农村流转土地的政策篇1
关键词土地流转;政策发展;效益;河南新密
土地是现代经济社会发展不可或缺的资源，随着国家宏观政策的调整，农村经济的进一步发展需要打破土地要素制约。在坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制和依法自愿有偿的原则下进行土地经营权合理流转，是破除制约、提高土地利用率和发展现代农业、推进农业结构调整的客观要求，是促进农业增效、农民增收的有效途径，是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果[1-3]。
1政策发展
历年来，中央对农村土地承包经营权流转问题一直高度重视。1984年中央1号文件首次提出允许农户经集体同意可以转包承包地给种田能手;1993年中央11号文件提出允许农户在承包期内转让土地使用权;1998年党的十五届三中全会的决定中提出“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行”;2001年中央18号文件系统地提出了土地承包经营权流转政策;2002年颁布的《农村土地承包法》把土地承包经营权流转政策上升为法律;2007年实施的《物权法》进一步完善了土地承包经营权流转的有关规定;党的十七大提出“按照依法、自愿、有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”，指明了土地承包经营权流转的方向;2008年10月12日党的十七届三中全会在保持土地承包经营权流转政策连续性的基础上，总结了近年来各地土地承包经营权流转的经验，在制定的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，再次提出“按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”;中发〔2009〕1号、〔2010〕1号文件都对土地承包经营权规范流转提出了新的要求。新密市最初的土地流转起源于1999年个别农户之间的小规模流转。随着党的支农惠农政策的实施和流转政策明朗，流转规模逐步扩大，流转形式也呈现多样化。截至2009底，该市耕地流转面积为4200hm2，涉及11个乡镇的72个行政村的1.75万农户，占耕地总面积3.41万hm2的12.3%。其中:转包933.33hm2，涉及农户4800户;出租3133.33hm2，涉及1.19万户;入股66.67hm2，涉及农户800户。流转后进行规模经营的面积为4133.33hm2，占耕地流转面积的98%。
2效益研究
近几年，新密市通过土地流转进行规模经营取得了显著的经济效益和社会效益。
(1)农村土地流转保持了农村土地承包关系的稳定。农村土地二轮延包后，多数农民一直进行着兼业经营。《农村土地承包法》的颁布和实施，赋予了农民长期而有保障的土地使用权，农民可以在不放弃土地承包使用权的前提下，通过土地经营权流转，从土地中解脱出来，从事第二、三产业。一部分农民成为工商企业法人，一部分农民成为职业工人，还有一部分农民长期离开家乡，成为经济发达地区的常年居住者。如该市大隗、超化等乡(镇)，工业比较发达，多数农民都在当地企业打工，把土地流转出去，既稳定了农户的承包经营权，又搞活了农村土地的使用权，稳定了农村土地承包关系[4]。
(2)促进农业生产结构调整，提高土地资源的使用效益。由于粮价上涨幅度远远低于农资上涨幅度，导致粮食生产效益不高[5-6]。为克服农业效益偏低，市场竞争力不足的问题，农业的增长方式开始向调整和优化结构、提高农业集约化水平、发展效益农业和规模农业的方向转变，农业逐步成为投资的新领域，专业大户、农民专业合作经济组织、农业龙头企业、工商企事业单位、科技人员等一些资金雄厚、经营能力强、技术水平高的组织或个人，纷纷进入农业领域创业开发，他们利用流转的土地种植高产优质粮食作物或蔬菜、花卉、苗圃、小杂果等经济作物，促进了农业生产结构的调整。如曲梁乡五虎庙村尖山田种湾村农户的37.33hm2土地流转给田种湾村村委，再由田种湾村委无偿转包给蔬菜种植大户，用于发展高山反季节蔬菜，获得收益高达7.5万元/hm2。曲梁乡沟刘村将土地流转给农民专业合作社、种植专业大户、技术能手等用于无公害蔬菜规模种植，既使农户增加收入，也使受让方取得较好的经济效益。
(3)促进农业基础设施建设，为旱涝保收奠定了基础。新密市属于粮食旱作区，人均耕地少，耕地承包到户后，农民无资金、无力量，又不愿投巨资建机井、水渠等基础设施，粮食基本上是靠天收，产量和收入无保证[7]。实行土地流转规模经营，从主观和客观上都使专业大户或组织积极投资配套完善农业基础设施，实现农业生产现代化。如新密市的大隗镇孙沟村、平陌镇刘沟村和曲梁乡的坡刘村蔬菜种植基地都安装配套了地埋输水管线、集雨节灌等设施;来集镇郭岗村农机合作社投巨资购置了大型农机具。
(4)农业综合开发初显成效，促进新密市农业产业化主导产业基地的快速发展。如位于大隗镇孙沟村的郑州群乐现代农业示范园区，利用流转的33.33hm2土地，建成了1个集蔬菜种植、试验示范、休闲观光为一体的综合性现代农业示范园区，园区现有日光温室106座、农民培训楼1幢，园区采取“公司+基地+农户”的运作模式，实行统一规划、统一建设、统一供种、统一技术指导、统一技术操作规程、统一销售的生产经营方式，通过规范化管理、标准化生产、一体化服务，保障蔬菜的产量，提高质量和效益，年产蔬菜1500t，产值达到1200万元，净利润500多万元，纯收入达到15万元/hm2以上。
(5)流转双方实现了“双赢”。土地流转使农户在获得流转收益的同时，又把自身解放出来从事第二、三产业。受让方利用流转的土地发展高效农业，也取得了可观的效益。如曲梁乡五虎庙村大部分农户，把28.13hm2土地出租用于林木、花卉、苗圃种植，年租金7500~9000元/hm2。土地租金和国家对耕地的各项补贴都全额及时发放给农户，当地不能外出打工的农民在苗圃基地从事除草、拔苗、移苗等工作，仅此项工作每个村民每年又可获得劳务收入8000元左右。受让方有比较丰富的林木种植经验和固定的销售渠道，种植受益颇丰。
3对策
为认真贯彻落实党的十七届三中全会提出的“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场”精神，规范土地流转行为，确保农村土地规范、有序流转和农村社会稳定，新密市建立了1个市级土地流转服务中心和袁庄、尖山等15个乡(镇)级土地流转服务站，目前已全部正式运行。服务中心(站)主要职能是宣传土地承包和流转方面的相关法律、法规和政策;做好土地流转信息收集登记与、承包经营权确认与收益评估;审核土地流转合同;开展土地流转合同鉴证和政策咨询，搞好土地流转合同管理，建立土地流转电子台账[8]。市乡2级服务体系的建立为该市农村土地流转供需双方搭建了平台。
为促进农村土地流转，各级政府都出台了相应的扶持政策，新密市也相继出台了《新密市人民政府办公室关于规范农村土地流转促进土地适度规模经营的意见》(新密政办〔2008〕16号)和《新密市人民政府关于农村土地承包经营权流转实施财政奖补激励政策的意见》(新密政〔2010〕12号)，加大对农村土地流转规模经营的财政扶持力度。主要表现在以下几方面:一是对通过土地流转进行规模经营的各类主体，给予信贷、用电等方面的优惠。二是利用流转土地进行集中连片规模经营面积在13.33hm2、流转价格7500元/hm2、流转期限在5年以上的单个经营主体，在郑州市政府奖补3000元/hm2的基础上再给予1500元/hm2奖补。三是对入股面积达到一定规模的土地股份合作社给予奖励。6.67hm2以上的奖励1万元;13.33hm2以上的，在郑州市奖励1万元的基础上再奖励5000元;33.33hm2以上的，在郑州市奖励3万元的基础上，再奖励1.5万元;66.67hm2以上的，在郑州市奖励5万元的基础上，再奖励2.5万元。四是对土地流转工作取得显著成绩的市土地流转服务中心、乡镇政府、街道办事处、行政村给予支持和奖励。
各级财政奖补激励政策的实施，将培育数目更多、规模更大、效益更好的经营主体，促进新密市农业的标准化、规模化、集约化和产业化，实现农村和谐、农业增效、农民增收。
4参考文献
[1]李瑞，刘兴姝.农村土地流转存在问题及对策研究[J].新西部:下半月，2010(6):75，84.
[2]刘晗.土地流转制度及其问题思考[J].现代商贸工业，2010，22(12):71-73.
[3]段鹏飞，秦芬.山西省农村土地流转现状与对策[J].广东农业科学，2010，37(6):314-315，322.
[4]韩宇.浅谈农村土地流转问题[J].管理观察，2010(14):231-232.
[5]薛伟芳.贵州省农村土地流转现状及对策思考[J].安顺学院学报，2009，11(6):59-61.
[6]傅冬华.关于当前农村土地问题的调查与思考[J].中共济南市委党校学报，2010(2):23-25.
