农村宅基地流转政策篇1
关键词：农业转移人口；城镇化；宅基地流转
中图分类号：F32文献标识码：a
收录日期：2017年1月14日
一、研究背景
城化是我国现代化的必由之路，同时也是我国最大的内需潜力和发展动能所在。以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化，加快提高户籍人口城镇化率的主要工作在于农业转移人口市民化。农业人口市民化的同时，国家必然考虑原属于农民集体的土地的处理，宅基地作为农村居民的重要资产必然成为城镇化进程中的工作重点。
在中国，农村宅基地使用权作为一种用益物权，是中国农民安身立命的根本。解决农村居民的住房问题、提高农民的生活水平既是农村健康发展的关键，也是城乡一体化发展的重要环节，因此可见农村宅基地使用权的健康发展对我国整体发展的重要影响。
近年来，我国城市化、工业化不断发展的同时也引发了有关农村宅基地使用权的众多问题，而流转和退出的问题尤为显著。农村人口大量转向城镇就业、生活，但是农民“离乡不放土”的迁移模式导致农村宅基地矛盾频发。虽然农村宅基地流转和退出可以提高宅基地的利用率，促进农村健康发展。但是，现行法律限制宅基地使用权的流动、农民“以地为本”的传统思想致使农民不愿意进行农村宅基地使用权的流转和退出，加重了农村宅基地的空置率，成为优化城乡土地利用配置和统筹城乡协调发展的主要障碍。因此，农村宅基地流转和退出问题成为近几年学术界关注的热点。发现农村现行宅基地使用权流转和退出效益问题以及影响宅基地使用权流转和退出效益的各种因素和各种因素间的相关性，为政府提高农村宅基地使用权流转和退出效益提供切实可行的建议。
二、农村宅基地利用现状分析
（一）闲置率较高。伴随着我国城市化、工业化的发展不断加速，越来越多的农村居民进入城市生活，他们名下的宅基地得不到有效利用和流转，再加上以前的各种问题，导致现在农村出现了较多的宅基地闲置。发达地区的农村宅基地闲置率更高。
（二）空心村现象。家庭人口数量、耕地数量、土地政策、经济收入、农民观念意识落后、新房建设加速和规划管理薄弱等原因都会造成空心村的出现。农村空心化的快速发展造成了一系列衍生的众多严重问题。
（三）一户多宅与面积超标问题。虽然我国土地法律规定“一户一宅”，但是经调查事实并非如此。“一户多宅”现象由以下几方面原因造成：第一，尚未迁入新建成的房屋，仍占用旧宅基地，造成“一户多宅”且新房屋宅基地闲置的事实；第二，新房屋已经建成使用，但是旧房屋不拆除，造成“一户多宅”且旧宅基地闲置的事实；第三，新宅基地申请成功，但是各种因素的存在导致新宅基地未投入建设使用，造成“一户多宅”且新宅基地荒废的事实；第四，通过继承老人宅基地或受遗赠房屋所有权的形式，取得其他宅基地，造成“一户多宅”且继承或受遗赠房屋宅基地荒废的事实。不管是何种原因造成的“一户多宅”，均可以得到现在农村宅基地荒废闲置情况不容乐观的结论。
三、提高农村宅基地使用权流转和退出效益的对策
（一）政府工作。政府在提高农村宅基地使用权的流转和退出效益中应有正确的角色定位，提高其效益在根本上对农户、农村和国家都有利。在该项工作中，两者要扮演好自己的角色。政府可以通过制定农村宅基地使用的相关政策，引导和规范有条件的农户自愿自主逐步的支持农村宅基地使用权的流转和退出，逐步提高农村宅基地使用权的流转和退出的效益。
农村宅基地使用权的流转和退出高效益的实现需要完善的行政管理机构。目前，农村宅基地的最高管理机构是国土资源部，各省根据国土资源部的指导负责具体的农村宅基地工作，还没有专门的负责机构。在农村宅基地使用权流转和退出开始交易频繁的时代，国家应该完善其工作机构，促进农村宅基地使用权的流转和退出，提高效益。
提高机构工作人员为农民服务的意识。该机构的工作人员要遵守国家的法律，贯彻公务员工作原则，杜绝违法乱纪，以农民利益为工作中心，促进农村宅基地使用权的合理健康流转和退出。工作方式坚持公开透明、绩效管理。为了保证该机构工作的合理合法，应坚持机构工作公开透明，通过合理的渠道及时相关工作内容，主动接受各方面监督。
加大对相关行政机构的监督力度。中国大部分人口是农民，大部分地区是农村，而农村宅基地是农民生存的重要物质基础，所以加大对该机构的监督，保证该机构工作的公平高效对农村宅基地使用权的流转和退出的效益具有关键性作用。同时，还需要监督相关政策机制适宜性，及时更新完善。农村宅基地流转和退出的相关政策机制都只能适用于一个时间段，随着发展变化，农村宅基地使用权流转和退出会出现新的问题，旧政策机制已经不能解决，就会阻碍农村宅基地使用权的流转和退出，降低其效益，所以需要及时更新完善，与时俱进。
同时，政府部门还应当营造良好的农村宅基地使用权流转和退出环境。良好的农村宅基地使用权流转和退出环境包括城乡统筹的社会保障体系、完善的农业支持制度和以服务为主导的政府管理。以服务为主导的政府管理，既包括宏观法律政策的宣传执行，也包括提供宅基地整理等，以服务为主导的政府管理有助于加快农村宅基地使用权流转和退出，提高效益。
（二）农民支持。要促进农村宅基地使用权的流转和退出，提高效益，除了政府的引导和支持外，农民也要做出贡献，积极支持政府的各项利民利国的政策、工作，实现政府和农民的共鸣。农民要积极配合政府的工作。不管政府任何工作的实现都要靠农民的响应和支持，因此农民应遵守农村宅基地使用权流转和退出的相关法律政策，支持行政人员工作的。
政府作为农村宅基地使用权的流转和退出的引导者，制定相关政策制度、工作方式；农民作为另一个主体，应积极响应政府的相关工作。在农村宅基地使用权流转和退出中出现新问题，及时向村干部、政府反映，为提高农村宅基地使用权流转和退出效益出一份力；在国家修改新政策前，作为国家的主人，农民要积极建言献策，把自己对宅基地使用权问题的见解传送给国家，以保证国家征求农民意见工作顺利进行；在国家颁布了新政策后农民要坚决遵守新政，国家因为需要征用、占用宅基地时，农民要从国家社会的利益出发，在保障家庭利益的同时支持政府的征地工作。
主动参与农政合作部门的工作，反映本村宅基地流转和退出的问题，提出自己的见解。农政合作部门工作的顺利展开，需要政府和农民两方面的努力，政府要起到指导的作用，农民则应该在政府的指导下也履行自己的义务。
积极参加国家的保障和福利，为自己的生活增加一份安全；农民除了参加国家强制规定的新农合合作医疗等社会保险外，也要尽自己的努力参加一定量的商业保险，为自己的生活创造多把保护伞，降低农户对土地的依赖性，增强家庭生活的稳定性。
现在农村经济发展较快，农民的就业方式已经改变，以前农民基本就是务农，收入全靠土地，现在农民的就业方式拓宽，除了务农还发展起了副业，包括开小超市、跑运输、做家具等。降低了农业收入在家庭中的比重，提升了副业收入的比重，同时也增加了家庭收入的基数。农民应多谋出路，发展自己的副业，增加家庭收入，提高家庭的生活水平。支持国家进行农村宅基地使用权的流D和退出，为自己、为农村、为国家贡献自己的一份力量。
（三）社会辅助。通过完善农村宅基地流转和退出后农民的社会保障和福利机制，带动农村宅基地使用权流转和退出，增进效益。实行宅基地流转和退出要在建立健全社会保障和福利机制的前提下进行，使流转和退出宅基地的农民没有后顾之忧。流转和退出宅基地的农民包括退出后定居城镇和退出后继续留在本集体经济组织生活的。针对两种不同的农民，应该根据其需要建立不同的社会保障和福利机制，以满足流转和退出宅基地的农民对于社保的要求，从而为宅基地的流转和退出提供一个稳定的社会环境，为提高效益做好铺垫。
对于宅基地流转和退出后迁居城镇生活的农民要从两方面做好社会保障工作。首先，对定居城市的低收入农民家庭，给予最低生活保障；其次，要对城乡二元体制结构的户籍制度进行改革，逐步推进城乡一体化的模式。在城乡二元体制下，农民进城后无法享有与城市居民同等的社会福利，只有对现有户籍制度进行改革完善，减小或取消农村居民和城镇居民的身份差别、待遇差别，才能使进城农民和城镇居民享受同样的社会福利和保障，更好地融入城市生活。只有流转和退出宅基地后的城市生活有了保障，农民才更乐意主动流转和退出农村宅基地，才能为提高效益提供道路。
农村宅基地流转政策篇2
关键词：农村宅基地、流转、对策建议
党的十七大报告明确提出，要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系[1]。禁止农村宅基地流转，没有农村宅基地流转市场，就排斥了市场在资源配置中的基础性作用，农村宅基地的利用和流转就失去了市场驱动、市场约束和市场服务[2]，就不可能实现农村宅基地节约集约利用的目标[3]。实践的发展迫切要求解决宅基地使用权能否流转以及如何流转的问题，对宅基地使用权流转采取简单否定和断然封杀的做法已不符合适宜。
开禁宅基地流转势在必行，但是宅基地上市交易涉及诸多方面的利益，不是通过简单地修改法律就能解决了的问题，必须完善相应的配套制度或者法律法规。
（一）改革现行的农村宅基地产权制度
新制度经济学的创始人之一科斯在《社会成本》一书中指出：“产权的界定是市场交易的必要前提。”[16]在没有交易的场景里，产权界定是否清晰并不重要，而当产权进入流动时，对它的界定也就极为重要。宅基地上市流转之前，需要解决的一个首要的问题就是对农村宅基地的产权进行界定。
根据我国现行法律的规定，农村宅基地是集体通过无偿划拨的方式取得，所有权归农村集体组织所有，农民只有使用权，没有收益权，处分权受到严格的限制，这种产权制度从根本上阻碍了农村宅基地的上市交易。因此，必须对现行宅基地产权制度进行改革。有学者提出改革的思路有三种。第一是维持宅基地现有产权制度，在此产权制度框架下强化政府管理，并进一步把有关管理政策纳入到法律体系。第二是完全推倒现有的宅基地产权制度，恢复建国初期的农民所有性质，实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。第三是建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。其具体操作措施如下：首先，通过立法确认农民对宅基地的永久使用权，在严格遵守“一户一宅”和面积限额的政策下，把宅基地所有权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权；其次，集体享有对农村宅基地的规划权，集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权，农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行；最后，集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理，并加以监督。确立农村宅基地的“复合型所有制”，为农村宅基地的流转提供前提条件。
第一种观点太过于保守，实际上仍在维持现行政策，很难从根本上解决问题，而第二种观点是对现行宅基地制度的根本性颠覆，从目前来看也很难实施。与前两种观点相比，第三种观点的优势是不言而喻的，能够很好的适应社会发展的需求，不会在社会上引起巨大的波动，保持了政策的连续性和可预见性，这样做有国有土地使用权流转的经验和先例，人们也容易接受。
（二）建立和完善农村社会保障体制
