农村制度建设篇1
第一条为加强**市屯溪区农民住宅建设的管理，保障城市建设有序进行，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及相关法律、法规和规章的规定，结合我市实际情况，制定本办法。
第二条屯溪区行政辖区范围内农村村民住宅建设管理，应当遵守本办法。村改居后仍享受农民政策的居民户住宅建设管理，参照本办法执行。
第三条农村村民住宅建设实行统一规划、统一建设、统一配套、统一分配、统一管理。以镇为单位，统筹农民安置区的布局和建设。规划重点控制区内集中规划建设农民安置区。规划重点控制区外，可以集中规划建设农民安置区，也可以在统一规划、统一配套、统一施工图纸的前提下村民自建，由镇政府监督管理。
提倡和鼓励实施村庄归并整治和村庄改造，充分利用空闲地、旧宅基地和未利用地建住宅。
严禁城镇居民和外地农户在屯溪区范围内购地建房，严格控制零星建房。
第四条各镇政府为农民安置区建设的项目业主，屯溪区人民政府（以下简称区政府）职能部门集中统一办理农民安置区建设报建管理事宜。
第五条市城市规划、国土、建设、房管等部门及区政府依据各自职责，依法共同做好农村村民住宅建设管理工作。
第二章申请条件和申报程序
第六条农村村民符合下列条件之一的，可以申请新建、改建住宅：
（一）无房户；
（二）因结婚等原因，确需建房分户，原住宅面积低于分户标准的；
（三）因自然灾害造成房屋破坏的；
（四）实施城市规划需要搬迁或原有宅基地被依法征用，实行重置价安置的；
（五）经房屋安全鉴定机构鉴定，确认属于危房的；
（六）区级以上人民政府规定的其他条件。
第七条农村村民一户只能拥有一处住宅。凡将原有住房出卖、出租、改变使用性质或者赠与他人的，或在拆迁和原宅依法征用时，已实行市场价补偿的，不得再申请建住宅或申请农民安置区内住房。有现住房或已批准宅基地和安置住房的村民也不得再认购经济适用住房。
第八条符合上述条件的农村村民需建住宅或在农民安置区内安排住房的，应向村委会提出申请，由村委会组织讨论，讨论意见和上报名单须张榜公布。公布期满无异议的，经镇政府审核，将申报材料报区政府，由区政府会同市国土、规划、建设、房管等部门定期进行联合审批。
第三章建设管理要求和标准
第九条对不同区域农民建房的建设管理要求：
（一）近期需要拆迁改造的区域
1．本区域内不得进行改、扩、新建，在拆迁时统一进入安置区集中安置；
2．现有的房屋不得翻建。如经危房鉴定机构鉴定为确实存在居住安全隐患的危房户，并且经市房管部门和当地街道办事处（或镇政府）审定，该危房户在中心城区仅拥有此一处住宅的，可以加固使用或先行进入安置区安置；也可由市国土部门经市政府同意后，先进行拆迁补偿或安置。
（二）需要拆迁改造但近期难以实施的区域
1．在该区域内不得进行扩建和新建，拆迁时统一进入安置区集中安置；
2．现有的危房原则只能加固维修。如经危房鉴定机构鉴定为确实存在居住安全隐患，需要拆除重建的危房户，并且经市房管部门和当地街道办事处（或镇政府）审定该危房户在中心城区仅拥有此一处住宅的，可先行进入安置区安置，也可在不扩大《房屋产权证》登记面积的前提下拆除重建。
（三）依据规划可以保留现状的农村居民点但需进行整治改造的，可以在对原居住点进行统一规划后适当新建和改造。
上述不同区域的划定，由市建设、规划、国土、房管部门与区政府定期公布。
第十条不同情况下农民住房的建设标准：
（一）位于城市建成区主要从事非农产业的
1．此种情况下农民建住房一律按照公寓楼形式建设，每户参考建筑面积120㎡～140㎡，考虑道路、绿化等因素，户均用地面积约70㎡～80㎡；
2．拆迁安置可以按国家规定的货币补偿或产权置换方式进行。
（二）近期从事农业生产但今后有可能从事非农产业的
1．引导农民建房按照公寓楼形式建设，建筑面积同第十条第（一）款；
2．农民居住点在近期因城市建设需要可能有部分拆迁，有符合建房条件的建房户需要安置的，并且其在近期仍需从事农业生产，可以建一些联体小住宅，但在今后仍需按照公寓楼形式安排。联体小住宅的宅基地面积不得超过90㎡（含院落）；
3．拆迁安置以“拆一安一”公寓式安置和货币补偿为主，如安排有宅基地的按重置价补偿。
（三）今后较长时期仍从事农业生产的
1．此情况下的农民建房可以采用联体小住宅形式，少量的可以按照单门独院形式，宅基地面积不得超过120㎡（含院落）；
2．拆迁安置采用安排宅基地重置价补偿方式。
第十一条村民建房位置或房号应按照竞价择位的原则公开确定，禁止暗箱操作，筹措的资金全部用于农民新村配套设施建设。第四章农民安置区管理
第十二条规划选址与建设用地管理：
（一）农民安置区必须编制详细规划，详细规划未经审批的，不得批准建房；
（二）农民安置区选址、用地按下列程序办理
1．布点与选址。统一由镇政府提出申请，市城市规划局会同市国土、房管、建设、区政府等有关部门共同到实地踏勘、联合审批，根据“中心城区农民安置区布点规划意见”选定位置，会审通过的，由市规划部门核发选址意见书，提供规划红线图和规划设计条件；
2．详细规划编制、审批。按照建设项目规划设计条件的要求，镇政府聘请有相应资质的规划设计单位进行修建性详细规划设计，经区政府职能部门审核后报市城市规划部门，由市城市规划部门组织有关部门审查批准；
3．规划用地。由各镇政府依据批准的详细规划提出申请，经区政府职能部门审核后报市城市规划部门审批；
4．各镇政府持《建设用地规划许可证》向市国土局申请办理用地手续。
第十三条农民安置区建设工程管理：
（一）放线。规划重点控制区内，由市城市规划局牵头，区政府职能部门共同到现场实地放、验线。规划重点控制区外，由区政府职能部门负责放、验线。放、验线后，市城市规划部门办理《建设工程规划许可证》；
（二）镇政府持有关审批文件向市建设行政主管部门申请办理建筑工程施工许可、质量监督等手续；
（三）竣工验收。项目竣工交付使用前，项目业主必须先向规划、房管、建设、国土、消防、供水、供电等相关部门申请验收，各部门依据各自职能进行验收，并办结单项验收手续后，业主单位向房地产开发主管部门申请办理综合验收备案手续。综合验收合格后，方可交付使用；
（四）经依法审批的宅基地，应持经批准的《农村居民宅基地申请表》和宗地图，向市国土部门申请办理土地登记，核发集体土地使用权证。
第十四条规划重点控制区外的零星农民建房由区政府职能部门和**市国土局屯溪区各乡镇土地所依照各自职责实施管理：
（一）由镇政府审核农民申请建房条件后报区政府职能部门；
（二）由区政府职能部门审核并备齐材料与市规划、国土、建设、房管等部门共同会审；
（三）由区政府职能部门根据会审意见组织零星农民建房统一进行图纸设计，统一组织申报有关规划、建管、土地和房屋产权等手续，并实施规划批后管理。
第十五条农民安置区建设可以享受经济适用房政策。为了加强安置区基础设施建设，提倡“谁受益、谁投资”，多元化、多渠道筹集资金，建设安置区基础设施。
第五章监督管理
第十六条市、区、镇有关部门应加强农村村民住宅建设的日常管理，建立和完善巡查制度，及时发现和制止各类违法建设行为。违法建设查处工作按**市人民政府有关规定执行。
第十七条凡批准农民建住宅或在安置区内安排住房的，由国土部门与农户签订旧宅基地收回合同，农户应按合同按时拆除旧房，交出旧宅基地。由国土、房管部门核销有关证件。凡未交出旧宅基地的一律不予办理新建住房土地使用证和房屋产权证。村民所建房屋的所有权登记发证以市规划、国土部门审批的标准为依据，产权证登记为集体土地性质，其产权转换、变更、注销的登记以及他项权利的登记参照现行房地产管理的法律法规执行。
第六章附则
第十八条**市中心城区规划区范围的歙县、休宁县和徽州区所属乡镇农民建房参照本办法执行。
农村制度建设篇2
本市中心城区以外的县城、城镇、独立工矿区规划建设用地范围外集体建设用地上的各类建设项目（包括农村新型社区建设项目、农村聚居点建设项目、旧场镇改造、林盘聚居点整治建设项目及其配套的基础设施、公共设施建设项目和其他各类建筑工程项目）的规划建设管理，适用本办法。
第二条
为了加强全市农村地区住房建设项目规划建设的管理，统筹推进城乡协调发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《土地登记办法》等法律、法规的有关规定，结合我市统筹推进“三个集中”、建设社会主义新农村的实际，制定本办法。
第三条
市级相关部门按照各自职责负责做好全市农村规划建设的指导和监督工作。
区（市）县相关管理部门按照各自职责，负责农村单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程规划建设的监督管理工作。
镇（乡）政府负责本区域内单体建筑三层以下或建筑面积300平方米以下工程的建设管理工作。
农村村民委员会负责对本村区域内规划建设实施社会监督。
第四条（管理原则）
农村地区规划建设应遵循“安全、适用、经济、省地”的指导思想和“发展性、多样性、相融性、共享性”的原则，满足《*市社会主义新农村建设规划技术导则》、《*市农村新型社区建设技术导则》、《*市川西林盘保护整治建设技术导则》、《镇（乡）村建筑抗震技术规程》、《*省农村居住建筑抗震设计技术导则》、《*市村镇居民自建房工程技术及施工质量控制要点》等技术标准。
第五条（社会监督）
充分发挥农村村民委员会和群众的监督作用。各级建设管理部门或镇（乡）政府对农村村民委员会或群众的举报均应按职责和法定程序查处。
第六条（项目业主）
农村集中居住区（点）项目（聚集户数平坝地区50户以上、丘区和山区15户以上的农村居住区［点］）建设的项目业主可以是项目所在地农村集体经济组织，也可以是投资土地整理项目及其居住区建设的部门、机构、经济实体，或农村集体经济组织和其他经济实体共同成立的合作组织。
第七条（实施方案编制）
农村集中居住区（点）建设应当编制项目实施方案。《农村集中居住区（点）建设项目实施方案》由农村集中居住区（点）建设项目业主会同项目所在镇（乡）政府，结合当地实际和产业发展方向组织编制。方案应载明以下内容：建设方式、用地规模、取得建设用地的方式、原宅基地规模及复垦整理方案、集中居住农民的户数及人数；分期建设计划、配套设施建设计划、项目建设投资来源、实施单位等。
第八条（实施方案审议）
《农村集中居住区（点）建设项目实施方案》经村民会议或村民代表会议审议通过后，由农村集中居住区（点）建设项目业主报区（市）县政府审议。
第九条（项目选址）
农村集中居住区（点）项目实施方案、其他建设项目可行性方案经审查同意后，应按照《*市社会主义新农村规划建设技术导则》的要求进行选址。
第十条（规划方案设计）
农村集中居住区（点）选址确定后，由农村集中居住区（点）项目业主委托有相应资质的设计单位按照《*市社会主义新农村规划建设技术导则》编制农村集中居住区（点）规划设计方案。规划设计方案应达到修建性详细规划深度（包括各项设施配套、建筑形态和户型以及立面效果图等）。
其他建设项目选址确定后，由项目业主委托有相应资质的设计单位按照国家相关规范和《*市社会主义新农村规划建设技术导则》编制项目规划设计方案。
第十一条（村民审议）
农村集中居住区（点）规划设计方案编制过程中，应当充分征求村民意见。规划设计方案编制完成后，应由村民会议或村民代表会议审议，经三分之二以上村民或村民代表讨论同意后，上报县级规划管理部门审查。
第十二条（规划审批公告）
县级规划管理部门组织对农村集中居住区（点）规划设计方案、其他建设项目规划设计方案进行审查，符合镇（乡）总体规划或村规划的应及时核发《乡村建设规划许可证》。不符合要求或审查后要求方案进行重大修改的，应按审查意见修改。修改后的方案应重新经三分之二以上村民或村民代表讨论同意。
经批准的各种新农村建设项目规划设计方案在当地村委会公告。
第十三条（用地许可）
农村集体建设用地上的各类建设项目均应办理建设用地手续。农村集中居住区（点）项目业主持经审查的项目规划设计方案及实施方案等文件、材料，向项目所在地土地管理部门申请农村集中居住区（点）建设用地，符合条件的，核发《建设用地意见书》。
其他建设项目由项目业主持经审查的项目规划设计方案及可行性方案等文件、材料，向项目所在地土地管理部门申请使用农村集体建设用地，符合条件的，核发《建设用地意见书》。
涉及占用农用地的应依法办理农用地转用审批手续。
第十四条（项目报建方式）
