家政服务有关问题篇1
[关键词]市场经济；家政服务员；劳动安全权；社会法保障
[中图分类号]D922.5；F719[文献标识码]a[文章编号]1005-6432（2013）12-0048-03
1引言
现在我们国家已经是社会主义市场经济，在该经济体制下各行各业都得到了迅猛的发展。随之产生的还有家政服务这一行业，在该行业中的从业人员大多都是来自农村的文化程度相对较低的打工妹或者是城乡中的一些闲置劳动力。鉴于这些人员受教育程度相对较低，在市场经济背景下他们通常没有采取法律形式维护自身安全的意识，也没有在工作中向家政服务机构需求五险一金的意识。这就导致现在社会上家政方面的问题层出不穷，为了解决这些问题国家逐渐建立了以劳动法、社会保障法、社会公益法等组成的社会法保障体系。该体系旨在解决市场经济背景下家政服务存在的诸多问题，用法律的形式维护家政服务员的劳动安全权。本文我们将从家政服务员劳动安全权的性质、意义、在保障服务员的权利优势等方面深入的分析市场经济条件下家政服务员劳动安全权。
2家政服务员劳动安全权现状
目前我们国家的经济环境正处在激励的市场竞争中，使得更多的人投入到工作的竞争中，而将家中的诸多事宜交给家政人员去做，这也促使了家政这一行业的迅速出现和发展。家政行业作为新兴的行业，从整体上来说具有良好的发展态势，给我们国家经济的发展带来了积极的促进作用。但是，其发展的过程中也有问题不断地呈现出来，诸如进行家政的人员经常会受到人身安全的威胁，雇主可能要求其做一些高危的工作，也可能在家政服务员遇到疾病时还强迫其工作而不让其接受及时的救治。另外，家政服务人员在进行工作前和雇主签订合同的意识薄弱，即使签订合同，合同的内容往往也只局限在薪酬和工作时间上，对于安全问题没有形成正规的水平文件。再者，家政服务业在市场经济背景下还没有完善的法律和社会保障体系。
3家政服务员劳动安全权的基础知识
劳动安全权就是劳动者在从事职业劳动过程中对于人身安全和健康获得免受职业伤害的权利，这个权利通常也成为职业安全权利。
所谓的家政就是劳动者从事的帮别人操持家务、照顾孩子、伺候老人、管理家庭琐碎事务等的工作，这些劳动同样也属于职业劳动的范畴。
家政服务员劳动安全权也就是我们通常所说的职业安全权，从性质上来说是属于社会权利的，并且它是劳动法中规定的劳动权利的一种。我们之所以将家政服务员的这种权利称为劳动安全权是因为家政服务员所从事的劳动工作和劳动法中定义的劳动没有什么区别。既然家政服务的劳动和其他的劳动没有什么区别，那么以此类推我们也可以说家政服务员的劳动安全权利和其他的劳动安全权也没有什么区别。只要是劳动就会涉及安全问题，也就是在工作过程中获得人身安全和健康免遭工作伤害的权利。家政服务和其他的劳动一样在劳动过程中也涉及人身安全和健康问题，由此，我们可以说家政服务员在工作过程中也应当受到法律对其人身安全和健康的特定保护，即家政服务员劳动安全权。
4家政服务员劳动安全权社会法保障的意义
在市场经济条件下，劳动安全权在维持经济社会秩序，促进我国经济稳步高速增长方面发挥着重要的作用。家政服务作为现在经济社会条件下的一项重要劳动，其安全权利受到社会法的保障具有特别的意义，现在我们从下面几个方面详细地阐述家政服务员安全权社会法保障的意义。
（1）通过社会法直接明确的规定了家政服务中的权利和义务，明确了社会责任符合社会对于权利的要求和规定。我们知道社会权利包括社会弱势群体受助权、社会公益增进权和社会安定维护权三大类别，这些权利的详细方面包括就业权、健康权、安全权等各种权利。家政服务员安全权是家政服务这一特殊劳动行业的安全权利，也是社会权利的一种，应该受到社会法的保障。受到社会法保障的安全法明确地规定了家政服务员应当在哪些方面享受权利，以及应该在工作过程中履行哪些义务。对于维持经济背景下家政服务业的安全和以正常秩序运行具有重要的作用。
（2）通过社会法的保障家政服务员安全法在市场经济中对于社会具有协同的作用。由于社会主体之间对于劳动安全的帮扶没有达到应有的水平，导致现在的家政服务员劳动安全权存在着诸多的问题，这些问题相互交织引发了经济背景下社会的严重不协调。对于家政服务员劳动安全的保障，在很大程度上解决了这些问题，使社会各个刚面变得更加和谐。使得社会相关主体齐心协力共同维护家政服务员的劳动安全，让家政劳务人员受到工作方面的威胁降低。家政劳务人员在工作过程中受到的威胁极大地降低了，这样不仅促进了家政行业的发展而且还促进了整个市场经济的发展，具有社会整体发展的协同效应。
（3）家政劳务员安全权的社会法保障界定了家政劳务人员受保护的范围，并且给社会相关主体相互帮扶的机构带来了创新的元素。如果家政劳务人员的安全受到威胁，那么社会的稳定和秩序就会受到相应的威胁。这不仅不能够保障工作人员的人身安全同时还不利于社会主义市场经济的快速发展。社会法的保障使得从业人员的安全问题得到保证，它界定了安全权的范围劳务员能够知道自己受的什么权利受到保护。同时社会法的保障为社会相关主体的帮扶机构提供了创新的元素。
5家政服务员劳动安全权社会法保障的优势
在社会主义市场经济下，家政服务业的发展给当今的经济发展贡献了相当重大的力量，但是家政服务引起的问题也是层出不穷的，诸如服务人员和雇主之间的官司纠纷、家政劳务员的理赔问题、事故间的责任承担问题等。目前，关于家政劳务员的安全问题的社会保障引起社会各界的争论，大多数的学者都将自己关注的重心集中在民法的角度，关心的问题主要集中在两个方面。一方面就是怎样处理好家政服务员在进行服务过程中和雇主之间发生的事故纠纷和人身安全问题。另一方面就是家政服务员在进行服务前和就相关服务事项签订的合同条款问题。对于这些问题的讨论主要目的是为了将家政服务的安全问题纳入到民法的保护范围内。但是，这种解决问题的手段无疑是将问题看得太过简单了，事实证明仅靠简单的民法是很难对家政服务员的安全问题给予足够的保障。首先，仅靠民法合同的约定在没有问题发生时合同条款的实施缺乏自觉性和可靠性。其次，合同的内容往往不是面面俱到的、家政服务员定制的，统一的合同可能不适合具体的用户，在出现问题时才明白合同内容的不完善。再次，民法对于安全的保障在救治之前是空白的，这个问题主要体现在家政服务员在进行服务的过程中生病或受到意外伤害时往往不能够得到及时的救治，导致伤病变得更加严重，对于这种拖延救治的行为民法没有做出规定。这就导致家政服务员的安全问题在该阶段得不到有效的保障。最后，对于家政服务员安全保障的范围过于狭隘，其往往将责任限定在服务员和雇主之间，而忽视了中间中介机构的一些行为给家政服务员带来的伤害。