农村流转土地的政策篇2
http://
关键词：土地流转；政策；演进
一、农村土地流转的内涵和意义
农村土地流转是在农村土地所有权以及农用地用途不变的前提下,土地承包者将土地使用权从承包经营权中分离出来并转移给其他农户或经营者的行为，其实质就是农村土地使用权的流转。
农村土地流转有利于促进农村土地资源在土地经营者之间的合理流动,有利于优化土地资源配置,实现土地的规模经营；有利于促进农村劳动力转移,促进我国城市化的发展；有利于促进农业结构的调整,加快农业产业化进程，并增加农民收入；有利于吸引各类社会资金投入到农业生产和农业的综合开发利用,促进农村经济的发展。回顾农村土地流转政策的演进历程，总结农地流转政策的成就与缺失，有利于完善土地流转的相关政策及农地制度未来的改革。
二、我国农村土地流转政策的演变
1.流转的开始，“允许转包”阶段:1984—1987年
1982年一月，中共中央第一次了关于三农问题的“一号文件”，高度评价了农村改革取得的巨大成果，充分肯定了家庭联产承包责任制，大力鼓励农民发展多种方式的经营，同时明确规定:社员向集体承包的土地，不得买卖、出租、转让或荒废，否则集体有权收回承包地；社员如果无力经营承包地，或者转为经营非农产业时，应当将承包地归还集体。1982年《宪法》第10条也明确规定“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其它方式非法转让土地”。因此，这个时期的农民在处理农地时只有两种合法选择：自己耕种或者归还集体。但是，部分农民不顾法律和政策的限制，依然进行农地的自发转包，这可以看作是农地流转的最初形态，带有自发、非正规、短期性和政策不明朗的特点。中共中央注意到农民转包农地的行为，在调查研究的基础上及时调整了土地政策。1984年的“一号文件”尽管依然规定承包地不准买卖或出租，但已经出现了明显的松动迹象，文件明确规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交由集体统一安排，也可以由社员自找对象协商转包”。这意味着社员对待承包地除了自己耕种与交还集体外，还多了一种选择，即在获得集体同意的前提下转包给他人，这是对农民群众自发转包行为的认可，也是党的正式文件中最早对农地流转问题作出规定。
20世纪80年代中期以后，乡镇企业在发达农业地区和大城市郊区勃兴，这些地区有大部分的农村劳动力“离土不离乡”，出现一部分农户舍不得放弃土地但又不好好种地、另一部分农民想多种地又得不到足够多地的状况，有关农地流转的政策再次提上议事日程。中央政治局于1987年1月22日通过了有关深化农村改革的五号文件，规定长期从事其它职业又不耕种土地的承包户，原则上应当解除与集体的承包合同，将承包地交还给集体；或者保留与集体的承包关系，经集体同意后将承包地转包给他人，这就将“允许转包”政策正式写入了党的文件。决议对土地转包中的一些具体事项也作出了相应规定，例如原承包户如果在承包期间改良了土地，转包时有权获得相应的价值补偿；承包户如果自己不耕种又不采取措施让别人耕种，即擅自弃耕抛荒，则会遭到经济处罚，集体甚至有权要求解除承包关系，强制收回其承包地。根据不同情况对承包户进行“补偿”或“处罚”，这明确显示了党中央鼓励土地转包的意思。
可以看出，这一阶段主要是党中央通过决议的形式，实现了农地政策由禁止转包到“允许转包”的历史性转变，但这一时期相关的法律并未做出相应的规定。自此以后，农民对农地进行转包现象逐渐增多，相关的国家法律与政府法规也将陆续出台。
2.流转的探索，“依法转让”阶段:1988—2000年
为了及时解决土地转包过程中发生的问题，有效规范土地转包的程序，切实保障农民土地流转的权益，国家连续出台了系列相关法律法规，并且正式将“依法转让”的条款载入了宪法。
1988年4月12日，七届全国人大一次会议完成了对1982年《宪法》的首次修改，修正案规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”它区分了土地的所有权与使用权，并且进行了灵活处理:在土地所有权方面依然毫不动摇地坚持土地公有制，所以保留了任何组织或个人不得侵占或买卖土地的规定；但在土地使用权方面出现了明显的变化，主要体现在废除了有关土地出租的禁令，新增了土地使用权可以依法转让的条款，这就为土地流转奠定了宪法基础。这一宪法修正，为土地流转从理论走进实践奠定了法律依据。与宪法的修改相呼应，同年年底召开的七届全国人大常委会五次会议对《土地管理法》也进行了首次修改，这次修改废除了“禁止出租土地”的规定，明确指出即国家所有与集体所有的土地使用权都可以依法转让。《宪法》与《土地管理法》的相继修改，不仅消除了土地转包的法律障碍，而且为农地流转提供了法律依据。
随着社会主义市场经济体制的确立，农村土地流转也逐渐纳入与社会主义市场经济体制相适应的轨道，农地依法有偿转让获得了社会各界的认可。1993年11月5日，党中央、国务院颁布了当年的十一号文件，规定在符合“三个前提”(不改变土地集体所有制、不改变土地的农业用途、经发包方的同意)的情况下，允许“依法有偿转让”土地的使用权。一周后党的十四届三中全会召开，正式通过了关于建立社会主义市场经济体制的决议，其中第三十一条就肯定了“依法有偿转让”土地使用权的做法，并且列举了转包与入股两种发展规模经营的具体形式。从“允许转包”到“解禁出租”再到“承认入股”，土地资源优化配置的方式不断增多，农地流转的形式也渐趋多元化。
为了贯彻1993年十一号文件的精神，于1994年底形成了有关土地承包关系的具体意见，要求建立农地承包经营权流转机制。该意见于1995年3月获得国务院的正式批转，成为后来深化农村经济体制改革的重要指针，其中有几点尤其值得注意:一是除了重申农地流转的前提外，又特别规定保护实际耕地者的利益与严禁擅自将耕地变为非耕地，以落实保护耕地的基本国策与重视粮食安全的发展战略；二是增加了农地流转的具体形式，除了肯定之前的转包与入股外，还列举了转让与互换等方式；三是既赋予流转双方就流转形式与经济补偿等事项进行自由协商的权利，又作出了一些约束性的规定，如要求发包方与农业承包合同管理机关对流转合同进行备案，以掌握当地农地流转的数据资料；还要求各地限定土地流转费用的最高限额，以遏制虚抬流转价格的恶性竞争行为。该通知比较清晰地界定了农地流转的内涵与形式，是第一份正式使用“土地流转”措辞的文件。
针对有的地方第一轮土地承包期后没有及时开展延长土地承包期的工作，有的地方以各种名义随意改变土地承包关系，强行收回或部分收回农民的承包地，有的地方违背农民意愿，强行推行土地规模经营等问题，党中央和国务院于1998年1月24日联合颁发了关于年度农业和农村工作的意见，强调“实行土地适度规模经营必须坚持具备条件和群众自愿，不许强制”，以保障承包户在农地流转中的自主权，维护农民群众的土地权益。1998年8月29日，九届全国人大常委会四次会议在时隔十年之后再次修订《土地管理法》，尽管全篇没有出现“土地流转”的说法，但在总则中直接地提出“土地使用权可以依法转让”，并且增加了规范转让行为与惩治非法转让行径的详细规定。但是，它限制了非农村集体组织成员受让该组织的农地承包经营权，后来的法律法规也未见松动，在某种程度上造成了农地流转的封闭性。1998年10月14日，党的十五届三中全会决议要求“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”继续强调“依法”流转。1999年5月6日，国务院办公厅发出通知，要求坚决查处土地使用权非法转让和农民集体土地非法交易的行为。
可以说，从1988年到2000年这十多年间，除了中央决议的持续推进外，《宪法》与《土地管理法》也相继进行修订，使土地流转步入了于法有据有法可依的轨道。
3.“规范流转”阶段:2001年至今2001年12月30日，中央颁发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，这是党的历史上第一份专门关于农地流转工作的通知，标志着农地流转政策进入规范化的新阶段。
2002年8月29日，九届全国人大常委会二十九次会议审议通过了专门的《农村土地承包法》，其中第十六条承认了承包方享有农地流转的权利，第三十四条进一步肯定了承包方是农地流转的主体，有权依法自主决定承包地是否流转以及采取何种方式进行流转，第三十七条则规定了流转合同必须涵盖的条款。当然，该法依然存在诸多不足，特别是对农地流转的方式进行了较为严格的限制，未能确认农地承包经营权的物权属性，所以极大地影响了农地的自由流转。2005年1月19日，农业部专门了《农村土地承包经营权流转管理办法》，就流转当事人、流转方式、流转合同与流转管理等作出了具体的规定，为农地流转提供了较为完整的实施细则。从此农村土地承包经营权流转进入规范和法律轨道。
2007年3月16日，十届全国人大五次会议在酝酿多年后审议通过了《物权法》，首次将农地承包经营权确定为物权，解决了法律上对农地承包经营权性质模糊不清的情况，是立法史上的一大进步。但是，《物权法》对于农地承包经营权流转的物权化并不彻底，主要表现在流转登记规则的前后矛盾、多种流转方式的缺失以及流转范围的相对封闭等。因此，虽然农地承包经营权被明确为物权，但目前农地流转仍旧只能依循《农村土地承包法》的规定。2008年10月12日，党的十七届三中全会回顾了三十年农村改革发展的历程，通过了关于推进农村改革发展的决议，关于农地流转再次引起各界的关注，其中最重要的是为农地流转划定了三个底线，即“三个不得”：“不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。针对农地流转滋生了一系列矛盾甚至引发群体性事件的情况，2008年以来的“一号文件”反复强调做好相关管理与服务工作，如2008年的“一号文件”要求加强农地流转的中介服务工作，强化土地流转合同的制度建设；2009年的“一号文件”则鼓励发展农地流转的专业化服务组织，做好信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订与纠纷调处等服务工作；2010年与2012年的“一号文件”都要求加强对农地流转的引导、管理与服务工作，完善相关纠纷的调解与仲裁制度，以化解农地流转中的矛盾，消除群体性事件的隐患，构建和谐新农村。
总之，进入新世纪以来，在不断总结农地流转实践经验的基础上，相关部门逐渐完善了农地流转的法律法规与实施细则。各级政府也顺应市场经济发展的要求，逐渐转变自身在农地流转中的角色，尽量减少微观层面的行政干预，日益重视宏观领域的管理服务，努力营造农地流转的健康环境，积极构建农地流转的强大平台。
三、深化土地流转的政策建议
目前，涉及农村土地流转相关法律法规还存在自相矛盾之处，需进一步修订完善。在30年的农村承包权市场发育中，关于农地承包权流转问题，为防止地方和基层误读中央政策，借机侵犯农民承包经营权，消弱农民的承包土地收益权，提出如下政策建议：
1.落实农民土地承包权长久不变，是保证农地流转的制度前提
中共十七届三中全会提出农村土地承包关系长久不变，具有重要政治经济意义，它有助于制约地方政府和基层组织借承包期和发包权动农民的承包地，稳定农民对土地的预期。土地承包关系的长久话，是进行土地流转的前提，必须在制度上尽快落实：第一，着手修改《土地承包法》和《物权法》，将现行的农地承包期改为“长久不变”。第二，明确集体土地所有权的主体、边界，并明确权发证，以保护集体土地的所有权。第三，进行以地块（而非农户）为单位的农村土地确权、发证试点。
2.完善农民土地承包权权能，切实保护土地流转中承包农户的主体地位
⑴在推进土地流转中，坚持农户是土地流转的主体。2001年中央18号文件明确强调，农地承包权流转的主体是承包农户。之所以强调这是农地流转的前提，是因为《农村承包法》已经赋予承包农户长期有保障的土地使用权。土地的流转权是这个权利约束中最重要的权利，只有坚持农户土地流转的主体地位，才能形成稳定有序的承包权流转市场，才能保护土地承包者的权益，又能稳定承租户的投资预期和合约关系。
⑵必须由农户与土地转包者签订合同。既然土地承包权属于农户，中共十七届三中全会提出，要完善农地承包权的权能，充分保障农民承包地的占有、使用、收益等权利，而产权权能中最重要的两项权能就是使用主体的排他权和转让权，赋予农民排他性的转让权，是完善农民农民土地承包权权能的最重要内容。而土地流转中排他性的最主要体现就是，土地的流转必须要由承包农户与土地接包着直接签订合同，村委会及乡镇府不可为了土地流转的便利替代承包农户与接包着签订合同。
3.建立土地承包权流转市场，促进土地承包权规范流转
进行农村土地承包权流转市场试点。试行以区县或镇为单位，建立农村承包地流转交易平台（交易机构），制定交易规则。建立第三方、有土地评估经验和能力、有独立资质的土地评估机构。允许除农户以外的其他组织，包括合作社、农产品营销户、农业企业等经营农业。但对在农地上从事非农经营，变相囤积土地或土地投机的行为要依法处罚。
http://
参考文献
[1]中共中央.一九八二年一月一日全国农村工作会议纪要[Z].中发(1982)1号．
[2]蒋省三等.中国土地制度改革:政策演进与地方实施[m].上海:上海三联书店，2010.29．
[3]中共中央.把农村改革引向深入[Z].中发[1987]5号．
[4]中共中央、国务院.关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施[Z].中发[1993]11号．
[5]中共中央．关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定[Z].中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过，1993－11－14．
[6]国务院.批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知[Z].国发[1995]7号．
[7]中共中央、国务院.关于一九九八年农业和农村工作的意见[Z].中发[1998]2号．
[8]中共中央.关于农业和农村工作若干重大问题的决定[Z].中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过，1998－10－14．
[9]中共中央．关于做好农户承包地使用权流转工作的通知[Z].中发[2001]18号．
[10]韩俊等.破解三农难题——30年农村改革与发展[m].北京:中国发展出版社，2008:51．
[11]中共中央.关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[Z]．中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过，2008－10－12.
