政府部门会考虑到片区内不同地方的土地禀赋差异，在制定时就会选取禀赋最高的土地为标准来制定补偿标准，禀赋较低的土地也搭便车获得了较高的补偿，这样也就提高了整个片区的补偿价格。而且，从近几年实际执行情况来看，即便实行了片区综合地价制度，在具体实施时，补偿价格依然是在片区综合地价补偿标准的基础上由各方利益主体进行博弈所决定的，还有一些地方政府并不执行片区综合地价标准制度。因此新制度仍不能很好地解决原有征地补偿方法带来的问题，本研究所讨论的问题依然存在。
4结论与建议
通过上面的分析可以看出，在区域范围内，随着农地征收面积的不断扩大，被征地的村庄也随之增多，不同村庄的被征地农民根据各自禀赋的差异，在博弈过程中选择能使自己收益最大化的最优决策，产生或者是导致补偿价格阶梯式上升或者是结成博弈联盟的两种不同的博弈路径，但都会导致农民获得更多的补偿收益这一结果。
在现有征地制度环境下，虽然不同群体的被征地农民会按照各自的目标采取利益最大化的策略行动，与地方政府讨价还价获取更多补偿，但总体而言农民还是利益受侵害者，征地补偿仍然较低，这是因为政府垄断土地一级市场的本质没有变。因此，在土地确权的前提下，应逐步实行农村集体土地入市，科学合理地制定集体土地入市政策，由一定群体的农民自己作为土地所有者去和土地需求者谈判，这样得到的土地价格即为市场价格，保障了农民的权益。与此同时，集体土地入市使得各农民群体能分别与土地需求者谈判，原来的内部差异化群体成为独立的谈判主体，最后达成的价格是考虑了土地禀赋等综合因素后公平的市场价格，从而能有效地解决本研究所讨论的问题。
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农村土地征收政策篇4
实施乡村振兴战略必须对农村土地制度进行改革,虽然《土地管理法》实施以来一直提农村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了：“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”农村土地制度改革既是有效破解“三农”问题的前提,也是深入实施乡村振兴战略的关键。本文通过作者多年从事农村土地管理工作经验，从农村土地利用及管理的现实情况入手，分析现行土地管理政策与实际脱节的原因，提出新形势下如何通过加强管理促进乡村振兴。
一、农村土地利用及管理中存在的问题
农村土地利用和管理中存在的问题主要是由于政策、法律的变更相应的手段和措施没能跟上，加上人们固有的思维模式和陈旧的观念，已经农村生产经营模式的改变造成的，主要体现在以下几个方面：
1、城乡规划严重滞后和土地利用总体规划随意调整
《城乡规划法》颁布前各地的规划主要是城市规划以及乡镇政府所在地规划，城乡规划法实施以后各地对规划的范围仍未改变，各级人民政府对城乡规划的编制和管理经费预算也是少的可怜，按照法律规定应与之相衔接的土地利用总体规划无论在编制过程还是修改调整都是土地行政主管部门闭门造车的结果，而且现行的土地利用总体规划将大量的未利用地规划为限制建设区。
2、多年以来农村集体土地任意征收
虽1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十条三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”至今为止所有的法律、法规的征收的前提均是“国家为了公共利益的需要”，在现实工作中根本不考虑“公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益[1]”，而是随意扩大范围致使大量的集体土地被征收，特别是上个世纪九十年代中期大规划的乡镇企业转制使得大量集体建设用地被征收。
3、集体经济组织管理权逐渐弱化
“三级所有、队为基础”的管理模式除在少数乡村保留了取代队的村民组之外，多数村民组的管理权逐步为村集体所取代，而乡镇集体经济组织也是名存实亡，乡镇集体经济组织资产管理、使用、受益、处置权归集为乡镇政府，集体经济收入演变成乡镇财政收入。
4、农村集体经济组织成员身份缺乏可操作的认定标准[2]
一般情况下农村集体经济组织成员是指所覆盖区域农村户口的人员，但是由于上个世纪九十年代初城市近郊等经济发达区域增加人口为了解决“征地代劳”问题外来人口大量的流入，近些年个别生活较为富裕的农民为了能缴纳养老保险和子女升学将户口迁入城镇，以及国家关于农村党组织和村民委员会选举政策，加上各级政府出台的一些支持进城农民返乡、大中专毕业生和复原转业军人回乡的政策性文件，这些参与农村经济建设和集体资产管理的人员是否具有农村集体经济组织成员身份争议颇大。
5、农村村民建房实际情况
农村村民建房和城市人口买房没有多大区别，无房户、拥挤户一般情况下没钱建新房，只能逐步改善条件，经济条件好的农户也随着条件的变化不断地出建新房、卖旧房，但是由于《土地管理法》第六十二条四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”在实际的工作中真要是严格按照法律的规定来做的话农村村庄的变化就不会越来越大，也无从谈到经济的发展，所以各地普遍采取了一些变通的手法来处理此类事情。
6、各项普查、调查工作漏洞
城镇地籍调查、林业资源普查、集体建设用地调查和农村承包经营权确权等基础性工作都是对外招标后由社会中介机构承担，在不动产登记工作不指定中介机构前提下，拥有各项调查数据成果的中介机构将获得更多的利益，加上个部门之间资源不互通、成果不共享，社会中介机构借机获取利益严重的损害了集体经济组织及其广大成员的利益。
7、不动产登记未能全覆盖
而且不动产登记机构整合只是表面上的整合，一个窗口对外，对内仍是各自为政，国土资源部和住房城乡建设部2017年9月下发《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》明确了房屋登记资料的移交时间，也做到了，但是土地登记的资料并未移交，而且部分市登记中心和市辖区登记分中心管辖权划分尚未划定，房地产交易业务并未按照规定期限办完的普遍存在，权力寻租留了空间。
8、卫片核查对违法的定性和确认十分混乱
规划执法坚持没有规划审批文件就是违法，土地执法认为没有用地手续就是违法，哪怕是设施农用地只要没备案就可以算作违法，根本不考虑当地风土人情和具体情况，国土资源系统的卫片执法检查和地籍变更调查更是严重脱钩，地籍部门不管实际情况直接将农用地变更建设用地，行政执法部门对违法定性、处置与上级机关检查验收不一致现象大量存在；而且行政机关之间没有配合和协作，重复工作浪费了大量的人力、物力，没能做到高效、便捷、文明执法。
9、政策文件没能有效的落实
近年来国家下发的鼓励进城农民工和高校毕业生、复员退役军人返乡支持农业政策，以及支持乡村旅游、发展休闲农业、制定乡村振兴规划等文件，各地政府只是转发文件，虽要求都是要求相关部门制定具体、有效的措施，但是既没有跟踪反馈结果、也没有出台新的文件和实施意见。
10、设施农业政策过于教条
农业设施不动产登记、抵押未能全面铺开，一直以来对于农业设施的权属是禁止转让的，严重的损害了广大农业生产者的合法权益，北方的蔬菜大棚和果树的看护房、规模化养殖禽舍还要是按照原国土资源部下发文件要求建造临时性设施明显是不可能的，因为那样根本起不到看护作用，因为看护房不仅要具备居住、储存农机具和生产资料、还要具备简单的加工、分拣等功能。
二、形成土地管理政策和实际工作脱节的主要原因
农村土地管理政策制定和实际工作的脱节主要原因是制定政策的人根本不了解农村、农业的实际情况，而且对于不同的地区农村、农业生产生活环境和条件是不同的，是不能制定统一的标准的，各级行政机关领导和工作人员固有的思维模式更是乡村振兴的阻碍。