面对民法保护的局限性和家政服务人员面临的诸如犯、性骚扰、伤病滞后治疗、受虐待的众多问题，对于家政服务员的社会法保证就显示出了其极大的优势特征。首先，社会法的保障能够联合相应的社会主体进行家政服务的联合保护，使服务过程中遇到的问题得到即时高效的解决。例如，可以采用社区这个主体，让其对于社区内的家政服务员进行登记，并经常采用电话或者上门访问的形式询问服务人员的状况。其次，社会法的保障能够确保家政服务中间环节的问题得到及时解决，社会法通过设立中间监督机构的形式，及时有效的解决这些中介组织出现的各种问题。社会法可以说能够调动社会相关主体从多个方面解决家政服务员面临的问题，确保了家政服务员的劳务安全。
6市场经济条件下对于家政服务员劳动安全权保障机制的建立
在市场经济条件下我们知道家政服务对于促进经济的高速发展发挥着重要的作用。但是，目前家政服务员的劳动安全权还面临着诸多的问题，怎样解决好这些问题事关市场经济背景下社会的安定团结以及经济的快速发展。因此，在市场经济背景下我们可以从以下几个方面进行家政服务员劳动安全权保障机制的建立。
首先，应该不断完善家政服务员安全权的法律保障，在相关的劳动法、社会公益法、社会安全法等法律上，增加家政服务员劳动知情权、检举控告权、紧急避险权、拒绝高危作业权、医疗卫生权和寻求救助权等，使家政劳务者的安全问题能够真正做到有法可循、有法可依。
其次，利用经济激励机制，利用媒体的力量进行家政中介机构和优秀家政服务员雇主的评选，给予获奖者相应的经济奖励。这样在媒体的号召和经济激励的情况下，就能够使相应的社会群体关注家政服务这一行业，群众的力量相应的也会降低家政服务问题的出现和促使问题得到及时高效地解决。
再次，组织社会机构例如家政维权机构、工会维权机构，对家政工作进行调查和监督，切实保障家政服务员的权利能够得到实施。在事故面前其人身安全和健康问题得到切实的保障。
最后，社会相关的主体和机构直接深入到家政服务员安全权的保障中，参与其人身安全和健康问题的救助和维权中。这些机构和主体有物业、医疗等服务机构、基层政府组织、劳动监管部门、工会、妇联、共青团和新闻媒体机构等。这样就能通过群众的力量对家政服务员的安全权给予保障。
参考文献：
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[3]庄晓伟，黄学文.论我国转型期的劳动权性质[J].法制与社会，2008（24）：202.
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[5]汤黎虹.协同论——社会法的理论基础初探[J].当代法学，2008（6）：78-83.
家政服务有关问题篇2
【关键词】养老模式，农村居家养老，建设思路
1引言
第六次全国人口普查显示，我国60岁及以上老年人口已达1.776亿，占总人口的13.26%。其中65岁及以上人口为1.188亿人，占8.87%，老龄人口以年均3%的速度递增。到本世纪中叶，这个数字将上升到4亿左右，即每四个人中就有一个老年人。与城市相比，农村养老问题的形势更为严峻。一方面，农村人口的老龄化程度更为严重，农村老年人口已超过1亿，其规模是城市的1.69倍，其中农村80岁以上高龄老年人已增加到1100万人，占农村老年人总数的11.3%。此外，还有部分失能老人1894万人。
没有发达的养老服务保障，即使有养老金也不可能保障老年人的生活质量。家庭养老模式渐渐无法满足养老的需要，在这种趋势下，居家养老应运而生。居家养老是指以家庭养老和社会养老相结合，以政府和社会力量依托社区，为居家的老人提供生活照料、家政、康复护理和精神慰藉的服务。由于老年人居住在家中却享受着社区为他们提供的社会化的养老院式服务，因此有学者将居家养老服务比喻成“没有院墙的养老”。
2农村居家养老服务供给方面存在的问题
由于农村地域差异大、经济社会发展不平衡以及孝文化基础不同，农村居家养老服务供给模式也面临一些挑战。
2.1筹资来源问题。目前农村基层居家养老服务主办机构反映的最普遍问题是筹资难。其主要原因是：（1）政府投入不足。长期以来，政府在养老服务事业上财政投入方向上明显重城镇轻农村、重机构养老轻居家养老、重硬件轻软件、重关系投入轻制度保障。（2）集体经济薄弱。现阶段农村中，空壳村、赤字村很多。那些居家养老工作先进村大多是靠土地置换、拆迁补助款、集体山林收入等的支持，离开了这些工作将难以开展。（3）社会参与意识淡薄。目前，在我国强政府弱社会，慈善意识薄弱。（4）养老观念落后。养儿防老、自主养老已根深蒂固，付费养老意识不强。
2.2服务消费问题。
开展农村居家养老服务必须明确服务的对象、方式及内容等。其主要问题是：（1）对象偏差。来居家养老服务站享受服务的多半是健康、低龄、家庭经济条件比较好的老人，而真正需要服务的老人往往得不到服务。（2）方式单一。农村老人只愿意接受无偿服务或低偿服务，而不愿意接受有偿的、市场化的居家养老服务。（3）内容贫乏。现阶段农村居家养老服务质量低下，许多居家养老服务站等于麻将室，乡镇敬老院如同“集中营”。
2.3队伍建设问题。
推进农村居家养老发展离不开人才队伍建设。目前，无论管理人员、专业护理人员还是志愿服务人员都面临人才短缺的难题。（1）管理人员短缺。目前农村居家养老服务管理人员主要是村干部和村老年协会人员。由于村干部业务繁忙，工作开展全凭村干部本人的觉悟和能力，而老年协会人员普遍年龄偏大、素质偏低，难以发挥农村居家养老服务的核心作用。（2）专业护理人员短缺。专业护理服务极其短缺，也没有形成有效的参与渠道与政府购买服务机制。（3）志愿队伍短缺。在服务方面是形式重于内容，老百姓的认可度不高。