长久以来，我国农民既没有养老保险、医疗保险，更没有房贴、地贴、住房公积金，他们生活的全部依托就是承包经营的耕地和集体无偿划拨的宅基地，宅基地对农民来说具有福利性质。有学者断言：“我们切不可忘记，土地还是农民的社会保障，而且将越来越是农民的保障，假如我们的社会制度安排没有考虑到这个问题，将来大家都不安全。”[17]因此很多人担心，一旦允许宅基地上市交易，会使部分农民为了生活急需而卖掉宅基地，这部分失去宅基地的农民最后很有可能沦为流民，影响社会和谐稳定。当前，宅基地的社会保障功能越来越弱，宅基地能保证农民有房子住，却无法解决农民生活中的很多现实问题。很多农民抛弃了宅基地和耕地进城务工，对于他们来说农村的宅基地变成了一块鸡肋，食之无味，弃之可惜。让宅基地成为农民的福利，是特定历史时期的产物，在那个特定的年代，国家没有能力给农民社会保障，只能通过耕地和宅基地的方式保证农民基本的生活需求。但是，“国家的社会保障和土地保障并不构成并列的选择关系，社会保障本是某种社会组织(国家、社会、社区、家族等)的事，如今却被当成某种要素(土地)的事，这是自欺欺人”[18]。目前，对农民来说，他们需要的是真正的社会保险，病有所医、老有所养，而不是不能变现的宅基地。因此，开禁宅基地流转必须建立和完善农村社会保障体制，还宅基地本来面目，成为一种完整的所有权。
（三）完善农村宅基地登记制度
产权明晰是流转的前提，明晰产权的最佳方法就是构建科学的宅基地登记制度，做好宅基地的权属登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第62条第2款和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第2条第6项、第7项的规定，申请集体建设用地必须履行严格的程序：申请、集体经济组织讨论同意、公布异议、国土资源管理部门现场勘查、报县或市人民政府批准颁发权属证书。但是在现实中这些程序并未得到遵守，存在的问题主要有：一是违规发证、重复发证、证地不符现象时有发生；二是宅基地变更登记制度尚处于起步阶段，一部分群众法律意识淡薄或者是怕麻烦图省事，宅基地使用权已经发生变更，但不去办理变更登记手续；三是一户多宅、超标宅基地没有得到有效清理，颁发新证简化为以旧换新。为了改变上述不正常的状态，需要进行如下改革：一是完善现行宅基地登记制度，简化程序、提高效率、注重实效。可以将农村宅基地申请报批程序修改为申请人提出申请，国土资源管理部门受理后在申请人所在的村委会进行公布，并规定异议期，期满无人提出异议，即可进行现场勘查，符合条件的依法颁发宅基地使用证。二是加大普法宣传力度，提高群众的法律意识，让群众了解相关的法律、法规，主动配合政府进行宅基地使用权变更登记。三是有关部门要认真做好宅基地使用证的发放工作，工作要细致扎实，不能搞形式主义，避免重复发证、为超标宅基地发证等现象的出现。
（四）构建适合当前中国国情的宅基地流转模式
如何构建适合中国当前国情的宅基地流转制度，是宅基地上市交易之前需要解决的另一个大问题。由于中国经济发展不平衡，试图在全国采取统一的宅基地流转模式是行不通的，最好的办法是在立法允许宅基地流转的前提下，各地根据本地的实际情况，制定适合本地情况的地方法规或规章，因地制宜地解决问题。目前，一些地区根据本地情况进行了有益的尝试，如采取“以农村宅基地置换城市住房，以城市社会保障换农村承包地”的政策，浙江义乌采取农村宅基地国有化政策，苏州采取土地置换政策等。
参考文献：
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农村宅基地流转政策篇3
目前农村宅基地纠纷问题及解决对策在社会中是一项常见问题，目前根据国家近几年出台一些法律法规针对农村宅基地纠纷问题，在农村宅基地纠纷问题及解决对策过程中，都需要按照国家标准进行保护，本文针对这一问题进行详细的探讨，为农村宅基地纠纷使用，减少问题发生进行强有力的保障，从而提高农村土地使用发展。
2农村宅基地内涵及基本类型
通过合法批准和使用建设住宅农村集体土地叫做农村宅基地，该宅基地使用人员依法享有使用权益及占有权利.同时宅基地使用权人员可以对其利用住宅及附属设施，从整个权属性来看，农民集体性宅基地所有权与农民单独享有宅基地使用权益还是有很大区别，但是也存在很大连续，我国法律针对宅基地赋予法律特征。所以将宅基地使用权益作为一项新型权益，正因为在这种特殊性存在，很多农民将宅基地在符合国家规定下，并且在不违背村集体所有权人员意愿下，才可以对宅基地使用权进行转让。所以宅基地在进行流转过程中受到限制，一般概况为：面积、无偿使用、限制流转和低压、一户一宅；对于宅基地进行流转过程中，可以分为几种类型，按照宅基地来源划分可以分为村民获得宅基地或第三人进行流转；按照流转主体进行划分，可以分为：国家征收、农村集体组织回收、农民自发流转。
3农村宅基地流转纠纷的主要类型及特征
3.1从纠纷形式来看，主要分为传统和新类型两大类
以往的宅基地产生主要纠纷为以下几种状况，分别是：买卖、交换、继承、收押、出租等；这些都会涉及到农地之间关系，使得双方利益受到冲突、纠葛，所以在进行处理宅基地问题就会产生比较大难度，而通过以往经验来看，新型宅基地问题主要包含入股、信托开发等，这些都会使整个问题更加复杂。
3.2从纠纷的起因来看，纠纷产生的原因复杂多样
宅基地纠纷问题多半来源于农村土地增值，随着土地征用、房屋拆迁、口头协议、不公平流转债集体引发纠纷；还有一些宅基地进行纠纷后进行抵押但是无法进行处置；村集体为公益进行宅基地回收产生纠纷问题。
3.3从纠纷内容看，涉及的争议内容相当广泛
其中主要包括宅基地使用权及归属权；宅基地流转合同认定、流转后财产归还、相关人员身份确认、赔偿损失、赔偿标准、流转后宅基地归属办理、产生收益分配等。
4农村宅基地流转纠纷解决中存在的主要问题
4.1农村宅基地流转的现行法律规定不完善，导致纠纷解决缺乏确切的指导规范
对于宅基地进行流转过程中需要建立较深的保障制度，这些内容需要在传统立法观念中，在传统观念中，宅基地制度就是保障弱势群体农民居住权利，在目前保障体制不健全情况下，暂时禁止宅基地进行自由流转，同时也将农村房屋买卖从大市场中分离出来。限制交易主体，防止出现占地、一户多废弃等现象。而目前对于宅基地法律法规不健全，在进行宅基地流转过程中没有明确法律依据，导致宅基地流转出现很多问题，在进行宅基地流转过程中仅仅只能靠《民法》、《土地管理法》进行解决宅基地问题，正是由于法律规范稀缺，导致宅基地问题层出不穷。而农村宅基地使用权流转过程中受到集体所有主体的多级型规定被阻碍了。针对目前集体土地所有权中，我国法律规定其为主体，并在《宪法》中定为集体所有，而在《民法》中定为二级所有，这种模糊不清概念，导致问题进一步扩大。
4.2司法救济效率相对较低，司法权的有限性无法解决夹杂在宅基地流转纠纷中的其他社会矛盾
而宅基地在进行纠纷处理过程中，表面都是民事利益，其中都是对于房屋归属进行诉讼，通过向集体退出原有宅基地形式，重新获取安置指标，导致法院很难进行判断，从判断程序上来看，整个诉讼条件很难解决目前问题，给法院也带来很大压力，而且诉讼条件与非诉讼调解很难进行连接，导致问题很难解决。
4.3宅基地使用权和农村房屋强制登记制度尚未建立，行政部门不配合加剧纠纷处理难度
在进行宅基地所有权登记过程中，由于一些制度缺失，导致造成纠纷，加大了案件处理暗度，很多案例显示出农村宅基地纠纷最多为房屋买卖转让出现纠纷，一些转让方及买方双方权利并不是明显，缺乏房屋登记表、审批文件，进行申请征地补偿，很多买卖双方没有办理房屋登记手续，导致法院判决时不能做出正确判断。
5完善农村宅基地流转纠纷解决机制的对策
5.1逐步建立和完善相关法律制度
需要建立完善宅基地流转办法，增强办法可操作性，并对农村委员会进行修订农村集体土地所有权问题，该办法重视农村土地归属状况，并同时对规范及宅基地比较完全人民进行证件发放，同时将宅基地统一到相关部门中，将所有工作进行集中化处理，方便后期管理和规范。明确行政部门、村集体角色，需要他们为弱势群体进行提高良好服务，科学合理安排宅基地纠纷处理办法，增加宅基地自由处分权利，将这些问题进行监督，时刻纠正宅基地流转过程中违法行为。也要提供流程、合同、服务。
5.2注重宅基地流转纠纷源头化解
由于宅基地流转产生问题较为常见，在法律出台之前进行宅基地开放，同一在此定居人员进行出租买卖，也可以增加入股方式将实物转换成价值状态，满足农民需求，同时需要对于利益分享机制上进行创新，充分了解村民民意，努力实现宅基地最终目标。随着宅基地流转产生收益进行分配，将流转税提交给国家，让政策出台收益分配标准，加强集体对利益监管，将所得利益进行规划使用。
6结束语
减少农村宅基地纠纷问题及解决对策是实现农村土地使用的最终目标。农村宅基地纠纷问题及解决对策是一种具体举措，为了使农村宅基地纠纷问题进行解决，需要在人力、物、环境、管理几个方面，快速从每个方面进行研究，保障农村土地使用正常运行是做大做强的必由之路，为了减少整体农村宅基地纠纷并正常使用，需要按照国家制定进行处理，将每个专业人全部技能发挥出来，减少问题发生，这样能加快农村土地使用的发展，在竞争日趋激烈的市场经济环境中，农村土地使用也是需要不断加强。在我国加入wto之后，农村宅基地纠纷许多问题面临巨大困扰，加强农村宅基地纠纷正常运行更显的尤为重要。
作者:陆艳明单位:田阳县田州镇人民政府建设站
参考文献
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农村宅基地流转政策篇4
关键词：农村；宅基地管理；措施及对策
中图分类号:F320文献标志码:a
1宅基地管理目前存在的问题
目前，在宅基地管理上，随着相关管理政策的逐步推进，农村宅基地管理不断规范化，在宅基地管理上取得了一些成绩，但由于某些环节上还存在一些不规范的现象，导致了宅基地管理还存在很多问题。通过对存在的问题分析，探讨了提升农村宅基地管理水平的相关对策。
1.1法律法规建设不完善，管理难度增加
国土资源部于2004年以部门意见的形式，颁布了《关于加强农村宅基地管理的意见》，法律自身的效能相对比较低，这与立法较为完善的城市房地产管理对比来看，宅基地管理立法存在一定的滞后性，导致法律存在真空，内容也不细致。宅基地方面的法律法规建设的不完备性，导致管理难度进一步增大，特别是在农村宅基地管理中出现的一些新问题，很难得到有效的解决，给执法带来一定难度。现在建设用地行为违法多，农村村民违法用地是宅基地管理混乱的重头戏，农民建房选址存在盲目性，未批先占、不批亦占现象严重，造成了很大的负面影响。有关规定的滞后，加大了宅基地管理难度。关于宅基地使用权流转方面的规范性政策文件数量少，目前对农村宅基地的管理依据仅限于土地管理法律法规的相关政策性文件和个别条文，这些法律法规和文件，操作性不强，缺乏系统性和针对性，相互之间缺少衔接，因此造成宅基地管理上的不规范，给土地行政执法和民事司法工作带来了很大的困难。
1.2宅基地规划存在滞后性，“空置住宅”现象普遍
宅基地规划存在一定的滞后性，一些政策未落实到点上，也没有针对村庄布局展开深入详细的规划，规划所起到的控制、引导作用并不够，也不能科学确定农村宅基地用地规模与布局，这势必在某种程度上减缓城镇化的进程，使得农村宅基地在使用上呈现失控的态势。相关资料显示，农村存在大量的“空置住宅”，特别是随着城镇化进程的进一步提速，相关的配套设施不能实现与时俱进，宅基地管理未步入良性轨道。
1.3居民点布局混乱，浪费土地现象严重
