农村土地征收规定篇1
［关键词］农村；农民；集体土地；征收；性质
一、“征收”和“征用”集体土地的含义
我国对农村集体土地的征收从形式上看经历了两个阶段，即从单一的“征用”阶段到“征收”与“征用”并用阶段。在以往的法律法规中，一般均将“征地”统称为“征用”。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”此后修改的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）和新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）均同时使用了“征收”和“征用”两个概念。
“征收”是指为了公共利益的需要，国家将集体土地强制性征归国有；“征用”是指为了公共利益需要而强制性地使用集体的土地。征收主要是所有权的改变，征收后的土地即为国家所有；征用只是使用权的改变，是在特殊或紧急情况下，国家对集体土地的一种强制性的临时使用，并不改变土地所有权性质。对于我国目前的土地征用是属于“征收”还是属于“征用”，在理论和实务中的看法并不一致。有人认为“征收”和“征用”是不同的，且我国目前的法律法规均是针对土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此问题在我国法律上仍是空白点［1］；但也有人认为目前在我国“征收”和“征用”实质上是相同的，因为国家是土地的所有者，无论土地征收还是土地征用都是针对土地的使用权而进行的，所以目前不论是土地征收还是征用都是指因为国家需要而使土地使用权发生变更的情况，即属于土地征收的概念［2］。笔者认为，在现行的法律体制下，鉴于农村集体土地的性质，“征收”和“征用”从本质上其实是一致的，只是在补偿的标准上有所不同。
二、我国农村集体土地的性质
土地的所有制性质决定着土地征收的性质。
我国的土地所有制分为国家所有制和农村集体所有制两种形式，其中，农村土地被定义为“农民集体”所有，但“集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［3］。长期以来，理论界对集体土地的性质一直存在着不同的认识，对集体土地性质的研究也一直没有停止过。我国资深经济学家周诚教授对我国农村集体土地性质的认识就经历了“共同共有制”（在此观点下，失地农民只能获得安置补助费）、“按份共有制”（在此观点下，每个农民平等地拥有一份承包地并平等地获得补偿）、“等额享有制”［4］（在此观点下，失地农民所获得的整个土地补偿费的份额，便自然而然地占绝大部分，而集体经济所获得的，便只能是极少部分）这样一个过程；还有人认为农村集体土地是“政府想什么时候拿地就什么时候拿地的‘二公有’制度”，农村集体土地的处置和收益权力，有关土地的发展权实际掌握在政府手中［5］。对农村集体土地性质的认识不同，农民对集体土地的权利也就不同，对征地补偿的分配范围、分配方法和农民个人获得的补偿额也就有很大的不同。
其实，对农村集体土地性质争论的焦点可归结为“集体”（或者是村民个人）对“土地”是否拥有最终的权利。土地征收之所以发生，应当是由于存在不同的独立物权所致，物权独立是物权平等保护的基础。只有独立存在的主体或权利之间，才能确定和实现彼此之间的平等保护。一切依附关系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收应以物权即土地所有权的独立为前提。但从我国的现行法律法规看，国家并没有赋予“集体”对土地的独立物权，而是将其作为特殊物权来处理的，如《物权法》就将农村土地承包经营权规定为“用益物权”，即在赋予农民长期又有保障的土地使用权的同时，又将其视为一种特殊的物权［6］，这事实上是对“集体”土地权利的一种限制和约束，农村集体并不能对土地行使完全的土地处分权［3］。因此，笔者认为“农民集体”对土地的所有权是受限制、受约束的，也是不充分也是不完整的，在现行的法律框架下，集体土地是一种特殊的公有制形式。国家对集体土地权利的行使，既非完整意义上的“公权”也非“私权”，是以“准公权”或“集体公权”的性质来对待的，笔者本文对集体土地征收的研究也以这种性质为前提。但这并不等于笔者就赞成将集体土地作为“集体公权”来看待。事实上，集体土地征收中的诸多问题恰恰是这种原因造成的，这一性质也决定了土地补偿与其他许多物权的补偿性质的根本不同。
三、对农村集体土地征收的性质
对农村集体土地征收的性质决定着征收补偿的性质与分配方式。在现代法治国家，土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。如美国宪法第5条修正案规定，准许联邦政府占有私人财产，但必须具备三个条件：即为公共利益而征收、予以公正的补偿和经过正当法律手续［7］。这事实上是确定了对土地征收的性质。但在我国对土地征收性质的定位，目前学术界并无一致的见解［8］，在现实中造成了很大的混乱，是产生诸多补偿问题的根源。基于目前的法制体系，笔者认为对农村集体土地的征收主要具有以下性质：
（一）主体缺位
在对农村土地的征收中，主要涉及国家、集体和个人三方利益，在这三者之中，集体土地的主体是谁？谁对土地拥有最终的处置权？理论上，宪法和有关法律似乎已经做了明确的规定，农村土地所有权属于集体，农村土地的主体是“集体”，但实际上理论和实际是脱节的。现实中不仅存在着土地所有权主体不到位、权利义务不明晰的问题［9］，而且问题很复杂［10］。目前从总体上讲，对农村集体土地的主体资格主要有三种不同的认识：国家主体说［11］，村集体主体说［9］，村民个人主体说［12］。
国家主体说是从其现实性和实质性上而言的。根据“实质高于形式”的原则，农村集体土地名义上虽然属农村集体所有，但农民并没有处置权，实质上仍是国家在决定农村集体土地的命运。国家对“农民集体”超越法律强制行使土地所有权，使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人，农民的集体土地所有权事实上被悬挂，或者说被虚化，国家才是农村土地的终极所有者。国家是否拥有集体土地的所有权，目前争议最大，也越来越受到质疑［13］。
集体主体说是从现行法律意义上而言的。《宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”
［14］。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”但该观点的关键问题是“集体的范围”没有得到很好的解决，争议较大。如《北京市高级人民法院关于审理土地行政案件有关问题的意见》第三条规定：“关于诉讼当事人问题。依法享有集体土地所有权的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组，认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向人民法院提起行政诉讼”［15］，就是对“集体”范围的一种含糊提法。基于不同的认识，“集体主体说”又有很多不同的观点。按集体的范围不同，“农民集体”有“乡（镇）集体+村集体”［9］、“村集体”［16］和“村民小组”［10］等不同的观点，其中“村集体说”占主流；按集体的性质“农民集体”有“村民集体”和“集体经济组织集体”等不同的观点。
村民个人主体说是从改革的方向上而言，该观点认为中国现行的农村用地制度只能算是一种临时性安排，因为它和真正的市场经济原则仍有极不相容之处，应该使农村集体土地所有权明确为农民个人所有，有序地推动农村用地私有化，将农村用地私有化和城市化有机结合起来。
对于上述各种观点，笔者认为，将国家作为征地主体不是法律赋予的，而是法律在实际执行中的变形，既不合法又不合理。将农民集体作为征地主体，虽然是现行法律规定的，但集体的概念过于宽泛和空洞，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，同时也没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。在实践中，农村集体土地所有权事实上已被土地使用权所代替，这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度复杂化，其结果是主体不明，谁都有权，谁也都无权。把村民个人作为目前征地的主体看似可行，但缺乏法律依据，突破了我国现行的土地制度，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。尽管近年“两会”期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案，但短期内实现的可能性不大。综合上述原因，事实上农村集体土地的主体是缺位和虚化的。
（二）国家主导性
土地资源的稀缺性、有限性及对社会生活的重大意义决定了国家对其征收的必要性和主导性。在现行的法律和制度框架下，政府是农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，它拥有从农村获得土地并将其转换给城市使用者的排他性权力，所有土地进入市场都必须首先由政府进行强制征收，然后通过一定的方式再将其配置给土地的使用者。尽管直接需要土地的不一定都是国家，还可能是国家机关、事业单位和社会团体甚至是私人企业，但如果要使用集体土地，都必须也只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向国家（代表国家的各级国土管理部门和人民政府）提出用地申请，由国家征收后转供，而不能由用地单位直接向集体土地的所有者“购进”。在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。除国家以外，任何单位和个人都无权对土地进行征收，无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。因此，国家自始至终主导着这一市场。
（三）强制性
对农村集体土地的征收是否具有强制性，取决于对农村土地征收行为的理解。总的来看，目前对农村集体土地征收行为有两种不同的理解：一为行政行为说［17］，二是民事行为说［8］。行政行为理论认为在土地征收关系中，征地方以国家名义，行使公权力强制性取得土地所有权，被征地方既没有与之自由协商的权利，亦无对之提起诉讼的权利，由此形成的法律关系并非是在平等基础产生的，应该具有强制性。而民事行为理论认为，从土地征收行为目的公益性、土地征收法律关系主体的特定性、土地征收权利的专有性、土地征收的补偿性和土地征收后果的物权性的意义上说，土地征收应为民事行为，不具有强制性。
笔者认为，土地征收的国家主导性决定了土地征收的强制性。国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。在土地征收法律关系中，国家与被征收土地的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）之间的地位是不平等的，土地征收行为并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家单方面的意思表示。国家作为征地者在征地时，不以被征地者是否同意为必要，被征地者必须服从，不得阻挠。虽然在征收土地时集体有权按一定的程序争取合法权益，但争取合法权益并不能对抗国家对集体土地征用的强制性，除非土地所有权真正归集体或归村民个人所有。
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（四）公益性
土地征收是不需要经名义上的土地所有权人（即村集体）同意而强制性取得其土地的行为，这显然与法律平等保护“公有财产”与“私有财产”的立法原则相冲突，进而引发人们对征收权合宪性的怀疑。“公共利益”的正当性不仅成功地消除了这种矛盾和冲突，使得征收权合宪性得以成立，而且它还成为评判一项具体土地征收行为是否实质性合法的根本标准及防止征收权滥用的重要措施。虽然国家对集体土地的征收具有强制性，但国家也不能以此为借口滥用“公权”，必须以“公益性”为前提条件，土地征收权只有符合公共目的或公共利益才能为法律和社会所接受。正因为如此，世界各国对土地征收权的行使都有详细的限定，都在其宪法中规定了“公共利益”是征收土地的前提条件［18］，并严格以土地用途是否为公共用途或者具有公共利益为标准作为判定土地征用是否合法的依据。
我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。2004年8月28日修订的《土地管理法》第一条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，可见是否符合公共利益是土地征收权行使的依据。虽然征地用于“公共利益”还存在争议，其范围还有待明确和界定［19］，确定原则和方法也不明确，《土地法》、《物权法》及相关法律也没有对“公共利益”作出明确和严格的界定，但这些并不影响“为了公共利益”这一征地限制条件和立法原则。对集体土地用于非公益性和科学界定公益性用地的性质目前在法律上还有很多问题，需进一步研究。
（五）程序性