2.4政策配套问题。长期以来政府对社会事业均衡发展重视不够，导致相关政策滞后、服务不配套。主要包括：（1）养老与医疗不配套。目前我国养老与医疗卫生政策分属不同的政府部门，政策制定与执行难以同步。特别是，老年人护理服务风险很大，缺乏制度化的护理保险制度。（2）硬件与软件不配套。目前政府对养老服务的投入大多用于硬件，用于人力资源培训的太少，相关职业等级评定与待遇政策也亟待完善。（3）城市与农村不配套。随着新农村建设的推进，养老服务须城乡统筹。
3完善农村居家养老服务供给的政策建议
人口老龄化问题表面上是年龄结构问题，实质上是社会结构问题，其内核是社会财富在不同年龄人群中的分配与协调。
3.1转变发展理念。完善农村居家养老服务模式，必须树立新的发展理念，包括养老服务城乡统筹发展理念，机构养老与居家养老并重发展理念，政府主导与社会参与养老、家庭和个人自主养老相结合的理念，发展养老服务事业与促进养老服务产业化发展相结合的理念等。
3.2加大资金支持。养老服务是社会公益性事业，离不开财政支持。由于农村县乡基层政府财权与事权不对称，财政筹资能力有限，需要省市政府对其财政专项转移支付的支持。（1）加大政府购买力度。从财政收入、收益中适当安排专项资金，实行政府出资或部分出资购买服务。（2）制定优惠政策，给予社会办养老机构一定的财政补贴、贷款和税收方面政策倾斜。（3）设立农村居家养老专项发展基金。鼓励企业、社会团体、个人和国内外慈善机构对其给予捐赠。（4）加大农村居家养老服务护理人员技能培训和养老护理人员收入的财政投入。
家政服务有关问题篇3
民本思想主张的是“以人为本”，进而在治国管理上强调人文关怀精神，无论是治国的目标，还是治国的方式，都应当结合民众的利益，采取温和的统治方法，避免各种矛盾的发生，孔子规劝君主要“薄以待一身，厚以待百姓”。
2民本思想对医院行政管理的具体影响
随着医疗服务市场竞争的日趋激烈，随着社会主义市场经济的发展，人民群众对医疗服务的需求从单一转变为多样化，医院管理是否科学合理成为医院管理者的研究重点。结合医院的多元化管理，在这个“以人为本、为人民服务”的主思想社会，儒家传统的民本思想有效的和医院的行政管理结合在一起，儒家的管理理念是以人为本，对医院管理具有一定的借鉴作用。而医院管理中“以人为本”是对传统的儒家文化的秉承和发展，可以有机地与现代医院行政管理结合起来，起到促进作用。
2.1以民为本、加强服务意识
在医院这个大环境中，病患的需求是第一位的，救死扶伤是医务工作者的首要任务，以民为本这个传统的儒家思想在医院的管理进行中体现的淋漓尽致。作为医院要始终把群众的根本利益当作第一利益，以群众的需要为首位，群众满意的就去做，群众不满意的坚决不做。服务是一种给人以舒适感的方式，服务的对象是人，服务的宗旨也是让对方感到幸福，在医院这个处处体现服务的“大舞台”，服务意识的增强也就成为医院行政管理的首要任务，在增强服务意识的同时，可将儒家民本思想与之有效的结合，本着以民为本的宗旨宣扬服务精神，为病患服务，想病患之所想，急病患之所急，这样贯穿在医院的行政管理中才能促进医院和谐稳定的发展。
2.2实现民治、干部与员工协同治院
伴随着新医改的进行，各种新的管理制度如雨后春笋般在医院的行政管理中萌生，尤其是绩效管理的推行，为医院的行政管理带来了新的挑战，同时也需要面临新的问题，绩效评价的结果是否能使所有员工都满意，是一个非常棘手的问题，在处理类似问题时，医政工作者就可以将传统文化思想与现代管理手段相结合，本着“民为贵、君为轻”的思想宗旨，在出现问题时，领导干部要放下身段，以职工的问题和需要为根本，先了解职工的问题，后可站在职工的角度想问题，处理问题，这样有机结合，彻底地实现民治，干部与民众平等，干群关系和谐，推动医院行政管理工作的顺利进行。
2.3以人为本、正确处理医患沟通
随着社会主义市场经济的推进，医疗卫生系统成为紧贴民生的重中之重，而人民大众关注的医疗服务问题发展成为新的问题，随着新问题的出现，医患关系也有了新的改变，不单纯是简单的医生和病患之间的关系，还增加了病患家属及陪同就医者之间的关系，这些关系的维系及产生问题的解决，都围绕着人来展开，因此坚持以人为本的宗旨不变，正确的认识人与人之间的关系，医生与病患之间的关系等等，用正确的方法处理医患矛盾，处理医患沟通，在处理医患沟通的问题方面，儒家的民本思想起到了贯穿始终的作用，医政工作者要本着为人民服务的意识，坚持正确的以人为本的思想认识，用正确的手段和方法。儒家的民本思想再次为医院的行政管理提供了思想基础，起到了巨大的推动作用。
3展望
家政服务有关问题篇4
【关键词】政府购买；养老服务；问题；对策
一、前言
中国已经慢慢步入到人口老龄化的时代，养老问题日益突出。居家养老服务隶属于公共服务中，在社区的大背景下，有政府与社会双方合力开展的。主要是为在家养老的人提供精神上、生活上、医疗上的帮助与服务。与传统的家庭养老以及养老院那样的机构比较而言，有很大的优势。
二、国内地方政府购买居家养老服务现状
国内地方政府购买居家养老服务的要素有5个：购买者、生产者、消费者、服务内容、服务流程。其中最主要的是服务的购买者、生产者与消费者，三者围绕居家养老服务这个核心，环环相扣，相互制约。为了使居家养老服务更好的开展，这三者缺一不可。
政府购买养老服务属于一种新型的针对福利政策上的手段，这一服务在国外很多国家已经成熟，但是在国内才刚刚起步，任重而道h。政府通过这种方式不仅可以更好的为本地老人提供服务，在社会福利经费方面也可以大大节约成本，使剩余下来的经费可以更多的投入转移到其他福利事业方面。所以这种带有改革创新意味的方式在我国多个城市已开始尝试。自“星光计划”以来，国内各地方政府分别结合自身实际开展行动，以社区社会服务为背景，将养老服务做的尽可能全面和完善。使在家养老的老人也可以享受到政府的政策帮助。但是我们必须承认，在政府购买居家养老服务这个层面，我国还处于部分地区试点的特例，没有特别典型的成功案例出现。
三、国内地方政府购买居家养老服务存在问题及原因分析