农村集中居住区（点）项目，可按照建设规划和项目计划分期实施，各分期工程可作为独立项目报建。社区内配套的基础设施和独立公共配套设施项目，以及其他建设项目，可根据项目规模和性质按相关规定单独报建。
第十五条（建筑设计审查和备案）
农村集中居住区（点）项目、其他建筑工程项目应办理建设项目建设工程设计方案（施工图阶段）审查。单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程，项目业主应委托具有相应资质的勘察、设计单位进行建设工程勘察和施工图设计，并委托具有相应资质的施工图审查机构进行技术审查。
“统规统建”的农村集中居住区（点）项目和单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程，项目业主持建设工程施工图设计文件技术审查报告及相关资料，向县级建设管理部门办理建设工程施工图设计文件行政性审查和备案。
三层以下的低层建筑，可按照建设规划选用经审定的农村住宅通用图、标准图，并委托相应资质的设计单位设计深化施工图设计。
建设工程设计文件备案，应按《*市建设项目并联审批工作方案》要求实行并联审查。
第十六条（施工许可）
农村集中居住区（点）建设项目应办理建筑工程施工许可手续后方可动工建设。
“统规统建”的农民集中居住区（点）项目和单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程，在办理了质量、安监备案后，项目业主持质量、安监备案表和《建设用地意见书》、《规划审查意见》等文件、材料向区（市）县建设管理部门申请施工许可证。
“原址自建”和“统规自建”的农民建房工程及单体建筑三层以下或建筑面积300平方米以下工程，建设业主应向镇（乡）政府提出开工申请，经审查同意后，由镇（乡）政府出具开工通知书，方可动工建设。镇（乡）政府可提请区（市）县建设行政管理部门协助对勘察、设计、施工条件、施工单位（或技术工匠）的资格和施工组织予以审查。
第十七条（质量安全责任）
建设工程勘察、设计、施工、监理的单位，依法承担工程质量和施工安全责任和义务。施工单位或工匠在与业主签订工程施工合同时，要同时签订安全责任书、建筑工程质量保证书。
第十八条（质量安全行政监督）
农村集中居住区（点）项目、其他建筑工程项目的建设工程质量，由批准开工的机关负责组织监督检查。
“统规统建”的农村集中居住区（点）项目和单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上的工程项目，按国家法律法规的规定和技术规范执行，由县级建设管理部门直接负责工程建设质量和安全的监督管理。
“统规自建”和“原址自建”的农民建房工程及单体建筑三层以下或建筑面积300平方米以下工程，由镇（乡）政府负责质量监督检查。县级建设管理部门应指派村镇建设工程质量安全协管员，协助乡镇政府进行技术服务和技术监督。
第十九条（质量安全社会监督）
由镇（乡）政府牵头，建立村级建筑工程建设质量安全的社会监督制度。农村村民委员会可在村组选聘有责任心和具有一定施工技术常识的农民为农村建设质量安全义务监督员，受农村村民委员会的委托，进行巡查监督，对巡查监督中发现的问题及时告知所委托的农村基层组织或上级主管部门。
第二十条（竣工验收）
农村集中居住区（点）项目完工后应办理竣工验收备案。
“统规统建”的农村集中居住区（点）项目和单体建筑三层及以上或建筑面积300平方米及以上工程项目，由项目业主组织竣工验收，验收合格的向区（市）县建设部门办理竣工备案。
“统规自建”和“原址自建”的农民建房工程及单体建筑三层以下或建筑面积300平方米以下工程，由业主组织竣工验收，验收合格后方可交付使用。
农村集中居住区（点）项目需进行综合竣工验收的，应按《*市建设项目并联审批工作方案》要求实行并联审查。
第二十一条（报建收费）
农民住宅和居住社区配套的设施建设项目，不得收取报建费。其他建设项目，业主应按当地的相关规定缴纳市政设施配套费。
第二十二条（解释机关）
本办法具体应用中的问题由*市建设委员会负责解释。
农村制度建设篇3
[关键词]农村金融现代农村金融制度
农村金融是现代农村经济的核心,是推动农村经济社会各项事业建设稳步前进的重要因素,在我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期,加快农村金融体制创新,建立商业性金融、合作性金融、政策性金融、民间金融和谐发展,资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的现代农村金融体系,推进现代农村金融制度建设,以农村金融的健康快速发展促进我国农村经济社会的大发展。
一、构建全方位、多层次的农村金融供给体系
我国农村金融市场中目前最突出的问题就是金融有效供给不足,这个不足既包括结构上的不足,也包括数量上的不足。要构建现代农村金融体系,首要任务就是要构建一个全方位供给、多层次服务的农村金融供给体系。
第一、采取有效措施切实增加农村金融的资金供给。要进一步降低农村金融机构的准入门槛,采取差异化策略鼓励产业资本和民营资本在农村兴办对应不同层次金融需求的农村金融机构,广泛吸引社会资金参与农村金融供给;加强对民间金融的立法和培育工作,调动并尊重农民参与农村金融交易的积极性和主动性,在保护民间金融合法利益的基础上,引导、规范其科学发展。第二、激励扶持引导农村金融机构创新金融产品,满足农村不同层次的金融需求。不同类型金融机构的金融服务范围应有所侧重,使农村的金融需求都有对应的金融机构提供服务来满足,避免出现金融机构扎推利润高的金融项目而利润低的项目无人问津的现象,其中,政策性金融应侧重为农村中具有公共产品或准公共产品性质的融资需求提供金融服务,确保农村公共产品的稳定供给。第三、要逐步建立起覆盖全部农村地区的金融机构与金融网点体系,确保农村地区金融全覆盖。根据我国各地的地理环境、人口密度、经济水平等条件,因地制宜的建立起覆盖城乡的农村金融网点体系,确保农民能就近获得存储、信贷等金融服务,切实消除部分农村地区金融零机构零网点零服务的现象。
二、优化农村金融生态环境
农村金融生态环境是与农村金融运行发展交互影响相互作用的社会、经济、法制、文化等一系列因素的综合,是农村金融良性发展的首要条件。
第一,在统筹城乡、以工促农的大背景下,进一步加快农村经济的发展,提高农民收入水平,增强农村经济实力,夯实农村金融发展的经济基础。加快现代农业的建设步伐,发展规模农业和效益农业,延伸产业链,提高农业科技的创新和转化能力;加大对农业生产设施的投资力度,加大对农业公共产品的供给力度,提高农村劳动者的综合素质,增强农业综合生产能力;加快推进城镇建设,提高城市化水平,促进农村劳动力的非农转移,增加农民收入。第二、健全农村金融法治体系,建设农村金融的法制环境。建立和完善有利于金融机构自愿交易、平等竞争的农村金融法治体系,以完善农村金融产权制度为中心,突出农村金融机构的主体地位,切实保护农村金融机构作为股东、债权人的合法权益;完善农村金融机构市场退出机制,建立农村金融机构存款保险制度,完善农村金融稳定机制,督促农村金融机构稳健经营,保护储民、债权人的合法利益;处理好政府与农村金融市场的关系,强化依法行政和合法竞争意识,为农村金融机构营造良好的行政执法环境。第三、建立健全农村征信体系。充分发挥政府在社会信用体系建设中的主导作用,通过协调工商、税务、财政、审计、银行、公安、法院等职能部门开放数据,组织建立基础数据库和检索平台,形成大规模的征信数据共享网络;推进信用法制体系建设,为农村金融机构开展企业和个人信用信息的搜集、保存、评级、服务等业务提供基本的法律保障;修改和完善涉及信用方面的法律的有关内容,特别要强化其中的惩罚性条款,建立社会失信惩戒及守信激励的长效机制;加大对农村居民商业信用意识的宣传和培养,强化有偿金融服务意识,采取金融联结等方式培育发展乡村征信中介,建立以生产小组、队、村、乡为平台的农村居民征信系统。第四、积极推进农村担保方式创新,扩大有效抵押品范围,探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。积极推进农村土地承包经营权、宅基地使用权的合法流转,探索农村土地经营权、宅基地使用权、林权、农业保险等物品的抵押方式,扩大有效抵押物范围;积极创新担保模式,探索建立由政府出资组建的政策性的、以龙头企业为主体的商业性的、以农民合作经济组织为主体的合作性的农村信用担保机构,探索建立以农业保险为抵押载体的保险抵押模式。
三、建立现代农村金融企业制度
金融企业是农村金融体系的重要组成部分,是农村金融资金和服务的供给主体,对农村经济的发展发挥着重要的促进和支持作用。现代金融企业应具备明晰完善合理的产权结构、完备的公司治理结构、创新型的人力资源机构,财务上的可持续性、健康团结向上的企业文化也是现代金融企业应有之义。
第一、现代农村金融企业要求农村金融机构必须具有明晰完善合理的产权结构。在国家广泛吸引社会资本参与金融的大背景下,积极引入社会资本、民间资本、国外战略投资者参与农村金融机构,不仅有利于动员资本和扩张农村金融机构资金实力,而且有利于农村金融机构保持灵活的经营机制,增强企业的活力和竞争力。第二、现代农村金融企业要求农村金融机构内部要具备完善的治理结构,拥有有效的激励约束机制。金融企业内部要设置权力制衡机制,使控制权处于均衡状态,形成良好的约束机制,使农村金融机构的决策行为不至于扭曲。第三、现代农村金融企业要求农村金融机构必须拥有良好的、有竞争力的人力资源结构,使之不仅能够满足当前农村金融市场竞争要求,而且要满足未来金融创新的要求。第四,现代农村金融企业还要求农村金融机构在财务上必须具备可持续性。农村金融机构通过自身业务结构的合理调整、不断的金融创新、提供各种符合农村需求的金融服务,实现财务上的盈利,实现自身的可持续发展。第五、现代农村金融企业还要求农村金融机构拥有健康团结向上的企业文化,借助企业文化提高企业的凝聚力和竞争力。
四、完善农村金融监管体系
我国农村金融经过三十年的发展,已经形成了比较完备的农村金融监管体系,但是,农村金融机构持续不断的创新与风险管理要求农村金融监管体系与时俱进,规范并引导农村金融的创新和发展。
第一、构建以控制风险为核心、适度监管的农村金融监管体系。以控制风险为核心,构建由农村金融监管机构、政府、金融行业自律组织和中介组织构成的外部监督与管理,金融机构自身的内部控制以及辅助监管相结合的立体式、多元化的农村金融监管组织网络体系,分别从行政规范、社会指导、自我约束和市场约束四个层面构成正常、有序运行的农村金融监管网络;监管当局应根据被监管的农村金融机构潜在影响的大小对其进行分类,并赋之以不同的关注程度,合理分配监管资源;适度监管,在监管原则和监管规则之间寻求平衡点,避免过渡监管抑制农村金融机构的创新。第二、构建与金融混业经营相适应的农村金融监管模式。混业经营是当前金融发展的必然趋势,随着证券、保险在我国农村的快速发展,分业经营、分业监管的监管模式势必被混业经营模式所替代,构建我国农村金融混业监管模式,协调、整合、共享各个监管主体的信息和资源,避免政出多门所导致的政策不一致和监管中的重复与遗漏。第三、建设农村金融监管的外部大环境。金融监管能否取得成效不仅仅取决于监管者的主观意愿,它还取决于一些外部因素或前提条件。当前要做的主要是培育稳健的宏观经济政策和环境,减少直至杜绝行政对农村金融正常经营活动的干涉;修定与完善有助于公平解决争议的长期实施的商业法律体系;建立有效、独立的司法部门和接受监管的会计、审计和律师行业;建立安全、有效的农村金融支付和清算系统,确保农村金融交易的清算;完善农村金融机构信息披露制度,培育有效的市场约束机制;培育适度的系统性保护机制,建立与完善最后贷款人制度、存款保险制度,对农村金融机构在出现经营危机时进行适当保护,避免发生金融风险。
五、建立健全农村金融扶持政策
为弱势产业和弱势经济主体提供金融服务,势必决定了农村金融的弱势金融地位,内生决定了政府对其必要的政策扶持。
