征收土地与补偿标准篇1
内容提要:现行法律未分别规定集体土地所有权及土地承包经营权的征收补偿标准，给《物权法》第42条第2款及第132条的适用带来了困惑。出于多方面因素考虑，集体土地征收应采取“二元化”的补偿模式;基于法经济学分析，在未设置土地承包经营权的假设下，集体土地所有权征收应以其市场交易的均衡价格作为补偿标准;家庭土地承包经营权征收应分别采用年平均产值、失地农民转业培训标准、居民社会保障标准，作为其收入、就业及社会保障效用减损的补偿标准;其他土地承包经营权征收应以延期收益损失作为补偿标准;分别考量未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准及土地承包经营权征收补偿标准，即可确定已设置土地承包经营权的集体土地所有权之征收补偿标准。
土地征收补偿是当前农民群众反映最为强烈的问题之一，（注：据国土资源部的统计数据，2002年上半年，群众反映征地纠纷、违法占地等问题，占信访接待部门受理总量的73%，其中40%涉及征收纠纷问题，这其中又有87%反映的是征地补偿安置问题。参见孔祥智：《城镇化进程中失地农民的“受偿意愿”（wta）和补偿政策研究》，中国经济出版社2008年版，第1页。）也是司法实践的难题之一。就理论层面而言，学界对土地征收的探讨主要集中在以下两个方面：一是，农地征收目的的正当性，即“公共利益”的立法界定；[1]二是，农地征收补偿的正当性，即农地征收补偿标准、范围及程序的正当性。[2]由于“公共利益”的内涵及外延均具有不确定性，故而对“公共利益”的立法界定并非易事，对土地征收实践中公益目的之确认更是难上加难。据此，土地征收补偿的正当性就成为实现土地征收正当性最重要的依据。而土地征收补偿的核心内容乃土地征收补偿标准，它是征收补偿额度的计算依据，直接决定了土地征收补偿的正当性，因此，研究土地征收补偿标准问题具有重要的理论及实践意义。[3]
就立法层面而言，我国《土地管理法》第47条明确了土地征收补偿范围及“平均年产值”的补偿标准。另外，我国《物权法》第42条第2款将社会保障费用也列入了土地征收补偿范围，但对社会保障费用的补偿标准未加规定。虽然《物权法》第132条首次以立法形式明确了土地承包经营权人因承包地被征收有权获得相应补偿，但对其应采取何种补偿标准未加规定。可见，现行法律仅规定了集体土地所有权的征收补偿标准，但对土地承包经营权征收应采取何种补偿标准，以及土地承包经营权征收补偿标准与集体土地所有权征收补偿标准之间应具有何种关系并未明确规定，以致给实务中如何适用《物权法》的上述规定带来了困惑。
一、土地征收补偿模式：“一体化”或“二元化”
基于对土地征收客体的认识不同，土地征收补偿模式可以分为两种，即“一体化征收补偿模式”及“二元化征收补偿模式”。所谓“一体化征收补偿模式”，是指政府土地征收的客体仅为集体土地所有权，故仅应对集体土地所有权进行征收补偿。所谓“二元化征收补偿模式”，是指政府土地征收的客体不仅应包括集体土地所有权，而且应包括土地承包经营权等用益物权，故而对两者均应进行征收补偿。可见，在“一体化征收补偿模式”下，由于集体土地所有权为唯一的征收客体及补偿对象，故只须确立集体土地所有权征收补偿标准即可。至于农村集体经济组织应提留多少补偿款，以及土地承包经营权人应分得多少补偿款，仅为土地征收补偿款的内部分配问题。然而，在“二元化征收补偿模式”下，由于集体土地所有权及土地承包经营权均为土地征收的客体及补偿对象，因此，不仅应确立集体土地所有权征收补偿标准，也应确立土地承包经营权征收补偿标准。可见，研究土地征收补偿标准问题必须首先厘清我国应采取何种土地征收补偿模式的问题。
基于立法层面而言，我国《土地管理法实施条例》第26条第1款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”而《物权法》对土地补偿费的归属未作规定，只是在第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿”。可见，《土地管理法实施条例》第26条确立了“一体化征收补偿模式”，而《物权法》第132条虽然并未明确规定应采取何种征收补偿模式，但已为采取“二元化征收补偿模式”预留了法律适用的解释空间。
对于我国应该采取何种土地征收补偿模式，学者之间亦存在争议。有学者主张采取“一体化征收补偿模式”，[2]亦有学者主张采取“二元化征收补偿模式”。[4]相较而言，我国采取“二元化征收补偿模式”更为妥当。其一，基于理论层面而言，虽然“一体化征收补偿模式”具有征收成本低、征收效率高等方面的优点，但适用此种模式至少存在以下弊端：一是，《物权法》已将土地承包经营权规定为独立集体土地所有权的一项物权性权利。（注：家庭土地承包经营权均为物权性权利，其他土地承包经营权依据是否登记可分为债权性权利和物权性权利两种。由于家庭土地承包经营权为土地承包经营权的常态，故而绝大多数土地承包经营权为物权性权利。）土地征收不仅发生集体土地所有权的转移，而且导致土地承包经营权的灭失。可见，采取“一体化征收补偿模式”，与《物权法》所规定的农地物权结构体系不相吻合，故而缺乏正当性。二是，采取“一体化征收补偿模式”，无法确保承包方享有话语权，致使承包方的知情权、异议权及财产权等方面的权益难以得到有效的保障。三是，虽然，在“一体化征收补偿模式”下，土地征收补偿费归农民集体经济组织所有，（注：参见《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定。）可以由其依照一定程序酌情分配给承包户。但鉴于我国农村基层组织的民主程序不够完善的现实，“一体化征收补偿模式”容易诱发发包方与承包方之间的征收补偿费的分配纠纷。其二，基于立法层面而言，虽然《物权法》第132条没有明确规定我国应采取“二元化征收补偿模式”，但该法条却首次以立法形式规定了承包方有权因承包地被征收而获得相应的补偿。显然，《物权法》第132条作出如此规定是以“二元化征收补偿模式”为预设前提。据此，我国完全可以依据“有利法优于不利法”[5]549的原则，基于对社会效果和目的的衡量，采取社会学解释方法（注：所谓社会学解释，是指将运用社会学方法，通过对社会效果和目的衡量，在法律条文可能具有的文义范围内确定法律规范含义的法律解释方法。参见胡建淼：《法律适用学》，浙江大学出版社2010年版，第429页。）对该法条进行解释，在土地征收实践中采取“二元化征收补偿模式”，以避免“一体化征收补偿模式”可能导致社会矛盾的激化。
二、集体土地所有权征收补偿标准：以未设置土地承包经营权为假设
如前所述，在“二元化征收补偿模式”下，需要分别对集体土地所有权及土地承包经营权进行征收补偿。这就需要在理论层面上分别厘清集体土地所有权及土地承包经营权征收补偿标准。不过，为了构建“二元化征收补偿模式”下补偿标准的分析框架，本文先以未设置土地承包经营权为预设前提，对集体土地所有权征收补偿标准进行分析。
（一）集体土地所有权征收补偿标准
基于比较法视角之考察，域外土地所有权征收补偿原则大体上可以分为三种：（1）完全补偿原则，即对土地征收实行全额补偿，其补偿范围不仅应包括经济损失，还应包括诸如感情因素等方面的非经济损失。比如，加拿大在财产征收中征收补偿价格往往要高于市场价格的5%—10%。[6]（2）公平补偿原则，即以被征收土地所有权的市场交易价格作为其征收补偿的标准，而对征收所导致的被征收方的诸如感情因素等非经济损失不予补偿。虽然有学者认为，基于市场价值之公平补偿就是完全补偿，但美国法理学家波斯纳较好地阐述了完全补偿与公平补偿之间的差别。他认为：“公平的补偿应被认为是只要支付市场价格就可以了……。因此，宪法意义上的补偿不是完全的补偿，因为市场价格不是每个财产所有权人赋予其财产的价值，而仅仅是边际所有权人对其财产所赋予的价值，且其边际性是外在的和客观的。在大多数情况下，许多所有权人的边际性是内在的和主观的，即所有权人由于拆迁成本和对其财产具有的情感或特殊（可能是怪诞的）的需要，对其财产赋予的价值往往会大于该财产的市场价格。对这些所有权人来说，如果政府征收他们的财产而仅仅给予他们市场价格的补偿，那么这些人就会感到受伤害。征收实际上是剥夺了他们从财产上所获得的附加价值或私人价值。但是，只要征收是用于公共使用的目的，公平市场价格便是公平的补偿。”[7]例如，美国基于联邦最高法院1878年的一个判例形成了以市场价值为基准的公平补偿原则。（注：boomco．v．patterson．98u．s．403．（1878）．）（3）适当补偿原则，即基于公益目的之需求并参照被征收方的财产状况予以适当地补偿。例如，德国及我国澳门地区实行的是适当补偿原则。（注：德国《魏玛宪法》第153条第2款规定：“除联邦法律另有规定外，征收必须给予适当的补偿。”《澳门民法典》第1234条规定：“对私有财产的征收、征用，应当作出适当的损害补偿。”）令人遗憾的是，我国现行法律至今没有规定集体土地所有权征收补偿原则，致使地方政府在集体土地所有权征收补偿标准问题上“各自为政”，分别采取年产值倍数、区片综合地价等多种征收补偿标准。[2]
诚如苏力教授所言：“任何具体的制度本身都不具有超然的合法性，而都必须以服务人类、特别是当代人的需要为其合法性的根据。”[8]而法律制度欲达致服务人类，满足当代人的需要之目的，必须以考量法律制度赖以运行的社会背景为前提。据此，我国集体土地所有权征收补偿原则的确立，应立足于我国土地征收状况及其社会背景之考量。我国土地征收的状况及其社会背景为：其一，我国尚处于城市化、工业化的发展阶段，经济的高速增长迫切需要大量的非农用地。由于我国城市土地资源整理可挖掘的潜力不大，土地征收仍将是当下乃至今后一段时间内非农用地的最主要来源；其二，我国实行年产值倍数及区片综合地价等较低的集体土地征收补偿标准，已经引起农民的强烈不满，因土地征收补偿而引致的上访甚至“自焚”事件频频发生；其三，由于集体土地征收补偿标准过低，致使稀缺的土地资源得不到有效配置，土地“圈而不用”、“多圈少用”现象比比皆是。上述第一个特征决定了我国不宜采取完全补偿原则，否则将会导致农地征收成本过高，从而减少非农用地的供应量，阻滞社会经济的快速发展。同时，因征地而导致的诸如感情伤害等诸多非经济损失是不好衡量甚至无法衡量的。[2]上述第二个、第三个特征决定了我国也不宜采取适当补偿原则，虽然适当补偿会降低征地成本，但适当补偿不仅会极大地增加社会治理成本，并且会造成土地资源大量闲置。
相较而言，以市场价值为基准的公平补偿原则应是我国的较佳选择。其一，诚如波斯纳所言：“对公正补偿要件的最简单的经济学解释是，它能预防政府过度使用征用权。如果不存在公平补偿规定，政府早已积极地去用土地替代对社会更便宜但对政府成本更高的其它投入了。”[9]可见，采取公平补偿原则可以内化征收成本，“唤醒”政府的征收理性，促使政府在征收决策过程中权衡成本与收益，控制政府行使征收权的规模和数量，实现土地资源的优化配置；其二，市场价值具有形式上的中立性。由于所有人与购买方对标的物的价值评价不尽相同，因此，标的物的价格并不仅仅是由所有权人决定的，也不是完全由购买方决定的，而是由众多所有权人与众多购买方之间相互博弈形成的。可见，以市场价值为基准对集体土地所有权进行征收补偿，就不会偏向于征收方与被征收方的任何一方，尽到最大可能的“自然公正”。其三，市场价值具有可操作性。完全补偿需要评估因集体土地征收而导致的非经济损失，而适当补偿则须参照被征收方的财产状况，故而此两种补偿原则均具有较强的主观性。与完全补偿及适当补偿具有较强的主观性相比较，以市场价值为基准的公平补偿具有较强的客观性及可操作性。可见，基于公平补偿原则之要求，我国应以土地所有权（非农使用）的市场价值作为其征收补偿标准。
（二）集体土地所有权市场价值的确定
虽然以市场价值作为集体土地所有权征收补偿标准具有客观性及可操作性，但如何确定集体土地所有权（非农使用）的市场价值不无疑问。尤其是，我国现行法律禁止集体土地所有权自由交易，实践中并无集体土地所有权的市场价值可作参考，致使利用集体土地所有权的市场交易价格直接确定其市场价值几无可能。然而，这并不妨碍我们运用经济学原理对其加以间接确定。
假设：有一块农地，集体土地所有权（农用）为某集体经济组织所有，市场价值为ps。（注：值得说明的是，集体土地所有权（农用）的市场价值ps及集体土地所有权（非农使用）的市场价值pns，可以运用计量经济学原理予以确定。参见邹秀清：《农地征收中土地承包经营权的合理补偿：一个新的分析框架》，载《中国农村观察》，2008年第6期。）城乡统一规划中，该块农地被划定为非农利用。某城市设置于国有土地之上的建设用地使用权的加权平均市场价格为pns。集体经济组织没有权力否决城乡规划及政府征收决策，但可以直接与开发商讨价还价。
在完全竞争市场条件下，信息充分并且对称。开发商了解集体土地所有权（农用）的市场价值为ps，集体经济组织也清楚该城市国有土地之上的建设用地使用权的加权平均市场价格为pns。也就是说，集体经济组织了解开发商愿意受让的最高限价为pns，开发商也同样清楚集体经济组织愿意转让的最低限价为ps。可见，集体土地所有权（非农利用）最终成交价格将落在区间[ps，pns]内。至于最终成交价具体会落在上述区间内的哪一点上，则取决于买卖双方的谈判能力。不过，根据福利经济学第一定理，土地非农化过程中，在完全竞争市场条件下，对于任何一个成交价在区间[ps，pns]交易来说，其土地价值增量的分配都是有效率的。[10]
那么，集体经济组织与开发商的最终成交价应在区间[ps，pns]内哪一点上，才能兼顾效率与公平呢?颇值思量。在上述集体土地所有权交易过程中，一旦谈判破裂，集体经济组织的利益状态为集体土地所有权（农用）的市场价值ps，而开发商的利益状态为零。可见，集体经济组织与开发商的风险值（注：所谓“风险值”，是指双方不合作时的利益状态。）分别为ps及零，而非合作解的总价值（即未达成交易时交易双方的利益之和）为ps。如果集体土地所有权交易成功，集体经济组织与开发商的利益状态分别为零及pns，故而其合作解的总价值（即达成交易时交易双方的利益之和）为pns。可见，其合作剩余（注：合作剩余是合作解的总价值与非合作解的总价值之间的差额。）为pns与ps之差。根据法律经济学原理，在任何交易中，每个当事人都至少能得到风险值，否则，合作也就因无利可图而无法形成。交易协议的合作解是每个当事人获得风险值外加合作剩余的一个平等份额。[11]也就是说，当集体经济组织与开发商的最终成交价为（pns+ps）/2时，就能兼顾效率与公平。此时，集体经济组织与开发商获得的土地价值增量均为（pns－ps）/2。可见，出于效率与公平之考虑，集体土地所有权的征收补偿标准应为集体土地所有权（非农使用）交易的均衡市场价格（pns+ps）/2。
