农村土地征收与补偿的政策篇1
[关键词]农民生态权土地征收农村征地生态补偿
[中图分类号]F323[文献标识码]a[文章编号]1004-6623（2016）02-0080-05
[基金项目]江苏省社科规划基金项目“基于农民参与的江苏征地生态补偿法律机制研究”（14FXC002）；中国法学会2015年度部级法学研究课题“我国农村征地生态补偿的制度建构与运行机制研究”[CLS（2015）D140]。
[作者简介]彭小霞（1980―），湖北武汉人，江苏师范大学法学院讲师，博士，研究方向：土地征收补偿与生态补偿。
土地征收中农民的生态权是指被征地农民在土地征收过程中，依据法律享的有在良好生态环境中生产和生活，以维护自身基本生存和发展的权利。对农民生态权的漠视与我国目前土地征收补偿制度中生态补偿的缺乏有很大关联。减少土地征收对农村生态环境的破坏，必须以农民的生态权保护为出发点，构建科学合理的农村征地生态补偿法律机制。
一、农民生态权受损的具体表现
根据我国《土地管理法》第47条规定，土地征收补偿主要是发放给村集体的土地补偿费、发放给被征地农民的安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，其显著特点是我国征地补偿着眼于土地的经济功能的补偿而忽视了土地的生态功能的补偿。我国现行征地补偿法律制度的内容中生态补偿方面存在空白，以及征地主体对耕地价值的认识错位，还有土地征收主体、使用主体在土地征收实践中对农地生态功能的漠视，致使农村生态环境随着土地征收的持续推进被严重破坏，农民的生态权遭受损害。我国农民的生态权在土地征收实践中遭受损害的具体表现有：
1.农民生态利用权受损
对土地的耕种或者说对土地的开发利用权是农民最重要的和最基本的生态利用权。随着城镇化的推进，传统农业不断向现代工业转型，在现代化过程中，农村土地不断在土地征收的名义下转变为建设用地，原来种植农作物的农地被大量开发为商业性和工业性的园区。在农村的经济不断发展的同时，大批城市淘汰的生产技术和高污染的企业随着城市产业结构的调整和城市环境保护执法强度的提升不断搬至郊区和农村地区，使农村生态环境遭受破坏。然而，农村对城市源源不断的资源供给而造成的自身环境污染和生态破坏，却缺乏有效的生态补偿体系的填充和弥补，农民作为贫困群体在经济实力、科技水平与城市居民存在巨大差异，对环境破坏的治理和应对显得能力不足，因而只能被动和无奈地承受环境破坏的恶果，农民利用农村生态系统获取生存和发展的权利成为空谈，换句话说，土地征收中农民的生态利用权在事实上被剥夺了。
2.农民生态知情权受损
生态知情权是生态权体系中的基础性和前提性的权利。我国《环境影响评价法》第11条对于公众的生态知情权作出了初步规定，但在当前农村土地征收实践中，这条规定并未落实，农民生态知情权和生态利益往往存在隐害的情形，或者说农民在涉及自身生态权益的土地征收事项上缺乏知情权，如被征地用途是否会损害生态环境、征地对生态环境的损害程度、是否采取了补偿措施等等农民都不知情。土地征收程序都是政府主导，被征地农民对于征地在审批前不享有知情权，对其审批的过程和结果更无从监督。一些存在严重污染的工业投资和发展计划，在公益征收的旗帜下大行其道。被征地农民在有关生态环境利益的土地征收目的以及后期的土地开发和利用上存在着信息不完全和不对称，这种不利处境直接影响了被征地农民生态权益的保护和救济。
3.农民生态参与权受损
生态参与权的目的是建立一种沟通机制，协调不同利益群体的矛盾，使各种利益群体在生态的利用、开发、保护等决策上能够表达其不同的利益诉求，实现利益平衡和共存。生态参与权是农民保障和实现自身生态利益的一项必须具备的程序上的权利。一方面农民由于受自身文化素质和行为习惯的影响，其参与生态环境保护的方式比较狭窄；另一方面，被征地农民参与农村生态保护缺乏激励机制，而且目前的政府主导型征地程序排斥农民参与，农民生态参与权的行使还处于较低的水平。在实践中，农民大多在生态利益被侵犯后通过上访和抗议等非制度化方式参与生态维权。而这种非制度化的生态参与在地方政府维稳目标和片面追求行政效率的惯性思维的支配下，往往遭遇了强制打压或者有意搁置的冷处理，因而农民的生态参与维权行为难以取得预期效果。另一方面，被征地农民生态参与权的缺失与其生态知情权受侵犯密切相关，被征地农民的环境知情权的缺失直接导致其生态参与权的实现存在困境。
4.农民生态利益表达权受损
农民的生态权遭受损害时，农民的生态利益表达呈现出两极分化的局面。一方面，出于对现有利益格局和权利制衡关系的理性判断，农民在权利维护上表现出犹豫和畏缩，在这里称其为“柔弱的农民生态权救济行为”；另一方面，随着生态权损害程度的加深和农民自身权利意识的增长，被征地农民生态维权的自力救济力度也逐渐提升。在GDp至上的政绩观的影响，或者说在“资本挟持环境治理”的过程中，地方政府很容易与污染企业组成利益同盟，却无视被征地农民的生态利益诉求，行政机关主要运用行政命令和行政强制等行政手段对农民的反映、陈情、请愿、上访等生态利益表达诉求进行强制打压，通过国家强制力隐匿社会矛盾和消除不满情绪，致使被征地农民生态利益表达权难以实现。
二、农村征地生态补偿机制的实质
征地生态补偿是在公平正义的前提下，对土地权利人在土地征收中的生态利益进行分配、整合和保障，从而实现对农民生态权的保护。
1.征地生态补偿机制本质上是一种利益分配机制。其内容包括：第一，提供生态产品和生态服务。主要是指农村土地被征后，针对被破坏的生态环境，由生态补偿主体提供生态环境服务和促进生态产品的生产来达到生态的养护，这实际上是生态补偿主体对生态受偿主体所遭受损失的生态利益的补偿。第二，恢复整治。维护生态系统平衡时维护人类生存和发展的基础。对于开发商在土地开发利用中对自然资源的破坏以及造成的生态系统的失衡，必须进行治理和修复，这实质上是人类对给大自然造成损失的填补。第三，控制和限制。生态补偿还包括出台一些政策上的优惠措施，具体有：征收生态补偿费、生态税，设立生态补偿基金等将土地征收行为对生态环境的影响控制在可再生自然资源的再生速度范围和自然环境的自净能力限度内，限制和控制土地开发商对被征地地区的生态环境的破坏以及对农民的生存和发展机会的剥夺。
2.征地生态补偿机制本质上是一种利益整合机制。作为生态补偿在土地征收中的延伸和深化，征地生态补偿实际上是对土地权利人在土地征收中的生态利益的重新整合和协调，主要体现在：第一，在征地中生态资源消耗比较多的群体对生态资源消耗较少的群体作出补偿；第二，在征地过程中为自然环境保护作出贡献小的群体对自然环境保护作出贡献大的群体进行补偿；第三，由征地活动所带来的生态受益区域对生态受损区域作出补偿、生态资源开发区域对生态资源被保护区域作出补偿。
3.征地生态补偿机制本质上是一种利益保障机制。征地生态补偿机制的建立，从根本上说是为了保护、恢复与治理因征地而破坏的生态环境，从而实现农民生态权的保护。具体说来，是政府按照土地资源开发对自然环境的破坏程度来不同的征收生态补偿费，同时将纳入预算管理的补偿费转化为专门保护土地生态环境的专项基金，对为保护生态系统而失去更好发展机会的受损者给予弥补，对生态环境的贡献者与维护者进行奖励与资助。因此，征地生态补偿可理解为外部化的生态环境成本的负担机制，是促进环境保护的维护农民生态利益的保障机制。
三、农村征地生态补偿法律机制的构建
农村征地生态补偿法律机制的构建应着力解决农村征地生态补偿实践中存在的几个关键问题――“谁补偿”、“补偿给谁”、“补偿多少”、“怎么补偿”，其分别对应着征地生态补偿的主体、补偿的对象、补偿的标准和范围、补偿的方式。
1.征地生态补偿的主体
首先，国家（中央政府）是非常重要的补偿主体，其承担的主要角色表现在：生态资源的所有者、生态补偿决策的作出者、生态资源的管理者和公共生态利益的提供者和补偿实施者。作为全国整体生态利益的维护者，国家有义务使公共生态利益保值或增值，当人民的公共生态利益受到损失时，国家有责任对生态利益受损的人或地区进行生态补偿。
其次，是土地开发利用者。在征地生态补偿中，土地利用者是以合法的程序征用土地，并对土地进行开发利用，在此过程中对生态资源所有者和使用者的利益产生了损害，应该进行补偿。因此，土地利用者也是生态补偿的实施主体。然而，土地征收实践中，开发商基于市场主体逐利的本性不仅会尽量缩减对被征地农民的经济补偿，再加之环境保护观念的缺乏以及生态环境保护的外部性，开发商更倾向于忽视土地作为自然资源的的生态价值。这使得大量的农地的生态平衡功能随着土地征收而丧失却得不到补偿，引发被征地地区以及相邻地区的生态危机。
最后，地方政府拥有一定的行政职能，承担着地方生态补偿政策的制定、中央生态补偿政策的执行以及生态补偿实施过程中的管理和监督等多项职能，所以地方政府理论上应作为被征地农民生态利益的强有力的维护者。然而，征地生态补偿实践中，在各种内外因的综合作用下，地方政府扮演的角色恰恰相反。宥于我国目前分税制的财政体制改革，为获得更多的财政收入，地方政府开始大量依赖于“土地财政”；以及在经济利益至上的不当政绩观的误导下，地方政府会与土地开发上结成利益同盟者，置本地区的生态利益而不顾，由被征地农民生态利益的维护者蜕变为被征地农民生态利益的侵犯者和被征地地区生态环境的破坏者。
2.征地生态补偿的对象
我国征地生态补偿的对象主要是农村集体组织和被征地农民。根据我国《宪法》第10条的规定，农村集体是农村土地的合法所有主体，农民是农村土地的合法使用主体，因此农村集体和农民是土地征收生态补偿的最直接利益相关主体。随着农地的大量征收，客观存在的农地生态价值在城市化进程的冲击下不断减损，但作为土地征收主体的地方政府和土地开发经营主体的开发商却无偿消耗了农村土地资源的生态价值，农村集体和农民为保护土地资源和生态环境的付出没有获得弥补，生态补偿在征地补偿中的缺失所带来的严重后果是耕地锐减，大量土地抛荒、闲置的现象，生态环境破坏严重，农村集体和被征地农民成为征地中生态利益的最大受损者和牺牲者。除此以外，从整体主义生态观考察，土地与其他自然资源一起构成生态系统整体，主体在某一块土地上的经营开发行为会对它周围的生态环境造成影响。所以，土地被征收很容易造成土地单一农用形式被人为分割为建设用地和农用地两种，使农用地的规模利用率降低，不仅影响了周围未被征用的残留地的耕种，而且也使相邻土地的生产率下降。因此，相邻地区农民和残留地经营者也是征地生态补偿的利益相关者①，有权利要求获得生态补偿。
3.征地生态补偿的标准
为最大限度的保护农民在土地征收中的生态权，应该确立公平的征地生态补偿标准，使农民在土地征收中的生态损失得以合理的弥补。而公平的征地生态补偿标准必须结合征地补偿和生态补偿各自的特性，以征地补偿标准为基础和参考，体现为区域性、市场性和合法性的特征。首先，这里的“公平”并非抽象的泛指，而是指确立征地生态补偿标准必须考虑不同区域的具体情况。所以，公平的征地生态补偿标准不是“一刀切”的统一采用同一标准，而是根据被征地地区在经济发展水平、生态破坏程度等方面不同的特征，确立区域化的生态补偿标准。其次，确立市场化的征地生态补偿标准，必须大力发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制的作用，让市场形成合理的土地资源价格，在确立具体地块的价格时，以相邻地的市场价格为参考并根据市场行情加以调整和修正。再次，征地生态补偿标准确立的合法性。征地生态补偿，其实质是政府在公平的基础上对被征地农民及相关区域生态利益的重新调整，其结果表现为政府以行政、经济、法律等各种手段保障生态环境以及公共的生态利益，可以说政府主导着整个征地生态补偿过程。然而，在土地征收中，排除农民的参与，由政府单方面制定生态补偿标准，其公正性和合理性让人质疑。所以，政府在征地生态补偿标准的确定过程中，必须以完善的法律法规为依据，并通过采取向社会征求意见、开展听证会、座谈会等方式积极吸收农民的实质性参与，并对补偿中的争议应该允许农民提讼，以减少和遏制征地生态补偿中的违法失职行为，保证征地生态补偿机制运行的合法性，最终维护农民的合法生态利益。最后，补偿标准制定中，还应适当考虑了未来农业产量、提高农产品价格上涨、被征地农民社会保障水平提高等因素。
4.征地生态补偿的范围