土地征收程序是一种行政程序，是国家征地机关在行使土地征收权过程中必须遵守的步骤、顺序以及时限的总和。对集体土地征收的程序性一是指基于集体土地的特殊性，在征收集体土地时必须遵从一定的程序；二是现行法律法规中也对征收集体土地进行了严格要求。但我国立法及实践中，一直存在重内容、轻程序的错误倾向，表现在征地中，政府及土地行政主管部门违反程序的情况屡有发生，其表现形式也多种多样：化整为零、下放审批权、分级限额审、特事特办、一事一议、边报边批、未批先征，未批先用、越权审批等情况较为普遍［18］，不按程序办事的案例更是随处可见［20］。
由于土地征收具有强制性的特点，因此土地在征收过程中就容易产生“强权性”和“非公平性”。强制性如果不以严格的程序为前提，就很容易演变成以强权对农民财产的“剥夺”，成为“剥夺”一部分人的合法权益去满足另一部分人合法权益的工具。因此，科学合理的土地征收程序可以预先设定政府及土地行政主管部门的权限，规范政府及土地行政主管部门的行为，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少数人的肆意妄为等现象的出现，以保证征地权力的公正合理行使。集体土地作为一种特殊的物权，国家、村集体和村民个人任何一方均无权单方面对土地进行处置，必须按法律规定履行必要的程序，否则就是非法的。法制体系比较健全的国家大多对国家征地有一套程序来限制国家的权力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。对农村集体土地的“征收”毕竟是对农民所拥有土地的“剥夺”，会给其生产和生活产生深远的影响，因此土地征收不能仅仅是政府的单方面的强制行为，而是有征地方和被征地方共同参与的过程；不是村集体干部等少数人的行为，而是全体村民参与的行为。这样既可以保证农民在征地过程中可以积极参与进来，及时了解征地过程中来自各方的信息，也能更好地保护自身权益不被侵害。
我国虽未出台关于土地征收程序方面的单行法律法规，但其相关规定却分别体现在《土地管理法》（2004年）、《土地管理实施条例》（1998年）、《建设用地审查报批管理办法》（1999年）、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》（2000年）、《征用土地公告办法》（2002年）和《国土资源听证办法》（2004年）等以及各地方制订的法律、法规和规章中。根据上述法律法规，完整的征地流程包括：建设项目许可——告知征地——征地调查——征地听证——征地安置和补偿——用地。其中《征用土地公告办法》和《国土资源听证办法》还对公告程序和听证程序作了专门规定。此外，《土地法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。此外，《土地管理法实施条例》和国土资源部2006年6月《关于加快推进征地补偿争议协调裁决制度的通知》对征地补偿争议协调裁决制度和程序也做了更加具体的规定。
（六）有偿性
有偿性也可称之为补偿性。土地征收必须以土地补偿为必备条件。国家建设征收土地既不同于没收土地，也不同于征购土地，它不是无偿地强制征收，而是有偿地强制征收，被征收土地的集体经济组织和个人应当依法取得经济上的补偿。但是，这种补偿不是建立在独立物权前提下的“等价交换”，而是建立在土地作为“集体公权”基础上的特殊买卖。《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地法》、《物权法》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》以及各地方政府均对土地征收补偿作了相应的规定。至于补偿的标准，争议较大，一般人认为是“适当补偿”，它以对征地性质的认识不同而有较大的差异。虽然对“适当补偿”还没有形成一致的意见，但应以被征用土地的农民生活水平不降低为原则。
总之，在现行法律体制下，农村集体土地是一种特殊的权利，国家对集体土地的征收性质有别于一般物权的转让，这些特殊的性质进而影响到集体土地征收补偿的性质。
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农村土地征收规定篇2
关键词：农村土地；土地征收；补偿制度；现状；措施
中图分类号：F301文献标识码：a
引言
农村土地征收补偿的种种问题涉及国家经济发展、社会稳定和农民切身利益。因此全社会要积极努力，切实保障广大被征收土地农民的合法权益，推进我国和谐社会的建设。
一、我国农村土地征收补偿制度的概述
农村土地征收是指国家为了公共利益的需要，按照国家法律法规规定和相关批准程序对农村集体所有的土地依法收归国有土地的行政强制行为。农村土地征收补偿制度是国家依照法律或相关批准程序，为了国家和社会的公共利益需要，对国家强制征收的集体土地变为国有土地的农民给予经济补偿的法律制度。
通过上述两个概念，我们可以看出国家为了公共利益需要，对农村集体土地进行强制征用后实施经济补偿，并建立一系列的补偿制度，这是维护农民合法权益的有效途径。
二、目前我国农村土地征收补偿制度存在的问题及现状
我国农村土地征收补偿制度越来越完善，但仍然存在一些问题，具体阐述如下：
1、农村征地补偿原则规定模糊
农村征地补偿原则很多国家是在宪法中规定的，如德国、法国和美国。我国在党的十六届三中全会上提出过“合理补偿”原则，2004年《宪法》修正案也没有明确规定，只是大线条地规定了“给予补偿”的理论。2007年《物权法》中规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。这个规定相比《宪法》有所进步，有了关于农村征地补偿的一些提法，但是还不是很具体明确，没有确立“公平合理补偿”原则。
2、农村征地补偿标准不是很合理
按照我国《土地管理法》规定的补偿标准存在不合理性，主要问题如下：
2.1补偿标准的土地价值有时不能反映土地的实际价值。有些土地原来可能是荒地一文不值，但现在由于国家政策调整和本地区经济发展需要，现在处于优势地段，如果还按照劣势地段土地给予补偿对农民来讲是极其不公平的，严重后果损害农民的合法权益。
2.2补偿标准不能反映被占耕地本身的实际产出价值。征地时，依据的可能是传统农业产值，而实际很多地区发展了生态农业，旅游农业和新型农业等，例如进行大棚养殖和家禽饲养的村屯，每亩的产值可达万元。这个时候在补偿时如果还按照传统产值的标准进行补偿，这对征地农民来不公平的。
2.3程序设计不完善，利益分配不均。为了规范农村土地征收的程序，《土地管理法实施条例》第25条规定了“两公告一登记”制度，即征收土地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记。政府在征收农村土地的方案做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施，而未广泛听取农民的意见。现行土地征用程序上存在的缺陷极大地侵害了农民的权益。
3、司法救济途径欠缺
按照我国《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征地农民如果对补偿标准有争议的，可以由县级以上地方人民政府协调；如果协调不成的，可以申请由批准征用土地的人民政府裁决。通过上述规定可以看出政府的裁决为终局裁决。被征地农民的权益不能通过其他途径解决，对于被征地农民存在不公正方面，缺少司法救济途径。
三、完善我国农村土地征收补偿制度的对策
1、在宪法中应明确农村土地征收补偿的原则
具体而言我国应先在《宪法》中规定出公平补偿的原则，公平原则会随着不同时期，不同地方的补偿而有所不同，也就是说会遵循市场原则，按照该区段土地平均价格和被征收土地的使用用途予以确定补偿金额和方式。具体而言，公平补偿原则是以完全补偿原则为主，同时又伴有不完全补偿原则来防止乱征地、滥用公共利益等不良现象，最大程度的保证失地人的正常收入。其次在宪法的指导下完成相关法律的制定，使得一些模糊的补偿规定更加的明确化，在事发过程中维护农民的利益。
2、适当借鉴国外的一些成功经验
根据我国国情适当扩大农村土地征收补偿范围，具体而言，可以包括被征收土地本身的补偿、搬迁费的补偿、土地改良物的补偿、领地损失的补偿、安置征地农民生活的补偿以及残地损失的补偿等方面。在土地征收过程中，必然会损害到农民的承包经营权，对农民造成损失，因此对于这部分也需要作出补偿。对于具体补偿的金额而言，可以参照农民就业的成本以及从事新工作所冒的风险来进行计算，尽量缓解因征地造成的紧张气氛，切实维护农民的合法权益。
3、健全我国的农村征地补偿标准
由于我国各地区经济发展差别比较大，因此也不宜采取相同的补偿标准，可依照各地区的不同进行适当的调整。在补偿标准的确定中一定要体现土地所有权的价值，也就是说补偿标准应参照市场的交易价为准。应逐渐建立专业的土地评估制度，以明确补偿的市场价格，同时还需要体现出土地的潜在价值。逐渐增加我国农村土地征收补偿的方式，从多方面多角度来增加补偿的种类。目前我国常用的农村土地征收补偿方式是一次新的货币交换，虽然也有一些其他的方式进行补偿，但是相对来说其他的方式还存在很大的缺陷，无法为失地农民提供以后的生活保证，我国应在现有的补偿方式上进行完善，可以根据当地发展状况采取分期性的货币补偿方式等，解决失地农民以后生活需要。
4、完善农村土地征收的补偿程序
4.1农村土地征收补偿方案应将双方协商作为必经的程序。在具体制定方案时要体现自愿原则，失地农民代表与政府部门代表就征地补偿标准和补偿方式进行协商，在协商过程中，认真听取意见，真正从农民角度出发，维护被征地农民的权益。
4.2健全农村土地征用补偿的救济机制，完善司法救济程序。农村土地征收对农民的财产权造成损害，造成损害就要有补偿。因此建议完善司法救济，从国家法律层面上明确人民法院对于土地征收补偿的司法管辖权，使越来越多的征地农民可以向法院寻求司法救济，维护农民的合法权益。
农村土地征收规定篇3
农村征地社会矛盾是新时期农村出现的新的、特有的社会矛盾。征地社会矛盾是指因政府实施征收土地行政行为产生的以土地人身依附关系衍生的征收土地收益分配社会矛盾法律关系的总称。征地社会矛盾产生的原因主要是立法不健全、执法不严格、行政法律监管不到位、司法审查薄弱、滥用村民自治权等。为避免因征地导致的农村新的社会矛盾发生，必须大力完善有关征地、土地收益分配、农村集体经济组织成员管理法律、法规建设；明确各级政府行政监督、管理职责；强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径等。
【关键词】农村征地社会矛盾法律监管解决策略
【正文】80年代前，农村社会矛盾主要是生产队年度结算分配产生的分粮矛盾；80年代至20世纪末农村社会矛盾主要是乡村统筹提留引发的再分配矛盾；进入21世纪以后农村大量土地被征收，2006年全面免除农业税及乡村统筹，国家实行粮食补贴政策，农村社会矛盾演变为征地社会矛盾。计划经济向市场经济转轨时期，因征收土地引发的大量严重的农村社会矛盾，被胡锦涛总书记认为是构建和谐社会必须解决的三大热点问题之一。所以，建立以科学发展观为基本指导思想的征收土地、征地收益分配法律制度是解决农村征地社会矛盾、促进农村和谐发展的基本途径。明确各级政府行政监督、管理职责是解决农村征地社会矛盾基本手段。强化司法审查作用，改变对行政行为、村民自治行为司法审查观念是解决农村征地社会矛盾的基本保障；明确村民自治权范围、村民自治权行政、司法审查途径是解决农村征地社会矛盾的基本方法。www.133229.Com
近几年，政府及国土部门比较重视征地补偿足额到位的监督管理，对集体经济组织土地收益分配层次的法律监督和管理不太关注。缺少从维护农村社会和谐稳定的政治高度进行监管和研究。本文以笔者承办的大量农村征地社会矛盾实际案例为基础，着重从化解农村征地社会矛盾，创建农村和谐发展、维护农村社会稳定的高度，全面研究并提出解决农村征地社会矛盾问题的对策。
一、土地收益分配矛盾是农村征地社会矛盾的主要表现形式
土地收益分配是指农民集体经济组织依法经营管理本集体所有的土地或集体土地被依法征收所获得的收益，经集体成员大会民主决定，依法在本集体成员内部实行分配的行为。当前，土地收益分配矛盾主要表现为以下类型。
（一）截留型土地收益分配矛盾
2009年7月因修建大广高速公路需要征收河北衡水市某村120亩耕地，征地补偿费标准为每亩28000元。村委会决定给被征地户每亩15000元，其余归集体统一使用，村民不同意村委会的分配方案，征地款一直没有落实。就在建设单位即将在该村被征收的土地上施工时，该村很多被征地农民自发的到即将施工的土地上静坐，阻止施工人员施工。农民认为补偿标准低于河北省政府规定的80%比例标准，要求村委会给予增加比例标准，遭到村委会拒绝，随后找到镇政府，当地镇政府答复：村委会每亩给15000元补偿合法，村民又找到市政府，市政府答复这属于村民自治范围，政府无权干预。承建单位向被征地农民说明高速指挥部已全部按河北省政府规定支付了全额征地补偿费时，农民根本不予理睬，一方面继续采取静坐的方式来向地方政府示威，表达自己的不满情绪，另一方面找律师维权。笔者接受委托后立即赶到现场，经过笔者的法律咨询后村民同意撤出现场恢复施工，经过笔者与政府等有关部门的沟通和建议未能奏效。于是，农民启动了行政监督申请程序，要求所在镇政府作出行政监督决定，责令村委会依据河北省政府2:8比例标准执行，为被征地户每亩增加5200元安置补助费。镇政府在接到申请后明确表示不予监督，随后将镇政府的不作为问题，行政复议至某县政府，该县政府认为不属于复议范围，仍不作为，又将某县政府复议至沧州市政府。在沧州市政府过问下，镇政府才出面监督，村委会同意按河北省政府文件规定执行2:8分成并补发了安置补助费。本案中高速公路建设单位所给予的征地补偿费符合河北省政府的规定，村委会以壮大集体经济为由擅自制定“土政策”截留被征土地农民的安置补助费，引发征地矛盾。该镇共7个村均存在该问题，被征土地农户均表示不同意村委会制定的“土政策”。这是一起典型的截留型征地收益分配矛盾。