三、土地承包经营权征收补偿标准：基于两种不同的取得方式
如上所述，根据《物权法》第132条规定，承包地如被征收，则土地承包经营权人有权依照《物权法》第42条第2款的规定获得相应补偿。至于土地承包经营权人应该依据何种补偿标准获得补偿，现行法律缺乏进一步的明确规定，实有深究之必要。
根据现行法律规定，土地承包经营权可以分为以家庭承包方式取得的土地承包经营权（以下简称家庭土地承包经营权）和以其他方式取得的土地承包经营权（以下简称其他土地承包经营权）两种。由于两者的形成机理及法权配置均存在差异，致使其征收补偿标准也应存在差异，故而应分别探讨。
（一）家庭土地承包经营权征收补偿标准
所谓土地征收补偿，实际上是征收方对被征收方因土地征收所造成的财产价值减损的补偿。可见，确定家庭土地承包经营权征收补偿标准的关键，在于评估家庭土地承包经营权因征收所导致的价值减损。而“土地承包经营权的价值在很大程度上取决于农地的效用，效用包括社会效用和生产能力效用，效用越高，其价值就越高。”[12]笔者认为，家庭土地承包经营权价值主要体现在收入、就业及社会保障等三个方面的效用，故而评估其价值减损应分别对上述效用的减损进行评估。
1、收入效用减损的补偿标准。土地承包经营权收入效用是由承包地面积、法定承包期限、承包地已使用年限及单位面积的年平均产值等因素所决定的。由于法定承包期限及承包地已使用年限不难确定，故而评估家庭土地承包经营权因征收而致收入效用减损的关键在于，确定征收所造成的每位成员承包地减损面积及单位面积的年平均产值。
如何计算每位集体成员因征收所造成的承包地面积减损，颇值思量。实际上，如果政府征收了集体所有的全部土地，那么，集体经济组织每位成员因土地征收而致本轮次乃至下n轮次的承包地面积为零。另外，如果政府仅征收集体经济组织部分农地，在本轮次承包期限内，对于征地未涉及的集体经济组织成员而言，其家庭承包地的面积不会因征地而受到任何减少。[4]对于征地涉及的承包户而言，将丧失部分或全部承包地。值得注意的是，由于家庭承包地是承包户凭借其成员资格平均分配获得的，加之土地征收并不导致其成员资格的自然丧失，故而在下n轮次集体土地发包时，失地农民仍能凭借其成员资格重新分得土地，从而致使集体经济组织所有成员下n轮次分得的承包地面积会因本轮次的土地征收有所减少。[13]可见，当政府征收集体所有的全部土地时，每位承包人因土地征收而减少的承包地面积即为其承包的全部土地面积；而当政府征收部分农地时，评估每位集体成员因征收而减少的承包地面积，应分别考虑征收农地所涉及的集体成员在本轮次承包地的减少面积及所有集体成员在下n轮次承包地的减少面积。
就立法层面而言，单位面积的年平均产值应按照农地的原有用途加以确定。（注：参见《中华人民共和国土地管理法》第47条规定。）不过，有学者建议：“在土地用途限定为农业用途的条件下，应以土地最佳农业用途的年平均产值为补偿基数，对土地承包经营权人进行补偿。具体而言，应该综合考虑土壤类型、土地肥沃程度、最佳种植结构等因素对农用地进行分类，确定各种类型农用地的最低补偿标准。”[2]对此，笔者深表赞同。因为，即使征收时被征农地尚未被用于最佳农业用途，但可以合理预期，随着农业科技的不断普及，若该块土地尚未被征收将很快被用于最佳农业用途，故而此种确定方法更能体现公平补偿原则。
2、就业效用减损的补偿标准。根据现行法律规定，安置补助标准是该耕地被征收前3年平均年产值的4—6倍。（注：参见《中华人民共和国土地管理法》第47条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条规定。）笔者认为，现行法律规定的安置补偿标准带有强烈的计划经济色彩，并不具有其合理性。其一，此种以平均年产值为基数的安置补助标准过低，无法实现失地农民再就业功能；其二，以平均年产值为基数计算安置补偿费缺乏科学依据。《物权法》第42条第2款沿袭《土地管理法》的相关做法，仍将安置补助费列入土地的征收补偿范围，但对其归属及标准未作规定。不过，《物权法》第132条确立了土地承包经营权征收补偿的法律依据，为弥补上述缺陷留下了解释空间。诚如拉伦茨所言：“目的论的解释意指：依可得认识的规整目的及根本思想而为之解释。在个别规定可能的字义，并且与法律之意义脉络一致的范围内，应以最能配合法律规整之目的及其阶层关系的方式，解释个别规定。”[14]由于征收方支付的就业效用减损的补偿费用的根本目的，在于能够实现失地农民的非农就业转型，因此，可以对《物权法》第42条第2款及第132条规定进行目的性解释，根据失地农民就业转型所需的实际费用来确定就业效用减损的补偿标准。
3、社会保障效用减损的补偿标准。如前所述，《物权法》第42条第2款首次以立法形式将社会保障费列入了征地补偿范围，但并未明确社会保障费的归属及补偿标准。有鉴于此，我们不仅应通过法律解释将失地农民的社会保障费归入家庭土地承包经营权的征收补偿范围，而且应通过相关法律规定进一步明确社会保障费的补偿标准。根据社会保障学原理，失地农民社会保障费应包括养老保险费、医疗保险费、最低生活保障费三个方面。[15]由于失地农民因征地被迫成为“城市居民”，故而社会保障效用的补偿标准应不低于当地城市居民的养老标准、医疗保险标准及最低生活保障标准所确定的合理费用的三者之和。
（二）其他土地承包经营权征收补偿标准
我国现行法律没有明确规定其他土地承包经营权的补偿标准，致使此种土地承包经营权征收补偿无法可依。与家庭土地承包经营权承载着收入、就业及社会保障等多种功能不同的是，其他土地承包经营权仅具有财产功能。也就是说，其他土地承包经营权的价值仅体现在收入效用方面。据此，其他土地承包经营权征收补偿标准的确定，应仅限于对其收入效用减损的考量。
如何确定其他土地承包经营权因征收而造成的收入效用的减损呢?基于经济学原理，测算其他土地承包经营权收入效用的减损有两种方法：一种为以未来收益求现值法；另一种为延期收益损失测算法。所谓以未来收益求现值法，是指将承包方在承包期内持续经营所能获得的未来收益进行折现、加总之后，作为其他土地承包经营权征收补偿标准。所谓延期收益损失测算法，是指将承包方由于调整投资方向可能带来的延期收益损失，作为其他土地承包经营权征收补偿标准。究竟哪种方法更适宜测算其他土地承包经营权的征收补偿标准呢?对此，有学者认为，以延期损失测算法测算补偿标准更为合理。其理由为，虽然由于集体土地征收终止了承包方的其他土地承包经营权，但并没有因此剥夺承包方以其他途径或方法再次进行类似投资获取收益的权利，承包方可以将发包方退还或补偿的各项投资费用，投资于其他相同或相似领域以获取收益。承包方所承担的仅仅是由于调整投资方向可能带来的延期损失。因此，可以将这种延期收益损失作为其他土地承包经营权征收补偿依据。[16]笔者赞同此种观点，并认为除上述理由外，应采用延期损失测算法的理由还在于：与延期损失测算法相比，采取未来收益求现值法将会使其他土地承包经营权征收补偿标准畸高，这样将会使集体经济组织基于集体土地所有权所享有的征收补偿费较低，从而不符合集体所有土地的法权配置原理。至于承包方再投资所造成的延期损失之测算，一般是根据承包方经营项目的复杂性，确定承包方再次安排类似投资经营所需要的客观年限，并结合未来年净收益以及报酬率予以测算。其数学模型为：py=a/（1+y）n，其中。py为征收补偿额，a为未来年净收益，y为报酬率，n为再投资所需要的客观年限。[16]
四、农地所有权征收补偿标准：以设置土地承包经营权为前提
为了回应社会经济发展的诉求，现代民法理念逐渐由注重“物的归属、所有”转变为注重“物的使用、收益”。我国现行物权制度体系在集体土地所有权的框架内设置了诸如土地承包权等多种用益物权。诚如拉伦茨所言：“一旦所有权人在其所有权上设定了某项限制物权，他就放弃了一部分所有权权限，而将同样的或者相似的权限转让给了他人。”[17]基于此，与未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准相比，已设置土地承包经营权的集体土地所有权的征收补偿标准应该低得多。
如上所述，在“二元化征收补偿模式”下，需要分别对已设置土地承包经营权的集体土地所有权及土地承包经营权进行征收补偿。就应然层面而言，在同等条件下，未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿费，应为已设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿费与土地承包经营权征收补偿费之和。可见，分别考量未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准及家庭土地承包经营权征收补偿标准，即可确定已设置家庭土地承包经营权的农地所有权征收补偿标准。同样，分别考量未设置土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准及其他土地承包经营权征收补偿标准，即可确定已设置其他土地承包经营权的集体土地所有权征收补偿标准。
注释:
[1]王利明．论征收制度中的公共利益[j]．政法论坛，2009，(2)．
[2]王兴运．土地征收补偿制度研究[j]．中国法学，2005，(3)．
[3]曲茂辉，周志芳．中国土地征收补偿标准研究——基于地方立法文本的分析[j]．法学研究，2009，(3)．
[4]郭平．农地征收制度的变革契机——土地承包经营权的征收补偿制度[j]．华南农业大学学报(社会科学版)，2007，(3)．
[5]胡建淼．法律适用学[m]．杭州:浙江大学出版社，2010．
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[7]张利宾．美国法律中政府对私人财产的“征收”和补偿[j]．中国律师，2007，(8)．
[8]苏力．也许正在发生——转型中国的法学[m]．北京:法律出版社，2004:250．
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[10]邹秀清．农地征收中土地承包经营权的合理补偿:一个新的分析框架[j]．中国农村观察，2008，(6)．
[11][美]罗伯特·d·考特，托马斯·s·尤伦．法和经济学[m]．施少华，等译．上海:上海财经大学出版社，2002:68．
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[13]刘灵辉，陈银蓉，成楠．土地征收对承包权的影响与补偿研究[j]．资源科学，2011，(2)．
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征收土地与补偿标准篇2
关键词：土地征收；补偿制度
中图分类号：D925.2文献标识码：a文章编号：1812-2485（2013）12-
土地征收补偿是指公共权力基于公共利益的目的使得被征收人丧失土地上的权利，对于原权利人应当支付的相应的代价?我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿?《土地管理法》对于土地征收补偿的方式、范围、标准、原则等问题做出了具体的规定?但是，现行土地征收补偿制度存在补偿方式单一?补偿范围有限、补偿标准不科学?补偿原则不合理等缺陷，亟待完善。
纵观各国法制，关于土地征收补偿的原则各不相同，即使是同一国家，随着权利观念从权利私有化向权利社会化的转变，也有不同的规定?但对世界整个发展趋势来看，对于国家合法行为所造成的损失，其补偿范围与标准均呈日渐放宽之势，以便对人民所遭受的损失予以更充分?更完全的补偿。
1我国现阶段土地征收补偿制度
1.1补偿原
（1）征收土地的补偿费是补偿或补质的，而不是地价；（2）按照被征收土地的原有用途补偿；（3）依照法定标准予以补偿。
1.2补偿项目及支付对象
补偿包括向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费，向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费，向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费?需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
1.3补偿?安置费用标准
首先，土地补偿费标准是耕地被征前三年平均年产值的6～10倍；其次，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算?每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征前三年平均产值的4～6倍?每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前三年平均年产值的15倍；最后，至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准，按各省?自治区?直辖市的规定执行。
1.4土地征收补偿程序
主要分行政程序和争议解决程序?其中行政程序具体包括如下步骤：（1）市县政府拟定征收土地方案，内容包括征收土地的范围?地类?面积?权属土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等；（2）由市县政府持有关文件，逐级向有批准权的政府提出征地申请；（3）有批准权的政府批准征地申请；（4）市县政府组织实施；（5）市县政府支付补偿安置费用?征收土地的各项费用应当自征地补偿?安置方案批准之日起三个月内全额支付；（6）交付土地，对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调；协调不成的，由批准征收土地的政府裁决?