国内各城市社区居家养老的服务水平不高，质量也较低。其中的不足之处在于：第一，经费来源单一。现在的国内居家养老服务的资金提供者还是仅有政府，社会的参与度不高。这就给政府的福利经费带来很大压力。第二，专业化水平不够。因为居家养老服务的水平和质量均较低。为老人提供服务的大多属于失业人士和公益人员，专业的服务人员不多，也没有形成相应的对相关人员系统式培训，缺乏专业性。第三，精神服务较为匮乏。居家养老服务虽然是以社区为依托为老人提供服务，但是服务主要还是与物质和医疗相关的，对于精神方面的服务则不多。第四，供求信息不平衡不透明，使得政府提供的服务往往并不是老人们所真正需要的。第五，政府对于提供服务的企业没有统一的标准化的门槛，使得无论何种的企业都有可能作为服务的提供对象。政府没有严格把关，最后可能会导致目的不纯的企业纯粹为了利益而去竞标而非真正为老人服务的情况出现。
四、结论与建议
本文通过对国内地方政府购买居家养老服务的现状进行研究，对现存问题进行了提出与分析，提出以下建议：
1.借鉴经验，构建平台
政府购买服务在西方是比较成熟的，所以国内要做好这一方面势必应该向西方学习和借鉴。比如应该在进行购买前，先将预算的总细则公布出来。对于提供的社会服务也不能光投入资金就不管不顾了，应从源头进行把控，对于提供服务的机构要像政府采购那样采取招标的形式，择优选择。并在确定最终的服务提供者之前，进行全面的考察、评估和鉴定。
构建比较系统的机构与平台，尤其是专业人员的培训平台。对于人员的选取可以是公益人士和下岗人员，但是若这些人员想真正的投入为老人的公共服务中时，应该事先接受系统化的培训。所以培训别人的人员选取则十分重要，就一定要选择相关领域的专业人士。
2.拓宽资金渠道，完善监督机制
投入到居家养老服务中的资金来源过于单一，一般仅仅只有政府自己。所以应当扩大资金的渠道，使政府的财政压力由政府、企业、个人三方共同承担，减轻政府自身压力。
建立合理的评估与监督机制，评估机制是应当是为了选取合适的、符合规定的企业而建立的。监督机制则是为了养老服务工作后续更好的开展，而对相关提供服务的企业和社区进行监督，应该设置专门的监管机构来从事这一工作。
3.关注老人精神需求，力求供需信息透明
由于服务的消费者与服务的提供者之间的信息沟通不够完善，导致提供社区服务的企业所提供的服务并不能真正的满足广大老年群体的需求。所以应当由政府这个购买者介入，派专员进行收集信息，沟通联系企业与个人，力求使需求传达到服务的提供者那里。使提供者可以更好的为老人们提供服务。
同时对于现存的，物质和医疗服务较好，精神服务上较匮乏的问题来说。加强对老人的精神服务水平也是必不可少的。现代老人心理上主要遇到的问题就是孤独以及面对衰老的问题，应该找相关专业的心理学人事介入来对老人进行专门的心理辅导。
参考文献：
[1]闫芳.徐州市政府购买居家养老服务现状、问题与对策研究[D].中国矿业大学，2015.
[2]王秀华.泉州政府购买居家养老服务研究[D].华侨大学，2014.
家政服务有关问题篇5
摘要：广西的农村居民居家互助养老模式试点已经有一年多了，对农村居民养老问题进行了大胆的尝试和创新，本文从农村居民居家互助养老模式的发展历程出发，对该模式发展的定性问题及政府的责任进行了界定，对于农村居民居家互助养老模式存在的服务水平低、内部管理不顺、资金缺乏等现实问题，提出了在控制总运营费用前提下逐步增加和完善服务项目、建立居家养老互助规章制度，完善内部管理、建立服务储蓄制度和明确财政职责，广开资金来源渠道四条政策意见。从而使得农村居家互助养老模式走上可持续发展道路。
关键词：农村养老；居家互助养老；可持续；服务储蓄
随着城市化进程的不断推进，空心村不断扩大，广西农村面临着严峻的养老问题，当传统的家庭关系逐渐失去养老功能而政府投入有限的情况下，农村居民互助养老模式的出现为农村居民的养老问题提供了新的视野和思路。这种模式由政府主导，公众参与，投入量小而社会效应大，在实际运作中，要努力使得该保障模式经得起实践检验让该模式走上可持续发展道路，为广西乃至全国农村的养老问题找到新的突破口，真正使得农村居民老有所养。
一、农村居民居家互助养老模式的发展历程
2012年2月，广西都安瑶族自治县隆福乡隆帮屯2012年初建起广西首个居家养老互助站，通过群众志愿者互帮互助，探索出了农村留守老人养老新模式——居家互助养老模式。
广西都安瑶族自治县隆福乡隆帮屯地处石山地区，全屯共有125户461名村民，屯里60岁以上的老人共有63名。由于自然条件恶劣，大部分青壮年劳动力外出务工，留下许多留守老人。都安县政府根据当地农村老人的需求，建起了广西首家居家养老互助站。该站按照‘政府主导、社会参与、市场运作’理念，将撤点并校后的原有校舍进行充分利用作为活动场地，通过吸引屯内的年轻人作为志愿者，为留守老人提供娱乐、医疗、家政等各类帮扶活动。另外还聘请了一名家政服务管理人员，并配备一名村医，为老人提供专业服务。村里还成立留守老人互助协会和志愿者协会，负责组织开展集体帮扶、文化娱乐等活动。在占地面积大约有1000平方米的互助站中，设置有康复护理室、家政服务室、娱乐活动室、农家书屋，室外还有运动场所及相应健身器材。
二、农村居民居家互助养老可持续性发展关键问题
1.农村居家互助养老的定性问题
农村居家互助养老是新事物，是新的历史条件下农村地区在养老问题上的实验性探索，政府是建立和完善这一制度的主要责任承担者。
我国实行的土地公有制度，使得农民依靠土地养老面临风险，现有的土地收益也不能够保证农村居民享有基本1的保障。多年的城乡剪刀差、工农产品剪刀差使政府背负着巨大的得农村养老保障负债。计划生育政策的实施和城市化进程的加速，使得千百年来农民赖以依靠的家庭养老功能受到削弱。在我国即将全面建成小康社会的大背景下，在国家财政收入突破11万亿的历史条件下，政府有义务也有能力还清历史欠债，让广大的农村居民共享经济社会发展成果。
建立和完善农村居家互助养老保障体系需要考虑当前国情，其核心问题是在明确政府的责任的同时，摆正政府的角色，在农民、社会和政府间发挥社会组织的作用。
2.政府在农村居民居家互助养老中的责任问题
基于前述定性问题分析，政府在农村居民居家互助养老中承担着不可推卸的责任，关键问题在于划分具体承担的责任和义务以及如何落实这些责任和义务。在政府不断完善自身职能，理顺政府、市场、社会各自职能改革背景下，政府不宜过多的微观干预，一些能交由市场或者社会组织履行的职能政府应该将这些权力交给市场或者社会组织。