农民建房浪费土地现象严重，基本上没有统一规划，哪里地势好就在哪里建，选址多数选择在自家的承包地、自留地或交通较为便利的道路两旁，有些城郊村见缝插针，造成农村居民点布局分散，没有形成集中布局的形势。新房旧房错综复杂，极为混乱，且占用耕地较多，环境质量低劣。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的平面布局、规模、空间结构都缺少科学性，造成土地的严重浪费。
1.4一户多宅和超占现象严重，“空心村”、闲置、空置宅基地较为普遍
据调查，现在农民超占现象严重，约15%的农户拥有多处宅基地，空置住宅面积不断增加。农民在新的地点建房，但旧房又拆除，形成了的空心村。在某些地区各种特权人群利用各种关系和优势，占用农村集体土地建住宅，一户多基和超占面积现象更为突出。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象更为普遍。
1.5产权不明晰，宅基地流转机制缺失
由于宅基地相关配套工作的滞后，导致农村宅基地情况不清，产权不明，宅基地缺乏规划。农村集体土地非法入市，农民私自出租宅基地、非法转让，私下协议，未办理合法手续，农村宅基地的市场流转面临体制性制约，但经济利益驱使隐形交易的存在，宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易量呈增多趋势。缺少必要的指导与规范，出现的隐易行为，严重制约了土地市场的正常运作，并且也加剧了农村宅基地流转中的产权纠纷，扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
2加强农村宅基地管理的措施及对策
2.1制定农村宅基地管理的法律法规，推进农村宅基地的集聚化建设步伐
首先，制定农村宅基地管理的法律法规。从当前农村宅基地管理的实际出发，出台农村宅基地管理方面的法律，进一步明确农村宅基地土地流转、宅基地登记等方面的实际问题。其次，推进农村宅基地的集聚化建设步伐。按照城镇化、经济发展实际情况以及工业化的实际情况，预测农村的用地规模、居民点实际数量。然后充分结合土地规划的修订工作与新农村建设，进一步完善乡村的规划，设立专门的资金来编制具体的村庄建设用地规划，全面发挥好对村庄的引导与控制作用，一定要实事求是，开展分类指导，科学规划城乡建设性用地，进一步规范农村居民点用地，改善农村面貌。而对第二产业、第三产业发展好的地区，可以尝试将其纳入到城镇规划，采取整体搬迁方式，逐渐实现向城镇集中。而针对那些零星的住宅区、靠近城镇的区域，都不能盲目推进农民生活公寓化，对远离城镇的村庄，也不能强力推进居民生活公寓化，需要从生产、生活的实际出发，创建中心村。
2.2建立农村宅基地有偿使用制度和流转制度
首先，建立农村宅基地有偿使用制度。尽全力打破传统性的宅基地使用区域界限，进一步加快农村宅基地向小城镇或者是中心村集中。统筹考虑好当地农村经济发展以及广大农民的实际承受能力的差异。坚持采用农村宅基地的有偿性使用，并采取循序渐进的方式，先在经济发达城市进行试点，在条件成熟的时候，可以在全国逐渐推行。其次，建立农村宅基地流转制度。当前农村宅基地的使用流转权限制在了村庄内部的集体性质的经济组织间，禁止城镇居民到农村去购买宅基地，这实际上是禁止农村宅基地的流转，也不能很好地创建城乡协调机制，构建资源节约型社会。与此同时，大量的农民开始到城市内打工，农村宅基地的闲置量进一步增加。在科学的农村宅基地流转制度框架内，农民在进城之后，宅基地也将会逐渐变成农村非农建设用地市场的有机载体，该市场的创建与完善，也有利于推进城乡一体化进程。创建农村宅基地使用方面的流转制度，根据土地承包权的未来改革走向，适当调整农村宅基地产权的设置。认定每一块宅基地使用需要按照规划，进行新增或者是适当减少宅基地的使用面积。许可广大农村宅基地能在居民内部实现有序流转。全面建立与农村宅
基地流转相匹配的财税制度与土地产权制度等。
2.3建立农民不动产登记制度，推进农村宅基地的整理
进一步确定在登记发证中的一些具体的政策界限，并且能实现彻底解决出现的超面积、一个住户多套住宅的情况，进一步加快农村宅基地登记发证的步伐。在对农村宅基地进行全面普查后，建立档案。掌握当前的宅基地现状与未来发展的规划，实现农村宅基地管理的规范化。土地管理是新农村建设的重要抓手。全面面推进农村宅基地的整理，开展增加城镇建设用地与农村建设用地减少相互匹配间的试点工作。针对耕地资源储备相对匮乏的地区，可以将建设用地收益反哺到农村土地的整体利用上，使之成为新农村建设中建设用地整理的重要投资渠道，全面缓解土地整理方面的资金问题。
2.4农民建房严格依法审批，实行一户一宅制
要严格规范审批手续，实行村民安置建房新模式，加强农村宅基地规划和用地计划管理。改革和完善宅基地审批制度，加强农民建房管理。建立宅基地审批“三到场”制度，进一步规范了宅基地审批程序。要提高效率，要严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度。根据我国土地法规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”如果一户农民拥有了两处以上宅基地就构成违法，并依法进行管理，追究相关责任人的责任。
2.5对农村宅基地进行整理规划，建立严格的宅基地监督管理制度
农村宅基地管理，必须坚持合理布局、统一规划、分步实施的原则及节约集约用地原则，农村宅基地整理规划工作，要坚持高起点、高标准，认真贯彻建设新农村的指导思想。对进行宅基地整理的村庄规划，要坚持以人为本，把改善农村居民的生活生产环境条件放在首位。强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，强化批后监督的措施和手段，正确处理政府干预和市场机制的关系，充分发挥政府干预职能，建立严格的宅基地监督管理制度，强化宅基地的动态监管和权利保护。
2.6强化基层国土部门的法律地位，完善相关法律法规
随着国土资源管理体制改革的到位，在宅基地管理中，要充分发挥国土资源管理所在土地管理中的有效作用。并在法律上予以明确规定，为其依法行政，提供法律依据。要加强宅基地立法体系建设，尽快出台相关法律法规，并完善现行法律制度，现行的法律制度对农村宅基地的管理虽然作了规定，但操作性不强，某些方面还不够完善。所以，加快宅基地立法工作，尽快出善相关法律法规，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。
2.7建立农村宅基地退出和流转机制，尽可能减少占用耕地建住宅
要建立农村宅基地退出和流转机制，首先是要建立农村宅基地退出补偿机制，为农村废弃宅基地复垦整理创造条件。其次是建立农村宅基地有偿使用制度，推动农村村民住宅建设逐步向小城镇和中心村集中。其三是建立农民宅基地使用权流转制度，调整农村宅基地的产权设置。最后是建立规范、有序的农村宅基地市场体系，集中起来建设中心村。同时尽可能减少占用耕地建住宅，改变住宅和养殖混在一起的脏、乱、差局面，使村容村貌得到根本性的改观。尽可能的利用村内闲置地或者集中开发、治理老村。
3小结
农村宅基地流转政策篇5
关键词宅基地使用权;流转;必要性;现状;存在的问题;对策
农村宅基地的流转现象客观存在。随着社会城市化进程的加快,出现了更多的闲置宅基地,宅基地使用权私下流转有愈演愈烈之势。规范宅基地使用权的公开、合法流转已迫在眉睫。我国《物权法》规定,农村宅基地只能在村集体内部流转,城镇居民或企、事业单位禁止到农村购买宅基地。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内,并不能让其真正流转起来。新农村建设政策的出台和土地作为稀缺性资源要求价值最大化的特性使得农村宅基地使用权自由流转成为可能[1]。
1宅基地使用权流转的必要性与可行性
1.1必要性
随着城镇化、工业化进程的推进,在城镇周围以及乡镇企业发达地区,非农建设用地与种植业农用地之间的收益差距显著。一方面,土地作为稀缺性资源,其增值收益的特性要求宅基地使用权自由流转。处于城市周边地区的农村集体性质的土地被一些开发商利用,变相发展为商品住房,或由村民直接出租、流转,以地下市场方式交易。在市场经济条件下,资源的配置服从效率标准,一切稀缺资源优化配置的必要途径是有偿使用,并按市场需求流动或转让,土地市场也不例外。另一方面,城乡一体化要求城乡土地平等,成为宅基地使用权自由流转的推力。城乡一体化不仅意味着城乡之间各种资源包括人力、物力等的自由流动,也意味着劳动力市场、商品市场、土地市场的一体化。www.133229.Com从性质上说,农村宅基地和城市房屋宅基地都是建设用地,在计划经济体制下,集体土地只有经过征收为国有土地才能进入市场。随着城市化进程的加快,原有的城乡壁垒被打破,在土地权利方面,就是要消除对集体土地的歧视,允许宅基地自由流转,赋予宅基地与国有土地“同地、同价、同权”的平等地位[2]。
1.2可行性
早在2005年,中国人民大学和美国农村发展研究所的一项针对17个省农村土地的调查即显示,我国农地流转市场已逐步形成,但受产权影响,操作并不规范。目前,农村存在大量闲置的宅基地,既浪费资源又影响农村居民的生活,而允许宅基地流转可增加农民收入,有利于宅基地管理。同时,随着农村经济的发展以及城镇化的进程,现实中存在大量宅基地使用权的隐性流转,禁止农村宅基地转让落后于社会实践。新农村建设为宅基地使用权流转提供了必要条件。在新农村建设中,无论是修建道路、发展乡村旅游或是合并“空心村”等,都必然会涉及到宅基地的调整,这就难免会与农民土地权益产生冲突[3]。因此,新农村建设必然要求明确农村宅基地的产权关系,建立合理的宅基地使用、流转、征用等制度,以保障农民的合法权益。
2宅基地管理存在的问题
2.1法律法规不完善
我国对宅基地的管理一直不是很到位,主要表现在法律法规的不完善。目前,对宅基地使用权流转的规定主要包括《宪法》《土地管理法》《物权法》等[4-5]。根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》不仅规定了所有权的归属,也规定了所有权转让的限制,但是对于宅基地的使用,却没有更好的规定,只是做出合理使用的要求。《土地管理法》第八条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十四条规定:“宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。”第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”
由我国现行的法律制度可以看出,现有的制度注重宅基地的使用效率,诸如农村空闲的宅基地的落实政策,宅基地面积的规定,所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等,但是现存的制度是不健全的,法律法规滞后,针对性差,不能有效地保障宅基地的有效利用[6]。
2.2宅基地利用规划滞后
一方面,土地利用总体规划编制以来,乡镇没有及时编制出相应的村镇建设规划,村民建房选址一味地追求方便及尽可能地多占地,使得村庄内部格局混乱,宅基地规模难以控制;另一方面,由于历史形成的较为落后的用地观念及村集体经济组织或村委会、乡(镇)政府执行规划力度较弱,造成村庄和集镇规划形同虚设。
2.3浪费土地资源,宅基地流转混乱
农村宅基地私下流转活跃,形式多样,带有普遍性。农民出租、转让宅基地或住房,收益基本上归农民个人所有,使本来属于农村集体所有的宅基地收益在私下交易中流入买卖双方,造成集体土地资产收益的流失;普遍存在“一户多宅”的现象,土地资源闲置浪费[6-7]。