1、决策前缺乏严肃认真的调查研究
各项政策性文件的起草人多属于学者，前往各地基层去调研接触的都是领导事先安排好的人，座谈也是讲好话、说套话，由于得到的数据并不真实，所以做出的结论、制定的政策也就脱离了实际，虽说目前法律的修改在政府网站公开征求了意见，但是真正能上网回复意见的很少是农民，即便有一些农村工作者和了解农村现状的人提出的意见往往也会被专家、学者所忽视，因为提出的意见没有可操作性，无法形成法律的约束力。
2、管理部门之间的要求差异过大
土地利用规划和城市规划部门各自不同的成熟程度以及对于规划不同的选用标准造成了目前“两规”在很多方面不协调的局面[3],两个部门在规划的编制和修改过程中未能相互协调造成了两规矛盾，使得土地征收和供应过程中出现断缺现象，土地执法、规划执法和城市综合执法之间本就存在执法冲突，由于两规之间不协调加上部门缺乏有效的沟通和配合，致使各执法部门在履行职责时各自为政。
3、集体土地和国有土地政策差异过大
现实社会对土地的价值观促成了大量集体土地被征收，主要是因为土地征收“同地同价”政策并未真正落实，也就是说国家依法征收农民集体组织所有的土地所给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的出让价格相同[4]没能实现，正是由于在房屋、土地征收过程中补偿标准因国有和集体差异过大，而且集体土地在抵押贷款方面一直受到诸多限制，加上地方政府在土地征收后可以获得出让收益，使得大量的集体土地在不具备“公共利益”条件下被征收。
4、土地征收补偿制度不合理、落实不到位
虽《辽宁省实施中华人民共和国土地管理法办法》对征收集体建设用地、宅基地等明确指出了应当给予土地补偿费和相应的安置补助费，但是实际工作中并未得到落实；征收属于高效农业的果蔬大棚仅仅是按照临近耕地计算土地补偿，附着物另算，并未考虑菜地开发、养护的付出；特别是在实施了区片地价以后，制定的区片标准较低，根本不切合实际，特别是近郊农民的利益受到了的损害较大。
5、基础性工作数据不真实
由于各项调查、普查工作均是以招标形式由社会中介机构负责，前期准备、人力物力投入、工作监督、资金拨付、结果验收等诸多环节存在大量人为因素，虽项目通过了验收但真实的结果往往不尽人意，调查数据仍大量保存在中介机构，未能将调查、普查的成果数字化，委托调查的机关只是存放了调查验收的相关资料，这些资料和成果并不能直接应用于实际工作。
6、集体土地所有权、使用权未能依法登记
集体土地所有权发证工作并未真正完成，权属调查结果不敢公开，所有权证书大量存放于国土部门档案室内，城镇地籍调查、乡村集体建设用地确权、农村承包经营权确权等数据未能做到整合，市辖区土地管理部门统一管理，不动产登记未能实施统一登记，致使不动产登记部门管理混乱、职责不清，对于工作衔接不动产管理部门和地方政府没能做到有效的沟通。
7、各行政机关领导的官本位思想严重
各行政机关领导的官本位思想和权力欲望严重，认为民不会、不能、也不敢和官斗，即便行政机关做错了反正有国家赔偿存在，没人会主动承认自己工作的失误，虽然中共中央、国务院要求行政执法重心下移，但是仍然出现了锦州市国土资源执法队伍人员、编制上收和锦州市城市管理监督执法队伍表面下沉的现象。
三、新形势下如何通过加强管理手段助力乡村振兴
中共中央在提出《关于实施乡村振兴战略的意见》之后印发《深化党和国家机构改革方案》，明确了自然资源部主要职责是：“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施……”，那么改革以后自然资源管理部门不仅要负责建立统一的空间规划管理体系，而且还要负责自然资源开发利用和保护进行监管、以及对空间规划体系的监督实施，虽然有效地解决了管理者“不到位、空间规划重叠等问题”，但是要想实现乡村振兴方略仍有许多问题亟待解决。
1、适时修改《中华人民共和国土地管理法》
结合中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》，以及国务院关于物流业、全域旅游发展等促进经济发展的政策性文件，根据农村集体土地使用制度改革试点成果，在全面征求社会各界意见后，进一步完善集体土地使用和管理的规定，满足农村经济发展的需求。
2、做好调查和规划工作、全面向社会公开
以全国“一张图”为工作底图，结合全国第三次土地调查进一步核实农村土地使用现状，地方人民政府筹措资金按照法定程序编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划和土地利用总体规划，自然资源主管部门要及时编制城市、镇控制性详细规划和重要地块修建性详细规划，以及土地利用年度计划，规划和计划批准后应当面向社会公开规划文本、规划说明、批准文书及相关图件，以便查询和质疑。
3、全面开通行政审批、审核、备案网上办事系统
开通行政审批、审核、备案网上办事系统，使网上办事系统与行政审批大厅（中心）同时受理相关业务，全面实施一次性告知，网上受理的采取网上答复，线下受理的也可在网站进行查询，结果可以（加水印）采取直接打印，与线下索取法律文书具有同等法律效力。
4、全面实施涉法、涉访事项公开查询制度
实施信访案件、违法案件、行政确权等涉法、涉访事项从受理、立案、调查、到处理全过程公开制度，案卷内容全部网上公开，以减少人为因素对案件处理的影响，接受社会各界监督。
5、为失地集体经济组织建立特殊的补偿机制
为《土地管理法》实施以来被征收土地的集体经济组织建立特殊的补偿机制，根据各集体经济组织被征收土地总数量、非公益性设施的比例建立补偿基金，资金由中央财政和省级财政负责筹措，以历年来征收的新增建设用地有偿使用费、土地管理费、土地出让收益和相关税收上收的比例分层为限，以县级政府为管理单元，主要用于集体经济组织及其剩余成员的新农村建设补贴（不包括基础设施建设），基础设施建设由市县人民政府负责。
6、规范设施农用地和支持农村、农业各项政策
自然资源部会同农村农业部研究制定规范设施农用地和支持农村、农业各项政策，地方人民政府因地制宜的制定设施农用地具体实施方案，以及对于国家制定的支持农村、农业的各项政策制定相应的落实措施，避免因为没有具体措施使得群众认为国家政令不通。
7、尽快实施不动产统一登记制度
尽快按照《物权法》要求完成不动产统一登记，理顺市不动产登记中心和各分中心关系，全面开展不动产登记信息网上公开查询工作，将农业设施及其他附属设施纳入不动产登记范围，只要涉事人作出“地上附着物未改变”承诺即视为未改变，无需现场调查，可做事后监督，发现承诺内容为虚假信息的及时作出变更，并将其纳入社会联合惩戒的失信责任主体。
8、统一卫片执法检查和地籍变更调查口径
农村土地征收政策篇5
>>试论我国农村集体土地征收法律制度的完善论我国集体土地征收补偿制度的完善我国农村集体土地征收制度研究断裂与弥合：我国集体土地征收补偿逻辑的解构与重构我国集体土地上房屋拆迁法律制度的完善浅析我国农村集体土地管理的创新与完善我国农村集体土地征收存在的法律问题及对策我国农村集体土地流转机制完善和制度创新完善我国农村集体土地所有权制度的具体对策我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考我国农村集体土地产权制度改革的对策研究我国集体土地制度管理改革的思考我国集体土地产权制度存在的问题及对策我国农村集体土地产权制度的缺陷和改革措施农村集体土地征收制度存在问题的探讨农村集体土地征收制度研究关于集体土地上的房屋征收与购买制度研究集体土地征收之我见我国农村集体土地权利流转存在的问题及其完善建议完善我国农村土地征收制度的几点思考常见问题解答当前所在位置：.