生态效益损失。土地征收，将土地的农用属性转化为建设用地属性，在改变了土地用途的同时也改变了土地所维系的生态平衡。因此，对生态环境的开发和利用必须付费和补偿。体现在土地资源的利用上，就是土地开发经营主体必须对开发土地资源的行为付费以弥补该行为对生态环境造成的损失，从而使土地利用行为具有合理性。也就是说，征地生态补偿的范围应包括征地给生态环境破坏造成的损失，以生态环境损失量和生态建设或恢复的效益量为补偿标准，尽管目前生态影响的定量评估技术尚不完善，但这不应该成为忽视征地给农村带来的生态破坏现象的借口，因为生态补偿标准在计算技术上的困难只能决定着生态保护的时间节点问题，而不能决定着是否有必要实施征地生态补偿以对农村生态环境进行保护的问题。
间接财产损失。如前文所述，我国现行征地补偿主要集中在与被征土地的所有权和使用权相关的直接财产损失，而对于因征地而导致的相邻土地和未全部征收的残余地生产、经营收益减少而造成的损失却无涉及，尤其是失地农民在征地前能无偿使用的公共资源因土地征收而被限制，如在我国的广大农村，农民生活所使用的水资源、燃料、饲料等都是可以无偿使用的集体公共财产，然而农村土地被征收后，农民身份上的农转非的改变并未给他们的生活带来实质性的便利。这些因土地征收而导致的财产上的附随损失，相对于失地农民的直接的青苗损失、房屋损失而言是一种间接财产损失，理应获得补偿。为弥补现行征地补偿制度直接补偿的弊端，征地生态补偿制度在补偿范围上应将此类因生态破坏和环境改变而导致的间接财产损失包括在内。
精神损害补偿。无论是城市化发展需要的征地，还是生态保护需要而实施的生态移民，失地农民都面临着对新的生活环境的文化适应上的困难。以维护失地农民发展权为目标定位的征地生态补偿，不仅要在财产上合理补偿以保证失地农民的基本生活，更应该在精神上将失地农民从恐怖、痛苦中解脱出来。因此，征地生态补偿对失地农民精神损失的补偿，不应仅限于治标的给付一定精神损害补偿金，应根据失地农民的实际需要，对症下药地增加复制原有生活环境的补偿方式。就复制生活环境的补偿方式而言，征地机关应该要尽可能在被安置地区为失地农民模拟和创造与原居住环境相似的自然环境、社会和文化氛围。保证失地农民能住在被征地生态环境中或周边地区，让失地农民按照自己的意愿重建原有的生活环境，应作为补偿失地农民精神损失的治本之策。
5.征地生态补偿的方式
从生态补偿的实践来看，运用多种类型结合的补偿方式是改进补偿方式、满足农民多种需求的必然走向。多样化的征地生态补偿方式主要是直接补偿和间接补偿相结合的补偿方式。直接补偿方式有：第一，货币补偿。即通过计算失地农民的生态损失，以对失地地区或农民直接发放货币进行生态利益的补偿；第二，以招工安置、技能培训、入股安置、社会保险安置等形式来实施补偿，既保障失地农民的基本生存需要，又保障了失地农民的长远发展需求；第三，实物补偿。补偿主体对受偿对象提供土地、物质和劳动力等实物形式增强受偿对象的生产能力，提高其生活状况。直接的补偿方式比较快捷、方便和高效，大多适用于单个区域内的受偿对象具有同质性的征地生态补偿，是在生态补偿实践中被运用得较多的一种生态补偿方式。间接补偿方式有：第一，异地开发生态补偿。异地开发补偿解决的被征地农民的长远发展问题。政府应在政策和体制上激励被征地地区的农民和企事业单位到环境容量大和生产效益高的区域进行生产经营，将失地地区的产业核心生产要素实行梯度转移，以促进异地开发区的自然资源的合理配置，推动异地开发区的经济效益与生态效益可持续发展。第二，区域留地生态安置。政府在被征地区域内进行整体的规划，划出一定面积的区域建设成生态安置区，让失地农民在不改变原有生活和生产环境条件下，给失地农民留出生产和发展的空间。第三，项目补偿。即政府部门或市场主体在被征地地区投资，开发生态补偿项目，恢复失地农民和相邻区域的原有生态状态。项目补偿的主体既可以是政府，也可以是土地开发商，多元化的投资主体保证了被征地地区恢复生态需要的资金，在恢复生态的同时也促进了当地的经济发展。第四，相关扶持政策的补偿。即上级有关政府部门对被征地农民及相邻区域给予区域性的生态保护政策、产业方面的优惠政策、土地使用的优惠政策、金融优惠政策和财政优惠政策。通过个方面有利的政策的扶持使生态环境受损的地区经济得到发展以及生态得以恢复。
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onLegislationofecologicalCompensationforLandexpropriation
pengXiaoxia
（LawSchool，JiangsunormalUniversity，Xuzhou，Jiangsuprovince221116）
农村土地征收与补偿的政策篇2
关键词：“城中村”改造；土地征收补偿
一、“城中村”改造概述
1.土地的城市化
因历史的缘故，城中村中存在的土地形式包括集体土地、承包制土地与宅基地等。尽管部分的土地与宅基地己经被城市化，然而农村的存在仍然没有改动。在城中村改造的过程中，必须将集体土地、承包制土地与宅基地等城中村的土地，转变成城市建设的用地，这样将会为城市的发展建设与提升城市化水平等目标的实现做好充足的准备工作。
2.居住环境的城市化
按照城市规划的要求和标准切实改善人居的环境质量、提高城市形象。同时，保护好历史文化和古迹等，切实做好周边环境友好型工作，与城市融为一体。
3.生存生活方式的城市化
城中村虽占据着一定有利的地理位置，但村民在本质的生活与思维方式方面发生改动变化的事例较少，导致其生活社交居住等相关方式和城市整体的基调不和谐，且城中村公共绿化、学校、医疗健康与公共服务等相关配套的基础设施也不齐全，市政配套设施不全面不完整，“脏、乱、差”的城中村的总体形象比较严峻，须将城中村进行全面改造更新，才能使得其本质的生存生活方式进行根本性的转变[1]。
4.规划发展管理的城市化
对城中村的规划和管理比较滞后或置之不管，是形成其现状的直接原因。因此，在城市化进程中，必须对城中村实行更新改造，进而促使其能真正融入进城市当中，成为城市的一员。城中村的改造须遵从相关的城市总体规划规定与相应的规划管理程序和制度等。
二、“城中村”改造中土地征收补偿制度存在的问题
1.“城中村”房屋拆迁的补偿依据不明确
按照我国的现行法律规定，“城中村”改造的房屋拆迁补偿的直接法律依据是《土地管理法》第四十七条，但是《土地管理法》中规定的征收土地的补偿标准并不能完全适用于“城中村”房屋的拆迁补偿问题，并且其中规定的征收耕地的补偿与征收宅基地的补偿是不能相提并论的。[3]另外，《土地管理法》第四十七条关于补偿标准的规定，主要是针对国家重点工程建设征收集体土地，并且是为了保护农民集体的利益而不是个人利益而制定的。
2.补偿的主体不明确
从《西安市城中村改造管理办法》第三十三条、三十四条中可以看出，“城中村”改造的主体拆迁人，同时也是拆迁补偿的主体。
根据建设用地使用权的流转顺序，拆迁人不是自被拆迁人处获得建设用地使用权，而是从国家土地管理部门出让获得，那么国家土地管理部门应当先行收回己经出让给他人的建设用地使用权，并为相应补偿及退还出让金，因此补偿人应当是国家而不是开发商或领取拆迁许可证的其他人[4]。
西安市“城中村”房屋拆迁的许可证是颁发给区“城中村”改造办公室的，但是在区“城中村”改造办公室并没有对被拆迁者进行补偿，而是由房地产开发商进行补偿。
三、“城中村”改造中土地征收补偿出现问题的原因分析
（一）立法上的缺失
对于土地征收补偿费用的分配，国土资源部、农业部及最高人民法院都有部门规章、司法解释进行规范和指导，但由于制定的部门不同，侧重点不同，各个条文之间存在许多不一致的情况。这导致作为最基层的农村集体经济组织不知道究竟该如何适用法律法规来进行“城中村”土地征收补偿工作。如前文所述，政府划拨的土地征收补偿费主要给农村集体经济组织，那么之后征地补偿费用能否合理地分配给失地的农民？如何才能合理地分配？这些问题，法规当中没有具体的说明，也没有任何限制性的规定。在法规政策缺失的情况下，农村集体经济组织只能按照本村的实际情况自行制定分配方案。这样农村集体经济组织就拥有了更大的自由决定权，进而容易造成补偿费用分配的混乱现象，也埋下了社会矛盾的隐患。
（二）法律和政策贯彻不到位
近年来，随着全国各大中小城市改造“城中村”行动的不断开展，国家对各地的土地征收管理工作日益重视。2010年至2011年间国务院陆续出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以规范集体和国有土地的征收和补偿。与此同时，国务院法制办、住房和城乡建设部以及国土资源部也联合出台了《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》，要求全国各地依照中央的精神，优化相关的立法和政策，健全征地补偿工作制度。
但在现实的征地过程中，很多地方“城中村”改造的依据仍然是过去制定的法规和政策。在这种情况下，有的村民就对地方法规和政策的有效性提出了质疑，并要求政府依照现行有效法律法规的规定进行征地拆迁工作。有关部门对于这些质疑的解释是地方立法和文件的废止应当由其制定部门来做出，征地拆迁部门作为执行部门在实施拆迁补偿工作时所适用的地方立法，如果没有被废止那么在其辖区范围内就是有效的。村民对此十分不满。
四、完善我国“城中村”改造中土地征收补偿制度的对策
征地补偿原则规定了被征地者的合法权益受到侵害时是否需要做出补偿的问题。我国《物权法》第四十二条第二款虽然规定了政府征收了农村集体所有的土地后，应当依法足额支付土地征收补偿费用，维护农民的合法权益，但这并不是土地征收补偿的原则，因为各地政府制定的补偿费用的标准不一，可操作性不强。宪法作为我国的根本大法，应当对基本的问题作出规定，对土地征收补偿的原则也应进行规定。因此，在今后的宪法修改中，可以考虑借鉴国外先进的经验，在宪法中规定“公正补偿”的征地补偿原则。
农村土地征收与补偿的政策篇3
内容摘要:本文根据实地调研数据,提出现行农业生产性用地的补偿标准不合理是影响征地工作进程的主要因素之一。并根据保证被征地农民群众生活水平不降低和保障其长远生计的基本原则,提出了科学计算农业生产性用地补偿标准的方法,得出与被征地农民群众意愿补偿要求接近的补偿标准。
关键词:农业生产性用地土地补偿标准长远生计
2009年7月,笔者在沿海某省a市的一个拟建高新技术开发区的征地农村进行调研,发现现行农村征地补偿政策存在诸多问题,其中以被征地农民群众对现行土地赔偿标准的不满意程度最高。a市高新技术开发区征地数量较大,此次调研的三个村民小组均属于土地被全部征收的情况,这三个村庄2000多户农民的生产和生活方式将被彻底改变,因此征地补偿标准与他们被征地后的长远生计保障问题直接相关。调研结果表明,被征地农民群众在这个问题上与政府之间存在显著分歧。
被征地农民群众对现行农业生产性用地赔偿政策的主要意见
(一)农业生产性用地补偿标准过低
根据国家现行有关法律法规和政策,a市的农村征地补偿政策规定耕地补偿标准为每亩8万元,尽管与全国绝大部分省区的地方性耕地补偿标准相比,该标准已经属于较高水平,但当地绝大多数农民群众对此并不满意。调研发现,当地农村的主要生产性用地包括耕地和园地,土地长年种植蔬菜、水果和水稻三大类农作物,由于该地处于热带区域,农业生产一年可以收获三季,因此当地农村蔬菜和热带水果种植业经营收益相当高,成为当地农民的主要经济来源。其中,在耕地上每年种一季水稻,主要是供农民家庭一年自食所需;在耕地和园地上主要种植蔬菜和水果,这些产品主要外销到北方省区。调研统计,2007年当地农民的人均纯收入达到8508元,略高于当年浙江省农村居民8265元的人均纯收入水平,而浙江省农民主要收入来源是非农s产业。
如果以水稻作为耕地常年种植作物,按照现行耕地补偿标准计算方法来计算每亩耕地补偿标准,每亩耕地的补偿费用与另行规定的安置补助费之和达到耕地的三年平均产值的39.9倍,即突破了《中华人民共和国土地管理法》关于农地补偿费和安置费的总和不得超过农地被征用前3年产值的30倍的有关规定。从这个角度看,a市的耕地补偿标准不能算低。但是,考虑到当地农业生产性用地上的常年主要种植作物是经济价值较高的蔬菜和热带水果,并且园地每年可以种植三季蔬菜和耕地可以种植两季蔬菜的事实,则按照现行耕地补偿标准计算方法来计算每亩耕地补偿标准,其值为每亩11.16万元左右,远高于每亩耕地8万元的补偿标准。