3加强宅基地流转管理的对策
3.1提高农民思想认识,建立农民宅基地使用权流转制
宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,因此,要加强农民对集体土地流转的认识,应加大宣传力度,让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。法律应明确农村宅基地的使用权是物权,并赋予农民宅基地以完整的物权,宅基地虽然属于农村集体所有,但其合法使用者应享有租赁权和收益权,可以入市流转、经营。进城农民的住宅可以出售给符合条件的农民,在第1次转让时应当受到政策限制,应征得本集体经济组织2/3以上农户书面同意,并规定转让后不得再申请使用宅基地。
3.2加强宅基地产权登记发证工作
产权明晰是流转的前提,应加强宅基地的产权登记发证工作,依法确定宅基地的权属,保障交易在合法的情况下进行,具体的登记过程要依法进行,针对不同情况采取不同的措施。
3.3确保流转收益分配的公平和公正
要处理好宅基地在流转中的集体、个人和税费的分配关系,既要有利于农民获得收益,又要保证国家和集体土地收益不流失,使利益三方都可以得到公正、平等的维护。允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户,也可以转让给其他农民,而流转收益则主要归原使用者所有。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分,在土地流转后应将超占部分按规定全部上交,以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。
3.4建立和完善农村宅基地市场体系
为完善社会主义市场体系,协调大量潜在宅基地供需,必须建立城乡统一的建设用地流转市场,以公开、公平、公正地转让农村宅基地,各地有关部门应该尽快出台配套的政策性文件、法规,引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为[9]。
4结语
集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分,而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,应将其融入社会主义市场经济中。目前,农村宅基地流转还没有现成的模式。为了提高宅基地的配置效率和集约利用程度,必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和自由流转的相关对策,加快集体土地有形市场建设。宅基地流转必须严格遵循节约集约用地原则、兼顾各方利益原则、土地市场原则。目前,可在政府的监管下,在保证集体土地所有权不变的前提下,开展农村宅基地流转试点工作,进而逐步建立与国有土地出让、转让制度相衔接的农村宅基地管理制度。为此,应尽快建立农村宅基地交易市场,允许农村宅基地上市公开流转,这不仅能够增加农民的融资手段,增强农民进城购房能力,为他们安居乐业创造基本条件;而且可以盘活宅基地存量、节约耕地资源,有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展。
5参考文献
[1]李永格.论宅基地使用权制度的缺陷及完善[j].经济与法,2008(5):103-104.
[2]李俊青.农村宅基地流转问题研究[j].周口师范学院学报,2010(1):34-37.
[3]章合运,吕颖洁.新农村建设背景下农村宅基地使用权流转模式的构建[j].农村经济,2008(9):35-38.
[4]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[j].法学论坛,2007(1):19.
[5]韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[j].政治与法律,2005(5):30-35.
[6]孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[j].农村经济与科技,2008(4):64-66.
[7]陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性[eb/ol].[2010-01-18]./news-show.php/id-6690.
农村宅基地流转政策篇6
关键词宅基地使用权;流转;必要性;现状;存在的问题;对策
农村宅基地的流转现象客观存在。随着社会城市化进程的加快，出现了更多的闲置宅基地，宅基地使用权私下流转有愈演愈烈之势。规范宅基地使用权的公开、合法流转已迫在眉睫。我国《物权法》规定，农村宅基地只能在村集体内部流转，城镇居民或企、事业单位禁止到农村购买宅基地。这一规定使农村宅基地的流转被限制在极小的范围内，并不能让其真正流转起来。新农村建设政策的出台和土地作为稀缺性资源要求价值最大化的特性使得农村宅基地使用权自由流转成为可能[1]。
1宅基地使用权流转的必要性与可行性
1.1必要性
随着城镇化、工业化进程的推进，在城镇周围以及乡镇企业发达地区，非农建设用地与种植业农用地之间的收益差距显著。一方面，土地作为稀缺性资源，其增值收益的特性要求宅基地使用权自由流转。处于城市周边地区的农村集体性质的土地被一些开发商利用，变相发展为商品住房，或由村民直接出租、流转，以地下市场方式交易。在市场经济条件下，资源的配置服从效率标准，一切稀缺资源优化配置的必要途径是有偿使用，并按市场需求流动或转让，土地市场也不例外。另一方面，城乡一体化要求城乡土地平等，成为宅基地使用权自由流转的推力。城乡一体化不仅意味着城乡之间各种资源包括人力、物力等的自由流动，也意味着劳动力市场、商品市场、土地市场的一体化。从性质上说，农村宅基地和城市房屋宅基地都是建设用地，在计划经济体制下，集体土地只有经过征收为国有土地才能进入市场。随着城市化进程的加快，原有的城乡壁垒被打破，在土地权利方面，就是要消除对集体土地的歧视，允许宅基地自由流转，赋予宅基地与国有土地“同地、同价、同权”的平等地位[2]。
1.2可行性
早在2005年，中国人民大学和美国农村发展研究所的一项针对17个省农村土地的调查即显示，我国农地流转市场已逐步形成，但受产权影响，操作并不规范。目前，农村存在大量闲置的宅基地，既浪费资源又影响农村居民的生活，而允许宅基地流转可增加农民收入，有利于宅基地管理。同时，随着农村经济的发展以及城镇化的进程，现实中存在大量宅基地使用权的隐性流转，禁止农村宅基地转让落后于社会实践。新农村建设为宅基地使用权流转提供了必要条件。在新农村建设中，无论是修建道路、发展乡村旅游或是合并“空心村”等，都必然会涉及到宅基地的调整，这就难免会与农民土地权益产生冲突[3]。因此，新农村建设必然要求明确农村宅基地的产权关系，建立合理的宅基地使用、流转、征用等制度，以保障农民的合法权益。
2宅基地管理存在的问题
2.1法律法规不完善
我国对宅基地的管理一直不是很到位，主要表现在法律法规的不完善。目前，对宅基地使用权流转的规定主要包括《宪法》《土地管理法》《物权法》等[4-5]。根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》不仅规定了所有权的归属，也规定了所有权转让的限制，但是对于宅基地的使用，却没有更好的规定，只是做出合理使用的要求。《土地管理法》第八条规定:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第一百五十四条规定:“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”
由我国现行的法律制度可以看出，现有的制度注重宅基地的使用效率，诸如农村空闲的宅基地的落实政策，宅基地面积的规定，所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等，但是现存的制度是不健全的，法律法规滞后，针对性差，不能有效地保障宅基地的有效利用[6]。
2.2宅基地利用规划滞后
一方面，土地利用总体规划编制以来，乡镇没有及时编制出相应的村镇建设规划，村民建房选址一味地追求方便及尽可能地多占地，使得村庄内部格局混乱，宅基地规模难以控制;另一方面，由于历史形成的较为落后的用地观念及村集体经济组织或村委会、乡(镇)政府执行规划力度较弱，造成村庄和集镇规划形同虚设。
2.3浪费土地资源，宅基地流转混乱
农村宅基地私下流转活跃，形式多样，带有普遍性。农民出租、转让宅基地或住房，收益基本上归农民个人所有，使本来属于农村集体所有的宅基地收益在私下交易中流入买卖双方，造成集体土地资产收益的流失;普遍存在“一户多宅”的现象，土地资源闲置浪费[6-7]。
3加强宅基地流转管理的对策
3.1提高农民思想认识，建立农民宅基地使用权流转制
宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重，因此，要加强农民对集体土地流转的认识，应加大宣传力度，让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。法律应明确农村宅基地的使用权是物权，并赋予农民宅基地以完整的物权，宅基地虽然属于农村集体所有，但其合法使用者应享有租赁权和收益权，可以入市流转、经营。进城农民的住宅可以出售给符合条件的农民，在第1次转让时应当受到政策限制，应征得本集体经济组织2/3以上农户书面同意，并规定转让后不得再申请使用宅基地。
3.2加强宅基地产权登记发证工作
产权明晰是流转的前提，应加强宅基地的产权登记发证工作，依法确定宅基地的权属，保障交易在合法的情况下进行，具体的登记过程要依法进行，针对不同情况采取不同的措施。
3.3确保流转收益分配的公平和公正
要处理好宅基地在流转中的集体、个人和税费的分配关系，既要有利于农民获得收益，又要保证国家和集体土地收益不流失，使利益三方都可以得到公正、平等的维护。允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户，也可以转让给其他农民，而流转收益则主要归原使用者所有。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分，在土地流转后应将超占部分按规定全部上交，以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。
3.4建立和完善农村宅基地市场体系
为完善社会主义市场体系，协调大量潜在宅基地供需，必须建立城乡统一的建设用地流转市场，以公开、公平、公正地转让农村宅基地，各地有关部门应该尽快出台配套的政策性文件、法规，引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为[9]。
4结语