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农村土地征收政策篇6
关键词：失地农民；利益受损；农地制度；制度创新
中图分类号：F328文献标识码：a文章编号：1003—3890（2012）04—0031—05
一、引言
自20世纪90年代以来，我国进入了城市化和工业化的加速阶段。当然，在城市化和工业化带动经济、社会发展的同时，也引起了一些社会问题，其中，一个突出问题就是快速发展的工业化和城市化产生了大量的失地农民。根据通行的估算方法，我国的城市化水平每提高1%，就需占用耕地12.7万公顷，而一般每征用1亩耕地，就会产生1.5个失地农民。据此推算，目前我国失地农民在5000万人左右，若根据我国目前城市化的发展速度及建設用地的需求计算，到2020年我国失地农民将超过1亿人。随着征地范围的不断扩大，失地农民利益也受到不同程度的损害。据测算，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按银行利率3%计算）。而自从我国实行土地征用补偿政策以来，累计向失地农民支付的土地征用费不超过1000亿元；过低的征地补偿费用，以及缺乏对失地农民保障的合理安排，失地农民处于“种地无田、低保无份、就业无岗”的“三无”困境，这样就使得与土地征用相关的冲突事件不断增加。据对2005年进京上访的农民调查显示，73.2%的案件涉及农村土地问题，而农村土地问题主要涉及征地和占地两个方面，其中征地纠纷所引发的冲突达60.1%，而非法征地和强制征地又占其中的33.1%。2004年以来的130起农村群体性突发事件中，有87起因于土地征用而发生的警民冲突，占到总数的66.9%。
显然，失地农民能否得到妥善安置、失地农民的利益能否得到有效保护直接关系到我国长远经济的发展和社会的安定团结。鉴于此，我国政府出台了相关法律法规，加大对失地农民权益的保障。2005年12月，中共中央《关于推进社会主义新农村建設的若干意见》提出了要“完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障”的指示；党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》明确要“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建設用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，……解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。显然，上述政策的出台都表明，我国失地农民问题具有紧迫性和重要性。
究竟是什么原因导致失地农民利益受损？国内外学者们对此问题进行了深入研究。比如，汪晖（2002）认为，法律上的自相矛盾导致土地征用权乱用，进而侵害了农民利益；黄祖辉（2002）指出，在现行征地制度下，非公共利益的征地活动剥夺了集体土地所有者的土地发展权，从而给集体土地所有者带来损失；黄小虎（2002）认为，行政权侵害农民的土地权益；钱忠好等（2004）指出，我国农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障以及公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难等等，都造成失地农民利益受损；蔡继明（2006）认为，征地制度不合理导致农民利益受损，故征地制度的改革可增加农民收入、节约土地、遏制腐败；Zou（2007）指出农村土地价格的非市场化不仅导致农民补偿低而且造成了整个社会福利的损失和社会不稳定；Li等（2010）的研究发现，城乡分割的土地市场以及补偿不足损害了农民的土地权益；Sarkar（2011）指出，土地方面相关法律政策安排不当造成农民利益损失；Zhang（2011）指出，征地补偿并没有考虑农民的长期发展，缺乏健全的生活保障以及就业支持计划，导致农民利益遭受损失；German（2011）指出企业为了扩大规模大量占用农地以及政府在招商引资政策方面的失误损害了农民利益。显然，上述观点都在某种程度上指出了失地农民利益受损的种种因素，但并没有揭示失地农民利益受损的制度性根源。本文拟从农地制度视角入手，揭示失地农民利益受损的制度性成因，从而为保障失地农民利益做出有益的探索。
二、我国农地制度的内在缺陷造成失地农民利益受损
我国当前的农地制度在调动农民积极性、维护农村的稳定方面发挥了积极的作用，但随着城市化和工业化的深入发展，工业用地需求增加，该制度的缺陷也越来越明显。而正是这种缺陷导致了我国失地农民的利益受到侵害。
1.我国农村集体土地所有制的内在缺陷是我国失地农民利益受损的首要因素。我国宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留山，也属于集体所有。”这表明，农村的土地属于集体所有。但宪法及相关法律中并没有明确说明集体指的是哪一级经济组织，因为集体既可指乡镇农村集体经济组织，也可指村农民集体经济组织或村内农民集体经济组织。于是，我们可以认为，集体就是村委会和村民小组，因为在土地承包中大部分是以村或村民小组作为发包方的㈣；但也可认为，村集体是指各级农民集体经济组织，而不是所谓的村委会。事实上，在中国农村地区，这三级集体经济组织在某种程度上都是农村土地所有权的代表，于是，现存的农村集体土地产权主体不清也就成了必然。而正是上述“一权多主”的模糊产权制度促使我国农民无法从宪法层面保护自己的各种权益。当国家强制或低价征用农民土地时，任何主体无法出面进行干预。于是，在征地过程中，农民的农地权益不仅得不到应有的补偿，还遭受着种种侵害。
2.我国当前的农村土地集体产权制度还会通过委托形式加重失地农民利益的受损。我们知道，我国农村土地属集体所有，集体拥有土地的所有权，但农村集体并不是一个严格意义上的法律概念，而更多的是一个政治意义上的名词，也就不能成为法律关系的主体，从而会导致农村土体产权主体的虚化，进而产生委托—问题。在集体拥有产权的情况下，农民是委托人，村委会就是人，他们之间就存在着委托—关系。然而，村委会不仅是一个政治主体，还是一个经济主体，是由一群理性的“经济人”构成的，也在追求自身利益最大化，尤其是当不存在一种激励制度使村委会忠于村民的时候，村委会关于土地权益的相关决策就会违背村民的意志。当国家对集体征地时，村委会的相关决策者出于利己的考虑，利用手中职权徇私枉法，。例如，有些村干部并不是按国家补偿标准来给村民发放征地补偿费用，而是按照与其关系的好坏、亲疏远近、顺从与否等进行发放；关系好的、血缘近的、以及顺从的就多发放些否则就少发放，对失地农民造成严重的不公平。还有一些村干部为了自己升迁等方面的利益，他们就迎合上级政府的意图，压缩对失地农民的补偿。在调查中发现，一些村干部和其上级政府之间为了追求各自的利益，他们在征地的过程中某种程度上形成了合作的默契，共同推动着征地的进程。这种默契不是基于“任务”的完成和个人情感的“共事”，而是基于利益的“共谋”。因为他们都可以从中获得利益：当地政府有了业绩，村干部则通过此次行动获得升迁的机会。显然，这些都导致失地农民利益受损。进一步分析，有些开发商通过和村委会干部串谋以此达到减少征地费用的目的。据报道，北京某郊区的一块集体土地，该村领导在未征得村民同意的情况下，私下与开发商签订了卖地合同，而且土地被征收以后，村民们并没有得到公平的补偿，从而进一步使农民利益受到损害。