第一、政府要继续完善对农业的扶持政策,加大对农村基础设施和公共事业的投入,切实提高农业综合生产能力,增加农业产出和生产者劳动剩余,确保农业收入稳定增长,从而提高农业的信贷效益。各级政府要承诺保证财政对真正惠农而非惠全民的农业投入的增长幅度要高于经常性财政收入的增长幅度;政府要本着公共服务城乡公平的原则加大对农村公共产品和公共事业的投入,尤其是加大对农村教育和公共卫生事业的投入,提高农民创造财富的素质和能力,降低其因病致贫返贫的概率和风险。第二、政府要加大对农村金融服务的支持力度,对真正的涉农贷款实施税收减免、费用优惠政策,优惠政策只针对涉农贷款项目实施,不管发放涉农贷款的金融机构是否为政策性金融机构;要继续完善农村金融的统计政策,完善农村金融绩效激励相容机制,加大对涉农贷款的统计和监督,确保该项政策的有效运行。第三、建立农村金融服务的普责制。农业和农民的弱质性决定了农村金融服务的低效益,低效益的金融服务由农村金融机构独自承担,有悖于金融公平,也不利于农村金融的健康持续发展,其结果必然造成农村金融机构的离农和远农,因此,要建立农村金融服务的普责制,通过法律手段确定全部金融机构的金融支农责任,规定金融机构必须拿出一定比例的资金用于支农,金融机构可以直接发放涉农贷款,开展涉农金融项目,也可以通过购买发放涉农贷款的金融机构的股票或债券等方式间接发挥金融支农作用,这既有利于实现金融公平,又有利于农村金融持续健康快速发展,有利于现代农村金融体系的构建。
参考文献:
[1]吴晓灵:建设现代农村金融制度,促进农村金融发展[J].农村工作通讯,2009(1)
[2]甄朝党:创新农村金融体制,建立现代金融制度[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2009(1)
[3]王朴:我国新农村建设中农村金融生态环境建设探析[J].特区经济,2008(8)
农村制度建设篇4
关键词：社会主义新农村；制度安排；制度基础；制度内容；制度目标
最近党中央通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，学习贯彻党的十七届三中全会的《决定》，必须坚持以“以人为本”为基础，以全面建设小康社会为目标，以城乡一体化为根本要求，以科学发展，社会和谐为内容。
一、以“以人为本”为制度基础
社会主义新农村建设坚持什么方向，这是关系社会主义新农村建设的根本问题。长期以来，我们在农村的很多建设，大多都不了了之。究其原因，就在于以往所搞的各种建设脱离群众和当地的实际。说到底没有解决农村建设到底为谁的问题。
同志提出的“以人为本”发展理念，不仅是建设和谐社会的根本价值目标，也是建设社会主义新农村的制度基础。把“以人为本”作为社会主义新农村建设的制度基础，就是把推进人的全面发展，同推进经济、文化的发展结合起来，同改善农民的物质文化生活结合起来，让农民真正享受到改革开放的成果。
把“以人为本”作为建设社会主义新农村的制度基础，其目的是从根本上改变长期以来农村建设的导向。同志指出：“加强社会建设，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多体现到改善民生上。”这就是将经济建设作为终极目标转变为促进人的全面发展为目标；把轻视个体利益，集中体现制度优越性，转变为创新体制，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，为人的全面发展创造良好条件为目标；把以是否有利于经济发展作为检验的标准，转变为人民满意不满意、答应不答应、赞成不赞成为目标。这种转变，既着眼于农民物质文化生活水平的提高，又着眼于农民的科学文化素质的提高；既保障农民的合法权利，又促进人的全面发展。使我国农民真正共享改革开放和发展进步的成果，真正成为我们国家和社会的主人。
把“以人为本”作为建设社会主义新农村的制度基础，意味着有中国特色社会主义新农村建设新阶段的诞生，它从根本上走出了“教条社会主义”和“理想社会主义”的误区，“使社会主义新农村建设第一次真正从理论走向现实，从天堂走向人间，从世界回到了中国”。它既保证社会主义新农村建设现阶段方向的正确性，同时也保证了社会主义新农村建设方向与人类社会发展方向的一致性；它既告别了一个时代，又继承了我们这个时代的精髓；它既开辟了一个以人为核心的社会主义新农村建设的新阶段，又将社会主义新农村建设融入我国社会主义现代化建设的潮流之中。
二、以全面建设小康社会为制度目标
我们将全面建设小康社会作为社会主义新农村建设的制度目标，是因为我国“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”目前，我国最大的贫困群体在农村，只有农村实现了小康，全面建设小康社会才能最终实现。可以说，社会主义新农村建设是全面建设小康社会最难以实现的一部分。
在农村全面建设小康社会，就是“到2020年，农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。”
然而，要实现上述目标任务，需要我们付出更大的努力，为此，必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点；必须不断解放和发展农村社会生产力，始终把改革创新作为农村发展的根本动力；必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略；必须坚持党管农村工作，始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。
为了实现全面建设小康社会发展目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，在农村体制改革的关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障，稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度，完善农业支持保护制度，建立现代农村金融制度，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，健全农村民主管理制度。
同志指出：“发展对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化具有决定性意义，解放和发展社会生产力始终是社会主义的根本任务，要牢牢扭住经济建设这个中心，为发展中国特色社会主义打下坚实物质基础。”只有经济发展了，8亿多农民才能尽快富裕起来，才能调动农民建设社会主义新农村的积极性，才能把社会主义新农村建设当作自己的事业。为此，要在社会主义新农村建设中转变经济发展模式、完善社会主义市场经济体制。在探索和把握农村经济发展规律的基础上，按照社会主义市场经济的要求，更深刻、更自觉地运用经济规律为农业增产、农民增收、农村富裕服务。为此，需要下更大的决心、采取更有力的措施提高农村经济发展质量和效益。要在农村全面推行科技兴村、信息兴业战略，加快农村经济结构战略性调整，切实加强农业基础地位，切实建设资源节约型、环境友好型社会。在坚持和完善农村集体所有制基础上，坚持多种所有制经济共同发展，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局，形成各具特色的区域竞争优势，为建设社会主义新农村服务。
三、以城乡一体化为根本要求
城乡二元结构是历史的产物。长久以来，许多地方在发展过程中并没有把城乡作为一个整体来通盘考虑。城乡发展二元化结构的长期存在，不仅使广大农民的生活水平提升较慢，而且使城市经济发展后劲不足，我国农业在与国际经济联系和合作的过程中也面临新的困难。随着党中央各项政策的落实，我国农村正在发生新的变化，它要求进一步推进农村改革，尽快消除和弥合城乡二元结构，为农业、农村、农民的发展创造更多有利条件。
应该说，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键阶段，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。
要全面贯彻党的十七届三种全会精神，必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，牢牢把握目前这一难得机遇，紧紧抓住我国农村的阶段性特征，适应农村改革发展新形势，顺应亿万农民过上美好生活新期待，乘势而上，努力开辟中国特色农业现代化的广阔道路。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性、创造性，推动农村经济社会又好又快发展。
建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，破解城乡二元结构的根本措施：“必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。要繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理。”随着一项项极有含金量的措施陆续出台，消除城乡二元结构的步伐将不断加快，城乡经济社会发展一体化的崭新格局将不再遥远。我国农民在推进新一轮农村改革发展的进程中，将分享到更多改革发展的成果。
四、以构建和谐社会为制度内容
要使社会主义新农村建设长盛不衰，必须有相应的制度作保证，这一制度必须坚持以构建和谐社会为基本内容。
第一，在领导体制上，形成以村民委员会为主体的制度体系。我国《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”要使我国社会主义新农村建设长盛不衰，并最终取得成功，必须从制度上保证村民委员会在社会主义新农村建设中的作用，要使村民委员会有职、有权、有能力管理好自己的事务。同志指出：“要继续扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道；推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统；发展基层民主，保证人民依法直接行使民利；全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义；加快行政管理体制改革，强化政府社会管理和公共服务职能。”形成与社会主义市场经济相适应的经济经济管理体制，与社会主义精神文明相配套的村规民约，与农民要求相适应的发展规划。只有建立与社会主义新农村建设相适应的一整套制度体系，才能保证农民有序政治参与，才能拓宽基层民主的渠道，加快农村行政管理体制的改革，强化农民在社会主义新农村建设中的主体地位，才能从根本上解决长期以来一再出现的、“左”倾错误。
第二，在管理目标上，坚持以满足农民的需要为依据。为此，一是要坚持目标的全面性。不仅要使农村经济又好又快地增长，还要使农村的政治、文化、社会和党的建设全面发展。二是要坚持因地制宜，从实际出发，坚持实事求是，求真务实，不搞花架子，不做劳民伤财之事。三是要相信群众，依靠群众，尊重农民的意愿和农民在社会主义新农村建设中的首创精神。四是把社会主义新农村建设的落脚点，建立在解决农民生产生活中最迫切解决的实际问题上。只有农民在社会主义新农村建设得到实实在在的利益和实惠，社会主义新农村建设才能得到农民拥护，社会主义新农村建设才能扎实稳步地向前推进，社会主义新农村建设才能长期坚持下去。
第三，在测评制度上，坚持以社会和谐为标准。“促进社会和谐，必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。”改革开放以来，我国的工作重心转移到经济建设上来，并取得了巨大的成就。与此同时，很多人也将经济发展速度作为检验工作好坏的标准。结果，经济上去了，当地的污染加重了，贫富差距拉大了，各种矛盾也紧张了。过分强调经济发展，反而使社会处于不和谐状态。在社会主义新农村建设中坚持以社会和谐为标准，就是从以往只注重经济增长转移到各种因素和谐发展上来，不仅要求经济“又好又快”地发展，而且还要求经济和社会协调发展，要求人与自然协调发展，要求人的全面发展。因此，以社会和谐作为社会主义新农村建设的测评标准，是社会主义新农村建设制度安排中的重要内容。
参考文献：
1、.在中央党校省部级干部进修班重要讲话[n].人民日报,2007-06-26.