因此,被征地农民群众对该市规定的每亩耕地8万元的补偿标准难以接受,大多数农民提出可接受的耕地补偿标准应当为每亩10万元至15万元,并主张园地和耕地应当同价补偿,由此可见,农民主张的耕地补偿标准与我们计算的耕地补偿标准相当接近。
(二)按农户家庭现有生产性用地数量为基数计价的土地补偿方式不合理
调研发现,当地农村从1981年左右实施家庭联产承包责任制时进行分地至今,再没有进行过第二次分地,而1981年至今新出生的人口已有两代人,他们名下没有任何承包地。以D村为例,1990年至今新增人口已达1200人。也就是说,当地农村是三代人共用一代人的承包地作为生活之资。需要指出的是,本地农村耕地数量是农业生产性用地中数量最少的,人均仅1亩左右,而具有几乎同样生产的园地数量则是耕地数量的2倍以上,但园地的补偿标准仅为耕地的23.29%。
调研发现,与内地农村相比,当地农民家庭平均人口数量较大,往往是三代人生活在一起,这从侧面反映了当地土地资源有限的现实状况。此外,当地农民群众出外打工的人数很少,绝大部分农民长年在本村进行农业生产。不仅如此,本地农村每年农忙时还从内地省区吸引5万名左右的农村青壮年劳动力来做短工,短工的日平均工资达到每天60元以上。因此,本地的农业生产性用地尽管数量有限,但年平均使用率和年平均效益水平很高,否则无法实现三代人依靠一代人分得的承包土地生活的要求。据调研统计,本地1981年以后出生的农户子女的平均学历为初中,有限的受教育文化水平和非农业工作技能水平对其实现非农产业再就业造成现实困难。
基于以上考虑,大多数农民群众和不少村组干部提出应当按照现有人头数量进行征地补偿。
(三)征地补偿政策执行不公平
政府与被征地农民群众的征地政策主张上分歧大,在征地进程中产生了两个结果:一方面大多数农民不愿意接受政府的赔偿标准和赔偿方式,从而不能积极配合政府征地工作开展,使得征地进程缓慢;另一方面,一些农村干部和有一定经济实力和社会影响力的村中富户,与少数不法征地工作人员相互勾结,以虚报自家土地数量等欺骗手段攫取更多的征地补偿款。
一个村的耕地总量是有限的,一些人的耕地数量多报了,意味着另一些人的耕地数量必须少报,才能在总数上符合政府国土部门掌握的耕地统计基础数据。事实上,调研中已发现有村民反映存在征地工作组丈量自家耕地的面积与实际面积不符的情况,这些村民的土地补偿利益受到损害,同时也使被征地农民群众对政府能否做到公平执法而缺乏信心,使得政府征地工作更加难以推进。
对现行农业生产性用地补偿标准不合理的验证
本文将所调研农村的农户各项平均特征数据构建一个典型农户,以其按照现行征地补偿安置政策标准获得的补偿款与该农户作为未来城市居民的支出情况进行比较计算,以验证现行农业生产性用地补偿标准的不合理性。
当地典型农户的平均人口约为6人,人均农业生产性用地1亩左右,合计6亩;调研表明当地农户平均每年每人生活消费支出为550元,则该典型农户每年消费支出为39600元,以现行耕地补偿标准每亩80000元计算,共得土地补偿款480000元,以土地补偿款除以典型农户年均消费支出水平,这笔补偿款将在12.12年左右使用完毕。
又根据该市统计资料,当地城镇居民2008年人均消费支出为10267元,典型农户土地被全数征收以后转变为城镇居民,则其全家年均消费支出将达到61602元,若以该农户全部土地补偿款除以家庭年均消费支出,这笔补偿款将在7.79年使用完毕。何况每亩近8万元补偿标准仅指综合生产条件最好的水田耕地,而旱田耕地、旱地耕地和园地的补偿标准则分别为56150元、32500元和18582元,也就是说典型农户的实际土地补偿款达不到480000元,因此土地实际补偿款能够维持基本生活的期限还要短于上述计算年限。由此可见,被征地农民群众在现行征地补偿标准政策中获得的补偿款等于维持长远生计是远远不够的。
对农业生产性用地的合理计算方法及计算结果分析
《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》(国土资发[2004]238号)文件指出:“确定土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数,应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则”。前文对a市现行农业生产性用地补偿标准的验证性分析表明,现行标准不能满足国家征地补偿政策要求的保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,必须进行改革。而科学测算新的农业生产性用地的补偿标准,则要以保证被征地农民原有生活水平不降低为基本原则,同时要考虑保障被征地农民群众的长远生计的问题。
笔者认为,被征地农民群众中长远生计保障性最脆弱的群体是40岁到60岁的中老年农民,这部分人在非农产业再就业最为困难,因此计算农业生产性用地补偿标准时要考虑新补偿标准应当能够在这部分人从40岁到70岁人均预期寿命之间生命年限的收入保障方面起到积极作用,即考虑补偿款总额能够至少维持30年的基本支出的需要。
按照保证被征地农民原有生活水平不下降的原则,需要将农业生产性用地的亩均年纯收入作为农业生产性用地的补偿费计价基础;要考虑保障被征地农民群众的长远生计问题,则要将农业生产性用地的每亩年均纯收入在30年内进行贴现;同时以银行活期存款利率为贴现率。计算公式如下:
式中:C:农业生产性用地的新补偿标准,单位为元/亩;α:农业生产性用地的亩均年纯收入,当地为0.5万元/亩;r:为贴现率,取2008年中国各商业银行居民活期存款利率0.036。
计算结果为C=14.4万元/亩。而调研结果表明,72.73%的被调查农民的农业生产性用地补偿标准为每亩15万元左右。因此,本文提出的农业生产性用地补偿标准计算方法得出的结论与被征地农民群众的意愿接近,说明计算方法具有合理性。
综上,现行征地补偿政策不合理的主要问题在于农业生产性用地补偿标准计算方法不合理,不能实现保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,同时也不能对保障被征地农民长远生计起到积极作用。笔者认为,土地既是生产性资料,也是农民生活所需的主要来源,因此以土地数量作为土地补偿标准的计价基础较之于按被征地农民人头进行补偿更加合理。
农村土地征收与补偿的政策篇4
论文摘要当前随着我国工业化和城镇化进程的加快,大量农村土地被征收,以推进社会的发展,因而导致了大量的土地征收补偿纠纷涌现。目前,我国农村土地征收补偿制度仍然存在许多不足,本文针对现存问题,提出按照市场价格设置补偿标准、扩大补偿范围、丰富补偿方式、构建失地农民保障制度等等相关立法建议,以期更好地为解决当今土地征收问题出谋划策。
论文关键词土地征收补偿法律制度
一、我国土地征收补偿制度存在的问题
目前,我国农村土地征收制度的相关法律法规还不够全面,我国还没有制定单行的《土地征收法》,而现行的相关法律法规主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》,但补偿相关内容规定较为笼统,缺乏可操作性,落后于社会发展现状。
(一)征地补偿的范围较窄我国2004年宪法修正案明确规定了国家为了公共利益需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给以补偿的原则性条文,我国对于农村土地征收的补偿规定在《土地管理法》中,根据《土地管理法》第47条的规定,我国征地补偿费的范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费。从以上规定可以看出,我国的土地补偿标准是按照土地产值的倍数进行的,这样的补偿标准显然太窄了,只进行了适当补偿,而不是完全补偿,没有考虑土地在被征收后的发展价值,农民重新就业成本和就业风险也没有考虑在内。从世界各国和地区立法来看,多采用征地补偿标准市场化,不仅将征地所产生的直接损失纳入补偿范畴,而且对于间接侵害的损失补偿也作了规定。
(二)补偿方式单一如上所述,我国目前征地实践中普遍采取的是一次性货币安置的方式,让农民在失地后自谋职业,征地补偿方式仍然比较单一,即使政府鼓励农民自主创业,却没有提供相关的培训系统以保证再就业,就业安置机制严重缺失。一部分失地农民拿到钱由于自身缺乏理财知识和消费观念,很快便挥霍得一干二净,或用于充当赌资或盲目投资,既失地又失钱,可谓祸不单行,前途堪忧。失地农民在流入城市后,由于文化知识水平、观念以及就业技术能力方面的限制,他们在城市就业中处于劣势地位,往往只能从事一些体力型劳动,毫无竞争可言。这样的一次性货币补偿安置忽视了被征地农民的未来生存问题。
(三)补偿标准不合理《土地管理法》第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……”。这是我国现行征地补偿标准确定的法律依据,即以土地的原用途来确定征地补偿费,实行的是“产值倍数法”。安置补助费一般为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。如此低的安置补助标准,失地农民最多只能在省吃俭用的前提下维持大约六年,其后的生活可以说是毫无保障。另外,法律规定了年产值倍数范围,却没有具体衡量标准,这就赋予了政府极大的自由裁量权,地方政府往往会可以压低倍数以节省征地成本,违背了“运动员不能充当裁判官”的规则,作为利益获得者的政府同时又充当利益分配者的角色,受利益的驱动,往往难以保证其公平性。
(四)征地补偿程序形式化在现代法治理念中,完善、正当的程序是保证公权力良好运作的手段,在土地征收过程中亦是如此。《土地管理法》第48条规定征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现阶段有关听证程序的规定,仅仅局限于征地补偿安置方案,而就征地行为本身是否合法与合理,被征地农民无权要求听证,提出异议,也就是我们所说的事后听证。所以即使对补偿程序的听证再完善,也是于事无补。二、完善我国土地征收补偿制度的几点思考我们可以通过市场中介机构进行综合评估,确定以公平合理的市场价格作为征地补偿的标准,按市场价格进行补偿是市场经济发展所需。(三)完善听证程序由上可知,目前的听证内容局限于征地补偿安置方案,即只有在征收方拟定公布后被征收方才有权要求听证。笔者认为,失地农民的知情权和参与权应该得到保障。建议设立事前听证,听取被征地农民对是否征地的意愿,与广大农民在自愿平等的情形下对补偿方案的制定进行协商,充分表达自己的利益需求。失地农民由于丧失了农村身份而使得其在医疗方面从新农村医疗保险制度中被剥离出来,因此,政府应推进失地农民原来的新农村医疗保险与城镇医疗保险的接轨,又或者通过有效的宣传鼓励失地农民购买商业保险,弥补因失去土地而无所依附的农民的损失。
(五)完善补偿款发放制度1.严格执行补偿款专户专用,赋予农民充分的自治权。土地征收补偿款应设立以户为单位、标注户主身份证号的征地补偿专用帐户,在法定期限内由银行将补偿款打到专用账户上,全部、直接发放给被征用土地的农民,任何组织与个人不得截留、克扣。这一做法减少了发放补偿款的环节,可以从制度上防止村干部侵吞补偿款的现象。土地管理部门要明确土地补偿的收益主体,从而在农村征地过程中,跨过农村集体经济组织这一环节,由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记,直接与农民打交道,面对面与每家农户进行交涉,让农民及时了解自己的权利,行使自己的财产权利。而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配,这样才能避免日后纠纷的发生。在立法建议上,应赋予农民充分的自治权,必须明确规定全额支付的期限,如果在该期限内农民没有得到应得的赔偿则有权拒绝征地单位动用其土地。
2.地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作。地方政府应当要求村集体组织定期汇报征地安置补助费的管理和使用情况,并对此进行公示以方便被征地农民监督,对辖区内群众的补偿和安置情况定期应做汇总报告上级主管机关以期更好地跟踪监督。
农村土地征收与补偿的政策篇5