3.我国当前不合理的征地制度客观上促使失地农民利益受损。世界上大多数国家的法律都赋予政府为了公共利益能够征收农民土地，我国也不例外。我国《宪法》第10条第2款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《土地管理法》第2条也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但我国宪法和相关法律并没有对什么是公共利益做出清晰界定，也没有进行相关的列举。或者说宪法和法律赋予了地方政府进行征地的权利，但并没有给出他们行使权利的界限。进言之，既然土地管理等相关法律并未对“公共利益”做出明确规定，公益性和经营性建設用地就可不分，征地范围也模糊不清，于是，大量商业用地（如修建高级别墅、高尔夫球场等）打着公共利益的名义进行征地。据北京、上海、山东等16个省市国土资源部的调查表明，近十年来地方政府征用土地项目不仅包括交通、能源、水利等基础設施建設，还包括各类经营性项目，其中，工商业、房地产等经营性项目用地占到了总量的22%，学校和企业用地占比13%，而真正用于公共利益仅占10%。既然大多数农地都可以公共用地的名义被征收，失地农民的低补偿收入也就“名正言顺”了！根据九三学社估算，被征地的补偿收益分配格局大致是：地方政府20%—30%，企业占40%—50%，村级组织占25%—30%，农民仅占5%—10%。
最后，失地农民团体无法通过集体行动保障其农地产权，这也会加重其利益受损的程度。由奥尔森教授集体行动的理论可知，在一个由众多利益相同者组成的大集团中，即使所有的人都是理性和寻求自我利益的，并且他们采取行动也能从集团的共同利益中获利，但他们仍然不会自愿采取行动来增进集团的利益，其原因是“搭便车现象”的普遍存在。除非集团中的人数很少，或者提供了某种有选择的激励机制或强制性措施使的单个成员采取行动从集体中所获得的收益大于他采取行动所付出的成本时，个人才会为集团利益而采取行动。显然，该理论为我们分析农民及地方政府的行为提供了有力的工具。基于此，就能从“农民集体”的行为逻辑来解释征地中致使农民利益受损的原因。农民是一个庞大的集体，他们有着相同的利益和共同的利益诉求，对于每一个个体来说，征地补偿费用的提高、安置方式的完善以及社会保障体系的健全等都是有利的，因此广大农民都会积极参与征地政策制定的各个环节，并通过集体行动来使政策有利于维护自己的利益。当利益遭受损失时，他们还会联合起来共同抵制政策的实施。但事实并非如此，究其原因是存在着所谓“集体行动的困境”。任何理性的农民都清楚，通过采取行动以期影响政策，需要付出巨大的成本，这些成本包括谈判成本、搜寻信息的成本以及误工成本等。若征地政策因某个农民集体的努力而更趋于公平合理，则所有农民都会从政策的改进中获益，而不需要付出任何成本，即可以“搭别人的便车”。于是，成本的不可共担及利益的共享使得理性的农民不会为维护集体的利益所采取行动，农民的权益受损在所难免。进言之，我国农村的集体土地所有制本身存在着产权主体缺失、产权不清晰以及缺乏排他性等缺陷，使得单个农民并不清楚自己在土地收益中所占份额的大小。这样在缺乏某种选择性激励机制时，面对政府不公正的征地行为，他们就会缺乏维权的动力，加重了利益受损的程度。事实上，正是由于各级地方政府预期到失地农民集体行动乏力，才敢肆无忌惮地侵吞农民土地权益。
三、究竟应如何通过制度变革来保障失地农民利益
既然失地农民利益受损的制度性根源是中国农村土地制度的内在缺陷，因此，要切实保障失地农民的利益，就必须从农村土地制度的变革着手，比如，完善我国农村集体土地产权制度、变革征地制度体系，并进行其他相关配套制度的创新。
1.明晰农村集体土地产权，完善家庭联产承包责任制，赋予农民长期承包经营权。产权经济学告诉我们，产权是协调各方面利益关系的边界，它的经济功能表现在能够对经济主体进行激励和约束，合理的产权关系能够有效地降低交易成本，提高资源的配置效率，并协调各种产权主体之间的利益关系。我国农村土地集体所有权主体是模糊的，而集体土地所有权的模糊导致失地农民的利益受损。因此，只有明晰农村土地集体所有权，才能从根本上保护失地农民的利益。比如，2008年成都市委、市人民政府下达了要求“进一步改革完善农村土地制度和房屋产权制度”的文件，在全市内开展了确定农村土地产权的行动，这不仅推动了农村土地承包经营权、集体建設用地使用权和房屋产权的规范流转，还促进了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”的构建。实践表明，延长农村土地承包经营权有助于增加农民对土地的投入，也有利于加快农村土地流转进而形成规模经济。农村土地承包经营权的长久不变也会使得农民出于利己考虑更加理性地对待政府征地行为，努力维护自己的利益，保障自己的利益不受损失。
2.建立和完善征地程序，赋予失地农民充分参与权。实践表明，政策程序的健全对防止政府官员的权力滥用和暗箱操作起到重要抑制作用，进而有利于保护农民的利益。我国目前征地程序的不完善。使得农民在土地征用过程中缺乏充分的参与，征地政策的制定往往不能有效保护失地农民的利益。研究表明征地程序的公平公正、监督机制的完善以及农民谈判权利的赋予，可以有效保护农民的土地权益，使其免遭侵害。从上述分析可知，应建立和完善我国的征地程序，并从以下几个方面着手：一是建立科学合理的土地发展规划，并采取严格的土地审批制度，对不符合征地规划的征地申请坚决不予审批。二是强化征地公告，提高失地农民的参与权和知情权，政府在征地前要将征地的时间、征地的范围、征地的规模以及征地补偿费用、安置方式等具体情况告知村民，并充分听取他们的意见。三是完善土地听证制度和仲裁制度。政府要对农民有疑问的地方进行合理解答，并对某些有异议的地方进行有效协商，如果有些方面经过协商还未达成协议可以通过仲裁机构来解决双方的争议，从而有效保证土地征用的合法和公平，减少征地中的冲突。
3.严格区分公益性和经营性建設用地的界限。前文分析表明，政府会出于自身利益的考虑，加大对土地的征收力度，囤积土地，低价征地，高价卖地，使农民的利益受到损害。因此，对地方政府的征地范围进行管制是防止政府征地权力滥用的有效举措。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出要将政府征地的范围限制在公共利益范围内，区分公益性用地和经营性建設用地。但是，在实践中公益性用地很难确定，对于同一事物，可能部分属于公益性的，而部分又属于经营性的。这样地方政府就会利用政策漏洞对国家的征地政策做出各种各样对自己有利的解释。为此，国家可采用列举法对公益性用地进行限制，如国防、教育、交通、水利設施、养老院、福利院等都应属于公益性建設用地。对于这一部分土地的征收，国家可以运用行政权力，但必须给予失地农民合理的补偿；至于经营性建設用地，可以在符合国家规划的前提下，允许农民集体和个人与用地企业进行协商、谈判，以此来决定土地的价格。这样既限制了地方政府征地权利的滥用，也使失地农民的利益得到有效维护。