首先，政府应该承担有限的和积极的财政责任。当前我国的财税体制下，政府应当承担有限和积极的财政责任而不能承担兜底的无限责任。农村居民居家互助养老模式的建立，就是基于政府投入有限条件下的现实选择，具体到操作层面由乡镇一级政府牵头，村一级组织具体实施的。而在我国现行财税制度下，在农村地区，乡镇一级财力本身就有限，实施农村居民居家互助养老的目的也就是为了整合资源，力争用最少的资金投入产出最大的社会效益。
其次，政府承担着整合资源、政策制定和监督管理的责任。农村居民居家互助养老模式的建立，首先要突破资源瓶颈，居家互助养老站所需要的土地、房屋、设备、资金、人员等硬件资源，需要政府积极地进行整合。政府要制定政策，扶持着一制度的完善，确保经费落实、社会组织培育、互助机制形成。同时加强监督考核，确保农村居民居家互助养老模式的功能发挥。
三、广西都安居家互助养老情况分析
笔者通过走访调查，发现一些居家互助养老站建设方面仍存在改进的地方。目前在都安的居家养老互助站采用的管理模式是一种聚集互助方式，是一种道德层面的互助，这种相互帮扶救助是出于伦理道德，没有强制约束力，随着时间推移，当对年轻且身体好的老年人占不断下降情况下可能难以为继，而且存在运营资金没保障、内部管理体制不畅、服务项目单一等方面的问题。
1.养老服务水平偏低，各类协会激励机制不明显
都安瑶族自治县隆福乡隆帮屯有63位60岁以上的老人，虽然成立了留守老人互助协会和志愿者协会，但协会的组织和管理水平仍有待提高，志愿者数量偏少而且缺乏必要的组织保障。志愿者队伍的激励机制缺乏，留守老人互助协会是基于道德层面的互助，缺乏有效的制度保障。老人们只是聚集于此消遣娱乐，医疗和服务水平偏低。
2.内部管理体制有待完善
都安的居家互助养老站的财产产权归政府所有，但具体的内部管理主体不明确，县级政府、乡镇政府、村委会、互助协会之间关系如何，并没有相关规章制度予以明确，缺乏一个有效的内部管理章程来明确各方关系，安排内部各项活动和处理各类矛盾纠纷。
3.维系运营资金缺乏保障
居家养老互助站的建立以政府投入为最主要来源，通过整合被撤并的学校，并添置相应硬件，配备家政服务管理人员和医务工作人员来实现。维系运营上缺缺乏财政保障，硬件维护、药品添置、人员薪酬等需要纳入县级民政部门财政预算，以确保其能有效运转。
四、农村居民居家互助养老模式可持续发展对策
1.在控制总运营费用前提下逐步增加和完善服务项目
控制单个居家互助养老站的年运营成本，使得一村一站情况下也在县级财政可承受范围内是农村居民居家互助养老模式得以大面积推广的决定性因素。但如果运营成本过高，势必影响到这一试点的大面积推广。而在财政总体投入有限的情况下，要增加和完善服务，得抓住农村居民居家互助养老模式的最大特点——群众互助，通过规范服务章程，培训服务骨干，发挥群众的首创精神，，分三阶段逐渐推进服务提升。第一阶段，目前的娱乐及基本医疗阶段。第二阶段能提供就餐服务。第三阶段能提提供床位及与之相配套完善的服务，由“居家”向“居村”过渡。加强管理，完善相关服务，使其成为集养、医、乐为一体的互助组织。
2.建立居家养老互助规章制度，完善内部管理
应由民政部门出台《农村居民居家养老互助章程》，主要应包括资金来源、资产管理制度、服务制度、议事制度、财务制度、监督制度，内部选举制度。内部的管理由管理委员会负责实施，管理委员会在村两委的指导下开展工作，理顺清楚与家政服务人员、村医、志愿者的关系，实现职责明确、制度健全、管理民主。
在《农村居民居家养老互助章程》中应明确管理委员会承担着居家养老互助站内部的所有管理事务，负责与村两委协调，负责内部活动安排、财务支出、矛盾调解。家政服务人员、志愿者服务队和医务工作人员接受管理委员会的领导，由管理委员会进行考核，确保其履行职责。
3.建立服务储蓄制度
互助养老要用制度来维系互助，让互助得到制度保障。建立服务储蓄制度是落实互助的关键性制度保障。在村屯中，年轻人以及身体条件较好的老年人，都能够为他人提供劳务服务，而这些人年老以后又都需要接受照料服务。通过管理委员会根据互助站内服务需求情况有针对性的地村民、志愿者发出服务邀约，并将提供服务者的服务时间记录在册，定期在村内公开，并以一定计算关系确定服务储蓄账户内的服务储蓄时间对应将来能够享受到的服务。
建立完善的服务储蓄制度，即为互助站付出多少服务，在自己年老不能自理的时候，也能相应获得站内其他成员提供的服务，变目前的出于伦理和道义的互助为一种规范制度下的互助服务。志愿者在帮助本站成员的同时，也在为自己将来储存服务。使自己在不能自理的阶段相应得到组织成员精心的照料，在奉献力量的同时为自己储存服务，真正做到帮人帮己。
4.明确财政职责，广开资金来源渠道
居家互助养老站的建立应根据一定区域内老年人数量，因地制宜地整合公有住房和土地来建立。居家养老互助站的建立和运转所需要的土地、房屋、设备设施、工资支出、水电费用、药品耗材等相关费用的支出，主要应依靠政府的财政补贴，应纳入民政部门的年度预算，同时也需要吸纳社会捐助，在一定范围内对某些特定服务实施收费，以确保机构的正常运转。
参考文献：
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家政服务有关问题篇6
关键词：社会体制，公共领域投资体制，公共政策，社会管理，体制改革，财政体制
公共领域的投资体制改革是自1978年我国启动体制改革以来剩余的几个关键领域的重点改革之一，必须给予高度重视。因为公共领域的投资体制改革直接关系到社会组织的发育、社会体制的完善和公民社会的形成，更关系到作为社会主义事业四位一体总体布局之一的社会建设目标能否顺利实现。