【关键词】“城中村”改造土地征收补偿法律漏洞【中图分类号】D91【文献标识码】a
近年来，在我国经济快速发展的同时，城市化建设的步伐也在不断加快，其中必然面临“城中村”的改造问题。“城中村”改造必然牵涉土地征收及其补偿问题，在这一问题上被征收农户期望补偿最大化，而开发商、政府则希望尽量降低补偿标准，利益的对立导致双方矛盾重重、纠纷不断，成为全社会关注的焦点。
我国涉及“城中村”土地征收补偿法律制度的演变
“城中村”是在城市区域内，仍然是农村的体制，土地为集体所有，而且将村民委员会作为组织形式。在城市化不断推进的过程中，随着城市边界的不断扩张，“城中村”不断由城市的边缘地带变为城市的中心地带。为了统一规划城市建设、提高土地利用率，势必对“城中村”进行改造，使其由农村体制变为城市体制，其中“城中村”的土地会被征收。
新中国成立以来，我国的土地征收方式，主要有征收和没收这两种方式。然而，相当长的一段时期内，大多数都是无偿征收的。社会主义改造基本完成之后，土地所有权发生了变化，主要是归集体或国家所有。在十一届三中全会以后，在土地的管理方面出现了翻天覆地的变化，农村土地虽然名义上仍归集体所有，但承包给农户经营，土地的所有权与承包经营权发生了分离。改革开放初期，国家对土地政策进行了调整，不再采取无偿没收的方式，而是给予农民一定的补偿和安置费用，借以保障人民的基本生活条件。但是，这些政策也给政府和开发商带来了很重的经济负担，故国家的征收补偿政策再一次发生改变，采取一次性发放安置补助费政策。但是每个地方的补偿标准是不一样的，所以在20世纪90年代之后，国家相关部门着手建立相应的法律法规，新增的法律条例明确表明了土地征收不同于土地征用的概念，谋求制定合理的补偿措施，真正使农民的生活有了保障。
“城中村”改造中现有土地征收补偿的法律漏洞
立法存在一定的缺陷。有关土地政策的法规主要有宪法以及土地管理法。在我国，土地的管理是不同于其他国家的，目前有两种形式，即全民所有制与劳动群众集体所有制。但是，随着城市化进程的不断加快以及人口的扩增，在加快城市发展的进程中，往往会涉及到土地短缺的问题，此时采取的措施只能是征用集体所有的土地，在使用的过程中，将其转化为国有的土地。所以，城市的发展关系到村民的生活保障，只有把村民利益放在最重要的位置，想方设法解决他们被征收土地后的后顾之忧，才能得到他们的支持，使城市建设顺利推进。
法律和政策的贯彻不太到位。我国经济正在持续发展中，这就使得国内的各大中小城市不断开展“城中村”的改造工作，借以来满足城市日益发展的需要。在这一过程中，我国对土地征收的各项管理规定方面的工作重视程度是相当高的。尤其是近年来，制定了相关的法律条例，实现集体土地和国有土地的征收补偿政策的日趋完善。但是，一些地方政府处于左右槟训木车兀答应被征户要求，则大大提高土地征收成本，根本无力承担；而如不答应，则有违公正，容易引发。不得已之下，在解释的过程中往往使用模糊语言，玩起了文字游戏，村民对这种解释十分不满。
集体产权的主体相对模糊。《土地管理法》对集体土地所有权的主体规定不明确，是生产队，还是村镇，抑或乡镇政府，模糊不清，导致所有权主体虚位，学界上称其为“主体模糊”、“主体错位”。这就导致在城中村改造的过程中，缺乏正确的权利主体来行使权利。一旦出现矛盾，农民集体不能作为法律上实在的主体来表达其合法权利的诉求。而且农村在进行经济发展的过程中，所执行的政策大多是没有按照政策实施的，虽然土地的征收补偿是村民所有，但是在发放之前是在掌权者的管理下的，使得农民的权益不断被虚有化。
对私人财产的保护力度仍待加强。法律上，我国公民是享有财产保障权的，但是法律还不健全，受传统社会主义崇尚公有制而排斥私有制观念的影响，国家往往只是单纯注重保护公有财产，这就使得个别地方政府对私人财产的保护完全不管，甚至以牺牲个人财产来追求经济增长。根据我国现阶段法律法规的内容，村民的土地如果被城市化发展的扩张所利用，也就是说土地受到侵犯时，这时农民可以向有关机构申请补偿，若是农民对于补偿有任何疑问，可以借助法律的手段，向政府的相关部门提出异议。然而，法律的相关细则缺乏，使得政策难以实施。我国公民的私有财产必须受到法律的保护，否则不仅会损害农民权益，社会也难以稳定。
“城中村”改造中土地征收补偿法律漏洞的堵补方案
以“公正补偿”为征地补偿原则。征用土地是城市建设所必需，但是需要很好地解决征地补偿的标准问题，因这一问题不仅直接关乎农民生活，同时也关系到社会的稳定。这就需要建立合理的征地补偿机制，使被征地农户、开发商、政府三者间的利益达到最佳平衡点。目前虽然有相关的法律法规，要求农民的土地被征收之后，必须得到相应的补偿。但是这不代表农民肯定能收到这笔钱，即使收到了钱，补偿数额的多少也是不一定的，实用性不强，需要一个公正的征地补偿原则。
明确土地征收补偿受益的主体。国家首先应该立法赋予农民集体拥有民事主体的资格，使他们成为真正意义上的民事主体，让他们拥有主体的权利以及责任；将农村集体土地的所有权归还给农民，由他们来行使土地所有权和经营权。然后给予农民对土地的处分权利，立法承认集体之间可以进行土地所有权合法转移。
保证土地征收程序公正公开。要想健全征地程序，就应做到“三权”和“三序”。所谓“三权”就是指农民在征地中享有知情权、参与权和异议权。对征地补偿安置方案有不满意的地方，可以提出自己的意见，地方政府应该认真听取，如果合理应予以采纳。所谓“三序”就是指在土地征收制度中引进土地征用公共利益听证程序、土地征用司法救济程序、征地补偿标准听证程序。引进这些听证程序可以确保被征地农民的知情权以及参与权。
扩大补偿范围。相关法律明确规定：城市建设需要进行征收集体土地的，需要将相关的补偿费用补贴给相应的农民。确保农民的私人财产不受侵犯，切实保障我国农民在土地使用以及所有权方面的权益，同时保证生活质量。不同城市地区必须按照统一的制度方针实施，将制定的法律法规落实到实际的土地管理与政策实施过程中，并尽力将补偿的范围进一步扩大，使村民的利益能落实到位。
丰富补偿方式。现阶段，我国在征地补偿方面实施的是产权调换和货币补偿途径，尤其是最近几年，最主要的措施是施行一次性补偿。然而，这种方式实际并没有得到彻底的实施，不能为农民带来足够的保障。同时在征收的过程中，会有经营性土地的征收，若实施对村民的一次性补偿，村民就不能够得到土地升值带来价值的收益。
建立被征地农民的社会保障制度。土地对于农民来说，无疑是非常重要的，土地是农民生存的基础。保障这些被征地农民的生活，在整个“城中村”改造过程中至关重要。在“城中村”改造过程中，要努力建立被征地农民的社会保障制度。征收土地的相关部门对于已被征收土地的农民要施以优惠措施。农民将得到的土地补偿金可以由保险公司进行管理，同时可以为农民办理养老保险或者是医疗相关保障，进而为农民的生活提供持续的保障。
（作者单位：东南大学法学院）
【参考文献】
①张培：《城中村改造基本法律问题研究》，《哈尔滨工业大学学报》，2005年第6期。
农村土地征收与补偿的政策篇6
关键词：土地补偿；承包合同；解析
中图分类号：S-1文献标识码：a
1土地的性质所决定
《中华人民共和国土地管理法》第八条规定，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的除外，属于农民集体所有，宅基地和自留地，属于农民集体所有”，《吉林省农村土地经营管理条列》第三条“本条例所称农村土地是指乡（镇）、村、组（社）农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及依法用于农业农田水利用地，养殖水面和“四荒”等其他土地，“四荒”是指未开发和利用的荒山、荒沟、荒地、荒滩”；土地的所有权确定后，在使用上，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“农民集体所有土地由本集体管理组织成员承包经营，承包期为30年”。当土地被征占时，所发放土地补偿费是集体所有的土地被征占后造成土地所有权丧失而取得的补偿金，该补偿因土地的性质决定属于集体所有的共有财产，归集体经济组织范围内的劳动者所有，其受益主体是集体经济组织内部全体成员。
2土地的经营所决定
2.1家庭承包
1982年中央指出农村土地落实联产承包责任制，1996年土地延包之后，相关的政策法规相继出台，地方的法规政策也相继而配套产生，《吉林省农村土地承包管理条列》明确阐述了家庭承包和其他方式承包，第七条“农村土地承包经营必须依法订立书面合同”；也就是说使用集体土地都必须依法订立书面合同，否则都是不合法行为。《中华人民共和国农村集体土地承包法》第三条农村土地的承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。第十六条二款“承包地被依法征用、占用后，有权依法获得相应的补偿”；从这部法律的上述2条规定上看，农村土地的经营方式是家庭承包，家庭承包的土地被征占时才有权依法获得相应的补偿，不具备这个条件的土地被征占时就不能获得补偿。
2.2非平均承包的土地
非平均承包的土地，是指农村集体经济组织依法预留的机动、依法收回的土地以及集体开垦的土地，依法发包给农户或其他单位和个人使用，依据《吉林省农村土地承包经营管理条列》第二十三条机动地的发包的期限一般为1a，最长不得超过3a，这部分土地被征占时其补偿承包者无权获得，因他不属于家庭承包，不符合上述法定要件，也就不享有承包地被征占后获得土地补偿的权利。农户在承包地上扩边展沿及在其属于集体土地的范围内私自开垦的土地，这部分土地被依法征占时，也是一样拓荒者也无权获得补偿。
3补偿费的政策决定
3.1法律规定
《中华人民共和国农村集体土地承包法》第十六条二款“承包地被依法征用、占用后，有权依法获得相应的补偿”；之规定农户平均承包的农村集体土地被征占时，有权获得相应的补偿。这是法律赋予以家庭方式承包集体土地的承包方的权利，而其他方式承包的农村集体土地则没有这样的规定。
3.2政策规定
《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电[2009]28号）规定，征地补偿费的分配范围是指失地农户或集体经济组织成员。及“本意见实施后征地以其承包方式的农村土地和集体所有道路、沟渠等土地补偿费，安置补助费，80%用于农户分配，20%留归集体经济组织”；并且该文件的明确阐述了分配范围和对象、分配资格等。也就是说失地农户或集体经济组织成员是征地补偿费的分配对象。
4安置补助费收益主体的保障性决定
安置补助费是指国家在征用土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活，所给予的补助费用，是国家征收集体土地后，为保障失地农民的基本生活，解决因土地被征用而产生的剩余劳动力的安置问题而发给征地单位的专属款项，只能补助给失去土地的农村集体组织及其成员，由于以家庭承包方式承包的农村土地对每位集体经济组织成员是均等的，有时是他们的唯一生活来源，他具有极强的福利性质和社会保障功能，安置补助费既能有效的解决失地农民的就业问题，也可以保持失地农民的原有生活。而其他方式承包或开垦耕种的土地属于商业性质，是通过招标、拍卖、公开协商等方式获得的土地承包经营权，承包方既可以是集体经济组织成员，也可以是集体经济组织以外的单位和和人，不存在因土地被征占而发生的损失（失地），可以通过领取地上附着物和青苗补偿费的到弥补。当集体经济组织采取其他方式发包的土地被征占时，是村民平均土地拥有土地量的减少，需要安置的是失地的全体村民，而非其他方式承包农村土地的承包方。
5土地承包政策法规的强制性规定
农村土地征收与补偿的政策篇7
一、农地征收对农村社会稳定的积极意义
(一)加快城市化建设,推进城镇一体化步伐
城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。城市化是人类进步必然要经过的过程。现阶段,城市化与工业化快速发展意味着城区的不断扩张,工业项目、园区的大规模建设,这些都要涉及大量的农地征收。在我国,农民人均占有资源太少是制约农民收入增长的根本原因。由于农户经营规模太小,粮食和许多大宗农产品生产费用高,使得我国大多数农产品的生产成本过高,纯收益率太低。要增加农民的收入就要在推进工业化的过程中稳步推进城市化,减少农民数量,增加农民人均占有资源量,这是增加农民收入、提高农民的生活质量、保证农村社会稳定的根本出路。