（二）克扣型土地收益分配矛盾
在征地补偿款从上级政府经过乡镇政府再到村委会，然后再从村委会发到农户手中，一级一级的转汇。有的被县级部门克扣，有的被乡镇政府克扣、有的被村委会克扣，甚至有的还存在贪污、挪用的违法犯罪现象。实践中主要表现有两种：一种是擅自降低补偿倍数克扣补偿。例如，承德市某县政府就是通过与村委会签订协议方式，擅自将省政府批准的补偿30倍改为20倍。当地政府直接克扣了征地款10倍差额。应补偿15万元的补偿标准改为倍数为20倍后补偿降到10万元，由此引发村民上访长达7年。第二种是擅自降低产值标准克扣征地补偿款。例如：唐山某市征收的耕地属于菜地，但是按水浇地产值上报省政府，省政府按照水浇地1300元/亩产值标准30倍倍数标准批准征收。按照唐山市政府18号令规定的菜地产值标准是2000-2500元/亩，水浇地产值标准是1100-1300元/亩。两者相差元900-1200/亩，此次共征收79.18亩菜地，被克扣补偿2137860-2850480元。
（三）假借“村民自治”型土地收益分配矛盾
邯郸市某村，因城市建设需要被征收土地80亩，土地补偿费每亩2万元，安置补助费每亩8万元，是该村历次被征地补偿最高的一次，在补偿分配问题上农户之间产生意见分歧，没有被征到土地的户认为应按以前补偿标准发放，这些户占全村享有表决权人数的80%；被征到土地的户要求按本次补偿标准执行，占全村享有表决权的20%。于是，村党支部、村委会制定了民主决策方案，让全村有表决权的农民采用“村民自治”的办法，通过“民主”投票表决方式决定给予被征土地户安置费标准。显然，表决的结果是没有被征地户的意见占绝大多数，按照“少数服从多数”的民主原则，被征到土地的户每亩少分安置补助费3万元。被征到土地的户坚决不同意表决结果，引发群体性上访，上访得到的答复结论是：属于“村民自治”问题，政府、法院均无权干涉。
（四）分配权利缺失型征地收益分配矛盾
这类矛盾主要反映在村委会在确定土地补偿费分配对象的标准时随意限制或取消分配成员资格而引发矛盾。农村中有一群特殊身份的人员，如婚嫁女、入赘女婿、离婚或丧偶妇女其所生子女；交纳入户费的迁入人员；户口迁入县城人员；五保户收养的子女；大中专在校学生；服役的义务兵；超生的子女；服刑人员和刑满释放人员。村委会在制定土地补偿分配对象时常因这些问题发生矛盾。这些特殊人员情况不尽统一，是否属于村集体组织成员，是否具备土地补偿费分配主体资格没有一个可执行的界定政策或法律规定，村委会在确定分配对象时有的村就属于分配对象，有的村就不属于分配对象。张家口市某村在制定土地补偿分配对象时，将已经嫁出女，不论是否有无承包土地一律不享受土地补偿分配权，由于这个村属于县城，全村有120多姑娘出嫁后没有迁出户口，有的当年嫁给非农业家庭，由于两元户口体制无法迁出户口，有的嫁到县城外的村不愿意到农村生活就在县城租房或购房居住，有的还一直承包着耕地，有的虽然没有承包土地，但是按照家庭户口承担多年的“三提一统”费用，有的还取得了宅基地使用权，长期居住在村内。2008年6月有60多位出嫁女联名向当地乡政府反映该问题，但至今因村委会以其不属于集体成员为由拒绝分配土地补偿费，这些人到底是否属于该村集体组织成员？一是没有集体组织章程来规定成员资格的取得和丧失的规定；二是没有政府主管机关的裁决或确认机制；三是没有该类纠纷的司法救济途径。致使该类纠纷长期得不到有效化解，引发大量社会矛盾。
（五）分配方式不规范型征地收益分配矛盾
冀港律师事务所在2009年和咨询的河北省范围内的土地纠纷案件共计862件。分析结论是：征地补偿标准偏低的占54%，征地收益分配不合理占31%，征地程序不合法占12%，违法征占地占3%。考虑到所谓的补偿标准偏低往往是实际的土地补偿被提取一定比例的结果，广义上的征地收益分配不合理占案件比例肯定要高于31%。
在征地收益分配纠纷案件中归纳一下，基本有四种分配形式：一是按人口分配；二是按承包土地亩数分配；三是按人劳比例分配；四是按人地比例分配。由于众口难调，发放形式的选择不当，引发了不少矛盾，大规模的上访案件也不断增加。
为此，我们制作了“假如您觉得征地收益分配不公平，您选择哪种方式解决？”的调查问卷，参加问卷的有全省11个地市的农民共1893人。其中，选择与集体协商解决占8%，选择上访的比例占33%，超过了选择“与集体协商”这种解决方式25个百分点，选择通过法律途径的占14%，选择拒不交出承包地的45%，超过了选择“通过法律途径”解决方式29个百分点。我的结论是：征地收益分配形式多样性，容易引发征地社会矛盾。
（六）政策模糊型征地收益分配矛盾
2008年12月31日，河北省人民政府了《关于实行征地区片价的通知》（冀政〔2008〕132号）。该通知规定：“土地补偿费20％归集体经济组织，80％归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户；被征土地没有土地使用权人和集体经济组织未发包以及实行其他方式承包的土地，土地补偿费全部归集体经济组织，由村集体经济组织依法分配或者使用。”这里提出80%土地补偿费归被征土地的土地使用权人的概念就是一种政策模糊型矛盾诱因。大家都知道，国家征收土地补偿项目一共有四项：即土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费、社保金补贴费。实行区片地价的应包括土地补偿费和安置补助费两项其称谓应为征地区片补偿价，但是该通知引用了“土地补偿费”概念。加之在没有区片地价前的2004年10月国务院解禁土地补偿费使用规定，准许农民对土地补偿费进行分配，分配比例同样是2:8的分配比例。这样，引起很多被征地户向政府讨取安置补助费，地方干部又对土地法律理解不清，简单答复“都有了”导致征地收益分配矛盾的大量不必要的发生。更重要的是将“土地使用权人”列入分配主体更加造成模糊型征地收益分配矛盾，农村以家庭为单位的承包土地体制已经建立30年了，土地承包权人是农村集体成员，依据《土地管理法》规定属于被安置的农业人口才能有权获得安置补助，才是征地收益分配的主体。农村土地使用权人主体不一定是被安置的农业人口、更不一定是征地收益分配的主体。目前，被征土地使用权人有以下几种主体，一是家庭土地承包户，该主体作为分配主体毫无问题，本条中与土地使用权人已经并列规定，显然，不包括家庭承包户主体；二是土地流转后的耕种人是法律意义上的土地使用权人，该类主体显然不能直接确定为征地收益分配的主体。但是现实农村土地承包活动中，这类主体已经存在并随着流转的发展不断增加。在征地收益分配过程中这类主体，依据该规定提出分配要求引发征地收益分配矛盾。三是集体建设用地使用权人一部分是农户宅基地，还有一部分集体建设用地已经租赁给企业或个人使用，这些人或企业显然是法律意义上的土地使用权人，当一家企业占地被征收，如果提出参与该企业被征土地的收益分配，依据该条规定就应支付给区片地价的80%。当然农民肯定不同意于是双方发生分配矛盾在所难免。2009年我所就接受邢台一家企业要求分配地价的民事诉讼，我们村委会，在一审败诉，二审才撤销一审判决，驳回了企业诉讼请求。可见，该类主体也是征地收益分配矛盾的主体。四是集体养殖用地、林地的养殖户和种植户，村里将一些鱼塘、沟池、荒坡承包给有特长的农户进行植树、养鱼、养猪等，这些农户同样是土地使用权人，当所使用的土地被征收时，依据该条向村委会主张分配权利必然引发征地收益分配矛盾。
因此，制定政策不能概念模糊，一定要严谨否则就是矛盾的隐患。这里建议河北省政府立即修改一下。
二、农村征地社会矛盾的主要成因
（一）立法不健全造成监管缺位
第一，立法的指导思想存在偏差。其中，主要表现为对农村征地引发矛盾认识上的偏差，片面认为农民不配合政府征收土地就是破坏和谐，农民找律师维权就是不稳定。只重视处置农民阻工、群体性上访的立法，而忽视了如何让农民有畅通的救济途径、各部门职责严谨的接待调解农民的诉求立法；只重视政府及相关部门权力大小的分配，忽视了政府及相关部门如何避免征地矛盾发生问责的分配；只重视村委会配合政府工作政策规定，忽视了政府如配监督村委会落实法律法规的政策规定；只重视补偿款到位，忽视了到位后的分配监管。
第二，法律空白严重影响分配的合理性。例如，对农村集体土地被征用后，在确定土地补偿费在村集体与承包农民之间分配比例时，我国法律没有规定统一的标准，我省也没有及时制定指导性意见。这就让村集体在提取比例时出现无法可依的现象。又如，在确定分配对象时没有统一的标准，集体经济组织没有统一的章程，如何确定本集体组织成员资格无法可依。这使征地收益分配活动容易出现很大的混乱。
（二）村民自治超越法律范围监管不力
第一，很多农民不能摆脱传统不良观念的束缚，对享有分配权的妇女或其他家庭成员的权利进行剥夺。他们认为“嫁出去的姑娘，就等于泼出去的水”，所以就不能再回家参与分配。以此观念的分配方案不能得到有效的监督和撤销，让其肆意泛滥，已经成为矛盾的主流。
第二，一些村委会法律意识比较淡泊。在遇到分配对象如何确定时，村委会故意制定与法律相悖的村规民约，侵犯部分村民的合法权益，助长了少数村干部独断专行的作风。村民要求政府监督往往被拒绝，法院无法可依进行监督。
第三，部分农民在遇到征地收益分配不公时，喜欢采取堵路、堵工的方式表达不满，还有的进行威胁，甚至实施武斗。
三、完善土地收益分配法制建设是当务之急
为了尽可能减少征地补偿分配引发的矛盾，就必须大力完善征地收益分配法制建设，分别在立法、执法、司法和守法等环节做出相应的努力。
（一）健全征地收益分配立法
我国在征地收益分配方面处于立法空状态。因此，省级立法是填补法律法规空白的有效手段，应结合我省省情抓紧制定地方性法规和规章。
第一，制定我省农村集体经济组织章程立法。
农村集体经济组织是土地所有权的代表，是物权法中非常重要的法律主体。应尽快制定农村集体经济组织章程，明确规定集体性质、土地所有权范围、承包土地管理、成员资格的取得和丧失、成员的权利和义务。
土地所有权蕴涵的经济利益涉及到国家、集体和个人。对土地集体所有制性质是“共同共有”还是“按份所有”，应该作明确的规定。因为这关系到农民、村组以及村经济组织的法律地位和利益分割，这样才可以让村集体在征地收益分配时做到有法可依，减少村民与集体之间的矛盾。
第二，制定我省征地收益分配方式规章。目前法律法规对征地补偿发放方式没有统一的规定，实践中的方式多种多样，有的比较合理，有的就不怎么合理。法律的规定应该让农民能够有充足的资金及时进行再生产或用于其他方面，让农民从生活上得到保障，在心理上得到稳定。明确分配方式、程序、救济途径等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。
第三，对几类特殊分配主体的收益分配权作统一的规章规定。第一类是在校就读的大中专学生。他们在校期间或未就业前应该享有与原户籍所在地村民同等的待遇，参与村里的征地补偿分配。第二类是农业户口的在服役的义务兵。在部队服役的义务兵应享与有村民同等的待遇。要让他们安心为国效力，就一定要严格保护他们的合法分配权利。第三类是服刑人员。他们的合法分配权利不应被剥夺，而应该得到保障。这样就可以使他们在刑满释放后有足够的资金从事生产。第四类是妇女和儿童，这些人均属弱势群体，在征地收益分配中往往被侵害，应立法加以规定。
（四）严格征地收益分配执法是长效之法
第一，各级政府（主要是区县和乡镇两级政府）要严格执法。一要严格履行对村委会的法律监督只能，纠正村委会超越法律的所谓村民自治行为。严格执行《中华人民共和国土地管理法》的规定，各级政府严禁有关部门截留土地补偿费，切实按照标准发放征地补偿费，保证失地农民能够得到足额的补偿。
第二，村委会要严格执法。村委会应该依法制定村规民约。这是妥善解决征地补偿费分配纠纷的一项重要措施。还要禁止村委会实施名为借款、实为分配的行为。为了使村委会人员能够按法律法规执行征地补偿费的分配，还必须加强对分配情况进行监督。此外，他们还应该树立正确的法律价值观念，因为任何法律都可能会与社会经济，政治和文化等出现不适应，不协调，或出现漏洞。正确的法律价值观念有利于法律的正确执行，确保正当的利益得以实现。
（五）加强征地收益分配司法救济和合法审查
第一，加强司法的独立性。只有司法的独立得到保障，才能更好地让司法机关在处理相关问题时能够以更加公正的态度进行审查。在此基础上，才能以公平的原则去处理村民与政府或村委会在征地补偿分配问题上的纠纷。这样才能让农民都有一种可以通过司法途径解决分配纠纷问题的信心。
第二、加强上级司法机关对下级司法机关的监督。进入法院的土地补偿分配纠纷一般都是相当复杂的纠纷。在各种因素的作用下，基层法院对于纠纷的审判，时常出现这样那样的问题，特别是审判不公的问题。为此，我国的诉讼法设立了上级司法机关对下级司法机关的监督制度，在强大的上级监督下，基层法院对于土地补偿分配纠纷的处理，就有较大的可能避免不公正的判决。
参考文献：
[1]杨仁厚：《完善土地征用法制，保证和谐社会构建》。
[2]《对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况开展专项检查的意见》。
农村土地征收规定篇4
变成了农民的社区自治组织-村委会，而原来的生产队变成了村民小组。相应地，农村土地所有权也发生了一定的变化。这在《土地管理法》第八条中有所体现。而第八条的规定实际上并没有很好地解决土地的所有权主体问题。
第二，政治原因。新