4.改革补偿方法，加大对失地农民的补偿力度。我国政府目前对失地农民的补偿采用倍值法，按着被征土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费是该耕地征收前的三年平均产值的6～10倍。显然，按着这样的补偿标准计算，是不能满足失地农民的生活需求的。据估计，失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源、生活水平降低的失地农民则占到60%。在当今社会，土地作为生产资料不仅仅是具有经济功能，更多的是它所具有的社会保障功能，尤其是在中国这样一个社会保障不健全的国家里，农村土地对于农民的社会保障功能则显得尤为重要。为此，国家应充分考虑土地的社会保障功能，按土地的实际价值加大对失地农民的补偿，不是仅限于“农民保持原有生活水平”而是要使失地农民的生活水平有所提高，使他们也能分享工业化和城市化发展所带来的成果。也许有人会担心，如果提高失地农民的补偿标准，这样就会加大政府的财政负担，使政府用于城市建設的资金就会减少，从而阻碍了城市化的进程。其实，这种担心是没有必要的，因为提高了对失地农民的补偿，就意味征地成本的上升，政府会更加集约、有效地利用土地。
5.通过制度创新来构建多层次的失地农民社会保障体系。当前，土地对于我国农民是具有双重功能的，它既是农民生活最重要的生产资料，同时也是农民最基本的生活保障，而且现在土地所具有的生活保障功能要远远超过它所具有的生产资料功能。随着我国城市化的加快，大量的土地被征用，农民失去了赖以生存的土地，同时也意味着失去了最基本的生活保障。虽然政府对失去土地的农民给予一定的补偿，但远不够维持他们的生活，况且我国政府对失地农民的补偿方式单一，使失地农民的生活陷入困境。因此，建立失地农民的社会保障制度以此来弱化和部分替代土地的社会保障功能，满足失地农民生存和发展的需要。另外，失地农民还面临的一个困境就是他们的就业问题，由于失地农民大都受教育水平较低，劳动技能相对缺乏，再就业能力较弱。政府可以将失地农民的就业技能培训纳入到下岗职工再就业培训制度中，保障失地农民的生存权和发展权。最后，还要拓宽安置渠道，采取多种途径安置失地农民。
农村土地征收政策篇7
【关键词】农村集体土地征收；法律问题；对策
在各种资源中，土地资源是十分有限而又不可再生的宝贵资源，而随着我国城市化进程的不断加快，城镇化水平的不断提高，人们对土地资源的需求度又不断上升。因此，土地资源的供需之间的矛盾越来越突出，土地征收现象越来越普遍。应当肯定的是，从历史唯物主义的角度看，形成于高度集中的计划经济体制时期的我国农村集体土地征收制度，符合当时经济的发展和产业政策的需要，发挥了积极的历史作用，具有历史的必然性和必要性。但是随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善以及各项改革的深入展开，原有的农村集体土地征收制度已经显得不能适应新的客观情况，与我国市场经济体制的改革进程和各项改革的实践需要已经很不适应，在征收实践中出现了许多新情况、新问题。一方面，经济的快速发展、城市化进程的不断推进需要越来越多的土地供应，政府不得不通过征收农村集体土地来满足用地需求；另一方面，我国传统文化中农民对土地具有特殊的感情，加上征收补偿通常不能达到农民的要求、社会保障制度没有跟上等原因，农民对土地征收普遍不配合、不服从。
由于城市化一般首先在离城市最近的城市郊区进行，所以这种征收与不服从征收的矛盾在城市的郊区表现得尤其突出，并成为影响社会和谐与稳定的因素之一。党的十报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这是征地制度改革内容首次写进党的全国代表大会报告，体现了中国共产党作为执政党对于农村集体土地征收问题的重视和回应。因此，客观地了解和分析我国农村集体土地征收中存在的问题并对提出相应的对策和立法建议，对于顺利推进我国现代化建设中的城市化进程、完善我国农村集体土地征收立法制度，保障土地权利人应有权益、使之共享改革发展的成果、维护社会稳定、构建和谐社会，都具有重要的现实意义。
一、我国农村集体土地征收存在的法律问题
1.土地权利人参与程序不科学。征收程序中土地权利人不能实质性参与，不能实际影响土地征收结果是我国农村集体土地征收存在的法律问题之一。我国《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。可见，我国《土地管理法》只是规定了征地补偿安置方案应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，至于如何公告和听取并没有明确规定，公告、听取后是否采纳也没有没有提及。我国《土地管理法实施条例》第二十五条明确规定：“征用土地方案依法批准后，由被征用土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在的乡村公告”，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。从该规定可以看出，我国《土地管理法实施条例》虽然规定了公告和听证，但是公告在土地征收程序中只是一种后置程序，是征收方案批准之后的附属程序，征收之前不需要和土地权利人协商，也就谈不上土地权利人的参与。征收方案批准之后的“听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”很多时候成了一种摆设，土地权利人对征地补偿、安置有不同的意见和看法并不影响征收土地方案的实施，国家都可以先征地，土地权利人没有发言权，处于不平等的地位，完全处于弱势一方。
2.土地权利人寻求司法救济很困难。在征收土地的纠纷中，土地权利人寻求司法救济非常困难，也是我国农村集体土地征收存在的法律问题。我国《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”，“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院”。可见，我国《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。发生土地征收补偿纠纷后，法院往往不予受理，土地权利人难以寻求司法保护。而根据《土地管理法实施条例》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由土地征收方案的批准部门裁决，而且该裁决为终局裁决，相对人不能向人民法院。批准征收土地的人民政府既是土地征收方案的批准者，又是有关争议的裁决者，也就是说政府在土地征收中既是运动员，又是裁判员，公平性就难以保证。同时这种纠纷解决机制也容易使政府陷入征地纠纷，不利于政府威信的确立和形象的维护。