(二)盘活闲置土地,提高土地利用率
改革开放以后,我国逐步放开了原有对人口流动的控制,大量农民工流向了城市,外出打工者的年收入一般要高出当地农民3至5倍,同时,农业税的废除、农业经营收益低下等原因导致农村闲置耕地大量出现。农村闲置土地造成农村土地利用率偏低,粮食生产总量不能得到显著提高。这些农村闲置土地一旦被征收,必然有效的提高了土地的利用率,同时工业园区的建设为农村剩余劳动力提供了大量的就业机会,加快农村地区工业化大生产,对于农村区域经济和整个国民经济的发展都是有着很积极意义的,有利于农村社会稳定。
(三)农民得到经济补偿
农地是农村最重要的生产资料,对农民承载着生产资料和生活资料双重功能,因此,征收农地必须给予合理补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。”如果各级政府在对农村土地的征收过程中做到合理补偿,对失地农民进行合理安置,无疑对被征收土地的农民是有益的。农民利用征地的经济补偿,可以在市场化的大好环境下实现再创业,能够获得比种地更大的收益。另外,如果不愿意承担风险,可以利用所得的部分经济补偿参加社会保险,消除农民后顾之忧。
二、农地征收对农村社会稳定的消极影响
(一)农地征收过多过滥,形成大量的失地农民
土地征收是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为,行政征收权的行使仅限于公益目的,非公益目的需要用地,只能通过市场购买。但是,据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益,一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下,滥用土地,把大量的农用地转化为城市用地和工业用地,造成了土地资源的严重浪费。据我国国土资源部统计,1987～2008年,全国非农建设占用耕地6050.68万亩,其中70%以上是征地。国土资源部的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出,在严格控制前提下,2000年至2030年30年间,全国占用耕地将超过5450万亩。依此推算,目前全国失地农民估计在近8000万人左右。按照我国目前城市化进程和基础设施建设的步伐,今后每年需征收农民土地250～300万亩,若按照城郊农民人均0.7亩地计算,就意味着每年增加357-429万失地农民,5年后失地农民的总数将达到1亿。一般来说,农地为农民提供基本的生活保障和就业机会,一旦农地被征收,农民从土地获得的收入会随之消失,如果得不到合理安置,大量的失地农民面临着失业的问题,影响农村社会稳定。
(二)农地征收补偿机制不完善,失地农民缺少生活保障
首先,农地征收补偿标准较低。按照我国《土地管理法》的规定,征地补偿费仅包括土地补偿费、安置补偿费等直接损失,不包括间接损失及其他附带损失。这一补偿范围大大小于其他国家的规定。从我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定来看,土地补偿按被征收土地前3年平均年产值的倍数来确定。由于土地区域差异、利用方式等条件的不确定性,倍数标准又存在较大幅度,这种补偿办法可能会造成同一区块甚至同一宗地由于用途不同而补偿标准差距悬殊的现象。从现实情况来看,即使按照最高倍数标准,也不能从根本上保障农民的生活。
其次,失地农民缺少生活保障制度,后顾堪忧。中国土地征收中多采取现金一次性补偿的方式,没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能,农民一旦将有限货币补偿用完,生活上又无其他稳定收入来源,将最终成为“种地无田,就业无岗,低保无份”的“三无”农民,极易引发农村社会矛盾。
(三)农地征收程序不规范,易滋生腐败
我国《土地管理法实施条例》第二十五条规定,“征用土地方案经依法批准后,由被征用土地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”、“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”从中我们可以看出在土地被征收的过程中农民是处于不利地位的,土地征收方案和安置方案均在批准之后才公告,这时不管农民有何争议,都不会影响征地方案的实施。由于征地程序的不规范、不透明,征地的决定权高度集中在政府手中,加之土地审批权重利大,往往导致大量的寻租行为和腐败案件,直接影响着干群的关系,严重影响社会主义和谐社会构建。
三、治理农地征收对农村社会稳定消极影响的对策
(一)树立正确的农地征收理念。
从规范国家与农民利益分配关系入手,建立以市场配置为基础的土地供应制度。在计划经济时代,国家的大政方针是牺牲农民的利益优先发展重工业,反映在土地征收上就是为了工业建设用地,可以低价甚至无偿征收农民的土地,这对于农民来说是不合理、不公平的,这让广大农村、农民付出了沉重代价。至今为止,在国家与农民利益关系问题上,各级政府仍普遍存在着实现现代化必须以牺牲农民利益为代价的观念,这对于我国的土地征收制度改革是极为不利的。在土地征收制度改革中,应首先认识到土地征收权这种公权力并不是政府廉价获取土地的手段,树立正确的土地征收理念,真正建立并落实“以人为本,全面、协调和可持续”的科学发展观,转变政府职能,正确处理好工农关系,城市化与农民利益等问题,建立以市场配置为基础的土地供应制度。
(二)规范农地征收程序,加强农地征收监督管理
土地征收程序是土地征收制度的重要组成部分,程序的正当与否决定着农地征收是否公正、农民是否满意。我国现行土地征收程序基本上是内部程序。已有的征地与补偿安置公告、方案、听取意见等也都是事后程序,难免流于形式。这既导致相关权利人没有参与、申辩的机会,也使社会舆论无从监督。因此,建立合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。
首先,应充分保障被征地农民的参与权与异议权,保证农地征收的公正性。农地征收过程会涉及被征地农民的利益。要使土地征收的政策真正体现失地农民的意愿和利益,就必须保障涉及失地农民切身利益的政策措施的制定应有失地农民的代表参与,当被征地农民对农地征收的行政决定有异议时,应当赋予被征地农民对该农地征收的异议权,以维护其合法权益。异议机制的建立将有利于保护被征地农民的权益,也有利于防止因土地征收机构享有的自由裁决权导致土地征收权的滥用。
其次,建立和完善土地征收听证制度。建立一个独立于土地征收机构的执法监督部门,专门负责组织公共利益和补偿标准听证会。听证会上应充分听取征地过程中各利益主体的意见,使被征地农民和利害关系人获得表达意见的机会。只有在进行上述听证后,土地征收机构才能行使征收权。
(三)完善农地征收补偿机制,健全农村社会保障体系
农村土地被征收后,农民长久的生存保障和依赖没有了,仅仅依靠征地补偿款难以支撑和解决长远的生活问题,因而必须完善农地征收补偿机制和健全农民社会保障体系来解决他们的后顾之忧。
农村土地征收与补偿的政策篇8
原告赵某使用的宅基地236.30平方米位于南水北调卤汀河拓浚工程规划范围内，在被征收前属S市临城镇老阁村集体所有的集体建设用地。20__年2月28日，被告S市国土资源局就拟征收土地的用途、位置、拟定补偿标准等相关内容和有关听证工作在S市临城镇老阁村进行了告知，并对拟征收土地进行了征地调查，征地调查结果得到了S市临城镇老阁村村民委员会的确认。同年4月9日，江苏省人民政府作出《关于S市20__年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地[20__]65号），同意S市农用地转用方案和征收土地方案，将包括临城镇老阁村集体建设用地在内的7.7929公顷农用地和集体建设用地征收为国有，原告赵某宅基地在此批复当中。S市政府根据该批复，于20__年4月10日作出《征收土地公告》（[20__]第2号），被告亦于同日作出《征地告知书》（[20__]第2号）和《征地补偿安置方案公告》（[20__]第2号），并在所涉及村予以张贴公告。同年4月12日被告向原告发出催告书和通知书，告知原告须履行交出土地的义务，可在收到催告书后3个工作日内享有申辩、陈述和申请听证的权利，并通知申请人7日内到临城镇财政所领取补偿费用。因原告在规定的期限内未申辩、陈述和申请听证，且拒绝领取补偿款和交出土地，同年4月20日，被告向原告作出兴国土资决字[20__]2号行政决定书，责令其交出土地，并向原告进行了送达。原告不服上述行政决定，提出行政复议申请，复议维持后，又诉至法院。
本案在审理过程中，组织了多次协调，原告对补偿款的期望也从漫天要价回归理性，愿意进行协商，但终因原告的要求与法定的补偿标准相去甚远而致协调未果。协调未果的情况下，为了不影响国家南水北调工程的实施，法院于20__年12月21日作出了执行通知书，要求被申请人限期履行义务，后政府组织实施了强制执行。
司法实践中，涉及农村集体土地的行政案件每年占行政案件总数20%以上，主要有土地征收及相关行政确权、行政审批、行政裁决、行政处罚、行政赔偿、信息公开等诉讼案件以及行政机关申请法院强制执行的非诉行政案件。此类案件往往关乎农民生存、政策变迁和历史遗留问题，加之有关规定界限不清，处理不慎极易引发农民群体性上访，被公认为"老大难"案件。这类案件到法院的往往矛盾激化，无法协商达成一致，且当事人与政府的对抗情绪比较激烈的。法院在处理这类案件上往往力不从心。
我国土地分国家所有和集体所有两种所有制形式。城市土地归国家所有，农村土地为集体所有。我国的土地所有权只能单方向流转，即由集体所有有偿地转变为国家所有，买方主体与卖方主体不能换位。国家只征购土地而不出售土地，农村集体经济组织只能并且必须根据国家的需求，把自己所有的土地交售给国家，而不能把自己所有的土地卖给其他组织或个人。集体所有的耕地转化为非农建设用地有两种途径，一是改变所有制，由集体土地变为国有土地，另一种是在不改变所有制的情况下，更改土地用途。第一种方式，在国家一次性地付清征地费用后出租使用权，土地用途转换产生的增值收益主要由地方政府以国家代表人身份获取。第二种方式，土地用途转变后产生的增值收益在农村集体内部分配。两种方式引起了地方政府和农民集体不同的利益得失，地方政府倾向于将集体土地征用，然后转换土地的用途，农民集体倾向于利用自己的能力将土地的用途转化而不改变土地的所有权。而这两者的竞争往往造成了耕地的浪费和城镇建设的混乱。土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是，历史悠久的、国外相对成熟的土地征收制度，在城镇化、开发区和工业园建设日盛的当下中国，则遭遇了耕地大量流失、土地粗放经营、被征地农民生活堪忧、"卖地式"土地财政、征地上访事件不断等等一系列问题的层层诘问。为此，继《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，随着《土地管理法（修正案）》和《集体土地征收征用条例（草案）》的酝酿，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地利用进行反思，寻求用法律之剑为失地农民权益谋司法保护。
二、集体土地的农民权益分析
新型城镇化建设的大背景，迫切要求各地政府依法征地补偿，以切实保护农民财产权益。虽然20__年《宪法》的修改和20__年《物权法》的颁布实施为征地补偿与农民财产权益保护提供了法律规范，但各地侵犯农民财产权益现象仍不时出现，由此引发的征地纠纷也频频发生，这表明在各地征地补偿与农民财产权益保护中"有法不依"的问题还很严峻。尽管中央政策、国务院及各部门的决定，要求明确农民主体地位、缩小征地范围、提高补偿标准、贯彻社会保障原则，国务院颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收要件与程序亦进行了严格规定，这些都为征地补偿与农民财产权益保护指明了方向，但在实际作法中《物权法》还待完善，《土地管理法》正在修改，专门的《农地征收补偿法》尚未制定出来，征地补偿与农民财产权益保护"无法可依"仍是一个需要解决的问题。