[⑧]因为土地征收或征用的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权，所以完善、改革土地征收或征用制度，对于保护农民利益，减少耕地流失意义重大。这在中共中央关于修宪内容建议有所反映。中共中央建议将宪法第10条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”[⑨]对于如何完善、改革土地征收或征用制度，笔者提出以下建议：
第一，严格限定征收或征用土地的目的。土地征收或征用应严格限定于“国家为了公共利益的需要”。所谓公共利益需要，主要包括国家机关用地、军事、国防建设用地、公路、铁路、水利等基础设施用地以及学校、医院等公益事业用地等等的需要。对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和农村集体（社区）通过市场途径解决。
第二，提高对被征收或征用土地的补偿费标准。如果补偿费标准太低，势必就会侵犯被征收或征用土地所有者的合法利益，不利于其转业和维持正常生活。再说，如果补偿费太低，会助长有些单位增加征收或征用土地的愿望或偏好，不利于保护土地政策的落实。笔者认为，征收或征用土地的补偿费应与土地的市场价格相当。这样既能较好地保护被征收或征用土地农民的合法权益，又能防止国家从征收或征用土地过程中赚取土地出让金与土地补偿费之间的差价。
第三，上受土地征收或征用的批准权，由市级、省级人民政府和国务院按照用地者的用地规模分别行使批准权，取消县级人民政府对征收或征用土地的批准权。严禁用地者采取化整为零的办法骗取土地，对此种行为以及多征少用、征了不用的浪费土地特别是耕地的行为规定更加严厉饿法律处罚措施。
四、研究农村集体土地所有权问题的重要性
英国古典政治经济学家创始人之一威廉。配第有这样一句名言：劳动是财富之父，土地是财富之母。由此可见土地对一个社会经济发展的重要性。对我们这样一个农村人口占我国总人口大多数的大国来说，充分利用农村集体所有的土地，提高土地的经济效益，达到既能促进经济发展，又能保持公平和社会稳定的目标，意义更为重大。而要充分利用农村集体所有的土地，不能不研究我国农村集体土地所有权问题。同时，如何设计、整合我国农村集体土地所有权制度也是我国正在制定中的民法典所要解决的一个问题。
五、农村集体土地所有权制度的弊端及其形成原因
现行的农村集体土地所有权制度有以下主要弊端：
1、农村集体土地所有权主体错位。根据《土地管理法》的规定，农村集体土地的所的主体有三类：（1）乡（镇）农民集体（2）村农民集体（3）村民小组。由于在大多数地区农民集体组织已经解散或者名存实亡，《村民委员会组织法》落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，致使所谓的土地集体所有实际上成了乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有。而广大农民实际上不享有村集体土地的所有权。因此造成农村集体土地所有权的错位，而不是虚位、缺位。在农村集体土地所有权主体错位的情况下，往往产生以下弊端：（1）少数干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意出让、出租土地，造成耕地流失，或，导致土地使用的分配不公，从而影响社会稳定；（2）由于土地所有权主体的错位，不利于培养广大农民保护耕地的意识，造成对土地的掠夺式经营甚至出现撂荒土地现象。
2、集体土地所有权权能不完全。农村集体土地所有权权能的不完全性表现为：首先，土地用途受到限制。农村集体土地主要用于进行种植、养殖等农业活动，土地发展权[1]被剥夺了。农民不能通过变更土地用途而得到比从事农业生产更高的比较效益。土地发展权对于城市郊区的农民来说意义非常重大。其次，农村集体土地所有权主体在法律上对土地的处分权受到限制。如《担保法》第36条第三款规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”第37条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第34条第（五）项[2]、第36条第三款规定的除外……”
3、农村集体土地所有权主体的权利得不到法律的有效保护。这一点在国家对农村土地的征收或征用中表现得尤为明显。我国现行宪法第13条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。”从上述规定来看，国家对集体所有的土地实行征用的前提条件是为了公共利益且须依法进行，那么，何谓“公共利益”?“依法”的具体涵义是什么?“公共利益”是指一定范围内不特定多数人的利益。象国防建设、建造国家机关办公楼、建造校舍等属于公共利益。
那么，象开设工厂进行经营活动是否也属于“公共利益”?我国《土地管理法实施条例》第17条规定：“国家进行经济、文化、国防建设事业以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地”笔者认为，该条规定对《宪法》、《土地管理法》规定的“公共利益”作了扩大的解释，将经济主体的一般经营活动也视为公共利益。正因为如此，致使许多企业以进行经济建设为名，向政府请求征用土地。这些本应通过市场行为获得的土地，却通过征用行为被大量地用于搞开发区、旅游景点建设、房地产开发等，使土地大量流失。另一方面，农村集体所有的土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值，而是国家给予的征地补偿费。而征地补偿费要比土地的市场价格少得多。因此，在农村集体土地被征用的过程中，农民的利益受到了严重损害。
从“依法”征用的实体规定来看，现行法律中存在的漏洞导致了多征少用、征了不用的现象发生，使不该征用的土地被征用了，但被征土地的效用又得不到实现。而从“依法”征地的程序法来说，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民一般是被排除在外的，参与征地活动的双方中一方是土地管理部门和用地单位，另一方是乡（镇）政府有关领导和农民集体个别领导，被征用土地的农民无发言的机会，更别说参与权了。因此，土地补偿费被侵占、挪用的问题比较突出，农民的利益被虚拟化。农民实际得到的土地补偿费比应得到的要少得多。
4、土地承包关系不稳定，乡（镇）、村干部任意解除承包合同或到期不续订承包合同，使承包者失去土地使用权。由于这种情况不能给农民带来长期投资的预期效益，从而导致农户再生产投入的减弱，影响土地生产力的正常发挥，阻碍农业的发展，甚至可能影响农村乃至整个社会的稳定。
5、耕地流失严重。由于集体所有权主体错位，使广大农民不能真正享有土地所有权，而实际掌握了土地所有权的人对土地不够珍视，再加上现行的土地征用中的法律漏洞，导致了农村集体所有耕地的严重流失。据资料显示，“六五”期间，我国平均每年减少耕地738万亩，“七五”期间平均每年减少400万亩，“八五”期间前4年平均每年减少耕地500万亩。从1957年到1995年，全国累计减少耕地651亿亩，平均每年减少1713万亩，耕地年流失率约1%.[⑩]这些流失的耕地绝
大部分是农村集体土地。
出现上述农村集体土地所有权制度弊端的原因主要有以下几个：
第一，历史的原因。我国农村集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。建国初期，我国于1950年颁布了《法》和《城市郊区条例》，使广大农民取得了土地所有权，这种所有权是私有性质的。后来，经过农业合作化运动，特别是从1956年开始的高级合作社阶段。农民私有的土地逐渐转归集体所有。1958年，全国又开始了化运动，土地又转归公社所有。1962年，中共八届十中全会通过决议，肯定了农村的土地集体所有制，同时调整的核算体制，实行“三级所有，队为基础”，把土地所有权下放到生产队。
从20世纪70年代末，我国集体土地的所有权虽没有改变，但是土地使用权转到了农民手里，过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。这一变化导致了在广大农村地区原有的集体经济组织解体。同时，过去的变成了乡或镇，过去的生产大队变成了农民的社区自治组织-村委会，而原来的生产队变成了村民小组。相应地，农村土地所有权也发生了一定的变化。这在《土地管理法》第八条中有所体现。而第八条的规定实际上并没有很好地解决土地的所有权主体问题。
第二，政治原因。新
债务人获得支付的权利，而不是一次性的变价权；二是土地的所有权人有回赎权。[16]在我国实行定期金债务制度，既能满足农地规模经营的需要，又能为土地所有人提供基本的生活保障，使其从事其他工作。而不必通过弱化、虚化农民对土地享有的所有权，强化、扩展承包经营权来达到提高土地利用之目的。不过，特别需要指出的是：笔者在本文中所设计的农民基于社区成员权享有的土地所有权具有很浓的身份性、区域性，一旦农民丧失了社区成员权的身份，其就丧失对土地的所有权。[3]所以，定期金债务的有效期只存在于农民享有成员权的情况下。这一点与德国的土地私有制下的定期金债务是有所不同的。
4、改革、规范对农村集体土地的征收或征用制度。土地征收或征用是现代各国土地法上最重要的制度之一。所谓土地征收，是指国家因公共利益需要，依法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为。所谓土地征用，是指国家因公共需要，依法定程序强制使用他人土地并给予补偿，于使用完毕后，仍将土地归还原所有权人的行政行为。[17]因为土地征收或征用的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权，所以完善、改革土地征收或征用制度，对于保护农民利益，减少耕地流失意义重大。这在中共中央关于修宪内容建议有所反映。中共中央建议将宪法第10条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”[18]对于如何完善、改革土地征收或征用制度，笔者提出以下建议：
第四，严格限定征收或征用土地的目的。土地征收或征用应严格限定于“国家为了公共利益的需要”。所谓公共利益需要，主要包括国家机关用地、军事、国防建设用地、公路、铁路、水利等基础设施用地以及学校、医院等公益事业用地等等的需要。对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和农村集体（社区）通过市场途径解决。
第五，提高对被征收或征用土地的补偿费标准。如果补偿费标准太低，势必就会侵犯被征收或征用土地所有者的合法利益，不利于其转业和维持正常生活。再说，如果补偿费太低，会助长有些单位增加征收或征用土地的愿望或偏好，不利于保护土地政策的落实。笔者认为，征收或征用土地的补偿费应与土地的市场价格相当。这样既能较好地保护被征收或征用土地农民的合法权益，又能防止国家从征收或征用土地过程中赚取土地出让金与土地补偿费之间的差价。
第六，上受土地征收或征用的批准权，由市级、省级人民政府和国务院按照用地者的用地规模分别行使批准权，取消县级人民政府对征收或征用土地的批准权。严禁用地者采取化整为零的办法骗取土地，对此种行为以及多征少用、征了不用的浪费土地特别是耕地的行为规定更加严厉饿法律处罚措施。
注释：
[1]土地发展权是国外土地法中的一项权利，是指对于土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权。
[2]《担保法》第34条第（五）项的内容是：抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。上述土地使用权可以抵押。
[3]农民丧失社区成员权身份包括农民死亡和因婚姻、升学、出国、就业等自愿放弃成员权以及农民因长时间与其所在的社区失去法律上或事实上的联系而被取消成员权的情形。
参考文献：
①见《中国土地权利研究》[m]王卫国著中国政法大学出版社1997年5月第一版。
②见白呈明《走出农地所有权的困境的现实选择》[j]当代法学2002（9）。
③参见《土地使用权和用益物权》[m]高富平著法律出版社2001年12月。
④同上。
⑤见金锦萍《农村集体土地所有权的困境与出路》[a]《物权法专题研究》（下）[c]王利明主编吉林人民出版社2002年1月第一版。
⑥见宋红松《农地承包制的变迁与创新》[a]《物权法专题研究》（下）[c]王利明主编吉林人民出版社2002年1月第一版。
⑦参见《德国当代物权法》[m]孙宪忠著法律出版社1997年7月第一版。
农村土地征收规定篇5
一、农地征收对农村社会稳定的积极意义
(一)加快城市化建设,推进城镇一体化步伐
城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。城市化是人类进步必然要经过的过程。现阶段,城市化与工业化快速发展意味着城区的不断扩张,工业项目、园区的大规模建设,这些都要涉及大量的农地征收。在我国,农民人均占有资源太少是制约农民收入增长的根本原因。由于农户经营规模太小,粮食和许多大宗农产品生产费用高,使得我国大多数农产品的生产成本过高,纯收益率太低。要增加农民的收入就要在推进工业化的过程中稳步推进城市化,减少农民数量,增加农民人均占有资源量,这是增加农民收入、提高农民的生活质量、保证农村社会稳定的根本出路。
(二)盘活闲置土地,提高土地利用率