农村流转土地的政策篇3
关键词：土地流转互动模型政策执行
作者简介：侯伟（1985―）男，四川旺苍人，硕士研究生。主要从事公共关系与CiS研究；马成祥（1984―）男，青海互助县人，人事业务经理。研究方向：人力资源管理与开发，城市规划与城市管理。
一、土地流转的意义
土地流转，通俗地说就是土地转让，是在家庭承包制的制度框架下，拥有农地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户、农业生产大户、农村经济组织或龙头企业，从而获得土地使用权流转价格的一种特定经济行为。在这个过程中，农户保留农地承包权，转让农地使用权。
对于土地流转，有学者认为“通过流转增加农民收入的稳定性，使土地流向种田能手，把土地集中起来开展规模经营、集约化经营，提高农地的产出效率，促进农业向龙头企业发展”。也有学者认为“这一认识与我国实际不完全相符。尽管家庭联产承包经营制存在着土地细碎化、分散经营等局限性，但其优势也较为明显。”1在家庭承包经营条件下，农民种自己的地，为自己干活，生产积极性较高。笔者认为：我国是否能进行农村土地流转，开展规模经营，是一个因地制宜的问题。笔者对青海省海东地区进行走访调差发现，不论是该地区川水地区，还是潜山地区，其由于地理环境的限制，即使土地流转到种田大户手中，也不具备机械化生产和规模经营的条件。相反，在一些平原地区的农村，只要农产品价格与成本合适，也可以进行以村为单位组织起机械化生产和规模生产。因此，否能进行农村土地流转，开展规模经营，是一个因地制宜的问题，不能成为政策执行者的目的。
我国农村土地流转首先是为了保障不想种地农民的利益。我国的工业化、城市化进程推动了农民与土地分离，大量的农村劳动力脱离了农业生产进入了工业生产和服务行业。一般而言，打工收入高于农业生产收入，当农民能够在城镇立足时，农民会选择脱离农业生产，从而需要将承包的土地转给他人耕种，流转的对象通常是自己的亲朋好友。但进城农民不在我国城镇社会保障体系的范围内，几乎丧失了抗风险能力，承包地是他们最后的生活保障。因此，在不放弃承包地的情况下将土地经营权转给他人是进城农民的最优选择。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现，该村原本是一个典型的农业型村庄，截止2010年1月，该村一队、五队共有农户141户，随着经济、社会的发展，一队、五队有31户农户以家庭为单位，外出内地进行“兰州拉面”生意，不在进行农业生产。有26户农户以家庭为单位进行农家乐生意，不在进行农业生产。剩下的农户中有10多户已脱离了农业生产进行着其他副业。笔者调查发现，这些脱离了农业生产农户的土地，基本上是在不放弃承包地的情况下将土地经营权转流转给了还在从事农业生产的农户。
同时，土地流转也是为了满足想种地农民的需要。20世纪80年代初，我国农村按照平均分配的原则，以当时农户人口数量为依据进行了土地承包。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村调差发现，该村在80年代末进行了一次土地分配调整后，近二十多年都没有进行耕地分配调整，二十年来农户的人口数量和结构发生了较大的变化，不论家庭人口如何变化，耕地的量并为因人口而变化。但是通过土地流转，可以使一些想种田的农户多一些土地耕种，并提高产出的机会。同时，也把不想种地的农民从承包地上解放出来安心从事非农业生产。这样就充分、有效地利用了稀缺的耕地资源。
综上所述，笔者认为农村土地流转的最终目的，是因地制宜，保障农民权益，实现土地资源的优化配置，促进农村经济的发展，提高我国农业生产的能力。
二、我国农村土地流转政策执行的现状
1、我国农村土地流转的现状
总体上讲，我国农村土地流转还处于探索阶段，流转范围狭窄，规模较小；流转途径单一，以转包为主，程序简单，流转行为缺乏规范。我国农村土地流转存在以下几个特点：
（1）地方政府土地流转配套政策不够完善
2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定指出，“按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”2在这一政策指导下，我国农村土地流转快速在全国范围内进一步推广开来。但作为政策执行基本单位的地方政府却没有配套的土地流转政策，土地流转缺乏规划。以湖北省为例，在湖北省县级政府中仅有监利、来凤、竹山、京山等县级政府出台了土地流转的相关政策，但都没有具体的政策执行方案。
（2）土地流转市场机制不够健全
现阶段我国土地流转行为有自发流转和通过土地流转中介组织进行流转两种。土地流转的转出方一般是缺乏男性劳动力、家庭成员外出务工或经商的农户。而转入方一般是转出方的亲戚、朋友或邻居，以及同村的农业大户。目前我国农村土地流转市场整体发育程度较低，流转机制尚未建立，流转行为具有自发性、无序性和盲目性的特点，流转双方缺乏信息沟通，流转过程以亲友关系作为信用保障，难以建立起完善的市场机制。而现阶段的土地流转中介组织与农户之间供给与需求的信息不对称，导致流转成本过高，也无法满足农业大户对土地的需求。
（3）土地流转过程缺乏规范化
我国农村土地流转过程缺乏规范化体现在两个方面：一是土地流转收益货币化程度较低。笔者对青海省海东地区互助县高寨镇中村的调查走访中发现，几乎所有需支付土地流转收益的基本上以实物的形式支付，并且只有口头协定。这种以实物来支付流转收益的情况多发生在亲朋好友之间，缺乏明晰的价格体系和支付标准，不利于土地流转市场的形成。这种非货币化的流转降低了土地流转的收益，压抑了农民参与土地流转的积极性。二是流转中合同签订率较低。土地流转过程中有相当多的一部分参与土地流转的双方通过口头订立合同，而没有书面形式的合同签订；或者订立的土地流转合同条款不齐，也未进行签证和公证。土地流转缺乏正式书面合同的约束，随意性和不稳定性强，双方权利义务以及违约责任等缺乏明确具体的规定，其结果是流转双方的利益均得不到充分保障。例如，在一项以四川省南充市进行的土地流转情况调查中，在参与流转的325户农户中，通过口头协议短期流转土地的农户有273户，占84％。通过签订台同流转土地的农户有52户，占16％。3具体的数据如下表所示：
■
2、我国农村土地流转政策执行的困境
（1）农民受教育水平较低导致土地流转政策宣传的困境
“受教育程度愈高，对民主的要求就愈强烈。”4傅广宛教授通过对文化程度与公共政策关注度之间的线性关系进行实证研究发现：“学历与关注度之间存在着高度正相关关系。”5我国农村人口受教育程度普遍偏低。利用2005年1%人口抽样调查微观数据，16岁及以上农村劳动力中，51%的人仅受过小学及以下教育，41%的人受过初中教育，8%的人受过高中教育，仅有不到1%的人受过大专及以上教育。6由于受教育程度较低，农民对土地流转政策关注度不高，这给土地流转政策宣传造成较大的困难。农民不关心政策，在不了解土地流转政策的情况下盲目进行土地流转，也给土地流转政策执行造成一定的混乱。
（2）土地流转过程缺乏规范化导致管理的困境
近些年，由于农民种地的经济效益低，大量的农村劳动力外出务工，不少农民无偿转出土地。土地流转过程中“口头协议较多，书面协议较少；短期协议较多，长期协议较少；私下流转较多，按规定和程序流转较少。”7农地流转过程操作失范，为日后的纠纷埋下隐患。据农业部处统计，2004年1至10月份受理农民土地问题6937件次，占总量的51.2%，比去年同期增长4倍。其中，土地承包类占53%，土地流转类占8%，土地征用类占39%。8这些土地流转中产生的纠纷，绝大多数是由于土地流转过程中缺乏规范化引发的。土地流转过程缺乏规范化给政策执行过程中的管理和协调造成了阻碍，增加了政策执行的成本。
（3）信息不对称导致协调和监督的困境
土地流转信息在转出方、转入方和政府之间进行流通。但是土地流转信息在三方的沟通渠道十分狭窄，三方都难以及时获取所需要的信息。一方面土地的转入方和转出方获取市场供求信息的渠道十分狭窄，双方只能盲目地搜寻交易对象，常常出现“买方”找不到“卖方”，“卖方”也找不到“买方”的现象，土地流转的效率十分低下。另一方面，政府和农户之间信息沟通渠道也并不十分畅通。政府不能及时把土地流转政策传达给农户，农户也不能及时将需求信息反馈给政府，政府的土地流转政策目标与农户的微观土地流转行动难以协调一致。同时，由于信息不对称，地方政府官员和乡镇干部在流转过程中的寻租行为也不能得到有效的监督。这些都给土地流转政策执行也造成了阻碍。
（4）政策执行中流转主体的地位不受尊重
我国《土地承包法》第34条规定：“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。”这就意味着土地流转必须建立在农户自愿的基础上。但是在政策执行过程中，有些基层政府或村集体组织违背农民意愿，随意改变土地承包关系．强迫推行土地流转。一些乡镇干部及村委会基层干部随意变更，甚至撒消农户的承包合同，强迫承包户集中流转以集中土地搞招商引资，非法改变土地的用途，严重损害了农民的利益。使农民对土地流转政策产生抵触情绪，不利于土地流转政策的执行。
三、互动模型视角下土地流转政策执行的影响因素分析
1、麦克拉夫林互动模型
为了解决政策执行过程中，不同的要素是怎样互动和调适的问题，美国学者麦克拉夫林（m.mclaughlin）于1976年在其代表作《互相调适的政策执行》中提出了政策执行的互动模型。他认为：政策执行过程本质上就是政策执行者与受影响者之间就目标或手段进行相互调适的过程，政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与政策影响者之间行为调适的程度。互动模型具体内容包括：（1）政策执行者与政策影响者之间在需求与观点上可能会存在着不一致，但基于双方在政策上的利益关系，双方必须做出让步和妥协，寻求一个双方都能够接受的政策执行方式。（2）由于政策执行者的目标与手段均富有弹性，它们可以依据环境因素和政策接受者的需求与观点的改变而改变。（3）政策执行者与政策影响者之间的相互调适的过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。（4）政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上，以左右政策执行者的利益、价值与观点。
在政策执行的调适模型中，政策执行者一方和接受政策实施影响的一方发生互动，这两份中都存在一些可以进行互相调适的不分。政策执行的过程就是寻找双方都能接受的调适策略的过程。双方调适的结果，有作为反馈对制定的政策产生作用。麦克拉夫林最后得出结论：“成功的政策方案有赖于成功的政策执行过程，而成功的政策执行过程则有赖于成功的相互调适过程。”9
2、土地流转政策执行的影响因素分析
（1）政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异
在土地流转政策执行过程中，政策执行者（地方政府）与政策接受者（农户）之间的需求和观点存在较大的差异。就目前我国的实际情况看，政策执行者的政策目标通常是：“加快土地流转速度，实现规模经营”。在这一政策目标的引导下，就难免会出现强迫农民交出土地参与土地流转的现象，违背了土地流转政策的初衷。10而政策接受的目标通常是满足自己对耕地的需求（转入方）或在保障自己承包地的前提下安心从事非农业生产的需求（转出方），总的来说是保障自己生存和发展的合法权益。政策执行者与政策接受者在需求与观点上的差异是政策执行过程中产生冲突的根本原因。如何消除这个差异，是政策执行者必须面对的问题。这就需要政策执行者在政策执行中充分考虑到政策接受者的需求，根据政策接受者的需求来调整政策目标和政策执行方式，并积极与政策接受者进行沟通，通过各种方式向政策接受者宣传、解释政策，这样才能避免冲突，减少政策执行的阻力。