3我国现阶段土地征收补偿制度存在的主要问题
3.1法律框架不完善
由于土地征用事关被征收土地权利人的利益和国家关于农村土地的基本国策，因此，宪法以及关于民事权利的基本法应做出规定?《宪法》第10条第3款虽规定了国家对土地的征用，但强调的是国家征收权的行使，而没有为这种权力的行使划定范围?界限?方式和程序，我国现行《民法通则》也缺乏关于征收的一般规定?这种只强调授权、不关注限权的规定，难以形成有效保障财产权?制约政府权力的制度，容易造成权力滥用。
3.2土地征收补偿标准过低
我国的土地征收补偿标准虽然几经修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益。
3.3我国土地征收补偿范围少
征收补偿主要是土地补偿费、劳动力安置费、附着物补偿费等。我国土地征收补偿的状况是直接补偿不充分，而对与被征收客体有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失未予以补偿，如残余地损害?营业损失和租金损失等间接损失。因此，征地补偿内容不完整。
3.4征地过程不透明
目前，征地程序的不透明主要表现在：一是政府行为的不透明，哪一块地需要征、应征多少、补偿标准等都不清楚。二是被征收者无法行使一定的权利阻止政府对自己土地的不合法或不合理征收，没有形成一定的制衡机制。三是被征收者中仅有部分人了解情况，如村委会主任，而广大的共有人农民对此了解很少或不了解。
3.5失地农民的社会保障制度落后
我国农村推行家庭联产承包责任制以来，国家事实上很少或不再承担农村公共物品提供的责任，农民的社会保障转由村社承担，而村社则以向其成员分配集体所有的土地来体现对农民的保障。
4完善土地征收补偿制度的主要思路
4.1完善我国土地征收补偿制度应遵循的原则
在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”原则的规定，但补偿标准较低，补偿利益不及损失利益，这与我国目前的国情密切相关?虽然我国经济基础还很薄弱，但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能合理配置资源?监控权力是不可逆转的大趋势。因此，提高征地补偿标准，以市场作为基础，将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，实行公平补偿?这是因为在我国农村，集体土地具有多重功能。
4.2完善我国土地征收程序的具体设想
4.2.1严格界定公共利益与公共目的，限制征地的范围。即将以公共利益的名义进行建设项目才可以视为是以公共利益为目的的，除此以外的任何建设项目都不得以公共利益和公共目的为名行使征地权?明确公共利益内涵，有利于严格区分国家公益性目的用地和以营利为目的的经营性用地，对于公益性用地实行征收，对于经营性用地实行市场交易。
4.2.2提高土地征收补偿标准。我国现行土地征收补偿标准既不反映市场价值规律，也不能保证农民生活水平恢复到征地前的水平，这使征收补偿制度存在许多与时代节奏不和谐之处，在实践中产生了许多矛盾和冲突。从目前实际出发，现阶段可以采取由土地原用途价格和社会保障费用两个部分组成的“征地综合区片价”补偿办法?采取这种办法确立的补偿标准，将基本上保证农民不因土地征收降低生活水平。
4.2.3细化补偿项目，扩大补偿范围。我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，这与国际通行做法相差甚远，也不能满足农民的实际需要，因此有必要对现行土地征收立法进行修改?
4.2.4灵活运用多种征收补偿方法。除现金补偿外，可根据农民的现实需要，由法律做出概括性规定，可以考虑采取以下补偿办法：一是货币安置。包括一次性货币安置、分期和
终身货币安置。一般而言，分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益，农民从心理上也更有安全感。二是农业安置。在土地调整空间比较大的地方可以采用这种方式，即给以被征地农民相当数量或者质量的土地，仍然以农业方式进行利用；或者转换为其他农业方式，保证其生活水平不下降。三是留地安置。征地后安排农民生产生活有困难的，允许村集体经济组织按照土地利用总体规划确定的用途，拿出一部分土地投资入股、?兴办村办企业、发展第三产业或招商引资。
4.2.5完善土地征收补偿程序。根据我国现行管理体制，我国的土地征收补偿程序可以设置如下：（1）征收申请与审批程序。由需用地人向省政府或国务院提出征收土地申请，审批部门受理后，通知市县土地行政主管部门将申请内容予以公告，利害关系人可以在公告期间提出意见，必要时，可以要求召开听证会?（2）补偿裁决程序?在批准征收决定作出后，需用地人与被征收人可以对征收补偿继续协商，协商不成的，可申请土地征收委员会裁决。对裁决不服的，可以申请复议或提讼，但不影响征收继续实施?（3）土地征收完成。一是土地征收补偿费发放；二是限期迁移，被征收人在收到征收补偿一定期限内，应当迁移完成；逾期不迁移的，由市县政府土地行政主管部门或者需用地人按照《行政诉讼法》的规定，申请法院强制执行；三是办理权利登记。
4.1.6建立和完善失地农民的社会保障制度。改变以往“挖农补工”的政策，反哺农村农业农民，是我国工业化发展进入中后期的必然要求。国家要担负起建立农村社会保障制度的责任，逐步加大对农村社会保障制度建设的投资，建立起与我国经济社会发展水平相当的农村社会保障标准。政府还要在政策、资金上向农村、农民倾斜，加大对农村基础设施、农村教育的投入力度，加快农村经济的发展，为农村社会保障奠定经济基础。
参考文献
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4吕丽丽，董彪.我国土地征收补偿制度的缺陷与完善[J].资源行政管理与法制建设，2006（5）.
征收土地与补偿标准篇3
（一）满族自治县
二、征地搬迁安置补偿原则
（一）坚持公开、公正、公平原则；
（二）严格执行征地动迁补偿安置政策，依法征地、依法补偿安置；
（三）兼顾国家、集体、个人三者利益；
（四）国有土地上的房屋征收与补偿，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。
三、征地补偿标准
县一类地征收农用地和建设用地土地补偿标准为6万元/亩，未利用地土地补偿标准为4.8万元/亩；二类地征收农用地和建设用地土地补偿标准为3.5万元/亩，未利用地土地补偿标准为2.8万元/亩。平山区、明山区征收农用地和建设用地土地补偿标准为7万元/亩，未利用地土地补偿标准为5.6万元/亩。南芬区征收农用地和建设用地土地补偿标准为6万元/亩。高新区征收农用地和建设用地土地补偿标准为6.6万元/亩。
四、地上附着物补偿标准
被征地范围内的地上附着物，根据调查核实后的类别、数量和质量，按照实际工程造价或市场重置价格分别确定补偿标准，本标准未含的参照其他行业标准执行。地上附着物经用地单位、产权人及土地征收实施单位三方签字盖章确认后予以补偿，并按顺序装订成册，登记建档。
五、青苗补偿标准
青苗补偿按一茬补偿，县菜田3000元/亩、旱田1500元/亩；平山区、明山区、南芬区、高新区菜田3000元/亩、旱田2000元/亩。
六、林木补偿标准
被征地范围内的一般林木补偿标准、果树补偿标准、绿化树种补偿标准、林下人工栽植经济作物补偿标准，其他未列出林木、果树等参照相近似类别标准予以补偿。
七、农业人口安置方式
根据《关于印发市被征地农民社会保障暂行办法的通知》（本政办发〔2010〕21号）规定，对被征地农民实行货币补偿或社会保障两种安置方式。采取何种方式由村民代表大会或村民大会讨论决定。
（一）货币补偿安置方式。依法征收土地补偿费的80%用于安置被征地农民，20%预留归农村集体经济组织；征收土地集体经济组织未发包以及实行其他方式经营的土地，征地补偿费归集体经济组织，依法分配或使用。
（二）社会保障安置方式。被征地农民按照《关于印发市被征地农民社会保障暂行办法的通知》规定参加社会保障。对符合参保条件的男45周岁、女40周岁及以上的被征地农民，征地时由国土资源部门按照核定的应参保人数，以上年本市社会平均工资为基数，办理社会保障手续。
八、住宅房屋的确认和安置补偿标准
以市场价格为依据，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
（一）补偿安置条件。在征地范围内，需具备如下条件：一是必须持有市、县（区）、乡（镇）房屋产权管理部门颁发的《房屋所有权证》（以下简称房证）；二是有与之相对应的房屋。经市、县（区）、乡（镇）房屋产权管理部门、市国土资源局和征迁人审核确定后给予补偿。
（二）补偿安置要求。搬迁范围内集体土地上持有房证的，应在办理搬迁补偿安置手续前，办理《集体土地上的房屋征为国有土地房屋搬迁认定书》；国有土地上持有房证的，应在搬迁公告大会后向房屋所在地房屋产权管理部门申请办理注销登记手续和《城镇房屋搬迁产权审定书》。
（三）补偿安置方式。根据搬迁范围实际情况，对符合补偿安置条件的被征收人，实行房屋货币补偿或异地产权调换的补偿安置方式。
（四）核定原房屋建筑面积。实测房屋建筑面积大于产权登记面积的，以产权登记面积为准；实测房屋建筑面积小于产权登记面积的，由产权登记机关裁定。
（五）货币补偿标准。征收集体土地上的房屋，可以参照国有土地房屋征收标准补偿，也可以委托具有资质的评估机构按照住宅房屋的建筑面积、装修、结构、成新、环境等因素进行评估确定。货币补偿金额计算公式为：货币补偿金额=住宅房屋货币补偿标准×被征收住宅房屋建筑面积。
（六）差额面积补贴款的计算。被征收住宅房屋建筑面积低于45平方米的，征收人应当按照货币补偿标准的40%对被征收人给予差额面积补贴。计算公式为：差额面积补贴=货币补偿标准×40%×（45平方米-被征收住宅房屋建筑面积）。
（七）对被征收人的各项补助费用标准。
1．实行货币补偿的，一次性发放3个月的租房费；实行产权调换的，按安置过渡期发放租房补助费，租房费按被征收房屋面积每平方米10元计算，超过过渡期的，按每平方米12元计算发放。
2．搬家费每户1000元。
3．有线或其他设施迁移，按法定价格予以补偿。
（八）在集体土地上有下列情形之一者，不予补偿：
1．有建房批准手续，但未建房屋的；
2．在征收期间突击违章建房的；
3．有该地区户口但无房证的。
九、非住宅房屋的征收补偿与安置
（一）征收集体土地上的企事业单位和个体工商业户的房屋，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估价格确定。
（二）对于经营损失的补偿，可按搬迁公告前6个月的税票为依据或参照经营年限、纳税实际情况生产记录或销售额计算行业利润，补偿1年的经营损失费用（不含养殖业和种植业）。
十、组织机构及职责分工
根据《市征地补偿安置办法》，辖区人民政府为责任主体，负责组织实施征地搬迁工作。
（一）成立征地搬迁实施工作领导小组，县（区）人民政府为组长单位，市国土资源局、市城乡规划建设委、市农委、市民政局、市林业局、市水务局、市人社局、市房产局、市审计局、市公安局、市物价局、市监察局、市综合执法局、市局等为成员单位。
（二）征地搬迁组织分工。辖区人民政府负责组织协调征地的补偿和安置工作。国土资源部门负责集体土地征地搬迁安置补偿工作；规划建设部门负责国有土地上房屋征收与补偿工作；房屋产权管理部门负责对有证房屋的认定工作；纪检监察、审计部门负责对征地补偿的监督检查工作；部门负责对征地动迁工作的政策把握和人民群众的工作。
十一、法律责任及要求
（一）参加征地搬迁工作的各部门要严格执行有关法规政策，实事求是、秉公执法、清正廉洁。如发现营私舞弊的，一经查实，严肃处理。
征收土地与补偿标准篇4
[摘要]本文阐述了三个方面的内容，即土地征收补偿制度之现状，当前土地征收补偿制度存在的主要问题，土地征收补偿制度完善的主要思路。[关键词]土地征收补偿制度土地立法一、土地征收补偿制度之现状根据宪法和土地管理法的规定，国家征收集体土地应当对被征收土地的农民进行不降低生活水平为原则的补偿，从所有权占有、使用、收益、处分四项权能分析，任何标的物的流转应当遵循等价有偿原则，否则违背市场经济规律。在美国，财产法将宪法规定的合理补偿规定为补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。“对抗政府的一系列的干预，补偿可能是一个很有力的武器。”我国现行的土地补偿制度主要体现在以下几方面。1.补偿原则各国的土地立法中都规定了土地征收补偿制度，我国也不例外，目前通常采用的补偿原则主要有三个;一是征收土地的补偿费是补偿或补助性质的，而不是地价;二是按照被征收土地的原有用途补偿;三是依照法定标准予以补偿。随着我国《物权法》的颁行，对征收补偿又作了更加明确具体的规定，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。新的规定体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则。2.补偿项目及支付对象1998年修改后的《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。2007年颁行的《物权法》增加了新的规定:征地补偿费用包括依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。支付对象是向被征地的集体土地所有权人支付的土地补偿费，向青苗及地上附着物所有权人支付的青苗及地上附着物补偿费，向因征地而造成的富余劳动力支付的安置补助费。3.补偿安置费用标准征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。至于青苗补助费和其他地面附着物的补偿标准，按各省、自治区、直辖市的规定执行?二、当前土地征收补偿制度存在的主要问题1.