农村制度建设篇5
我国的村民自治作为一种基层民主政治的实践已经进行了18年了。这18年来，村民自治制度也像当年的联产承包责任制一样，无论是政府、学界还是自治组织的当事人——农民自己，对它的热情、期冀，以及对它本身的实践作用的评价都经历了一个由勃然高涨到逐步消退的过程。目前，即使是政府，在对外宣传和实践中继续坚持村民自治的现有制度模式的同时，也开始组织课题考虑如何改革这个制度以使之适应建设新农村和在农村建立和谐社会的需要了。为此，人们不禁要问：这一切到底是怎么回事呢？
一、问题的提出
这些年来的实践表明，这个当年曾被举国一致寄予基层民主建设厚望的村民自治，非但没有帮助我们找到我国政治体制改革的突破口，并更好地维护农民权益，促进农村社会和经济的发展，相反，我国的三农问题还随着这个村民自治制度和联产承包制度的实践和推行反而日益地恶化和严重起来了。也就是说，我国推行了这么多年的以实行基层民主政治为宗旨的村民自治制度，尽管其在培养和训练农民的民主意识和民主程序方面立下汗马功劳，并为中国现今的民主政治建设打下了一个良好的基础，历史功绩不容否定，但它并没有给我国发展农村经济、提高农民的经济收入和社会地位带来实质性的好处。这表明，我国的村民自治在实践中陷入困境已成为一个不争的事实。然而，这是一件多么令人遗憾的事情啊！
归纳一下目前学界的研究观点就可发现，尽管一部分学人将村民自治的困境主要归因于我国的或传统文化落后，或村民素质低下，或农村宗族势力强盛，或政府公共服务能力薄弱等因素的制约，但更多的学人还是认为我国村民自治步入困境的主要原因是因为党-村关系和乡-村关系无法理顺并愈趋紧张所致。
所谓党-村关系，就是指中共的村级党组织——村支部委员会与村民自治组织——村民委员会之间的关系；而所谓乡-村关系，则是指乡（镇）政府与村民自治组织——村民委员会之间的关系。学界普遍认为，党-村关系不顺主要是由于党的基层组织党支部和村民自治组织村委会在基层事务管理上存在着一种权力重叠，而且前者的领导核心地位也会很自然地取代或削弱后者的自治管理地位。而乡-村关系的愈趋紧张则主要是因为在乡（镇）政府与村自治组织之间在各种利益，主要是经济利益的分配上的对立和冲突所致。我们如果再往深处分析就可发现：根据党章和法规，村党支部和乡（镇）政府两者都必须服从乡（镇）党委的统一领导，所以，在村里作为法定领导核心的村党支部执行的上级党委下达的工作指令在实际内容上也必然与乡镇政府下达给村委会的行政性政令具有高度的一致性。从这个意义上说，党-村关系与乡-村关系其实完全可以被归纳为一种关系，即乡（镇）党委和政府与村自治组织之间的关系。下面为便于论述和分析，我们便将党-村关系和乡-村关系合并简化一下，统称作一种关系，即政府与自治组织之间的关系，或叫作政-村关系。前述的党-村关系和乡-村关系愈趋紧张，其实就是指政府与自治组织之间的关系，也即指政-村关系愈趋紧张了。
大家知道，乡（镇）政府是一级行政组织，而村委会则是村民自治组织。这两者之间的关系在《村民组织法》中都已经有了比较明确的界定。比如，该法规定乡（镇）政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”按照该法上述规定，政-村关系明明白白就是一种指导与协助的关系。这两者之间原本井水不犯河水，可在实践中为什么又会普遍出现关系紧张呢？
学界有人将这归结于上级通过党的系统，即村支部，以及党的下级服从上级的组织原则来干预甚至压制村委会的自治工作导致的。这种分析不能说不符合实际。但是，上级党委和乡镇政府为什么要冒违法之大不韪来干预村自治组织的运作呢？或者说，为什么村民自治组织会普遍遭受到来自乡（镇）政府的干预和制约呢？有人分析说，这是我国的宏观体制，也即强势政府体制及其衍生的行政冲动所致，所以必须有赖于我国整个宏观政治体制的改革方可使村民自治摆脱困境。对此，我持不同意见。
我不否认强势政府及其缺乏制约的行政冲动的确会导致村民自治的困难，也是造成目前政-村关系紧张的一个重要原因，所以宏观政治体制的改革也的确将会有助于改善这种政-村关系。但是人们要问了，那为什么同样是强势政府，在它们面对其它各种类型的社会和经济组织，如各种社会团体、公益组织、公司企业以及其它非企业性的社会和经济组织（无论民营还是国有）时，其行政冲动就没有这么强烈，行政干预也没有这么多发和直接呢？比如，面对公司和企业这类经济组织，不要说是民营的了，即使是说那些资产属于国有的企业，其所属的那一层级的党委和政府却为什么很少直接干预或通过企业党组织来间接干预其经营工作呢？为什么政府单单在面对自治组织时就会有那么多的行政冲动呢？有人说，你企业有《公司法》保护。可是我们的村民自治不也是有《村民委员会组织法》保护吗？而且该法比《公司法》颁行和修订得更早，当然相对而言也更完善些才对啊！
所以我认为，我们在分析政-村关系紧张，也即村民自治的困境时，应该既要从村民自治的外部的体制环境中寻找原因，也要从村民自治的内部，即从这个组织的性质和制度本身上来寻找原因。否则，我们就不可能发现为何用法律形式给予了那么多民主的村民自治会陷入困境的真正的原因所在，并找到正确的解决途径。因此，我们有必要从分析村民自治组织的性质以及这个制度的设计结构上入手进行深入研究，以便于找到正确的改革方向。这不光是学术研究立论本身的需要，也是我国政治体制的进一步改革的客观需要。
二、是自治组织还是其它什么性质的组织？
那么，我们当初设计的这个村民自治组织——村民委员会究竟是一种什么性质的自治组织呢？是行政组织，还是社会组织，抑或是经济组织？对此问题，无论是1987年试行的《村民委员会组织法（试行）》，还是10年后的正式颁行的《村民委员会组织法》，都没有正面予以回答。该法在第二条中是这样规定的：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说，当初设计村民自治制度时我们只将其确定为一种自我管理、教育和服务的基层群众性自治组织，其运作方式是“四个民主”。但这里我们却忽略了用法律规定一个非常重要的问题，即，这些在各个方面都体现了基层民主精神的所谓村民自治组织——村民委员会将带领它们的村民进行什么样的自治呢？是行政自治？社会自治？还是经济自治？是单一自治还是全面自治呢？
对此，《村民委员会组织法》虽然没有明确定性，但从其第二条规定的村民委员会的职责范围来看，村民自治是全面自治，但其自治组织——村民委员会的主要职责却是行政管理。比如，该法第二条还规定，“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里，后三条职责是协助性和务虚性的，任何组织和个人都可以做，并不能反映出村委会特有的组织性质。但是前三条职责，即办理公共事务和公益事业以及调解民间纠纷（其实调解纠纷一项也属于公共事务），则从法律上确定了村民委员会这个村民自治组织的性质竟然主要是一个行政组织！当然，由于法律还授权该组织办理公益事业，所以它还具有一个社会组织，甚至还具有一个经济组织的性质。为什么要这么说呢？因为，办理公共事务只能是政府机构或行政性组织的职能，而办理公益事业则属于社会组织和经济组织的职能。
所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益的事务，主要是指政治性事务和社会性事务，也包括部分经济性事务，如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务，以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知，办理公共事务是政府的职责，也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。不仅如此，我们还在法律中规定村民委员会有责任“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就是说，村民自治组织不仅要办理这些公共事务，而且还有法律责任去协助上级政府开展工作。这样，村民自治组织就整个儿成为乡（镇）政府的一个驻村派出机构了。
还有，《村民委员会组织法》第五条要求村民自治组织——村民委员会“应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这里所用的三个法律用语“尊重……自主权”、“维护……经营体制”和“保障……合法权益和利益”，一个比一个更具有法律赋责和授权，特别是赋予行政管理性职责和授予行政管理性权力的味道。在这种情况下，村民委员会还会是一个村民自治组织吗？显然不是了，因为《村民委员会组织法》的这些自相矛盾的规定不仅未能从法律上完整地诠释和保护村民的自治权益，反而严重地扭曲了村民自治组织的自治性质，使之变成一种典型的以执行上级政府指令为职能的行政组织了。
该法之所以会出现这种与自治本意相悖的规定，我分析可能有如下三个原因：一是由于当时政社合一的人民公社已经解体，乡（镇）政府与村庄之间的关系处于模糊状态，农村出现了一定的权力真空，当时的计划经济体制客观上要求中央政府尽快将行政层级延伸到农村基层，保证国家意志的贯彻，以推动有计划的社会主义商品经济的发展。二是因为我们对所谓基层政治民主和村民自治的基本概念和原则还不熟悉，而采用政社合一式的行政方式来管理和控制农村社会来却是轻车熟路，自觉或不自觉就沿袭了以前的做法：习惯了。第三，也是最重要的原因，即我们在立法当时，以及在8年前修改该法时，还根本不懂得政府的主要职责就是办理公共事务，以及向社会公众提供更多更好的公共服务和公共产品。于是我们便制订相关政策和法规，把这些天赋给政府的办理公共事务的职责一股脑地全部推卸给其他组织或公众自己去承担了！分析到这里，人们对自治组织的所谓困境问题可能就比较清楚了：一个以办理公共事务为己任的行政组织，你却要它去进行“自我管理、自我教育、自我服务”式的自治，这种情况下，即使你给它再多的民主，它能自治好吗？或者说，你要一个实行基层民主的群众性的自治组织去承担许多原本不应该由它承担的行政管理职责，去办理许多本不应该由它办理的公共事务，它怎么能不维护自己的自治权益，怎么能不抵制那些由政府摊派下来的行政性指令，从而导致所谓政-村关系紧张吗？
另外，《村民委员会组织法》还要求村民自治组织办理公益事业。办理公益事业倒不是政府的专利，任何组织和个人都可以办。村民自治组织也可以办。但是公益事业类别繁多，包罗万象，涉及的行业数不胜数，其他行业不说，就是社会服务一个行业的公益事业就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。这么多公益事业你都要只有几个人组成的村委会去办理能行吗？村庄并非是、而且也不应该是一个封闭的社会系统，所以你把社会上所有的公益事业都要求在一个村庄的范围内全部由一个自治组织独自去办理并要求它办好几乎是不可能的！何况根据我国的《民法通则》和《公司法》，有资格办理上述这每一项公益事业的组织都必须是一个符合法人条件的并经过登记或注册的特定的社会组织或经济组织，如企业法人、事业单位法人或社会团体法人等（目前这种法人分类也已经不适合日益开放的市场经济的需要了，也需要修改了）。村民自治组织的法人定位至今仍模糊不清，你叫它去办理这些必须是法人才能办理的公益事业，那怎么能办好呢？
因此，我们可以说，我国绝大部分乡村的公益事业长期发育萎缩，水平低下，与我们的村民自治组织长期法人定位不明，脱离开放的社会和经济发展的现实，封闭在一个村庄内办理公益事业的做法不无关系。因此，要想在我国成功地建设新农村，就必须把单个村庄的公益事业的兴办和发展放到开放的社会和市场经济的大环境中去统筹考虑，即制订各种政策和法规以鼓励和支持村民自治组织采取各种措施去吸引村民和各种社会经济组织兴办各项农村公益事业。
三、是一个权力-利益主体还是许多权益主体的集合体？
综上所述，可见正是由于我国的村民自治具有地方行政自治的特点，即自治组织拥有办理公共事务的公共权力，才导致我国的村民自治的困境的。近些年来，随着税费改革，村庄的公共事务和公益事业几乎全部瘫痪，村民自治陷入更加严重的困境。这一切也更加突显出我国村民自治的行政性组织的缺陷所在。