（2）环境因素和农民需求的变化
我国幅员辽阔，地质条件复杂，政治、经济、文化呈现东西差异和南北差异，环境因素是政策执行者必须考虑的问题之一，不同的环境下农民的需求也不尽相同。在土地流转政策执行过程中，政策执行者必须根据当地的经济条件、地域文化和地质类型来调整政策目标和政策执行方式。例如在非农业收入占收入比重较大的农村地区，农民对土地的依赖程度较小，政府在政策执行中可以加快土地流转速度，使土地集中到种田大户手中。在这种情况下，政策执行者是以实现规模经营作为政策目标的。但在农业收入占收入比重较大的农村地区这样的政策目标执行起来收到的阻力就比较大。实际上我国地方政府在土地流转政策执行过程中目标和手段都过于单一，缺乏弹性。大部分地方政府都以“加快流转速度，实现规模经营”和实现政绩为目标，执行手段一般也以行政命令为主，难以适应我国复杂多变的环境，也难以满足农民的需求。
（3）平等的沟通
成功的政策执行有赖于政策执行者与政策影响者之间的相互调适，这个过程并非传统的“上令下行”的单向信息流程，而是一个双向的信息交流过程，政策执行者与政策接受者双方在相互调适过程中处于平等的地位。但就我国的实际情况来看，我国的土地流转政策执行模式还是传统“上令下行”的模式，政府出台政策，农民自发流转，缺乏双向的信息交流，政府与农民双方也不处于平等地位，被动的接受政策给自己带来的效果。这样使得农民的需求无法及时传达给地方政府，地方政府的政策意图也不能有效地传达给农民，使政策执行的效果大打折扣。农户间的流转纠纷在农村税费改革政策实施之后激增，主要原因是农地流转过程操作失范，为日后的纠纷埋下隐患。“2004年以来，在130起农村群体性突发事件中，有87起是由土地问题引发的，占总数的67%。”11而这些产生的根本原因，就是缺乏平等的沟通。
（4）有效的民意反馈机制
目前我国土地流转政策执行过程中，民意反馈以和上访为主。土地流转听证制度缺失，反馈途径单一，反馈的问题通常得不到解决甚至没有音讯。农民的利益、价值与观点无法反馈到政策上，更无法左右政策执行者的利益、价值与观点。同时，由于民意反馈机制的缺失，政府的公权力没有得到有效的制约，容易出现权力寻租行为。这些因素都会影响政策执行的效率。
四、基于互动模型下完善我国土地流转政策执行途径
1、健全土地流转市场体系
土地流转市场的不健全，严重影响了土地流转政策的有效实施，并且容易引发土地纠纷，严重损害农民利益。因此必须要加大对土地流转市场的建设力度，使土地流转过程规范化。完善土地产权制度是完善土地流转市场的重要前提条件。首先，从法规政策上赋予农民长期稳定的土地承包经营权；其次，科学地界定土地产权主体权力和义务的范围；同时，严格限制土地使用权，防止产权主体权益收到损害。健全土地流转市场体系还需要规范土地流转过程。这就需要提高农民法律意识，规范土地流转程序：首先在双方平等协商并达成一致的基础上，统一签订书面合同；其次还要规范土地流转合同并加强对土地流转的监管。最后还要完善土地流转服务体系，包括建立土地流转服务中心和建立地价评估机制等。
2、拓宽和畅通公民参与土地流转政策的渠道
拓宽公民参与渠道有利于提高政策的科学性和合理性，从而能确保政策得到更有效的执行。要拓宽农民参与土地流转政策的渠道，首先要建立和实施土地流转听证制度，使农民需求得到及时和有效的反映。其次，完善制度，通过一定的制度安排改变制度原有的形式主义的缺陷，使农民能通过反映其困难和需求。再次，加强民间组织建设，努力实现政府与民间组织的有效沟通、平等对话，维护其自身存在的优势和独立性。除了完善制度性渠道，还应努力通过增强网络信息基础设施建设、推行电子政府等方式完善互联网络等非制度参与渠道。
3、因地制宜地制定政策目标和执行方式
学者孟勤国等在《中国农村土地流转问题研究》中提出，农业规模经营要符合一定的前提条件：“（1）规模经营要适应生产力发展的要求；（2）规模经营要适应土地状况；（3）规模经营要适应农民对土地的依赖程度；（4）规模经营要适应农业技术人员的状况。”这一观点对地方政府制定政策目标具很重要的参考价值。同样政策执行方式也要因地制宜，注重农民的合作意愿，在执行过程中面向农民加强对政策的解释和宣传，积极听取农民意见并及时调整政策执行方式，这样才能保障土地流转政策执行的效率和效果。
4、加强土地流转政策执行的透明度
近年来，以土地流转为由进行违规占地的现象日益突出，土地纠纷愈演愈烈，严重损害了农民权益。加强土地流转政策执行的透明度显得愈加重要。这就要求地方政府将政策执行各个环节的细节进行公示，建立健全监督机制，实现农民参与型的策执行监督，防止权力寻租行为。
5、积极探索土地流转过程中农村社会保障制度的建设
土地是我国农民最基本的生活保障，在土地流转过程中，如何降低农民对土地的依赖程度，健全农村社会保障制度，是一个迫切需要解决的问题。目前我国尚未形成统一的城乡社会保障体系，户籍制度和就业制度等与土地流转相关配套制度也尚未健全，尚未形成进行大规模土地流转的制度基础和社会环境。在此情况下，土地流转政策执行不可过于强硬冒进，要平稳有序地推广，并在推广过程中积极探索农村社会保障制度的建设，切实保障农民权益。
总之：进行农村土地流转，在于因地制宜的优化农村土地资源配置，提高农民的生活水平，增加农民的收入，促进农村经济和农业生产的双发展。在执行土地流转政策的过程中要积极稳妥的建立健全各项配套措施，寻找一个政策执行者与政策接受者互相调适，双方都能接受的政策目标和政策执行模式，以实现土地流转政策执行到位。
参考文献：
［1］宁骚:公共政策学［m］．北京：高等教育出版社，2003．
［2]陈信桂．对农村土地流转制度的几点思考［J］．法制与经济，2009(5)．
［3］吕子臣．浅析农地流转的制约因素及对策[J]．农村经营管理，2007(11)．
［4］陈涛．略论土地承包经营权流转制度[J]．法制在线，2009(7)．
［5］钟威．农村土地流转制度的法律思考[J]．法制与社会，2009(6)．
［6］康雄华．农户农地流转决策影响因素分析――以湖北省典型区域为例[J]．安徽农业科学，2007(13)．
注释：
【1】孟勤国等．中国农村土地流转问题研究［m］．北京：法律出版社，2009：47．
【2】中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［m］．北京：北京人民出版社，2008：11．
【3】数据来源于：唐文金．农户土地流转意愿与行为研究［m］．北京：中国经济出版社，2008．
【4】[美]阿尔温・托夫勒.权力的转移［m］．北京.中央党校出版社，1991，232．
【5】傅广宛等．公共政策制定与公民的关注度――来自武汉的调研报告[J]．中州学刊，2006(6)．
【6】蔡．中国人口与劳动问题报告no．0［m］．北京：社会科学文献出版社，2009：6．
【7】韩冰华：论农地流转的障碍性因素［J］．商业时代，2005(15)：12-14．
【8】白呈明：农村土地纠纷状况及其特征［J］．调研世界，2006(11)：15．
【9】张金马主编：公共政策分析［m］．北京：人民出版社，2003：391．
农村流转土地的政策篇4
论文摘要:平稳有序地流转土地承包经营权解放了农村生产力，促进了农村繁荣、农业增效和农民增收。文章分析了当前我国在推进农村土地流转过程中存在的主要问题，并从制定政策措施、完善市场体系、健全管理机构和财政政策等方面提出了对策。
农村土地承包经营权流转是家庭承包经营制度的完善和发展，是构建现代农业模式，实现产业结构调整的客观需要。近年来，随着工业化、城镇化不断推进，农村二、三产业加快发展，农村劳动力大量转移，农村土地流转趋于加快，规模逐年扩大，呈现出了经营主体多元化、流转形式多样化、利益关系复杂化的发展局面。在新的形势下，如何促进农村土地流转的健康发展，是值得我们思考和研究的问题。
1、当前农村土地承包经营权流转中存在的问题
我国农村土地承包经营权流转，反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体是健康、有效的，但也存在一些不容忽视的问题。
1.1政策措施不完善
首先，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，迫切需要地方政府出台相关的具体措施，加强管理和服务，但目前除中央出台的宏观政策外，各地区尚未制定出台指导土地流转的具体政策措施，土地流转缺乏政策的引导和规范，制约了农村土地的流转。
其次，对土地流转的支持不到位。www.133229.Com农业生产投入大、周期长、风险高，收效慢，对大资本缺乏吸引力，而中小投资又往往受制于资金技术等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我国许多地方的农民流转意愿不强，宁愿抛荒土地也不愿流转，从目前的实际来看，各级政府尚未出台针对流转农民和流人种田大户、专业合作社和企业公司的具体支持政策，严重制约了农村土地的流转。
1.2管理机制不健全
土地流转市场尚未形成，转出转人之间缺乏足够的信息联系，阻碍着土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。转包费、租赁费缺乏科学依据，没有与之相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构。农村土地流转服务机构处于空缺状态，致使土地承包经营权流转信息网络无法建立，土地流转供求信息不能及时有效沟通，而且二轮土地承包的一些遗留问题也得不到及时处理，不少地方存在着农村土地承包经营权落实不到户，承包合同签订不到户、不规范、承包经营权证书发放不到位、流转合同不规范等问题。
1.3流转运作不规范
现在农户之间的土地流转多是口头协议，未通过签订流转合同来规范流转双方的权利和义务，即使签订合同也存在手续不规范、条款不完备等问题，土地流转登记管理难度大，特别是农户以口头协商流转的土地，县、乡农村土地承包管理部门难以掌控，更无法登记备案。由于口头合同稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且也为以后产生不必要的纠纷留下了隐患。同时口头协议的随意性也造成接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投人，积极性不高，不利于农业的长远发展。
1.4服务保障措施不到位
首先，我国农村的社会保障机制尚未形成，土地对农民来说仍具有十分重要的社会保障和就业功能，这就决定了农民不肯轻易离开土地。加之我国大部分城镇化和县域经济发展仍较滞后，二、三产业接纳农村劳动力的能力有限，许多农户仍靠种地维持生计，不敢也不能放弃土地承包经营权，土地流转只能是小规模和短期流转，影响了土地资源的优化配置和使用效率的提高。其次，土地流转服务缺位。绝大多数乡镇、村尚未成立土地流转的服务机构，缺乏合理的引导和组织，没有真正建立起资产评估、委托、法律咨询、信息服务、流转中介等服务机构，供求双方很难找到一个合理的交易平台。
1.5流转违法现象时有发生
少数地方的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，不顾客观实际，盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转。有的地区为了片面地追求农业规模经营和村集体经济发展，随便改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，严重影响了农民正常的生产和生活;有的地方为了降低开发成本，更多地招商引资，借土地流转之名，随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间，低价出让土地经营权。这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经济制度。