“公共利益需要”缺乏明确的法律界定如同前面分析，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但是现行法律、法规并没有对“公共利益”作出明确规定，哈耶克指出，社会为之组织起来的“社会目标”或“共同目的”通常被含糊其辞的表达为“公共利益”“全体福利”或“全体利益”。实践中建设项目繁多，“公共利益”需要的尺度很难把握，政府在巨大经济利益的驱动下，极易打着公共利益的幌子，将商业目的用地纳入土地征收的范围，从而损害被征收土地集体经济组织及其成员的合法权益。2.土地征收补偿标准过低、范围过窄(1)土地补偿标准过低。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性、严重侵害相对人权益?补偿标准不够科学合理，补偿方式单一，安置责任不明确，甚至使失地农民彻底失去生存的依靠，现行的征地补偿标准很难以保证被征地农民维持现有的生活水平，更忽略了农民对土地所拥有的土地发展权。(2)低价征收，高价出让，补偿费用难到农民手中。我国土地管理法中明确规定了土地征收补偿的标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在着不足。在实践中，有的县级和乡镇政府也参与到补偿收益的分配中，从而导致集体经济组织和农民个人得到的补偿减少。同时，土地补偿费及安置补助费的使用、管理缺乏必要的约束和监督，农民得不到妥善安置的情况时有发生。3.征地程序欠缺，透明度不高，将农民置之度外科学合理的土地征收程序可以预先设定行政机关的权限，规定其决策的依据和步骤，避免行政机关专断和滥用职权，保证土地征收的顺利进行。但是在我国，土地征收程序的规定过于简单，缺少必要的监督机制，容易带来行政权力的泛滥。且由于土地征收费用低，很多土地被征收后闲置，造成大量土地资源的浪费，使农村土地流失严重。被征收土地者在整个土地征收过程中处于被动的劣势地位，如补偿方案的确定是由政府核准并实施，征收程序的公正性难以保障。农民寻求救济往往采取集体上访甚至更为极端的解决方法，成为社会的不稳定因素。三、土地征收补偿制度完善的主要思路1.民主的决策。明确界定“公共利益”，“公共利益”一定要通过“公共程序”去寻求。因此，必须明确以下两点:一是将商业性用地严格排除在外，当土地与商业性相联系时，就不能通过土地征收的手段来实现;二是应当严格控制土地征收的范围，尽可能减少征收集体土地，只有合理规划，严格审批，才能有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。土地征收过程中，注重被征收土地者在整个过程中的参与，设置科学合理的救济措施，保证在发生争议时，被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。2.科学的立法。在立法方面要完善相关制度，包括有关土地征收的法律法规。土地征收补偿标准的设定随着经济的发展不断提高，基本上保证农民不因土地征收降低生活水平?细化补偿项目，扩大补偿范围，从我国实际出发，结合国外经验，适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征收人的合法权益不受侵犯。借鉴国外立法条例，结合我国现行管理体制，以法律的形式完善土地征收补偿程序。3.平衡型的城市规划。在城市规划中，在维护、监督行政主体依法行政与保护公民、法人、其他组织的合法权益之间，谋求一种平衡——通过公众的参与，通过各利益主体的博弈，实现权利和义务的动态平衡，公民权利和公共利益的平衡。既防止公民权的滥用，同时也防止行政权的滥用。
征收土地与补偿标准篇5
关键词：征地制度；问题；对策
一、前言
自改革开放以来，我国的经济保持了较快的增长速度，城镇化和工业化的步伐不断推进。然而，在我国的城市化进程取得巨大成就的同时，也伴随着一些问题。当大量人口涌入城市，城市规模不断扩大，建设用地的总需求量日益增加时，因经济的发展需要而进行的征地行为也变得更加频繁。征地过程体现了农村对国家建设的支持，是农民为了公共利益做出牺牲的过程。近年来，我国征地次数不断增加，征地过程中暴露出的问题引发了一系列社会矛盾，愈发受到大家的关注，许多问题亟待解决。
二、我国征地制度存在的问题
（一）征地范围限定不严
根据《宪法》和《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予一定补偿。但是，对于“公共利益”没有做出明确的界定，表述过于笼统，造成了土地征用范围的扩大以及征用权的滥用。我国法律明确规定，任何单位和个人需要使用土地满足其建设需要的，必须依照法律法规向政府部门提出申请，通过合法的渠道依法获得国有土地的使用权，但是要获得新增的国家建设用地，使之满足各类项目用地的需要，只有一种途径，那就是征用农村土地，这就使得当地方政府以政绩水平为首要目的进行征地时，就会出现公共利益被经济利益覆盖，从而产生打着公共利益的旗号任意扩大征地范围的现象。征地范围限定不严，使我国的耕地被肆意征用，耕地面积急剧减少，危害到我国的粮食安全，也损害了以土地为生的农民的利益。
（二）征地补偿标准偏低、补偿范围狭窄
我国现有的土地征收补偿标准是依据《土地管理法》实施的。我国征地补偿的原则是：土地征收应该按照被征收土地的原用途进行补偿；征地补偿的项目包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费；征地补偿项目的标准为：土地补偿费一般是土地被征收前三年的平均年产值的6～10倍，安置补助费是以土地被征收前三年的平均年产值的4～6倍为准，并且原则上不应该超过征收前三年土地平均年产值的15倍，地上附着物及青苗补偿费则由省、自治区根据各地的不同情况自行制定标准。此外，安置补助费和土地补偿费之和不得高于土地被征收前三年的平均年产值的30倍。
土地是一种重要的稀缺资源，是一个国家及其居民赖以生存的物质基础。对于农民来说，土地是其赖以生存的最基本的生产资料。在正常情况下，农民可以从土地不断的获得收益，一旦土地被征收，农民只能获得一次性的补偿，就不再是长期的收益。现有的按被征用土地前三年的平均年产值的倍数来计算的征地补偿标准，忽视了耕地对农民的社会保障价值和发展权价值，计算方法过于单一，并不能适应征地补偿安置实际中的不同类型的要求。此外，在征地过程中，政府担任中间人角色，征地的时候是按照农地的价格进行相应补偿，但是到二级市场出让的时候却是按市场价格、土地建设用途确定，中间存在着巨大的差价，征地的补偿费用远远低于土地的出让收益，农民的权益没有得到充分的保障。根据土地补偿费和安置补助费的补偿标准和国家有关统计显示，土地收益分配中，农民只得5%～10%，村一级得25%～30%，政府及部门得60～70%，①由此看出，在本来就不高的土地补偿标准下，土地收益的分配比例并没有更多向农民倾斜，农民自身获得的征地补偿费用相当有限。同时，征地的补偿范围仅限于与土地直接关联的损失，并没有考虑到失地农民生活中可能存在的其他不便，不是一种完全补偿，这从另一个方面反映出了我国现有的征地补偿不到位。
（三）征地程序不规范
我国的征地程序不规范主要体现在：首先，对征地的相关规定不够详尽。我国实行的是二元土地所有制，即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，但是集体土地的所有权主体却是模糊的，法律上并没有明确指出是乡集体、村集体还是组集体，造成集体土地所有权的虚设，引发了许多后续问题；其次，有些地方政府并没有将土地的征收审查纳入规范程序。由于缺乏统一的征地程序，导致了征地过程的不公平；第三，被征地农民的实际参与度很低。虽然政府出台了各项政策保证农民的知情权与参与权，但是在具体操作过程中，有些地方政府并没有很好的落实政策，所谓的“听证”更多只是政府告知农民最终结果，不是真正的协商过程，有可能违背农民的意愿。加上我国现行征地程序中缺乏完善的司法救助体系，农民的利益受损时就无法寻求帮助，这是一种制度的缺陷。
三、完善征地制度的对策
（一）严格限定并缩小征地范围
我国的法律对征地范围中公共利益的界定不清晰，可以借鉴日本、韩国等国家的方法，将公共利益的范围进行明确的界定，采用明细罗列的方法，把属于公共利益范畴的用地需求一一列举，写入法律法规之中，让征地范围有据可依，减少实际征地过程中地方政府的变通空间，可有效防止为了私利而侵犯农民的土地所有权，从而缩小征地范围。具体来说，可以将公共利益界定为以下几个部分：交通用地及公共设施用地、水利设施用地、国防军事用地、文教卫生用地、国家机关、社会团体等公益事业用地、福利事业用地（如学校、医院、敬老院）以及其他公认或法律规定的公益事业用地。在合理界定“公共利益用地”的大前提下，要确保国家只能以公共利益的需要作为征地的目的。
缩小征地范围还可以通过允许集体建设用地入市流转来实现。根据《土地管理法》第63条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，从而不可能存在其他任何形式的集体建设用地的自己和他人使用方式，集体建设用地只是限定在集体内部之间进行流转，这严重影响了集体建设用地的利用效率。目前，我国处于城市建设用地供应紧张，而农村建设用地利用低下的状态，当征收土地成为取得建设用地的唯一途径时，势必会给地方政府的寻租行为提供契机，出现滥用征收权的现象。推进集体建设用地入市流转有利于提高集体建设用地利用效率，从而达到缩小征地范围的目的。
（二）提高征地补偿标准，扩大征地补偿范围
在市场经济条件下，我国的征地虽然是国家强制行为，但应该更多的体现以市场为基础的公平、合理的补偿，减少补偿的计划性，引入市场化的补偿机制，综合考虑被征地所属区域的各种因素，从而确定补偿费用。
对于征地的补偿原则，应该突出以下两方面：一方面，要以合理的市场价格为主。我国现行的土地征收补偿标准带有很浓的计划经济体制下的色彩，是一种适当补偿，但是没有真正体现土地的市场价值，应该更多的以市场价格为主，对被征地者给予补偿；另一方面，征地补偿应该向农民倾斜。在征地补偿过程中，作为土地实际使用者的农民相对于乡政府、集体经济组织，在经济和社会中属于弱势群体，需要得到更加公平的补偿，所以，有必要在制定征地补偿标准及实施准则时向农民倾向。
对于征地的补偿标准，要实现补偿价格的市场化，就需要将补偿标准纳入市场经济的大背景下，根据被征收土地所处区域的经济发展情况，综合考虑土地的地理位置、人均耕地面积、耕地质量等与土地价值相关的各种因素，以市场为基础，确定被征土地的补偿价格。与此相对应，需要建立健全独立的土地评估机构及仲裁机构，由专门的评估机构来评估和确定被征土地的市场价值，如果在实际操作中出现了不公正的事件，则有仲裁机构进行仲裁，保证各方的合理权益。在对被征地者进行补偿时，国家的补偿标准应该作为一个政策的底线，而不该是最高限，这样才有可能实现市场化的补偿机制。根据《土地管理法》的规定，“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补偿费的标准”，所以，现行法律也支持各地根据自身情况，对征地补偿标准进行修正的，力求最大限度的保障被征地者的利益。
对于征地的补偿范围，应该在政策上进行补充和完善。补偿范围与补偿标准是密切联系的，一般来说，补偿范围越广，补偿的标准也就越高。我国现在的土地征收补偿范围很有限，只是对于被征收者的直接损失进行补偿，而除此之外的间接损失则未给予补偿，这也是造成我国现行补偿标准偏低的一个原因。对此，可以借鉴国外发达国家和地区的经验，将补偿范围扩大化和明晰化，全面考虑失地农民的损失，除了土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费外，还应将残余土地补偿费和相邻土地补偿费纳入到补偿的范畴当中。这主要是针对在征地过程中出现的边角土地，可能会导致的土地分割或土地利用效率降低的情况，对失地农民进行的一种补偿。我国现在的补偿方式主要是货币安置，并且大多为一次性补偿。补偿方式是补偿标准的延伸，所以，应该更多采取多元化的补偿方式，不能仅仅局限于货币补偿，从而给农民的生活提供充足的保障。例如，可以探索新的安置方式，对不同年龄阶段的采取不同的安置途径。年轻人的征地补偿可以考虑其就业难的问题，加强他们的职业技术能力的培训，从而提高其就业能力；中老年人则可以偏向购买保险，使失地的老年人能定期领到养老金，减少后顾之忧。
（三）规范征地程序，健全监督机制
首先，要明确集体土地的产权主体，将集体土地的土地所有权明确到组集体，这是因为组集体相对于乡集体和村集体人数最少，人格化是最强的。其次，应建立健全严格的监督机制，将土地的征收审查纳入规范的程序，严惩个别投机行为，保障被征地农民的权益。第三，改变由政府主导的“单边程序”，提高农民的参与度。要将政府主导的“单边程序”转化为政府与农民共同协商的“双边程序”。政府的“单边程序”不能算作是程序到位，必须逐步完善体制机制，变管理型政府为服务型政府，重视在征地补偿程序的设计阶段听取农民的意见。除了保证给予农民知情权、参与权、听证权，还可以赋予被征地农民一定的上诉权，这是因为征地行为具有一定的强制性，只有听证政策并不能保证被征地者的所有权益，赋予其上诉权，当不能达成一致的协商时，被征地者有权利直接向法院，寻求司法救济。（作者单位：四川大学）
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征收土地与补偿标准篇6
【关键词】农民财产权土地征收补偿公共利益司法救济
随着社会的不断发展，城市规模的不断扩大和公共设施的增多，土地征收越来越不可避免。在土地征收中，牵涉的权益很多，权益之间的冲突也很大。土地征收补偿便是协调、平衡和解决这些权益冲突的一项重要法律制度，同时，也是一项极其复杂的系统工程。作为农村集体经济组织成员，农民在农村土地上享有法定的集体成员权，并以土地集体所有权、法定承包经营权和宅基地使用权的物权形式拥有土地财产权。征地受补偿权和安置权是保护农民土地财产权的重要形式。土地不仅是农民生产经营的物质基础，而且是农民情感和心理上的归宿和寄托。然而，我国现行土体征收补偿制度未给予农民财产权充分保障。
一、我国土地征收制度的立法不足
1、“公共利益”边界界定不明