然而，在我们的学界却出现了一种倾向性观点，即认为村民委员会——村民自治组织是一个“完全独立的权力-利益主体。”不仅如此，还认为村委会“应该是一种以村庄为明确权力边界的村民自治组织，是一个能够在法律规定的范围内不受干涉地独立行使政治权力、对关系到村庄集体以及村庄内所有村民切身利益的事务享有独立的决定权及处置权的政治实体。”[程为敏“关于村民自治主体性的若干思考”《中国社会科学》2005年第3期]这里就完全把村民自治组织看作是一个可以独立行使政治权力、处置所有公共事务的政治实体，即一级政府机构了。应该说，这种打着保障村民自治权益的旗号去强化自治组织行政性质的观点在政、学两界都有着一定的影响和代表性。但如认真分析之就可以发现，这种企图以强化村民自治组织的政治实体性来摆脱村民自治组织困境的观点恰恰是一种逻辑悖论。如果按照这个观点去修订相关法律和政策，强化村民自治组织的行政性，那将使在我国实行了近20年的村民自治成果很快就会毁于一旦。而且，这么做最终将在我国已经多达5个层次的、正准备压缩和削减的行政层级上竟然又在村庄这个最低层级上创设出一个全新的政府组织来！这是一个多么荒谬的观点啊！
既然我们是通过制订国家的法律用将其行政化的方式把自治范围内的所有村民全部组成为一个利益主体，即利益共同体。那么这种人为的、从外部强制性形成的利益共同体不仅不符合我国农村的客观情况，反而会由此而大量出现利用所谓利益共同体利益来压制、侵犯，甚至剥夺其它较小的权益主体的权益的情况。我们目前不正是因为在干着这样的蠢事，才使村民们对这种不伦不类的村民自治制度感到失望和反感的吗？
其实，在我国的村民自治范围内本来就存在着或者应该存在着许许多多独立的权益主体（指法人和自然人的权利和利益载体，下同），如个体承包农户、个体工商户、私人企业、合作社，还有股份制或合作制企业等。这些权益主体的权益对其主体而言，即使在土地集体所有、农民对其承包的土地只有使用权而无所有权的情况下，其权益的重要性一般情况下也往往要大于从外部人为形成的所谓利益共同体的利益。如果今后农用土地使用权还给农民了，那么这个人为制造出来的利益共同体将会立刻轰然瓦解。然而，长期以来，我们并不愿意承认这一点，非要人为地维持和宣传着这个“善意的谎言”，强调利益共同体利益在任何情况下都永远大于其他较小的权益主体的权益。结果，在村民自治条件下本来应该由各个单个的权益主体兴办各项公益事业和经济活动的积极性和市场空间反而受到了所谓利益共同体的更多更大的压制。可以说，我们目前将村民自治组织的行政组织化的法律制度正是造成我国这些年来的农村三产经济的萎缩以及三农问题的恶化的一个非常重要的成因。
因此，要在我国更好地实行体现基层民主的村民自治，我们就必须改革目前的行政职能化的村民自治制度。我们应该将现在由村民自治组织承担的那些办理村庄公共事务的公共权力剥离出来，重新交还给政府，由政府责无旁贷地承担起来。（至于今后是由乡（镇）政府还是县、市政府，甚或是省级和中央政府承担，要看我国下一步行政管理体制改革的情况来定，但有一点是确定无疑的，那就是必须由政府担当起来。）
四、政府的职能与村民自治组织的职能
在改革政府行政管理体制，转变政府职能后，政府对乡村自治组织的管理将主要有四种职能方式：
首先，政府通过制定各种法律法规来协调村民自治组织中各个权益主体之间关系，并为自治组织内的所有权益主体以及社会上其它各类社会和经济组织参与村庄的公益事业和市场经济的发展提供制度保障。
其次，政府应该根据自己承担的那些办理公共事务的行政职责，制定各种乡村发展规划和计划，并按照这些规划和计划进行项目投入或投资，建造各种教育、医卫、体育和文娱方面的公共设施，向村庄和农民提供各种他们需要的公共产品和公共服务。
再次，政府负责对村民自治组织的领导人和成员进行培训；发起村庄各种政治和文化活动，宣传政府的新农村建设政策，倡导和培养政府提倡的那些特定的社会价值观和文化传统；对村民自治组织的建设和活动予以财政支持。
最后，政府需要负责村庄的治安和警务，村民自治组织则提供协助。
在中央提出建设新农村、加大对三农的投入以来，我们一直苦于无法找到一种更好地向农村和农民提供更多更好的公共产品和服务的方式。现在，只要你政府把自己的办理公共事务的行政职责重新承担起来，而不是再行推卸责任，那么这个最好的服务方式就会出现在你的眼前。政府为什么不好好珍惜它，抓住它，并且好好地使用它呢？
在行政性职能被剥离，由政府收回并承担起来之后，村民委员会作为一个基层自治组织，它的主要职能的脉络也就更加清楚和合理了，那就是对其自治范围内的村庄行使与城市社区一样的管理职能。这些职能主要体现在：
1，根据政府的区域发展规划和计划，按照自治组织法定的“四个民主”的方式研究和确定村庄发展规划、计划以及发展项目。
2，根据自身的发展需要，在其自治范围内组建、发展和引入社会上各种行业性和专业性民间自治性组织，包括各种非营利组织、支援服务组织、慈善组织和私人组织等，特别是各种社区型合作社，如住房合作社、消费合作社、信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等。
3，根据需要兴办各种类型和式样的公益事业，为村民，特别是为各类具有特殊需要的村民，如老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、低收入家庭、单亲家庭、移民和失业人员等，提供各式各样的社会服务。
（在这里，作者还要呼吁：国家应该尽快修订刚刚审议通过、明年年中即将颁行实施的具有极大局限性的所谓《农民专业合作社法》，以及那个已经颁行20年、本身已经千窗百孔、不堪重负的《民法通则》，把兴办对于建设新农村至关重要的社区型合作社和各种非政府社会和经济组织的权利重新还给农民和国民。）
政府按照天赋的职能在我国建立起高效的村庄公共产品服务体系和高效的行政管理体制，村民自治组织则按照自己的职能，组建各种类型的社会和经济组织，兴办各种类型的村庄公益事业和向村民提供各种类型的社会服务，并维护其成员自身的社会和经济权益。政府与村民自治组织在职能上的合理有效的分工与结合，各司其职，便可以在我国广大农村形成一个具有我国农村社会特点的安定、和谐、有序的社会结构。这难道不正是我们几十年来一再追求的社会主义新农村的真实的美好前景吗？
农村制度建设篇6
关键词：内控制度；问题；建议
内控制度的建立对于地方性国有金融企业有着极其重要的作用，完善的内控制度能推动农村信用社的发展，对于信用社经济效益的提升也有着极大的帮助。
一、内控制度的概念
内控制度，衡量着一个金融企业是否发展得健康，这样的一个标准的确立有利于一个金融企业增强和改良内部控制。而相关标准的建立还有利于农村信用社这一类的金融企业减小遭遇风险的概率、最大化企业的效益、精进运行质量，对于金融企业的发展有着保驾护航的作用[1]。
二、农村信用社内控制度中现存的问题
(一)职责范围划分不明显
农村信用社的内控制度现存的最大缺点就是社内职能范围的界定不明，没有明确地将金融企业之中该有的几个部门的职责划分明显诸如：理事会、监事会、审计部门等等。这种情况导致了各个部门对于自己的职责内容不明晰，从而导致了职责未尽和跨越职责范围的情况同时出现，致使内控在金融企业中未树立起信服力。并且，根据相应的规章制度，一个完善的金融机构应该有监督理事会对于高层决策者的决定做出评估和监督。但是，这一现象在地方性的国有金融企业中却较少出现。因为，在这些金融机构中，监事会往往只是一个机构，并无权管理决策者的决定。而农村信用社内控体系之中最大的缺陷和漏洞就由此引发。在实际情况中，有一些信用社的决策者滥用职权，不根据规章制度执行公务，对于自己所熟悉的人不根据规定的流程就发放大量贷款，却无人究责[2]。而另一些决策者做事却并不尽心尽责，尸位素餐，却没有人监督他的泻职。而这些现象的根源则是因为现在大部分农村信用社的制衡管理制度没有完善，社员代表大会、监督会、理事会这三项机构形同虚设，没有起到互相监管、决策、竞争的作用，进而导致了一系列的不良后果。并且，现在大多数的上级机构的检查、指导行为只是一种形式上的表现，并没有被工作人员落到实处，检查工作也并没有发挥应有的作用。在一些实际问题的检查之中，大多数上级人员不能提出有建设性的意见，只能不断地提高标准、完善规范，但是不能对具体人员实施惩罚。而底层工作人员在这样的一种风气之中，逐渐形成了做事拖沓、敷衍的习惯，单位的主要职能人员也未起到真正的带头作用[3]。
(二)内部控制制度的残缺
农村信用社的内控制度仍然存在着弊端，不能整体地、仔细地解决出现的问题。对于出现的问题往往采用的是制定一些补救措施，但是这类补救措施只对单一类型的问题有效果，期效性明显。大部分的信用社也存在着各职能部门之间关系不紧密，不能互相合作解决事务的情况。因为这一限制，大部分部门之间都存一定程度的竞争，对于合作互利概念的认知不足。并且，各部门所出台的相应政策往往只是有利于本部门的发展，对于整体的发展并没有推动作用，各部门之间也没有进行相互制衡。目前，农村信用社各重要业务之中都急需完善的内部控制制度进行管理，现在运行的内部控制制度有着极大的漏洞。一些现有的内控制度对于惩罚机制的建立并不完善，缺乏一定的执行性。照搬其他金融机构的内控制度，不根据本社的情况对于仿照的制度进行革新，只会适得其反。然而还有一些信用社，对于内部控制理解得不够深刻，认为其仅仅只是一种程序性的编造。而这一种误解导致的后果就是成本的大幅度上升，但是管理的效率不升反降，甚至还会出现对制度的认知不够深刻而导致执行力大幅度下降的现象，使制定好的制度未发挥其应有的效应[4]。
(三)审计职责未实施，评价制度未建立
当前还有一个较为明显的问题是，内部审计的职能没有有效地发挥作用，致使相关的工作成果没有信服力。在监督机制建立未完善的时候，监督的实际作用也得不到发挥。甚至在发现了审计过程中存在的问题之后，也不能够采取强有力的手段进行惩罚，没有起到威慑的作用。这一切恶性事件的根源就是农村信用社社内的评价制度未建立。没有一个完善的评价机制，就不能够对内部控制制度做出定期的检查和信息的回馈，长久的问题逐渐累积就形成了一个恶性循环，而内部审计的职责就无法得以体现。
(四)执行力的不足
制度地逐步完善，意味着大部分金融企业并不是处在没有规章制度可以作为根据的状况之中，而是陷于有法可循，但执行力度弱的情况。大部分的规章制度在实际生活中被扭曲导致无法发挥真正的作用。在制约过程中，内部制约大多只对基层员工起作用，处于管理层的人员却处于制约力度弱或者无人制约的情况，这就导致一部分管理人员滥用权力实施一些违法犯罪的行为，甚至贪污、谋私，一步步走向罪恶的尽头。与此同时由于农村信用社对于从业人员并没有一个硬性的要求，大部分职工的素质较低，致使违规乱纪的现象逐渐普遍起来。未经培训直接上任的职工大多对自己的职能内容不明确，对于规章制度的认知也是一知半解，导致业务执行错误频发。一个体系的建设的完成不在于其含有的规章的数量，而是是否每一条规章都落到了实处，发挥了真正的作用，只有每一条制度真正地被执行才能促进农村信用社整体健康发展。
三、农村信用社内控制度建设的建议
(一)建立追责制度
追责制度指的就是一旦业务出现问题不应该只追究底层员工的责任还应该追究相关管理层的责任的一种机制，这种制度的建立就是为了降低以往审计部门只对底层员工起制约作用的现象的频率。并且，根据一定的法律对于他们所犯的过错进行等级和性质的划分，在情节极其严重的时候，追究当事人的法律责任，还能够请求司法机关的介入，以此树立起相关制度的威信力和权威性，做到有错必纠、有过必惩。
(二)建立监管制度
监管制度的建立不仅只是对风险的测评和预防还应该加强对各环节中的业务人员的监控，并且改变以往只监管重点环节的模式，把重心放大至业务的全过程。同时有关部门也应该建立起稽查机构，对于农信社的各项规章制度进行监督和规范，监管业务流程是否合法、合理，更应该明确出台监管职责落实不到位的惩罚。
(三)强化制度的执行
强化制度的执行不仅指增加制度的条目，还应该加强对每一个条目的执行力度，这才意味着一个制度的完成，而一个制度的完成需要多方面的协助。第一，农信社应该进行对社内员工的培训，提高社员的个人素质，让他们理解、牢记规章制度，并且应该根据流程做事，只有将培训的各方面良性结合才能达到期望的效果。第二，提高社内职员的思想道德素质，引导各位社员形成良好的道德素养，不违法乱纪、滥用职权。第三，加强社员对典型案例的认知。对于社员进行案例教导，让他们认识到违规操作的危害，促使他们自觉遵守规则。第四、进行社内的定期的岗位互动。通过岗位之间的互动和定期的交换，形成良好的人才培育机制，在这个过程中还能达到对于业务流程的反思。第五，加强对高层人员的管控，使原本的以业务为主的发展理念改变为以人为本的发展理念。
四、结束语
只有真正地认识到了内部控制机制的重要性，认真地分析了在实际的工作过程之中内部控制制度所暴露出的问题，才能针对这些问题提出建设性的意见。在形成了一个良性循环之后，伴随着多方面的助力才能真正地推动农信社的内部控制制度发展得完善和健康。
参考文献：
[1]时军，王爱群.我国农村信用社的内部控制系统——兼评《农村信用社内部控制系统研究》[J].农业技术经济，2017(1)：126-128.