2、促进农村土地承包经营权流转的对策
土地承包经营权流转是一项复杂的、政策性很强的工作，事关农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定大局。因此，要促进农村土地的流转，加快现代农业建设步伐，就必须要明确思路，抓住影响土地流转的关键环节和问题，突出重点，积极推进，确保农村土地流转的顺利进行。
2.1深化思想认识，确保“五个坚持”
一是坚持稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。二是坚持尊重农户的土地流转主体地位。尊重农户的选择，流转与否、采取何种方式流转、流转价格如何确定，要由农户来决定。要按照依法、自愿、有偿的原则引导农户流转土地承包经营权，不能强迫农民进人土地承包经营权流转市场。三是坚持农村土地流传中“三个不得”原则。土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，侵犯农村集体利益;农地只能农用，不能搞非农建设和开发;受让方和农村基层组织不能以任何借口强迫流转或者压低租金价格，侵犯农民的合法利益。四是坚持因地制宜。土地使用权的流转不能搞一刀切、一个模式，在条件尚不具备的地区，应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地产出率。而在一些经济相对发达地区，农民从事非农生产的机会多且能获得较稳定的收人，应鼓励其进行土地流转。五是坚持管理、规范、有序。要切实加强对土地流转的管理指导，建立健全流转制度，强化流转信息服务，规范流转合同并加强管理，及时调节流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。
2.2抓紧出台制定促进土地流转的政策措施
各省要结合实际，尽快制定出台土地承包经营权流转实施意见，明确农村土地流转的指导思想、总体目标、基本原则以及加快农村土地流转、推进规模经营、提高土地经营效益等方面的政策措施，指导和规范农村的土地流转，加强管理和服务，使土地流转有法可依。同时，各级政府和各级部门要尽快制定出台支持土地流转的具体措施，对土地流出的农民进行奖励，做好各种保障服务，解除农民的后顾之忧，提高流转意愿;加大对种田大户、专业合作社和一些龙头企业的扶持力度，提高他们的投资意愿，推动规模经营;建立健全土地流转的服务机构，不断完善服务措施，规范农村土地流转。
2.3切实解决好农村土地二轮承包遗留问题
稳定农村土地承包关系，把农民土地承包经营权长久不变的政策落到实处。按照有关法律和政策要求，二轮承包时签订的耕地承包合同，承包期限不达30年的，要补签到30年;对尚未签订农村土地承包合同或合同签订不规范的，要补签或重新签订规范的书面合同;对没有按照国家规定式样制发承包经营权证书的，县(市、区)要安排落实经费印制，补、换发到户;土地承包合同档案资料不健全的要收集整理归档，妥善保管。
2.4规范土地流转行为，确保流转规范有序
以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为。按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡(镇)农经管理机构备案。建立农村土地流转合同鉴证制度，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其它方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
2.5完善流转市场体系，加强流转管理服务
首先，建立健全土地流转服务网络和信息体系，搭建土地流转信息平台，做好流转规划、汇集信息、沟通供求、价格评估等工作。在有条件的市、县建立农村产权担保公司等中介机构，为农村土地承包经营权流转进行行为担保，开展土地评等定级和估价工作，加强地籍管理和土地市场管理。其次要构建农村土地承包纠纷调解仲裁体系。在县级成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，乡镇成立农村土地承包纠纷调解委员会，村级设立土地承包纠纷调解小组。乡镇农村土地承包纠纷调解委员会或村级土地承包纠纷调解小组负责对土地承包及流转纠纷进行调解。县级农村土地承包纠纷仲裁委员会负责对双方当事人不愿协商、调解或协商、调解不成，申请仲裁的纠纷进行仲裁。
2.6健全农经管理机构，加强对流转的指导
尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。进一步加强农经管理机构和队伍建设，强化农经部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农经行政管理体制，充分发挥农经管理机构在行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。
农村流转土地的政策篇5
商水县委、县政府深刻认识到，开展农村土地承包经营权流转，是农村改革的一项重要任务，是贯彻十七大、十七届三中全会精神，深化落实农村土地承包政策的具体体现曰是深入贯彻落实科学发展观，加快新农村建设的迫切需要曰是党根据当前生产关系要适应生产力发展的客观要求、把握农业农村经济发展趋势、顺应广大农民意愿做出的重大决策曰是加快农业产业化进程，增加农民收入的有效途径曰同时也是商水县农村农业发展的现实需要，是实现农业现代化的必然要求。为此，商水县委、县政府把农村土地承包经营权流转工作放在农业农村工作中的重要位置，深入调查研究，出台政策，组织成立了野商水县农村土地承包经营权流转工作领导小组冶渊商办也2010页88号冤，领导小组由县长任组长，县委、人大、政府、政协有关领导任副组长，县直有关部门主要负责人任成员，为推进商水县农村土地承包经营权流转工作奠定了强有力的组织保障。制定了叶商水县人民政府关于推进农村土地承包经营权流转的意见曳渊商政也2010页52号冤，其中明确了农村土地承包经营权流转的指导思想、目标任务、奖励措施和流转原则，各乡镇场、办事处按照县政府意见成立了相应组织，出台了更为细化的实施意见。为商水县农村土地流转健康有序的进行提供了政策保障和支持。
2搭建服务平台，规范服务管理，稳妥推进农村土地承包经营权流转
2.1建立农村土地承包经营权流转服务组织
2010年5月，县政府以农业局为依托，成立了商水县农村土地承包经营权流转服务中心，设立了农村土地承包经营权流转服务大厅。截至2011年底，大部分乡镇场、办事处成立了农村土地承包经营权流转领导小组，建立了农村土地承包经营权流转服务中心，并配备专门人员负责，同时行政村确定1名村级土地流转联络员，逐步建立和完善了县有服务大厅、乡镇渊场办冤有服务中心、村有信息联络员的三级联动的农村土地流转服务体系，确保野流冶得动、野转冶得出。
2.2强化管理，完善制度
一是制订了土地流转信息采集、上报、、存储制度。二是规范了基本操作规程。土地承包经营权流转必须在依法、自愿、有偿、协商一致的基础上签订统一格式的书面流转合同。由县农业局统一印制标准合同文本，各乡镇场、办事处及流转农户按照县里提供的标准合同文本签订合同，从源头上解决了农民因土地流转而引发的矛盾纠纷。三是及时把土地流转资料登记归档。四是对农村土地经营权流转面积较大、时间较长的项目加强监管，及时登记备案，确保土地流转不改变土地集体所有性质、不改变土地的农业用途、不损害农民土地承包权益。
2.3建立健全农村土地流转纠纷调处机制
为了公正及时解决农村土地承包经营纠纷，维护当事人合法权益，确保商水县农村土地流转健康发展和农村社会稳定，2011年商水县按照叶中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法曳的规定，成立了叶商水县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会曳渊商政办也2011页47号冤，依托县农业局农经管理部门在县农村土地承包经营权流转服务中心设立了农村土地承包经营纠纷仲裁庭，负责全县农村土地承包经营纠纷的调解和仲裁，指导乡村健全调解机制。各乡镇场、办事处成立农村土地承包经营纠纷调解委员会，设立调解庭，逐步建立健全乡镇村调解、县仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系，切实保障农民的合法权益不受侵害。
3落实扶持政策，加大财政资金支持力度，调动开展农村土地承包经营权流转的积极性
3.1制定财政奖补政策
2010年县政府下发了叶关于推进农村土地承包经营权流转的意见曳渊商政也2010页52号冤，出台了一系列扶持政策，县财政每年安排500万元农村土地承包经营权流转专项扶持基金，对当年一次连片流转土地面积达到6.67hm2、流转期限在5年以上的，一次性给予流入主体1万元的奖励。以6.67hm2为起点，每增加6.67hm2财政奖励资金增加1万元，用于加强基础设施建设，提高经营主体的生产能力。同时整合各项涉农项目资金，进一步加大对土地流入主体的支持力度。对乡镇场、办事处建立土地流转服务中心并经验收达标的奖励1.5万元。
3.2核实6.67hm2以上规模流转面积，确保财政资金落实
县农村土地承包经营权流转领导小组办公室根据叶商水县人民政府关于推进农村土地承包经营权流转的意见曳，制定了6.67hm2以上规模流转核实认定程序院一是土地流入户持和农户签订的土地流转合同标准文本向乡镇场、办事处农村土地承包经营权流转领导小组办公室提出初核申请曰二是乡镇场、办事处农村土地承包经营权流转领导小组办公室决定受理后，组织专门人员对土地流入户申请认定的地块进行实地丈量，提出初步审核意见，填写叶商水县农村土地百亩以上规模流转认定材料曳，乡镇政府签署意见后报县农村土地承包经营权流转领导小组办公室曰三是县农村土地经营权流转领导小组办公室对各镇、办事处报送的认定材料进行复核，采取实地丈量、走访土地流出户、夏季验收的秋季回访，秋季验收的次年夏季回访，2季核实予以认定、在商水县农业信息网站和县土地流转服务大厅公示等方法，切实把6.67hm2以上土地规模流转面积和户数核准、核实。2011年6.67hm2连片规模流转认定面积448.47hm2，占流转面积的3.8%，涉及农业种植、养殖企业、农民专业合作社、农业种植大户25家。
4做好宣传，示范引导，解除农民群众后顾之忧
农村流转土地的政策篇6
【关键词】政策土地流转农民意愿
一、土地流转政策内容与麻柳河村的土地流转政策发展中的问题
（一）土地流转政策内容
2005年1月农业部颁布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转的原则、当事人权利、流转方式、流转合同、流转管理等进行了可操作性规定，从此，农村土地承包经营权流转进入规范的法律轨道（鲍鑫，2013）。十七届三中全会关于土地流转的决定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地包经营权，发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。
（二）麻柳河村的土地流转政策发展中的问题