土地征收的启动必须以公共利益的存在为前提。公共利益在本质上揭示出征地权存在的合法性基础，也是规制征地权的首要因素。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地征收的法律基础是公共利益高于个体利益，个体利益必须服从公共利益的需要，因而，“为了公共利益的需要”便成了国家对农村集体土地进行征收的唯一理由。
在计划经济时期，我国未区分公共利益和非公共利益，国家利益、集体利益和公共利益几乎被等同起来;随着市场经济体制的确立，政府控制逐渐被市场引导所取代，行政命令和法律手段成为市场机制的补充和保障机制，为适应市场经济的发展，明确“公共利益”的内涵变得很有必要。然而，我国的土地立法一直采用高度概括的方式对“公共利益”加以概括，并未对“公共利益”的具体边界作出介绍。再加上缺少相应的制约和监督机制，实践中，“公共利益”在征收过程中总是被扩大解释并在最广泛的意义上使用，致使不少出于经济目的的用地也时常混杂其中，冒充公共利益，国家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在这些场合，政府理所当然地成为“公共利益”的化身，所有的征地行为都可以先入为主地推定为基于公共利益之目的。
2、征收利益分配失衡
（1）补偿标准过低，测算依据不合理，补偿范围过窄。根据《土地管理法》第47条的规定，我国补偿标准为农用地被征用前三年的平均产值，补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，同时规定了前两项总和不得超过土地征用前三年平均年产值的30倍征收。补偿费仅考虑被征土地的原用途和原产值，不考虑土地本身的价值，更不考虑土地的预期收益，没有将土地作为资产处置。而且，土地补偿费、安置补助费总和不得超过土地征收前三年平均年产值的30倍（《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》中将原来补偿标准提高了10倍）。从上述标准可以看出，我国土地征收补偿的基本原则是按照被征用土地的原有用途进行补偿，实践中，政府对土地低价征收，高价卖出，整个过程产生了土地流转后的高额地租，然而，这一巨额收入被政府收归地方财政，被征地农民被排斥在外。此外，我国征地补偿仅仅规定了对现有损失的补偿，对预期利益不作补偿，对承包经营权等财产权利也不作补偿。在现行的城乡二元体制下，土地对农民来说不仅是一种财产权，它还承担着农民的就业和社会保障的功能，现行的征地补偿制度未起到明显作用。
（2）征地拆迁补偿制度缺失。我国长期的城乡二元结构以城市优先发展为价值取向，导致农村及农民在资源及权利的配置上长期处于弱势，城乡存在双重标准。城市房屋具有明确的权利属性及权利主体，在拆迁补偿方面能够得到具体落实;农村房屋存在权利属性的混合以及权利主体的虚置，即：集体土地财产权受到法律限制较多，处于事实上的不平等状态，集体土地产权残缺，且国有与集体土地财产权缺乏统一的价格评估体系，导致集体土地所有权被征收的补偿款远远低于邻近市区拆迁土地使用权被征收的补偿，土地增值利益没有在合理补偿中体现，进一步加大了城乡收入差距。这一点王淑华（2011）已经有所论证。虽然一些地方针对性地出台了农村征地拆迁补偿的办法，但是一般仅限于文件和政策，效力层次过低，不具有权威性。
（3）补偿方式单一，安置责任不明确。我国农村土地征收补偿方式只有货币补偿和劳动力安置两种方式。由于我国企业劳动用工制度的改革及企业生产经营的现状，劳动力安置的补偿方式难以实现，因此许多地方均采取货币补偿安置的方式。虽然货币补偿是最重要的一种补偿方式，但是单纯的金钱补偿无法使失地农民真正获得安置、重新就业。就前所述，土地不仅仅是重要的生产资料，还起到保障农民基本生活的功能。农民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知识，无法在城市激烈的竞争环境中生存下去。当仅有的一点补偿金额用完后，失地农民就彻底失去了生存的依靠。因此，只有解决了农民的就业安置问题，才是对农民最有效的补偿。此外，《土地管理法》也没有明确规定哪个组织来负责对失地农民的安置。实践中，房地产开发商和政府土地管理部门对此常常踢皮球，互相推卸责任。
（4）补偿金分配不到位。按照《土地管理法实施条例》的规定，土地补偿费归集体经济组织所有，地上附着物及青苗补助费归地上附着物和青苗的所有者所有。安置补助费支付给负责安置的单位（通常为农村集体经济组织）或个人，由其管理和使用。这样笼统的规定，实际上造成了农村土地所有权主体的缺位。同“公共利益”一样，“农村集体经济组织”也没有确切的内涵，这些法律概念的不确定性造成了对村委会或村民小组作为集团土地所有权主体地位的模糊，村委会、村民小组和村民之间之间的法律主体地位存在着交叉，导致利益关系错综复杂，造成土地补偿费被层层克扣，乡、村干部支配大部分征地补偿费用，最终导致大量的补偿费无法为农民所掌握，严重损害了农民的利益，使广大农民在土地征收补偿上的权利得不到保障。此外，中央与地方在土地征收利益配置上的失衡，进一步刺激了盲目征地与滥征土地的普遍发生。
3、征收正当程序匮乏
根据《中华人民共和国土地管理法》第46条之规定，“征收农村土地的决定做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施。土地权利人在公告规定期间持土地权属证书到土地行政主管部门办理征地补偿登记。”以及“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10日内向土地行政主管部门提出。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。”不难看出，我国现行的土体征收补偿程序规定都比较原则和空洞，虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道，实践中缺乏可操作性。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。在救济方式的选择上，若农民对土地征收补偿方案存在异议，根据相关法律规定，其只能申请行政复议，缺乏司法救济程序。
二、国外土地征收制度的借鉴
世界大多数国家和地区都建立了土地征收补偿制度，其不属于一般的土地交易范畴，而是政府的强制购买。土地征收补偿是国家或政府为了公共目的而强制取得私有土地而给予的补偿行为。西方国家和我国港台地区大都承认土地私有制。营利性的建设开发基本上都是通过土地交易市场完成，土地征收被严格限制在公共利益需要的范围内。同时，土地作为最重要的私有财产，一直受到法律最为严密的保护。从域外土地征收补偿制度的立法及实践来看，成功的经验主要有以下几个方面。
1、“公共利益”界定合理化
国外对“公用利益”界定的不同情况。例如，英国从目的性方面对公共利益进行界定。如1965年生效的《土地征收条例》规定，只有为公用目的出发而利用土地的，才具有公益性，符合征收的实质要件。美国对公共利益的理解比英国规定的宽泛，不仅包括征收行为的目的，而且对征收行为后果涉及权利人之外的多数人的都认为符合公共利益目的。《法国民法典》将“公共需要”扩大至社会经济生活的各个领域，不仅包括公共大众的直接需要，而且还包括间接满足公共需要的领域，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要，在1977年，卫生健康、社会行动、文体、经济、城市规划等方面内容也纳入公共需要范围。德国对“公共利益”的界定使用“社会福利”一词，由各邦自行界定“公共利益”的范围。总的说来，大陆法系国家通常采用立法的方式对“公共利益”作出解释，而英美法系国家则在司法过程中由法官结合具体的案情，对抽象的“公共利益”进行具体解释。
2、补偿标准和补偿范围科学化
世界上大多数国家都采用了市场价格法进行征收。英国的基准价格是被征收人受损利益的市价，在实务中，被征收人往往还能得到10%的额外补偿。德国也是以被征收土地损失的市场价格为准，即通常情况下的交易价格。法国也是以市场价格为基准，通常由专职的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》规定以公平合理的交易价格为准。
在补偿范围上，美国站在充分保障公民财产权的高度，对直接的、现实的损失和有证据证明的可预期利益的损失都作出充分评估，主体方面同时考虑财产所有权人和财产利益相关人。日本征收补偿包括直接损失和部分间接损失;种类包括所有物资损失和特定的精神损失。此外，对未来不确定的损失也在合理考虑范围内。台湾地区的《土地征收条例》也对损失的类型的进行了专门的规定，主要包括：一是对土地被征收的直接损失;二是征地带来的建筑改良物及农作物的损失;三是征地造成的土地改良物的损失;四是合法的营业损失。
3、补偿方式多样化
国外各国在补偿方式的选择上，除了货币补偿，会根据具体情况辅以其他的补偿方式。例如，德国根据被征收人的申请，可以给予现物补偿，主要适用于重置生活的需要，如替代地补偿、同等条件住宅补偿等。法国法律根据征收对象的不同，规定了给予实物补偿的三种特殊情况，包括对商铺、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的实物补偿规定了替代地补偿，具体种类包括耕地开发补偿、宅地开发补偿、迁移代办补偿和工程代办补偿、现物给付等形式。既满足了土地整体规划利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我国台湾则规定了在特殊情况下，可以搭发土地债券或者发给抵押地的方式给予补偿。
在商品经济社会，货币补偿是最有效、最具有普遍适应性的补偿方式，但是，随着社会发展的多样化与复杂化，单一的货币补偿已无法满足被征地人未来生产生活的需要。因此，各国普遍采用了货币补偿为主，实物、股本、债券等补偿方式为辅的多元化补偿模式，从而充分保障了被征收人的各项权益。
4、征收程序正当化
在美国，征收中确立了被征收土地权利人广泛与平等参与的程序，并赋予了权利人行政与司法的双重救济手段。政府有披露义务，被征收人享有质询权。法国制定的《公用征收法典》可以对被征收人给予事前补偿，体现了法国对财产权的高度重视。另外，还具体区分为行政阶段和司法阶段：前者审批公用征收的目的，确定可以转让的不动产;后者解决所有权的转移和补偿金的确定。加拿大专门制定了《征收法》，以公共利益、公平补偿和正当程序为必备要素。我国台湾地区制定的《土地征收条例》包含了实体法与程序法，区分公用征收和区段征收。前者以“公共利益”为目的进行征收，后者则更多采取政府与被征收人平等协商、互利共赢的合作方式展开。境内外立法都强调了被征收人的参与权，要求政府与被征收人进行平等协商，其次区分了行政、司法的权责，重视正当程序的重要性，在权利救济方面，也进行了详细的规定。
三、我国土地征收制度的立法完善
1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”
“公共利益”是政府征收行为正当性的标准。如果对“公共利益”作任意曲解，将导致政府滥用土地征收权力。我国目前采用概括式的立法模式，但是由此导致法律法规极为简陋，使得法官和当事人都无所适从。在“公共利益”界定方式的选择上，理论界主要存在概括法、列举法、概括法+列举法三种方法，多数学者建议采取第三种方法对公共利益进行界定。而刘国臻教授则在《论我国土地征收收益分配制度改革》一文中建议采取列举+排除法对其进行界定。通常认为，第一种模式弹性较大，不易操作，但具有相当的灵活性，赋予地方政府对“公共利益”范围以很大的自由裁量权，导致土地征收权的滥用;第二种模式缺乏灵活性，但容易操作，有利于防止土地征收权的滥用，然而法律具有滞后性，随着社会经济的发展，采用列举法将难以满足“公共利益”形式的多样化;第三种模式，具有上述两种模式的优点，既易于操作，又具有灵活性。然而，笔者认为，第三种模式都是从正面去描述“公共利益”的范围，一个笼统，一个缺乏伸缩性，二者结合的可能成为缺点的结合。对此，我国“公共利益”界定的方式，笔者赞成概括加排除的方法，从一正一反两个方面将其限制到合理范围内。从定性方面，主要的“公共利益”可以包括：国防设施;交通事业;公用事业;水利事业;公共事业;行政机关、地方自治机构及其他公共建筑;教育、卫生及慈善事业;经过法定程序决定的城乡规划，包括旧城区改造;其他由政府兴办，以公共利益为目的事业。从定性方面，建议采取比例原则，对机会成本进行比较：当公益大于私益、成本小于支出时候，则推定符合“公共利益”之目的。
2、平衡征收利益分配
只有先确立了一个科学、合理、公平的补偿范围，再辅以合理的补偿标准与恰当的补偿方式，才能最终保证补偿的公正性，平衡征收利益的分配。
（1）扩展补偿范围。根据我国《土地管理法》第47条规定，现行的补偿范围仅仅是土地征收造成被征收人（通常指农民，下同）的直接损失和物质损失。法治精神与公平正义的缺位，直接导致了在土地征收过程中公民对国家、政府的不信任乃至敌对情绪。因此，应当确立以直接损失和物质损失补偿为主，兼顾可预期利益损失与间接损失补偿，精神损失补偿为补充的补偿范围。首先，受偿主体应当从被征收人扩展至相关权利人，例如承租人、承包人等。在市场经济下，所有权与使用权、收益权分离的现象普遍存在，因为土地征收不仅仅只给所有权人带来损失，同时也会给用益权人造成损失。其次，补偿范围可参照国外实践操作，由直接、物质损失的补偿扩展至对可预期利益的损失与间接损失的补偿。包括长远投资带来的损失、重新就业所产生的培训费、获得生存保障所提交的社会保障费用、迁徙所带来的适应新环境产生的额外费用等。由于精神损失具有主观性和不可复制性，因此，应当根据具体情况，将其作为补充。