3.土地征收权滥用较严重。土地征收权滥用较严重是我国农村集体土地征收存在的较为突出的法律问题。我国《宪法》第10条规定：“国家基于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”我国《物权法》第41条也规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见，我国目前对农村土地征收限定于“公共利益”的需要，“公共利益”是土地征收的基本要件之一。只有为了“公共利益”的需要才能对农村集体所有的土地实行征收并给予补偿。但我国法律并未对“公共利益”概念作出严格、明确具体的表述，现实中，由于立场和角度不同，各种解释主体对于“公共利益”都有不同的解释。2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》由国务院颁布实施，它以列举的方式规定了公共利益的范畴，但它只在城市房屋征收中适用，对农村集体土地征收并不适用。这就给某些地方政府由于利益驱使任意解释“公共利益”、随意扩大征地适用范围提供了空间。某些地方政府常以“公共利益”需要作为堂而皇之的借口，滥用土地征收权，以获取经济利益，导致土地征收范围普遍过宽，绝大部分征地都严重超出“公共利益”的范畴。调查显示，80%的土地征收是基于商业目的进行的，而实质上并不是基于公共利益的需要。
二、完善我国土地征收制度的法律对策
依法治国的前提和关键是立法。我国农村集体土地征收存在的法律问题的解决从根本上而言还在于从立法角度完善土地征收征用制度，做到有良法可依，有良法必依。在我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等宪法和基本法律的基础上构建符合时展规律和特点的农村土地征收法律制度对解决当前农村集体土地征收中出现的矛盾和问题非常必要和紧迫。
1.通过立法完善土地权利人参与程序。通过立法或者修改现有法律规定，确保土地权利人实质参与土地征收程序、影响征收结果。首先，确立集体土地征收前的协议价购程序。除战争、军事等重大且紧急的公共利益外，不得动用国家强制力强行征收农村集体所有的土地。除重大且紧急的公共利益外，在土地征收方案拟定的过程中，在农村集体土地征收方案拟定之前，负责征收土地的当地政府应当应该向土地权利人公告，广泛征求土地权利人对征收方案的意见和建议，书面告知其有要求举行听证的权利。在补偿方面，增设征地补偿安置协商程序，即可先由用地者与被补偿者充分协商补偿的标准，征地补偿方案要与每一个被征地农户充分协商，签订补偿安置协议，和土地权利人协议以价购方式取得土地。立法的基本思路和原则是最大限度地提高广大人民群众的生活水平，使土地权利人不因土地被征收而降低生活水平或者社会保障水平。只有经过充分协商仍无法达成一致意见之后，确实为了公共利益的需要才能强制征收土地。
2.通过立法赋予土地权利人司法救济权。通过立法探索建立解决农村集体土地征收纠纷的新机制。立法应逐步扩大对被征收土地农民的司法救济。政府作为土地征收的主体，不能既是“运动员”又是“裁判员”，立法应尽可能避免政府参与甚至主持对征收土地纠纷的裁决。被征收人对土地征收目的的合法性、征收土地的范围和土地征收的补偿方案等有不同看法和意见，可以向政府有关部门提出复议或申诉，对其不服的，可以向人民法院提出相应的行政诉讼。也可以在民间性质的土地征收争议仲裁机构裁决。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提讼；也可以不经过申诉、复议或仲裁，直接向相应的人民法院提讼。在立法上明确人民法院对于土地征收补偿纠纷的司法管辖权，法院按照民事诉讼程序对征收补偿项目、地价估价报告的证据效力等依法进行审查，据以做出裁决，维护被征收人合法权益，维护正常的征收秩序，从而充分保障土地权利人的司法救济权。
3.通过立法明确界定公共利益的范围。通过立法或者修改相关法律规定，在我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等相关法律条文中清晰、严明地界定土地征收和征用的区别和范围，详尽阐释“公共利益”的内涵与土地征收的权限范围，以防止土地征收权的滥用。“公共利益”的事业是符合全民利益且不以赢利为目的的事业，而且一般只能由国家投资。为防止土地征收权滥用，在立法上可以采取列举加概括的方式明确规定公共利益的情形：第一，军事用地；第二，国家机关用地及公益性事业单位用地；第三，公共能源、交通用地；第四，公共设施用地；第五，公益及福利事业用地，如公立学校、公立医院等；第六，水利、环境保护用地，如水库，防护林等；第七，其它符合公共利益实质或法院裁定的公共利益用地。非公益性用地，不应通过征收获得农村集体土地，而应以市场价格向土地权利人购买。
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农村土地征收政策篇8
“一号问题，一号文件”，这是人们对“三农”问题和一年一度的中央1号文件的最简评语。
2007年的中共中央、国务院1号文件，是2004年以来一年一发的第四个1号文件。这个以“积极发展现代农业”为主题语的文件，备受各方关注。
1号文件内容丰富，人们特别注意到其中“很高的含金量”。就在2006年年末召开的全国国土资源厅局长会议上，国土资源部副部长李元表示，2007年将有1000亿元土地收益用于支持“三农”。最近，中央政府又宣布，2007年中央财政安排用于“三农”的资金3917亿元，比2006年增加520亿元(2006年中央财政用于“三农”支出是3397亿元，比2005年增加422亿元)。中央还明确提出，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。
发展现代农业，推进新农村建设，少不了实实在在的资金投入。而1000亿元土地收益支持农村建设的空前纪录，无疑将成为2007年农村工作和国土资源工作的一大亮点。
理解这一点，尤其是理解这1000亿元背后的“以地补农”新思路，十分必要。
实行“以地补农”，主要指土地收益分配要进一步向农村、农业倾斜
2006年10月末到11月初，国土资源部副部长王世元率领国土资源部代表团，访问了巴西和阿根廷，重点了解两国在工业化、城市化过程中的贫困化现象及相关土地问题。
这个代表团在今年2月初呈送国务院的访问巴西、阿根廷报告中明确提出，要实行“以地补农”，更好地贯彻社会主义新农村建设战略。在正式文件里亮出“以地补农”的提法，这还是第一次。
报告指出，巴、阿等拉美国家都有在工业化、城市化过程中一度忽视农村、农业、农民问题，严重影响社会和谐的教训，也都开始在工业化、城市化初步形成后反哺农村、农业。站在国家长治久安的高度，我国及时提出新农村建设战略，核心也在于以城济乡、以工补农。这一历史性的战略转折，应体现在经济和社会发展的各个领域，也体现在国土资源工作中。
报告说，“实行‘以地补农’，主要指土地收益分配要进一步向农村、农业倾斜。近年来，我国征地制度改革和国家土地整理项目的实施等，都已体现了‘以地补农’思想，就是加大对农民补偿的份额，加大土地收益对农村的转移支付。党中央、国务院最近明确，今年中央、地方财政的土地收益部分用于直接支持农业的将超过千亿元。农转非的土地净收益的主要部分，应通过多种渠道用于向农村支付，体现‘取之于农，用之于农’，不宜再主要用于城市基础设施等其他方面建设。这样可以大大增强农村的财力和农业的生产能力，增加农民的收入。这是新农村建设中的大政策。我们要做好土地收益收缴、分配和使用中的相关工作，做好土地整理项目管理工作，使‘以地补农’转化为扶农兴农的巨大力量。”
