计划经济制度篇1
进入新世纪以来，我国经济发展面临着前所未有的机遇，同时也面临严峻的挑战。经济发展一定程度上依赖于经济发展环境。因此，研究解决发展环境问题是一个迫切而现实的课题。构建一个科学、合理的经济发展环境评价指标体系，对于促进我国经济的发展，以及国家和地方政府指导经济发展工作，具有非常重要的理论和现实意义。
经济发展环境是一个复杂的系统，涉及经济、生态和社会的方方面面，单靠一个或几个指标往往难以做出正确的评判。要准确、客观地评价经济发展环境，就必须建立一套较为完善的经济发展环境评价指标体系。建立经济发展环境评价指标体系，关键是要明确经济发展环境的涵义，按照系统论的思想设计和筛选指标。
一、设计评价指标体系的基本原则
科学合理地设计经济发展环境评价指标体系应遵循如下原则：
1.系统性原则。经济发展环境是一个由多个要素构成的复杂系统，具有很强的系统整体性。因此，设计评价指标体系中应全面地、从不同层次和不同角度来反映经济发展环境的各个方面，以保证综合评价的全面性和可信度。
2.科学性原则。设计经济发展环境评价指标体系必须以经济发展环境相关理论、系统理论、经济学理论和相关数学理论为依据，客观和真实地反映经济发展环境状况，这样做出的评价才会更具有客观性和可信性。科学性原则要求设计经济发展环境评价指标体系时必须用规范的研究方法和科学的理论依据。
3.可操作性原则。指标的选择并不是越庞大越好，要考虑到指标的量化及数据取得的难易程度和可靠性。选择那些能够反映经济发展环境的综合指标和主要指标。选出的评价指标的数据要易采集，计算公式要科学合理，利于掌握和操作。4.独立性原则。指标体系中的各项指标必须尽可能的相互独立。同一类指标中的具体指标应避免重复，不同指标间的具体指标应尽可能的相互独立，这样才能用尽可能少的指标充分地对经济发展环境进行准确地评价。如GDp和Gnp这类的指标只选取一个就够了。
二、经济发展环境评价指标体系的设计框架
经济发展环境评价指标应根据指标体系的设计原则，依据对经济发展环境涵义的界定，以及对经济发展环境相关理论的系统分析精心设计和筛选。为了能够准确的反映经济发展环境的现状，笔者主要从自然环境、人口环境、社会环境和经济环境四个方面构建经济发展环境评价指标体系。
1.自然环境指标。自然环境为经济发展提供最原始的物质资源，是人类生产，生活和经济发展的物质基础。包括三个方面的指标：（1）水资源指标。衡量水资源的重要指标：人均水资源、人均用水量。（2）生态环境指标。生态环境是指人类生产活动所处的环境氛围，包括森林覆盖率、人均造林面积、土地利用率、人均土地面积等。（3）生活现状指标。生活现状反映环境目前的状态，是人类活动对自然环境的污染程度，对于指标的选取主要从废水、废气和固体废物三个方面入手，包括人均生活污水排放量、人均工业固体废物排放量、人均工业废气排放量、人均工业废水排放量。
2.人口环境指标。人类是社会经济生活的主体，为经济发展提供丰富的人力资源，因此人口环境也是经济发展环境的一个重要组成部分。人口的数量、结构、受教育程度等都直接影响着经济发展的方方面面。人口环境指标主要有：（1）人口素质指标。包括每十万人高等学校在校人数、专业技术工作人员比重、人口的受教育程度。（2）人口结构指标。包括人口数量、人口增长率、就业人口的比例、城镇人口比率、性别比率。
3.社会环境指标。社会环境指标是一个较为复杂的系统，包括交通，治安，社保体系等与人民生活息息相关的各项指标。社会环境指标有：（1）交通环境指标。包括反映交通运输能力的指标，货运总量、客运总量；反映经济发展支持程度的指标，铁路营运里程、公路营运里程；增加对交通事故的次数和人均事故损失两个统计指标，这两个指标对经济的发展具有一定的抑制作用，会造成各种负面影响，不利于经济的发展。（2）社保制度指标。这方面的指标有反映保险基金利用程度的指标、养老保险基金利用率、失业保险基金利用率，反映社会保障和就业资金投入的指标，社会保障和就业财政支出。（3）人民生活水平指标。反映人民生活所达到的状况。我们从居民的收入、消费、储蓄、住房等生活各个方面来进行指标的选取，具体指标包括反映居民生活质量的指标，人均可支配收入和居民消费水平；反映居民居住条件的指标，人均住房面积；反映居民储蓄状况的指标，人均储蓄存款余额。
4.经济环境指标。经济环境指标是指反映经济发展状况的一些具体的指标，对于经济发展具有一定的促进作用,经济环境指标包括：（1）经济总量指标。反映经济总量和规模状况的指标，包括反映经济总产出的指标，国内生产总值GDp；反映总投入状况的指标，全社会固定资产投资额；反映政府收入和购买能力的指标，财政收入。（2）经济发展指标。反映经济发展平均水平的指标，人均GDp；反映产业结构优化程度的指标，第三产业收入占GDp的比重。（3）对外经济状况指标，是指一个地区的经济与外界联系的程度，反映这个地区整体的对外经济实力。包括反映对外资利用状况的指标，实际利用外资额、外商投资企业货物进出口总额指标。
计划经济制度篇2
一、计划及其法律化要求
（一）计划的含义与一般价值
计划是一个使用得非常广泛的用语，在不同场合的含义可能不完全相同。有人给计划下的一个“简明的、不带褒意或贬意的定义”是：“计划”是未来行动的方案。相应地，计划具有三个主要特征：（1）它必须与未来有关；（2）它必须与行动有关；（3）必须有某个机构负责促进这种未来行动。[①]
一般说来，计划是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。它是人们在多领域、多层次上使用的一种自觉的行为。在任何领域、任何层次上完整的计划，都必须具备目标、时限和主体三大要素。常识告诉我们，工作的内容越是复杂，参与实施计划的行为主体和涉及的环节越多，越需要计划性。我国古代就有“凡事预则立，不预则废”的思想。西方经济学家也阐明了这个道理：“虽然我们无法预见未来，但如果我们没有根据当时所得到的信息而制定的未来计划，我们就无法合理地行事。”[②]工作有计划，至少可取得有序、协调、效率的优越性。所谓有序，是指因为有了明确的目标以及为此而确定的步骤、重点、分工等，可在实现过程中分别轻重缓急，保证重点，为全局奠定基础，有条不紊。所谓协调，是指通过计划作出事先的协调，处理好在计划的制定和实施过程中的总目标与子目标之间、各具体目标之间、预期目标与时间约束之间、目标与手段之间可能存在的矛盾，促进目标的顺利实现。所谓效率，是指因为有序和协调，尽可能地激励了行为主体的积极性，合理地挖掘并组织相关的条件，减少了盲目性，避免操作中的重复浪费，因而有利于提高效率。[③]有序、协调、效率的优越性也就构成了计划的一般价值。
计划主体是多层次的，计划的对象也是多层次的，因此计划有个人计划、家庭计划、企业计划和国家计划等。作为计划法所涉及的计划，是处于宏观层次的国家计划，而且侧重于经济计划。当计划被用作经济活动的调节手段，并与国家的职能和权力结合起来，就形成了国家经济计划。
计划是经济管理的一项重要职能，也是经济管理的一种重要手段。一般认为，经济管理具有计划、组织、指挥、协调、控制等职能，在这些职能中，由于计划职能反映了管理者的决策意图，决定着管理行为的方向，制约和决定着其他管理职能，因而被人们视为经济管理的首要职能。计划作为经济管理的一般职能，是一个广泛中性的概念，它普遍存在于不同社会制度和不同管理体制的国家之中，因而有无计划不是区别社会制度和经济社会属性的标准。[④]
（二）市场经济条件下的计划调控
由于我国在建国以后长期实行高度集中的计划经济体制，计划几乎无所不包，深入到了国民经济的各个领域，成为配置资源的最主要的手段。随着计划经济体制的弊端日益暴露出来，并最终为社会主义市场经济体制所取代，计划本身应当如何定位的问题就被提出来了。在这一过程中，不乏有因为计划经济的弊端而排斥、否定计划本身的，但是理性的审视和现实的需要又使得计划在市场经济中占有不可忽视的地位。
计划不是基本社会制度的范畴。邓小平同志1992年初就指出：“计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”[⑤]
同时，计划本身也不是特定经济体制所特有的范畴。在市场经济体制下，计划虽然不像在计划经济体制下那样作为资源配置的基础性手段，但它并不是毫无价值的，而是对市场经济进行宏观调控的重要手段。党的十四大报告明确指出：“国家计划是宏观调控的重要手段之一。”事实上，计划作为一种宏观调控的手段，恰恰在市场经济条件下才能够真正有效地发挥作用。在计划经济体制下，由于把计划的作用过于夸大，反而使计划的宏观调控作用未能显示出来，因为那时的计划已是无所不包，而不仅仅是在宏观上进行调节和控制的手段。
对市场经济进行计划调控的必要性，首先在于社会化大生产对计划的普遍需要。市场经济是生产高度社会化的经济，社会再生产的各个方面、各个环节的联系非常广泛和复杂。这种高度社会化的经济要能正常运行，客观上需要一个社会中心进行协调，以使社会生产有组织、有计划地实现各种经济联系和协作。许多实行市场经济国家的实践说明，国家计划具有承担这种社会中心协调经济联系的重要功能，是对市场经济进行宏观调控的重要手段。
对市场经济进行计划调控的必要性，更在于弥补市场机制内在局限性的客观需要。市场机制作为市场经济的基础性调节手段，具有不可替代的优越性，但它也不是万能的，而是有着自身内在的局限性和缺陷，即存在所谓“市场失灵”问题。这些主要有：第一，市场调节的滞后性。市场信息是经济运行中已经发生不平衡之后的信息反馈，因而市场机制的调节是在事后，这种事后性往往造成社会经济资源的浪费和经济发展的不稳定。第二，市场调节的局部性。市场机制并非在任何领域都能有效发挥作用，有些领域的经济活动只靠市场是调节不了或调节不好的，如重大经济结构和布局的调整、社会收入的公平分配、资源和环境的保护等。第三，市场调节的短期性。市场提供的信息在时间上是短期的，一般只反映眼前的供求关系和价格状况，不能反映以后时期供求和价格的变化，这就使市场调节只适应于短期的调节。第四，市场调节具有盲目性。在市场经济条件下，商品生产经营者依据市场信息决定自己的生产经营行为，但是市场信息是不完全的，这就使得依据这种信息所作出的决策具有一定的盲目性。市场机制的这些局限性表明它不能保障所有经济资源的最优配置，不能保证国民经济持续、稳定、协调发展。因此，市场经济客观上需要政府进行有意识、有计划的宏观调控，而国家计划就是宏观调控的重要手段。[⑥]
计划调控可以在一定程度上弥补市场机制的缺陷，如可以迅速调动现有的资源用于重点建设和短线产品的生产；可以进行事前和主动的调节；可以对社会经济进行总体性调节以及对个体利益与整体利益、短期利益与长远利益进行协调等。
计划作为宏观调控的手段，以社会经济运行总体为对象，主要通过经济政策和经济措施来调节经济利益，最终实现预期的社会经济发展目标。在社会主义市场经济的宏观调控体系中，“计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策。”[⑦]从这个意义上说，计划也是经济手段。计划与财政、金融一起，是宏观调控中覆盖最全面、影响最广泛、使用最经常的三种重要经济手段，而计划又是综合协调各类调控手段的手段。
计划调控在市场经济条件下具有普遍意义，即使是“在今天高度发展的资本主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干预。因此，可以说任何意义上的计划，都有其必要性。”[⑧]“在现代世界里，政府完全可以很好地从事广泛的经济活动，包括调整收入和财产的分配，处理外部经济和外部不经济，对付结构上的不可分性，维持经济的普遍稳定。要达到所有这些目标，政府就应该，其实也必须预先作好计划。”[⑨]
而对于要实现经济赶超目标的发展中国家来说，计划调控更是不可缺少的。刘易斯也认为：“目前，听任市场经济自由放任的发展，这在不发达国家毫无疑问是一个错误的答案。”[⑩
]
计划调控对于我国这样的发展中国家实现社会稳定和经济的超常规发展有着更为重要的意义。
（三）市场经济条件下计划调控的法律化
在市场经济条件下，计划的形式主要不是采取以往的指令性计划，而更多的是采取指导性计划。今后，国家计划的任务主要是合理确定国民经济和社会发展的战略、宏观调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构和生产力布局，安排国土整治和重点建设等。这样的计划具有多种功能，如规划功能、导向功能、配置功能、协调功能和激励功能等。但计划作为对市场经济进行宏观调控的重要手段，其在我国的经济生活中实际作用的发挥程度还要取决于计划调控本身的合理与科学。而这就离不开法律制度的保障。
现代经济理论中不仅有“市场失灵”的问题，而且也有“政府失灵”的问题，而计划的局限性在某种程度上可以构成政府失灵的一个方面。虽然计划具有弥补市场失灵的优越性，但它也不是万能的，也有其局限性。这主要表现在：首先，受信息不完全性的影响。计划的制订在很大程度上依赖于完善、及时的信息，而受主客观因素的影响，信息的收集、加工、整理以及传递往往难以做到完善、及时。其次，受主观认识水平的限制。除信息的不完全性以外，人们自身认识能力也是有局限的，因而存在着计划的制定不符合客观要求的情况。第三，受不同利益的牵制。各种计划出自不同的政府部门和具体的工作人员之手，代表着不同部门和地区以及集团的利益，因此计划的最终确定往往受到较多的牵制。第四，受非经济因素的影响。单纯的计划机制还容易受到非经济性因素（如政治势力、当权者出于政治目的等）的左右，产生所谓的非经济性调节，使计划偏离合理的目标。
为使计划调控在市场经济条件下发挥出其应有的作用，尽可能减少在这方面发生“政府失灵”的情况，国家应当将计划加以法律化，使其建立在法治的基础上，以此作为国家进行宏观调控和引导市场运作的依据。因此，在市场经济条件下，计划法不是可有可无的，而是不可缺少的，应该尽快出台。我国的计划法没有诞生在三十多年的计划经济条件下，而有必要、也完全有可能诞生在社会主义市场经济条件下，这的确是令人回味的，但不是偶然的。因为，高度集中的计划经济体制使计划几乎无所不包，主要采取行政命令的形式，并缺乏实行法治的基础，而社会主义市场经济体制则为计划确定了一个比较恰当的位置，也就使人们能在这个位置上来制定和运用计划法，以有效发挥计划调控的作用。
在市场经济条件下，计划法首先应对计划进行正确的定位，依法界定计划的性质和计划的范围，保证计划真正是建立在市场经济的基础上的宏观调控手段，而不能让计划越位，挤占了本应由市场机制发挥作用的领域，也不应让计划在应由其发挥作用的领域缺位，并保障政府计划职能的充分行使。其次，计划法应当对政府计划调控职权的行使行为进行必要的约束。计划调控行为如其他宏观调控行为一样，是政府行使公共权力的表现，这种权力的行使是关乎全局的，影响非常大，如果不能得到必要的约束，受到相应的法律调整，这种权力就有可能发生失控和滥用的情况，影响国民经济的正常运行。
有学者认为，市场的自我调节是计划的前提，可以影响计划的制定或者限制计划的实施、甚至促使计划的修改与废除，从而在一定程度上避免了计划的某些缺陷对市场造成的负面影响，但不可能消化计划的所有缺陷。当市场的内在缺陷于条件具备或变化而凸现、以至于市场失灵而“自身难保”时，包括计划在内的宏观调控等调节措施的介入，恰恰是为了尽可能弥补或消除市场的缺陷，此时，就需要从法律的角度来严格地制定与实施计划，力图将计划的缺陷限制在最小的范围之内-这就是计划法。因此市场是对包括计划在内的国家调节手段的“第一次限制”，而包括计划法在内的经济法则是“第二次限制”。在实践意义上，计划法对计划的意义则主要表现为：计划法对计划权力的限制和约束以及计划法的信赖保护机制。[11]我们认为这种分析是有道理的。
二、计划法的基本理论概述
（一）计划法的概念和性质
按照给部门法下定义的传统“模式”，计划法就是调整计划关系的法律规范的总称，或者说是调整在计划的制定和实施过程中发生的社会关系的法律规范的总称。实际上，在法和经济法的属概念的基础上，计划法只需要说明它与其他法的主要差别就可以了。因此可以简单地说，计划法就是规范和保障国家计划调节的法。从内容上看，计划法包括计划实体法和计划程序法。