（2）提高补偿标准。政府在土地征收补偿过程中所制定的补偿标准过低一直为学界所诟病，这也是引发政府与农民之间冲突的直接导火索。按照目前的《土地管理法》，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。这样的规定意味着农民所得的补偿总和远远不能反映出土地的市场价值。并且，近几年，随着各地城市化进程加快，全国普遍出现了地价、房价飞速增长的局面，让既定标准在保障农民的合法权益时显得苍白无力。因此，在现有的补偿标准上，参照各国通行做法，以土地市场价格为基准，进一步提高补偿标准，加大补偿力度，完善农民的利益保障，使其分享土地征收带来的利益，才有助于化解社会矛盾，实现社会公平、正义，促进社会和谐。可考虑引进中立第三方对土地价值进行估算，以起到平衡与救济的作用。
（3）丰富补偿方式。虽然货币补偿方式具有不可替代的重要作用，但是我国现行的补偿方式过于机械。参照各国通行做法，结合我国具体国情，建议引进实物、技术、就业培训、就业机会和股本的补偿方式。实物补偿通常用于农民的重要生活资料安排。例如许多地方实践中采用的建造安居房、经济适用房等廉价房，对失地农民进行妥善安置。不仅有效避免了由于城市房价过高导致农民无力购房的情况，政府也由于集中安置降低了成本。而技术和就业培训、就业机会则是对失地农民实现再就业、职业转型提供了帮助。将土地折算成股份作为补偿，虽然尚未有成熟的做法，但是土地承包经营权入股在学术界也已引起了激烈的讨论。在此就不再展开。除此之外，政府还应当考虑到农民由于身份的转变带来了诸如子女教育、医疗养老等社会保障问题，对其基本生活作出保障，有利于失地农民进行角色的转换，保障其在新环境中安居乐业。
3、引入司法救济，充分保障土地权利人的参与权
我国现行征收程序具有政府主导、农民参与的特点，政府在征收过程中既当运动员，又作裁判员，强调国家意志和公共利益优先，具有很大的局限性，因此，司法部分作为独立的第三方，能够有效地协调各方权利、利益的关系，使其目标导向实体正义，具有客观性、公正性、中立性与正当性。征收过程中所产生的矛盾，可以通过行政诉讼和民事诉讼进行解决。在征地过程中，要充分保障农民的知情权和参与权。分配土地补偿金时，要明确集体成员间的分配程序，保障质询权。一般认为，因土地征收及补偿引发的诉讼既包括行政诉讼，也包括民事诉讼。土地征收行为通常是国家基于“公共利益”之目的而为之，具有强制性，双方主体不平等，属于行政行为，由此引发的诉讼属于行政诉讼;而因征地补偿分配引起的纠纷，是征收人与被征收人之间由于协商不成寻求中立第三方解决，二者是平等主体，应当适用民事诉讼。民事诉讼是平等主体之间的诉讼，当前征收程序缺乏正当性恰巧是政府和公民之间地位不平等导致的，因此，将土地征收补偿引起的纠纷纳入民事诉讼更能使被征收权利人的合法权利得到有效保障。
四、小结
土地征收是国家出于“公共利益”的需要，依法将土地收归国有并给予补偿的行政行为。土地征收关系到公共利益与个人利益的平衡，土地作为农民最重要的生存基础和生产资料，其承载的权利应当得到充分保护，当农民集体所有的土地被征收后，应当对其进行充分、公平和合理的补偿。具体而言，在符合“公共利益”范围的征地项目中，制定公平合理的补偿标准，扩展补偿范围，丰富补偿方式，对集体土地所有权和农民的土地使用权足额补偿。同时，建立健全社会保障体系，保障农民的生存发展权。在程序方面，保障失地农民的充分参与权，引入司法裁判。
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征收土地与补偿标准篇7
论文摘要当前随着我国工业化和城镇化进程的加快,大量农村土地被征收,以推进社会的发展,因而导致了大量的土地征收补偿纠纷涌现。目前,我国农村土地征收补偿制度仍然存在许多不足,本文针对现存问题,提出按照市场价格设置补偿标准、扩大补偿范围、丰富补偿方式、构建失地农民保障制度等等相关立法建议,以期更好地为解决当今土地征收问题出谋划策。
论文关键词土地征收补偿法律制度
一、我国土地征收补偿制度存在的问题
目前,我国农村土地征收制度的相关法律法规还不够全面,我国还没有制定单行的《土地征收法》,而现行的相关法律法规主要有《宪法》、《物权法》、《土地管理法》,但补偿相关内容规定较为笼统,缺乏可操作性,落后于社会发展现状。
(一)征地补偿的范围较窄我国2004年宪法修正案明确规定了国家为了公共利益需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给以补偿的原则性条文,我国对于农村土地征收的补偿规定在《土地管理法》中,根据《土地管理法》第47条的规定,我国征地补偿费的范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费。从以上规定可以看出,我国的土地补偿标准是按照土地产值的倍数进行的,这样的补偿标准显然太窄了,只进行了适当补偿,而不是完全补偿,没有考虑土地在被征收后的发展价值,农民重新就业成本和就业风险也没有考虑在内。从世界各国和地区立法来看,多采用征地补偿标准市场化,不仅将征地所产生的直接损失纳入补偿范畴,而且对于间接侵害的损失补偿也作了规定。
(二)补偿方式单一如上所述,我国目前征地实践中普遍采取的是一次性货币安置的方式,让农民在失地后自谋职业,征地补偿方式仍然比较单一,即使政府鼓励农民自主创业,却没有提供相关的培训系统以保证再就业,就业安置机制严重缺失。一部分失地农民拿到钱由于自身缺乏理财知识和消费观念,很快便挥霍得一干二净,或用于充当赌资或盲目投资,既失地又失钱,可谓祸不单行,前途堪忧。失地农民在流入城市后,由于文化知识水平、观念以及就业技术能力方面的限制,他们在城市就业中处于劣势地位,往往只能从事一些体力型劳动,毫无竞争可言。这样的一次性货币补偿安置忽视了被征地农民的未来生存问题。
(三)补偿标准不合理《土地管理法》第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。……”。这是我国现行征地补偿标准确定的法律依据,即以土地的原用途来确定征地补偿费,实行的是“产值倍数法”。安置补助费一般为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。如此低的安置补助标准,失地农民最多只能在省吃俭用的前提下维持大约六年,其后的生活可以说是毫无保障。另外,法律规定了年产值倍数范围,却没有具体衡量标准,这就赋予了政府极大的自由裁量权,地方政府往往会可以压低倍数以节省征地成本,违背了“运动员不能充当裁判官”的规则,作为利益获得者的政府同时又充当利益分配者的角色,受利益的驱动,往往难以保证其公平性。
(四)征地补偿程序形式化在现代法治理念中,完善、正当的程序是保证公权力良好运作的手段,在土地征收过程中亦是如此。《土地管理法》第48条规定征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现阶段有关听证程序的规定,仅仅局限于征地补偿安置方案,而就征地行为本身是否合法与合理,被征地农民无权要求听证,提出异议,也就是我们所说的事后听证。所以即使对补偿程序的听证再完善,也是于事无补。二、完善我国土地征收补偿制度的几点思考我们可以通过市场中介机构进行综合评估,确定以公平合理的市场价格作为征地补偿的标准,按市场价格进行补偿是市场经济发展所需。(三)完善听证程序由上可知,目前的听证内容局限于征地补偿安置方案,即只有在征收方拟定公布后被征收方才有权要求听证。笔者认为,失地农民的知情权和参与权应该得到保障。建议设立事前听证,听取被征地农民对是否征地的意愿,与广大农民在自愿平等的情形下对补偿方案的制定进行协商,充分表达自己的利益需求。失地农民由于丧失了农村身份而使得其在医疗方面从新农村医疗保险制度中被剥离出来,因此,政府应推进失地农民原来的新农村医疗保险与城镇医疗保险的接轨,又或者通过有效的宣传鼓励失地农民购买商业保险,弥补因失去土地而无所依附的农民的损失。
(五)完善补偿款发放制度1.严格执行补偿款专户专用,赋予农民充分的自治权。土地征收补偿款应设立以户为单位、标注户主身份证号的征地补偿专用帐户,在法定期限内由银行将补偿款打到专用账户上,全部、直接发放给被征用土地的农民,任何组织与个人不得截留、克扣。这一做法减少了发放补偿款的环节,可以从制度上防止村干部侵吞补偿款的现象。土地管理部门要明确土地补偿的收益主体,从而在农村征地过程中,跨过农村集体经济组织这一环节,由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记,直接与农民打交道,面对面与每家农户进行交涉,让农民及时了解自己的权利,行使自己的财产权利。而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配,这样才能避免日后纠纷的发生。在立法建议上,应赋予农民充分的自治权,必须明确规定全额支付的期限,如果在该期限内农民没有得到应得的赔偿则有权拒绝征地单位动用其土地。
2.地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作。地方政府应当要求村集体组织定期汇报征地安置补助费的管理和使用情况,并对此进行公示以方便被征地农民监督,对辖区内群众的补偿和安置情况定期应做汇总报告上级主管机关以期更好地跟踪监督。
征收土地与补偿标准篇8
关键词：土地征收；公共利益；征收补偿
中图分类号：F301.1文献标识码：adoi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.05.55文章编号：1672-3309（2013）05-128-03
一、我国土地征收制度的法律依据
土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。
随着我国现代化、城镇化进程的加快，征收农村集体土地成为新增建设用地、扩大城市规模的主要途径。相应地，《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》及《中华人民共和国物权法》均对相关制度进行了原则性、细节性和可操作性的规定，构建起了我国土地征收制度。
1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》，这是我国第一部针对土地征收而颁布的法律法规。其中，第一次明确规定征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费。同时对农村剩余劳动力的安置途径也作出了相应规定，主要有就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非集体或国有企业安置等。1986年我国颁布了《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度，并于1998年做了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了提高征用补偿标准之外，将土地五级审批制度修改为中央级和省级两级审批制，同时，针对当时耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则。2004年3月，第十届全国人大通过《中华人民共和国宪法修正案》，其中第十条对土地征收作出了规定，即“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”从根本大法的高度对土地征收制度进行了确立。2004年8月，《中华人民共和国土地管理法》依据宪法修正案作出了相应修改，第二条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日《中华人民共和国物权法》正式施行，其中第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”第四十三条规定“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”可见，我国物权法更加严格限制了土地征收条件，进一步完善了土地征收补偿标准。
二、目前我国土地征收补偿制度存在的问题
（一）我国的法律法规对“公共利益”含义界定不清，导致土地征收目的不明
《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”两部法律都明确规定了土地征收的目的必须是为了“公共利益的需要”，但现行法律、法规并没有明确阐释“公共利益”的具体含义，更无法界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”。因此，各地方政府只能自行对“公共利益”进行解释，于是按照“公共利益需要”征收的土地后来变成了各种房地产开发用地和其他商业用地，这样，就在无形当中扩大了“公共利益”的内涵，征地范围也超出了“公共利益”的实质意义。
（二）征地程序透明度较低，听证会形同虚设，农民不能有效行使知情权和参与权
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征土地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是有些地方政府在征地过程中并没有严格执行“两公告一登记”（指征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记）制度，导致农民对土地征收的目的、范围、补偿标准等了解的不多，同时，农民因人数众多、居住分散而无法以独立权利主体的地位参与到土地征收的平等谈判桌前，农民关于土地征收的发言权及其有限，对于土地征收的各项补偿标准，地方政府享有完全决定权，即使地方政府与被征地方协商补偿安置标准，也往往只同乡镇政府及村委会等集体经济组织进行协商，听证会的召开流于形式，因此，农民的权利没有得到充分的尊重，农民的利益没有得到实质的保护。
（三）因土地征收补偿标准偏低，失地农民的长远利益得不到保护
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”由此可见，耕地的补偿标准是按照耕地被征收前三年平均年产值来计算的，平均年产值既不是土地价格，也不是土地租赁价格，与被征收土地市场价格无关，完全是政府直接定价，是政府行为的结果。因此，从土地征收补偿的实际效果上看明显偏低，无助于弥补农民土地经济利益以外的利益损失，使得失地农民的短期利益得到保护，长远利益受到损害。