[2]刘金龙，刘庆华.农村信用社资金清算业务内部控制过程中的问题与对策[J].经济管理：文摘版，2016(9)：00232-00232.
农村制度建设篇7
[关键词]新农村产业发展制度
党的十六届五中全会公报中指出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进。要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入。”这标明我国已经进入了社会主义新农村建设的新的历史时期。新农村建设是全面落实科学发展观，构建和谐社会的必然要求；是广大农民提高生活水平的要求；是统筹城乡发展，缩小城乡二元经济差距的发展要求。
2006年，全国各地进入了社会主义新农村建设高潮，理论研究成果集中在：
一、从发展经济学的角度提出
1.刘易斯的二元经济理论。刘易斯模型假定发展中国家存在两个部门，一个是边际劳动生产率为零的传统的人口众多的只能维持基本生存的农业部门；另一个是有较高劳动生产力的能够接受农村剩余劳动力的城市现代工业部门。其认为，只有当城市吸收所有农村剩余劳动力后，农业的劳动边际生产力才能提高，农业劳动者的收入才能拉高。
2.拉尼思-费景汉模型。该发展的模型认为只有在农业生产率提高，劳动力转移速度高于人口增长速度时，农村劳动力转移的拐点才会出现。发展中国家经济发展的关键在于如何把隐蔽失业人口转移到工业部门中去，必须在工业部门发展的同时提高农业劳动生产率，使农业生产率与工业生产率同步增长，农业生产率提高是保证工业部门扩张和劳动力顺利转移的条件，只有当农业生产率提高，劳动力转移速度高于人口增长速度，经济发展才能顺利从农业转向工业。
3.托达罗模型。该模型假定一个现实或潜在的劳动力把他在一定时间内城市部门的预期收入（即迁移的收益和成本之间的差额）同当时农村普通的平均收入相比较，如果前者高于后者，那么他就会迁移。提出应当尽量减少因发展战略偏重城市而引起的城乡就业机会的不平衡，创造城市的就业机会不足以解决城市失业问题；不应盲目扩大中、高等教育，导致学历门槛。
二、从制度经济学的角度提出
1.新农村建设的制度保障研究。韩俊提出：土地收益应更多的让农民来分享。新型的城乡关系，一是要建立覆盖城乡的公共财政体制，要使得农民能够享受到同城市居民基本均衡的公共产品和公共服务；二是建立城乡全覆盖的社会保障体系；三是要建立城乡统一的劳动力市场；四是要建立城乡统一的土地市场；五是要按照农村的特点和农民的需求办好农村金融；六是要建立城乡一体化社会管理和户籍管理的制度，根本的目的是保障公民迁徙和居住的自由，关键是要消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的各项制度。张晓山（2006）提出必须建立农村公共财政体系。第一，调整分税制结构，财政向地方让利，保证县及县以下机构有一定的税源。要着眼于促进县域经济的发展，开发当地的资源优势，培养税源，逐步增加县及县以下机构的财政收入，形成县域经济的良性循环。第二，增大体制性、制度性的转移支付，将事权与财权一起下放，使转移支付做到制度化、规范化、法制化。第三，深化农村土地制度改革，遏止地方政府以地生财，随意支配农民土地资源的权力。张强认为城乡之间的建设资源，要素的双向流动存在制度，城市资源进入农村受到不合理因素的制约。制约的核心是农村集体建设用地如何参与城市化和新农村建设的问题。调动农民积极性，重点是解决集体建设用地，社区合作组织和社会保障方面的制度创新，核心是解决集体建设用地参与城市建设问题。
2.城乡公共产品供给问题。熊清华(2006)认为，目前我国农村的基础设施存在着如下问题：首先是农村基础设施薄弱，难以从根本上改变靠天吃饭的困境；其次是农村基础设施建设长期滞后，从而制约着农民生活质量的提高和农村消费市场的扩大；三是农村社会事业硬件设施严重不足，困扰着农村经济社会的协调发展。另外，我国农村新阶段还存在着公共事业落后和公共服务缺失等不利于新农村建设的因素。因此，加强农村基础设施建设、完善和建立农村公共服务体系是新农村建设的必由之路。王再文(2005)认为，农村公共物品供给的严重不足，已成为制约区域农村经济发展的主要障碍之一，进而提出通过非市场供给和市场供给相结合的方式，坚持“谁投资、谁受益”的原则来推动农村基础设施的建设，允许多种资本进入农村公共物品供给市场，在必要时还应积极鼓励外资参与经营。楚永生(2006)认为农村公共物品供给存在不足与过剩并存现象，不足主要体现在农业基础设施供给的不足和农业科技供给的匮乏以及农村义务教育供给的不足。同时，农村公共物品的供给过剩主要包括：与政府政绩、利益挂钩的非生产性公共物品供给的过剩；臃肿的地方政府机构本身就是一种过剩的公共物品；农村公共物品供给结构不能反映农民需求的次序。郑新立、张晓山（2006）提出建设新农村的关键是遏制城乡收入差距扩大的趋势。现在城乡差距主要体现在城乡居民在享受基础设施和公共服务方面的差距。要按照公共服务均等化的要求，使农民在公共服务和基础设施方面和城市一样，基础设施的投资重点应转向农村。农业现代化与农村工业化、城市化必须同步推进；完善农村基本经营制度，为农业现代化和农村工业化、城市化创造体制条件；把基础设施和公共服务重点由城市转向农村；大力提高农民的科学文化素质，培养新型农民。姜长云（2005）认为，统筹城乡发展，需要协调处理好城乡之间公共物品供给制度创新的关系。在农村公共物品供给体制中，更多地强化政府特别是中央和省级政府的责任，在城市公共物品供给体制中，改变发展型乃至享受型公共物品供给主要由政府“买单”的制度，较多地引入市场配置资源的作用。
三、从产业经济学的理论出发提出
1.市场资源配置问题。夏耕认为应当研究价格信号如何更好地在农产品市场中传递从而更好配置农业生产资源。城乡二元经济结构转型过程，实质上就是要素的积累和流动过程。实现城乡二元结构成功转型，一个重要环节就是实现要素市场化，保证劳动力、资本、技术等要素在城乡、产业、地区之间自由流动。要素市场的建立是二元结构转型不可忽视的制度前提。温铁军（2006）则从市场失灵出发研究政府对于农产品市场的调控，突出政府的作用引导农业生产资源。通过组织创新和制度创新，成立和发展农村合作社，形成相对规模的农村合作组织，发展农产品产业。
2.城市化建设。谢扬(2006)认为：“城镇化发展道路和建设社会主义新农村的方式可以有这样那样的选择，但是唯一不能动摇的是中国城镇化战略的决心，因为过去对城镇化政策的摇摆曾经给我们的发展造成了灾难性的后果。新农村建设历史上有过这样那样的经验教训，但应该明确，建设社会主义新农村是国家城镇化发展战略的一个重要补充。人地关系高度紧张是中国的基本国情，不可能奢望重新将农民留在农村来解决中国的‘三农’问题，最终‘只有减少农民，才能富裕农民’。”解决“三农”问题的根本出路是继续实施和完善推进城市化的战略，在城市化的进程中实现城乡统筹，实现人口、劳动力在城乡经济、社会结构上的转移和调整，实现城乡二元体制结构的改革。唯有如此，社会主义新农村建设才可能积累起发展资金，国家向贫困地区转移支付才有财力支持。郑海航、谢扬（2006）提出实施和完善推进城市化的战略，在城市化的进程中实现城乡统筹，实现人口、劳动力在城乡经济、社会结构上的转移和调整，实现城乡二元体制结构的改革。
3.农村发展问题。韩俊（2006）指出重点抓好“富农”问题，把发展农村经济、增加农民收入作为中心环节，通过分税制改革，财政向地方让利；增大体制性、制度性的转移支付；深化农村土地制度改革来保障农村的资金投入，扩大农民的土地增值收益。林毅夫（2006）提出建设社会主义新农村既是当前经济形势下增加农民收入，解决“三农问题”的手段，也是全面建设小康社会和构建和谐社会的必要内容。建设社会主义新农村要以现有自然村的公共基础建设为切入点，资金以公共财政投入为主，由农民参与决定、设计和监工实施，新农村建设完成时间以2020年为宜。张晓山（2006）提出生产发展，收入增长，是新农村建设的根本要求。要扶持农业专业户促进农业发展，需要统一现代技术支持，统一全面，及时的现代市场信息支持；统一的市场销售渠道支持；统一的质量标准支持；统一的品牌支持。五个统一支持要由市场中介组织提供。
4.农村经济结构优化问题。柯炳生（2005）侧重于农村产业结构的优化和升级，改变农村三次产业的比例关系从而优化产业结构，即发展民营企业和农村服务业促进农村剩余劳动力就业。林毅夫（2002）认为新农村建设与中国整体经济发展周期联系在一起，事实上是将新农村建设作为解决当前中国经济紧缩的权宜之计，侧重在其投资拉动的方面。尤其发展符合我国资源禀赋比较优势的劳动力密集产业，使农村剩余劳动力有利于发挥其人力资本的优势，扩大就业，减少农村劳动人口。
参考文献:
[1]车:发展经济学.北京：清华大学出版社,2006
[2]卢现祥:西方新制度经济学.北京：中国发展出版社,2003
[3]许惠渊:产权理论与农村集体产权制度改革．北京:中国经济出版社,2005
农村制度建设篇8
关键词：制度创新，新农村
制度创新是中国经济发展的内在驱动力，中国新农村建设的实质是一个制度变迁和制度创新的过程，只有全面深化改革，不断创新国家关于农村的各项制度，消除一切阻碍我国农村生产力发展的深层次障碍，借助于制度创新的路径依赖特征巩固制度创新成果，农村社会走向现代化才能获得积极的制度支持，中央建设社会主义新农村的目标才能实现。
一、制度设计的不完善是目前农村落后，城乡差距扩大的主要原因
制度经济学特别强调制度因素对国家经济运行，特别是对发展中国家经济增长的重要性。同样制度对我国新农村建设，农村经济与社会发展也具有不可估量的价值。目前，我国关于农村发展的制度设计存在着不合理之处，主要表现为两个方面：一是制度不当；二是制度缺失。
建国初期，我国仿效苏联模式采取政府主导下的赶超型战略，这实际上就是一种重工轻农的非均衡战略，是一种为了工业可以牺牲农业和农民利益的发展战略。为了实现这一战略国家建立了一系列的社会制度和组织结构，利用价格上的剪刀差从农业汲取赢余，实行以农养工，还通过户籍制度实行城乡分治，把农村和农民排除在现代化之外。受制度依赖途径的制约，国家关于农村的在特殊历史条件下实行的制度措施，在新的历史条件下继续延续，制度不当的状况长期存在。同时，在新的历史条件下应该出台的相关政策却未能出台，应该建立的制度却未能及时建立，制度严重缺失。例如，在农业劳动力转移中，制度缺失表现为缺乏统一有效的劳动力市场，制度不当又表现为户籍制度等，国家通过一系列政策规定，将劳动用工、住房、医疗、教育、就业、社会福利、社会保障等公民权益与户口相挂钩，“把所有农民都置于强有力的行政控制之下，通过控制生活资源实现控制农民的社会流动。”形成了限制劳动力流动的体制壁垒。所以说，由于制度的缺失和制度壁垒的存在，使得中国农村发展的速度远远落后于城市，农民很难享受改革开放、社会发展进步的成果。因此，只有完善制度，才是新农村建设的关键。
二、新农村建设中各项制度设计所应遵循的价值理念
一个制度是否科学，关键在于制度制定时所遵循的价值理念。只有制订出包含科学的价值理念的制度，才能引导社会变迁、缔造社会平等、实现资源的科学分配、提高公民的生活质量，促进社会公平。本人以为在新农村建设中的制度设计应遵循以下价值理念：
1、以人为本。以人为本是科学发展观的本质和核心，也是科学发展观的价值基础。以人为本也就是以民为本，就是在政策的订立和执行过程中把民众放在中心位置。它是建立在群众史观基础上的，是以确认人民群众作为历史创造者、作为国家和社会主人翁地位为前提的。在新农村建设过程中，坚持以人为本的价值理念，就是要牢固确立广大农民的主人翁地位，尊重农民的意愿，紧紧依靠广大农民，充分发挥农民的首创精神和创造才能，坚决维护广大农民的利益。