我国目前社会体制建设的特点与发展的阶段性有关。本文认为公共领域的投资体制改革是社会体制改革的切入点。在这里，所谓公共领域，是指必须由公共财政负担的领域，或者叫基本公共服务领域，它也是社会建设的基础性工作。现阶段的基本公共服务应当是指在我国社会主义市场经济基本框架已经初步建立但还需继续完善条件下，政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制和提供财政保障来使不同地区居民有机会、有能力、有权利接受主要公共服务，包括医疗卫生（或者叫公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救助与社会福利、就业服务、养老保险，以及保障性住宅。基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，它体现了发展的社会属性，所以我们说它是社会建设的基础。对于那些公益性弱，可以由市场介入的公共服务，我们暂且将其视为市场领域的问题，本文不予讨论。
一、我国公共领域投资体制的特点及其问题
我国公共领域投资体制的问题主要表现在两个关系的处理上，一是政府间关系，即中央政府和地方政府以及地方政府之间的关系，二是政府与社会的关系。我们把前者认定为宏观体制问题，把后者视为微观体制问题，因为后者基本集中在服务供给的末端。
（一）宏观体制：各级政府责任不明，政府间财政负担不规范
按照国际上的划分，中国应该是一个单一制国家。当今世界上的许多国家，如英国、瑞典、以色列、埃及、加纳和菲律宾也都实行单一性的政府体制。在单一制国家中，中央政府扮演最终权威的角色。在联邦制国家中，权威是在联邦政府和选区政府之间进行分配。在职权领域内，每个政府在理论上都是至高无上的。不论是单一制国家还是联邦制国家都要处理政府间关系，特别是政府间的财政关系。而且，这种关系非常复杂，在不同的阶段有不同的特点。以美国为例，自内战以来，美国联邦主义的演变至少经历了三个阶段：二元联邦主义、合作联邦主义和新联邦主义。在二元联邦主义中，州和联邦政府在各自范围内的权力是至高无上的。在联邦制国家，联邦政府与地方政府的关系之一是分权问题。我们把责任划分和责任明晰作为单一制国家中央政府和地方政府的关系特征之一。
从总体上看，我国目前在社会体制建设上面临的问题之一是，中央政府的社会建设目标由于与地方政府实行财政分权，以及双方责任划分不清晰而难以顺利实现。甚至在很多情况下，中央政府的社会政策直接变成了地方政府的社会政策，如基本公共服务均等化。1998年，中央政府正式提出“公共财政”的理念，并把其作为财政体制改革的目标。这意味着在政府与市场的关系上，政府要把关注点放在具有公共风险的领域，从其他不该介入的领域坚决退出；在与公众的关系上，要真正体现以人为本，把公共服务和社会管理作为要务。至此，围绕着公共财政体制目标，政府对财政体制进行了一系列的改革，包括清费正税、取消农业税、预算管理体制改革、财政支出结构调整、新一轮税制改革等等。尽管改革开放以来，财税体制几经改革，但距公共财政的目标还相差甚远。主要表现在中央财政收入占整个国家财政收入的比重在不断上升，但是中央财政支出的比例却在不断下降，形成非对称性财政分权的格局（见表1）。
[@图头@]表1：2004年全国主要支出大类占预算支出的比重及中央和地方政府分摊比例
从义务教育为例。从对云南省调研的情况看，义务教育实施过程中各地财力差异很大，而且由于标准等问题，经济富裕的地区反而得到的转移支付更多。另外，教科书费用由中央财政解决，但是中小学的教学辅导书很多，一般在53元到63元之间，是由个人支付的，贫困家庭很难负担。据调查，“我国的义务教育经费78%由乡镇政府负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%。”①我国完全落实各级政府对义务教育特别是对农村义务教育的投入责任存在诸多困难，处理目前的义务教育“欠债”问题既困难又复杂，家庭贫困学生的资助工作十分艰巨。
再看公共卫生和基本医疗，我国在公共卫生和基本医疗领域投入体制还是多元化的，城乡体制分割非常严重。在农村新型合作医疗制度的实施中，对中西部地区中央政府采取转移支付方式给予支持，东部发达地区主要靠地方力量，包括过去几年推行的公共卫生建设也主要采用这种模式（见表2）。“预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2%，其他均为地方政府支出，而地方政府，县、乡共支出了预算的55%～60%"。②根据国际经验，类似义务教育、公共卫生这样的基本公共服务在许多国家是由中央政府（联邦）或省政府支出的。另外，在我国基层政府没有税收立法权、没有举债权，没有独立的主体税种，掌握的财政资源有限，其财力与事权不匹配。
[@图头@]表2：2004－2006年北京新型农村合作医疗筹资情况（%）
还有社会福利和社会救助，这方面的公共财政责任在实践中采取了责任分解、分级负担的做法。由于中央与地方事权、责任、财权划分尚不规范，作为基本公共服务范畴的社会福利和社会救助费的支出，在体制上还存在突出问题。昆明市的社会福利和社会救助实行财政分级承包。区级社会福利和社会救助以区财政为主，市财政适当补贴。实际情况是，一般的区财政很难承担，最终造成标准低、覆盖面窄。昆明在云南属发达地区，一般地区就更难说了。黑龙江省80%的县依靠国家和省财政转移支付。农村最低保障工作，尽管省财政尽了很大努力，给予了78.5%的资金补助，但是仍然有贫困县市需要自行匹配的资金，无法落实。救灾方面，黑龙江目前的救灾资金主要用于灾民的口粮救济。国家每年拨给黑龙江省救灾资金在1亿元左右，需政府救济粮人口按300万计算，平均每个灾民实际得到救济33元，基本口粮的保障都十分困难，再加上蔬菜等生活副食的支出，灾害救济金更显得捉襟见肘。2007年以来居民消费价格水平不断上涨，贫困居民的生活压力持续增加。每年国家拨付的恢复重建资金十分有限，补助标准经历了从300元到600元的漫长历程，到近期才提高到每间房子补助1500元的标准。近些年来，虽然中央财政转移支付的力度比较大，对弥补地方的社会福利和社会救助费缺口起到了重要作用。但是实践中也确实存在一些问题。例如，转移支付缺乏严格的规范、制度设计和执行标准。中央财政的转移支付不全面、结构不合理，特别是在农村社会救助制度、农村社区建设等项目上，中央财政没有做出合理和适量的财力转移。