计划法在性质上属于现代经济法的范畴。既然计划法属于经济法范畴，那么它也就具有经济法的基本性质。由于从性质上将法律划分为公法和私法是法律的基本分类，因此经济法的性质，主要是指它在公、私法的基本分类中如何归类的问题。虽然有人认为经济法具有公法的性质，但似乎更多的人认为经济法横跨公、私两个领域，兼有公法与私法的性质，尽管在具体的表述上不完全相同。我们也认为经济法属于公法与私法结合的社会法，只不过其中的公法因素更多一些，因为经济法在很大程度上体现了确认和规范政府干预经济生活即权力干预权利的因素。有人认为经济法是行政法的私法化的结果，并且指出：认识“经济法是社会法”的意义不亚于认识“宪法是根本法”的意义。[12]
计划法也明显地体现了经济法的公法与私法相结合的社会法性质。计划法所调整的是国家对市场经济活动进行计划调控的经济关系。本来，市场经济活动本身应该属于企业竞争自由、营业自由的范畴，属于“私人”活动领域，是私法的调整对象，但是在计划的制定和实施活动中却体现了国家的干预或调节因素，计划法对其进行调整主要运用了规划、指导等公法的调整方法。这种用公法的方法调整原本由私法调整的领域，是计划法具有公法与私法结合性质的主要原因。
（二）计划法的特征
作为经济法的一个组成部分，计划法具有经济法的一般特征，如经济性或专业性、政策性、行政主导性和综合性等。[13]当然，计划法在体现经济法的一般特征时又有自己的方式，从而形成了其在经济法中的一些特殊性。从计划法的基本性质和内容出发，我们认为计划法至少具有以下几个方面的鲜明特征。这些特征也具体地、典型地体现了经济法的特征。
第一，政策性。相对于其他部门法来说，政策性是经济法的一个重要特征，计划法的政策性也非常明显。从根本上说，计划法的政策性是由国家计划本身的政策性决定的。政策性是市场经济条件下国家计划的一个突出的特点，它表现为计划不是对经济、社会的各个领域作出详细规定并强制实施，而是通过对企业经济活动提供基本的指导方针，为市场机制正常发挥作用提供良好的外部政策环境，运用和组织协调各种经济政策和手段，对企业行为实行间接调节。国家计划是以国家主要的经济政策作为重要内容的政策性计划，国家的产业政策、投资政策、收入分配政策等是国家计划的重要组成部分，而国家计划的实现，也主要依靠运用财政政策、货币政策、价格政策等经济手段，国家计划的实施过程也就是综合运用各种政策的过程。当然，计划与政策之间的关系比较复杂。计划是制定政策的依据，而广义的计划包括相关的政策。“‘政策’可以看作是一种固定的计划，也就是将来为实现那些决定而作出决策的总方针，……然而，如果决定是针对特殊情况作出的，而又没有任何谅解或协议说对将来情况也要以同样方法处理，那么没有政策也能订出计划。”[14]“发展计划中至关重要的不是数字，而是政策。把主要精力集中在政策上-这些政策将刺激整个经济向前运
动，人们完全可能编制一个很好的发展计划而无需采用任何数字；同样也有可能制订一个完全数量化的发展计划，但因为缺乏必要的政策，这类计划很可能是一无所获。”[15]“计划就是寻找一个能够带来发展的合理协调的政策措施体系”。[16]基于计划本身的政策性，调整计划关系的计划法也具有非常明显的政策性。从某种角度可以说，计划法是一国在一定时期宏观经济政策的集中宣示。因此，计划法的制定、实施、修改情况与一国经济政策的变化有着非常密切的关系。“计划一—经济政策为本质，计划法是经济政策的法律化、具体化和现实化，有什么样的计划法，就有什么样的的经济政策。”[17]
第二，社会本位性。这是计划法在实质方面的特征，这是由前述计划法属于经济法（社会法）的性质所决定的。经济法是社会本位法，即它对经济关系的调整中立足于社会整体，在任何情况下都以大多数人的意志和利益为重。在经济法的社会本位性方面，计划法同样也表现得非常明显，它保护的既不是单纯的国家利益、政府利益，也不是完全的社会个体的利益，而是同这两者既有密切联系又有明显区别的社会公共利益，即广大人民群众所享受的利益。虽然本来“计划是为了一个民族而不是为了一个政府而制订的”[18]，但是应当是社会公共利益代表的政府在行使职权（包括制订和实施计划）的过程中并非没有任何其自身的独立利益。“政府在法定的限度内追求自身预算约束的宽松、程序约束的简化、职责履行责任的减轻和模糊化，甚至是办公条件的改善等等，都是司空见惯的常见现象。”[19]在计划的制定与实施过程中，一般说来，政府代表的是社会共同利益，但这并非在任何时侯都能够自动实现的，而需要在计划法中得到体现和保障。以社会利益为本位的计划法的调整，其所要达到的直接目的都是为了维护社会整体利益，而不是直接为了某个或某些私人（企业）的利益，尽管它在客观上和直接或间接地会对个体利益产生某种积极或消极的影响。计划法的社会本位性特征体现了经济法追求实质正义的基本价值，因为“经济法的实质正义要求根据特定时期的特定条件来确定经济法的任务，以实现最大多数人的幸福、利益和发展。”[20]
第三，综合性。这是计划法在形式方面的特征。综合性也是经济法的一个主要特征，表现为公法因素和私法因素的综合、各种法律手段有机结合之综合调整以及实体规范与程序规范的统一等方面。计划法的综合性，首先表现为由计划本身的综合性决定的计划法的内容的综合性。国家计划明显是综合的而不是单一的，以此为调整对象的计划法也必然具有综合性。其次，计划法的综合性表现为其调整方法和实施手段的综合性。计划法的调整方法是多种多样的，除传统的民事、行政和刑事的以外，还包括奖励；计划法的救济措施也是多种多样的，有权力机关的救济、行政机关的救济和司法机关的救济等。再次，计划法的综合性表现为其既包括实体规范，又包括程序规范，两方面结合在一起构成完整的计划法律制度。
（三）计划法的地位
法的体系在作第一次划分形成基本部门以后，还可以在各部门内进行第二次、第三次或者更多次的划分，这样就相应地形成了不同层次上的法律部门。“在法的部门中可以形成一种比制度更大的构成体（规范联合体），也叫作子部门，它是法的部门的相对独立部分，由调整包含在法的部门范围中的一个特殊种类的社会关系的规范或制度构成。”[21]
可见，构成法的体系中的部门法是多层次的。明确某一特定的法律规范集合体在法的体系中的地位，就是要确定该法律规范集合体属于何种层次的法的部门。
计划法的地位就是指计划法在法的体系中处于何种位置，以及它与相关法律的关系问题。由于已经界定计划法属于经济法范畴，因此这里计划法的地位主要是指它在经济法体系内的地位以及它与经济法其他相关部分的关系。
在我国目前关于经济法体系的基本构成的观点中，主要有将经济法分为两部分（市场规制法和宏观调控法）、三部分（市场规制法、国家投资经营法和宏观调控法）和四部分（经济组织法、市场规制法、宏观调控法和社会经济保障法）等不同主张。可见，将市场规制法（市场管理法）和宏观调控法作为经济法的核心和典型部分是较为一致的认识，差别似乎是在此之外是否还应将某些部分也划归经济法。在这样的经济法体系中，如果要对计划法作进一步的归类，那么基于前述计划属于宏观调控手段的认识，计划法应该属于宏观调控法的范畴，而且在宏观调控法中居于中心地位。这是由于计划在宏观调控体系中的中心地位决定的。计划既是宏观调控的基本依据，也是宏观调控的重要手段，在宏观调控体系的三大支柱即计划、财政和金融中，计划居于宏观调控的中心地位。这是因为，国家计划目标是包括财政、金融工作在内的一切经济工作的奋斗目标，在此意义上，财政、金融是为实现国家计划任务服务的，财政和金融的调控行为最终目的也是为了完成国家计划；国家计划是实施宏观调控的基本依据，也是财政、金融部门采取调控措施的依据；国家计划是协调各种调控手段的枢纽。因此，我国需要建立以计划为核心的计划、金融、财政三者相互协调的宏观调控体系。[22]
就计划法与宏观调控法其他部分的关系来说，计划法的立法目的或其中计划目标的实现，需要各法律部门的综合调整，各法律部门之间的形态和联结又需要由计划法加以实现，各法律部门分别调整的局限性，也需要由计划法加以克服或避免，从而使得计划法的调整与各法律部门的调整直接相关。因而，计划法是一种更具有综合性的、更高层次的宏观调控法。[23]
三、计划法的基本制度体系
计划法有其自身的制度体系。作为集实体规范与程序规范于一体的计划法，它首先由计划实体法和计划程序法构成。同时，作为一种法律机制和法律规范，计划法的制度体系中还应包括计划法律救济与法律责任制度。
（一）计划实体制度
计划实体法在狭义上仅指国民经济和社会发展计划法，而在广义上则还包括产业政策法（主要是产业结构政策法）、经济稳定增长促进法等。
产业结构政策法是产业结构政策的法律化，是指为推进产业结构调整、实现产业结构合理化，从供给方面促进经济总量平衡的法。由于各国的产业政策，尤其是产业结构政策主要体现在计划之中，因而认为产业结构政策法包含在广义的计划法之中是有道理的。当然，由于产业结构政策法与产业组织政策法、产业技术政策法、产业布局政策法等一起构成的产业政策法，可以构成宏观调控法中的一个相对独立的部分，且其地位有日益突出的趋势，因而它也可不再列入计划法的体系。即使在这种情况下，它与计划法的联系也是显而易见的。
经济稳定增长促进法是指通过经济手段的综合运用，来保障充分就业和物价的基本稳定，防止停滞和通货膨胀，维持国际收支平衡，从而为经济增长提供稳定的经济环境的法。例如，德国和美国先后于1967年和1978年制定了《经济增长与稳定促进法》和《充分就业和平衡增长法》。其中，德国的《经济增长与稳定促进法》涉及宏观经济调控的各个领域和各种手段，包括宏观经济政策的目的，计划和年度经济报告，财政、金融、投资、外贸基本制度，联邦与各州的经济关系，宏观调控综合协调制度等，尤其是关于财政方面的制度极为精细，宏观调控综合协调制度也很完善。[24]
经济稳定增长促进法由于在宗旨和核心上与计划法是具有一致性的，因而在存在计划法而又没有宏观调控基本法的国家可以在广义上归入计划法的体系。
国民经济和社会发展计划法，即狭义上的计划法，是计划实体法律制度的
基本和核心的构成部分。它主要规定国家在经济和社会发展方面计划目标及其主要实现途径。具体的计划实体法律制度主要是围绕这方面而形成的，它主要包括以下内容。
1.计划任务制度。计划任务是计划所要实现的目标的具体化。对国家计划任务的规定是计划法的核心所在。从根本上说，国家计划的任务，在于对经济发展规律的尊重和适应，并能有效的恰如其分的积极干预，具体地又表现为对国家实行一定的经济体制下经济规律运作的适应与促进。对国家计划任务的法律规范，昭示了计划的功能，对各具体计划内容的制定和实施具有重要的指导意义。[25]
2.计划体系制度。计划体系是指从不同角度表述计划内容而组成的相互衔接、相互补充的计划的有机结合体。国家计划体系一般由以下各类计划系列组成：经济计划、科技计划和社会发展计划[26]；长期计划、中期计划和短期计划；综合计划和专项计划；全国计划和部门、行业计划。各个计划系列各自按照不同标识反映经济、科技、社会发展的计划目标和提出相应的条件。
3.计划指标体系制度。计划指标是计划内容、目标、任务的具体化和数量表现，国家计划指标则是对国家未来社会经济发展的目标、规模、速度、结构、效益和效率等总体性活动的特征和状况的数量界定。计划的各项指标之间相互联系、相互依存，从而构成一个完整的计划指标体系。国家计划指标体系可以从不同的角度、依不同的标准进行分类：数量指标和质量指标；实物指标和价值指标；综合指标、结构指标和单项指标；预期指标和国家公共资金与资源的动员运用指标；指令性计划指标和指导性计划指标。其中，指令性计划指标是由国家下达的、具有强制性和约束力、必须严格执行和保证完成的指标；指导性计划指标是不具有强制性、主要通过运用经济手段促使其实现的指标。在社会主义市场经济条件下，国家计划总体上是指导性的，与传统体制相比，指令性计划指标已大大减少，指导性计划指标成为国家计划指标的主要性质和形式。在新的计划体制中，作为国家计划指标的宏观调控目标不分解下达，但由于要经由全国人民代表大会审议通过，具有法律效力，政府应努力保证实现。[27]
当然，具有政策性特点的国家计划的核心内容就是用政策体系来取代过多、过繁的计划指标体系，而提出与计划目标、任务相适应的经济政策，使计划目标和实施条件政策化。
（二）计划程序制度
计划程序制度主要是规定计划的编制、审批、下达、执行、调整和监督等程序方面内容的法律制度。计划程序是计划主体作出计划行为所必须遵循的方式和步骤的总和。它是计划工作的法定环节和步骤，是使计划工作科学化、规范化的主要保障。计划程序是计划的生命所在，是计划法的关键问题，甚至在狭义上人们将计划法就等同于计划程序法。就整体上来说，计划法的目的就在于保障计划的合理编制和有效实施，对计划内容、形式和计划主体的规定在一定意义上都是为了达到上述目的，所以计划法具有程序法的属性。即使是持兼具实体法和程序法双重属性的广义计划法观点，其设想将来我国计划法体系也是由一部形式意义上的计划法典作为统率，主要调整计划程序关系，而辅之以其他计划法规以及其他法律法规中有关计划的内容，主要调整计划实体关系。[28]可见，计划程序制度在计划法上具有非常重要的意义的。计划程序制度之所以重要，是因为计划作为国家行为，是通过国家工作人员的具体活动进行的，它带有主观因素，其中就可能存在不合理的主观因素，因而有必要运用程序制度对其加以必要的约束。计划程序秩序的本质就在于保障人们正确地行使计划权力（权利）和实现计划权力（权利）。
计划程序制度主要涉及以下方面的问题：
1.计划的编制、审批和下达程序制度。这是关系到计划科学性和有效性、关系到计划质量和水平的一个重要的制度。这方面的制度除了规定从提出初步设想、编制计划草案、审议批准计划草案到下达计划的各个主要阶段以外，主要还是规定每个阶段的行为所应遵循的原则和规则。其中，计划编制过程中的社会参与原则就是保证计划科学性、民主性的一项重要制度。实际上，第二次世界大战以后，西方市场经济国家和一些新兴的工业化国家，为了复兴本国经济和赶超发达国家，相继引入计划协调和协商机制，其中比较突出的有日本、法国、韩国等。这些国家根据本国的特点，在计划编制过程中为提高制定计划的社会参与程度而建立了各有特色的协调、协商制度。例如：日本的“咨询”制度，要求在拟订计划过程中，采取咨询方式，通过信息的纵向交流、官民合作协调，实现社会的广泛参与；法国的“协商”原则，由政府官员与“社会伙伴”（各行业代表和社会各界代表）进行充分协商、对话，共同完成计划的编制工作；韩国的“民间自主创意”方式，财政经济院（原经济企划院）在起草计划草案时，必须广泛征集各有关方面的意见，不仅要与有关部门协商，而且鼓励公私企业积极参与，提倡公众提出自己的独到见解，共同讨论国家经济发展的目标和政策取向。这些不同方式的社会参与制度对于保证各自计划的科学性和有效性发挥了重要的作用，体现了市场经济条件下编制计划的一般特征。[29]
2.计划的执行和调整制度。执行是计划工作（过程）中的正常和基本的环节，是计划发挥调控作用的必经程序和决定性阶段。计划的执行因指令性计划指标和指导性计划指标要求的不同而有所区别。计划的调整则是计划工作（过程）中的非正常和特殊的环节，是在计划执行过程中，因情况的变化，依法定权限和程序对计划进行必要的变更或修改。计划的执行和调整都要遵循相应的原则和规则。尤其是计划的调整，更需要有严格的规范，只有在符合法定条件时、在法定职权范围内、在履行法定程序的情况下才能进行。计划的执行也需要多方面的条件和保障措施。因此，计划的执行和调整制度具有非常重要的意义。
3.计划的监督制度。计划的监督也是计划程序的重要方面，它是在计划的执行过程中对计划执行单位完成计划的情况进行的检查、监察、督导和纠正。通过计划监督，按照国家计划的要求以及经济和社会发展各指标之间的相互关系，对其发展态势及时准确地做出分析判断，便于各级主管机关适时适度地采取措施进行调节，以避免经济和社会发展过分偏离预期的目标。计划监督是计划执行的保障性程序，有利于维护计划的严肃性，最能体现计划法治的原则和精神，因此这方面的程序制度的积极意义也是非常明显的。计划的监督制度必须对相关的原则和规则包括监督的主体、形式、进行明确的规定。
（三）计划法律救济与法律责任制度
实施法律救济，并配置相应的法律责任，是实现计划法对计划进行“第二次限制”不可或缺的必要措施：实施法律救济，是为了使有关市场主体在其因计划而生利益遭受损害时存在寻求救济、获得赔偿或补偿的可能性；配置法律责任、尤其是计划权力主体的责任，则是为了使上述可能性能够最终得以落实。[30]