改革开放以后,我国逐步放开了原有对人口流动的控制,大量农民工流向了城市,外出打工者的年收入一般要高出当地农民3至5倍,同时,农业税的废除、农业经营收益低下等原因导致农村闲置耕地大量出现。农村闲置土地造成农村土地利用率偏低,粮食生产总量不能得到显著提高。这些农村闲置土地一旦被征收,必然有效的提高了土地的利用率,同时工业园区的建设为农村剩余劳动力提供了大量的就业机会,加快农村地区工业化大生产,对于农村区域经济和整个国民经济的发展都是有着很积极意义的,有利于农村社会稳定。
(三)农民得到经济补偿
农地是农村最重要的生产资料,对农民承载着生产资料和生活资料双重功能,因此,征收农地必须给予合理补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。”如果各级政府在对农村土地的征收过程中做到合理补偿,对失地农民进行合理安置,无疑对被征收土地的农民是有益的。农民利用征地的经济补偿,可以在市场化的大好环境下实现再创业,能够获得比种地更大的收益。另外,如果不愿意承担风险,可以利用所得的部分经济补偿参加社会保险,消除农民后顾之忧。
二、农地征收对农村社会稳定的消极影响
(一)农地征收过多过滥,形成大量的失地农民
土地征收是国家或政府为了公益目的而抵偿取得非国有土地和个人土地的行为,行政征收权的行使仅限于公益目的,非公益目的需要用地,只能通过市场购买。但是,据调查在我国现有的征地中80%以上的征地都是基于商业利益的需要而进行的而非公共利益,一些地方在片面追求经济发展和“政绩工程”的促使下,滥用土地,把大量的农用地转化为城市用地和工业用地,造成了土地资源的严重浪费。据我国国土资源部统计,1987～2008年,全国非农建设占用耕地6050.68万亩,其中70%以上是征地。国土资源部的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出,在严格控制前提下,2000年至2030年30年间,全国占用耕地将超过5450万亩。依此推算,目前全国失地农民估计在近8000万人左右。按照我国目前城市化进程和基础设施建设的步伐,今后每年需征收农民土地250～300万亩,若按照城郊农民人均0.7亩地计算,就意味着每年增加357-429万失地农民,5年后失地农民的总数将达到1亿。一般来说,农地为农民提供基本的生活保障和就业机会,一旦农地被征收,农民从土地获得的收入会随之消失,如果得不到合理安置,大量的失地农民面临着失业的问题,影响农村社会稳定。
(二)农地征收补偿机制不完善,失地农民缺少生活保障
首先,农地征收补偿标准较低。按照我国《土地管理法》的规定,征地补偿费仅包括土地补偿费、安置补偿费等直接损失,不包括间接损失及其他附带损失。这一补偿范围大大小于其他国家的规定。从我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定来看,土地补偿按被征收土地前3年平均年产值的倍数来确定。由于土地区域差异、利用方式等条件的不确定性,倍数标准又存在较大幅度,这种补偿办法可能会造成同一区块甚至同一宗地由于用途不同而补偿标准差距悬殊的现象。从现实情况来看,即使按照最高倍数标准,也不能从根本上保障农民的生活。
其次,失地农民缺少生活保障制度,后顾堪忧。中国土地征收中多采取现金一次性补偿的方式,没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能,农民一旦将有限货币补偿用完,生活上又无其他稳定收入来源,将最终成为“种地无田,就业无岗,低保无份”的“三无”农民,极易引发农村社会矛盾。
(三)农地征收程序不规范,易滋生腐败
我国《土地管理法实施条例》第二十五条规定,“征用土地方案经依法批准后,由被征用土地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”、“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”从中我们可以看出在土地被征收的过程中农民是处于不利地位的,土地征收方案和安置方案均在批准之后才公告,这时不管农民有何争议,都不会影响征地方案的实施。由于征地程序的不规范、不透明,征地的决定权高度集中在政府手中,加之土地审批权重利大,往往导致大量的寻租行为和腐败案件,直接影响着干群的关系,严重影响社会主义和谐社会构建。
三、治理农地征收对农村社会稳定消极影响的对策
(一)树立正确的农地征收理念。
从规范国家与农民利益分配关系入手,建立以市场配置为基础的土地供应制度。在计划经济时代,国家的大政方针是牺牲农民的利益优先发展重工业,反映在土地征收上就是为了工业建设用地,可以低价甚至无偿征收农民的土地,这对于农民来说是不合理、不公平的,这让广大农村、农民付出了沉重代价。至今为止,在国家与农民利益关系问题上,各级政府仍普遍存在着实现现代化必须以牺牲农民利益为代价的观念,这对于我国的土地征收制度改革是极为不利的。在土地征收制度改革中,应首先认识到土地征收权这种公权力并不是政府廉价获取土地的手段,树立正确的土地征收理念,真正建立并落实“以人为本,全面、协调和可持续”的科学发展观,转变政府职能,正确处理好工农关系,城市化与农民利益等问题,建立以市场配置为基础的土地供应制度。
(二)规范农地征收程序,加强农地征收监督管理
土地征收程序是土地征收制度的重要组成部分,程序的正当与否决定着农地征收是否公正、农民是否满意。我国现行土地征收程序基本上是内部程序。已有的征地与补偿安置公告、方案、听取意见等也都是事后程序,难免流于形式。这既导致相关权利人没有参与、申辩的机会,也使社会舆论无从监督。因此,建立合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。
首先,应充分保障被征地农民的参与权与异议权,保证农地征收的公正性。农地征收过程会涉及被征地农民的利益。要使土地征收的政策真正体现失地农民的意愿和利益,就必须保障涉及失地农民切身利益的政策措施的制定应有失地农民的代表参与,当被征地农民对农地征收的行政决定有异议时,应当赋予被征地农民对该农地征收的异议权,以维护其合法权益。异议机制的建立将有利于保护被征地农民的权益,也有利于防止因土地征收机构享有的自由裁决权导致土地征收权的滥用。
其次,建立和完善土地征收听证制度。建立一个独立于土地征收机构的执法监督部门,专门负责组织公共利益和补偿标准听证会。听证会上应充分听取征地过程中各利益主体的意见,使被征地农民和利害关系人获得表达意见的机会。只有在进行上述听证后,土地征收机构才能行使征收权。
(三)完善农地征收补偿机制,健全农村社会保障体系
农村土地被征收后,农民长久的生存保障和依赖没有了,仅仅依靠征地补偿款难以支撑和解决长远的生活问题,因而必须完善农地征收补偿机制和健全农民社会保障体系来解决他们的后顾之忧。
农村土地征收规定篇6
关键词:农村土地制度;对策建设
中图分类号:D912.3文献标识码:a文章编号:1004-1605(2010)06-0079-03
一、现行农村土地制度的缺陷
由于我国土地存在国家所有权、集体所有权的双重划分,同时还牵涉到国家土地政策、保护农民利益等其他问题,我国农村土地权益法律制度中还存在不尽如人意的地方。
1.农村集体土地所有权主体含糊不清,农村集体土地所有权主体的权利得不到法律的有效保护。《土地管理法》第10条规定:“农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营管理,已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或村民小组经营管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营管理。”而《民法通则》第74条第二款只规定了“村农民集体所有”和“乡镇农民集体所有”,这两种所有权主体,对村民小组未加规定。《土地承包法》第12条只规定了“村农民集体所有”和“村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有”两种所有权主体,而取消了原来乡镇集体的主体地位。这样导致了原来由乡一级农民集体所有的土地主体缺位的问题。从实际情况看,关于农村集体土地,现在很少有明确的土地权属确认工作,国土部门也很少发放集体土地使用证。在征地时,往往是乡镇政府或县以上政府与投资者具体商量土地的征用问题,决定土地的征用价格等,村、组仅仅是根据上级的决定补办一下手续,村、组没有实际的决定权。
新出台的物权法虽然给出了集体所有权的范围,指出了集体所有权的主体,也规定了集体所有权的行使和集体成员的监督权利问题。但是,物权法没有界定集体所有权主体性质,因此,无法明确集体所有权主体与其成员农民间的权利义务,这些妨碍了集体经济组织积极有效地参与经济活动,如村民小组的资格认定,村民的资格确认,村委会与村经济合作组织的关系认定,等等,仍属于法律的空白。
2.农民土地使用权问题。当前我国的农村土地产权制度基本上是建立在家庭联产承包制基础上的制度,即所谓土地承包经营权。就农村土地使用权制度而言,新出台的物权法作出了许多进步的规定,在农村土地使用权制度的完善上取得了一些积极的进展。但是与此同时,物权法也留下了诸多未解的难题。
关于土地承包经营权问题。《物权法》将农村土地承包经营权的性质明确界定为物权中用益物权之一种,把农村的土地承包经营权放在了更高的法律地位上,给土地承包经营人更为全面的保护。但也有一些问题没能得到解决:首先,土地承包经营权最长可达70年,但70年后将如何处置。这种担心在于两条:一是年限过后土地被收回,自己所有的权益何以得到保障;二是即便不被收回,是不是还得交一笔不可预知的费用。这些问题,农民都没得到回答。其次,《物权法》对土地承包经营权的范围界定模糊。《物权法》第11章“土地承包经营权”第125条提到“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利,有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”,这样一来,物权法所调整的土地承包经营权主要是通过家庭承包方式而形成的土地承包经营权和通过其他方式承包并经依法登记而形成的土地承包经营权,而通过其他方式承包并未经登记而形成的土地承包经营权则是模糊的,这将会直接带来权利的规范和使用上的困难。第三,其他方式承包经依法登记取得的土地承包经营权物权无完善法律规范适用。根据《物权法》第11章“土地承包经营权”11个条文分析,直接规定“其他方式承包”只有1个条文,即《物权法》第133条;《物权法》其他条文主要规范和调整“家庭承包”的。《物权法》第133条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。《物权法》只规定通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,而取得的土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转,没有涉及其他内容。完整的土地承包经营权法律制度,应包括土地承包经营权的概念、标的、主体、客体、内容、期限、设立、变更、流转和消灭等内容,而《物权法》对其他方式承包取得的土地承包经营权的上述法律制度内容几乎没有涉及,不利于通过《物权法》法律规范调整“其他方式承包”取得物权性质的土地承包经营权。同时,《农村土地承包法》对其他方式承包取得物权性质的土地承包经营权的上述法律制度内容规定也很少,其内容(法定内容)、期限、变更、消灭等几乎没有规定,其他方式承包经依法登记取得的土地承包经营权物权法律规范的适用仍属空白。
关于农村建设用地使用权问题。《物权法》第42条规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时,《物权法》对征收补偿作出了明确具体的规定,征收集体所有的土地,应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。但这些规定也存在问题。首先,“公共利益需要”缺乏明确界定。现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”,或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”,从而导致在实际操作中,国家机关以“公共利益需要”作为不当征地的最好理由,把公共利益外延到所有经济建设,把所有市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要,从而频繁使用征收手段。事实上,土地被征收后,由哪些具体的建设项目来使用被征之地具有很大的随意性,往往是谁申请使用,就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用,这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。正是农村土地征收的“公共利益需要”界定不明,出现农民本不应该失去土地却失去土地的情形;也导致土地征收中出现不规范的情形增多,进而损害了农民的合法权益。
完善农村土地制度的构想