集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分，而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重，应将其融入社会主义市场经济中。目前，农村宅基地流转还没有现成的模式。为了提高宅基地的配置效率和集约利用程度，必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和自由流转的相关对策，加快集体土地有形市场建设。宅基地流转必须严格遵循节约集约用地原则、兼顾各方利益原则、土地市场原则。目前，可在政府的监管下，在保证集体土地所有权不变的前提下，开展农村宅基地流转试点工作，进而逐步建立与国有土地出让、转让制度相衔接的农村宅基地管理制度。为此，应尽快建立农村宅基地交易市场，允许农村宅基地上市公开流转，这不仅能够增加农民的融资手段，增强农民进城购房能力，为他们安居乐业创造基本条件;而且可以盘活宅基地存量、节约耕地资源，有利于中心村、镇的建设和农村经济的发展。
5参考文献
[1]李永格.论宅基地使用权制度的缺陷及完善[J].经济与法，2008(5):103-104.
[2]李俊青.农村宅基地流转问题研究[J].周口师范学院学报，2010(1):34-37.
[3]章合运，吕颖洁.新农村建设背景下农村宅基地使用权流转模式的构建[J].农村经济，2008(9):35-38.
[4]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议[J].法学论坛，2007(1):19.
[5]韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律，2005(5):30-35.
[6]孙丹.基于新农村建设的宅基地利用与管理[J].农村经济与科技，2008(4):64-66.
[7]陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性[eB/oL].[2010-01-18].nctudi.com/news-show.php/id-6690.
农村宅基地流转政策篇7
关键词：新型城镇化;农村宅基地管理;研究综述
农村宅基地问题是阻碍新型城镇化建设的重要因素，对农村宅基地的管理和使用进行优化，直接关系新型城镇化的质量和速度。本文试对该问题的研究成果进行系统的回顾和梳理，以为后续的理论研究和管理实践提供参考。
一、新型城镇化进程中优化农村宅基地管理的背景
（一）农村宅基地的使用现状
人多地少、高度紧张的人地矛盾是制约我国解决“三农”问题的基本矛盾之一。党中央、国务院的《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》的统计显示：我国土地利用和管理还面临人均耕地和优质耕地少、后备耕地资源不足等突出问题，而同时，建设用地粗放浪费现象却较为突出，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷。1997～2005年，乡村人口减少9633万人，而农村居民点用地却增加了近11.75万公顷，农村建设用地利用效率较低。乡村人口的减少加剧了农村宅基地的低效率利用，进一步导致人地矛盾，所以探讨农村宅基地的利用和管理问题，将对解决这一矛盾有重要意义。
（二）国家推进新型城镇化对农村宅基地管理的要求
新中国成立之后，我国政府在1950年《法》、1981年《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年《关于村镇建房用地管理条例的通知》、2004年《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律法规中多次明确农村宅基地使用权的归属和审批制度。法规规定：农村宅基地所有权归集体、使用权归农民，各户拥有长期使用权，并受法律保护。宅基地一律不准出租、买卖、抵押或转让。宅基地使用权的行使必须严格遵守边界要求，不得随便扩大墙院、宅基地来侵占集体耕地。农村宅基地由村集体依法设立，由农民提出申请，经村集体讨论决定、乡镇审核与县市审批。必须在“统一规划、合理布局、节约用地的原则下，充分利用山坡、荒地和闲置宅基地，尽量不占用耕地”;“村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地”实施“一户一宅”制，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。国家有权依法收回空闲宅基地，“社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用”，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。”最新修订的土地管理法规定则再次强调村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，并重申了一户一宅制度。
2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步明确提出了“深化农村土地制度改革”、“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策”的要求。从各项政策可以看出国家对农村宅基地管理的重视。
二、研究的主要成果及观点概述
国内对农村宅基地的研究始于20世纪90年代初，而对该问题的大讨论则始于2007年新型城镇化的提出，并结出丰硕的研究成果，截至目前仅国家社科基金项目已达7项，即王崇敏《农村宅基地使用制度的现代化构建――基于全国农村宅基地现状调查的研究》，高平《统筹城乡背景下加强农村宅基地管理问题研究》，吴远《统筹城乡发展与农村宅基地产权制度改革研究》，宋旭明《农村宅基地使用权流转问题及其法律对策研究》和《基于多主体利益均衡的农村宅基地退出和补偿机制研究》，杜伟《农村宅基地退出和补偿机制研究》，喻文莉《农村宅基地置换的法律问题研究》。统计发现学者们主要围绕农村宅基地使用和管理现状、原因、影响因子、对策等问题展开研究。
（一）关于新型城镇化背景下农村宅基地的使用和管理现状
宋伟等通过对农村宅基地的总量、户均宅基地面积和宅基地容积率的定量分析提出我国户均宅基地面积普遍存在大幅超标现象。侯清香认为“新型城镇化进程中农村宅基地管理存在产权特征不完整，宅基地获得、使用、退出不合理，内部监管缺失等问题”。何清和调查发现农村普遍存在旧房闲置、多处占地现象，造成了土地资源的大量浪费。杨立宾认为宅基地审批中存在“程序不规范、使用权流转秩序混乱”。陈士银等从利用管理的角度提出土地的利用“缺乏生态、环境和社会效益的综合评价，宅基地流转制度缺失，集体土地资产流失严重”。郭冠男认为“农村宅基地制度所有权主体虚位、用益物权权能不完整、宅基地规划和配置制度不合理等严重不足”等问题。
（二）关于新型城镇化进程中的农村宅基地管理混乱的原因
学者们分别从制度、监管和实践角度，对新型城镇化中农村宅基地管理混乱的原因进行了分析和探讨。宋伟等认为户均农村宅基地普遍且超标的主要原因是宅基地的闲置、一户多宅和户宅基地实际使用面积过大。钟在明提出“宅基地管理落后、制度缺失严重”是形成宅基地浪费的根源。李勇认为由于“农村建设缺乏合理规划，宅基地布局散乱，加上制度的缺失，闲置宅基地回收渠道和使用权流转不畅、缺乏有效监督等共同导致新型城镇化进程中农村宅基地矛盾日益突出”。胡昊认为导致农村宅基地管理混乱的因素既有不同时期土地管理法律、法规的冲突，也有土地管理部门工作的疏忽，更有使用者的法律意识薄弱等多方面因素。王登正认为监管乏力、使用权人法律观念淡薄以及宅基地无偿使用是导致农村宅基地管理问题繁多的主要原因。颜志龙则认为导致农村宅基地管理问题的最主要原因是法制观念淡薄，缺乏依法用地的概念。
（三）关于影响农村宅基地使用效率的因素
宋伟等通过典型调查认为两栖占地、低占用耕地建房成本是村庄宅基地使用效率低下乃至空心化的内在机理。杨亚楠等通过对河南和甘肃省的实证调研发现村庄与城市的距离、人均耕地面积、农民的主观认识和风俗习惯一定程度地影响宅基地的利用效率。王介勇等基于对山东省村庄抽样调查结果的回归分析发现，户均宅基地宗数、人均耕地与农村宅基地的利用效率显著正相关。李睿璞，卢新海采用计量分析研究提出影响农村宅基地扩张的主要驱动因子有第一产业产值、城市化水平以及城市商品房价格。李学彩通过统计分析认为人口流动因素、政府及集体财政因素、社会保障因素、农业现代化发展程度、区位因素是影响农村宅基地利用效率的主要因素。
（四）关于优化新型城镇化背景下农村宅基地管理的对策
1.制度角度
宋伟等认为应该“加强执行一户一宅政策、严格审批和流转，实行宅基地的有偿使用政策”等以优化对宅基地的管理。李敏飞认为“进行宅基地产权制度创新，推行宅基地入市，加强流转”是实现农村宅基地资源配置的根本途径。刁其怀提出“加强宅基地规划管理、加强宅基地用途管制、建立农村宅基地退出机制”等制度改革方向和措施。张侃提出“建立全国统一、规范有序的农村宅基地市场、科学合理的进行宅基地建设规划”的制度改革建议。王崇敏对农村宅基地的使用权制度进行了现代化构建，提出通过“合理规定农村宅基地使用权取得的实质条件、权利的内容和权利权限，完善农村宅基地使用权取得的程序条件”等制度措施，同时对宅基地使用权流转制度、宅基地使用权保障与救济制度进行改革，以完善农村宅基地使用权制度。汤汉林建议通过“宅基地市场化交易机制、实现农民房屋财产化，使用权的强制登记制度”等进行改革。
2.实践角度
张若翔提出宅基地换房形式推进农村建设用地流转的设想。刘锐对农村宅基地的退出机制进行了研究，认为可以通过建立完善的宅基地使用和出让制度、健全农村宅基地“置换+整理+复垦”机制，放开宅基地使用权流转等途径实现宅基地的退出。金晓月认为应该“优化农村宅基地流转模式，建立宅基地一级市场和收购储备制度、适度放开宅基地二级市场，规范宅基地隐形流转”。贾丽、闫小培认为必须“建立城乡统一的宅基地及房屋市场，集体垄断宅基地一级市场，建立宅基地的有偿使用制度和使用权登记制度”。杨蕾基于案例和规范分析法的角度，对农村宅基地使用权收回的类型化进行了研究，认为可以采用公益性收回、处罚性收回、身份性收回等三种类型收回农村宅基地使用权，以完善农村宅基地的收回制度。
三、研究的不足及努力方向
国内学术界的研究深化了对新型城镇化进程中农村宅基地的利用和管理现状、原因、影响因素及对策的认知，为政府科学决策提供了重要参考。
在肯定国内学术界研究成果的同时，也应注意到其仍存在不足。首先，新型城镇化中农村宅基地优化管理的研究总体上处于起步阶段，理论体系尚不完善;在研究视野上，缺乏农村宅基地管理与新型城镇化建设战略的结合，目前侧重于城镇化进程中农村宅基地管理的学术成果仅有约42篇（截止2014年9月25日）。其次，研究成果在层次性和系统性上尚有较大提升空间，研究多侧重宏观理论阐述和中观政策的独立分析，缺乏宏观理论和对策的科学结合，微观案例研究重视不足，研究角度缺乏针对性，对策建议缺乏实践性。再次，研究方法单一，绝大多数是定性分析，缺乏系统、准确的数据支撑，更在定性定量的综合分析上极为缺乏;同时在共识性和历史性研究上，既缺乏将成功经验与失败案例的深度、广泛横向比对，又缺乏历史比对。最后，国内该领域的科研力量布局相对分散，尚未形成学术梯队和专职科研中心，科研力量整合不足。
基于以上不足笔者认为，今后的研究应该重视以下方面：第一，研究视角要加强新型城镇化建设与农村宅基地管理的深度有机结合。第二，提升研究的层次性和系统性。不仅要有宏观理论和中观政策研究，更要注重不同地区宅基地管理的微观分析。第三，研究方法要多样化。既要注重定性和定量分析的结合，又要注重各个地区实践经验的横向借鉴。第四，努力打造以科研人员为主体、涵盖多领域从业者的学术研究力量，重视学术队伍和科研平台建设，形成团队合力，构建研究该问题的前沿阵地。此外新型城镇化背景下农村宅基地管理问题与农学、管理学、经济学、政治学、法学等学科都具有广泛交叉，跨学科研究可以实现多角度的深入研究。