因此，计划法律救济与法律责任制度构成了计划法基本制度体系中的一个重要方面。
计划法律救济制度，是指规定在计划法律关系主体的权利不能正常享有和权力不当行使时，依法对其加以纠正或补救的法律制度。这一制度对于有效地控制计划权力、切实保障市场主体的计划权利具有非常重要的意义。因为，在计划法律关系中，计划管理主体往往处于支配地位，尽管在计划制定过程中要求广泛吸取社会主体的意见，但实际操作中往往以单方意思作出，且计划内容具有概括性和宽泛性，往往使计划管理主体享有较大的自由裁量权，如没有相应的法律救济
，则易使计划的执行偏离其既定方向，还可能导致这种自由裁量权的进一步滥用。[31]
计划的法律救济制度实际上是一种综合性的救济制度，包括权力机关的救济、行政机关的救济和司法机关的救济等。而且，除少量的是专门针对计划行为的以外，多数还是针对一般行政行为的法律救济。
计划法律责任制度，是指规定在计划的编制、执行等过程中，有关主体依法应当承受肯定性或否定性法律后的法律制度。这是计划法作为法、计划法具有权威性和严肃性的必要条件和根本保障。在计划法律责任制度中，由于计划法中不仅有强制性规范和任意性规范，而且有大量的提倡性规范，因此计划法律责任不仅有否定性的责任，即传统的民事的、行政的和刑事的责任，而且还有肯定性的责任，即体现经济法重要特点的奖励。计划法律责任包括计划管理主体的法律责任和计划执行主体的法律责任。这两种责任有不同的特点和内容。相对来说，因主客观各种因素的影响，确定计划管理主体的法律责任较为困难。这方面制度的完善程度取决于一个国家整个法治进程的状况和法律责任制度的精细化程度。
四、我国计划法律制度的现状和完善
（一）我国计划法律制度的现状
虽然在我国长期的计划经济体制下计划作为资源配置的基础性方式和国家管理经济的主要手段，但是我国一直没有一部形式意义上的计划法，也没有形成有效的计划法律体系。这是由于在高度集中的计划经济体制下，国家对经济运行实行严格的控制，财政统收统支、产品统购统销、价格严格管理，计划的实施只是指标和任务的分解下达，计划几乎无所不包，并且主要通过行政指令加以实施，没有产生出对于法律调整的内在需求，反而在一定意义上排斥严格的法律调整。
当然，这并不是说我国长期以来没有任何计划法律规范。事实上，新中国成立以后，我国先后制定了一些有关国家计划的规范性文件，如《国民经济计划编制暂行办法》（1952年1月）、《关于编制国民经济年度计划暂行办法（草案）》（1953年8月）、《中华人民共和国国家计划委员会暂行组织通则》（1955年10月）、《关于改进计划体制的规定》（1958年9月）、《关于加强财政计划工作的决定》（1960年1月）、《关于改进计划体制工作的若干暂行规定》（1984年10月）和《关于大型工业联营企业在国家计划中实行单列的暂行规定》（1987年3月）、《关于试点企业集团实行国家计划单列的实施办法（试行）》（1992年8月）、《国家指令性计划和国家订货的暂行规定》（1993年8月）等。这些规范性文件对加强当时的计划工作和完善计划法制起到了一定的积极作用。但是，随着我国经济情况的变化，特别是我国由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制以后，我国原有的计划法律制度已明显不能满足实际需要了。经过近几年的法规清理，我国原有的关于计划的规范性文件大多被废止。
目前，我国的计划法规缺乏系统性、整体性，一些重要方面缺乏基本的工作制度和管理规范，特别是法律和行政法规层次的基本上是空白。关于国家计划的一些基本问猓缂苹男灾省⒅澳堋⑷挝瘢苹姆稍鹑危骷豆壹苹芾砘亍⒏骷苹葱兄魈逶诠壹苹ぷ髦械娜Γㄈɡ⒅霸穑ㄒ逦瘢┑龋济挥忻魅返姆晒娣丁n夜募苹ㄒ丫湍鹆?0年，从20世纪80年代初开始起草，后因体制问题于1983年暂时搁置。80年代末继续工作，目前已经十余稿，但由于种种原因，至今尚未出台。目前，我国计划方面的立法不仅滞后于市场主体和市场秩序方面的立法，而且也滞后于宏观调控其他方面的立法，在整个宏观调控立法中是最为薄弱的。
（二）我国计划法律制度的完善
既然在市场经济条件下，计划有其必要性，并且在整个宏观调控中处于中心地位，那么在强调市场经济是法治经济的今天，按照建立社会主义市场经济体制的客观要求和深化计划管理体制改革的需要，对我国计划法律制度进行完善是非常必要和紧迫的。
在完善我国计划法律制度时，首先涉及到我国计划立法的模式问题。关于计划立法的模式，目前世界上主要有三种：一是集中式，即制定一部计划法典，规范所有的计划关系；二是分散式，即不制定统一的计划法典，而将计划关系分别规定在不同的经济法规或其他法律法规中；三是结合式，即以一部形式意义上的计划法典为主，同时辅之以单行的计划法规，并且可以在其他相关法律法规中对计划问题作出规定。[32]
相对来说，第三种模式较为合理，也更为适合我国的情况。当前，特别需要抓紧《中华人民共和国计划法》的制定，形成我国计划法律体系的龙头和核心。
在完善我国计划法律制度的具体方面时涉及的问题很多。这里，仅就完善计划程序制度略作说明。
如前所述，计划法在狭义上甚至被等同于计划程序法，但不管怎样，计划程序制度确实是完善我国计划法律制度时的重点。为此，在我国未来将要制定的《计划法》、《行政程序法》等法律及其他配套规范中对计划的制定程序、实施程序和监督程序等作出更合理、更完备的规定，使之切实做到有法可依和规范化。首先，要增强计划程序的民主性，包括通过立法作出有关公听会、审议会、利害关系人和其他相对人参与行政程序制定过程表达意见等具体的程序规定。其次，要增强计划程序制度的公开性，包括通过立法作出预告草案、公开解释、说明理由、周知民众等具体规定，让制定计划的过程置于民众的关注和监督之下。再次，要增强计划程序的科学性，包括通过立法作出有关咨询专家意见、采用现代信息处理技术手段进行定量分析预测等具体规定，使计划更具有可操作性和有效性。[33]
实际上，上述计划程序制度的民主性、公开性和科学性要求，集中体现在社会参与制度上。建立健全计划的社会参与制度既是市场经济条件下经济民主的要求，也是保证计划工作科学性、合理性的要求。“计划是为了一个民族而不是为了一个政府而制订的，……它要求公众参与计划设计的每一个阶段。”[34]
因此，需要总结我国计划工作的历史经验，借鉴国外的有关做法，建立健全有中国特色的社会广泛参与、咨询对话的、规范的组织制度和有效方式。一是要建立计划协商对话制度。计划方案的制定，需要以各种形式吸取优秀专业人员参与，包括专家学者和社会团体，特别是有关研究机构，充分协商对话，听取意见，体现全社会的参与。二是要建立计划咨询制度，促进宏观决策的科学化、民主化。这种社会参与的制度应当在我国计划法中得到明确的体现和充分的保障，是完善我国计划法律制度的一项重要课题。
注释：
[①] 参见［美］莫里斯·博恩斯坦编：《东西方的经济计划》，朱泱等译，4页，商务印书馆，1980。
[②] ［美］刘易斯：《经济增长理论》，485页，上海三联书店，1994。
[③] 参见武少俊主编：《国家发展计划概论》，6页，中国人民大学出版社，1999。
[④] 参见吕汝良等主编：《国家计划学》，8页，中国计划出版社，1995。
[⑤] 《邓小平文选》第3卷，373页，人民出版社，1993。
[⑥] 参见吕汝良等主编：《国家计划学》，16－17页，中国计划出版社1995。
[⑦] 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月14日）。
[⑧] 转引自[日]金泽良雄著：《当代经济法》，刘瑞复译，46页，辽宁人民出版社，1988。
[⑨] 詹姆斯·米德：《效率、公平与产权》，301页，北京经济学院出版社，1992。
[⑩] ［美］刘易斯：《发展计划》，何宝玉译，6页，北京经济学院出版社1988。
[11] 参见李刚：《市场和计划法：对计划的两次限制-试论计划法若干基本问题》，载
漆多俊主编《经济法论丛》第六卷，243－248页，中国方正出版社，2002。
[12] 参见孙笑侠著：《法律对行政的控制-现代行政法的法理解释》，90页、86页注②，山东人民出版社，1999。
[13] 参见史际春、邓峰著：《经济法总论》，55-66页，法律出版社，1998。
[14] ［美］莫里斯·博恩斯坦编：《东西方的经济计划》，朱泱等译，4页，商务印书馆，1980。
[15] ［美］刘易斯：《发展计划》，何宝玉译，11页，北京经济学院出版社，1988。
[16] 缪尔达尔：《亚洲的戏剧》，转引自邱本：《自由竞争与秩序调控》，380页，中国政法大学出版社，2001。
[17] 邱本著：《自由竞争与秩序调控》，399页，中国政法大学出版社，2001。
[18] ［美］刘易斯：《发展计划》，何宝玉译，255页，北京经济学院出版社，1988。
[19] 王源扩：《重构学科基础 远离国家本位》，载于史际春、邓峰主编：《经济法学评论》第二卷（2001），439－440页，中国法制出版社2002。
[20] 史际春、邓峰著：《经济法总论》，154页，法律出版社，1998。
[21] 孙国华主编：《法理学教程》，379页，中国人民大学出版社，1994。
[22] 参见吕汝良等主编：《国家计划学》，23－24页，中国计划出版社，1995。
[23] 参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，98－99页，中国方正出版社，2002。
[24] 参见谢增毅：《德国〈经济稳定与增长促进法〉及其新启示》，载《当代法学》2002（3）。
[25] 参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，106页，中国方正出版社，2002。
[26] 当代各国的计划以经济内容为主，并全面社会发展的各个方面，以实现社会化大生产条件下经济、科技和社会的协调发展。
[27] 参见武少俊主编：《国家发展计划概论》，190页，中国人民大学出版社，1999。
[28] 参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，82-83页，中国方正出版社，2002。
[29] 参见武少俊主编：《国家发展计划概论》，273－275页，中国人民大学出版社，1999。
[30] 参见李刚：《市场和计划法：对计划的两次限制-试论计划法若干基本问题》，载漆多俊主编《经济法论丛》第六卷，248－249页，中国方正出版社，2002.
[31] 同上，第249－250页。
[32] 参见漆多俊主编：《宏观调控法研究》，92页，中国方正出版社，2002。
计划经济制度篇3
一、计划及其法律化要求
（一）计划的含义与一般价值
计划是一个使用得非常广泛的用语，在不同场合的含义可能不完全相同。有人给计划下的一个“简明的、不带褒意或贬意的定义”是：“计划”是未来行动的方案。相应地，计划具有三个主要特征：（1）它必须与未来有关；（2）它必须与行动有关；（3）必须有某个机构负责促进这种未来行动。[①]
一般说来，计划是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署。它是人们在多领域、多层次上使用的一种自觉的行为。在任何领域、任何层次上完整的计划，都必须具备目标、时限和主体三大要素。常识告诉我们，工作的内容越是复杂，参与实施计划的行为主体和涉及的环节越多，越需要计划性。我国古代就有“凡事预则立，不预则废”的思想。西方经济学家也阐明了这个道理：“虽然我们无法预见未来，但如果我们没有根据当时所得到的信息而制定的未来计划，我们就无法合理地行事。”[②]工作有计划，至少可取得有序、协调、效率的优越性。所谓有序，是指因为有了明确的目标以及为此而确定的步骤、重点、分工等，可在实现过程中分别轻重缓急，保证重点，为全局奠定基础，有条不紊。所谓协调，是指通过计划作出事先的协调，处理好在计划的制定和实施过程中的总目标与子目标之间、各具体目标之间、预期目标与时间约束之间、目标与手段之间可能存在的矛盾，促进目标的顺利实现。所谓效率，是指因为有序和协调，尽可能地激励了行为主体的积极性，合理地挖掘并组织相关的条件，减少了盲目性，避免操作中的重复浪费，因而有利于提高效率。[③]有序、协调、效率的优越性也就构成了计划的一般价值。
计划主体是多层次的，计划的对象也是多层次的，因此计划有个人计划、家庭计划、企业计划和国家计划等。作为计划法所涉及的计划，是处于宏观层次的国家计划，而且侧重于经济计划。当计划被用作经济活动的调节手段，并与国家的职能和权力结合起来，就形成了国家经济计划。
计划是经济管理的一项重要职能，也是经济管理的一种重要手段。一般认为，经济管理具有计划、组织、指挥、协调、控制等职能，在这些职能中，由于计划职能反映了管理者的决策意图，决定着管理行为的方向，制约和决定着其他管理职能，因而被人们视为经济管理的首要职能。计划作为经济管理的一般职能，是一个广泛中性的概念，它普遍存在于不同社会制度和不同管理体制的国家之中，因而有无计划不是区别社会制度和经济社会属性的标准。[④]
（二）市场经济条件下的计划调控
由于我国在建国以后长期实行高度集中的计划经济体制，计划几乎无所不包，深入到了国民经济的各个领域，成为配置资源的最主要的手段。随着计划经济体制的弊端日益暴露出来，并最终为社会主义市场经济体制所取代，计划本身应当如何定位的问题就被提出来了。在这一过程中，不乏有因为计划经济的弊端而排斥、否定计划本身的，但是理性的审视和现实的需要又使得计划在市场经济中占有不可忽视的地位。
计划不是基本社会制度的范畴。邓小平同志1992年初就指出：“计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。”[⑤]
同时，计划本身也不是特定经济体制所特有的范畴。在市场经济体制下，计划虽然不像在计划经济体制下那样作为资源配置的基础性手段，但它并不是毫无价值的，而是对市场经济进行宏观调控的重要手段。党的十四大报告明确指出：“国家计划是宏观调控的重要手段之一。”事实上，计划作为一种宏观调控的手段，恰恰在市场经济条件下才能够真正有效地发挥作用。在计划经济体制下，由于把计划的作用过于夸大，反而使计划的宏观调控作用未能显示出来，因为那时的计划已是无所不包，而不仅仅是在宏观上进行调节和控制的手段。
对市场经济进行计划调控的必要性，首先在于社会化大生产对计划的普遍需要。市场经济是生产高度社会化的经济，社会再生产的各个方面、各个环节的联系非常广泛和复杂。这种高度社会化的经济要能正常运行，客观上需要一个社会中心进行协调，以使社会生产有组织、有计划地实现各种经济联系和协作。许多实行市场经济国家的实践说明，国家计划具有承担这种社会中心协调经济联系的重要功能，是对市场经济进行宏观调控的重要手段。
对市场经济进行计划调控的必要性，更在于弥补市场机制内在局限性的客观需要。市场机制作为市场经济的基础性调节手段，具有不可替代的优越性，但它也不是万能的，而是有着自身内在的局限性和缺陷，即存在所谓“市场失灵”问题。这些主要有：第一，市场调节的滞后性。市场信息是经济运行中已经发生不平衡之后的信息反馈，因而市场机制的调节是在事后，这种事后性往往造成社会经济资源的浪费和经济发展的不稳定。第二，市场调节的局部性。市场机制并非在任何领域都能有效发挥作用，有些领域的经济活动只靠市场是调节不了或调节不好的，如重大经济结构和布局的调整、社会收入的公平分配、资源和环境的保护等。第三，市场调节的短期性。市场提供的信息在时间上是短期的，一般只反映眼前的供求关系和价格状况，不能反映以后时期供求和价格的变化，这就使市场调节只适应于短期的调节。第四，市场调节具有盲目性。在市场经济条件下，商品生产经营者依据市场信息决定自己的生产经营行为，但是市场信息是不完全的，这就使得依据这种信息所作出的决策具有一定的盲目性。市场机制的这些局限性表明它不能保障所有经济资源的最优配置，不能保证国民经济持续、稳定、协调发展。因此，市场经济客观上需要政府进行有意识、有计划的宏观调控，而国家计划就是宏观调控的重要手段。[⑥]