（四）我国土地征收补偿范围过窄，补偿方式单一，失地农民安置措施不完善
我国早期的土地征收补偿制度主要采取“货币补偿加安置”的形式，即农民的土地补偿费、地上附着物和青苗的补偿费以货币形式给予，然后根据征地项目的需要由征地使用者为失地农民进行就业安置。但随着经济发展和科技进步，征地项目也发生重大变化，用于房地产开发、公共设施建设等非生产性项目逐渐增加，使得征地使用者的用工要求也显著提高，失地农民的文化素质和工作技能已远远无法适应现代企业的要求，在就业市场中始终位于劣势，往往征地使用者不愿意给失地农民以工作安置。因此，目前的土地征收补偿制度主要采用单纯的货币补偿方式，即按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地时一次性向农民支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费，以弥补农民因为征收而失去土地的经济损失，让被征地农民走向社会自谋职业。这种简单的补偿方式体现的是一种生活补助而不是就业安置引导，导致失地农民相当一部分成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。
三、完善我国土地征收制度的路径选择
我国现行的土地征收补偿制度存在着许多弊端，但土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，改革和完善我国现行土地征收补偿制度成为当务之急。
（一）合理界定“公共利益”的内涵和外延，进一步完善土地征收法律法规
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都明确规定了土地征收的前提必须是为了“公共利益的需要”。但是，现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是属于“公共利益”范畴，因此，建议对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》中的“公共利益”作出司法解释，明确界定“公共利益”的内涵和外延。使得各级政府严格依照法律规定行使征地权，严格区分公益性用地和非公益性用地的界限，逐步缩小征地范围，将商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地退出征地范围，最终严格限定在必要的公益事业用地范围内，同时，国家应尽快出台《集体土地征收及补偿条例》，使得农村的土地征收有法可依。
（二）进一步完善土地征收补偿程序，加强对土地征收的监督和管理
完善现有的农村土地征收程序，需要注意以下几个问题：（1）提高征地的透明度，加强对农村土地征收的审批监督。各级政府应按照法律法规的规定，为“公共利益”需要而按照法定权限和程序实施土地征收。（2）认真履行土地征收听证程序，保障农民享有充分的知情权。在土地征收过程中，各级政府必须严格按照法律规定的“两公告一登记”制度，告知农民依法享有的权利，杜绝以租，先征后批的现象出现。（3）完善集体组织的民主制度，尊重农民的知情权和参与权。虽然农民无权决定土地被征用的用途，但对补偿费用的数额、分配及使用，却有权知晓、参与并发表意见，特别是要让失去土地的农民充分表达自己的意愿。（4）完善土地征收的行政复议和行政诉讼等救济制度。在土地征收的行政复议过程中，复议机关要充分听取集体组织和农民的意见和要求，公平合理地审查土地征收的审批程序是否合法、补偿费用是否合理、农民权益是否得到保护等问题，避免地方政府集决策者、规则制定者、纠纷裁决者的多种角色于一身，同时，要进一步完善司法救济制度，使得行政诉讼真正发挥好制约和监督行政的作用。
（三）提高土地征收补偿标准，充分保障失地农民的合法权益农村集体土地被国家征收以后，农村集体经济组织便丧失了进行农业生产活动的物质基础，农民也丧失了生活的主要来源。尽管土地征收人已经对农村集体经济组织和农村村民进行了征收补偿，但是，这种补偿只能解决农民眼前的温饱问题，无法解决他们的长远利益问题，更无法解决他们的再生产能力问题。与其他国家的征地补偿相比，我国的征地补偿明显不足，主要表现在补偿范围偏窄和补偿标准偏低两个方面。因此，在土地征收补偿中，国家应兼顾农村集体经济组织和农民的眼前利益和长远利益，提高土地征收补偿标准，使失地农民眼前能够生存，长远能够发展。即在征地补偿中应结合征地时当地的生产力发展水平和人民群众的实际生活水平，适当拓宽补偿的范围，不断提高补偿的标准，尽可能从宽从高地给予农村集体经济组织和农民进行补偿。当然，这种从宽和从高只能是法律规定范围内，只能是由严格法律程序保障的从宽和从高。
征收土地与补偿标准篇9
【关键词】失地农民；土地征收；征收补偿
中图分类号：D92
文献标识码：a
文章编号：1006-0278（2015）05-056-02
在当前城市化进程越来越快的大背景下，越来越多的农村土地被征用。大量的农民失去了土地，也产生了一个新的社会群体，即失地农民。如果我们从社会发展的角度去看这个问题，这种现象是不可避免的。但是在这个过程中所造成的对失地农民权益的危害却是可以避免的。所以，如何保护失地农民合法权益的问题浮出水而，值得我们关注。
一、土地：农民安身立命的根基
（一）农民赖以生存的保障
俗话说：“土地是农民的命根子。”土地之于农民来说就像是心脏之于人体，人没有了心脏就没有办法生存，农民没有了土地就失去了赖以生存的保障。从古至今，无论是生产力极为低下的远古时代，还是物质极为丰富的今天，土地都发挥着至关重要的作用。英国古典经济学家配第曾说过“劳动是财富之父，土地是财富之母”。不仅土地本身是一种财富，而且很多财富都是从土地上创造出来的，对农民而言更是如此。①农民一旦失去土地，很快就会陷入食不果腹的困境。所以，土地对于农民来说极为重要。土地是其赖以生存的物质基础，肩负着生存的保障功能。
（二）农民收入来源的保障
农民与城市居民最大的不同在于，城市居民有固定的工作，有稳定的收入，而农民是依靠土地就业的，失去了土地，就意味着失业。但是当农民失地后，农民的身份并未发生实质上的变化，也就出现了“农村土地城市化，农民并未市民化”的尴尬局而。农民不仅失去了唯一的收入来源，而且由于受自身文化技术水平的限制，在城市中就业受阻极为常见。即使从理论的角度来说，土地承载不了社会保障的重要职责。但是在现实的社会生活中，土地却承担着这一重要功能。同时由于我国长期以来实行城乡“二元体制”格局，享受社会保障权利的主体基本上是城市居民，农民是无缘享受与城市居民同样的各种社会保障权利的。②所以，当农民失去土地后，他们会陷入一种尴尬的境地。一方而，他们失去了土地，没有依归；另一方而，他们又不能成为城市居民，享受不了政府给城市居民提供的保障。这种状态不利于他们的发展，更不利于和谐社会的建设。
（三）农民各项权利的基础
土地不仅仅是农民的生存的保障和收入的主要来源，农民的各项权利的实现是以土地为基础的。失地农民不单失去了土地，实际上则是丧失了多种土地附属权利，如土地承包权、土地经营决策权、土地收益权和土地参与知情权等相关权利。缺少了土地的根基，附着在土地上的这些权利便无从谈起。同时，“城乡二元体制使得土地对农民除承担着生产对象和生产资料的角色外，还担当着就业保障、最低生活保障及社会保障的功能角色，因此农民失地对于农民已经不仅是土地这一生产资料的丧失，更严重的是生活保障、社会保障、就业保障等公民权利的丧失。”③此外，我们必须明白，政府对于农民的粮食补贴或者是良种补贴都是建立在农民有土地的基础之上。所以失地农民的这些权益被无形的剥夺了，甚至包括其他与土地有关的比如发展权、选举权等。
二、原因：失地农民权益受损
（一）土地产权制度的缺陷
我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等相关法律均对我国农村土地所有权进行规定。《宪法》第10条第1款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和白留地、白留山，也属于集体所有。”《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《土地管理法》也有同《宪法》第10条和《民法通则》第74条相近似的条款，规定农村的土地归农民集体所有。表而上看农村土地产权清晰明确，但何为集体经济组织？农民集体与农民个人的法律关系如何界定？两者的权利范围有多大？诸多问题，法律都未作明确规定。由于相关法律没有给出详细界定，所以农民集体变成了一个模糊化的概念。从法律上来说，农民集体是土地的所有者，作为其个体的农民享有土地的一切相关性权利。可是实际上农民却少维护合法权益的路径，没有办法明确其所对应的权利。所以就形成了一种怪异现象：集体与个体所有权相分离。
（二）征地补偿标准的缺陷
《土地管理法》第47条对土地征收的补偿标准做出规定，征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。④显然，现行法律是以征用地的原用途以及征用土地的产值倍数作为征地补偿标准，这种补偿标准的缺陷显而易见。其一，补偿标准过低且为一次性货币补偿，难以解决农民的长期生计问题。现行我国农地征收补偿大多都是采用一次性的货币补偿方式，一次性的买断农民对土地的全部权益，对于征地部门来说是一件好事，因为这样不仅付出的成本低、收益大，而且没有后顾之忧；对于失地农民来说则是对他们权利的剥夺，因为农民相较于征地部门这个强大的公权力而言就是弱势群体，一次性货币补偿不能公平准确的衡量土地的全部权益。在农民把补偿款花光的情况下，其生活失去了后续保障。其二，征地补偿未考虑到土地的增值部分。同一土地的不同利用会带来土地的收益层级差。农民对土地的利用是基于土地最天然最原始的功能，所以产生的收益也是最少的。但是一旦将土地转做他用（如工商用途），土地收益就会大幅度增加。而征地标准仅按照被征收土地的原用途给予补偿，这些增值收益只归征用各方占有，失地农民却难以分享土地的增值收益，这是土地征用过程中最明显的非等价交换，也是对农民利益裸的剥夺。
（三）征地程序的缺陷
从目前的法律法规来看，农地征收程序主要分为五个步骤，大致分为申请、审查、批准、公告、颁发使用证。虽然这规定有利于规范政府的征收行为，但是在实际的运用中还存在着很多弊端。其一，农民不享有参与权。《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”从该条看，农地征收的过程中赋予了农民参与的权利，但是应当注意到，这种权利的赋予是在征地补偿方案确定后并且是做出公告以后，那么方案都已经确定再给予农民表达意见的权利是不是太晚了？这种权利的赋予又有何意义？19世纪英国政治家威廉・格拉德斯通有句名言：“迟到的正义是非正义”。同样，迟到的权利便不再是权利。其二，缺乏严格的监督机制，地方政府享有话语权。农地征收程序中最大的问题就在于缺乏有效的监督机制，地方政府既是土地征收的决定者，又是土地征收的执行者，这种运动员与裁判员集于一身的特点，显然容易造成政府角色错位，侵害农民利益。例如，《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”农民对补偿标准有争议的，不能交由第三方人民法院判决处理，只能由批准征收的人民政府裁决。人民政府作为农民利益的对立而，很难想象其会做出损害自身利益而维护失地农民利益的裁定。
三、路径：完善相关路径
（一）完善产权制度
《宪法>及其他相关法律均规定农村土地的所有权归农民集体所有。法律意义上的农民集体本应是明确而具体的，但根据我国现行法律，农民集体尚不具备相应的法律人格。⑤农民集体在性质上只属于政策性概念，并不是法律上的主体。这就要法律上赋予农民集体主体资格，明确界定农民集体的范围。
（二）完善征地补偿制度
要维护土地征收的公正性，必须确定合理的易被接受的土地补偿标准。毋庸置疑，我们必须提高征地补偿标准。我们应当废除当前的产值倍数法补偿标准。应当按照市场价格计算，这样才有公平性。土地评估机构对土地作出正确评估，计算出合理的补偿标准，切实维护失地农民的合法经济权益。同时，我们可以通过立法确立一套统一的补偿标准，使得农民权益遭到损害时真正有法可依。此外，货币补偿方式已经不能满足现代多元化的需要，我们可以采取分期的货币补偿方式，同时可以采取土地使用权入股的补偿安置方式。最后，我们可以采取就业安置补偿。我们可以对失地进行职业技能培训，切实关怀他们的权益。
（三）完善征地程序
一直以来，我国的法律都有“重实体、轻程序”的不良倾向。然而，真正的司法公正并不是结果的正义而应取决于程序上的公正，农地征收亦不例外。土地征收应该本着公开、参与和监督的原则。当行政机关所为的行政行为侵犯公民的合法权益时，应当允许公民享有知情权和参与权。土地征收权利人有权表达白己的意见，可以白己参与或者是推选代表人。补偿方案必须告知土地征收权利人，并且要经过民主协商才能确定。同时，国家土地管理部门应当发挥监督的作用，不单要强调事前监督，事后监督也很重要。国家土地管理部门应该积极对征收地块土地使用情况进行监督，防止被征收地征而不用。最后，完善司法救济程序，司法是维护社会公正的最后一道防线。土地征收是一种行政行为，如果政府作出的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，那么农民是有权拿起法律的武器维护自己的合法权益。他们可以提起行政复议或行政诉讼。对失地农民进行法律援助，积极宣传相应的政策法规。对公共利益这一标准纳入司法审查程序，增加透明性。同时对重大土地整理案件进行惩处，切实保障失地农民权益。
注释：
①曹烨城市化进程中失地农民利益保护研究[D]辽宁大学，2012
②张建飞城市化进程中失地农民社会保障机制的法学思考[J].政治与法律，2006（4）.
③马晓亮.和谐社会视阁下的农民失地问题研究一一以山西省沁水县S镇为研究个案[D].硕士学位论文，华中师范大学，2013.