随着新型城镇化的推进，农村宅基地等土地管理的问题必将进一步成为国家要重点关注和学术界讨论的热门话题，所以该问题的研究具有深刻的理论意义和社会意义。
参考文献：
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农村宅基地流转政策篇8
关键词：宅基地使用权流转问题对策
目前我国农村宅基地使用权流转的成因分析
（一）受经济利益驱动的影响
随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村的耕地逐步减少，加之农民的收益甚微和我国目前农民社会保障制度不健全情况下，许多农民将自己住房的一部分用来出租获取租金。农民通过宅基地流转的方式为有效利用农村的闲置土地，发展农村经济，增加农民收入，提高农民生活水平发挥重要的作用。
（二）受农民进城发展需要的影响
改革开放30年来，随着大量农民进城务工的影响，我国的城市化进程发展迅速，而城市各方面的优越条件使得进城农民大多不愿再回到农村，而想在城市发展并定居，然而城市的高额房价却是其存留产生的最大障碍，于是想在城市定居的农民就把闲置在农村的房屋及土地出售或转让来缓解进城发展所需的资金困难。
（三）受城市退休人员休闲养老需求的影响
很多市民厌烦了喧闹的城市生活在其退休以后则向往农村的田园风光。在退休后城市居民想在农村购买一套住宅用作休假和养老。在这种情况下买卖双方形成了利益互补，达成买卖宅基地使用权的协议。
目前我国农村宅基地使用权流转中存在的问题
（一）法律法规不完善且有关规定滞后
一是关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低，宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，一些地方虽然制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地管理效果差异很大。2004年11月国土资源部虽出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但以部门意见的形式出台，法律效力低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法滞后，不仅存在大量的法律真空，而且内容比较粗浅。
二是我国的《物权法》仅在第十三章专门对宅基地使用权作了规定，但只有四个条文，相对比较简单。从第153条（宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。）、第155条（已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。）的规定来看，《物权法》并未禁止宅基地使用权的流转，这和以前草案中“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定形成鲜明对比，这一规定明显为制度的变革留出了一定的法律空间。但从《土地管理法》第62条（农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。）、第63条（农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。）的规定来看，又是明显禁止宅基地使用权流转的。在合法流转无法进行的情况下，农村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易数量日益增多。这充分说明当前有关宅基地的法规政策己很难满足经济发展的要求。随着城镇化进程的不断加快，宅基地流转将呈不断上升的趋势。如果法律不加以系统规定，必定会引起各种纠纷，影响社会主义新农村的进程和我国的社会主义和谐社会建设。
（二）宅基地的市场流转面临体制性障碍
由于有关流转的法律法规滞后，对宅基地流转的条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系调整等方面缺乏规范和指导，大量宅基地私下流转，扰乱了土地市场的正常秩序；宅基地隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷。突出的表现为：当有关的宅基地、房屋碰到征地、拆迁补偿时，由于缺乏宅基地使用权和农村房屋的强制登记制度，转让方凭建房申请表和审批机关的审批文件，仍向有关拆迁部门主张征地的补偿费用，纠纷便由此而生。有时卖方在城里生活困难，回村里再要批地；有时势力强大的村落强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方损失严重。这些纠纷一旦起诉到法院，法院在调解无果的情况下，只能按法律规定来判，对买方不利。由此更易导致矛盾激化，甚至会酿成重大案件，影响农村社会的稳定。
（三）宅基地使用权证发放需要规范
与《土地管理法》等法律法规一样，宅基地使用权的登记发放程序仍未明确规定。在我国的大部分农村地区存在着宅基地使用权证发放滞后的情况，这一状况既不利于农民明细产权，依法保护自己的宅基地使用权，也不利于宅基地建档造册影响土地管理部门对宅基地流转的监管，同时也是宅基地在流转过程中造成农村宅基地纠纷发生的潜在隐患。
（四）审批管理不严
尽管《土地管理法》对宅基地的划拨实行严格的审批制，要经乡（镇）政府审核，并最终由县级人民政府批准，其目的在于加强政府对于土地资源保护和利用的监督管理。但实践中宅基地的具体分配基本上是由村干部把握大权，很多地方的宅基地管理村级民主程度较差，一些地方的村委会或村干部不经过村民会议，自己行驶宅基地报批决定权，村干部滥用职权、以权谋私、越权划拨的现象严重。原因在于，现行法律法规对村级基层组织在宅基地管理中的权责缺乏明确界定，农村法制教育宣传措施缺乏有效性和针对性，村委会和村干部依法管理的责任不明确，对超标用地、宅基地流转、乱建乱盖等违法使用宅基地放任不管，造成集体土地权益的损害。在农村宅基地使用权的管理中，房地产及其产权产籍管理至今不明，导致许多地方一户多宅、超面积住宅、违法建房、占地建房等现象普遍。
完善我国农村宅基地使用权流转的法律思考
（一）加强立法并规范宅基地使用权的流转
《物权法》作为规范财产关系的基本法，不可能对每个制度都作出详细的规定。《物权法》对宅基地使用权规定比较原则，即对宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。因此应当加强宅基地立法体系建设，规范宅基地管理。针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低，以及新形势下出现的一些新情况新问题，应加强宅基地立法体系建设，尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。对宅基地使用权的取得、行使、转让（转让条件、范围、方式、期限、收益分配及转让后土地产权关系的调整等）和法律责任等方面作出明确规定，形成一整套规范的宅基地使用权管理制度。
（二）建立农民宅基地使用权流转制度
现行有关农村宅基地使用权的流转仅限定为村内集体经济组织之间，禁止城镇居民在农村购置宅基地，这种规定基本禁止了宅基地使用权以及农宅的流转，不利于实现城乡协调发展和建立资源节约型社会的原则。据专家估计，到2020年，我国城镇居民总数要增长3亿人以上，同时，每年将有1500万农民进城成为城市居民。这种趋势将引致不断增加的非农建设用地需求。
与此同时，大量农民进城将导致空置住宅的不断增加。在合理的宅基地流转制度下，农民进城后宅基地将会成为农村非农建设用地市场的重要客体，这一市场的建立和完善，将促进城市化进程，促进城乡一体化。建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置。确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，打破城乡二元分割的土地利用机制。进一步开展长三角、珠三角、环渤海等发达经济带周边的农村宅基地流转研究，探索建立与农村宅基地合法流转相配套的财税体制和集体土地产权制度等。
（三）建立合理的宅基地流转收益分配机制
按照收益的初次分配基于产权的原则，宅基地流转中地的流转收益即绝对地租应归集体土地所有者，这需要建立地、房分别独立核算体系。因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值即级差地租i归政府，但从鼓励农村宅基地流转角度考虑，国家不宜直接收取，应以不动产税、土地保有税及土地流转税（土地交易税）等税收形式分享土地级差收益。这种分配方式有利于土地收益分配额度的量化。收益再次分配即级差地租Ⅱ应归宅基地使用权人。
（四）加强农村宅基地清查和集体土地所有权确权
农村宅基地使用权的流转，宅基地的多少将直接给农民带来巨大的经济效益。为防止少数乡、村干部利用职权多占宅基地，各地必须加强对现有农村宅基地使用情况进行彻底的清查，对手续齐全、符合法律规定的宅基地给予登记造册，对不符合法律规定，多占、多用的宅基地则不予登记或按临时用地予以处理。另外，根据法律规定，我国农民集体所有土地也应由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。当前，可在全国范围内开展的土地利用现状更新调查之际，利用现有人、财、物资源，兼顾做好宅基地的清查和集体土地所有权确权的地籍调查工作。开展对宅基地的清查和集体土地所有权的确权，可为农村宅基地的有偿使用和流转打下良好基础。
（五）建立农村宅基地有期限与有偿使用制度
《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲，他物权的存在都是有期限的，无期限将造成只要房屋尚在则宅基地使用权就一直存在，一个农民可能以继承、受赠等方式取得几处房产，一直延续下去，这不利于节约土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以对期满不再需要的宅基地使用权予以收回，避免浪费土地。
参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期眼也应规定为70年，自农民申请宅基地获得批准之日起计算，同时建立配套的一定条件下的农村宅基地有偿使用制度。具体表现为：农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年届满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，该宅基地使用权自动延长70年；该农民或其家庭成员不再是本集体经济组织成员的，则应向集体经济组织交纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地使用权。农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，且无宅基地的，宅基地使用权的转让应为无偿，受让方享有剩余年份的宅基地使用权。转让方仍有权再次申请取得宅基地。通过继承或受赠与而取得农村宅基地使用权的，参照上述构想执行。