近年来，随着农业结构调整，农村土地流转的步伐加快，为农民增收、农民建设发展创造了有利条件。但是，在政策执行的过程中也遇到了一些阻碍，以下是在调查中通过走访所发现的当地土地流转政策实施问题：第一，土地流转合同不规范，易产生纠纷。调查中发现，当地的土地流转行为大都签订了书面的土地流转合同，但是经访谈发现，大部分合同都不是正式的合同，内容并不规范，使得土地流转行为得不到有效监督。第二，社会保障体系不完善，失地农民仍有后顾之忧。目前麻柳河村的社会保障项目主要有农村最低生活保障、农村合作医疗和农村社会养老保险这三项。通过问卷调查发现，当地的农村合作医疗参保率较高，但农村养老保险参保率很低，且缴费基数低，相应的可领取的养老金金额也低，对农民的生活保障起不到多大的作用，见解的影响了农民的土地流转意愿。第三，部分土地流转合同价格过低。调查中发现，由于历史原因，部分土地流转合同存在期限过长、价格过低的问题。一些前期流转的土地的流转价格每亩是800斤水稻的市场价，与后期的每亩1300元差距过大。农民要求提高流转价格，而经营者又以合同为依据不愿提高，由此而引起的纠纷日益增多。第四，政府对流入土地的农户的补贴额度太小。农业生产具有双重风险性，流入土地的农民在加大种植规模的同时，承受的风险也随之增大，若得不到足够的补助，不能分散经营风险，农户流入土地的积极性会受到抑制。
二、土地流转意愿影响因素的实证分析
（一）调查方法
（1）样本设计。此次调研采取的是问卷调查和访谈相结合的方法，调研人员于2014年4月10日和4月11日在重庆市北碚区柳荫镇麻柳河村进行了两次实地调研。调查共发出问卷100份，收回有效问卷83份。有效回收率为83%，问卷质量较好。
（2）变量设计。为了分土地功能偏好、农民个体特征、家庭特征差异对农民土地流转意愿的影响，本文拟以土地功能偏好特征、保障特征、农民个体特征、农户家庭特征四个方面的变量。具体的自变量选择和赋值详见表1。将农民的土地流转意愿作为因变量Y。如果农民愿意流转土地，则Y值取为1;反之，如果农民不愿意流转土地，则Y值取为0。显然，因变量Y是一个典型的二分变量。
表1自变量的选择和具体赋值表
（3）建立假说。与此同时，我们建立相应研究假说：农户对土地功能的不同偏好，会对其土地流转意愿产生影响。偏好于土地生产功能、保障功能的农户，土地流转意愿相对较弱;而偏好于土地财产功能的农户，土地流转意愿则相对较强。
（二）调查结果及分析
（1）描述性统计结果分析。通过数据整理及分析，得出如表2的基本情况。麻柳河村的农民土地流转意愿较高，均值为68.67%。家庭特征方面，被调查农户平均年收入水平是18590.26元，人均400元每月，其中来自务农收入仅仅占到26.12%，而2013年重庆市地区，农民人均收入达到了每月692.7元。
表2调查样本详细构成情况表
（2）Logistic回归模型及分析。首先将数据整理完成后，利用SpSS18.0进行logistic二元分析，通过研究土地功能偏好、农民个体特征和农民土地流转意愿方面的相关回归关系，其具体模型为：
Y=ln（■）=β0+■βiXi+ε
上式中，Y为因变量，表示农民的土地流转意愿;p1、p2分别表示“愿意”、“不愿意”流转土地的概率;Xi为自变量，表示上述分析的一系列影响农民土地流转意愿的因素。分析表3可以看出，生产偏好和财产偏好是被纳入了回归方程之中的，而且土地功能性偏好的p值是<0.05的，说明通过了5%显著性水平的检验，可以很大程度上证明假说的成立，证明了财产性偏好对于农民是否进行土地流转这一行为具有显著性影响。调查中的其他设计因素，相较于财产性偏好而言对农户的土地流转程度就没有如此显著了。从输出结果可以发现，影响农户土地流转较为重要的因素还有：生产性偏好、年收入、受教育程度。而保障性偏好的实际影响却没有开始预测的显著。
表3方程中的变量表
（3）Logistic回归结果及分析。农民对土地财产的偏好，会增强其土地流转意愿，农户更加倾向于将手里的土地流转出去。从分析表中就可以看出，财产偏好的sig值为0.06，通过了5%的显著性检验，证明了对农户土地流转行为有显著性影响。这是因为，将土地视为财产的农户，收入更加的多元化，相比较与其他依赖于土地进行生产的农户，他们的主要收入不仅仅，甚至基本不来自于土地的生产，他们往往通过自身的其他技能，在城镇中进行务工而获得收入。在他们进城务工或者准备进城务工的期间，基本无暇顾及农村的土地，所以他们更加倾向于将手中的土地流出，从而获得更多的收益。对土地生产功能偏好较强的农户，土地流转意愿相对较弱。从上表中可以发现，其SiG值为0.023，同样通过了5%的显著性水平的检验。发现其对农户土地流转行为仍然具有显著性影响。这是因为，农民收入水平较低，农业收入在总收入中所占比例较高，土地的生产仍然发挥着比较重要的作用。在这一背景下，农户的土地流转意愿就相对较弱。通过对比发现，农户的年收入越低的，且务农收入占较大比值时，这种现象就更为明显。农户对土地保障性的偏好，对其土地流转行为影响并不明显。其得分值为0.136，处于较低水平。经过数据分析发现，保障功能的实现是需要农户家庭整体收入的增长，尽管我国的宏观经济水平在不断的上升，但是在麻柳河村，农民的人均总收入水平并没有显著的提高。家中人口数量较多是造成人均纯收入水平一直难以显著提高的原因。因此，家庭保障力度难以提高，从而难以减少农户对土地的保障依赖，最终难以对农户的土地流转意愿产生显著性影响。
三、结论与建议
（一）主要结论
第一，我国农村土地主要有三重功能，即财产功能、生产功能和保障功能。在此次调查的麻柳河村，农民对土地生产功能、保障功能偏好强度较大，农业收入仍然构成农民家庭收入的重要组成部分，土地依然是农民家庭重要的保障来源，这一定程度上降低了农民的土地流转意愿。第二，麻柳河村农民家庭人均保障性水平较低，社会保障覆盖范围较小，社会保障力度不够。同时因欠发达地区人均收入较低，难以减少对土地保障功能的依赖，因此土地流转意愿较弱。第三，农民个体特征对土地流转意愿也有影响。文化程度较高的农民，对土地流转政策的理解比较深。因此能更好地认识到土地流转对提高家庭收入的作用。同时，文化程度的提高在一定程度上反映出对非农就业技能学习的能力比较强，在收入结构上更倾向于高比例的非农收入。另外，根据调查得出的结论，农民性别特征对土地流转的影响不大，处于基本没有影响的阶段，这和欠发达地区男性农户流转意愿高于女性农户的一般现象不同。第四，土地所处的地理位置也在一定程度上影响着土地流转的成功率。靠近公路或者其他交通线的土地在流转过程中具有一定的优势。而离交通线较远的土地由于产品运输成本等其他因素，较少有流转的可能。说明在交通条件不发达的西部地区，运输费用会占土地生产成本的很大比重。除了上述因素，农民总体收入也对土地流转成功率有较大影响。越是收入高的农户家庭越愿意将土地流转出去。这是因为在家庭总收入结构中农业收入所占比重较低，对于这些农户来说将土地流转出去收取租金将极大改善家庭收入结构，提高家庭生活水平。
（二）政策建议
针对此次调研的结果和麻柳河村在实际政策执行中存在的问题，从政府职能的角度出发，需要完善农村土地流转政策，在根本上改变农民收入结构，提高农民收入水平，将土地从保障依靠转变为财产。完善农村金融市场，加大农业金融支持政策的力度，。它的主要措施有三：
（1）农业信贷政策：政府在贷款期限、利率、贷款对象、贷款数额上，在贷款欠的抵押担保、贷款后的偿还方面采取相应措施对农业提供资金融通便利，以增加金融机构对农业的资金投入。
（2）农业保险政策：政府在保险费用、保险范围、保险机构设立和保险执行上，采取相应措施对农业提供保险服务，降低和分散农业经营风险。
（3）农业税收政策：政府在税基、税率、征税执行上，在税前中、税后各环节采取相应措施对农业减让或减免税，以减少农业税负，增加农业积累。
继续加大农村地区教育投入。在保证农民完成九年义务教育的基础上，尽可能增加非农就业技能培训以保障农村居民有多种就业技能。同时定期进行农业生产培训，让农民能及时了解到最新的农业生产技术，提高农业生产率。完善农村土地流转政策保障体系建设。健全社会保障体系，扩大农村最低生活保障、农村合作医疗和农村社会养老保险的覆盖面。完善农村地区基础设施建设。从道路交通方面入手，建立完善的交通网络，保障农产品的流通渠道。同时积极促进农业企业进入农村，农企合作以提高农业生产率。在单一种植业生产过程中，辅之以牧、副、渔、林业生产，改善农业结构。完善管理机制、建设服务型政府。加强对土地流转行为的监督，完善土地流转纠纷仲裁、调解机制，保护农民的合法权益。建立健全农村土地流转市场。减少土地流转成本，提供良好的信息传递平台，实现信息资源共享，提高土地流转的效率。
参考文献：
[1].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗―在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[m].北京：人民出版社，2012.
[2]中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见[J].中国合作经济，2013.
[3]中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[J].农村工作通讯，2014，03.
[4]蒋修念，罗谨.农村土地使用权流转的制约因素及对策研究――基于对重庆开县明水村82户农户的问卷调查[J].安徽农业科学，2013.
农村流转土地的政策篇7
1、政策体系不够完善，土地流转行为不够规范。虽然国家出台了《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等有关农村土地流转政策法律法规，但是配套政策措施还不够完善、不够具体，影响了规范性操作。
2、政策宣传不到位，群众思想认识有误区。一些地方没有把土地流转放在发展现代农业、增加农民收入的大局中来认识，宣传不够深入，群众对土地流转规模合作经营的认识还存在很多误区。其表现为：
（1）基层重视程度不够。部分基层干部对土地流转的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不深、宣传不够、引导不力，认为土地流转与乡镇村关系不大，造成土地流转无人监管。
（2）小农经济思想严重。部分农民恋土观念强，认为务工经商虽然收入高但有风险，宁可粗放经营，即使外出务工也不愿转出土地，担心失业没地而生活养老没保障；农业税全面取消，优惠政策不断出台，土地收益逐年上升，按承包面积给予的粮补促使部分农民不愿转出土地。
（3）对流转政策心存误解。部分农民担心政策不稳，政府收回土地承包权，没有安全感，没有了生活的最低“保障线”。
（4）经营收益难保证。部分经营主体怕市场前景不佳、自然条件不利，承包收益低，甚至无效益，不敢大规模经营。
3、农村社会保障能力还比较弱，长期就业空间还不够稳定。农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不完善，保障水平不高，土地依然是农民最基本的生产资料。同时，绝大部分农民缺少必备的知识和技能，进城务工就业的空间还比较小，长期离开土地后的去向和收入难以保障，在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等方面也难以与城镇居民享有同等待遇，致使农民对土地仍有很强的依赖性。
4、政策支持力度不够大，抗御风险能力还比较低。土地规模经营主体面临着自然和市场的双重风险，缺乏有力的财政扶持和信贷、保险等支持措施。
5、土地细碎化的现实，制约规模经营。农民耕种多年的耕地在村组内呈多片块插花种植，并没有形成真正的规模，带来土地种植的诸多不便；对承租人而言，为了取得相对集中的土地，需要与不同的农户进行协商，甚至绝大多数农户同意租出，但个别农户无论条件如何优惠就是不愿意转出，结果造成成片土地得不到有效流转，这种广泛存在的情况，增加了土地流转的难度和成本。
二、农村土地流转问题的成因