关于基本养老保险，我国现行的养老保障体制是建立在城乡二元社会结构、二元经济结构、公共财政面向城市基础之上的，这种模式对我国体制建设形成了严重制约。第一，现有农村老年群体，保障水平低，容易形成一个庞大的老年贫困群体。第二，城镇化进程加速，失地农民数量增加，农村传统的养老保障模式受到挑战。调查发现，即使像北京这样经济发达的地区，尽管政府对市、区县两级财政每年给每个参保农民的补贴为50～70元，但是仍不能达到全市农村养老保险的基本公平。与农民工面临的问题基本相同，失地农民存在的问题是：我国城镇基本养老保险制度规定，养老保险缴费必须满15年才有领取基本养老金的资格，大多数地区还没有出台相应政策，致使45岁以上的失地农民不能投保，这意味着城市养老保险制度对这些失地农民关上了养老保障大门。
oeCD的研究报告指出，从支出责任看，中国的财政体制是高度分权化的，但财政收入比财政支出分权程度低得多，地方政府没有确定税率的自，以获得收入来满足当地的支出需要。由此形成的地方财政支出责任和税收收入的缺口需要存在一个大规模的财政转移支付制度。此外，现行体制内存在的逆向激励也扭曲了地方政府财政支出结构。因此，现行的财政体制在公平和效率方面都需要改进。这是全部财政问题的根本问题之一。我国目前公共领域投资体制面临的问题还有，中央各部委在提供公共服务的过程中，重投资轻规划，尤其缺乏基本公共服务的设施标准、人均财政支付能力标准的研究和制定，致使规划目标不明确、不准确，实施措施不具体，可操作性差。
（二）微观体制：服务组织欠发育，服务供给主体单一
许多国家的政府都是通过非营利组织向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。改革开放以来，我国民间组织发展迅速。据民政部统计，截至2006年底，全国注册登记的社会团体为19.2万个，民办非企业单位为16.1万个。但是，从现状来看，无论是人们的观念，还是社会组织数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上市场经济发展的需要。大多数现有的非营利组织，特别是社团存在以下一些问题：（1）官办和行政色彩太浓，缺乏应有的民间性、自治性、自愿性和自主性，创新精神和开拓性不足，不少组织以营利为目的；（2）自律机制不够健全，对于非营利组织所应具备的透明度、公信度和良好行为准则，许多组织还不甚了解；（3）人员年龄老化、观念老化、知识结构老化，运作方式不能适应市场化的环境和社会治理方式；（4）结构失衡。真正能适应环境，及时回应和满足民间需求，又能充分利用社会资源和民间资源的非营利机构和组织所占比重太小。
我们目前还没有政府支持社会组织参与基本公共服务的确切统计数据。从民政事业的支出中也很难看出政府有购买公共服务的款项（见表3）。从调研情况看，各级政府通过社会组织提供公共服务的情况还不普遍，只有个别地区的个别组织得到本地政府的财政支持。目前我国社区建设资金还是比较缺乏的。根据2005年民政部的百城（区）社区建设抽样调查和社区建设问题专题调研，2004年，被调查的235个社区中，27.66%的总收入在1万元以下，1～8万元的占31.91%，13.62%在8万元以上，有26.81%的社区未填。这些有资金的社区其收入主要来源于政府拨款。调查表明，政府每年拨款在5000元以下的社区占28.09%，5000元到15000元之间的占13.62%，25.96%的社区可以得到15000元以上的政府拨款，有33.19%的社区未填。社区尚且如此，更不用说社会组织了。
[@图头@]表3：2000－2005年我国民政事业费支出明细（单位：亿元）
二、公共领域投资体制改革的基本思路
我国社会体制改革的基本思路可以这样确定：在宏观体制上，改革和完善政府间关系，培育地方政府作为公共服务的直接管理者、提供者角色；在微观体制上，发育和壮大社会组织，培育社会组织的公共服务供给者角色，从中央到地方，从政府到社会，形成一个基本公共服务供给的体系，一种合理的社会体制安排。
（一）调整和改革政府间关系，完善转移支付机制
在中国这样的单一制国家，人口众多，五级政府施政，由哪一级政府提供基本公共服务最有效、最合理？能否采取不同层级的政府提供不同类型的基本公共服务模式？这是一个值得深入研究的问题，第一，是否可以由中央政府来制定基本公共服务的标准、财政体制及转移体制框架。第二，是否由省级政府负责国家基本公共服务政策的监督、执行和评估。基本公共服务均等化的实施标准和评估指标体系由中央政府统一制定。第三，是否由地方政府，主要是县级政府负责基本公共服务的提供。
随着我国基本公共服务领域规范化建设的不断进步，基本公共服务的政府财政责任，应该逐步走向地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。由于基本公共服务在许多领域本质上属于地方性公共产品，地方政府财政应承担支出的主导责任，中央财政具有在全国范围内进行收入分配调节和实现公共服务均等化的职责。
政府间转移支付的指导思想，应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的水平。
科学划分基本公共服务中中央与地方的事权要遵循实践和理论两条原则，一是应从有利于建立中央对地方有效调控的角度出发，尽可能调动作为提供公共服务方的地方政府的积极性；二是依据公共需要与公共产品的层次性理论分别界定各级政府对基本公共服务的事权。根据上述原则，应该建立有权威的、能对基本公共服务发展进程实施有效领导的中央政府相关部门，把属于全国性和跨省级行政区域的基本公共服务，划归中央政府的事权范围，把属于本行政区域的地方性基本公共服务，交由地方政府管理。对于各级政府的共有事权，尤其是基本公共服务领域内的共有事权，应按照项目分级管理和费用分级负担的原则进行合理划分。在相应的支出责任上，必须明确划分中央财政的固有支出与地方政府的固有支出；必须依法确定中央政府与地方政府间共同事务的费用分摊的计算方法、原则和比例。