计划调控可以在一定程度上弥补市场机制的缺陷，如可以迅速调动现有的资源用于重点建设和短线产品的生产；可以进行事前和主动的调节；可以对社会经济进行总体性调节以及对个体利益与整体利益、短期利益与长远利益进行协调等。
计划作为宏观调控的手段，以社会经济运行总体为对象，主要通过经济政策和经济措施来调节经济利益，最终实现预期的社会经济发展目标。在社会主义市场经济的宏观调控体系中，“计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策。”[⑦]从这个意义上说，计划也是经济手段。计划与财政、金融一起，是宏观调控中覆盖最全面、影响最广泛、使用最经常的三种重要经济手段，而计划又是综合协调各类调控手段的手段。
计划调控在市场经济条件下具有普遍意义，即使是“在今天高度发展的资本主义社会里，古典自由主义经济的原有形式已不能全面实现其机能，需要有人为的政策上的国家干预。因此，可以说任何意义上的计划，都有其必要性。”[⑧]“在现代世界里，政府完全可以很好地从事广泛的经济活动，包括调整收入和财产的分配，处理外部经济和外部不经济，对付结构上的不可分性，维持经济的普遍稳定。要达到所有这些目标，政府就应该，其实也必须预先作好计划。”[⑨]
而对于要实现经济赶超目标的发展中国家来说，计划调控更是不可缺少的。刘易斯也认为：“目前，听任市场经济自由放任的发展，这在不发达国家毫无疑问是一个错误的答案。”[⑩]
计划调控对于我国这样的发展中国家实现社会稳定和经济的超常规发展有着更为重要的意义。
（三）市场经济条件下计划调控的法律化
在市场经济条件下，计划的形式主要不是采取以往的指令性计划，而更多的是采取指导性计划。今后，国家计划的任务主要是合理确定国民经济和社会发展的战略、宏观调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构和生产力布局，安排国土整治和重点建设等。这样的计划具有多种功能，如规划功能、导向功能、配置功能、协调功能和激励功能等。但计划作为对市场经济进行宏观调控的重要手段，其在我国的经济生活中实际作用的发挥程度还要取决于计划调控本身的合理与科学。而这就离不开法律制度的保障。
现代经济理论中不仅有“市场失灵”的问题，而且也有“政府失灵”的问题，而计划的局限性在某种程度上可以构成政府失灵的一个方面。虽然计划具有弥补市场失灵的优越性，但它也不是万能的，也有其局限性。这主要表现在：首先，受信息不完全性的影响。计划的制订在很大程度上依赖于完善、及时的信息，而受主客观因素的影响，信息的收集、加工、整理以及传递往往难以做到完善、及时。其次，受主观认识水平的限制。除信息的不完全性以外，人们自身认识能力也是有局限的，因而存在着计划的制定不符合客观要求的情况。第三，受不同利益的牵制。各种计划出自不同的政府部门和具体的工作人员之手，代表着不同部门和地区以及集团的利益，因此计划的最终确定往往受到较多的牵制。第四，受非经济因素的影响。单纯的计划机制还容易受到非经济性因素（如政治势力、当权者出于政治目的等）的左右，产生所谓的非经济性调节，使计划偏离合理的目标。
为使计划调控在市场经济条件下发挥出其应有的作用，尽可能减少在这方面发生“政府失灵”的情况，国家应当将计划加以法律化，使其建立在法治的基础上，以此作为国家进行宏观调控和引导市场运作的依据。因此，在市场经济条件下，计划法不是可有可无的，而是不可缺少的，应该尽快出台。我国的计划法没有诞生在三十多年的计划经济条件下，而有必要、也完全有可能诞生在社会主义市场经济条件下，这的确是令人回味的，但不是偶然的。因为，高度集中的计划经济体制使计划几乎无所不包，主要采取行政命令的形式，并缺乏实行法治的基础，而社会主义市场经济体制则为计划确定了一个比较恰当的位置，也就使人们能在这个位置上来制定和运用计划法，以有效发挥计划调控的作用。
在市场经济条件下，计划法首先应对计划进行正确的定位，依法界定计划的性质和计划的范围，保证计划真正是建立在市场经济的基础上的宏观调控手段，而不能让计划越位，挤占了本应由市场机制发挥作用的领域，也不应让计划在应由其发挥作用的领域缺位，并保障政府计划职能的充分行使。其次，计划法应当对政府计划调控职权的行使行为进行必要的约束。计划调控行为如其他宏观调控行为一样，是政府行使公共权力的表现，这种权力的行使是关乎全局的，影响非常大，如果不能得到必要的约束，受到相应的法律调整，这种权力就有可能发生失控和滥用的情况，影响国民经济的正常运行。
有学者认为，市场的自我调节是计划的前提，可以影响计划的制定或者限制计划的实施、甚至促使计划的修改与废除，从而在一定程度上避免了计划的某些缺陷对市场造成的负面影响，但不可能消化计划的所有缺陷。当市场的内在缺陷于条件具备或变化而凸现、以至于市场失灵而“自身难保”时，包括计划在内的宏观调控等调节措施的介入，恰恰是为了尽可能弥补或消除市场的缺陷，此时，就需要从法律的角度来严格地制定与实施计划，力图将计划的缺陷限制在最小的范围之内-这就是计划法。因此市场是对包括计划在内的国家调节手段的“第一次限制”，而包括计划法在内的经济法则是“第二次限制”。在实践意义上，计划法对计划的意义则主要表现为：计划法对计划权力的限制和约束以及计划法的信赖保护机制。[11]我们认为这种分析是有道理的。
二、计划法的基本理论概述
（一）计划法的概念和性质
按照给部门法下定义的传统“模式”，计划法就是调整计划关系的法律规范的总称，或者说是调整在计划的制定和实施过程中发生的社会关系的法律规范的总称。实际上，在法和经济法的属概念的基础上，计划法只需要说明它与其他法的主要差别就可以了。因此可以简单地说，计划法就是规范和保障国家计划调节的法。从内容上看，计划法包括计划实体法和计划程序法。
计划法在性质上属于现代经济法的范畴。既然计划法属于经济法范畴，那么它也就具有经济法的基本性质。由于从性质上将法律划分为公法和私法是法律的基本分类，因此经济法的性质，主要是指它在公、私法的基本分类中如何归类的问题。虽然有人认为经济法具有公法的性质，但似乎更多的人认为经济法横跨公、私两个领域，兼有公法与私法的性质，尽管在具体的表述上不完全相同。我们也认为经济法属于公法与私法结合的社会法，只不过其中的公法因素更多一些，因为经济法在很大程度上体现了确认和规范政府干预经济生活即权力干预权利的因素。有人认为经济法是行政法的私法化的结果，并且指出：认识“经济法是社会法”的意义不亚于认识“宪法是根本法”的意义。[12]
计划法也明显地体现了经济法的公法与私法相结合的社会法性质。计划法所调整的是国家对市场经济活动进行计划调控的经济关系。本来，市场经济活动本身应该属于企业竞争自由、营业自由的范畴，属于“私人”活动领域，是私法的调整对象，但是在计划的制定和实施活动中却体现了国家的干预或调节因素，计划法对其进行调整主要运用了规划、指导等公法的调整方法。这种用公法的方法调整原本由私法调整的领域，是计划法具有公法与私法结合性质的主要原因。
（二）计划法的特征
作为经济法的一个组成部分，计划法具有经济法的一般特征，如经济性或专业性、政策性、行政主导性和综合性等。[13]当然，计划法在体现经济法的一般特征时又有自己的方式，从而形成了其在经济法中的一些特殊性。从计划法的基本性质和内容出发，我们认为计划法至少具有以下几个方面的鲜明特征。这些特征也具体地、典型地体现了经济法的特征。
计划经济制度篇4
一、印度混合经济管理模式的形成及特征
按照财产所有制形式，国民经济管理的微观基础为公有制、私有制和公私混合所有制，并由此形成公有制为基础的国民经济管理模式、私有制为基础的国民经济管理模式和公私混合所有制为基础的国民经济管理模式。此外，资源配置方式也
是构成一国经济管理模式的重要内容。一般说来，有何种财产所有制形式。此外，资源配置方式。按照资源配置方式，传统经济模式可以分为计划经济模式和市场经济模式。由于市场经济内部政府对资源配置过程中干预的形式和程度的不同，于是形成计划管理模式和政策管理模式。
(一)印度混合财产所有制形式及其特征
独立后，印度经济中存在三咱主要财产所有制形式。一是以财产公有制形式为基础的公营经济。它主要是通过把殖民政府财产收归国有、大型私营企业国有化、财政政投资和利用外援兴建公营企业等方式而建立起来的，包括直属中央政府的司局级企业、依据议会通过的有关法令建立等我种组织形式。二是独立前就已存在并主要活跃在农业、零售业、纺织服装、食品加工、小型企业、乡村企业和家庭手工业等关系大众基本生活城要领域的财产私有制形式为基础的私有经济。三是主要由城镇企业工人集资建立的工作合作社和农村农民自愿组成的各作社购成的以财产集体所有制形式为基础的全作经济和少量外国资本参与的财产混合所有制为基础的合营经济。
印度混合财产所有制形式颇具特色。一是公营经济比重较低，但地位重要。直到20世纪80末期，公营经济在印度国内生产总值中也只占4/1左右，但由于其在原子能、铁路、邮政、军工、石油天然气、银行金融、粮食储备等战略性领域占
垄断地位，在机器设备制造、电力生产与分配、航空运输、国际贸易等地位极为重要。二是私营经济比重较高，且作用重要。直到1986年，私营经济在全印劳动力就业总数中仍占90％，在全印工业产值中约占70％。活动领域也非常广泛，主要集中在农业及相关领域、纺织服装、国内贸易、服务业等与人民生活密切相关的领域。可见，私营经济不仅规模较大，而且作用重要。三是政府重视对公营企业的领导与监督。印度许多公营企业实际为政府所有，政府对其主要运用指令性计划和直接控制的方法。在每个五年计划中，对其投资实行行政部门管理方式，生产什么、生产多少、销往何外等均由政府确定；所需原材料由政府供应，财务受同级议会监督，其实为半事业性质的单位。政府与公营企业的关系基本上是领导和被领导的关系。四是政府注意对私营经济的指导与控制。在每个计划中政府总是规定其投资规模及其在计划投资中的比例；对其投资领域、投资地点、生产品种、生产数量、产品质量、产品价格及销售渠道等一系列问题，主要通过许可证法、工业政策等行政法令和经济政策实行控制，并通过价格、信贷、税收等经济手段加以引导，使其为计划规定的社会经济发展目标服务。印度政府既注意对其发展的引导，更重视对其发展的控制。可见，印度经济管理模式既不是纯粹的公营经济形式也不是纯粹的私营经济形式，而是公私并存的混合经济形式；印度的公营经济和私营经济的发展都受到政府的严格控制。
（二）印度混合资源配置方式及其特征
独立后，印度在构成混合经济的基础上，坚持实行经济发展的五年计划，利用经济计划配置重要生产要素；同时，也不放弃市场在资源配置中的作用，注意利用价格、利率等经济杠杆进行资源配置。因此，印度实行了经济计划与市场调节相结合的混合资源配置方式，但更强调政府对市场配置资源行为的干预。一是经济计划配置资源。1950年印度成立国家计划委员会，负责制订全国发展计划；同时，各地方政府要制订地方发展计划，甚至各经济部门也制订部门发展计划，从而形成完整的计划体系。重要的是，全国发展计划需经过议会审查批准，地方发展计划须经地方议会以及国家发展委员会的批准。为加强对经济计划的执行，在印度中央政府内还设立了计划执行部。在每个五年计划文件中，要规定计划期内国家社会经济发展目标和主要社会经济指标，包括公私部门、各政府部门和各地方政府的投资额等。印度这种把投资引入所希望的渠道的计划，不同于由市场力量决定资源分配的指导性计划。二是市场机制配置资源。独立后，市场机制继续在印度经济发展中起着显著的作用。印度不仅存在商品自由市场和期货市场，而且还存在证券市场，劳动力市场也逐渐得到发展。为发挥市场在经济发展中的作用，印度注意利用价格、税收、利率、汇率等各种市场机制配置资源。三是政府参与资源配置。在决定政府财政对公营企业的投资数量、投资领域和投资地点等方面，印度政府拥有绝对权力；在限制私营部门的投资领域、投资地点和投资数量等方面，以及利用外国投资方面，对外资的投资地点、投资领域、投资比例等，印度政府也拥有极大的权力；印度政府也会对市场机制在资源配置方面的作用加以引导甚至给予一定程度的限制。如印度对关系国计民生的许多产品的价格实行国家控制的管理价格；对农业、小型工业、乡村工业、出口等优先部门按照优惠利率发放贷款，以扶持其发展。
印度实行经济计划、市场机制和政府参与等多种资源配置方式，且颇具特色。一是计划在资源配置中的作用明显。印度特别强调经济计划在资源配置中的作用：在中央和各邦政府内设立的经济计划机构，实际上是一个具有权威性的政府机构，不仅制订社会经济发展总体计划，而且还要制订部门发展计划；经济发展计划不仅要经过各级政府多次讨论，而且在批准前要交社会各界讨论；政府还专门设立经济计划执行机构――计划执行部，以保证计划所规定的社会经济发展目标和经济增长指标的实现。二是市场在资源配置中的作用受到限制。印度市场的存在和发展依然受到诸多限制：各邦市场之间还存在某些隔离，完全统一的国内市场还没有真正形成，石油天然气市场完全为公营石油天然气公司垄断；粮食等依然为政府收购，商品市场也不完善；劳动力市场不很健全，发展受到诸多限制，甚至连就业登记所也数量不多；资金市场、资本市场等也不完善，外汇市场甚至不存在。由此可见，印度市场体系尚待完善，市场机制在资源配置中的作用仍受到极大的限制。三是政府在资源配置中的作用较大。长期以来，印度政府不仅直接参与资源配置，如对公营部门的投资，而且还利用劳动工资政策、收购价格政策、金融利率政策等等实行间接管理，不仅规定对部分粮食实行收购，而且还要求公营企业购买小型企业的产品；对一些重要的工业品实行管理价格，对重要服务价格也实行政府管理；各银行必须将其吸收存款的相当一部分用于购买政府核准的债券，必须将放款的相当一部分给予农业、小型企业、乡村工业等政府规定的优先发展行业，对发放给优先部门的贷款必须实行低于通行利率的优惠利率。所以印度的资源配置方式既不是纯粹的计划配置的资源配置方式，也不是纯粹的市场配置的资源配置方式，而是计划配置与市场配置并存的混合资源配置方式，但更重视政府在资源配置中的作用。
二、印度混合经济管理模式的调整
（一）财产所有制形式的调整
20世纪80年代，印度政府对经济政策进行了重大调整，但基本上没有触及财产所有制形式。只是从90年代初期开始进行经济改革，印度政府才逐渐触及财产所有制形式。一是缩小公营经济的垄断领域。80年代后期，拉・甘地政府对公营企业主要实行谅解备忘录制度，扩大其经营自；对病态私营企业不再国有化，不再扩大公营经济规模。90年代初期，拉奥政府实行的重要举措是，大幅度缩小公营经济垄断经营的领域，规定只有原子能、军工等战略性领域由政府垄断经营；对个别严重亏损的地方政府公营企业实行破产处理；规定其重大事务一律由董事会讨论决定；其可利用新增利润自行扩大生产门类，生产创新产品并利用所得外汇进口生产设备，扩大生产规模等。90年代后期，瓦杰帕伊政府加速经济改革，减少政府对公营企业所持股份，对其逐渐实行私有化。2004年国大党执政后，私有化的步伐放慢。经过调整与改革，印度公营经济活动领域减少，相对规模有所缩小，但绝对规模仍在扩大。二是放松对私营经济的限制。80年代，英・甘地政府允许私营企业每年自动扩大5%的生产能力；拉・甘地政府允许私营企业在5年内自动扩大25%的生产能力。90年代初期，拉奥政府进行经济改革，逐渐取消对生产许可证的限制，大幅度扩大私营经济的活动范围，基本上取消反垄断法，使大型私营垄断企业的投资地点、投资规模等不再受到限制。瓦杰帕伊政府进一步放松了对私营经济的限制。经过调整与改革，印度私营经济的相对规模和绝对规模都进一步扩大了。三是放松对外国投资的限制。80年代，印度对外国投资的政策基本上没有松动。90年代初期，拉奥政府逐渐放松对外国投资的限制，瓦杰帕伊政府进一步放松了对外国投资的限制：不再要求外方必须转让技术，逐渐扩大外国投资的领域，提高外国投资的比例，有的领域甚至允许外商独资。外资参与印度证券市场的条件也逐渐放松。经过调整与改革，本国企业与外国企业混合而成的合营经济的规模增大了。四是进一步鼓励城乡合作经济，特别是农产品生产、加工、销售一体化组织形式，使合作经济规模进一步扩大。因此，印度经济在调整与改革过程中，呈现出“公退私进”的状况，即公营经济的活动领域有所缩小，私营经济的活动领域逐渐扩大，但混合经济制度依然存在。
（二）资源配置方式的调整