（一）集体土地及其利用
我国《土地管理法》第八条界定了集体土地范围，其第二款表明集体土地分布区域范围为农村和城市郊区，宅基地、自留地和自留山全部属于集体土地，其中宅基地是农民集体分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附着物的、无使用期限限制的集体土地，自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给其成员长期使用的土地，自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量柴山和荒坡。城市郊区和农村范围内的其他土地，既存在集体土地，也存在国有土地，没有明文规定属于国家所有的，属于集体所有，例如，城市郊区和农村范围内的乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业用地，没有法律明确规定属于集体所有，但是可以依法推定属于集体所有。我国《宪法》第九条规定："矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。"可见，矿藏和水流绝对属于国家所有，集体土地不包括地表为矿产的土地和河床。对于森林、山岭、草原、荒地和滩涂等自然资源依附的土地，政府法规认定属于农民集体所有的，可以成为集体土地所有权的客体。没有法律明确规定属于集体所有的，应当依法推定属于国家所有。《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有；宅基地、自留地、自留山，也属于农村集体所有。由此可见，城市市区的土地只有国家土地所有权这一种形式。但农村和城市郊区的土地，存在国家土地所有权和集体土地所有权两种形式。目前对于确定农村和城市郊区土地的所有权以及其地域范围，采用什么原则，存在不同的观点。对《宪法》第十条做文义解释可得出，农村和城市郊区的土地原则上归农村集体所有，除非国家提供法律依据。如果按照农村及城市郊区的土地原则上归农村集体所有的逻辑无法准确描述农村集体土地的范围。因此，农村集体土地是指除城市市区的土地(包括既包括集中连片的城市用地，又包括散布在近郊区内的城市用地)外，法律又没有规定为国家所有的土地。
集体土地的合理利用和有效保护都建立在物权制度基础上，合理利用需要形成有效的产权激励，有效保护则要求建立起完善的物权制度。因此，研究集体土地问题的关键在于研究物权制度，在现行法律框架下，主要体现在土地所有权和用益物权研究。以作为集体土地所有权主体的成员--农民所应有的权益为研究对象，解剖其权益的构成，制定集体土地相关管理政策。集体土地所有权是现行法律规定作为其土地所有权人的农民集体享有法律规定范围内自由支配土地并排除他人干涉的权利。土地用益物权是指当事人依照法律规定，对他人所有的土地，享有占有、使用和收益的权利，集体土地的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权等。然而，我国土地管理法及相关法规对集体土地的利用和权属变更有特殊限制性规定，集体土地的物权是不完整的，本文在现行法律框架下探讨集体土地的农民权益问题。
（二）农民及其权益
《辞海》对农民的解释是，"直接从事农业生产的劳动者，主要指集体农民。"《现代汉语词典》对农民的解释是，"在农村从事农业生产的劳动者。"因此，农民是具有农业户口、居住在农村、从事劳动生产的劳动者。农民集体是指在历史、人文、政治、经济和社会等因素综合作用下，在特定阶段由部分农业户口劳动群众组成的具有一定关系的群体，每个农民属于群体的一员。农民权益基于集体土地而言，主要指土地相关权利、劳动就业权和社会保障权等。我国土地管理法对集体土地所有权的处分权能和使用权能做了限制性规定，禁止土地买卖，未经依法批准禁止占用土地进行非农建设。土地所有权权益反映在两个方面，一是国家征收集体土地的所有权变更收益，二是集体出让使用权的所有权让渡权能收益。我国土地管理法第2条第4款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。征收土地使集体土地所有权变更为国家土地所有权，丧失土地所有权的农民集体获得经济补偿，以延续生产和发展。基于集体土地所有权变更而形成的土地收益，属于集体成员所有，其他任何组织机构不应从中取得利益。农民集体可以利用集体土地兴办乡村企业，或者以土地使用权作价出资和国有企业、集体企业或外商投资企业联营，农民作为集体成员可分享土地经济收益。农民的权益体现在基于土地投资这一基础，参与利润分配和投资分红，农民集体通过集体土地取得的收益应当在成员之间均匀分摊。
征地属于具有一定强制性和补偿性的政府行为，与市场交易行为的主要区别在于征地具有强制性，而市场交易遵循平等自愿原则，国家征收土地，农民集体必须服从。集体土地征收中也体现农民权益，通过征地补偿体现，根据政策文件规定，征地补偿有特定标准，且要组织被征地群众听证。征地补偿标准高低和补偿款落实情况是农民权益实现与否的直接体现。《土地管理法》第二十七条规定："国家建设征用土地，由用地单位支付补偿费。征用土地的补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的三到六倍。"虽然实际补偿费要比标准高得多，但与土地出让价格相比仍然相差很远，且农民实际所得更少。在土地征用过程中，各级地方政府尽可能以最低价格征用，以最高价格卖出，最大限度获取土地资本的增值收益，由于政府过分地占取了农民的利益引发了政府和农民的冲突，在一些地区土地征用引发的利益纠纷和冲突已相当尖锐，成为农村不稳定的重要因素之一。农村集体土地流转的核心问题在于中国现有的农村集体土地的流转以及通过流转所产生的经营主体的变更。城镇化进程、农业集约化经营与流转促进效益的诉求使得加快集体土地流转的呼声高涨，但集体土地流转所带来的一些问题也日益凸显。比如大量失地农民何去何从，比如一些乡村组织与企业联合起来打土地和农民的主意、侵犯农民正当利益等等。事实上，"壮观"的集体土地流转背后，隐藏着大量农民生活无根本保障、农村社会不稳定的巨大隐患。
三、我国集体土地利用与农民权益保护存在的问题
土地是农民赖以生活的根基，土地制度稳定则民安，土地制度混乱则国乱。时至今日，"三农"问题依然是关乎国家长治久安和社会稳定的重要问题。从世界范围看，近代以来，由于人口激增，工业化、城镇化急速发展，因土地利益发生的冲突矛盾凸显，几乎所有国家在城镇化进程中都遇到过土地征收问题。在这一过程中，无补偿即无征收、民主参与、程序正当、结果公开、比例原则等已经深入人心。基于我国土地二元所有制结构和征地所涉及的各种利益的根本性、差异性以及补偿方式的混杂性，在当前加快工业化、城镇化建设背景下，征地农村集体土地过程中一些流血事件、极端事件屡有发生，所暴露出的征地行为违法、补偿标准偏低、相关规定不合理、实施程序不规范、滥用强制手段暴力拆迁等问题，已成为影响社会和谐稳定的焦点诱因。
（一）征地范围过宽
我国《宪法》第十条确立了土地国家所有和集体所有的二元所有制，同时规定了"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿"；《宪法》第十三条规定了"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿"。《土地管理法》第四十七条有关"征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿"、《物权法》第四十二条有关"为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产"等都规定了征收的目的必须是"为了公共利益需要"，然而各地在征地过程中，除交通、能源、水利等基础设施征用外，工商业、房地产等经营性项目征地也都占到相当大的比重。目前的征地实践中，"公共利益"并没有明确的界定，对公共利益的解释成为职能部门和主要行政领导的自由裁量权，使得我国现行法律中，对公共利益的规定抽象、不明，导致征地目的扩大化现象已成为政府在行使土地使用权中存在的普遍性问题。
（二）集体土地所有权主体被架空
根据《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权依照地域关系分别由乡镇农村集体经济组织、村委会、村民小组行使，负责土地的发包、承包合同履行和其他财产的管理，此规定实质上是对农村土地具体经营权的规定，但农村集体经济组织只是一个模糊的概念，无法成为实践层面的市场主体。作为集体土地所有权主体的"农民集体"，不具有法律人格与诉讼主体资格，并不是独立的补偿权主体。虽然《物权法》第五十九条规定"农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有"。但现行土地管理法和地方立法的实际作法上都依然规定征地补偿权主体是农村集体经济组织。如《土地管理法》第四十九条规定："被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。"由于缺乏代表农民集体利益、组织严密、治理有效的农村集体经济组织行使农村集体土地所有权，最终使农民农村集体所有权实际上成为乡镇、村党政组织所有，甚者沦为农村集体组织负责人所有，导致了土地流转中严重的不公与腐败。
（三）征地补偿欠缺充分法律基础
根据《立法法》第八条、第九条的规定，对非国有财产的征收只能制定法律；且在尚未制定法律的情况下，全国人民代表大会及其常务委员会也只能授权国务院根据实际需要对非国有财产的征收制定行政法规。但由于现行国内偏向财产权的社会责任观念，征地往往被视为为公益取得财产的手段。对征地补偿与农民财产权益保护制度的法律规定严重缺乏，就是现有的法律规定也大多是从强调维护公共利益的角度，规定对农民财产权益的保护，且规定粗陋、简略。我国现阶段，在国家立法层面上，尚未制定统一的《农地征收补偿法》，目前对征地补偿进行规范的法律主要是宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例。而这些法律法规都只笼统的规定"为了公共利益需要"，其他问题未作任何细化。关于征地补偿程序也只有在国务院颁布的《土地管理法实施条例》第二十五条规定"对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施"，其中对征地补偿争议诉讼解决程序根本未予涉及，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议的，也只能由人民政府协调、裁决，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。很显然，在征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，不仅排除了司法机关的介入与救济，而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。
（四）补偿标准低、不到位、层层递减
现行法律法规对征地补偿基本原则没有作出明确规定。宪法、物权法、土地管理法、土地管理法实施条例等都只是笼统地强调"给予补偿"，且现行法律规定的按"原用途"补偿、安置，标准严重偏低。《土地管理法》第四十七条规定了我国集体土地征收补偿的基本模式，但这个标准是一种政策性的刚性规定，是政府标价，根本没有考虑土地区位差异、土地征收前的潜在收益等市场调节因素。按照这种不科学的补偿标准计算出来的征收补偿费用必然不符合实际情况。事实上，我国规定的补偿标准严重偏低，且重安置、轻补偿，不是对被征农地的"市价"补偿，而是政府的福利分配，没有区分被征地农民的补偿权与社会保障权，侵犯了农民的土地权益。
（五）征地管理不规范，正当法律程序缺失