这段话文字不多，但是有虚有实，简明扼要，精辟阐释了“以地补农”政策的宗旨、要义和工作要求，具有重要的指导意义。
今年千亿土地收益支农的来龙去脉，以及它的使用保证和时代标志意义
现在让我们来聚焦今年的土地收益支农。一年千亿元的支付，是一笔大钱，较之以往也是跳跃式的增长。弄清它的来龙去脉，应有助于我们深入理解“以地补农”这个大政策。
这1000亿元从哪里来?简而言之，从“地”上来。一是新增建设用地的土地有偿使用费。这一块，从今年起收费标准倍增并按实际面积征收。据国土资源部财务司司长赖文生称，按此项收入2006年应为300亿元以上计，2007年收入就至少在600亿元以上。跳跃式的增长，缘于倍增的收费标准。
二是按土地出让净收益的15%提取的农业土地开发资金。2006年，全国土地出让总收入为7677亿元，净收益约为2800多亿元，如果按规定足额提取，应有400亿元可用于农业土地开发。而此项资金2007年的收与支，都不会低于2006年的水平。
以上两部分资金加起来，就是1000多亿元。实际上，今年土地收益的支农分配会大于这个数字，因为土地出让收入中还要切出一部分用于农村基础设施建设，而这一块没有计入以上数字。因此，1000亿元应是一种偏于保守的估计。
超千亿“地财”用之于农，主要体现在四个方面:一是提高征地补偿标准，补贴被征地农民，使之原有生活水平不降低。二是补助被征地农民建立社会保障。三是“取之于土，用之于土”，投资于农业土地开发，从中央到市、县财政，提取额不低于土地出让平均纯收益的15%。四是支持农村基础设施建设。
土地收益分配的这种倾斜，无疑将给“三农”带来实实在在的好处。那么，这千余亿资金能不能真正“用之于农”呢?会不会收不足或蜕变为大头用于非农支出呢?专业人士认为，前些年土地收益支农政策固然执行不力，该收的钱没收足，可花的钱大部分流入城市建设，但这种情况正在发生深刻变化。随着土地收益纳入财政预算、新增建设用地土地有偿使用费的调整和征收、使用监管力度加大，上千亿支农土地收益的足额征收和合理分配，都是可以期待的。当然，这一切也有赖于我们把新政策和相关保障措施落实到位。
一年上千亿土地收益支农，是中国这个冬春的一大新闻，具有时代标志意义，它通过土地收益分配的重大调整，体现了农村工作新的战略倾向。应当指出的是，1998版《土地管理法》实施，意味着土地收益支农支出成为法律制度，之后是制度、政策的体系化、完善化和支农力度的不断加大。其间国土资源部门不事声张地做了大量工作，功不可没。
中国土地开发整理事业的兴起，端赖于土地收益扶农兴农政策。这项事业发轫于原国家土地管理局时期，约在上世纪90年代后期;而国家以新增建设用地土地有偿使用费安排土地开发整理项目，则始于2001年，至今6年有余。据国土资源部统计，仅2006年中央安排的投资项目就有1348个，总投资247.6亿元，土地开发整理规模达2041.5万亩，可新增耕地235.5万亩。十年生发，十年积聚，土地开发整理终成伟业。这一历程表明，土地收益在这方面的转移支付，不是简单地给农民送钱，而是把“钱”变成了良田和林木、道路、新村，一举多得。“以地补农”的投资，一如佛家所语“广种福田”，真是功德无量。
在以城济乡、以工补农这样一个全新的历史背景下，更深刻地思考“以地补农”的政策要义
在评价今年千亿“地财”支农政策后，让我们回到“以地补农”政策思想的解读上。评价前者不能代替对后者的解读，“以地补农”有更深刻的思想内涵。
新农村建设的任务和理论，具有划时代的意义。它站在经济和社会发展全局的高度上，要求“城市支持农村，工业反哺农业”，对农村实行“多予、少取、放活”的方针，推动“三农”工作进入一个新阶段。我们要在这样一个全新的历史背景下，更深刻地思考“以地补农”的政策要义。
应当说，中国的城乡、工业二元结构，缘于曾长期实行的城乡差别发展路线。在二元结构下，城乡差别明显，农民从收入、消费、社会保障到户口、身份等等方面，同市民都存在明显差距。走在繁华的都市和贫穷的乡村，至今使人觉得恍如“两个世界”。城乡、工农间的这种差别，虽然使工业化、城市化得到一时的快速发展，但最终还是危害了社会的整体发展，成为工业化、城市化的桎梏。一条简单的理由是，农村不富，农民袋袋里没钱，有效购买力低，工业品、服务品没有出路，工业化、城市化也就没有持久的动力。中国早在人均GDp仅700美元时就出现生产过剩，很大程度上是农民购买力低造成的，其祸根还是二元经济结构。
纵观新中国50多年，我们长期实行以工补农、以乡济城的路线。前期通过统购统销，以工农产品价格“剪刀差”方式，从农业中抽走了5823.9亿元的资金，加上收缴的1044.4亿元的农业税，从1952年到1986年的34年间，国家共从农村抽走了6868.3亿元的资金。后期，改革开放20多年来，我们靠低价征收和高价出让农民土地的“剪刀差”，又拿走农民数以万亿计的资金。据统计，1999年～2004年全国共征地1330.6万亩，支付给农民的征地补偿费用平均每亩为2.547万元。而土地转为建设用地出让后，扣去开发成本，纯收益远高于征地补偿费。如，2003年平均每亩出让收入为18万元，平均每亩出让纯收益为6万元;2004年平均每亩出让收入为23.55万元，平均每亩出让纯收益为8.59万元。土地出让纯收益中有相当一部分，是从农民征地补偿费中压出来的。
如果说前期国家拿走的钱，是农民对工业化起步的贡献，那么，后期国家拿走的钱，则是农民对工业化、城市化快速发展的贡献。应当承认，这20多年的大发展，与低价征地、低成本建设、低地价招商等做法有很大关系。土地收益形成“第二财政”，主要向城市建设转移，造就了城市的“”，使一座座城市日新月异，同时也使农民的大量耕地和土地资产因此流失，广大农村陷入发展乏力、面貌依旧的困境。许多地方的“以地生财”、“以财兴市”，实际上是在土地收益分配上实行“以地补工”、“以地济城”的方针，结果富了城市却亏了农村。
土地应该是农民最大的一笔资产、资本。据有人粗略估计，现在全国私人资产约有30万亿元，国有土地资产近30万亿元，而农民的农地、林地、草地等至少值30万亿元，再加上2.7亿亩建设用地，土地资产合起来应在60万亿元以上。假如以其十分之一转为资本，也即约6万亿元，就是新农村建设和农民增收了不起的资金源，应当超过任何其他来源的投资。土地资产是中国经济尤其城市经济腾飞的重要动力源，也应当成为农村复兴的重要动力源。
农村土地征收政策篇9
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[5]王名扬.法国行政法[m].北京：中国政法大学出版社，1998，（5）.
[6]日本《土地征收法》第3条列举了49种可以发动土地征收的“公共利益”。其中包括依据道路法进行的公路建设；以治水或水利为目的的在江河上设置的防堤、护岸、拦河坝、蓄水池及其他设施；国家、地方团体进行改造与综合开发所建的道路、水渠等设施；铁路、港口、机场、气象观测、电信、电力、广播、煤气、博物馆、医院、墓地、公厕、公园等.