2、正义。正义是社会制度的首要价值。正义作为一种价值理念，在社会制度中所要体现的就是利益分配的平等、公正、公平，最终实现人与人的平等。因此，正义的核心是平等。首先，国家通过法律制度对权利的赋予要平等。“不得将一般的自由权利授予一部分人而不授予另一部分人，也不得授予一部人权利多，而另一部人权利少。”其次，社会制度要保障每个人都能平等地获得知识和技能，也就是教育的平等。在我国，政府要保证教育资源的公平分配，具体包括农村教育的普及，农民工子女的教育，以及政府应当承担增加农村教育投入的责任，并以此来弥补人与人在资质上的差异，使其能平等地进入社会。再次，社会制度要保障过程的公平，即社会参与条件的均等，包括进入市场机会的公平、就业机会的平等、获得资本机会的公平等多方面的内容。第四是结果的公平，就是通过国家政策和法律调节收入差距，包括建立完备的税收体系和完备的涵盖社会全体人员的社会保障体系等。
3、自由。个人自由是一个国家进步、发展的力量源泉。只有在每个人的自由得到充分保护、每个人的创造精神得到充分发挥的情况下，一个社会的物质财富才能不断增长，一个国家的制度才能不断的更新。国家的各项制度必须包含着对个人自由的尊重和保护。这种自由表现为一种社会状态，表现为每个人的自由能够与他人的自由和谐共存。因为，不受约束的自由虽然是每个个人的最大自由，但一旦进入社会生活实践，每个人的自由就会同他人的自由相冲突、相碰撞，导致相互损害，最终表现为不自由。国家通过法律制度规定义务，给每个人的社会行为施加必要的约束条件，既是限制、防范个人的恣意、任性，同时也指导并保护着每个人的正当自由。
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三、新农村建设中，国家应该创新的具体制度
1、针对城乡分割，改变户籍制度，实现公民的迁徙自由。户籍制度既有悖于公平公正的价值理念，又限制人身自由，根本体现不出以人为本，不符合科学发展观的要求，同时，户籍制度又导致城乡二元分割。因此，改革户籍管理制度无疑是建设新农村，从根本上解决城乡二元分割体制的重要举措。可以分两步走，第一步，城市要把外来人口对住房、就学、医疗设施的需求纳入城市发展规划，进一步放宽农民进城就业和定居的条件，在城市的农民只要有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源，就应给办理城镇常住户口，逐步实行以居住合法、固定职业为户口准入条件。农民在城镇落户后，在子女上学、公共卫生、社会保障等方面应享受与当地城镇居民同等的待遇。第二步，实现公民的迁徙自由。迁徙自由是公民的一项基本权利，1954年新中国第一部宪法第九十条第二款明确规定“公民有居住和迁徙的自由”。但随着计划经济体制的建立，公民的居住和迁徙自由被人为的限制和取消了，随着我国市场经济体制的建立和社会经济的发展，逐步取消户籍限制，恢复公民的居住自由和迁徙自由的条件已经成熟。
2、创新农村土地流转和征用制度，培育要素市场，建立失地农民的保护机制。中国现有的农村土地制度是集体所有，农民持有使用权。这种制度主体不明确，导致对集体土地仅仅具有经营管理权限的乡镇集体经济组织或村委会，往往以集体所有者的名义为农民作主，在土地征用、承包、流转、以及机动地的处置中侵害农民的利益。应在进一步明确农村土地产权关系的基础上，在法律上赋予农民永久性的土地承包权，并使这一权利物权化。与此同时，要培育和发展农村土地承包权和使用权的转让市场，使进城务工的农民愿意将自己承包的土地转租或转包给他人，促进土地进一步集中，为建立现代化农业创造条件。
任何一个国家在现代化、城市化进程中都要征用土地。目前，我国是通过国家强行征用的方式，将土地从农民手中征用过来，农民在得到一定补偿后，便永久丧失了土地的所有权。近年来，由于征地问题引发了一系列的社会矛盾。因此，必须完善有关法律，规定国家只有为了公共利益的需要才动用征地权；征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本；必须完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权；拓宽土地征用方式，在严格控制土地用途基础上，通过开发商和土地所有者进行平等的谈判确定，不一定涉及土地所有权的转移。要改变一次性货币安置为主的做法，农民入股也可以，合营也可以。这样被征用土地的农民也可以享受到城市化进程的成果，实现城乡的协调发展。
3、完善农业保护政策，加大对农业的投入，建立稳定的公共财政支持体系。中国已进入了工业化的中期阶段。就我国的财力来讲，在总体上已具备了反哺农业的实力。因此，与国家财力增长相适应，必须增加政府财政支农资金投入总量。首先，在稳定和完善现有农业补贴政策的基础上，逐步建立和完善符合国情的农业支持保护制度。一是要明确公共财政应进一步提升农业科技的创新能力；二是加强农村劳动力技能培训，增强农村劳动力转移就业能力，提高科学种植和养殖水平；三是增加对农村基础设施建设的支持力度，重点加强对能够直接改善农村生产生活条件的农村公路、人畜饮水、农村水电、农村沼气等工程的支持力度；四是大力发展农村教育、卫生和文化事业。其次，要探索新的政府支持方式。改变以国家直接投资为主的支持方式，采取国家补助建设物资为主、资金为辅，通过民办公助、“以奖代补”等手段，主要依靠广大农民进行项目建设。使新农村建设逐步演变成一种民间自发、内涵更加丰富、更注重社会实效的群众活动。
农村制度建设篇9
第一条为了加强农村公路的建设、养护和管理，促进农村公路事业发展，推进社会主义新农村建设，根据《中华人民共和国公路法》、《*省农村公路条例》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条本市行政区域内农村公路的规划、建设、养护和管理，适用本办法。
本办法所称农村公路,是指纳入农村公路规划并按照国家和省技术标准修建的县道、乡道和村道。
第三条农村公路的发展遵循保护环境、节约土地、保障投入、建养并重、确保质量、安全畅通的原则，实行政府主导、社会参与、全面规划、分级负责。
第四条市交通主管部门负责全市农村公路规划、建设、养护和管理的监督和指导，负责县道的管理和养护，其所属的公路管理机构负责具体工作。
各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会负责本区域内乡道、村道的规划、建设、养护和管理工作。
市发改、国土、财政、公安、林业、农业、审计等部门按照各自职责，做好农村公路管理养护的相关工作。
第五条各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会应当根据农村公路养护的实际需要，多渠道、多方式筹措资金，并鼓励、引导社会经济组织或个人投资农村公路管理养护。
第六条农村公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用农村公路、公路用地及公路附属设施。
第七条禁止任何单位和个人在农村公路上非法设卡、收费。
第二章规划建设
第八条农村公路规划应当结合社会主义新农村建设，符合国家和省、市农村公路发展目标，与国道、省道发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调，并与城乡规划等相衔接。
第九条县道规划由市交通主管部门会同发改、国土等有关部门编制，并按规定程序报批。
乡道、村道规划由市交通主管部门协助镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会编制，报市政府批准，并报市交通主管部门备案。
经批准的农村公路规划需要修改的，由原编制机关提出修改方案，报原审核、批准机关审核、批准。
第十条县道、乡道建设不得低于四级公路技术标准。村道建设根据区域实际需要和经济条件确定技术标准，一般不低于四级公路技术标准。
农村公路防护、排水以及交通标志等交通安全和其他附属设施应当与主体工程同步建设。
第十一条农村公路建设贯彻保护耕地、节约用地的原则，充分利用现有道路进行改建和扩建，并按照国家和省、市规定的基本建设程序进行。
第十二条下列区域为农村公路用地，严禁任何单位和个人侵占：
（一）农村公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起1米范围内；
（二）无边沟路段公路两侧路肩外缘3米范围内。
第十三条农村公路应按规定程序和要求进行设计。
第十四条农村公路建设项目符合法定招标条件的，应当依法进行招标，并由具有相应资质的专业队伍施工。
第十五条农村公路建设项目的施工经市交通主管部门批准后实施。
第十六条农村公路建设项目实行工程监理制度，并按照规定确定相应资质的监理单位或人员进行监理。
第十七条市交通主管部门应当加强对农村公路建设质量和施工安全的监督。
市交通主管部门、各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会可以聘请技术人员或群众代表参与农村公路建设质量和施工安全的监督工作。
农村公路建设施工现场应当设立质量责任公告牌，公告有关责任单位、责任人、主要质量控制指标和质量举报电话。
第十八条农村公路建设项目实行安全生产责任制和工程质量责任追究制。
农村公路建设、设计、施工和监理单位应当明确安全和质量管理责任，落实安全和质量保证措施。
农村公路建设项目实行质量缺陷责任期和质量保证金制度，质量缺陷责任期为交工验收合格后不少于一年。
第十九条农村公路建设项目应当按照规定进行交工、竣工验收。
未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。
第二十条农村公路建设应当按照档案管理有关规定，及时收集、整理、保存工程资料，建立工程档案。
第三章养护管理
第二十一条农村公路养护应当按照技术规范和操作规程进行。农村公路养护质量应达到以下标准：
（一）沥青或水泥路面整洁、无积水，无堆积物，无病害，路缘石顺直、无缺损；
（二）路基宽度标准、线形清晰，路肩顺直、平整、无堆积物，边坡稳定饱满、无取土现象，防护工程和排水设施完好，边沟顺畅；
（三）桥涵配套和安全设施齐全，技术状况良好；
（四）公路沿线交通安全设施符合规定；
（五）公路沿线两侧合理绿化，且抚育管理及时、生长良好。
第二十二条农村公路养护实行专业养护与群众养护、日常养护与集中养护相结合的方式，逐步实现专业化养护。
鼓励面向社会公开招标，择优选定具备资格条件的养护单位，推进农村公路养护市场化。
第二十三条县道大中修养护工程计划由市交通主管部门编制，报市政府同意并报上一级交通主管部门备案后组织实施。
乡道、村道大中修养护工程计划由所在镇政府（区管委会）负责编制，经市交通主管部门审核同意，报市政府批准后实施。
第二十四条农村公路大中修养护工程，应当按照规范和标准进行设计，履行建设程序，并按照有关规定进行验收。
农村公路大中修养护工程，应当实行工程监理制度和质量保修制度，保修期限不少于一年。
第二十五条县道的小修工程和日常养护由市交通主管部门负责；乡道、村道的小修工程和日常养护由各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会负责。
各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会应当适时组织开展乡道、村道集中养护。
村（居）民委员会协助镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会做好村道日常养护的组织实施工作。
第二十六条因自然灾害造成县道交通受阻，市交通主管部门应及时组织抢修；因自然灾害造成乡道、村道交通中断的，镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会应及时组织抢修。一时难以修复的工程应设置警示标志，修建临时便道，并及时上报灾情。