伴随着圈地范围的无节制扩大，土地利用总体规划的红线被严重破坏。一些地区为招引项目，无底线的提供"优惠政策"，以极低的价格出让土地，大搞"圈地热"。尽管大量"科技园"、"产业园"、"生态产业"、"开发区"拔地而起，但这些地区开发效益低下，土地利用粗放，利用率不高，土地利用的巨大潜力尚未挖掘。为何"圈地"如此容易，究其原因，不难发现，我国现行法律未规定征收人申请征地前的与被征收人协议价购的先行协商程序。《土地管理法》第四十八条规定的公告并听取意见，仅仅确定了我国集体土地征收补偿公告程序的基本模式，但对征收补偿听证程序却只字未提。另外，我国现行法律欠缺征地补偿争议的司法裁判程序，尤其是没有规定补偿争议的民事诉讼解决程序。《物权法》第四十二条对征地补偿程序也只作了"依照法律规定的权限和程序"的原则性规定。从法律层面上来看，我国现行法律对征地补偿争议解决程序则几乎是一片空白，导致我国现行有关征地补偿与农民财产权益保护法律规定和征地实践中征地决定、补偿决定、征地补偿争议解决往往由行政机关全权处理。被征地农民意愿得不到尊重，正当法律程序缺失，补偿争议投诉无门，农民财产权益缺乏司法保护。
四、我国集体土地征收与农民权益保护对策与建议
为确保我国集体土地征收与农民权益保护"有法可依"与"有法必依"，真正合理、有效地保护失地农民权益，对保护农民财产权益角度的集体土地征地补偿法律制度建构，提出以下对策与建议。
（一）限定集体土地征地范围
对集体土地可以征收范围进行严格的限制，对"公共利益"给予明确的界定，避免职能部门滥用自由裁量权。征地公益类型、征地事项在分散的各个法律中具体规定，对征地事项的规定采列举及概括混合方式。概括性公益条款由司法机关就个案具体判断，尽可能避免援用空泛及抽象之用语至国家权力滥用公益情况发生。从法律上严格界定公益性与经营性目的建设用地，排除为纯粹国库利益、地方财政利益及私人目的等经营性目的的征地，建立经营性建设用地统一市场流转机制，确立集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等法律地位，以切实保护农民财产权益。
（二）明确集体土地所有权主体
以法律的形式确立农民个人独立的民事主体地位和诉讼主体资格，并明确农民个人基于各类农地财产权益分别成为独立的补偿权主体。同时，在农地征收过程中，明晰农民集体与农民个人权利的双重属性，使农民个人享有各种实体和程序性权利，以切实保护其由于土地承包经营权等农地用益物权及担保物权的丧失而置换来的失地补偿权和社会保障权。以法律的形式确立农民集体独立的民事主体地位和诉讼主体资格，明确农民集体为独立的补偿权主体。使"农民成员集体"具有主体法律人格，沿着"非法人合有共同体"的思路进行民法构造。在国家征收集体所有的土地的过程中，才有明确的主体作为独立的补偿权对象在公平的条件下和国家进行合理博弈，以切实维护农民的财产权益。
（三）制定集体土地征收法律法规
征地必须在宪法保护财产权原则下进行并须有合宪性法律基础，即其实施要件与程序应有明确且严格的法律限制性规定。建立农民财产权益保护、征地和补偿三位一体的法律体系，从保护农民财产权益角度改革和完善我国现行法律。以宪法的形式明确规定征地补偿的基本原则与补偿争议的诉讼解决程序。以部门法的形式具体规定征地补偿标准；明晰各类征地客体与补偿权主体，从物权法上强化农民个人对集体土地进行独立支配的权利。尽快制定专门的《农地征收补偿法》，作为与物权法配套的补充法、程序法。另外，要以法律法规的形式具体规范公共利益的内容，统一规定征地补偿程序，严格区分征收与补偿两个不同法律性质的行为阶段。从而使我国征地补偿与农民财产权益保护具有充分的合宪性法律基础。
（四）完善补偿标准及相关配套程序
修正现行宪法与完善物权法，明确规定"公正的、事先的"补偿原则，尽快制定专门的《农地征收补偿法》，确立公平合理的"市价"补偿标准。修改现行法律规定的"原用途"的偏低补偿标准，在现行政策性规定的基础上，考虑土地区位差异，被征农地于征收计划决定时当地的"客观市价"补偿请求权和对被征地农民本身生存、发展的"特别价值"补偿请求权等市场调节因素再"给予补偿"，确保集体土地的被征地农民生存保障与就业保障权。
（五）规范征地管理，完善征地补偿程序
增强土地征收过程的公示性与透明度，建立批前公告听证程序，充分保障被征地农民的知情权与参与权。首先，将征地计划公告程序前置，确实发挥公告程序保护被征地农民知情权的作用。其次，在《土地管理法》及其《实施条例》中规定将征地补偿公告及听证程序前置。健全完善征收补偿和安置制度，各级人民政府在在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；应当依照有关规定组织听证；要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。再次，完善公告内容。目前，我国《土地管理法》及其《实施条例》只是原则性地规定了征地应进行公告，但对于公告的具体内容事项缺乏明确规定。应将征地的目的及必要性论证过程、用地单位、用途、地块范围、补偿确定标准及安置途径、听证程序、被征地农民的权利及救济方法、期限、听证结果等作为公告的内容，确保农民对土地征收的基本概况有一个全面的了解。最后，将听证程序设定为法定的强制程序，完善违反征地公告与听证程序的责任追究制度。
农村土地征收与补偿的政策篇9
论文摘要:本文时当前失地农民养老保障制度进行了评价;阐述了建立失地农民养老保障制度的必要性，建设途径及汁策。
随着各地城市化建设的发展，大量的城郊农村土地被征用，出现越来越多的失地农民。日益突出的失地农民生存利益问题要求尽快建立、健全失地农民养老保障制度。
1、对当前失地农民养老保陈创度的评价
失地农民既有别于农民，又不同于城市居民。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，从以往依靠家庭保障、土地保障和社会保障转变为家庭保障、社会保障，且以家庭保障为主要方式。
(1)家庭保障:即家庭养老，是由家庭成员或者说是亲属网络(赞如子女、配偶和其它亲属)忠实地履行对老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉的职责。从经济来源讲，失地农民的收入一般由被征土地补偿费加上再就业所得工资或出租城郊房屋租金组成。在目前土地征用补偿费用总体偏低的状况下，失地农民的自我养老的能力较弱，且再就业也不易，因此，主要还是依靠家庭成员的其它收入来养老。
(2)社会保障:它是商业保险机构或国家支持下的社会保险机构，按照保险企业或保险基金的规范运作，由保险企业进行补偿与回馈的社会保险制度。在农村现有社会保障中，除对特殊人群的“五保户供养制度”、“优抚对象中部分农村老人的优待抚恤制度”、“农民退休养老制度”外，对失地农民的养老保障则以“以土地换保障”。具体操作方式主要有两种:①社会保障机构建立个人社会养老保险。这是在政府组织引导下，从农民的实际出发，根据农民自愿，保险资金以农民个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持，实行储备积累的模式，建立个人养老保险基金账户，根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准，交纳标准和支付标准实行多档次。养老保险基金以县为单位统一核算、统一管理。但这种养老保险方式在实际中主要集中在经济较发达的地区，所占比例不高，因其是保富不保贫，需要有相当稳定的经济来源才能常年负担固定的投保费用，即便能投保也是很低档次，加之银行利率的下调和通货膨胀的因素，难以保证将来领取的养老金能够维持基本生活。②商业保险企业推出集体社会养老保险。这是在地方政府政策引导下，用征地补偿费的一部分向保险企业或保险机构为被征地农民建立集体社会养老保险。中国人寿义乌支公司在政府出台政策前提下首创推出“团体年金分红保险”，统一由村集体投保，实行本金村集体经济组织所有、村民受益制，以分红来支付养老金，失地农民只要到男60岁、女55岁，就能享受养老分配。此险种以投保的土地征用费本金形成流动增值的机制，保证了本金不流失，使农民在失地之后可以获得每年2.5%的投资保证收益和享受资金运作所得70%的红利，可世代受益。到2003年3月底止该市已有41个被征地行政村为3万失地农民中老年人投保7240万元，各村按交纳的投保费多少取得收益和分红，每月30－200元不等，可基本解决老年人最低生活所需费用。但这种保险方式尚未大规模推广，仍在试点探索之中。 2、失地农民养老保除翻度理设路径及对策
从上述对失地农民各种养老方式的评价分析中可以看到，影响失地农民养老保障建立的因素是失地农民的收入状祝、失地农民所在地方政府及村集体(社区)的织能力、当地经济发展程度等。笔者选取失地农民最主要的收入部分征地补偿费用、社区(集体)动员监督能力作为参照因素，认为失地农民养老保障制度建设路径应该是家庭养老保障~集体社会养老保险——个人社会养老保险或者是家庭养老保障——个人社会养老保险。在社区和失地农民力量都很弱的情况下，家庭养老保障是必然的选择，以此来维系失地农民最基本的生括保障;而集体社会养老保险是特定时期、特定前提下的产物，是建立完善的失地农民养老保障制度进程中的过渡形式，是避免社会群体恶性事件保持社会基本稳定的必要保证;个人社会养老保险是失地农民获得较高个人收入的前提下的理想模式，也是失地农民养老保障制度的目标。具体可从以吓几个角度加快建立和完善失地农民养老保障制度:
(1)地方政府结合地方实际出台相关政策改善失地农民的生活状祝:①提高被征土地的补偿费用标准。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还要增加农民在30年内土地正常收益权损失、土地潜在收益损失、相邻土地的损害、土地增值的价格损失以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。即使按现行补偿内容进行补偿，也应参照当前的物价水平、消费总体水平等因素，结合农民的意愿，提高补偿标准，力争把中小城市郊区的征地补偿水平提高到每亩5-10万元，以确保农民在失去土地后有能力再创业、再就业，确保农民在失去土地后的生活水平、生存环境不断提高和改善。②规范土地征用补偿费分配使用管理。如浙江义乌市委、市府制定了《关于农村土地征用费管理、使用与分配若干问题的意见》等，明确规定土地补偿费和劳力安置补助费分配原则，要求其分配按2:4:4的比例进行，即20%留集体经济组织，40%用于村民分配，40%由村里统一用于养老保险，由中国人寿保险公司义乌支公司承保，实现村集体经济组织所有、村民受益制，一律不得移作他用。制度内容简单明确，便于操作，既保障老弱病残无稳定收入失地农民的基本生括，部分实现了“老有所养、病有所医、残有所助、贫有所扶”，体现社会主义制度的优越性，稳定社会秩序，又促进了农村城市化进程，为地方经济快速发展注入新的动力。③实施再就业工程。征地补偿费用对于年轻失地农民而言根本无法满足今后几十年的生活所需，必须参加再就业来增加收入来源。可考虑建立就业服务中介组织，提供信息支撑以帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业;结合实际需要开展计算机应用、服装剪裁、电焊、企业管理等免费转岗职业培训，提高就业竞争能力;组织劳务翰出借地发展，或大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业，吸纳更多的劳动力;出台一些税收等优惠政策，鼓励土地征用单位提供就业岗位。
农村土地征收与补偿的政策篇10
关键词：新型农村社区；人地矛盾；征用补偿；对策
中图分类号：F2
文献标识码：a
文章编号：1672-3198（2013）24-0034-02
随着农村改革的不断深入和社会经济的快速发展，特别是国家出台免征农业税和对种粮农民进行补贴的政策以后，农民从事农业生产的积极性空前高涨，但随之也暴露了诸多人地或与人地相关的各种矛盾。在我国目前新型农村社区建设中人地关系矛盾通过不同形式表现了出来。
1新型农村社区建设中的人地矛盾表现
在新型农村社区建设中表现出来的不同形式的各种人地关系矛盾很多症结可以归于土地的征用和补偿以及政府相关部门的管理上。这也是新型农村社区建设中人地矛盾的主要渊源。
1.1土体征用和补偿的矛盾
土地征用和补偿的矛盾主要包括以下三类：
1.1.1原有土地制度遗留矛盾