要以农业经济市场化为取向,研究农民与土地的利益关联,构建以土地法律制度为核心的农村经济法律制度,为新农村的经济建设提供法律保障。在二元结构的社会背景下,农民作为一种身份是与农村土地捆绑在一起的,从事农业劳动的人就是农民。可见,在传统农村,农民、土地、农业是三位一体地纠缠在一起的。在这种状态下,农村经济主要是以农业劳动为主体的自给自足的小农经济。新农村的经济建设是以建立有中国特色的社会主义市场经济(宪法第十五条)为背景的,农村经济的市场化是健全社会主义市场经济的重要组成部分。在现实中,农村经济市场化的核心问题是建立符合市场经济要求的土地物权制度,必须注意以下问题:第一,确立农民的法律主体地位,从而使农民法律资格认定与土地相脱离。第二,建立符合社会主义物权制度,使土地真正地成为一种市场资源在全社会进行有效的配置。第三,从事农业劳动不再是一种身份的象征,而是一种社会职业,全体公民都依法享有从事农业劳动的权利。第四,在土地市场化的过程中,土地主要是体现其经济功能,过去农村土地所承载的其他功能特别是“政治功能”将随之弱化或者缺位,此时,必须建立、健全相应的法律制度来承载由原先的土地制度所承载的政治功能。
1.要正确认识农民这个最大的利益主体,尊重农民新农村建设主体的法律地位,彻底摒弃视农民为二等公民的错误思想观念,树立农民与市民平等的观念,给农民以“宪法关怀”和“完全的国民待遇”,这是确保农民土地权益的社会思想基础。保护农民土地权益是法治社会的应有之意,也是城乡协调发展的基本要求。如果在立法的观念上不改变鄙视和轻视农民的惯性思维,农民的土地权益就不会受到法律的充分保护,执法活动也会因此而大打折扣。
2.依法确认农民集体土地所有权的主体,彻底解决权利主体虚位的弊端。笔者同意“农民集体即村民小组”的观点,因为村民小组拥有绝大部分耕地的所有权,是最大的集体土地所有权主体。农民集体土地所有权主体的实在化,可以有效杜绝少数人的操控和乡村干部的土地寻租行为,从而实现私权利对公权力及准公权力的制约。其次,用法律公平界定农民集体土地所有权的内容和范围,保护农民集体土地所有权的完整性、独立性和稳定性,使其成为与国家土地所有权平等的财产权利。再次,依法严格界定“公共利益”的概念和范围,彻底解决以“公共利益”为名为经营性项目行土地征收之实的问题。
3.强化国家对集体土地的用途管理制度,让政府退出对农民土地利益的角逐,从而切断国家对农民集体土地实质上的控制,真正还权于农,依法确立和形成有利于城乡协调发展的利益格局。同时,将以营利为目的的经营性用地项目的土地供应交给市场,让农民参加与买方平等协商土地供应价格的谈判,确保其真正享有土地物权的价值和利益,让政府退出对农地利益的角逐,使其通过税收手段管理土地的市场交易,真正履行其市场裁判者的应有职能。
农村土地征收规定篇7
(一)民法中规定的农村土地征收补偿不够公平
我国近年来对于土地征收补偿，依据我国民法规定，我国坚持的是“适度补偿”的原则，相关制度也不是非常的清晰和完善。而且土地补偿的覆盖范围比较有限，许多的地区都是只补偿直接的损失。另外，土地补偿的标准也比较低，所以，被征收土地的农民们的生活得不到有效的保障。虽然，今年我国也下发了不少关于农村土地征收补偿的相关意见，但补偿标准一直都没有大幅度的提升。而且在现实的农村土地征收中，也经常存在各种降低征收补偿标准的情况。
(二)民法中关于土地征收制度的程序不够透明和完善
根据我国民法中的土地管理法第48条，我们可以看到国家民法规定:“补偿安置方案确立后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征收的农村集体经济组织和农民的意见。”但是，在实际的土地征收中，集体经济组织的参与度是非常的有限的，往往都是村领导跟村民谈判协商。
(三)民法中规定的土地征收制度的监督机制不健全
在我国农村，集体产权的关系是比较混乱的，而且产权的主体也不够明确。由于这种原因，各级的政府、村委以及集体经济组织等都争着成为土地所有权的主题，还会以各种的名义对征地补偿进行克扣等。而我国的土地管理部门在重大的决策方面一般是听从政府的，而政府又缺乏有力的监督，所有导致许多地方产生补偿金发放混论的现象。不仅损害农民利益，也影响市场经济的健康发展。
二、对我国民法中关于农村土地征收制度改革的相关建议
(一)明确土地征收范围，维护公共利益
根据我国民法的第十条，我们可以看到:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征收并给予补偿。”而在我国现行的土地征收中，许多都是打着国家“为公共利益”的旗号，进行征收，而国家民法对“公共利益的需要”这一概念也没有做出明确的范围限定。所以，从我国长远发展来看，国家要采取相关措施，对“因公共利益需要”的范围做出明确的规范，在民法中予以明确的界定。更加准确、清晰的划定因公共利益而征收土地的界限。建议“因公共利益需要”征收土地有以下几种:(1)公共设施用地;(2)军事用地;(3)福利事业用地;(4)政府机关单位用地等。
(二)在民法中确立公平的征地补偿制度
大家都知道，农村土地征收是具有强制性的。土地征收会给土地权利人造成直接性的损失。所有，按照国际通行的相关原则，在土地征收以后必须要给原来的土地权利人一定的经济补偿。如今，各国的补偿标准不同，但是许多发达国家的土地征收补偿标准都是高于我国的“适度补偿”原则的。所以，我国民法改革中也应该借鉴他国的经验，树立正确的土地征收补偿理念。从我国近几年的土地征收导致的矛盾中也可以看出来，我国应该再一定程度上提高补偿标准，确立更为公平、可行的土地征收补偿制度。
(三)加强民法中对土地征收的监督的规定
对于我国农村的土地征收和补偿，政府必须要以公告的形式，详细的书面陈述征地的具体理由。需要的话，也要提出反证，证明如果不是在国家规定的范围内进行土地征收会造成什么样的后果，以及需要做什么样的补偿、承担什么样的责任。在此同时，政府的相关机构也需要举行公开的听证会，失地的农民有权质疑政府的征地理由，如果不合国家相关征地规定的话，农民有权利要求政府放弃这次的征地行为。建议的具体做法有一下几个方面:(1)在法律制定中，规定农民可参与征地的全部过程;(2)政府公开征地补偿的账目;(3)政府要按照国家标准对所征地做合理的评估，并且尽最大努力与农民达成协议。不论哪些规定，都应该保证在农村征地的过程中，全社会都有参与土地问题的权力，有发言权、建议权等等。从而更好的保证国家对土地权利人的权利保障落到实处，防止克扣行为的发生。
三、结语
农村土地征收规定篇8
「关键词土地补偿款分配，收益主体，处理原则，法律建议
随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院、或上访，甚至闹事，已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。为此，正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，促进社会主义和谐社会建设有着十分重要的意义。本文试图对农村征地补偿款分配纠纷问题作一些肤浅的探讨，以求教于同仁。
一、关于农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围问题
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。农村征地补偿款分配纠纷，是否属于民事诉讼范围，尚存在争议。有人认为，土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。土地征用补偿费用的分配纠纷，属国家建设征用土地中出现的纠纷，只能有有关行政部门协调解决。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明确规定：“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”故当村民与村委会或村民小组因征地补偿费问题发生争议时，市、县、乡（镇）政府应当解决，责无旁贷。所以，土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖。也有人认为，依照《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有，集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构，与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。
关于此类纠纷，人民法院应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院［1994］民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，其主旨是受理；四是最高人民法院［2002］民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院［2004］民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。
笔者认为，人民法院是国家的审判机关，司法是社会公平、正义的最后一道屏障。在市场经济条件下，人民法院对因农村征地补偿费分配引起的纠纷不作为民事案件受理缺乏依据。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这里出现了集体经济组织与村民委员会两个并列的概念，这两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上对何为农村集体经济组织还没有明确的界定。根据字面的理解，集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织，如农村经济合作社等，它与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有成立村集体经济组织，其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而，当土地收益分配纠纷发生诉讼时，便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，所以，进行的管理、分配等活动不具有行政性。从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全村村民，如果法律没有特别规定应属于全体村民共有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。可见，对我国农村公民来说，土地征用补偿费用分配权是一项法定的财产性民事权利，对该民事权利的侵害是一种侵权行为，应当依法由侵害人承担相应的民事责任。再说，集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，也是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，本身就是一种民事行为。因此，集体经济组织成员（或村民）与集体经济组织（或村、组）之间因土地征用补偿费分配所引发的争议应属于平等主体之间的民事争议。对此，只要符合民事
诉讼法第一百零八条的规定，人民法院应当作为民事案件予以受理。
二、如何确定农村征地补偿款分配的受益主体
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”实践中，农民的土地被征用后，土地补偿费、安置补助费都是支付给了农村集体经济组织或村（组）。而由于土地资源的有限性，农村集体经济组织或村（组）通常将土地补偿费与安置补助费揉在一块，分配给村民，后再统一调整本村（组）农业承包地。农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地征地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地征地补偿款的分配，就应由全体集体经济组织成员共同参与分配，这与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。那么，依何标准来确定集体经济组织的成员资格呢？在实践中，一般有以下几种主张：①户口说，认为只要户口在该村（组），就享有该村征地补偿费用的分配权。②事实主义说，认为只要是长期在本村（组）生活，就应当享有征地补偿费用的分配权。③生活来源说，认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征地补偿费的分配权。笔者认为，对集体经济组织成员的认定，既要反映征地补偿费的本质，又要有利于对农民合法权益的保护。由于很多农村没有成立村集体经济组织，农民集体所有的土地和财产由村民委员会或村民小组进行管理，这种情况下，集体经济组织的成员也就是本村（组）的村民。笔者主张，认定集体经济组织成员的依据一般应以户籍为原则，但户籍又不是唯一依据，还应结合地权进行考虑。如果某人户口在本村（组），只要他（她）的农民身份没有改变，依附于村（组）集体土地，他（她）必然享有集体土地的地权，他（她）就是集体经济组织或村民团体里的一分子，他（她）就和其他集体成员一起，成为集体土地所有权、使用权和他项权主体的一部分，就应该成为征地补偿费的受益权主体。
三、当前农村征地补偿款分配纠纷的突出表现、处理原则、解决办法