[7]范进学.定义“公共利益”的方法论及概念诠释[J].法学论坛，2005：1.
[8]李才锐.农村承包土地征用的法律思考[J].广西社会科学，2004，（9）：86.
农村土地征收政策篇10
关键词：就业失地农民制度研究社会权益保障
西宁市作为西部重要的城市之一，其城镇化水平进入了快速发展阶段。从2000年到2007年，西宁无地的农民达到6.65万人次。城镇化的发展应该与农村社会的稳定是同步的。因此，如何维护失地农民的权益是各地方政府做好城镇化工作所面临的巨大挑战。本文从制度层面对失地农民的权益保障进行研究，探讨建立完善的制度体系维护失地农民的权益。
一、西宁市城镇化进程中失地农民权益保障的现状
1.西宁市失地农民权益保障的基本情况
通过对西宁市四区选取的6个村的150户失地农民进行的非随机性抽样调查和访谈，以了解西宁市的土地征收政策、安置方式以及失地农民的生活、就业和社会保障等情况。
据调查结果，被征土地大部分用于城市公益用地和工商业、房地产等经营性建设；土地征用价格补偿标准不一，基本都是采用货币直接支付的安置方式，多数失地农民对补偿标准不太满意；由于农民的文化程度偏低，大部分都是中小学及以下的文化水平，失地后大部分农户由于没有就业岗位而闲置在家，部分失地农民的经济收入减少，生活的支付成本增加，家庭生活受到影响；失地农民权益保障的认知度和参与度都还很低，有些农民意识不到社会保障的重要性，不愿意参加医疗、养老等社会保障，有些社会保障权利由于受到条件的约束而享受不到，所以失地农民享有的社会保障是有限的。
2.引起失地农民权益保障问题的制度性原因
（1）农村土地产权管理制度的缺陷。随着农村制度的深化，土地管理工作得到进一步改善，但农村土地产权的定位上依然缺乏明确的规定。农村土地产权制度存在缺陷，从法律、制度层面来看，主要是农村土地产权制度的缺失，所有权主体错位、客体模糊、产权内容虚化；地权关系和土地产权缺少规范化；产权制度制约了农村土地使用权的流转。土地家庭承包经营权不完善、土地的流转制度不完善、土地管理权不到位等都导致农村土地管理的混乱，土地所有权制度存在着弊端。在这样一个农村土地产权制度缺陷的情形下，农民只享有土地使用权、收益权，在土地征用过程中权益受到侵害是不可避免的。
（2）农地征用制度的不健全。土地征收过程中征地主体缺乏监管，土地征用程序不规范。政府作为管理者在征地过程中扮演着重要的角色，而被征收土地者又是权力的主体成为被管理者，农民对征地补偿没有商量的余地，只有接受政府安排的安置方式。政府行为无法得到有效的监管，对农民的权益造成严重的损失。完善的土地征收制度不仅要有严格的征收程序，更要有一个强有力的监管机制，对政府的执行力进行监督，保障失地农民的权益不受侵害。虽然强调了征用土地以及征地补偿方案实施前必须公告，但是缺乏连贯性和针对性，执行不到位，导致土地征用程序的不透明，被征地农民的知情权、异议权得不到体现，无法行使群众监督机制。
（3）社会保障制度的不完善。农民失去土地也就意味着失业，经济补偿不合理、就业困难导致生活水平下降，社会保障对失地农民显得格外重要。现行的征地安置方式都是以支付货币为主，只考虑当前短期的需求而没有考虑长久的困难，缺乏完善的社会保障措施。农民文化水平低，就业率低，缺乏自主创业的能力，这不利于化解失地农民未来发展的远虑，不能满足长远的生活需要。安置方式单一，安置标准不一，农民得到的补偿差距较大，导致失地农民对安置政策的强烈不满。
二、西宁市失地农民权益保障的制度性对策与建议
1.制定科学的农村土地产权制度
农村土地产权制度一直是农村集体土地制度的核心，变革制度与社会发展的不平衡性才是推动制度创新的基础。建立公平的规则，通过制度创新明确土地产权。从目前农村土地产权制度上看，农民享有土地的经营权、继承权、转让权、收益权等多项权利，但是在实际征地行为中并未得到尊重。所以要在现有土地管理法律法规的基础上进一步严格确定农民的土地所有权及其要素，做到农村土地产权的明晰化，能够成为土地真正的主人，而不是空置虚化的所有权。完善农村土地产权制度的同时，加强农民土地权利的保护，要在实际征地操作过程中体现出农民应该享有的权益，使农民的土地使用权、占有权、处分权和收益权都能得到法律的保护，确保农村集体土地产权的完整性。
2.健全严格的土地征用制度
土地征用过程中，农民处于较为弱势的地位，要提高农民参与程度，促进农民权利公平化。解决土地征用中的问题就要完善土地征用制度，尊重农民的合法权利和合法请求。确保征地过程的民主参与，建立公示制度，真正让被征地农民行使民主参与，改变传统不平等的土地征收制度，让农民对自己土地的处置有更多知情权和发言权，提高农民在土地征用和土地交易中的参与权地位。严格征地的法律规定与程序，要建立程序公开、平等参与的征地制度，强化民众监督机制。监督机制是征地活动公平、公开进行的重要保障，要对制度运行的始终实施监控。加强对征地实施过程监管，制定土地补偿费分配办法，保证失地农民土地补偿安置费和社会保障金的合理分配，行使失地农民民主决策和民主监督的权力，切实保障被征地农民的合法利益。
3.完善可行的社会保障制度
由于失地农民群体的特殊性，其社会保障权益是应该不断发展和完善的。他们为城市的发展提供了自己赖以生存的土地资源，政府有责任和义务为失地农民建立完善的社会保障体系。改变长期以来农村社会保障的起点很低、投入少、覆盖面小的局面，增加失地农民社会保障体系的参保项目，让他们尽可能地享受到多方面的保障。政府要采用多种安置方式相结合的方法为失地农民创造就业机会，增加农民经济收入，提高农民生活水平和幸福指数。
建立和完善失地农民的社会保障体系，以“范围广、内容丰富、高水平”为原则，将更多的失地农民纳入社保的对象中，给他们的就业、医疗、养老、教育等多方面的发展需求提供帮助，并且提供农村农民的保障水平，逐渐形成城乡统筹发展的社会保障体系，促进农村经济的发展，保障失地农民的生活。
总之，城镇化不仅是城市的发展也是农村的发展，现在的农村将是以后的城市。失地农民作为游离于城市与农村之间的一个新的社会群体是备受政府和社会关注的。政府不但要保障失地农民的合法权益不受侵害，还要给他们现在的生活提供补偿，更要为他们以后的发展提供保证。
参考文献
[1]周维，刘长秀.我国城镇化进程中失地农民权益问题的研究综述[J].科技创新导报，2011，2（4）：1-4
[2]张晓云.失地农民权益保障问题的国内外经验与启示[J].理论学习，2012，6：16-19