1、思想认识不到位。各级政府和部门多数把经营权流转当成流转主体个人的经济行为，而是采取放任自流的态度，致使基层干部表现为只重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；一些干部群众认识模糊，把农村土地流转看做“归大堆”、“吃大锅饭”。
2、政策法规错位、缺位。
（1）对农民土地生产股份合作缺少相应规定和政策支持。
（2）土地承包经营权流转受到限制。《农村土地承包法》、《担保法》、《物权法》均规定不能抵押，虽然《农村土地承包法》规定经营权可以入股，但相关政策却明确规定不能折资作为资本金。
（3）后续政策不配套。中央提出土地承包关系可以长久保持不变后，却没有作出土地流转期限的相关规定，在实践中就很可能会出现土地承包者长时期或无限期流转，这样势必影响今后国家政策的调整和执行。
（4）土地流转受相关政策制约。由于相关政策的制约，已具规模的流转者大多数发展效益比较高的林果业甚至非农产业。
3、管理服务不到位。有些地方还没有建立农村土地流转服务机构。已经建立的，受人员不足、缺少经费等因素影响，造成宣传、监证、信息服务、纠纷调处、档案管理等一些工作跟不上、不到位，制约了农村土地的流转。
4、后续保障不到位。农民流转土地后的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障体系还不完善，保障水平不高。
三、推进农村土地流转的对策
1、加强宣传积极引导，解决农民的思想顾虑。一是宣传广泛深入。正确把握流转的主体，流转的前，流转的形式，流转的底线，夯实农村土地流转思想和工作基础。二是重点突出针对性。要针对不同区域群众的不同思想加以宣传引导。不断提高农民保障水平的政策，解除农民的后顾之忧。
2、从健全机制入手，提高土地流转服务水平。建立健全农村土地流转管理制度，规范土地流转秩序。规范土地流转程序、合同、行为。
3、完善政策，建立土地流转的激励机制。
（1）实行土地转出奖励政策，鼓励土地流转。对将承包土地经营权流转给规模经营主体达到一定期限的农户给予相应额度的补助。大力发展农村二、三产业，拓宽农村劳动力的就业门路，就地转化农村劳动力。
（2）政府对“三农”的政策支持力度要进一步加大。县乡政府对土地规模经营大户、合作经济组织和农业龙头企业的支农资金、扶贫资金等要优先支付。
（3）健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，解除农民的后顾之忧，
农村流转土地的政策篇8
【关键词】大理州农村土地承包经营权流转
一、大理州农村土地承包经营权流转现状
位于云南西部的大理州是我国30个少数民族自治州中唯一的白族自治州，是典型的集边疆、民族、山区、贫困为一体的欠发达地区。全州辖十二个县市，110个乡镇，1103个村委会，14022个村民小组。2011年末全州总人口354.71万人，农业人口308万，占总人口的86.83%，共有农户81.3万户。由于自然地理条件的特殊性，大理州山区面积占总面积的93.4%，耕地资源十分稀缺。
1、大理州农村土地承包经营权流转规模
随着近年来农村土地承包政策的进一步落实、农村经济结构的逐步调整和农村剩余劳动力的转移，大理州的农村土地承包经营权流转得到了一定发展，截至2011年底，全州以不同方式流转土地总共144653亩，占总承包面积的6.5%，共签订土地承包经营权流转合同52213份，其中规范的书面流转合同为14559份，其余37654份为口头流转合同。在参与流转的土地中，流入农户的面积为119694亩，占流转面积的82.8%；流入合作社2070亩，占1.4%；流入企业9705亩，占6.7%；流入其他主体13184亩，占9.1%。
2、大理州农村土地承包经营权流转的基本形式
大理州农村土地承包经营权流转的形式主要有转包、出租、互换、转让、股份合作等。其中，转包83121亩，占流转面积的57.5%；出租29387亩，占20.3%；互换21124亩，占14.6%；转让3477亩，占2.4%；股份合作入股813亩，占0.06%；其他方式流转6731亩，占4.4%。在流转土地总面积中，农户间自发流转的面积为124546亩，占86.1%；乡村组织提供信息流转面积为9345亩，占6.5%；委托乡村组织流转的面积为7022亩，占4.9%；其他方式流转的面积为3740亩，占2.6%。
二、大理州农村土地承包经营权流转存在的问题及成因
1、大理州农村土地承包经营权流转存在的主要问题
（1）流转规模较小，制约了农业的规模化、产业化经营。2011年底大理州农村土地流转面积占农户家庭承包耕地总面积的比例仅为6.5%，远低于2011年上半年全国16.2%的平均水平，而且其中有86.1%的流转面积属于零星的农户之间的转包，规模经营（50亩）以上流转的面积仅为11371亩，仅占流转土地面积的7.9%，农民专业合作社、龙头企业、非农企业参与流转土地的比例还很低。
（2）流转行为不规范，流转程序不合法。在土地流转中，普遍存在土地流转户不了解相关法律和政策规定，流转土地自发性、随意性强的问题。大多数地土流转都是民间自行操作，没有到主管部门登记备案，流转行为不完善，程序不合法。据2011年的调查，在全州52213份土地流转合同中，口头协议就有37654份之多，占72.1%。有些即便签订了书面流转协议，但多数存在协议内容不健全、条款不完备、文本不规范、手续不全等问题，给土地流转管理造成很大困难，一旦发生流转纠纷，解决难度较大。
（3）流转市场发育不完善，流转机制不健全。从近年来的实际情况看，普遍缺乏土地流转中介平台和服务网络，即缺乏完善的土地流转市场。由于土地流转市场机制形成滞后，土地流转的信息交流机制、价格形成机制、流转服务机制、政策引导机制、纠纷处理机制等还没有真正形成，直接导致土地流转有地无市，流转范围窄、规模小、流转速度慢等问题，严重制约了土地流转的有序发展。
（4）借土地流转之名随意改变农地用途，造成耕地资源流失。中央反复强调，农村土地流转，必须坚持不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益的原则。然而在实践中，土地流转后随意改变其农业用途的现象仍然存在。有的地方在土地受让后出于利益的趋使，将耕地变成了市场、停车场、企业场院，甚至是取土取沙等。少数地方甚至将受让的连片土地集中后不进行农业规模经营，而是搞非农开发。据调查，在全州144653亩流转土地中，流入企业的面积为9705亩，其中用于非农用途的土地为8641亩。有的地方搞集体反租倒包，由于包费过低或合同难以兑现等原因，引发了纠纷，损害了农民的土地承包权益。
2、大理州农村土地承包经营权流转问题成因
大理州农村地址承包经营权流转存在问题主要是因为：各级政府及其管理部门和村级组织对农村土地承包经营权流转的重要性认识不到位，没能很好地将农村土地流转与推进农业产业化发展、农业适度规模经营、提高土地生产率、促进农村劳动力转移、增加农民收入、促进城乡统筹发展等辩证有机地结合起来；政府部门对土地承包经营权流转的管理服务不到位，在一定程度上制约了农村土地经营权的有序流转；农民因为思想观念的束缚，不敢或不愿参与土地流转；区域经济发展水平制约了土地流转，大理州受自然地理条件和区域发展水平限制，土地具有明显的社会保障和就业功能，农民对土地的依赖程度远远高于发达地区，因而限制了土地的流转。
三、推进大理州农村土地承包经营权健康流转的对策建议
1、切实转变思想认识，强化宣传引导工作
（1）加强土地流转政策法规的宣传。各级党委、政府及职能部门要深刻领会和准确掌握土地流转的法律法规及政策规定，向农民讲清土地流转不会改变和动摇家庭承包关系，帮助农民了解土地承包经营权流转的原则、方式、流转合同、流转管理等内容，讲明土地流转的积极作用等，通过正面宣传，打消农民的思想顾虑，逐步强化土地规模经营的意识，大胆进行土地流转。
（2）充分发挥典型示范引导作用。要积极引导扶持具备条件的地方的农民进行探索性示范试点，及时总结和推广土地流转的成功经验，让农民实实在在地看到土地流转的好处，因势利导，以点带面，不断激发农民参与土地承包经营权流转的主动性和积极性。
2、加强和规范对农村土地承包经营权流转的管理和服务
（1）加强和规范农户依法获得的农村土地承包合同和农村土地承包经营权证的管理工作，这是开展土地流转的前提条件。农村土地承包合同管理部门要对土地承包经营权证发放情况进行系统梳理，查缺补漏，规范管理，确保土地承包经营权证和土地承包合同落实到承包农户。
（2）县乡政府要积极培育农村土地流转市场，建立和完善土地流转机制。支持有条件的地方以农村承包合同管理部门为依托，建立市场化运作的土地流转平台、信息网络以及中介服务机构，为开展土地流转的有关法规政策宣传、流转信息登记、流转咨询、土地价格评估、流转手续办理等培育良好的市场环境，为土地流转双方提供良好的服务。
（3）进一步规范、统一土地流转程序和手续。土地流转必须签订书面的流转合同，明确规定流转土地的坐落、面积、期限和起止日期、用途、价款及支付方式、流转双方的权利义务及违约责任等主要条款，流转合同应由农村土地承包合同管理部门提供鉴证服务。
（4）建立健全土地流转备案登记制度。县乡农村土地承包合同管理部门要建立农村土地流转档案管理制度，建立一户一表、一村一册、一乡一柜、一县一网的土地流转台帐制度和信息资源库，及时办理流转的有关手续。对以转包、出租方式进行土地流转的，应及时办理登记备案手续；对以互换、转让方式流转土地的，应及时办理相关承包合同和土地经营权证的变更手续并分类归档，妥善保管流转合同及相关文件、文本和资料，实现农村土地承包经营权流转管理科学化、制度化、规范化和信息化。
（5）建立健全农村土地流转纠纷调处机制。各级农业、监察、司法、等部门要加强沟通协作，创建多部门协调解决土地流转重大问题的工作联动机制。在土地承包经营和土地流转发生纠纷时，当事人应当先行协商解决，协商不成的，可以通过乡村调解，也可以通过仲裁和诉讼解决。
3、创新方式，制定实施农村土地流转的扶持政策和鼓励措施
（1）在农村土地二轮承包和农户依法取得土地承包经营权证的基础上，积极引导同村同组农户按照“依法、自愿、有偿、合理、有序”的原则，以转包、转让、出租、互换或其他方式流转土地，对流转土地农户给予一定额度的资金补贴，促进土地相对集中，发展适度规模经营，提高土地资源配置效率。
（2）鼓励农户以土地承包经营权入股的形式组建区域性土地股份合作社，对土地股份合作社可依照《中华人民共和国农民专业合作社法》的相关规定进行登记，并享受与农民专业合作社同等的优惠扶持政策，引导投资主体与土地股份合作社结成利益共同体，推动农业产业化发展。
（3）对二、三产业发展条件好、集体经济有一定实力的村组，经村民大会或代表会议讨论同意后，可实行土地集中经营或统一流转。对依法收回的承包地、承包人自愿放弃的承包地、通过土地整理新增的土地以及集体的“四荒”地，可以由集体按相关规定统一组织公开发包或流转，发展专业化的适度规模经营。
（4）对农村土地规模经营主体实施财政补贴、信贷支持等扶持政策，鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的农业经营大户、专业合作社、集体经济组织、龙头企业、农科组织等，围绕当地主导产业和特色优势产品受让土地，通过统一农作物生产基地布局、统一技术培训、统一生产质量标准、统一农资采购供应、统一营销等实现规模经营。
4、加强对农村土地承包经营权流转工作的组织领导
（1）各级党委政府要采取切实可行的措施，明确工作机构和人员，落实责任；各级农业、财政、国土、、监察、司法、金融等有关部门要各司其职、通力协作，为农村土地承包经营权流转创造良好的条件和政策环境。
（2）各级农业行政部门要加强政策指导，认真履行好农村土地承包经营权流转的指导、协调、服务和管理职能，要进一步强化各级农村经营管理部门维护农民土地承包经营权益、仲裁承包经营纠纷、指导承包和流转等重要职责，加快机构队伍建设，尤其要加强乡镇农村经营管理部门的建设。