尽管经过调整与改革，印度的财产所有制形式并没有发生本质变化，但是印度却对资源的配置方式进行了重要改革。这主要体现在如下几个方面：一是逐渐取消对企业生产的限制。首先放松对私营企业生产投资的限制，在允许其自动扩大生产能力的基础上，逐渐取消对其生产能力的限制，不再过问其生产多少；通过扩大其生产经营领域，减少对其生产什么的限制。拉・甘地时期，通过与公营企业签订“谅解备忘录”，扩大其生产经营自，对企业生产什么和生产多少等不再干预，让市场更多地影响企业的生产经营。二是逐渐放松对产品价格的控制。90年代初期，印度政府逐渐减少实行管理价格的商品种类，只对钢材、水泥等几种重要商品保持管理价格，其它商品价格都由市场决定；许多服务价格也放开了，只保留对铁路运费等重要服务价格的管理。对货币的对外汇率，也逐渐放开，由市场供求来决定其升降。三是逐渐放松对资金来源的限制。各银行按照规定将其吸收存款用于购买政府核准债券的比例大幅降低，按照规定放款的比例也已大幅下降；政府对企业生产经营活动所需资金的来源限制减少了，企业可以到国内外市场筹集发展资金。四是逐渐放松对产品销售的限制。对公营企业产品销售的限制逐渐减少，让企业更多的产品可以在自由市场上销售；逐渐取消对公营企业进出口贸易的垄断，私营企业特别是外商合资企业可以涉足进出口贸易，从而逐渐放松对产品销售的限制。但是，印度的经济计划依然坚持下来，其在资源配置中的作用依然存在；政府对商品、资本、劳动力等多方面的限制也依然存在。因此，印度只是在保留政府作用的同时，增强了市场机制的调节功能。
不难看出，经过80年代以来的经济政策调整与改革，印度的财产所有制形式和资源配置方式并没有发生实质性变化，依然保持了公私并存的混合财产所有制形式和经济计划与市场调节相结合的混合资源配置方式，只是实行某些有利于私营经济发展的政策措施，在公私并存的财产所有制形式中逐渐扩大了私营经济的规模，并实行某些有利于市场发育的政策措施，让市场机制在经济计划与市场调节相结合的资源配置方式中发挥更多的作用。
三、印度实行混合经济管理模式的原因
独立后，在社会经济发展过程中，印度形成了公私并存的混合财产所有制形式和经济计划与市场调节相结合的混合资源配置方式。经过80年代初期开始的经济政策调整和90年代初期开始的经济改革，印度只是减少了对公营经济的干预，放松了对私营经济发展的限制，更多地利用市场机制配置资源，公私并存的混合财产所有制形式和经济计划与市场调节相结合的混合资源配置方式并没有发生实质性的变化。剖析印度社会经济发展的基本国情，我们不难发现，印度所以一直实行混合经济管理模式，是由印度社会的生产力、社会生产关系、社会政治关系及国际经济环境和混合经济管理模式等方面的特点所决定的。
（一）社会生产力水平的多层次
经过独立后近60年的艰苦努力，印度社会生产力水平已大为提高。在印度农业生产活动中，抽水机、拖拉机、收割机等现代农业机械已经得到运用；在印度工业生产领域，大型数字化机床、先进仪器设备和计算机等也已广泛使用；在运输行业中，卡车、电动机车、大型轮船、运输机等的使用都已非常普遍；电灯、电话、电视机、洗衣机等现代文明产品，也已进入印度城市人民的生活。但是传统社会生产力在印度社会经济发展和人民生活中依然广泛存在：牛耕地、人工收割、人工灌溉等传统生产方式在印度农业生产活动中依然随处可见；手工操作、手工作坊等在印度工业生产领域仍占有重要地位；牛车、人力车等人畜搬运方式在印度城乡依然常见；许多边远农村依然不能用电灯照明，更不要说使用电话等现代通讯工具了。因此可以说，迄今为止，印度社会生产力水平依然呈现出多层次性。这种多层次的社会生产力，成为印度混合经济管理模式的基础，也从根本上决定了混合经济管理模式的合理性。
（二）社会生产关系的多样性
在人类社会发展过程中，是生产力决定生产关系，有什么样的生产力，就有什么样的生产关系。印度社会生产力的多层次性，也决定了印度社会生产关系的多样性。如前所述，在印度社会生产活动中，存在着多种多样的财产所有制形式：既有纯粹的财产公有制形式和纯粹的财产私有制形式,也有工人农民形成的财产集体所有制形式和公营部门与私营部门（包括外国投资）结合而成的各种混合财产所有制形式。多种财产所有制形式，决定了印度社会经济发展过程中生产方式的多样性。实际上,在印度发展的每个领域，都存在多种生产方式。在印度工业生产领域，既有许多运用现代管理方式的大机器工厂，也有以家庭为生产单位的手工作坊；在印度农业生产领域，有组织严密的现代化公司农场，也大量存在以农民家庭为生产单位的个体生产方式；在商业服务领域，虽然有许多按照现代管理方式建立的股份制公司，但也有大量以家庭甚至个人为经营单位的个体服务机构。因此，印度社会生产关系的多样性，也在一定程度上决定了印度混合经济管理模式的存在。
（三）社会政治关系的多元化
社会生产力的多层次性和社会生产关系的多样性，也在一定程度上决定了印度社会政治关系的多元化。不同层次的社会生产力和不同的社会生产关系，都在一定程度上形成了不同的社会政治群体；同时，这些不同的社会政治群体，也就在一定程度上代表不同层次社会生产力和社会生产关系的利益。印度还是世界上政党最多的国家之一。在印度社会中存在着各种各样的政党和政治组织，既有代表大资本和中小资本利益的政党，也有代表工人、农民和小手工业者利益的组织；既有代表知识分子群体利益的政党，也有代表失业劳动者群体利益的组织，还有代表各地区利益的政党和组织。这种在利益多元化基础上形成的政治关系的多元化，也要求经济管理方式的多样性，以照顾各个层次人民的利益和各个地区的利益，从而保证社会政治稳定，为社会经济发展营造安定的国内政治环境。
（四）国际经济模式的多样性
第二次世界大战后，在世界各国社会经济发展过程中，形成了各种各样的经济管理模式：一些西方资本主义国家在坚持财产私有制形式的同时，实行市场配置资源的方式，形成自由市场经济模式，但是一些西方资本主义国家在保留财产私有制形式的同时，逐渐形成了财产公有制形式，同时实行了社会经济发展计划，采用经济计划与市场调节相结合的资源配置方式，逐渐形成社会市场经济模式；新出现的东方社会主义国家则主要实行财产公有制形式，并同时实行计划配置资源的方式，形成计划经济模式。印度领导人认为，印度在社会经济发展过程中，既不能照搬西方发达国家的经济模式，也不能完全采用东方社会主义国家的经济模式，因此印度自然采取了混合经济管理模式，只是较多地偏重于计划经济模式。这种模式可以吸取纯粹东西方经济模式的长处，并在一定程度上避免纯粹东西方经济模式的短处。因此经过经济政策调整和经济改革，印度只是更多地吸收了西方市场经济模式的长处，以抵消东方计划经济模式的短处，依然保留了混合经济管理模式。
（五）混合经济管理模式的互补性
从理论与实践的结合上看，混合经济模式本身可以互为补充，取长补短，互相促进。一般说来，私营经济的基本动机是追求利润。发展私营经济可以促进经济增长，提高经济效益，但社会效益却难以实现；公营经济可以较好地实现社会效益，但由于承担较多的社会责任而经济效益较差。同时，利用经济计划配置资源，政府干预经济可以保证社会效益的实现，但不利于经济增长和经济效益的提高；而利用自由市场配置资源，可以促进经济增长，保证经济效益，但可能损害社会效益。因此，两者的混合却可以在一定程度上坚持社会效益，也可以在一定程度上增进经济效益。过去，印度强调发展公营经济，限制私营经济发展；强调政府干预经济，限制市场在资源配置中的作用，虽然经济稳定增长，但是速度缓慢；虽然有一定经济效益，但是经济效益低下，从而使增加就业、社会公正等社会发展目标难以实现。印度在经济政策调整和改革过程中，放松了对私营经济的限制，更多地利用市场机制配置资源，以更好地发挥私营经济和市场机制的作用，但是并没有取消公营经济和经济计划，依然坚持混合经济管理模式，只是调整了二者混合的程度，利用二者的互补性，在保证社会效益的同时，更好地发挥经济效益。实际上，经过调整与改革，印度经济增长速度明显加快了。
计划经济制度篇5
1计划经济体制概述
1.1计划经济体制的含义
计划经济是一种建立在市场经济基础上的社会经济体系。它避免了市场经济发展的盲目性、不确定性等问题。计划经济体制,又称指令型经济,是对生产、资源分配以及产品消费事先进行计划的经济体制。大部分的资源是由政府所拥有的,并且由政府指令分配资源,不受市场影响。计划经济是共产主义的经济体系,它的建立为社会经济的发展提供了科学的保证。只有实现计划经济这一科学体系,社会经济才能消除资本主义市场经济所产生的弊端,才能达到社会经济高速、平稳和健康的发展。除此之外还有三种经济体系分别为市场经济体系、传统经济体系和混合经济体系。1.2计划经济体制的特征
①公有制经济在所有制结构中占据主导地位;②国家对经济活动采取直接指令性行政管理;③经济决策权高度集中;④社会资源的计划配置;⑤交易活动的非价格特征;⑥分配方式上采取按劳分配;⑦经济结构呈现明显的城乡分化和二元结构;⑧经济生活政治化。
2社会主义市场经济含义及基本特征
第一,在所有制结构上,以公有制为主体,多种所有制共同发展,多种所有制经济长期共同发展,国有企业通过平等竞争发挥主导作用。
第二,在分配制度上,以按劳分配为主体,其他分配形式为补充,效率优先,兼顾公平。
第三,在宏观调控上,能把当前利益与长远利益,局部利益与整体利益结合起来,更好地发挥计划与市场两种手段的长处。
3社会主义计划经济体制利弊分析
3.1计划经济体制与市场经济体制的区别
邓小平说,计划和市场都是手段。它们都以公有制经济为主体,但是,两者又存在着根本性的区别。首先,计划经济体制中公有制占绝对主体,基本上不存在其他的经济所有制了。其次,计划经济体制是指令式,它以行政管理为主,经济决策权高度集中,缺少市场管理和法律管理。最后,分配方式的极端化,就以按劳分配为主,而无其他分配方式。
3.2计划经济体制的有利之处
现实的状况是市场化被当做了目的,市场俨然成为衡量经济运行方式优劣的标准。而市场化的既得利益者将这种观念灌输给社会大众,他们正在自觉地把市场当做手段。以市场作为衡量标准,计划完全失去了作为一种手段的资格和合理性。现在应将市场和计划作为手段,它们都必须服从于社会整体利益,其优劣都要以社会整体利益为标准来衡量和取舍。
计划经济体制的最大优点是可以使所有的人都有工作;它不像市场经济那样严重消耗自然资源;很好地解决中国目前面临的贫富差距现象,它能使社会上的贫富差距不像市场经济那样严重,身份等级差别也较小。
3.3计划经济体制的弊端
实行公有制就要强制地剥夺一切人的生产资料;基本人群要终其一生在一个单位工作和生活,以便于安排工作计划和生活物资的供应计划。高度计划指令经济要求对经济运行的各方面都要做出细致的计划,这会导致计划多具刚性缺乏灵活性。政府当局出于政治目的实施资源配置计划,忽视经济效率,导致计划经济配置低效。在货币支付之外,人们开始寻求其他的支付方法,搭便车等行为普遍化。政府投资和资源配置等优先保证城市和重工业发展,农村和农业发展明显受到城市和工业发展的压制,导致后期经济增长中产业链条的断裂。计划经济体制政治上实行分权模式,由于模式边界难以把握,经济生活的政治化很容易引发社会性的道德危机。
4结论
社会主义计划经济体制有其合理性,也有其发展的必要性。若想要社会主义计划经济体制得以正常的运行,要以一个合理的产业发展战略计划为核心,形成一整套合理的经济发展方针政策,这样中国经济的问题都能逐步解决。
计划经济制度篇6
关键词:计划经济体制,经济体制改革,市场经济,改革开放
从1978年12月中共十一届三中全会召开算起,到2008年,中国的改革开放已经走过了整整30年。这30年,中国的变化是惊人的、举世瞩目的。我们每一个人,都在这个过程中有亲身的经历。
我们谁都不是先知先觉者,谁都不可能在1978年就能预知此后的中国经济会怎样一步步发展起来。我们都在改革开放的道路上学习、提高、成长。
回顾这30年,使我感触最深的是:第一,计划经济体制为什么异常牢固?第二,中国经济体制改革是怎样起步的?在序言中,我想就这两个问题谈一谈自己的想法。
计划经济体制为什么异常牢固
在已经建立社会主义计划经济体制的国家,改革是非常艰难的。尽管中国同发达国家在经济和技术上的差距越来越大,但传统的计划经济体制仍然可以照常维持下去。这一体制的性质决定了它有可能顽强地存在下去。原因是:
第一,计划经济体制把企业置于行政部门附属物的地位,企业既不能自主经营,又不能自负盈亏。企业的生产数量、生产品种、价格以及企业的生产要素供给与生产成果的销售都处于政府计划部门和有关行政主管机构的控制之下,企业如果想自行决定生产和经营,稍稍摆脱一下计划的安排,稍稍违背一下行政主管机构的意愿,就会受到制裁,直到把企业领导人撤职或给予其他处分。行政权力支撑着整个计划经济体制的运转。因此,一个企业想背离计划经济的轨道,是十分困难的。同样的道理,在计划经济体制之下,居民个人实际上也处于行政部门附属物的地位。个人作为劳动者,在什么工作岗位上就业和担任什么工作,都由劳动人事机构按计划安排好,流动难以如愿,抵制这种安排等于自己断送了继续工作的机会。
个人作为消费者,也要由计划部门安排,具体表现为生活必需品是凭票证供应的、住房是由单位提供的、甚至子女的升学就业也无一不同行政主管机构的安排有关。假定居民个人想离开计划经济所安排的居住地点或工作单位,他在生活上将遇到很大的困难。这样,从居民个人的角度来看,同样可以认为计划经济的运转得到了行政权力的支撑。
计划经济制度篇7
关键词:社会主义市场经济理论;商品经济;计划经济;市场经济
中图分类号:F092文献标志码:a文章编号:1673-291X(2010)28-0013-03
在论及社会主义市场经济理论的创立时,人们更多地注意到邓小平对创立这一理论的贡献,这是必要的。但是,任何思想的形成,都“必须首先从已有的思想材料出发,虽然它的根子深深扎在物质的经济的事实中。”[1]从思想史视角看,的社会主义商品经济思想对于社会主义市场经济理论的形成具有奠基作用,陈云的“三主三补”等思想在体制改革和人们思想观念的转变中具有承上启下、承前启后的作用。这些都是社会主义市场经济理论最终形成和发展的思想基础,作用不容忽视。撇开了前面的探索过程,邓小平社会主义市场经济思想就变成无源之水,无本之木。
一
20世纪50年代末,在探索适合中国国情的社会主义道路的最初实践中,针对“”和化运动中理论界出现的否定商品生产和价值规律的问题,通过研读斯大林的《苏联社会主义经济问题》、《苏联政治经济学教科书》等著作,结合中国实际,着眼于经济发展,形成了较为系统的社会主义商品经济思想。这些思想对于社会主义市场经济理论的形成具有非常重要的价值,起了奠基性作用。
论述说,列宁曾经大力提倡发展商业,因为苏联那时城乡商品流通有断流的危险。我们在1950年也曾有过这种危险。现在运输不好,出现半断流的状态。因此必须扩大商品生产。提出:“中国是商品生产很不发达的国家,需要有一个发展商品生产的阶段”[2],“商品生产的命运,最终和社会生产力的水平有密切关系。因此,即使过渡到了单一的社会主义全民所有制,如果产品还不很丰富,某些范围内的商品生产和商品交换仍然有可能存在。”[2]“必须在产品充分发展之后,才可能使商品流通趋于消失。”[2]他批评一些人避开使用还有积极意义的资本主义范畴――商品生产、商品流通、价值法则等来为社会主义服务,是对马克思主义不彻底、不严肃的态度。经过此后多年在消除商品经济思想支配下,逐步缩小商品生产和商品交换范围的实践,这些思想在20世纪80年代初发展为“商品经济充分发展是一个不可逾越的阶段”;他提出的商品生产“同资本主义制度相联系就是资本主义的商品生产,同社会主义制度相联系就是社会主义的商品生产”[2],“必须肯定社会主义的商品生产和商品交换还有积极作用”[2],“要有计划地大大发展社会主义的商品生产”[2]的思想,在20世纪80年代初成为确定中国社会主义经济性质的重要依据和思想基础。1984年10月,中国共产党十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》(以下简称《决定》)明确指出,中国社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”,商品经济的充分发展是社会经济发展不可逾越的阶段;他指出,不承认商品生产,是不承认客观法则的表现。他肯定价值规律法则的那段著名的话:“这个法则是一个伟大的学校,只有利用它,才有可能教会我们的几千万干部和几万万人民,才有可能建设我们的社会主义和共产主义。否则一切都不可能”[2],对于改革开放后社会主义商品经济的发展,起了非常重要的思想指导作用。