按照我国《土地管理法》第四十七条规定征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。在农村人口动态发展情况下，户籍和土地制度长期不变情况下，人多地少的农村家庭，在政府土地补偿时就处于弱势的状态，而相对的人少地多的农村家庭，在政府土地补偿时，就能拿到较多的补偿。得到较多补偿款的农民在新型农村社区中购置较多的房产，甚至出现囤房，投资新农村房产，继而可能使那些原本就得到较少农村征地补偿的用户在购房时候出现人多房少的矛盾。这是我国人均土地长期没有得到调配的问题，是原有土地制度遗留下来的矛盾。
1.1.2土地征用和还耕时间错位的矛盾
在新型农村社区建设过程中，必须先征用耕地，后旧村复耕，前提条件是只有新型社区达到入住的条件后，旧村址土地的复耕工作才能开始。而且新型农村社区的建设过程是一个漫长的过程，在不确定的外界因素作用下，少则一两年，多则四五年。这就造成了在新型农村社区建设时间内，在原来人多地少的矛盾依然存在的情况下，耕地面积再次削减遭遇雪上加霜的困局。中间的这一空档导致在原有农村人口基数不变的情况下，大量的耕地减少，这一时期更加剧了人地关系的矛盾。更有甚者，一些地方政府提前好几年就开始对新型农村社区建设用地开始圈围，迟迟不开建，造成大量良田耕地长期荒芜。
1.1.3土地补偿和土地价值不对称的矛盾
在地方政府征地，开发商启用后，地方政府和开发商之间的利益考量最终伤害了农民的利益。没有完整和清晰的土地权利，面对强势的买者，农民土地转让的价格必然低于完善市场条件下的均衡价格，农民权益受到了损害。农民迫于无奈接受了较低的土地补偿款。土地给农民带来的回报使农民失去了土地使用的信心。部分人开始寻求到城市工作，不再精耕细作。土地补偿的价值尺度不但没能缓解人地关系矛盾，反而使人地矛盾走向深层化。
1.2管理不力和房产分配的矛盾
城镇周边及城中村房地产市场抬头，大量房产开发商开始将目标转移到新型农村社区建设。在政府执法不严，政策松动的情况下，大量的买地囤地，建设小产权房，导致土地数量急剧减少。大量小产权房集中在交通便利，商业发达的区域，一些生活条件较好的农民开始将资金投向优良地段的房产，而造成了原有有资格在该区域买房的农户却无机会再购置房产。在自己土地上的房子却没有权利和机会居住的矛盾加重了农村社区建设过程中的障碍。
1.3土地控制和土地需求之间间歇性矛盾
在新型农村社区计划建设之前，地方政府已经在土地的管控和分配上逐渐严格。尤其是在农村建设用房上，已经出现了政府控制土地应用和农民不断出现的土地需求之间的矛盾。一些到了婚嫁年龄的农村社会青年，他们需要新的宅基地建设新房，来满足新婚的需要。但是在新农村社区建设过程中，政府拒绝执行对新宅基地的审批，要求农民等待新型农村社区房产的建成。有新房需求的农民又没有可建用房，这就导致新婚青年没有自己的居所。目前，由于政府的严格控制导致了农村经常出现农民新建或建设中的房子被拆的现象。对拥有使用权的土地却没有资格建房，由此而出现的人地矛盾，在我国目前新型农村社区建设过程中尤为突出。
2新农村社区建设中的人地矛盾分析
对在新型农村社区建设中出现的矛盾必须着一对等的进行分析，才能找到其中的内在联系，对分析的科学性有必然的帮助。
（1）原有土地制度遗留矛盾的分析：现实中农地集体所有权的代表者是属于乡、村还是组所有并不明确，土地所有权农民人人有份、共同占有但实际上并不清晰，农民对土地的所有权只是间接和名义上的，一定程度上存在所有权主体虚置问题。国土地使用权和所有权不明确导致我国传统人地制度遗留的矛盾依然存在。人们要求的土地平均分配的愿望和现实状态下我国土地制度长期不变的土地政策之间存在着尖锐的冲突。在我国土地制度长期不变的情况下，我国农村人口的数量却在不断地增加，由此而导致一些家庭土地总量不变，人口数量增多，平均土地拥有率却在减少，与一些人少地多的家庭相比就会出现补偿收益失衡的现象。
（2）土地征用和还耕时间错位的矛盾分析：农村土地征用和土地退居还耕的时间空当导致的农民土地总量急剧缩减的现象，主要原因在于政府的职能转变和政府效率的低下。地方政府应当在坚持经济发展的同时注重政府职能的转变，快速推进服务型政府建设。事实证明，一些地方政府在政策执行过程中计划完成时间超过预期。这是现在很多政府部门的执行力不高，办事效率不高造成。提高政府工作沟通效率，提高政府执行力，已成为政府部门急需解决的问题。
（3）土地补偿和土地价值不对称的矛盾分析：在政府和开发商之间有着紧密联系的利益链，这种利益链是政府开发商共同追逐利益所驱使的。政府和开发商之间的利益关联只有一个，就是地价。地价最终决定着政府效益的提高。所以在政府和开发商之间一个共同的利益就是减少成本的投资，只有利益联盟的成本减少了，总体效益才能有所提高。减少成本的部分措施也即减少土地补偿额，较高的地价和较低的土地补偿额之间的矛盾愈发尖锐。政府和开发商之间的利益追求导致农民获得土地补偿少之又少。
①管理不力和房产分配的矛盾分析：孔子说：“其身正，不令而行，其身不正，虽令而不动。”地方政府在新农村社区建设过程中存在着很多的违规操作，很多的政策不透明现象，使广大老百姓在原有非法征地的前提下，存在着攒够了钱却买不到合适房产的情况，这就降低了农民对新农村社区建设的支持度。在我国土地制度规定下的农民土地产权不明的情况下，在土地强行被征后依然无法维护自己合理权益，依然找不到自己的合理后续补偿。新型社区建设中的农民土地贡献和相应配套的权益补偿如购房权益的回报不对称的矛盾是我国在新农村城镇建设过程中的突出矛盾之一。
②土地控制和土地需求之间间歇性矛盾分析：新型农村社区建设中人地矛盾是人地关系在我国社会经济建设新时期的新的表现形式，究其本质表现在两个方面，人地关系量上的矛盾，人地关系价值尺度上的矛盾。在量上传统的人多地少的情况依然存在，甚至在我国大范围搞新农村社会建设的今天导致了新的矛盾出现。人多地少的传统人地关系在我国人口基数不断增长的情况下，如果没有土地制度及时灵活的变迁以及国土资源结构的合理调整，这种矛盾只能随着社会历史的变迁逐渐加重，由此而引发的次生矛盾也会越来越多。最终，土地矛盾会威胁到我国农村社会的稳定。在价值尺度上，在最大利益追求的房地产商加入农村社区建设的最初就已经不可豁免的引发了农民利益受到削减的情况。相同面积的土地收益，在各种外在因素的作用下却得不到相等的价值回报。在我国新型农村社区建设过程中，在文化程度相对偏低的农民面前，房地商偏好于这种价值尺度的手段玩法。在现实中，农民被征土地得到的回报远远低于实际土地价值。这是一些地方政府和房地商相互勾结，暗度陈仓的结果，相同的利益追求是两者紧紧抱在一起的缘由。地方政府不能很好的代表农民权益，也是一些矛盾加深的原因所在。新农村社区建设的初衷就是为了农民的生活向着城镇化的方向越来越好，最终实现全国社会全面建成小康的目的，若地方政府在执政过程中失去了这个最初的宗旨，那么新型农村社区建设只能是徒劳，也许会引发更多的新的问题。
3新型农村社区建设中人地矛盾的化解对策
在对我国新型农村社区建设过程出现的矛盾进行深层的分析之后，对其提出相应的有发展性和可持续的化解对策有一定的必要性。
3.1完善我国农村土地征用补偿的制度和法规
在我国农村部分地区出现的因土地征用而未得到合理补偿引发的矛盾冲突时有发生，这成为影响我国农村社会稳定和谐发展的重要危机之一。从人民主体的利益方面来分析，社会转型必然引起利益格局的变化，制度错位就使得利益格局变化中应该得到保障的社会成员的利益不能得到相应保障，应该得到补偿的社会成员的利益不能得到相应补偿。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国土地征用补偿的宪法依据。我国目前还有其他一系列法律、法规如土地管理法、物权法和农业法也对土地征用补偿作了明确规定，但现行法律法规对我国土地征用补偿缺少灵活性。为了保证土地使用权的平均分配，一方面土地使用权需要随着人口的变化而调整，另一方面又必须限制土地的自由交易，合乎逻辑的选择是土地的公有制。土地的征用补偿是以土地使用权为参考依据的，土地征用补偿标准更需要以人口的变化而调整。土地被征用的同时土地使用权被剥离，土地使用权应与土地所有权一样享受共同受偿的待遇。必须规范土地市场交易，加快建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地必须依法征用并国有土地享有平等的征用补偿标准。我国土地补偿制度应建立在持久有效，持久关注农民生存权益的的基础上。在新农村社区建设中，将我国农村人地关系矛盾扼杀在制度摇篮里。党的十报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。在制度上切实做好农民土地利益的维护，加大对农民土地征用补偿的额度。目前我国的法律制度对土地征用补偿的立法也相对不完善，缺少一部专门规范农村土地征用补偿的法规。只有有了制度和法律保障，农村土地征用补偿才能有更多的保证，社会主义新型农村社区建设才能少走弯路。
3.2加大政府政策制定农民参与度和透明度
一个国家的文明程度和发展程度，主要取决于政府制定公共政策的科学化程度，而公共政策的科学化程度，则主要取决于政策制定过程中的民主参与程度和透明程度。在我国新型农村社区建设中依然存在着由历史和体制惯性决定的自上而下的传统公共政策制定模式。文化程度每降低一个层次，公民参与绩效对称指数就平均提高大约5.35%，低文化程度公民群体的参与绩效对称指数很高，意味着该群体在参与绩效上的被剥夺感较强。农民是个特殊的利益群体，他们文化水平普遍偏低，行为观念偏差。历史和体制惯性影响下农民的政策制定参与度低下。政府在政策制定中要把“人的世界还给人自己”，让农民真正的参与到政策的制定和实施过程中，只有有了农民自身的积极主动参与，新型农村社区建设才能得以顺利的进行。城镇化建设过程
中相当部分群众对国家为什么实施新型农村社区建设不理解不支持。更有甚者从来没有接到过当地政府详细的政策解释说明，更不用说涉及到农民切身利益的土地征用补偿的条款。政府在执法和实施政策过程中一定要通过网络电视等大众传媒加大对政策的宣传，加大政策透明度，否则，不管是作为农民主体的利益群体，还是作为服务于农民主体的政府机构就会失去方向，举棋不定，造成整个新型农村社区建设处于不稳定的预期和猜测中，失去政策实施的最佳时机。所以，我国在建设新型农村社区中必须引导农民主动积极参与其中，使农民真正感受到他们才是社区建设的主体，国家政策是在维护他们的利益，是为建设他们美好的生活。
3.3加快社会建设的进度和土地集约还耕速度
农村社区建设实际上是农村社会的建设过程，是社会主义新农村建设的基点。新型农村社区建设要解决好最重要的土地使用问题，土地征用补偿切不可超越农民权益、不顾农民生活、只顾经济发展的单向思维。加快社区建设的进度，使群众能在最短的时间内住进社区内。做好原村址土地整合、退居还耕的工作，加快土地集约还耕速度。防止在社区建设过程中出现荒废耕地，荒废良田的现象。只有在最短的时间内将旧村土地整合并尽快还耕，才能缓解人地矛盾严重加剧。坚决杜绝在农民居所迁移空档中出现的政府不作为现象，提高政府办事效率，减少次生矛盾的发生。做好农民居所转移工作防止土地供求急剧下降，疏通人地矛盾引发的前后关系紧张，这是解决新型农村社区建设中人地关系矛盾的有效措施！
4结语
我国新型农村社区建设的重大战略举措有利于破解城乡二元结构，加快城乡一体化进程，改善村容村貌，全面提高农民生活质量，让农民享受到城市居民的公共服务，促进农村的和谐稳定发展。人地关系的矛盾是目前我国新农村社区建设中突显的重要问题，政府在实施新型社区建设过程中必须及时得当的处理这一矛盾，才能使我国新农村建设实现对国家和农民的长期有益，实现生态农村的可持续发展！完善以土地征用补偿为标的的相关制度和法规，确保土地使用权的交易和转让有法可依。加大政府政策制定的有效性和政策执行的准确性，确保为全面实现小康社会的宗旨不变，使农民真正参与到新农村社区建设中。加大新农村社区建设的政策透明度，使政府政策走入人心，获取广大农民的理解和支持。尊重农民在新农村社区建设中的主体地位，发挥农民在新农村社区建设中的积极性主动性和首创精神，全面推进新型农村社区建设的进程。恰当有效地解决新型农村社区建设过程出现的人地关系矛盾，促进我国城镇化建设向着健康明朗的方向发展。
参考文献
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