（3）加强对流转土地用途的监管力度，确保农地农用。各级政府和村级经济组织在引导农民进行土地流转时，必须严格遵循“三个不得”原则，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，严禁违背农民意愿强迫流转。要切实加强土地利用规划管理，实行最严格的节约用地制度，努力实现土地节约集约经营。农业行政部门要加强与纪检、监察、纠风、司法、、国土等部门的沟通协作，坚决纠正和查处流转中的违法违规行为。
【参考文献】
[1]赵美玲、杨秀萍、王素斋：农村土地承包经营权流转：现状、问题与对策[J]．长白学刊，2010（6）．
农村流转土地的政策篇9
[关键词]土地流转；供给侧结构性改革；土地流转市场体系
[中图分类号]F301[文献标识码]a[文章编号]2095-3283（2017）04-0118-02
一、引言
2015年底中央农村工作议，首次提出农业供给侧概念，提出去库存、降成本、补短板。农业供给侧这一概念的提出，主要是由于我国农业现代化程度低、耕作效率低导致农产品成本高，为了保障广大农民的基本生存，国家在玉米等产业实行补贴和收储，但这种行为最终导致玉米产能过剩、大豆等其它作物产能不足、农产品内外价格倒挂甚至进口价格远低于收储价格、玉米库存激增且临储玉米拍卖成交率极度低迷等问题。只有降低成本，才能改变当前不健康的收储制度，从而实现去库存和补短板。而降成本的关键在于实现土地流转，只有通过规模化、机械化和现代化农业，才有可能真正降低成本。2017年2月5日中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，指出深入推进农业供给侧结构性改革，包括细化和落实承包土地“三权分置”办法等土地流转内容。
关于土地的流转问题，众多学者从土地流转政策、土地流转模式，以及土地流转现状等不同视角进行了研究。如西南财经大学王恒教授（2015）以土地立法的视角看待土地流转问题，将土地流转政策归结为单一制政策和双层制政策[1]。中国人民大学罗玉辉（2016）对一种新的土地流转模式进行了设想，设想构建“农村土地流转服务中心”，高层级政府部门提供政策法规服务，基层政府部门侧重土地流转服务平台的构建[2]。东北农业大学《东北地区促进农地流转与农民增收机制及政策研究》课题组（2016）研究表明，黑龙江省农村土地流转呈现出流转数量扩大化、主体规模化、体系雏形化、政策主导化等特点，存在着流转思想不积极、行为不规范、租赁待完善、政策不配套等问题[3]。
二、农村土地流转的现状及问题
农村土地流转的形式主要包括转包、转让、出租、互换和入股，这里所说的土地流转形式均指土地经营权的流转，如转包情况下承包户仍然拥有对土地的承包权，仅仅转让土地经营权；转让指土地承包方在征得土地发包方的同意之后，将土地经营权转移；出租土地经营权的土地，仍然用于农业生产相关活动；互换是为了土地的整合与管理，承包户间进行的土地经营权的自愿调换；入股指按土地经营权参与农村组织的经营管理方式，共担风险，共享收益。随着土地流转规模不断扩大，土地流转问题也逐渐显现出来。
第一，财税政策执行力度较低。直接财政补贴形式较为单一。各地区政府部门对土地流转的财政支持主要局限于对农户的直接补贴，对于玉米、水稻、大豆，以及小麦种植大户的补贴主要采取项目补助或增加贷款额度的方式。各地区财政支持对象和形式都较为单一。缺乏支持土地流转的专项资金。土地流转工作的顺利开展离不开相关专项资金的支撑，有关沿海城市如江苏、浙江等地，其对农村土地流转的财政资金支持力度很大，相比之下，我国其他地区缺乏对土地流转的专项资金支持，土地流转的财政支持力度明显较小。目前地方扶持鼓励土地经营权流转的专项资金各省地方政府所投入的十分有限。
第二，金融支农政策下矛盾突显。金融支农力度难以满足日益扩大的土地规模化经营。随着土地流转规模的扩大，逐渐产生了一大批大农户，这些大农户进行规模化农业经营，对于机械等各方面农资的需求量极大，产生大量的资金信贷需求，支农机构的中小额贷款难以满足对大农户的资金支持，需要加大对其信贷资金支持力度。银行贷款期限与农业信贷期限需求的矛盾，但是随着土地流转工作的推进，农户的信贷需求也变得复杂多样，短期信贷容易影响部分种植农户的生产经营。
第三，缺少有效的土地流转市场体系，土地流转过程管理不规范。一是中介服务组织缺失。造成土地流转过程中土地流转者之间的土地信息不能达到高效的互相了解；二是土地流转的激励机制缺乏效率。农民尚未充分挖掘土地的生财之效，而有关部门的激励引导行为效果较差；三是土地的流转价格与土地实际价值偏差较大，急需构建一套科学合理的价格形成机制；四是土地流转管理水平较差，没有规范的专门管理机构，造成土地流转效益较低。另外，土地流转过程中鉴定和备案程序形同虚设，落实不到位，存在土地都已流转出去而未签订土地流转合同的情况，即便签订了土地流转合同的农户，合同条款不规范，内容存在较大的法律风险；为了推进土地流转进程、完成相关政府指标，强行征地进行流转，这更突显了当地土地流转管理不规范。
三、供给侧改革视角下的土地流转对策
随着市场经济的发展，我国政府不再单纯追求GDp增长，而是更加注重经济的可持续发展，从供给侧出发，推动产业转型升级，提高全要素生产率。
第一，提高财税政策对农村土地流转的支持力度。整合各项财政支农资金，鼓励农户建立土地股份合作组织。土地股份合作组织由当地农民组成，以其拥有的土地资源或地面附着物自愿入股，合作组织按土地往年产出价值的实有股份计算分红，年末再依据实际经济效益，进行利润再分配。加入土地股份合作组织可以让农民得到土地租金收入，而且还可以让农民得到土地增值的分红收入，提高了农民土地流转的积极性。不仅如此，如果更多的农民加入到土地股份合作组织，可以使土地资源更加集中，更易于形成规模经营，吸收更多的农民就业，提高城镇化水平，保障更多农民的利益。土地股份合作组织为农民提供了更多的社会保障功能，使他们利用土地资源能够获得较高且相对稳定的长期收益，有利于促进农村社会稳定。政府各相关部门应整合各项支农资金，统筹规划，更好地促进土地股份合作组织的发展建设。在政策法规的扶持和规范下，推动土地股份合作组织优先发展高效农业，充分利用专项资金，各级财政部门应做好下一年度用于建设发展土地股份合作组织的财政预算。对于新组建土地股份合作社，土地承包权入股面积超过一定规模以上并经工商部门登记且运作规范的，政府应在财政上给予较高数额的补贴。
第二，加大金融支农政策力度。农村经济实力薄弱，农业产业化发展滞后，金融对农业投资风险高，目前仍缺乏对农业的风险补偿机制，这就制约了金融机构对农业产业的有效投入。因此，促进农村土地流转良性运行，形成农业规模化经营，应建立健全土地流转制度，促进土地流转运行绿色、f调、可持续发展；鼓励农村建立规范的土地流转中介服务组织，利用互联网平台，预流转土地的面积、价格及位置相关信息，使得供求双方信息对称，加大监督管理力度，规范土地流转程序，尤其是土地流转合同，应按示范文本进行签订，保障供求双方利益不受到侵害。
第三，建立土地流转服务平台。首先建立各地区特色服务网络体系，实行市、县、乡镇、村四级联动的土地流转服务网络体系，为流转双方提供政策咨询、中介委托、双方洽谈、价格评估、合同签订鉴证、登记备案等服务。二是建立制度管理体系。以签订书面合同和等级备案制度为基础，通过对农地流转过程中双方签字的有效授权证书管理体系，建立电子永久性流转台账，进行网络登记备案。三是建立纠纷调处体系。建立村级协商、乡镇调解、县（区）仲裁的农村土地承包纠纷调处体系，县乡两级建立调解工作组，制定规范的纠纷调处仲裁的程序、方法和制度，确保流转纠纷的及时化解，切实维护流转双方合法权益。四是充分发挥新型村级组织职能作用。各级政府应积极探索建立完善农村土地集体产权制度体系，健全村级集体经济土地流转管理机制，明确农民拥有的集体资产、土地股份及经营权利，妥善解决土地流转中涉及农民利益划分、土地确权合法性等问题，营造良好的土地规模经营环境，推进土地流转向规模化、效益化方向发展。
[参考文献]
[1]王恒城镇化进程中农村土地流转的政策分析[J].宏观经济研究，2015（3）：70-75.
[2]罗玉辉，林龙飞，侯亚景集体所有制下中国农村土地流转模式的新设想[J].中国农村观察，2016（4）：84-93，97.
农村流转土地的政策篇10
（一）认识不到位，观念滞后，阻碍农村土地正常流转。就总体而言，全县农村土地流转尚处于初始阶段。农户之间小范围的转包转让占主流，规模集中成片流转土地、从事农业综合开发的龙头企业和专业大户较少；流转模式比较单一，土地流转机制尚未完全形成。其主要原因是：一些地方干部、群众认识不到位，观念滞后。部分领导认识不足，重视不够，缺乏有效的农村土地流转组织、指导和管理手段；部分农户对土地流转认识不足，观念落后，在一定程度上影响着农村土地正常流转。特别是专业大户和企事业单位参与农业综合开发，基本要求是土地连片>！
（二）普遍对订立合同重视不够，农村土地流转合同不规范，权、责、利不明确。据调查统计，全县农村土地流转合同基本上是以口头合同为主；就全县签订的各种书面协议中，尚有60的合同不够规范和完善。主要是合同文本不规范，内容不齐全，流转面积、标的不准确，容易产生权益纠纷。
（三）土地流转合同管理滞后，在一定程度上影响了合同兑现。主要表现为农业承包合同监督管理乏力，基层合同管理人员业务素质不高，土地流转合同纠纷处理不及时，使流转双方的合法权益不能得到切实保障。
（四）一些政策性因素也制约着农村土地流转。从去年以来，国务院出台了保护基本农田，禁止用基本农田栽植果树、挖塘养鱼等一系列政策，对于确保国家粮食安全起到了重要作用。但是，目前农村专业大户要求成片开发土地扩大规模呈上升趋势，在一定程度上受到了该项政策的一些制约。
对策及建议
（一）加大对农村土地使用权流转工作的领导和引导，积极推进农村土地流转有序进行。要制定切实有效的措施，积极引导村、社及农民群众在自愿、有偿的前提下开展农村土地使用权的流转工作，认真解决农村土地使用权流转工作中的新情况、新问题，以土地流转为契机，大力培植和发展农村专业大户，推进农业综合开发。
（二）落实相关政策，加强农村土地流转的规范工作。镇乡党委、政府要继续抓好农村土地流转政策贯彻落实，并结合本地实际，制定相关措施，把工作重点放在土地流转的规范工作上，特别要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系；对于成片进行农业综合开发的专业大户，在土地使用上，应尽量安排在基本农田以外的范围考虑，使基本农田得到有效保护。
（三）加强农村土地流转合同监督管理。对现有土地流转的合同特别是口头合同要积极引导土地流转双方签订书面协议，明确双方的责、权、利，保护双方的权益和合同的兑现；对不完善的合同要积极做工作，做好合同完善工作。合同管理的重点主要是抓好承包期限在十年以上、流转规模较大的农村专业大户，要严格按照合同管理程序签订规范的合同，避免因责、权、利不清而产生纠纷的隐患。
（四）加强培训，提高基层干部和村会计及合同管理人员、镇乡合同管理人员的政策水平和业务素质。要通过各种形式，加强对镇乡、村干部及合同管理人员的培训工作，不断提高他们的业务素质和政策水平。特别是在组织、发包、指导合同签订、解决合同纠纷等问题中做到依法办事，按政策规章办事，促使土地流转工作规范有序地进行。
（五）进一步健全法律法规，逐步把农村土地流转工作纳入法制化、制度化的轨道。目前，农村土地流转可参考的法律依据有国家颁布的《土地法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，为开展农村土地流转提供了重要的法律依据。但是，随着农村经济的发展，农村土地流转日益增多，应把农村土地流转纳人法制化轨道，保障农村土地使用权的有序流转。（审签：曹光辉）