第二十七条农村公路养护单位进行养护作业时，应当按照有关规定设置安全警示标志，养护作业人员应当穿着统一的安全标志服。
第二十八条农村公路养护作业用地、砂石料场以及因养护需要挖砂、采石、取土、取水的，由市交通主管部门、各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会统筹解决，并依法办理相关手续。
第二十九条市交通主管部门、各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会应当组织农村公路沿线的单位和个人对所管辖农村公路实施绿化。
农村公路用地上的树木不得擅自砍伐，确需更新砍伐的，应当经市交通主管部门同意后，依法办理审批手续，并完成更新补种任务。
第四章资金筹措与管理
第三十条农村公路建设养护资金的筹集与使用管理遵循多方筹措、分级管理、专户储存、专款专用的原则，实行年度审计制度。
第三十一条农村公路建设、养护资金的主要来源：
（一）国家和省、市农村公路养护专项补助资金；
（二）市镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会安排的专项资金；
（三）社会捐助资金及通过农村公路冠名权、路域资源开发权、绿化权等市场化运作方式筹集的资金；
（四）村民委员会通过“一事一议”方式筹集的农村公路养护资金；
（五）其它可用于农村公路建设和养护的资金。
第三十二条市政府每年将农村公路养护资金列入年度财政预算，并根据需要逐步增加，保证农村公路正常养护。
各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会根据需要，安排配套资金，用于乡道、村道的小修和日常养护，不足部分在其财政收入的增量中解决。
第三十三条对农村公路大中修养护工程，市政府安排专项资金予以补助。县道大中修养护工程由市政府安排投资；乡道、村道大中修养护工程由各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会负责安排投资，不足部分由市财政采取“以奖代补”的方式解决。
第三十四条市财政部门按年度将农村公路专项养护资金拨付至市交通主管部门，由市交通主管部门根据农村公路养护管理考核情况发放和下拨。
第三十五条任何单位和个人不得挤占、挪用农村公路建设、养护资金。筹集农村公路养护管理资金时，不得增加农民负担。
第五章路政管理
第三十六条市交通主管部门负责本市行政区域内农村公路的路政管理。
各镇政府、石岛管理区和经济开发区管委会应当组织成立综合性管护队伍，以农村公路管养为主，同时做好绿化养护、农村生活垃圾、沟河保洁等工作，并协助市交通主管部门开展路政执法。
第三十七条农村公路两侧自公路边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘以外，按照县道不少于10米、乡道不少于5米、村道不少于3米划定公路建筑控制区。
第三十八条任何单位和个人不得擅自占用、挖掘、损坏农村公路。
需要在农村公路用地范围内开设平交道口，架设电杆、铁塔、变压器，埋设管线、电缆等永久性设施或设立其他非公路标志的，应经市交通主管部门同意；影响交通安全的，应征得公安机关同意。
第三十九条在农村公路大中型桥梁周围200米以及在农村公路两侧规定距离内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物，不得进行爆破作业及其它危及农村公路、农村公路桥梁、农村公路附属设施安全的活动。
第四十条在农村公路上禁止下列行为：
（一）摆摊设点、设置集贸市场；
（二）堆放物料及设置其他障碍物；
（三）挖沟引水、漫路灌溉；
（四）堆粪沤肥、倾倒垃圾及撒漏污物；
（五）其他损坏、污染农村公路和影响农村公路使用的行为。
第四十一条除农业机械因田间作业需要在农村公路上短距离行使外，铁轮车、履带车和其他可能损害农村公路路面的车辆、机具，不得在农村公路上行驶。确需行驶的，应当经市交通主管部门同意，采取有效的防护措施，并按照公安机关指定的时间、路线行驶。对农村公路造成损坏的，应当按照损坏程度给予补偿。
第四十二条超过农村公路、桥梁限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在农村公路或桥梁上行驶。确需行驶的，应当经市交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施。
经镇政府、*管理区和经济开发区管委会同意，村（居）民委员会可以根据村道设计标准，在村道上设置限高、限宽设施。
第四十三条未经市交通主管部门批准，任何单位和个人不得在农村公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。
任何单位和个人不得损坏或者擅自移动、涂改农村公路附属设施。
第六章考核与奖惩
农村制度建设篇10
全面推进农村最低生活保障制度建设
完善农村社会保障体系的首要工作是全面推进农村最低生活保障制度建设。农村最低生活保障制度的前身是以“五保”供养和灾民临时救济为主的农村社会救济制度。这一制度在解决农民贫困，促进社会稳定等方面曾经发挥过较大作用。但改革开放以来，随着我国经济和社会环境的变化，传统社会救济制度的局限性开始显现出来，具体表现在以下几个方面：一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助；二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活；三是民政部门经办的社会救济经费不足，满足不了贫困人口的实际生活需要；四是救济工作随意性大，缺少科学性和一贯性。
由于国家至今尚未出台针对农村最低生活保障制度的具体指导意见，所以各地也都处于探索阶段。综合各地的实践情况，我们认为,有效解决以下四个问题将有助于更好地推进农村最低生活保障制度建设：（1）如何确定最低生活保障标准。由于我国经济发展水平所限，保障标准定得不宜过高；并且由于各地情况不同，各地的标准也不应强求一致。实际操作中，各地应在综合考虑农民基本生活需要、当地经济发展状况及地方财政承受能力等多种因素的基础上，确定一个适合本地区的较为科学且可行的标准。（2）如何界定最低生活保障对象。保障对象的确定是当前农村最低生活保障制度建设的一个主要难点。原则上，农村最低生活保障制度的保障对象应该是最需要保障的困难群体；但在具体实施方面，各地应在全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合所确定的最低生活保障标准，分类别、分情况制定出保障对象的条件与范围，并严格按审批程序进行操作。（3）如何筹措农村居民最低生活保障资金。资金问题是建立农村最低生活保障制度的核心问题。我国农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。就我国乡镇财政的现状来看，许多地方财政为赤字财政，而财政赤字一般依赖于收费等预算外收入来弥补。随着国家对乡镇费改税政策的试行及逐步推广，乡镇财政预算外收入将越来越少，乡镇财政的负担也将越来越重，一些乡镇负担的保障金实际上难以落实。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，最低生活保障资金除了主要由地方财政负担外，还应加大中央财政的支持力度，并进一步扩大其它辅助来源，如组织捐赠、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。（4）如何保证农村最低生活保障金的按时足额发放。保障金不能及时发放到位，是目前各地在建设最低生活保障制度过程中普遍存在的问题，特别在一些贫困地区尤其如此。针对这一情况，我们认为各地可借鉴城镇经验，在资金发放上采取由财政部门按指定账号划拨资金，由银行统一发放的形式。
积极发展新型农村合作医疗制度
通过总结恢复和重建合作医疗的经验，国务院于2003年1月出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，并在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了不同程度的创新和突破。但目前新型合作医疗制度只是停留在原则性政策层面上，为了保证该制度得以贯彻落实，并解决具体实施过程所可能遇到的问题，在此提出以下五点建议：
第一，确保中央和地方财政资助的及时到位。新型农村合作医疗制度的一个重要创新之处是对地方财政和中央财政筹资及其数量标准进行了明确规定，其目的除强化政府责任外，更重要的是希望借此调动农民参与的积极性。但能否取得预期效果，关键在于中央和地方财政资助能否及时足额到位。由于中央转移支付的前提是地方政府的筹资到位，而地方政府的筹资又是以农民的筹资为前提条件的；但很多农民的选择则是“只有政府先出钱，我才能放心出钱”，这样导致新制度在实际执行中可能陷入各级政府之间以及政府与农民之间的博弈。这一问题如果不能得到有效解决，政策的实际执行将会大受影响。解决问题的关键是建立政府信誉，其依赖于中央和地方财政资助每一次都能及时到位。另外，为了鼓励乡村集体经济对新型农村合作医疗制度给予资金扶持，建议国家对其出资采取税前列支的税收优惠政策。
第二，科学制定农民大病医疗统筹实施方案。新型农村合作医疗制度提高了统筹层次，以县（市）为单位进行统筹，并针对农民因患大病出现的因病致贫和因病返贫问题，采取了风险型（保大不保小）补偿模式，从而有效降低了制度的系统风险。但各地普遍面临的问题是如何科学制定大病统筹实施方案，特别是如何确定统筹各方的出资额和保障水平。对此，我们认为可行的方式是：首先,各县（市）应在核清近几年本地区农民住院和门诊大病医疗费用的基础上科学测算出筹资总水平；然后，根据当地经济发展水平、财政收入、集体经济和农民个人收入情况确定各方出资额；最后，本着“以收定支、保障适度”的原则，在留有一定比例风险准备金的基础上，合理确定新型农村合作医疗的保障水平，同时确定报销起付标准、报销比例和报销最高限额。
第三，建立并完善多层次的监督机制。具体而言应包括以下四部分：（1）管理系统内部的监督。指农村合作医疗管理委员会对经办机构的监督，监督的重点是合作医疗基金的收支和使用情况。（2）监督委员会对管理委员会的监督。由于管理系统内部的自我监督存在一定的局限性，农村合作医疗监督委员会对管理委员会的直接、外部监督就成为多层次监督机制中最为关键的环节。（3）社会监督。指利用新闻媒体及群众进行监督的机制。建议建立基金收支及使用情况的张榜公布制度，以提高社会监督的力度。（4）法律监督。指利用行政诉讼等司法程序进行监督。为此,我国应加快出台相关社会保障法律、法规。
第四，探索建立县级农村合作医疗救助基金。新型农村合作医疗制度是一种自愿参与的医疗保障方式。但现实中农民参与与否并不仅仅取决于主观愿望，还受到农民经济条件的制约。对于许多农村特困群众而言，“拿不出钱”是其放弃参与农村合作医疗的主要原因。而较差的生活状况本身又使这部分群众尤其需要依靠合作医疗提供必要保障。为了有效解决特困群众“看病难”问题，我们认为应在有条件的地区探索建立县级农村合作医疗救助基金。基金来源既可从财政拨付，也可通过捐赠等方式筹集。但无论如何，农村特困群众的医疗保障问题不应成为新型农村合作医疗制度的盲区，而应作为检验农村合作医疗工作水平的重要标准。
第五，建立新型农村合作医疗与农村卫生体制改革形成良性互动。在发展新型农村合作医疗的过程中，一方面要择优选择农村合作医疗的服务机构，并通过加强监管完善并落实各种诊疗规范和管理制度，切实保证医疗服务质量、服务效率并有效控制医疗费用；另一方面又要通过不断总结经验来积极推进农村医疗卫生体制改革，从而形成农村合作医疗与农村卫生体制改革之间的良性互动。
改进和创新农村养老保险制度。