当前，农村征地补偿款分配纠纷的突出表现在于村委会或村民小组擅自决定分配事务，对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵等处理不当。笔者认为，处理此类案件时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。因此，村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，应明确村民享有同等待遇。具体地说，应该遵守以下原则：
（1）民主议定原则和合法性原则。村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民利和合法财产权利的内容”。一些农村部分村民的土地收益权得不到保护，与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系，其所依仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主和法治的国家，任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违抗，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。因此，那些同国家法律、法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约以及村民民主决定都是自然无效的。村民自治必须在民主和法治的轨道上才能获得健康发展，必须做到既要充分发扬民主又要遵守法律。
（2）平等原则。在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确地处理利益关系。之所以会出现剥夺少数成员或村民征地补偿款分配的收益权，主要受经济利益驱动的影响，农村集体经济组织每次的收益和征地款分配总量是恒定的，为了更多的分配集体收益，惟有通过减少应分款人数来实现多数村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每个成员或村民享有土地收益权的前提。
（3）权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
在明确了农村征地补偿款分配的受益主体和农村征地补偿款分配纠纷的处理原则后，对当前农村征地补偿款分配中存在的突出问题应合理的予以解决：
1、关于嫁城女及所生子女的问题。与城镇职工、居民结婚的农村妇女（嫁城姑娘），由于政策规定不能到男方落户的，且居住地也未迁离、享有地权的，应当保证其享有村民同等待遇。其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。
2、关于入赘婿的问题。对于入赘婿及其所带的子女，只要户口已迁入，且居住在当地，其迁出地已不享有地权的，应保证其享有村民同等待遇。
3、关于离婚或丧偶的妇女的问题。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活，户籍仍在当地，且原居住地村（组）保留其原有地权的，应与本村村民等额分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村（组）应保留其地权，并与村民等额分配收益。
4、关于农村五保户收养子女的问题。对依据《收养法》办理了相关手续，已在当地村组落户的养子女，也应与村民等额分配。
5、关于农业户口入学的大、中专在校学生的问题。农业户口入学的大、中专学生以及毕业后未就业前，因就学已将户口从农村迁出，但从经济来源看，家乡地权仍是他们主要的依赖条件，为确保学生能完成学业，可当有地权看待，应与村民等额分配或适当分配。
6、关于进城打工人员的问题。进城打工人员，户籍仍在当地，仍依附于村集体土地，而不是对地权的放弃，打工是为了挣钱弥补生产和生活所需，不能取消村民待遇，必须与本村村民等额分配。
7、关于超生子女的问题。对于违反了国家计划生育政策生育的子女，如已接受处罚，并已执行到位、户口已登记的，应当给予地权，与村民等额分配
8、关于服现役的义务兵的问题。凡农业户口的服现役的义务兵，不能停止其受益分配；如在部队一旦提干或转志愿兵，有了固定工资，应停止其受益分配。
四、对农村集体土地征用补偿款分配纠纷问题的法律建议
1、尽快制定相关司法解释，解决司法实践中管辖不统一的问题。
针对最高法院研究室、立案庭相佐的观点，最高人民法院截止目前尚无权威性解释，致使因农村征地补偿费分配引起的纠纷难以下判，最高人民法院应尽快出台相关司法解释，统一此类案件的立案条件、受理范围、案由确定，以指导司法实践活动。
2、建立分配方案行政指导体制。村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”因此，对涉及村民利益内容的村民会议决定的分配方案，可要求先交乡、镇政府指导审查。这种指导，只是审查分配方案有无违反宪法、法律、法规和政策的内容，如有违反则通过指导予以改正，如无违反，则按分配方案执行。
3、强化民间调解机制。由于这类纠纷具有矛盾尖锐、影响大、执行难的特点，应充分发挥乡（镇）司法所、人民调解委员会的作用，尽量通过调解解决。纠纷发生后，可由司法员、调解员深入村、组，宣讲宪法、法律、法规和政策的精神，提高农民思想意识，消除错误思想，在此基础上，使村民与村委会达成调解协议或和解协议。
农村土地征收规定篇9
关键词：土地征收；失地农民权益；公共利益；土地征收补偿
近年来，随着中国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经由征用转为国家建设用地，由此产生了大批失地农民。据国土资源部统计，1987-2001年，全国非农建设占用耕地226.44万公顷（3395万亩），其中通过行政手段征地160万公顷（2400万亩）[1]。按人均0.8亩计算，那么在此期间我国失地农民人数高达4000万至5000万人。
1失地农民合法权益的构成
农民享有合法权益，这本不应该成为问题，我国宪法规定的公民权利，农民都应该享有。结合非农建设征地实际，失地农民的合法权益主要包括交易自主、取得赔偿、劳动就业、社会保障四个方面[3]。
2土地征收制度不完善损害农民权益的分析
2.1土地征用目的和征用范围的模糊性损害了农民的权益
（1）“公共利益”目的和范围规定不明确
（2）现行法律对公共利益目的的规定存在矛盾
（3）缺乏土地征收目的合法性审查机制
2.2征用补偿及补偿分配损害了农民的权益
（1）补偿范围窄。
（2）补偿标准过低。
（3）补偿分配不合理。
（4）补偿纠纷的解决机制缺乏。
（5）补偿方式单一，安置责任不明确。
3完善土地征收制度，维护失地农民权益的措施
3.1严格区分公益性和经营性用地，维护失地农民权益
3.1.1严格而清晰地界定“公共利益”
防止征地权的过度使用，是保护私权的重要手段，是防止公共利益泛化和虚化的必要手段，是我国进行民主化、法制化建设的体现，是保障失地农民权益的根本[7]。
3.1.2消除法律规定之间的冲突
应修改或废除《土地管理法》第43条的规定，消除法律规定之间的冲突。对于非为公共利益而需要使用农村集体土地的，不再纳入土地征收的范畴，而是推行市场交易制度。具体可以遵循我国的土地用途管制法律制度，严格限定其相应用途后，通过规范的农村集体土地市场交易手段，经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，由农村集体经济组织代表农民集体依市场规则与买受方进行交易。但是，对于其中涉及农用地转为建设用地的，仍要先履行相应行政审批手续后才可交易，这是保护耕地的公共利益所必需的。而对于乡（镇）土地利用总体规划中的农村建设用地则不必经审批，只要进行变更登记后即可直接出让。通过此种方式将公益用地与非公益用地明确区分开，从而更好地规范我国的土地征收制度，防止权力的过度扩张，保护农民的利益。
3.1.3建立和完善土地征收目的的合法性审查机制
对是否符合公益，除了政府官员的意见外，还要广泛征求有关专家和农民的意见，尤其是该土地的所有人和使用人的意见，让他们享有参与权和发表自己意见的权利。即可在人大常委会下建立土地征收审查委员会，其成员可以包括土地行政部门、规划部门、律师、学者、村民代表等，由他们组织听证会。在听证会上，土地征收审查委员会在综合征地双方的意见、证据以及自己的调查结果后，做出是否属于公共利益征收的裁定。由于听证程序在我国已不是一个新鲜的东西，将听证程序引入到征地过程中，让土地所有人和他权利人参与其中，既有利于加强土地征收过程的监督，让土地征收制度真正成为阳光下的制度，又有利于提高农民的法律意识和维权意识。这种以客观形式所决定的主观公益，或许更符合民主的要求。
3.2完善征地补偿制度，维护失地农民权益
3.2.1扩大补偿范围
（1）土地承包经营权损失。2003年实施的《农村土地承包法》第9条明确规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。2007年10月1日实施的《物权法》第132条规定：承包地被征收后，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。这是法律严格控制下的征收在土地承包经营权制度上的反映。土地承包权已成为一种独立的物权，农民通过行使该项权利，实现对集体所有土地的占有、使用、收益。土地承包经营权本身也可以处分，从而实现其交换价值。由于土地征收导致土地承包经营权的消灭，农民造成直接经济利益损失，因此，应将其纳入补偿范围。
（2）残余地损失。这是由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的直接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染、水污染、河流堵或改道、飞扬的尘土等都可能降低农作物的产量，额外增加农地投入成本等。对征收导致的残留地损失给予补偿，是保护残留地权利人利益的需要。
（3）营业损失补偿。即对被征地上进行的经营性活动造成的损失的补偿。
（4）搬迁费。这是指不被征收的地上物、原有的生产设备、水产、畜产等必须予以迁移，因此应向被征地农民补偿搬迁费。
（5）安置费和福利费。这是以转业培训或安置所需费用为准，加上最低的社会福利保障费用（可以参照城市人口最低生活费用标准）给付。
（6）其他必要费用支出的补偿，如：律师或专家的费用、权利维护费用以临时租房费用等。
3.2.2确立以市场定价为主的补偿标准
我国学者对征地补偿标准的观点主要有三种：第一种观点是主张先维持平均年产值标准，将法定最高倍数30倍提高到40倍[8]；第二种观点是主张区分所征土地的经营性与非经营性，对经营性用途的征地采用市场价格进行“征购”，对非经营性用途的征地仍采用现有补偿标准[9]；第三种观点也是大多数学者赞成的观点，即采用市场价格进行补偿。但对市场价格如何确定又有不同意见。有人主张区位级差补偿法，即主要根据土地区位条件确定补偿标准，以离城市中心的远近来决定补偿标准的大小[10]。笔者认为，第一种观点不能反映所征土地的自身价值，属于治标不治本；第二种观点主张对农村土地公益性的征收实行不完全补偿的方法也是计划经济时代牺牲农民利益的做法，因此不能被采用。笔者同意第三种观点，改变征地补偿费按“产值倍数法”计算的“一刀切”作法，而是确立以市场定价为主的补偿标准。可以在征地中逐步推行土地“片区综合价”政策坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城镇土地划分成若干区片，每一片区确定一个相对合理的基准地价，同时结合城镇基准地价对现存的农用地按地段、实际种植作物等因素进行农用地分等定级，作为农地转用的市场补偿价值，进行定期公布，在统一征地时实行统一的补偿标准。
3.2.3合理分配土地补偿费
集体是由若干个体组成的，从本质上讲，农民才是农村集体土地所有权最真实的主体，农民具有农村集体土地所有权的成员权。叶剑平认为：所谓成员权，即由于土地集体所有制的存在，使得村庄内部所有合法成员平等地拥有村属土地的权利[11]。另一方面，由于我国实行的是土地公有制，包括国家所有和集体所有，农村集体土地所有权是不可分割的，任何个人都不可能拥有土地的所有权。当务之急，就是以法律的形式，赋予被征地农民（也可以被视作为一个集体，即被征地农民集体）分享土地补偿费的成员权利，并且规定土地补偿费在农民、乡镇、村的公平合理的分配比例。被征地农民在土地补偿费分配上应该占有一定地位，乡镇的比例应该有所下降，而村集体的比例也应该有所上升，因为村集体直接承担着农村社会经济建设的重负。
假设土地补偿费为10，安置补助费为a，青苗补偿费为b，a远小于10，b更小，重构后乡镇的20%转移到农民手中（如表4.1所示）：
3.2.4完善补偿方式
（l）分期和终身货币补偿。将一次性的货币补偿分期、终身发放，可以给予农民长期保障。如江苏省昆山市出台政策规定：改一次性的补偿为分期和终身补偿，对被征地农户实行按年分期补偿的办法，每年落实发放到户，并根据物价上涨指数，三年左右上调一次[12]。
（2）土地债券安置，即将农民的征地补偿费用直接入股到征收土地上建设的经营性企业中。这种方式是指在农村金融或基金信用较好的地区，在农民个人和集体同意的前提下，可采用发行土地债券的办法进行安置[13]。此外，对于重点能源、交通、水利等基础设施建设，基于其综合效益周期长、收益稳定的特点，也可发放一定数量的土地债券作为征地补偿费，一定年限期满后，农民可以凭借土地债券获得相应的本息。