晚年在关于理论问题的重要指示中说,我们建设了一个如列宁说的没有资本家的资产阶级国家,跟旧社会差不多,分等级,有八级工资制,按劳分配,等价交换,要拿钱买米、买煤、买油、买菜。对于现在实行的商品制度,必须在无产阶级下加以限制。这表现出了着眼于经济发展与着眼于政治和社会发展思考问题时所得结论的不同。发展商品经济对于发展社会主义经济的积极作用与其造成的社会后果和社会主义目标之间的距离是矛盾的。他在解决这一矛盾时,着眼于政治和社会发展,更多时候所表现出的限制和逐步取消商品经济的愿望,掩盖、窒息了他关于发展社会主义商品经济的极其宝贵的思想。当然,高度集中的计划经济在体制和运行机制上排斥商品生产、商品交换和市场机制,则是制度方面的原因。
二
国民经济恢复和第一个五年计划时期,中国在完成全国财政经济统一、资本主义工商业改造、开展大规模经济建设等任务的过程中,逐步形成了全国集中统一的计划经济体制。随着社会主义改造的完成和中国经济发展规模的扩大,经济体制方面某些统得过多过死的弊端逐渐显露出来。陈云根据他当时觉察到的问题,在党的会议上提出了“三主三补”的思想,即在工商业经营方面,国家经营和集体经营是工商业的主体,一定数量的个体经营是补充;在生产计划方面,计划生产是工农业生产的主体,按照市场变化而在国家计划许可范围内进行的自由生产是补充;在流通领域,国家市场是社会主义的统一市场的主体,一定范围内国家领导的自由市场是补充[3]。这些思想对于刚刚确立的社会主义经济制度和经济体制更好地适合中国的实际情况,促进生产力发展,具有重要作用。但是,由于我们党对于如何进行社会主义建设经验不足,由于过去在对社会主义的理解上所形成的许多不合实际的僵化观念,使其没有得到很好的贯彻和实现。
经济体制改革伊始,陈云即集中精力探讨如何在计划经济体制框架下利用市场机制的问题。经过对几十年计划工作全面深入的反思和研究,陈云抓住了计划与市场的关系这一核心问题,1979年3月写出《计划与市场问题》一文。该文对于经济体制改革的起步起了思想奠基作用。
陈云溯源说:“计划工作的规则:有计划按比例。这一思想来之于马克思。”[3]回顾社会主义发展的历史,他肯定地指出:“在社会主义革命还没有在一个国家胜利以前,马克思就设想过社会主义经济将是有计划按比例发展的,这个理论是完全正确的。”“1917年后苏联的经济计划和1949年后中国的经济计划,都是按照马克思所说的有计划按比例办事的。”“当时苏联和中国这样做是完全对的”[3]。历史上,由于建立计划经济体制的苏联经济在“二战”前十多年一直高速发展,战后经济恢复也迅速,并长期居世界第二工业大国地位。中国通过建立计划经济体制,在落后的农业国基础上,通过低消费、高积累战略,也获得了工业化所需的大量资金,在优先发展重工业的前提下,较快建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。这当然说明了马克思的理论、苏联和中国的实践是正确的。陈云的这一结论性认识是对历史实践的正确概括。但问题还有另一面,陈云指出,由于我们没有根据已经建立社会主义经济制度的经验和本国生产力发展的实际状况,从理论上“对马克思的原理(有计划按比例)加以发展”[3],导致计划工作制度中“只有‘有计划按比例’这一条,没有在社会主义制度下还必须有市场调节这一条。”这一缺点造成计划工作在实践中偏离了预先设计的按比例发展的目标,原料工业与加工工业、各个工业部门之间、工农业之间等都比例失调;“因为市场调节受到限制,而计划又只能对大路货、主要品种作出计划数字,因此生产不能丰富多彩,人民所需日用品十分单调。”[3]忽视市场调节,造成经济计划对价值规律的忽视。市场经济虽具有盲目性,但由于客观规律作用,能够最终实现按比例发展,也不会出现产品单调现象。长期以来,由于“左”的影响,人们把发展社会主义商品经济的种种正确措施当成“资本主义”,因而在经济体制上所有制过度集中统一、忽视市场机制的问题长期得不到解决。陈云切中要害,他强调地指出了计划经济和市场经济同时并存的必然性和必要性,提出:“整个社会主义时期必须有两种经济:(1)计划经济部分(有计划按比例的部分);(2)市场调节部分(不作计划,只根据市场供求的变化进行生产,即带有盲目性调节的部分)。”从这两部分的地位和相互关系看,第一部分是基本的、主要的;第二部分是从属的、次要的,是必需的、有益的补充[3]。确立两种经济并存观念,意味着对完全排斥市场调节的大一统的计划经济观念的突破,是人们转变传统观念的重要一步。
陈云展望说,今后的经济调整和体制改革中,从计划与市场比例看,“不一定计划经济部分愈增加,市场经济部分所占绝对数额就愈缩小,可能是都相应地增加。”[3]当人们深刻认识到两种经济同时并存的必然性和必要性,形成“整个社会主义时期必须有两种经济”的共识后,市场经济部分所占的比例必然会有增加。在当时尚未摆脱传统观念束缚的情况下,这是对计划与市场发展趋势的富有远见的前瞻性表达。在稍后的1982年,陈云进一步将其概括为“鸟笼经济”。
陈云从理论源头上阐述了计划经济的根源性,又在对经过多年发展的计划经济的弊端深刻反思的前提下将市场调节看做是根据实际对马克思原理的发展,论证有力,易为人们所接受。这些理论认识和思想观点成为中国经济体制改革前期一段时间的重要指导思想。但坚持计划经济为主,在旧体制框架内修补和改良,只让市场调节补充其不足,不能解决中国经济进一步发展所面临的问题。根本改变原框架,形成新思路,成为推动经济体制改革实践前进的迫切要求。
三
对于经济体制改革,邓小平没有局限于从保持计划经济体制框架的视角看问题。他思维的逻辑基点是发展生产力。他就强调:“讲社会主义,首先就要使生产力发展,这是主要的。”[4]随着改革实践的深入,他的计划与市场“结合论”、“方法论”思想愈益明显。1979年说,“我们是计划经济为主,也结合市场经济”,是“社会主义利用这种方法来发展社会生产力。把这当做方法,不会影响整个社会主义,不会重新回到资本主义。”[4]他赞成陈云当时提出的“主辅论”思想。1982年4月,邓小平在一次谈话中说:经济体制改革还只是试点,实行对外开放对内搞活的政策也只是开始,“最重要的,还是陈云同志说的,公有制基础上的计划经济,市场调节为辅。”[5]他认为,我们的缺点在于市场运用得不好,经济搞得不活。“计划与市场的关系问题如何解决?解决得好,对经济的发展就有利,解决不好,就会糟。”[6]这与陈云当时的认识也具有一致性。但在陈云沿着“主辅论”的思路思考问题时,邓小平一直思考的是用什么方法才能更有力地发展社会生产力的问题,因而对问题的提法,思考和认识的结果就会出现差别,这种差别逐渐显露出来。1984年党的十二届三中全会《决定》公布之后,中国改革开放的步子明显加快,大量的社会经济活动由指导性计划或完全由市场调节,市场调节的范围进一步扩大。邓小平认为,经济加速发展的成就,是由于走了计划经济和市场经济相结合这个路子。1985年10月,邓小平在同外宾谈话时指出:“搞计划经济和市场经济相结合,进行一系列的体制改革,这个路子是对的。”[6]这里,结合论、方法思想已经非常清晰。邓小平领悟到,多年的改革过程,就是市场的意义和作用不断提升的过程。实践已经表明,凡是注重发挥市场调节作用,市场作用发挥较充分的地方,经济就更有活力,生产力发展就比较快。当继续加大市场取向改革力度,对计划经济体制进行全面的根本性改革,成为改革实践中亟待科学解决的一个焦点问题的时候,结合论、方法论的思路就提供了更为广阔的空间。1987年,邓小平在听取中央领导同志汇报关于十三大报告起草情况时的一番谈话表明他已经敏锐地抓住了这一问题。他明确指出:计划和市场都是方法。“我们以前是学苏联的,搞计划经济。后来又讲计划经济为主,现在不要再讲这个了。”[6]1989年6月,邓小平再一次重申,“要继续坚持计划经济与市场调节相结合,这个不能改。”[6]
但是,理论认识的不彻底性是很难保证改革总是沿着正确的方向前进的。八波后,在经济领域里又对私有化和市场化进行批判。对市场化的批判却表明把计划经济看做社会主义制度本质特征的观念根深蒂固,从社会制度本质上对问题进行理论阐发才是抓住了问题的根本。邓小平在提出必须从理论上搞懂,资本主义与社会主义的区分不在于计划还是市场这样的问题病经过一年多的思考后,1992年的南巡谈话对问题进行了一揽子解决。“计划多一点还是市场多一点,不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义,资本主义也有计划;市场经济不等于资本主义,社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[6]计划与市场手段论与社会主义本质论,判断改革成败得失的“三个有利于”标准,共同构成了对长期困扰人们的理论问题的系统的彻底的解决,解除了人们对于实行社会主义市场经济会导致走上发展资本主义道路的担心。摒弃集中计划经济体制,逐渐建立社会主义市场经济体制成为十四大明确提出的改革目标。
参考文献:
[1]马克思恩格斯选集:第3卷[m].北京:人民出版社,1995:719.
[2]中共中央文献研究室.著作专题摘编:上[m].北京:中央文献出版社,2003:973-981.
[3]陈云文选:第3卷[m].北京:人民出版社,1995:13-247.
[4]邓小平文选:第2卷[m].北京:人民出版社,1994:236-314.
[5]陈云年谱:下[m].北京:中央文献出版社,2000:293.
[6]邓小平文选:第3卷[m].北京:人民出版社,1993:17-373.
what’stheideologicalBasisofSocialistmarketeconomytheory
Jiameng-xi
(Dept.ofideologicalandpoliticaltheoryeducation,Guangdongwomen’spolytechnicCollege,Guangzhou511450,China)
计划经济制度篇8
一、职责调整
（一）减少微观管理事务和具体审批事项
1、深化投资体制改革，进一步确立企业的投资主体地位，更好地发挥县（区）政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。
及时修订调减投资核准项目目录，大幅度提高市级核准项目的规模（限额）标准，缩小投资审核范围，下放投资审核权限。
国家、省、市级规划内和年度计划规模内的固定资产投资项目，除少数需报国家、省、市政府审批、核准或由市发展和改革委员会审批、核准外，区分不同情况由县（区）政府、行业管理部门审批、核准，或由企业自主决策。
2、地方规划和专项规划、专项产业政策，除按规定需报国家、省、市政府审批的外，由县（区）政府和行业管理部门在国家、省、市级规划和政策的指导下分别制定。
3、取消已由省、市政府公布取消的行政审批事项。
（二）集中精力抓好宏观调控
重点是拟订和组织实施国民经济和社会发展战略、总体规划、年度计划；搞好国民经济综合平衡，维护经济安全；加强经济运行监测，协调解决经济运行中的重大问题；加强投资宏观管理，调控全社会投资总规模；加强宏观经济和社会发展的预测预警和信息引导，增强扩大开放条件下经济协调发展的能力；指导推进和综合协调经济体制改革，统筹综合性经济体制改革，协调推进专项经济体制改革。
（三）划入的职责
将原市工业交通办公室承担的“协调解决全市工业口经济运行中的主要问题”、“调节工业经济正常运行”、“负责煤、电、油等经济运行保障要素及铁路运输力的综合协调和重要储备物资的应急调节”以及“石化、电力、煤炭等能源行业管理”职能划入市发展和改革委员会。
（四）划出的职责
将工业行业管理有关职责划入市工业和信息化局。具体包括：全市工业行业规划和产业政策制定；技术改造投资管理；按市政府规定权限，审批、核准规划内和年度计划规模内工业和信息化固定资产投资项目；贯彻国家、省高技术产业中涉及生物医药、新材料等的规划、政策和标准并组织实施；工业的节能、资源综合利用和清洁生产促进工作；稀土行业发展的职责。
二、主要职责
（一）拟订并组织实施全市国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，统筹协调经济社会发展，研究分析市内外经济形势，提出全市国民经济发展、价格总水平调控和优化重大经济结构的目标、政策，提出综合运用各种经济手段和政策的建议，受市政府委托向市人大提交国民经济和社会发展计划的报告。
（二）负责监测全市宏观经济和社会发展态势，承担预测预警和信息引导的责任，研究宏观经济运行、总量平衡、全市经济安全和总体产业安全等重要问题并提出宏观调控政策建议，负责协调解决经济运行中的重大问题，调节经济运行，负责组织重要物资的紧急调度和交通运输协调。
（三）负责汇总分析全市财政、金融等方面的情况，参与制定财政政策和土地政策。综合分析全市财政、金融、土地政策的执行效果。
（四）研究经济体制改革的重大问题，组织拟订综合性经济体制改革方案，协调有关专项经济体制改革方案，会同有关部门搞好重要专项经济体制改革之间的衔接，指导经济体制改革试点和改革试验区工作。
（五）拟订全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策及措施，衔接平衡需要安排政府投资和涉及重大建设项目的专项规划。争取中央、省级财政性项目建设资金，安排市级财政性项目建设资金，按照国务院和省、市政府规定权限审批、核准、备案重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类重大投资项目和大额用汇投资项目。指导和监督国外贷款建设资金的使用，引导民间投资的方向，研究提出利用外资和境外投资的战略、规划、总量平衡和结构优化的目标和政策。组织开展重大建设项目稽察。指导工程咨询业发展。
（六）推进全市经济结构战略性调整。组织拟订综合性产业政策，负责协调第一、二、三产业发展的重大问题并衔接平衡相关发展规划和重大政策，做好与国民经济和社会发展规划、计划的衔接平衡；协调农业和农村经济社会发展的重大问题；会同有关部门拟订服务业发展战略和重大政策，拟订现代物流业发展战略、规划，组织拟订高技术产业发展、产业技术进步的战略、规划和重大政策，协调解决重大技术装备推广应用等方面的重大问题。负责石化、电力、煤炭等能源行业管理，拟订能源发展战略、规划和政策。
（七）组织拟订区域协调发展的战略、规划和重大政策，研究提出城镇化发展战略和重大政策，负责地区经济协作的统筹协调。承担西部大开发工作。综合协调全市开发区的规划和发展工作。
（八）编制重要农产品、工业品和原材料进出口总量计划并监督执行，根据经济运行情况对进出口总量计划进行调整，拟订战略物资储备规划，负责组织战略物资的收储、动用、轮换和管理，会同有关部门管理市级粮食、棉花和食糖等储备。
（九）负责全市社会发展与国民经济发展的政策衔接，组织拟订社会发展战略、总体规划和年度计划，参与拟订人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生、民政等发展政策，推进社会事业建设，研究提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障与经济协调发展的政策建议，协调社会事业发展和改革中的重大问题及政策，维护社会稳定。
（十）推进可持续发展战略，负责全市节能降耗的综合协调工作，组织拟订全市发展循环经济、全社会资源节约和综合利用规划及政策措施并协调实施，参与编制生态建设、环境保护规划，协调生态建设、能源资源节约和综合利用的重大问题，综合协调环保产业和清洁生产促进有关工作；落实国家应对气候变化的有关政策措施。
（十一）拟订全市国民经济和社会发展、经济体制改革的有关规范性文件。负责全市招标投标综合管理工作。
（十二）组织编制全市国民经济动员规划、计划，研究国民经济动员与国民经济、国防建设的关系，协调相关重大问题，组织实施国民经济动员有关工作；承担市国防动员委员会有关具体工作。
（十三）承办市政府交办的其他事项。
三、内设机构职责
根据上述职责，市发展和改革委员会设12个内设机构：
（一）办公室