征收土地与补偿标准篇10
（1）主要用途基本一致，使用方向有差异水利水电行业和其他行业征地的土地补偿费用主要都是用来安置被征地的农民，但是主要使用方向有所不同。水利水电行业征地的土地补偿费用是用于集体经济组织的生产安置人口的安置，主要用在调剂土地、生产开发等工程投资中；而其他行业征地的土地补偿费用无论农业安置还是货币安置方式，基本上均将土地补偿费用兑付给集体组织，一般情况会按照承包土地面积分配给被征地农户。由此，形成了水利水电行业征地移民个人直接获得的补偿资金较其他行业低的表象。（2）资金平衡单元不一致，与土地承包经营权的关联度不同按目前的传统安置方式，水利水电行业的生产安置投资平衡的单元是最小集体经济组织，没有跟每户的土地承包权挂钩；而从实际操作情况看，其他行业征地大部分地区是将资金兑付给被征地的农户，与土地的承包权挂钩。综上所述，从四川省各地区的执行情况看，水利水电行业耕地亩产值的取值一般高于其他行业，政策规定的土地补偿倍数低于其他行业，实际的土地补偿倍数与其他行业相比有高有低，总体相当；但在使用方式上存在差异，其他行业被征地农民直接获得的经济效益较水利水电行业高，特别是参加社会养老保险方式安置的农民。
二、水利水电行业土地补
偿政策调整研究分析可以看出，全国大部分省（自治区、直辖市）水利水电行业建设征地与其他行业建设征地土地补偿政策是不一致的，从土地补偿标准、不足部分的解决措施、土地补偿费的使用方式等方面都存在差异；同时，东部经济发达地区和部分西部地区将水利水电与其他行业建设征地土地补偿政策衔接一致，减少了因政策差异造成的征地矛盾。为缓解矛盾，同时解决目前存在的问题，有必要从国家层面进行水利水电行业建设征地土地补偿政策调整研究。
1.研究背景
我国东部沿海以及部分西部地区的水利水电行业建设征地直接采用与其他行业统一的征地政策，要么直接采用土地的区片综合价，要么耕地和其他土地的土地补偿费和安置补助费的计算原则都与其他行业一致。如浙江省直接采用区片综合地价测算土地的征收补偿费用；青海省执行的耕地土地补偿费和安置补助费为统一年产值的20倍；福建省执行统一年产值区域的耕地土地补偿费和安置补助费为统一年产值的25倍，执行区片综合地价的区域则采用区片综合地价测算土地补偿费用。①青海省政策衔接实践。对大中型水利水电建设征地土地补偿，青海省2007年以《青海省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于青海省黄河上游大中型水电站工程建设征地补偿暂行标准的通知》（青政办〔2007〕46号）；对其他行业的征地土地补偿政策，青海省2010年出台了《青海省征地统一年产值标准和区片综合地价（试行）》（青政〔2010〕26号）。总体来讲，青海省大中型水利水电工程基本与其他行业征地土地补偿政策衔接一致，牧草地的补偿倍数有调整外，其他地类的产值和补偿倍数均一致。在执行过程中，随着2010年《青海省征地统一年产值标准和区片综合地价（试行）》的颁布实施，大中型水利水电工程建设征地在执行统一年产值和牧草地补偿政策上也逐步调整并执行“青政〔2010〕26号”文件。这种处理方式缓解了水利水电工程与其他行业征地土地补偿政策差异造成的矛盾，耕地完全没有执行移民条例规定的按产值的16倍进行补偿的规定，其他土地的补偿政策符合移民条例的要求。②浙江省政策衔接实践。浙江省于2014年5月了《浙江省人民政府关于调整完善征地补偿安置政策的通知》（浙政发〔2014〕19号），文件要求自2014年7月1日起，全省征收农村集体土地全面实行区片综合价补偿，全省范围内的所有建设项目征收农村集体土地的，均执行此文件和文件规定的土地补偿政策，包括大中型水利水电工程建设征地。由此可见，浙江省的大中型水利水电工程与其他行业建设征地土地补偿政策完全一致，直接采用区片综合地价测算土地的征收补偿费用。浙江省没有单独制定大中型水利水电建设征地土地补偿政策和标准，在耕地补偿标准方面与移民条例有差异。这种处理方式缓解了水利水电工程与其他行业征地土地补偿政策差异造成的矛盾，在东部沿海经济较发达区域将两项政策完全衔接是完全适应当地经济社会发展特点的，有利于促进水利水电建设征地移民工作的开展和其他行业建设征地的顺利推进。此外，东部沿海的福建、广东等地大中型水利水电工程基本上与其他行业的建设征地土地补偿政策相衔接。从全国范围看，部分省（自治区、直辖市）已经完全与其他行业建设征地土地补偿政策衔接，且执行效果较好；部分地区已经逐步与其他行业建设征地土地补偿政策衔接。因此，水利水电建设征地和其他行业建设征地的土地补偿政策的衔接是有实践基础和经验的。③相关研究工作。2013年8月，水利部水库移民开发局为做好移民条例修订的前期研究工作，为移民条例的修订提供技术支撑，开展了大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准及税费测算研究工作———在全国范围内选取了43个大中型水库、水电站和河道堤防、中小河流治理等在建工程和列入水利、水电“十二五”规划的拟建工程，对大中型水利水电工程建设征地补偿补助标准和耕地开垦费、耕地占用税、社会保障费、森林植被恢复开展深入细致的调查研究和分析测算工作，进行不同方案的对比测算。该研究拟定了3种方案进行测算，第一是按国务院第471号令规定的标准（16倍）测算，第二是按统一年产值或区片地价根据地方政策测算，第三是按统一年产值或区片地价“就高不就低”的标准根据地方政策分别测算征地补偿补助费用。根据目前测算成果，按统一年产值或区片地价、统一年产值或区片地价（就高不就低）的标准测算的土地补偿补助费用与按国务院第471号令相比，移民总投资增长分别约6%、13%，总体来说增幅并不大。经分析后，该研究建议各地应坚持以土地管理法为依据，结合实际情况制定统一的年产值、补偿标准政策和缴费项目政策；国家在修改完善土地管理法的前提下，制定统一的耕地年产值或区片综合地价的政策，使同一地区、不同类型工程征地的土地补偿政策和标准基本一致，达到“同地同价”的目的。
2.调整必要性和可行性
（1）调整的必要性①缓解水利水电建设征地土地补偿政策与其他行业不一致造成的矛盾。目前，全国大部分省（自治区、直辖市）水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策是不一致的，土地补偿标准、不足部分的处理方式、土地补偿费的使用方式等方面都存在差异。随着经济社会的发展，同一个地区涉及水利水电、城市建设和交通等多种建设项目的情况越来越多，各类项目执行的政策不同，农民获得的利益有差异，特别是移民个人直接获得的土地补偿费用较其他行业失地农民的低，这引起了征地矛盾突出，影响移民安置工作的顺利推进和社会稳定。②现行移民条例规定的土地补偿倍数已不满足实际需要。根据移民条例的规定，我国大中型水利水电工程建设征地补偿征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和为该耕地前3年平均亩产值的16倍。在实际执行过程中，大部分水利水电项目按16倍计算的土地补偿费用已不能满足移民安置工作的需要，基本上都需要通过增列生产安置措施补助费来解决；实际的土地补偿倍数超过16倍。例如，四川省选取的典型工程的实际土地补偿倍数在16.2~32.85之间，甚至有的达到49.52倍。③响应国家土地政策改革精神，推行“同地同价”。土地征收制度改革的主要途径是对必须征收为国有的土地参照市场价协商补偿标准和补偿方式，对可以不征收的农村集体建设用地，则按同地同价原则，执行与国有土地同等的价格。在土地征收过程中，也坚持要执行“同地同价”的原则，相同区域、相同性质和条件的土地应该具有同等价值；对被征地农民来说，同一区域、同样性质的土地获得的补偿费用和经济效益应该基本相同。但是，目前由于水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业不同，土地补偿标准和个人获得的直接经济效益的差异客观存在。为响应国家土地政策改革精神，推行“同地同价”政策，应进一步研究水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业征地土地补偿政策的有机衔接。（2）调整的可行性①具有政策依据。《移民条例》规定“土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准，因此根据实际安置需要提高补偿补助标准符合条例要求”。同时，党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，国家且正在从提高土地征收标准、保障农民公平收益等方面推进土地征收制度的全面改革。因此，提出水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策相互衔接、逐步并轨的调整思路是具有政策依据的。②符合移民意愿，有利于缓解矛盾。调整土地补偿补助标准，与其他建设征地政策衔接，符合广大移民群众诉求和多数地方政府意愿，切合客观工作实际，利于移民工作推行，也有利于缓解两项政策差异引起的矛盾。③部分地方已有实践，具有可鉴经验。对土地补偿费用不能使移民保持原有生活水平，或明显低于被征耕地相邻地段国家或市级其他重点建设项目标准的，重庆市允许适当提高土地两费标准，与其他行业征地补偿标准靠近；青海、浙江、福建等地已经基本将水利水电与其他行业征地政策相衔接，直接执行统一土地补偿政策。④国家相关改革正在推进，《移民条例》修订工作已启动。国家能源局、水利部已经安排对条例实施情况进行评估，正组织有关方面和专家开展相关调整论证工作；同时，专题开展了大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准及税费测算研究工作，提出了调整大中型水利水电工程建设征收耕地补偿标准与其他行业相衔接的思路。
3.调整方案的研究
依据现有国土政策和移民政策，在部分省（自治区、直辖市）两项政策衔接实践以及相关研究成果基础上，提出水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策相互衔接、逐步并轨的调整思路。以下以四川省为例，研究提出具体的调整方案。（1）调整范围对新建工程的土地补偿政策进行调整，在建和已建工程仍按原批准和实施的政策执行。（2）耕地年产值将目前大部分水利水电工程采用的按“就高不就低”原则执行国土部门公布产值的方式，调整为与城市建设、交通工程等其他行业完全衔接，直接采用公布产值的方式。省国土资源厅根据经济发展状况和物价上涨情况，会定期动态调整各地的统一年产值标准，或者对部分城市周边区域实施区片综合地价。这种完全衔接的操作方式已经有实践的案例，例如重庆、浙江、青海、福建、广东等地的水利水电行业和其他行业政策土地补偿政策已经完全衔接，采用的统一年产值或者区片综合地价已经协调一致；四川省内近年审批的毗河、小井沟等大型水利工程，以及大部分中型水利水电工程的耕地年产值采用公布的各乡标准。同时，完全与其他行业衔接的方式也有政策依据，也更有利于各行业的统一，也有利于缓解因水利水电行业与其他行业的建设征地土地补偿政策差异造成的矛盾。（3）土地补偿倍数对于土地补偿倍数的确定，建议与其他行业建设征地政策完全衔接，即按现行的《四川省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》（川办函〔2008〕73号）要求执行；同时，若省内统一的征地补偿政策进行调整，那么水利水电工程建设征地土地补偿倍数或者计算方法进行相应的衔接和调整。从四川省现行的政策看，土地补偿倍数是确定与各个集体经济组织的人均耕地标准挂钩的，征收耕地的土地补偿费按10倍计算，安置补助费人均耕地1亩及以上的按6倍计算，1亩以下的，按每个安置人口6倍计算；征用非耕地的土地补偿费和安置补助费按上述标准减半计算。（4）土地补偿费用的用途水利水电工程建设征地土地补偿费用的主要用途是对移民进行生产安置，生产安置资金平衡后，不足部分足额纳入概算，剩余部分由集体经济组织按相关程序使用。①对于资金平衡单元，建议新建大中型水利水电工程建设征地生产安置投资平衡分析以最小集体经济组织为单元进行平衡，对有参加社会养老保险方式的集体经济组织其参保人员的生产安置资金需平衡到个人。②对于资金平衡范围，建议新建大中型水利水电工程建设征地参与生产安置投资平衡的土地补偿费用范围，应以土地承包经营和使用权为基础，根据各项目计算生产安置移民任务采用的基础和移民安置标准综合确定。例如，对于以耕（园）地为主要收入来源、生产安置任务和安置标准均以人均耕（园）地为基础的项目，将集体所有的耕地、园地的土地补偿费和安置补助费纳入生产安置规划投资平衡范围，对于林地、草地等其他农用地的土地补偿费和安置补助费应支付给集体经济组织，由集体经济组织按规定使用。③对于不足部分的处理方式，经生产安置平衡分析后，对不足部分资金建议通过提高相应集体经济组织的土地补偿倍数解决，对超过国土法规定倍数上限的，则通过计列生产安置措施补助费纳入概算解决。（5）剩余资金的使用对生产安置资金平衡后剩余部分资金，建议按相关程序兑付给集体经济组织，由集体经济组织按相关程序确定资金使用和分配方案，报经县人民政府批准后使用（包括以货币形式兑付到户）。
4.利弊分析
（1）有利方面有利于缩小水利水电行业与其他行业建设征地土地补偿政策的差异，缓解因政策不一致造成的矛盾；有利于解决现行移民条例规定的土地补偿倍数不满足实际需要的问题；有利于“同地同价”政策的执行，推动我国土地制度改革。（2）不利方面较现行政策调整大，各方接受难度较大。将水利水电行业建设征地土地补偿政策与其他行业衔接一致，将库区耕地年产值由“库区执行统一产值”调整为“库区各乡执行不同产值”，土地补偿倍数由“耕地全库统一16倍”调整为“各集体经济组织以16倍为基础，倍数不同”。此调整方案与现行政策相比，耕地年产值和土地补偿倍数差异较大；而现行政策执行多年，各方已经适应现有政策的操作方式；对调整较大的新政策，各方均需要较长一段时间的适应，接受和适应难度可能较大。从库区执行“统一标准”调整为“多个标准”，可能引起本工程移民之间的攀比。将库区耕地年产值由“库区执行统一产值”调整为“库区各乡执行不同产值”，土地补偿倍数由“耕地全库统一16倍”调整为“各集体经济组织以16倍为基础，倍数不同”。从土地补偿标准看，实质上是从库区执行“统一标准”调整为“多个标准”，可能会引起本工程移民之间的攀比，需要地方政府加强政策宣传和解释工作。
三、结论与建议