（3）征地补偿费入股安置方式。此种方式一般仅适用于公益经营类项目而征收土地的情形。在农村集体经济组织和农民个人愿意的前提下，将部分或者全部征地补偿费入股，农村集体经济组织和农民个人作为股东参与用地单位的生产经营，享受经营利润并承担经营风险，其收入按股份合作制企业分配办法分配。这种安置方式能保护农民的长期利益，但存在一定的风险，因此，必须强调农村集体经济组织成员集体民主决议和农民个人自愿的前提条件。
4结语
中国实现小康社会的最大障碍，不在城市，而在农村。只有维护好失地农民的权益，才能使土地利益在各个社会阶层中均衡分配，才能保障各个社会阶层的权益；才能理顺弱势群体和强势群体之间的关系，理顺农民和政府之间的关系，理顺农民与用地单位的关系，才能保障各种社会关系的和谐。
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农村土地征收规定篇10
关键词：土地征收纠纷；行政救济；司法救济
1我国农村土地征收纠纷的现状
随着城镇化和工业化进程的加快，土地的需求量逐渐加大，对农村集体土地进行征收就成为满足我国各类建设用地的主要途径。[1]通过对中国裁判文书网案例的梳理和研究，发现土地征收纠纷的一些问题，在这些纠纷中，主要表现为以下几个方面：
1.1农村集体经济组织成员资格的确认纠纷
集体土地征收补偿权利主体不明确。在我国相关立法中，关于集体经济组织成员资格认定，各地都采取不同的标准。根据《立法法》，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。也就是说，什么是“农村集体经济组织成员”，由全国人民代表大会常务委员会来明确，而各地根本无权自作主张。因此各地关于“农村集体经济组织成员”的规定不具体和不具有可执行性。[2]
农村集体经济组织成员资格的确认纠纷在纠纷类型中占有较大比重，多表现为出嫁女、入赘男、迁入户口和新生儿的成员资格无法认定。
1.2土地私自流转而相关手续不齐备导致的纠纷
土地私自流转而相关手续不齐备。土地的流转除法律另有规定外，双方应当签订书面协议并在土地管理部门进行登记。但由于当事人的法律知识限制，在进行土地流转时，未能完成全部程序，致使双方签订的协议有瑕疵。
土地在流转过程中应当进行相关手续的办理并有序流转，如签订合同，更改登记簿，颁发权属证书。但在实践过程中，土地流转多表现为自行流转多，报批准、备案的少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。
1.3村民不服集体经济组织的补偿分配方案导致的纠纷
村民不服集体经济组织的补偿分配方案。土地集体所有制规定土地为集体所有，而承包的村民仅享有使用收益权，其所有权和使用收益权是相分离的。在土地被政府征收后，集体组织以村民自治组织的名义将所征收土地的补偿款进行分配，但是因为集体组织成员的意见不可能全部一致，因此村民与集体组织的意见产生矛盾。
征地补偿的分配工作中存在着补偿低、费用不到位、安置不落实，补偿费用分配不合理、使用不公开等问题，甚至可能存在贪污、挪用、挥霍土地征收收益的现象，损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益。[3]
1.4征地目的“公共利益”界定纠纷
“公共利益”界定含糊。法律规定征收土地的目的是为了公共利益，但对何为“公共利益”，我国现行的法律规定并不具体明确，公共利益的具体认定仍是我国当前土地征收中的热点和难点。没有一个明确标准，无法准确衡量是否为公共利益的需要，这就无法避免权利的滥用。
在实践中，公共利益的需要早已演变为经济建设发展的需要，如许多和公共利益无关的商业开发被冠以各种公共利益之名，损害了被征地农民的利益。
1.5征地程序合法性纠纷
征地补偿及救济程序不完善。我国《土地管理法》第48条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”
征地方案确定之后的公告实际上更多的是一种宣告，对于征地方案农民虽然可以提出意见，但是否听取主动权仍在政府，并且政府听取的是一个集体的意见，农民参政的机会较少，在补偿安置方案表决和补偿款如何分配⒂攵炔桓撸民众的参与权与知情权并未真正实现。
1.6征地补偿标准及范围纠纷
补偿范围狭窄，参照因素单一。补偿标准计算按年产值倍数法统一计算，只参考年产值这一个因素，而不考虑其他因素。过于单一的参照模式脱离市场现实，不考虑其他因素导致补偿不能因时制宜，在物价飞涨经济迅速发展的时代，忽略这些社会客观因素是不符合实际的。
我国《土地管理法》规定了土地征收的补偿标准、补偿原则和按照被征收土地的原用途给予补偿。根据以上的补偿标准和程序，被征地农民并不能得到及时、合理的补偿。在实践中，这种极低的补偿依然不能得到很好的落实，补偿款经过政府、开发商、农村集体经济组织的层层盘剥，最终落到农民手里的补偿款已经少之又少了，并且在大多数情况下农民失去了土地，又不能得到很好的安置，因此他们往往面临着很大的生存危机。
2我国农村土地征收纠纷解决的主要途径
改革开放以来，我国逐渐形成了解决农村纵向的土地征收纠纷的两大途径――行政救济和司法救济，[4]行政救济包括行政复议和行政裁决制度，司法救济则为诉讼制度。以及在各个领域全面适用的制度。我国在农村已经建立起门类齐全的土地征收纠纷解决途径，在化解农村土地征收矛盾纠纷、维护社会稳定方面发挥了重要作用。[5]
2.1行政裁决
我国没有统一的土地征收立法，现行法律中关于土地征收纠纷解决的规定相当少，主要集中在《土地管理法》、《行政复议法》等法律法规中。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定了被征地者对补偿标准不服的救济措施，即被征地者对补偿标准有异议的应当先由县级人民政府进行调解，调解不成的由批准征地的行政机关进行裁决。[6]
2.2行政复议
行政复议作为解决土地征收及补偿救济的一项重要的法律制度。首先，涉及土地征收及其补偿案件具有很强的专业性，涉及的利益主体很广泛，而行政机关具有与之相关的专业知识，平衡各方利益的能力，能较快查清事实，准确适用法律，做出公正决定。其次，由上级行政机关对下级行政机关的征收补偿行为进行复议，对错误的征地行为进行纠正，[7]提高办案效率。但在实践中，行政复议在解决土地征收纠纷中的作用并未得到充分发挥。
2.3诉讼
在集体土地征收过程中，产生的纠纷类型主要分为行政和民事两大类，以民事争议居多。土地征收的民事案件，法院一般不予受理，因为土地征收牵涉的利益甚广，最大困扰是纠纷当事人是否为平等主体，法院一旦认为双方当事人法律地位不平等，就很难受理。
《行政诉讼法》第十二条，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：...（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件。
2.4机制
是人民群众来信来访的意思。根据国家局统计，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷占社会上访总量的40%。[8]在我国土地征收过程中政府兼具征收决定者、裁决者、土地交易者等多重身份，因此政府在解决土地征收纠纷的过程中很难平衡各方利益，行政救济的手段在实践中得不到被征地者的认可，加上司法救济效率低，成本高，百姓的厌讼心理，被征地者更倾向于的方式反映问题。
2.5仲裁
农村土地承包经营纠纷调解仲裁是指依法设立的农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，根据事实和法律，居中对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁，以解决农村土地承包经营纠纷的一种法律制度。[9]1994年颁布的《仲裁法》第77条规定：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”事隔15年之后，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》得以颁行，拓宽了被征地农民解决纠纷的渠道。
3我国农村土地征收纠纷解决途径存在的问题
3.1土地征收纠纷解决体系比较混乱
具体的纠纷解决途径有行政调解、行政裁决、诉讼、行政复议等，这些规定看起来比较完备，但是由于缺乏整体上的衔接，或者可操作性不强，不同的规定之间相互矛盾，导致各种纠纷解决途径之间没有形成一个相互协调、相互补充的有机体系。
3.2行政裁决的适用范围窄且裁决的公正性无法得到保障
根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定行政裁决仅仅适用补偿标准争议，其他纠纷并未纳入到行政裁决救济的途径之中。在实践中，大量的纠纷是围绕对公共利益的认定以及政府不按照法定程序征收土地等产生，这些纠纷没有一个合适的机制加以解决是不合理的。同时由于批准征地和裁决补偿争议的是同一级人民政府，纠纷解决主体不具有中立性，其裁决的公正性也就大打折扣。
3.3司法救济机制未能发挥应有的作用
作为司法救济的诉讼是国际上公认的最主要的、最权威的纠纷解决机制，但在我国土地征收过程中却没有发挥应有的作用。首先，司法救济机制作为我国土地征收纠纷解决机制的法律依据不明确；其次，有效的司法审查缺位，司法手段介入不足，导致矛盾久拖不决。[10]
4我国农村土地征收纠纷解决途径的完善
4.1完善诉讼救济途径
完善行政诉讼救济方式，首先，需要明确行政诉讼的受案范围，可以防止法院与其他国家机关相互推诿，尤其是可以改变被征收人状告无门的情况。其次，要建立与非诉讼纠纷解决方式的衔接机制。为了发挥非诉讼纠纷解决方式的作用，在发生纠纷后，当事人选择行政诉讼之前，可以设置前置程序，如协商不成，既可以选择复议，也可以选择行政诉讼。在进入行政诉讼程序后，法院必须在作出判决之前，进行调解。
4.2完善行政复议制度
复议机关受理被征收人提起的复议案件后，依据法定程序和权限，对纠纷作出处理。行政复议只能提起一次，若被征收人对复议机关的处理有异议的，只能提起行政诉讼；被征收人也可以不提起行政复议，直接向法院提起行政诉讼。完善行政鸵橹贫龋首先，理顺政府行政复议体制。明确土地征收争议的受案范围，对侵害农民合法权益的征地行为，要通过行政复议坚决予以纠正，严格依法执行。其次，建立行政复议监督检查机制。结合土地征收纠纷争议案件行政复议工作的实际，制定和细化一系列有效的监督措施，使行政复议的监督制度化，更加有效的保障被征地农民的合法权益，提高政府公信力。
4.3健全调解制度
调解是土地征收纠纷当事人在第三方的参与下，自主协商解决纠纷的方式。在土地征收纠纷中，主要涉及到法院调解和人民调解两种方式。完善调解制度，首先要扩大人民调解的适用范围。因为代表土地所有权的是村委会、乡镇政府等组织，而上述主体在行使职权时，往往会与土地承包人产生矛盾，扩大适用范围，可以解决这部分纠纷。其次，要加强法院对调解协议的监督，促进执行。
4.4健全农村土地承包经营纠纷仲裁制度
保障当事人的程序权利，实现对仲裁活动的监督和制约。保障当事人的程序参与权，保障当事人对仲裁员违法违纪行为的监督权利，是确保仲裁工作公正开展的有效途径。首先，当事人申请仲裁的途径要畅通，仲裁委不予受理农村土地纠纷的理由要明确。其次，保障当事人选择和更换仲裁员的权利。有效行使自己的权利。
灵活设置仲裁机构，在纠纷多发乡镇，根据需要送裁下乡。在我国的仲裁试点工作中，不少试点地区将仲裁庭设置在乡镇，还有一些地方采用流动仲裁庭的方式深入农村土地纠纷多发地区现场办案。实践证明，在纠纷多发的乡镇设立仲裁机构便民利民，仲裁机构可以根据各地的实际情况灵活安排。[11]
4.5完善行政裁决制度
行政裁决制度相比其他救济手段更具有优势，行政裁决具有专业性和技术化程度高的特点，行政裁决能够从专业领域解决纠纷，而且行政裁决成本较低，效率高。现今应该更加完善行政裁决制度，适应社会的发展。
实行协调前置原则，未经协调的案件，不能进行裁决，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。
成立专门的裁决部门，解决一些专业性的问题，可以借鉴英美的土地裁判所制度，使裁决部门专门对土地征收行政案件作出处理，这样裁决部门将会发挥更有效的作用。[12]
注释
[1]陈志科：我国农村集体土地征收法律制度研究[J]
[2]《农村集体经济组织成员资格认定亟待法制完善》-中国商报网
[3]青岛市人民政府办公厅的《关于规范农村集体经济组织土地征收收益分配管理的通知》
[4]王伟：农村土地征收纠纷解决机制研究[J]
[5]王伟：农村土地征收纠纷解决机制研究[J]
[6]薛永奎：中国土地征收纠纷解决法律机制研究[J]
[7]季金华、徐骏：土地征收纠纷解决的法律机制[J]
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[11]贺海波：我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[J]
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参考文献
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[7]贺海波.我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[D].湘潭大学，2010
[8]薛永奎.中国土地征收纠纷解决法律机制研究[D].郑州大学，2011