负责机关政务工作，督促检查机关工作制度的落实；负责机关会议的组织和决定事项的督办；负责文电、机要、档案、、保密、接待、计划生育、精神文明、综合治理、后勤服务、机关财务和资产管理等工作；负责机关和所属单位的机构编制、干部人事、劳动工资、培训、专业技术职务评聘等工作；负责离退休人员的服务管理工作；负责组织实施目标责任考核工作；负责人大议案、建议和政协提案的办理。
（二）发展规划与区域经济科
提出国民经济和社会发展战略、国民经济和社会中长期发展、总量平衡及结构调整的目标和政策；组织拟订全市国民经济和社会发展中长期规划、全市主体功能区规划，并对规划实施情况进行监测与评估；提出全市推进城镇化的发展战略和重大政策措施；统筹协调全市经济社会发展重大专项规划和区域规划；协调国土整治、开发、利用和保护政策，参与制定土地政策，参与编制水资源平衡与节约规划、生态建设与环境整治规划；指导地区经济协作；协调落实促进区域协调发展战略、规划和重大政策，提出重大项目布局建议并协调实施；负责使用国内资金项目进口设备减免税的确认初审工作。
（三）国民经济综合科
监测分析全市经济运行态势和国内外经济发展变化，进行宏观经济和社会发展的预测预警；研究总量平衡，提出宏观调控的目标以及运用各种经济手段和政策的建议；开展宏观调控经济评估；组织拟订年度国民经济和社会发展计划，起草综合计划报告；组织编制应急预案，提出年度重要商品平衡的总量目标和相关政策建议；提出国家重要物资储备政策建议，拟订并协调全市国家重要物资储备计划；指导县区经济发展计划工作；研究分析全市财政政策和货币政策执行情况，并提出建议；提出直接融资的发展战略和政策建议，研究审核企业债券的发行和资金投向，牵头推进全市产业投资基金和创业投资的发展及制度建设；承担新闻和信息引导等工作；承担市苏陕协作办公室的日常工作。
（四）经济体制综合改革与政策法规科
研究全市经济体制改革的重大问题，提出年度经济体制改革工作意见；参与研究和衔接有关方面拟订的专项改革方案；指导推进经济体制改革试点和改革试验区工作；负责统筹城乡工作；承担机关有关规范性文件合法性审核、行政复议、行政应诉工作。
（五）固定资产投资科（市重点项目领导小组办公室）
监测分析全市全社会固定资产投资运行情况，研究拟订全市全社会固定资产投资总规模和投资结构的调控目标、政策、措施，编制下达全市全社会固定资产投资年度投资计划、市本级财政预算内基本建设年度投资计划；负责全市行政事业单位建设项目、城市基础设施、城市环保设施、廉租住房、公检法司等设施项目审批和投资安排；负责全市经济适用住房和房地产项目备案，编制下达全市经济适用房建设指导性计划；负责全市招标投标综合管理工作；指导工程咨询业发展；承担市重点项目领导小组办公室日常工作。
（六）农村经济科
综合分析农业和农村经济发展情况，提出全市农村经济发展战略、体制改革及有关政策建议，协调全市农业和农村经济社会发展的重大问题；衔接平衡农业、林业、水利、气象等发展规划、计划和政策，提出重大项目布局建议并协调实施；承担市以工代赈办公室日常工作。
（七）产业协调科（市国民经济动员办公室）
综合分析全市工业和服务业发展的重大问题，组织拟订综合性产业政策；统筹工业、服务业的发展规划与国民经济和社会发展规划、计划的衔接平衡；协调重大技术装备推广应用和重大产业基地建设；协调服务业发展中的重大问题；负责利用外资、淘汰落后产能、外资项目减免税确认等有关工作；承担市国民经济动员办公室日常工作。
（八）高技术产业科
综合分析全市高技术产业及产业技术发展态势，组织拟订高技术产业发展及产业技术进步战略、规划及扶持措施；组织管理高技术产业化示范相关工作；统筹衔接平衡全市信息化发展规划、科技发展规划与国民经济社会发展规划、计划；参与组织推动技术创新和产学研联合，协助管理新材料基地建设；推动全市国民经济新产业形成。
（九）社会发展科
综合提出全市社会发展战略，组织编制社会发展规划和年度计划；协调人口和计划生育、文化和广播电视、教育、卫生、体育、文物旅游、民政等发展政策；组织编制有关专项计划，协调全市社会事业发展和改革的重大问题；综合分析提出全市促进就业、调整收入分配、完善社会保障与经济协调发展的战略和政策建议；推进相关体制改革，协调解决相关重大问题，安排全市社会事业发展重点建设项目。
（十）经济贸易科
监测分析全市流通和物流业运行状况，组织拟订重要农产品、工业品和原材料进出口总量计划和重要商品总量平衡计划，并根据经济运行变化提出计划调整建议；会同有关方面管理市级粮油、化肥等储备计划；组织拟订现代物流业发展战略和规划；协调流通和物流业发展中的重大问题。
（十一）能源发展和资源节约环境保护科
研究提出全市能源发展战略、中长期规划、区域发展规划、年度指导性计划和产业政策；拟订能源对外开放战略、规划及政策；承担全市石油、天然气行业管理工作；指导能源行业节能和资源综合利用工作；承担科技进步和能源装备相关工作；组织拟订能源行业标准；组织拟订新能源、水能、生物质能和其他可再生能源发展规划、计划和政策并组织实施；组织拟订并实施全市煤炭工业发展战略和规划；拟订煤炭加工转化为清洁能源产品、火电、核电和电网有关的发展规划、计划和政策并组织实施；协调有关部门开展煤层气利用工作；协调全市电力行业管理；综合分析全市经济社会与资源、环境协调发展的重大战略问题；组织拟订全市资源节约和综合利用、发展循环经济的规划和政策措施并协调实施，参与编制环境保护规划；指导节能执法单位开展节能执法工作；组织实施清洁发展机制工作；承担市节能降耗工作领导小组办公室的日常工作。
（十二）交通发展科
交通运输发展规划与国民经济和社会发展规划、计划的衔接平衡；综合分析交通运输运行状况，协调有关重大问题，提出有关政策建议；负责拟订全市交通运输中长期发展规划；监测和分析交通运输业的发展状况，编制市公路、城市轻轨、铁路、机场建设项目规划；负责交通运输项目的前期工作，配合做好交通运输项目的立项、可行性研究报告的审批和初步设计评估及审查；负责与部、省有关部门的工作联系，落实交通建设过程中需要地方政府有关部门协助解决的问题；承担市铁路建设领导小组办公室的日常工作。
机关党的机构按规定设置。
纪检、监察机构按有关规定设置。
四、人员编制
市发展和改革委员会机关行政编制53名。其中：主任1名，副主任4名（1名兼任市物价局局长），总工程师1名，市重点项目领导小组办公室主任1名（副处级），科级领导职数20名（含监察室主任职数1名）。
五、其他事项
（一）市发展和改革委员会加挂市物价局牌子，主管全市价格工作。
（二）管理市粮食局。
（三）市发展和改革委员会负责编制重要工业品、原材料和重要农产品的进出口总量计划，市商务局负责在市发展和改革委员会确定的总量计划内组织实施。粮食、棉花、煤炭由市发展和改革委员会会同市商务局在进出口总量计划内进行分配并协调相关政策。
（四）市发展和改革委员会和市粮食局的有关职责关系。（1）市粮食局拟订的全市粮食流通发展战略、重大规划、产业政策和提出的粮食流通体制改革建议由市发展和改革委员会审定或审核后上报。（2）市发展和改革委员会负责拟订粮食进出口计划。（3）市粮食局提出的粮食储备的收储、动用建议，经市发展和改革委员会审核后上报。
计划经济制度篇9
十一五规划是根据中共中央建议编制,由全国人民代表大会审议批准的一个重要文件,因此,它在我国社会政治和经济生活中有着特殊的意义。为了正确厘定规划与经济法的关系,特别是在经济法中是否应当终结计划法,则需了解十一五规划的性质。关于规划的性质,有学者根据规划的程序,将它与法律等同,认为规划是一部有中国特色的宏观调控法和经济法的来源;〔1〕也有学者认为,规划就是计划,“是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署”〔2〕。但是,由于规划是根据中共中央的建议编制,并由全国人大表决通过,所以,许多学者从规划产生的特殊程序而将其视为法律或具有法律性质的文件,甚至认为它比普通法律应当具有更高的效力,意图使法律服从规划,并将法律当作实施规划的手段。显而易见,这种观点仅仅是根据产生程序而不是内容来界定规划的性质,属于形式意义的规划观。笔者认为,界定规划的性质应当依据其内容而不是产生形式,因为只有内容才反映了其基本属性以及与法律等社会现象之间的区别和联系。
法律是关于人的行为规范,它为人们指定了行动的方向以及违背后的不利后果,此即法律的规则性,也是构成法律的基本要素。规划是否属于法律,取决于其是否具有规则性。在法律规则中,权利和义务是最基本的内容,离开具体的权利和义务规范也就无所谓法律。从这一角度判断,如果规划属于法律,就应当具有明确的权利和义务内容。但是,从内容看,十一五规划只是明确了我国未来五年经济和社会发展的目标、战略以及政府的行动方向,并不是在社会主体之间配置权利和义务,不能成为社会成员的行为规范。正如规划所言:“主要是引导市场主体行为,是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图,是全国各族人民共同的行动纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”（参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人民出版社,2006年,6页。）此外,规划如果具有法律性质,还应当具有与权利和义务相一致的法律责任,以制裁那些违背规划或不执行规划的行为。但是,规划中没有也不可能存在法律责任或类似的责任,所以,无论是以何种形式通过,规划都不具有规范性。
由中共中央建议编制,并由全国人大通过,这是因为规划涉及到我国经济和社会发展战略问题,是宪法规定的须由全国人大批准的重大事项。虽然规划制定和通过的程序与法律具有形似性,但最高权力机关并非在行使立法权,而是重大事项的决定权,不能就此认为它具有法律的性质。从十一五规划的内容、目的、实施和阶段性等特征分析,它应当属于未来五年内我国经济和社会发展的基本政策而非法律范畴,因此,我们应当从政策的角度来审视其与经济法的关系。规划的政策性决定了它与经济法属于两种不同的社会现象,存在如下诸多区别。
其一,各自追求的价值目标不同。规划属于政策范畴,它追求的是经济和社会的持续、稳定和协调发展,包括宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、资源利用效率目标、城乡区域协调发展、基本公共服务明显加强、可持续发展能力增强、人民生活水平继续提高和民主法制建设以及精神文明建设进展目标等。而经济法属于法律范畴,追求的是“实质正义、社会效益、经济自由和经济秩序”〔3〕,在立法中表现为维护社会经济秩序、保护公平竞争、维护消费者和劳动者权益以及维护社会公共利益等具体价值目标。显然,尽管规划中不乏公平的因素,但其主要是在发展的目标指导下形成的。经济法虽也重视发展,但其理论基础仍然是长期而稳定的法律固有价值。经济法稳定的价值目标和理念,决定了我们应当以此为坐标观察和分析规划的合法性和合理性问题,而不是以规划决定经济法的取舍。
其二,就其内容来看,规划是一个以产业政策以及相关政策为主的纲领性文件;而经济法则是一系列行为规范的总称,这些规范以权利和义务为基本内容,并附之以相应的法律责任。所以,规划不直接涉及人们的权利和义务,仅具有指导性;而经济法则是由一系列法律规范构成,诸如竞争法、消费者保护法、劳动者保护法和宏观调控法等,其中包括诸多权利和义务,是市场主体从事经济活动和政府进行监管以及宏观调控活动时必须遵守的规范。
其三,规划主要在于政府宣示自己的承诺,向市场主体表明自己未来一定时期运用公共资源调节经济的方向。亦即规划主要是政府履行经济调节和公共服务职责的重要依据,是政府应当努力的方向,只对政府具有一定的约束力。即便是这种约束,也只有软约束性质,缺乏明确和具体的规范和责任。市场主体可以根据规划确定的方向做出自己的行为选择,但不具有强制力。经济法则不然,它不但是市场主体的行为规范,而且也是政府的行为规范,是政府在规制市场主体和宏观调控时必须遵守的准则。强制性是二者的重要区别之一。
其四,规划的实施主要依靠发挥市场配置资源的基础性作用,政府只是通过宏观调控、引导社会资源、配置公共资源甚至以法律方式实施规划。从实施机制看,规划缺少一个专门机构来监督实施。而经济法不但有专门的实施程序,而且有专门的机构,以强制力保证实施。这是经济法实现目标的根本保障,也是与规划的根本区别之一。
最后,从存续时间看,十一五规划只在未来五年内发挥作用,此后便成为历史;而经济法则具有长期的稳定性,其时间效力远超过规划。十一五规划的政策性质,决定了经济法学研究应当坚持在法学范围内、用法学的方法和理念来观察规划,用法治标准来审视和评价规划及其实施过程,而不是用规划者的目光来审视和要求经济法。那种试图用规划约束法律的观点违背了法治精神,是计划经济时期计划与法律关系模式的翻版,极易导致政府权力的极度扩张,使法律成为规划的工具和奴仆,因而必须引起警惕。当然,由于采取了一种科学的制定程序和先进的理念,十一五规划与经济法在价值取向、市场与政府的关系、个体与社会关系以及微观和宏观等关系问题上,都有许多契合之处,诸如都追求实质公平和整体效率,都主张政府有限干预,都坚持社会本位,通过政府的宏观调控活动实现宏观经济关系的平衡,都追求社会整体的和谐和宏观调控等。所以,十一五规划既符合经济和社会发展需要,也符合现代法理,具有重要的价值。同时,现代社会经济政策与经济法在理念层面上越来越趋于融合,经济法固有的理念和价值在规划中同样得到体现和转化。因此,经济法学不应割裂与规划的关系,而是应当立足于法学学科本身,结合规划展开研究。
二、计划法应当终结的理由
虽然规划与计划极为相似,甚至有时难以将二者分开,但当我们将十一五规划视为未来五年的基本政策时,它与计划的关系也就十分清晰。因为计划在我国一度是配置资源的基本或唯一手段,而现在被视为宏观调控的手段。所以,过去和现在的计划都是为了实现一定目标的手段或工具。作为经济和社会发展政策,十一五规划需要调动各种手段,包括经济和法律手段,也可能包括所谓的计划,所以,从此意义上看,计划已包含在规划之中。
计划法的创意具体起于何时,可能难以考证,而且也无必要,可以断定是在计划经济或者计划经济向社会主义市场经济过渡阶段。曾几何时,计划法一直被视为经济法的龙头法,受到学者们的青睐和热捧,并极力推动立法机关将其通过实施。但是,学术界的这一热情并未引起当时立法者的重视,直至计划经济结束,学者们的这一心愿也未实现。时至社会主义市场经济时期,学界制定计划法的热度大为降低,不过一些学者仍未放弃努力,并从多方面论证了市场经济条件下计划法的必要性。最近两年,我们还能见到一些论证计划法存在必要性的观点。（关于主张计划法的论述,参见董玉明《市场经济条件下的计划法研究》,书海出版社,2001年;李刚《市场和计划法:对计划的两次限制———试论计划法若干基本问题》,载《经济法论丛》第六卷,中国方正出版社,2002年;应飞虎《论计划法》,载《经济法学家》,北京大学出版社,2005年;王先林《市场经济条件下的计划法初论》,中国民商法律网-商事法学。）可见,计划或计划经济对经济法学的影响至为深远。不可否认,作为国家管理社会的一种手段和贯彻国家意志的工具,计划曾经在我国社会生活的各个方面发挥过重要的作用,对我国产生了极其深远的影响。
我们不完全否认计划的作用,尽管我国曾经将它发挥到极致,但是,计划是否已经重要到非制定法律不可,笔者一直持有异议。经济学已经用自己的理论进行了彻底的否定,而计划和计划法是否符合法理,法学界鲜有思考和批判,倒是大家对市场经济的赞誉似乎与现代法治和法理基本吻合。现在看来,似乎是十一五规划的出现要终结计划法,但是,当我们从法理角度审视计划法时,将会发现这是一个不合法理的设想。或者说,从一开始,计划法的思路就缺乏基本的法理支撑,而在当今的体制下,就更显得不合时宜。为此,学界应当终结计划法的研究,将相关成果转为它用。