参考文献：
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农村宅基地流转政策篇9
关键词：旧宅基地；入股；信托；城中村
“城中村”改造中，旧宅基地退出与流转问题是实践工作的难点，又是理论界关注的热点。关于我国城镇化过程中出现的城中村旧宅基地流转问题，学界多从保护农民基本生活保障角度主张应该限制宅基地流转，或者从充分提高土地资源使用率的角度分析促进其市场化流转，诸多分析始终停留在“流转”与“禁止流转”争执层面。
但是，我们认为，在现实中，国有建设用地已经不能满足城市化和工业化的需要，而在城中村旧宅基地闲置率、使用率都十分低下的情况下，我国城中村“旧宅基地”流转问题，实质上已经不是一个理论与政策“放”与“禁”的争议问题，而是一个程序问题―即已经被城镇化包围的“旧宅基地”使用权从法律政策层面如何逐渐开放实现流转的问题，特别是中共十八届三中全会明确指出，要“建立城乡统一的建设用地市场”，完善“国家、集体、个人的土地增值效益”的合理分配机制。因此，以积极的态度和实证的方法探讨我国城中村旧宅基地改造流转问题，显得更具现实意义。
一、当前常用“城中村”旧宅基地改造流转模式
通过继承或买卖房屋的方式。一是按照地随房走的原则，当村民死亡之后，其合法继承人继承其房屋时，也同时获得了宅基地的使用权，对此，在问卷调查中显示，有91%的村民认为“本村宅基地能够被继承”，持否定观点的村民仅有3%；二是通过购置房屋获得宅基地的使用权，这种情况可分为合法与不合法型。所谓合法型，就是本村居民因子女结婚后选择与父母分户，自律作为“户”成员，通过村集体组织许可，购买本村闲置住房并同时获得宅基地的使用权；所谓不合法型，是指非本村村民或者已经拥有一份宅基地。三是通过隐性市场或者熟人介绍购买农民闲置房屋并获得宅基地的使用权①。
通过宅基地置换的方式。宅基地置换有几种：一是因拆院并院或者拆房建房而置换新的宅基地。二是因旧村庄改造而置换小产权房，这两种情况均是在村集体经济组织内部的宅基地转让，是一种退旧宅换新宅行为，仅仅是退出旧宅基地使用权，获得新宅基地的使用权②。三是因政府征收宅基地，对原住村民进行异地安置，在安置过程中，农户的宅基地被征收后，政府给出一定的房屋拆迁补偿和宅基地征收补偿，并在政府主导下，顺利置换商品房和社保资金。
二、宅基地改造流转模式的评价
通过继承或买卖房屋实现宅基地的流转，从根本上没有改变“一宅两制”的模式。因为农户仅仅是获得使用权，并没有拥有产权及收益权等，加上农村宅基地的管理混乱，就必然带来上述宅基地的诸多问题。究其根源，在于我国城乡二元结构的土地管制。
《中华人民共和国宪法》第十条明确规定，宅基地也属于集体所有”，“任何非法转让土地的形式是不允许的”，尽管在《宪法》中没有禁止土地使用权的流转，但是，国务院一系列法规明确规定了农村宅基地退出、流转及转让的路径。如1999年国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地通知》、2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发[2004]28号）》等法规，以明文规定农民宅基地不得私自出售，禁止城镇居民在农村购置宅基地等。这些法律法规，已经对农民宅基地的流转做出单一方向性的规定，只能流转给特定的集体成员，禁止向本村农民之外的任何人流转。在这种制度规定下，就形成我国特有的“国有土地”和“农村集体土地”的绝对分割土地管理模式，因此，正是由于“国有土地”和“农村集体土地”壁垒的存在，对农村宅基地的退出流转问题，人们就只关注其“空间属性”，忽视了它的“经济属性”，退出流转的领域只能在农村集体土地这个大框架内，超越这个边界等于僭越法规，甚至会受到严惩。
宅基地置换的方式仅具有暂时性。通过宅基地置换方式实现宅基地的流转，尽管可以缓解城镇化过程中的建设用地需求压力，但是从发展角度看，依然存在理论和现实困惑。从理论角度看，这种宅基地流转的主体依然是政府，是在政府主导力量控制下，决定同谁置换、如何置换，拥有宅基地使用权的村民仅仅是有限参与，个人的自愿往往受到集体力量的影响和淹没，在这种置换过程中，经常发生“集体组织决策淹没少数不同意宅基地置换之使用权的意愿而强行推行”的现象③。这种缺失农民参与的“宅基地置换”，在实际操作工程中，往往演变为强制性的拆迁与征用，事实上已经削弱农民的处置权和收益权，并没有保护失地农民的财产权和发展权。“这种方式，就是用一些好的远景把农民弄得糊里糊涂，把地给骗走④”。
因此，在现实生活中，采用“宅基地置换”模式改造后的城中村，在政治稳定、社会安定与和谐等方面留下了较大负面效应，这种负面影响有时远远超过城中村改造所带来经济效益，成为城市转型发展的新问题⑤，如影响城市品质、影响城市土地的集约利用、影响村民宅基地的权益等，因此，这种通过“宅基地置换”模式实现宅基地的流转，只具有暂时性，依然是城乡二元结构下的历史产物⑥。
城中村宅基地商品化流转的不可逆性。事实上因“城中村”所处的特殊区位，在城中村中几乎没有耕地或者说很少耕地，绝大部分土地已经被征收，成为国有建设用地，仅存的只是宅基地和少量的集体建设用地；在城中村中，尽管保持着传统的农村管理体制和户籍制度，但是村民的劳动方式早已摆脱了日出而作日落而息的农耕方式，从事着和城市劳动者几乎一样的工业和商业活动，他们通过商业活动或者依靠出租房屋来维持日常生活，日常作息和生活运行方式和城市基本没有本质区别。在这种情况下，村民宅基地的退出和流转企图依然依据现有的二元土地政策，让农民的宅基地在退出后恢复为集体用地或者再耕地，已经完全没有可能也不符合城市化发展的实际。同时，仅存的集体土地包括宅基地已经被繁华的城市包围，并随时可能被不断扩充的城市吞灭。农民死守着维护生存的宅基地及旧房屋已经不是为了恋旧而依依不舍，而是这块居住已久的宅基地在城市化过程产生的价值增值，但这一土地价值化又往往不被征收者认同和接受。当今在城中村拆迁过程中的“钉子户”“赖迁户”实质上就是希望征收者认同他死守的这块宅基地的土地价值。
因此，我们在城中村旧宅基地改造过程中，必须以足够的勇气和创新力量，寻求一种符合村民普遍意愿的宅基地流转路径，彻底杜绝“被改造流转”和“被拆迁”现象的再次发生。特别是一些完成“村改居”城中村的农民，仿佛身份已变成市民，但连同自已居住的宅基地在内并没有享受到城镇市民应该享受的基本待遇和权利，同一条街道甚至是隔壁邻居分别享受两种截然不同的房屋及宅基地流转政策。这种巨大的政策鸿沟带来村改居后的居民实际权利的缺失，实质上是政策滞后性所造成的。所以，为了使“城中村”农民特别是实现“村改居”后的居民与市民享有同等的土地使用权，我们必须对现行的制度有所突破，取消限制“城中村”宅基地使用权流转的相关规定。⑦
三、新型城镇化下“城中村”旧宅基地流转创新路径
既成房屋宅基地权属登记，清理非法所得宅基地。推动城中村宅基地有效退出和流转的基础性工作，就是要对现有宅基地进行普查清理，进一步查清宅基地的权属、空间位置、使用情况等。只有弄清楚现在宅基地的家底，并在此基础上通过集体土地确权登记发证，才能进一步确认村民的宅基地使用权利。同时，在这个确权发证过程中，认真清理违规“多占”“乱占”宅基地情况，确保宅基地流转前农民利益的一致性，防止少数村民借机侵占宅基地；同时，对由于历史原因获得多份宅基地，要区别对待，包括对价购买、继承取得、赠予等，拥有多份宅基地的村民，不应该按照多占乱占宅基地问题对待，应该承认他们对现有宅基地拥有的合法权利。
以宅基地入股形式，先行破解二元制结构壁垒。在现有的法律与制度框架下，城中村改造所设计的各种拆迁补偿模式，始终具有一次性，特别是对土地的级差估价和增值评估总使原住村民有一种无法接受的感觉和委屈；尤其是对那些宅基地被征收后变成商业用地，拆迁前的补偿总是难以得到拆迁户的接受，使得谈判过程和谈判成本过大。采用宅基地入股形式，将“彻底打破了以往的拆迁补偿模式，不会再纠缠所谓的‘拆赔比’问题，村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配的方式，也建立了一种合理的土地利益分配新机制，有利于各方利益的平衡⑧”。
因此，采用宅基地入股形式实现城中村旧宅基地的流转，既不触及现有法律法规关于宅基地的权属的法律规定性红线，又可以废除传统的按照建筑面积设“拆赔比”拆迁补偿方案，消除其负面作用，城中村农民不仅因在参与城中村改造过程中获得尊重而感到公平，而且因自己成为股东而获得了长久的收益权。这样的改造方式，不仅从外观上把“村”变成了“城”，而且把农民与土地的关系转变为现代组织管理的股东与股份的关系，客观上提升了农民的城市化思维能力，较好地实现了人的现代化。这种改造方式，在本世纪初的深圳市已经成功实施，成为深圳城中村改造的重要模式⑨。
建立宅基地信托制，让村民分享土地增值所带来的利益。如何在城中村宅基地有效退出过程中，让失地村民的一次性补偿转变为长期而又稳定的收入，确保失地村民获得被征收后的土地增值效益，同时，朝着有利于破除城乡二元结构下的宅基地管理模式，模糊现有的集体土地与国有土地的绝对界限，新型土地信托制度是过渡时期较好的制度选择⑩。新型土地信托制，使城中村集体土地实现信托管理，通过设立第三方的信托机构，为现有的城中村集体土地提供土地归档、土地流转、土地经营、土地收益管理、土地信托利益分配、土地收益凭证交易流通，直至土地流转各个环节的综合分线控制等覆盖土地流转过程中的全链条、全方位的金融服务，从而一方面能将城中村改造带来的即时补偿转换为长期信托收益，为城中村失地村民提供相对长远的收益保障，另一方面在不违背现有土地法规的前提下，较好地实现宅基地的所有权、使用权和收益权的相互分离，并实现权责明确，既较好地维护了宅基地使用者的基本收益权，又实现了城镇土地资源合理配置和集约管理，有效化解宅基地生活保证功能与当前市场需求与流转限制的矛盾。
以复合型所有制形式，实现宅基地所有权与使用权的结合。建立城乡统一的土地交易市场，一个核心的问题就是彻底打破土地二元制管理结构，赋予各类土地统一的法定权利。长期以来，我国居民宅基地流转受到限制，实质上就是其使用权与所有权的分离，特别是我国现有《宪法》明确规定宅基地属于集体所有，农民只拥有宅基地的使用权，这种“一宅两制”的产权制度使得农民在出售房屋的时候，不拥有城市居民出售私人房屋一样的权利，客观上限制了宅基地的充分流转与正常交易，造成城中村宅基地资源大量闲置和浪费，同时，宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，也造成了城中村居民财产利益的损失，并导致复杂的社会矛盾及冲突。
因此，在维护现有的“一户一宅”和面积限额的保护性政策规范下，实现城中村居民对现有的宅基地具有永久使用权，并赋予这种永久使用权的使用、收益、转让、继承等私有物权，与此同时，集体组织不再分配新的宅基地，只享有对宅基地的规划权和使用监督权，农民一旦放弃了这种永久的使用权及其相应的物权，将是永久失去。这种复合型的宅基地所有制形式，不仅能够有效保护城中村农民的基本权利，而且将极大刺激农民实现土地流转的积极性，实现现有城中村土地资源合理配置，提高现有土地资源的利用率，促进城镇化的快速发展，为城中村的改造和新型城镇化建设铺平道路。
注释
①周奥杰：“宅基地城乡间流转研究―基于t县城镇化的调查”，《四川理工学院学报》（社会科学版），2014年第1期.