首先,也是至为重要的,是计划法缺乏现实的基础。众所周知,法律是调整社会关系的行为规范,但是,“所谓的社会关系不过是人与人之间的行为互动或交互行为,没有人们之间的交互行为,就没有社会关系。社会关系固然依靠身份,但更依靠行为。充满活力的社会关系是由行为作用的。与此相适应,法律是通过影响人们的行为而实现对社会关系的调整。”〔4〕既然法律规范的直接对象是行为,那么,任何法律的制定首先要考虑具体规范的行为实际存在,而且这种行为的重要性已经影响到一定社会关系的和谐,必须以法律手段进行确认、鼓励、限制或禁止。如果一种行为不存在,或者只是普通行为,不会破坏社会关系的平衡,则无需法律干预。那么,目前政府的计划行为是否达到非制定计划法而不能调整的程度呢?笔者以为不然。现代市场经济虽然需要政府从宏观方面进行调控,但政府作用市场的手段有了根本性的变化,主要是采用货币和财政手段实现宏观经济目标。〔5〕在市场经济初期,尽管计划也被视为与市场并列的一种资源配置方式,但经过数十年的过渡,政府实际已不再以计划方式从事经济管理或宏观调控。计划不但在政府文件中已经淡出,而且在实际生活中也没有了一个专门制定和执行计划的机构。因此,法律不需要对这种政府的计划行为做出具体的安排,也就没有制定计划法来规范这种行为的必要。至于为了实现经济稳定增长采取的一些行政措施能否称之为计划,从狭义的计划定义看,显然不能。即便可以称之为计划,至多也属于指导性的计划。但是,鉴于这种计划并未限制市场主体的自由和权利,不会伤及市场机制的发挥,所以,无需用法律进行控制。
其次,学界起初关于制定计划法的设想,并非为了控制权力,而是为了迎合当时政治的需要。众所周知,当初学界对计划法的热捧,是因为国家权力对计划的推崇。在阶级斗争法学和法律工具主义主宰下,法学的任务是如何从法律上证明计划的价值并将之合法化。至于计划是否符合正义和公平,是否妨害个人自由和权利,是否真的能提高效率,是否需要用法律控制,当时的法律学人没有也不敢就此多想。敢想的,就是如何制定一部计划法,将它以法律的形式固定下来,赋予其法律上的权威,让政府拥有一个合法的管理工具。当计划的神秘面纱和光环最终被揭开之后,我们才发现,计划不过是一些掌控大量资源,并自以为已经掌握了所有信息的政府官员们为他人制定的一些数字指标。对制定计划的官员来讲,计划代表了国家的权威和尊严,不论资源分配是否公平,结果如何,人人都必须服从。至于其背后有多少随意性和个人意志的成分,建议立法的学者没有也不敢提出怀疑。结果是近40年的计划不但没有使国家富裕,缩小与发达国家的差距,反而使国人除了简单的生活资料外几乎一无所有。尽管如此,法学界仍然有学者主张计划法。如果说,主张制定计划法的目的是为了控制政府的计划权力,防止政府利用计划剥夺个人的自由和权利,我们说这种计划法完全有必要。因为计划经济本质上就是行政经济和权力经济,是依靠官员们实际并不可能具有的完全理性和高尚道德水准为假设前提的。在这种经济模式中,政府的权力以及其滥用权力的可能性和现实性都是空前的,因而限制政府利用计划手段侵占社会资源和剥夺个人权利和自由就极为重要。然而,从当时的观点不难看出,学者要制定的仍然是一部授权法,而不是控权法。这种立法构想不能不说与法治的精神背道而驰。虽然有个别学者认为,在市场经济条件下应当继续制定计划法,以对计划进行第二次限制,〔6〕但因为计划已被市场机制取代,政府也极少使用计划配置资源,计划对市场主体的行为无任何限制作用,所以,此时再提出控制计划已无必要。何况许多学者主张在市场经济条件下制定计划法并非为了控权,而是追求其他目的。（关于这种观点,可以参见前揭董玉明《市场经济条件下的计划法研究》,38-40页;应飞虎《论计划法》,192-196页。）笔者以为,在市场经济条件下,如果计划仍然是政府使用的一种手段,且立法目的是控制政府的计划行为,防止计划的滥用和计划经济体制的复活,那么,这样的计划法未尝不可。不过,这需要以政府仍然滥用计划权力为前提。所以,从法治社会控制权力的要求看,目前的计划法构想是没有意义的。
再次,公平是法律基本的精神,在市场经济条件下,学者们构想的计划法仍然没有从公平的角度论证计划法的必要性。（近年学者们关于制定计划法的理由,最多的是依据市场失灵和政府失灵理论,也有的是从信息失灵的角度说明计划和计划法的必要性。）何况计划从本质上看就不是一个根据公平原则分配资源和产品的制度,或者说,以往的计划非但不能实现公平,反而加剧了许多社会关系的不平衡,特别是它以剥夺和压制的手段来实现公平的设想,最终是实质的不公平。因此,如果我们不能从公平的角度论证计划法存在的价值,那么,这种设想就没有基本的法理支持,很可能产生不公平的后果。
复次,作为配置资源的一种方式,计划和计划法存在的首要价值应当满足效率的需要,因为“与秩序、正义和自由一样,效率也是一个社会的美德。一个良好的社会必须是有秩序的社会,自由的社会,公正的社会,也必须是高效率的社会。”〔7〕那么,计划法能否满足我国社会效率的需要,实践已经证明,计划经济不但不会实现真正的公平,还曾经导致了社会发展的迟滞。虽然有学者认为,导致发展低效率主要是指令性计划,而市场经济条件下计划主要是指导性计划,二者有着根本的不同。但是,中国20多年经济的高速
发展主要来自市场经济的作用,并非来自指导性计划的贡献,虽然其中不乏政府宏观调控的功劳,但政府的指导性计划在宏观调控中发挥了多少作用,至今尚未可知。所以,主张制定计划法,是否会产生相应的效率,是一个未知数,但目前在没有计划法的情况下,我国经济增长的效率却十分明显。
最后,计划法不可能解决目前市场失灵和政府失灵问题。市场调节虽然能产生效率,但市场失灵是一个不容回避的问题,我国目前大量存在的垄断、环境污染、贫富悬殊、发展不平衡等问题充分证明了这一点。政府虽然为解决市场失灵问题做了许多工作,但由于传统体制的影响,政府失灵的问题也非常严重。所以,市场和政府的双重失灵在目前同时并存,经济法的任务应当考虑如何克服这两种失灵。那么,计划法能否承担这一任务呢?答案是否定的。对垄断和环境污染等市场失灵问题,需要的是反垄断法和环境保护法等相应立法加以克服,而对于政府失灵,则需要通过预算法、政府采购法、转移支付法、中央银行法、价格法和税收法等宏观调控法实现,就目前来看,计划既不是导致市场失灵的原因,也不是导致政府失灵的因素,所以,计划法不能解决这两种失灵,如果制定,其立法和执法成本将远远大于其收益,定会成为一个得不偿失之法。
综上所述,在市场经济条件下,我国既无制定计划法的现实必要性,也无足够的法理作支撑,因此,关于制定计划法的计划应当终结。
三、结语
中国经济法已经走过了20多年的历程,对计划法的研究也经历了同样的历程,可以说,计划法凝结了许多经济法学人的心血和情感,即便是他们的想法备受冷落,也不曾考虑放弃。但是,当党和政府毫不留情地抛弃计划而转用规划安排未来的发展战略目标和方针政策时,经济法学界似乎应当进行更多的思考和反思。经济法的研究是否还应当紧跟政治思维和话语,及时将计划法置换成规划法继续研究?如果研究,将来的结果会不会和计划法一样?显然,大多数学者还未思考这些问题。对经济法学来讲,计划法研究的教训无疑是深刻的。由于缺少基础理论的支撑,经济法没有自己独立的学术话语,加之学界长期紧紧依附政治的研究方法,从而导致我们研究成果的命运只能取决于政治的态度。但是,如果要把经济法学发展成为一门真正的学科,减少对政治的盲从,就必须在既有的法学理论基础上,建立属于自己的基本范畴和基本理念,以特有的秩序观、正义观、自由观和效率观审视和评价政治决策和行动。所以,终结计划法,也是终结一种研究方法和思维定式,是经济法走向科学的开始。
参考文献
〔1〕李曙光.用法治精神规划“十一五”〔n〕.南方周末,2006-02-16.
〔2〕史际春主编.经济法〔m〕.中国人民大学出版社,2005.234.
〔3〕史际春,邓峰.经济法总论〔m〕.法律出版社,1998.152.
〔4〕〔7〕张文显.法哲学基本范畴研究〔m〕.中国政法大学出版社,2001.60,217.
计划经济制度篇10
关键词:计划经济体制,经济体制改革,市场经济,改革开放
从1978年12月中共十一届三中全会召开算起,到2008年,中国的改革开放已经走过了整整30年。这30年,中国的变化是惊人的、举世瞩目的。我们每一个人,都在这个过程中有亲身的经历。
我们谁都不是先知先觉者,谁都不可能在1978年就能预知此后的中国经济会怎样一步步发展起来。我们都在改革开放的道路上学习、提高、成长。
回顾这30年,使我感触最深的是:第一,计划经济体制为什么异常牢固?第二,中国经济体制改革是怎样起步的?在序言中,我想就这两个问题谈一谈自己的想法。
计划经济体制为什么异常牢固
在已经建立社会主义计划经济体制的国家,改革是非常艰难的。尽管中国同发达国家在经济和技术上的差距越来越大,但传统的计划经济体制仍然可以照常维持下去。这一体制的性质决定了它有可能顽强地存在下去。原因是:
第一,计划经济体制把企业置于行政部门附属物的地位,企业既不能自主经营,又不能自负盈亏。企业的生产数量、生产品种、价格以及企业的生产要素供给与生产成果的销售都处于政府计划部门和有关行政主管机构的控制之下,企业如果想自行决定生产和经营,稍稍摆脱一下计划的安排,稍稍违背一下行政主管机构的意愿,就会受到制裁,直到把企业领导人撤职或给予其他处分。行政权力支撑着整个计划经济体制的运转。因此,一个企业想背离计划经济的轨道,是十分困难的。同样的道理,在计划经济体制之下,居民个人实际上也处于行政部门附属物的地位。个人作为劳动者,在什么工作岗位上就业和担任什么工作,都由劳动人事机构按计划安排好,流动难以如愿,抵制这种安排等于自己断送了继续工作的机会。
个人作为消费者,也要由计划部门安排,具体表现为生活必需品是凭票证供应的、住房是由单位提供的、甚至子女的升学就业也无一不同行政主管机构的安排有关。假定居民个人想离开计划经济所安排的居住地点或工作单位,他在生活上将遇到很大的困难。这样,从居民个人的角度来看,同样可以认为计划经济的运转得到了行政权力的支撑。
第二,计划经济体制是由若干个次一级的体制组成的。例如,计划的企业体制、计划的财税体制、计划的金融体制、计划的价格体制、计划的劳动用工体制与人事体制等等。它们彼此紧密地结合在一起,这个次一级的体制依存于另一个次一级的体制,而另一个次一级的体制又依存于第三个次一级的体制,盘根错节,难解难分,此存则彼存,此损则彼损。于是,要想冲破计划经济体制的束缚,对任何单个的企业或单个的居民个人来说,简直是不可思议的事情。而且,就算某个企业或某个居民个人在某种情况下能够违背计划经济体制的规定而使自己的经济活动有所发展,那也只能被当作偶然的、非常规的事情,而不可能成为经常性的、别人可以效法的行为。在这种情况下,绝大多数企业或单个居民都只好对计划经济体制下的安排采取默认和顺从的态度,企业和个人都感觉到自己的力量同强大的计划经济体制相比是太微不足道了,无法挣脱计划经济体制的束缚。
第三,计划经济体制有一种被认为是正确无误、不容怀疑的计划经济理论体系作为支柱,这种经济理论为计划经济体制进行辩护,把计划经济体制的建立说成是社会主义社会的唯一选择,把任何背离计划经济体制的经济行为都说成是修正主义的。这就是说,通过计划经济理论的解释,选择计划经济体制是天经地义的事情,即使计划经济体制之下出现了这种或那种问题,但一来这是历史所注定的选择,无法更改;二来如果要离开计划经济的轨道,那就是滑到了资本主义的邪路上去了,对社会、对企业、对个人的后果都是十分严重的,因为这等于背叛。计划经济体制既有行政权力作为支撑,又有计划经济理论体系为之进行辩护和论证,要想冲破计划经济体制的难度之大可想而知。不仅如此,由于长时期内计划经济理论在意识形态方面占据着统治地位,被确定为正统的经济理论,任何对计划经
济提出怀疑,甚至想作出修正的观点都被打成异端。由于人们从学校里、从书籍报刊上、从电影电视中所读到的和看到的都是宣传计划经济的东西,于是人们也就自觉地或不自觉地对各种想摆脱计划经济束缚的行为加以谴责、加以抵制。某个企业或某个居民个人如果在摆脱计划经济体制方面有些举动,就会陷于非常孤立的境地,周围的人鄙视他、嘲笑他、斥责他,使他不得不屈从于舆论的压力、周围的人的压力。尽管这些压力往往是无形的,以致于到后来,连最初怀疑过计划经济体制的人也会进而怀疑自己可能真的错了:立场错了,观点错了,于是本来正确而且很有创新意义的改革尝试,就这样被扼杀了、消失了。
中国的经济体制改革是怎样起步的
从当初迷信计划经济体制到怀疑计划经济体制,最终到下决心摒弃计划经济体制,必须归功于邓小平同志关于建设中国特色社会主义理论的指导,归功于中共十一届三中全会作出的历史性的决策,归功于理论工作者和经济实践者这些年来在推进改革与开放中的努力。
可以回想一下,当时,在“两个凡是”的思想统治下,要在改革开放方面迈出第一步是何等困难。1978年5月11日,《光明日报》发表《实践是检验真理的唯一标准》一文,从而引发了关于真理标准的讨论。这场讨论受到了“左”的方面的压制。邓小平同志支持了这场讨论,并领导了全国范围内的思想解放运动。
邓小平同志在社会主义经济理论中进行了重大创新。他领导的中国改革开放事业,他所设计的实现中国社会主义现代化的方案与道路,以及他对社会主义现代化的理论研究,填补了社会主义经济发展史上的空白,揭开了这一理论的新的一页,并用中国社会主义经济建设的实践丰富了社会主义经济理论的宝库。毫无疑问,假定没有理论的指导,没有理论上的突破,中国的经济改革不可能取得进展,计划经济体制也就不可能被逐渐打破。
改革开放初期,从1979年到20世纪80年代中期,经济体制改革在农村家庭承包制的推广、乡镇企业的兴起和经济特区的建立这三个方面取得了成绩。正是这些冲击的结果,导致了计划经济体制逐步失去阵地,最终不得不趋于解体。
要知道,农村家庭联产承包责任制的推广、乡镇企业的兴起、经济特区的建立,无一不依赖于改革开放政策的制定,依赖于真理标准问题的讨论以及由此带来的思想解放。如果没有这些,即使有的农村中出现了家庭联产承包这种生产组织形式,它也不可能持久,而且更不可能在全国范围内推广,甚至有可能出现这种情况:在农村普遍挨饿的条件下,可以容忍家庭承包,只要经济形势稍好一些,马上就展开攻势,把家庭承包取消了。再说,即使有的乡镇办起了一些不受计划经济控制的小企业,那它们也顶多只是小型企业。在计划经济体制之下,生产一些被计划经济体制下的国有大中型企业所不注意或不屑于生产的小商品,起着拾遗补阙的作用,不可能扩大生产规模,不可能成为与国有大中型企业一争高下的经济力量。而更有可能的是:它们迟早会被上级主管部门以各种方式纳入计划经济的轨道,朝着所谓“更高级的公有制形式”过渡。
至于经济特区的建立,那更是绝不可能的。经济特区的建立与农村家庭联产承包责任制的出现、乡镇企业的兴起之间的一个重要区别是:农村家庭联产承包责任制的出现和乡镇企业的兴起,最初纯粹是自发性的,而不是政府部门有意识地倡导的,只是在政府领导人发现了农村家庭联产承包责任制的好处及其意义,发现了乡镇企业的作用及其在中国经济中的不可替代性之后,经过研究甚至辩论,统一了认识,才加以肯定,给予扶植。经济特区则不然,在计划经济体制之下,经济特区没有自发建立的任何可能性,经济特区的建立完全是政府的有意识的行动。只有这样,在中国这块土地上才有可能出现深圳等经济特区。从经济特区建立与发展这一事实,可以更清楚地了解到计划经济体制与行政权力怎样牢固地、紧密地结合在一起。假定不是政府采取有意识的行动,那是不可能在计划经济体制与行政权力牢固结合的条件下,使某一个地区冲破计划经济体制的束缚,按市场经济的规则来发展经济的。
到20世纪80年代中期,中国经济终于发生了有深远意义的变化。农村家庭联产承包责任制推广了,乡镇企业兴起了,经济特区建立了。农村经济改革的成就给人们这样一种启示,即只要摆脱计划经济体制的僵硬控制,让农民能够自主经营,自己承担生产经营的风险,并得到自己劳动成果中应当归于本人的部分,蕴藏于广大农村中的生产潜力就会充分发挥出来,使农村的经济走向繁荣;经济特区建设的成就给人们这样一种启示,即中国与发达国家在经济技
术上的差距是可以通过改革与开放而大大缩小的。只要计划经济少一些,市场调节多一些,经济就会以较快的速度增长,人民的生活水平也就会以较大的幅度提高。
启示的威力是巨大的,农村经济改革和特区经济建设的成就向全国人民传达了一个信息:城市经济改革,尤其是国有企业的改革,已经滞后了,必须抓紧时机,推进改革。20世纪80年代前期的经济改革预示着一场更深刻、更艰巨的改革即将展开。它们就像投向死气沉沉的计划经济体制湖面的大石头,激起层层波浪。它们打破了长期的、不正常的寂静,造成了再也平静不下来的经济格局,使中国经济不可逆转地走向改革,走向开放,走向市场经济。