②李仁玉，董玲君：“我国‘城中村’宅基地使用权流转问题探析”，《中国检察官》，2012年第7期.
③曹泮天：“宅基地置换法律问题―基于‘天津宅基地换房’的考察”，《苏州学刊》，2013年第1期.
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/Second-web/DwContent.aspDwiD=417，2010年11月12日.
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农村宅基地流转政策篇10
关键词：集中居住点宅基地使用权发证
abstract:thefundamentalreasontouserightregistrationconcentratedsettlementslandliesinthelegalandpolicyforthehomesteadcirculationrestrictions,villagecollectiveeconomicorganizationstobreakthelimitsofhomesteadcirculationobstaclesfromthelaw,toimprovetheruralhomesteadcirculationsystemistosolvethefundamentalpolicyconcentratedsettlementslanduserightcertificate.
Keywords:concentratedsettlementslanduserightcertificate
中图分类号：F301.3文献标识码：a文章编号：2095-2104（2013）
近年来，结合社会主义新农村建设，全国各地都相继开展了农村集中居住点试点，但在集中居住点建设如火如荼开展的同时，也带来了一系列问题，其中发证难题已经严重制约了集中居住点建设工作的开展，如何破解集中居住点土地使用权登记发证的难题，笔者试作几点浅析。
1.集中居住点宅基地发证难的主要原因
1.1宅基地流转存在法律上的障碍
当前，我国法律对农村宅基地是禁止流转买卖的，赠与、入股、抵押一概不允许。但有两种情况例外：一是宅基地使用权随着继承宅基地上的房屋而流转，二是宅基地使用权随着房屋所有权的转让而流转。但农村居民对自己房屋是具有所有权和自由处分权的，而我国实行的是严格的“房地合一”的政策，因此，房屋受让人在取得房屋所有权的同时也取得了宅基地使用权。而现实情况是，集中居住点都存在宅基地跨组集体经济组织流转的现象，有的甚至跨村跨乡（镇）跨县流转，符合上述两办证条件的只有很少一部分。
1.2集体土地权属调整可操作困难
通过跨村组的土地权属调整，能够在我国现有法律法规允许的范围内进行宅基地使用权的登记发证。但就目前实践来看，土地权属调整很难进行，其原因主要有以下几个方面：一是为了农业生产方便，农户一般都住在自己承包田附近，如果调整远了，农民不同意；二是土地质量等级有差别，土地调整协调双方利益相当困难；三是土地调整涉及的面比较大，有的要跨组、跨村甚至跨乡镇，这样的调整从目前看实施难度大；四是没有明确的政策性文件规定土地要调整，又不可行政强制执行土地调整，实际操作困难。
1.3集中居住点土地登记发证困难
现有集中居住点建房方式急需规范，有的乡镇在建设集中居住点时不按照要求的方式建房，除了政府提倡的代建和自建外，存在多种建房方式，有的甚至将集体土地出让给开发商开发，房屋建好后由开发商出售。这种方式实际上是形成了“小产权房”，根据规定，“小产权房”是禁止予以办理土地使用证的。
2.集中居住点土地使用权发证可行性分析
2.1自由流转是宅基地用益物权属性的内在要求
所有权包括占有、使用、收益、处分四项内容，用益物权作为以所有权为基础而产生的物权，其内容亦包括这四项内容。因此，作为用益物权之一的宅基地使用权，理当遵循用益物权的基本原理。农民作为宅基地使用权的权利人，应当享受占有、使用和收益的权利，具体体现为农村村民应当对其宅基地享有处分权，即宅基地使用权可以通过房屋买卖、赠与等法律行为实现转移，农村村民也可通过事实上的处分行为加以抛弃，而现行法律政策对宅基地流转的限制，有悖于用益物权属性的内在要求。
2.2“房地合一”理论要求宅基地自由流转
现实中，宅基地所有者不具有完整的收益权、处分权，具体表现为宅基地只能在符合条件的本集体经济组织成员间流动，而处分权正是宅基地打破村组界限自由流转的法律基础。而与之相反，宅基地上的建筑完全属农民个人所有，具有完整的占有、使用、收益和处分的权利，限制宅基地使用权的转让，无疑限制了农民对属于自己的房屋这一财产的有效处分，从而达不到物的效用目的，这对于任何一个农村居民都是不情愿看到的事情，也是与法理相悖的。
2.3集体土地使用权流转出现法律松动愿景
我国《宪法》第十条第四款规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依照法律规定转让。”现行《土地管理法》第二条也规定：“土地使用权可以依法转让”，这里的土地使用权当然也应包括宅基地使用权。《土地管理法》第62条第3款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从此款规定可以看出，土地管理法并没有禁止宅基地流转，只是禁止再申请宅基地。《物权法》第154条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定。”虽然没有对宅基地流转作出突破，但也没有做出禁止宅基地流转的限制。
2.4集体土地使用权流转政策支持渐成共识
近年国家出台的一些政策明确了集体建设用地流转改革的方向。《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发[2003]3号）中指出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”又如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）文提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。江苏省《关于推进小城镇建设加快城镇化进程的意见》提出：“要完善集体土地流转制度，为小城镇建设使用集体用地创造宽松环境。在符合土地利用总体规划的前提下，允许不同集体经济组织之间按照等质等量、就近方便的原则进行土地调整交换。”
3.做好集中居住点宅基地使用权发证工作的几点思考
3.1修改限制宅基地流转的法律条款
现有法律法规对宅基地流转的限制已经不能适应农村经济发展的需求，无法体现宅基地财产价值，无法有效保护农民切身利益，同时也造成土地闲置浪费。因此，要充分利用《物权法》确定宅基地使用权为用益物权以及《土地管理法》修改的契机，对宅基地流转限制的法律条款进行修改，扩大宅基地流转受让主体的范围，允许依法取得宅基地使用权进行买卖、继承、交换、赠与、抵押，赋予其完整的用益物权。
3.2完善农村宅基地流转制度
3.2.1明确宅基地所有权主体及其代表
当前，我国村民小组这一级集体经济组织已经弱化，基于“三级所有，队为基础”的集体土地所有权制度，将宅基地所有权赋予组集体经济组织所有和管理已经不具有现实性，而由村集体经济组织所有更适合现实的需要。
3.2.2扩大宅基地使用权流转范围
集中居住点宅基地使用权受让主体如果仍仅限于本集体经济成员，已不符合集中居住点建设节约、集约用地的要求，并且规划建设规模较大的康居示范村或集中居住点在满足本集体经济成员宅基地需求的同时，如不扩大受让主体，将造成资源的严重浪费。因此，集中居住点范围内宅基地使用权受让主体除本集体经济组织成员外，可以扩大为本村集体经济组织成员外的人员，包括其他村或乡镇的人员，但不应包括城镇居民，对于符合宅基地申请条件的人员颁发村集体土地使用权证书，允许其在本乡镇内自主流转宅基地使用并可设立抵押，但要求及时办理变更登记。
3.3设定严格的宅基地使用权发证条件
3.3.1规范集中居住点建房方式
地方政府要加强监管，出台政策严格规定集中居住点建房方式，提倡政府代建和自建模式，严禁开发商以集中居住点建设为名开发商品房，办理集中居住点土地使用权证书要出具建设部门和乡（镇）政府的联合证明文件，证明房屋建设方式为政府代建或者自建方可正常办理土地证书，否则一律不予办理。