由于基本公共服务在财力分担上涉及到不同层级政府的具体出资问题，政府间财政转移支付制度，就成为从公共财政角度研究基本公共服务制度的重要方面。尽管1994年以来确立并实行的政府间财政转移支付制度在公共服务均等化方面起到了重要作用，但当前的一些转移支付形式具有原体制遗留的成分，办法还不尽合理和规范。尤其是，面对基层政府的普遍财政困境和地区发展的巨大差异，在全国范围内要较好地履行对全体居民的政府责任，没有一个行之有效的政府间转移支付制度就难以进行。因此，在讨论了政府间事权界定，明确了各级政府的社会救助职责和中央政府制定的基本标准之后，应该从完善转移支付制度层面，对致力于解决各地最基本公共服务均等化的问题提出一个思路。
总体思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可以考虑从两个方面入手：一是，中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。通过规范的转移支付消除不同区域间基本公共服务的财力差距。二是，完善省以下政府财政的分担机制。要积极探索省级政府以下的财政分担办法，比如，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制，也可以寻求其它解决方案。
（二）明确社会组织的角色，发挥社会组织的服务供给者作用
1、通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督
通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督。基本公共服务，可以通过政府直接投资举办，也可以由社会机构等社会组织举办，政府采取委托协议等形式购买其服务，提供给公众。放宽基本公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。
2、培育非政府组织应遵循分类对待的原则
对于一些经济类的中介组织、基金会组织或一些较有经济实力和社会地位的非政府组织，政府只要给予相应的鼓励、优惠政策就可以了。而对于一些公益组织或民间福利组织，他们的很多服务属于低偿或无偿，难以通过收费维持，政府就应给予一定数量的财政支持。另外政府需要探讨一套科学的评估体系，制定一套考核委托（托管）或补贴机构服务绩效的指标体系，以及明确组织监督和公众监督的方式，据以评判各种各类非政府组织和机构的经营运作状况以及满足群众需要的程度，以此来确定扶持的方式和标准。总之，政府给市场、给财政补贴，将是鼓励非政府组织，尤其是民间福利机构的最有吸引力的方式。
家政服务有关问题篇7
【关键词】服务供给方式;政府;农村幼儿教育;服务基准化;实证研究
【中图分类号】G610【文献标识码】a【文章编号】1004-4604(2009)04-0001-04
政府是否应该在幼儿教育供给中发挥主要作用?这是一个典型的规范问题。〔1〕尽管有关幼儿教育社会收益率的研究让越来越多的人认识到政府应该承担提供幼儿教育服务的主要责任,但是客观上由于价值观不同,各国政府在幼儿教育服务的供给方式上仍然存在很大差异,对政府是否应该承担提供幼儿教育服务的主要责任的问题也仍然存在较大争议。不过各国政府在提供补偿性的幼儿教育服务方面达成了高度的共识。即使是在对政府参与社会生活持极保守态度的英国、美国,其政府也发起并正在继续实施着庞大的贫困家庭儿童免费幼儿教育计划。可见,政府应该主要为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务,这一点已经成为当前国际社会的共识,不存在规范性冲突。
解决了政府供给的合理性问题,按照公共财政分析的一般框架,下一步需要考虑的问题是应该怎样有效地为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务。这个问题涉及对不同供给方式效果的评价,涉及成本和收益的考量,是个典型的实证问题。〔2〕
本文之所以要花费一定笔墨区分规范问题和实证问题,是想说明,在为贫困家庭儿童提供幼儿教育服务这一问题上不存在价值冲突,但是如何有效地为他们提供幼儿教育服务却需要大量实证数据的佐证。目前在我国,大多数人认为政府应该在农村建足够数量的幼儿园,以便更好地为农村儿童提供幼儿教育服务,但是也有一些学者对此提出了不同意见,他们认为购买服务可能是更加合理的一种制度安排。对于这些分歧,我们应该超越规范层面的“应该不应该”的讨论,弄清其产生的根源,累积相关的实证数据,以便选择有效的农村幼儿教育供给方式,解决“该怎么做”的问题。那么,农村家庭的儿童到底需要什么?政府是通过建立幼儿园来提供服务更好,还是通过其他方式更合适?理清这些问题,是我们为农村儿童的发展提供支持的前提。
一、就农村幼儿教育而言,当前迫切需要提高家长的养育、教育水平
近年来,我国扶贫研究的成果显著,为社会干预措施的设计和有效实施提供了有力支持。研究表明,成功的社会干预首先要有针对性,针对合适的人群,满足他们的需求。〔3〕在我国,贫困人口主要集中在农村,农村儿童最需要什么?这一问题并不容易回答。我们需要一些社会调查数据的支持。
2006年,我们参与了联合国儿童基金会在我国9个贫困县(均接受联合国儿童基金会的卫生援助或教育援助)开展的“儿童发展状况基线”调研,获得了我国贫困地区农村儿童发展状况的基本数据。这些基本数据对于政府确定提供幼儿教育服务的重点是非常有帮助的。
1.农村儿童身体发育普遍落后
按照儿童发育标准,0~36个月儿童的发育有一个正常的范围,不在这个范围内的要么是营养过剩,要么是营养不良。根据相关的技术方案,我们对9个项目县的3514名适龄儿童进行了养育和教育方面的调研,结果发现,项目县儿童轻度和重度营养不良的比率非常高。在0~6个月的年龄区间内,项目县儿童营养不良的比率较低,但是随着年龄的增长,儿童营养不良的比率逐渐升高,这与添加辅食后家长不恰当的养育方式有很大关系。另外,中国发展基金会对农村儿童营养状况的考察也证明,我国贫困地区农村儿童普遍存在低体重现象。〔4〕
儿童普遍发育不良,不但和这些地区的贫困有关,更和这些地区家长缺乏儿童养育知识有关。我们对9个贫困县的调查发现,家长对方便面和鸡蛋营养价值的错误判断率在1.6~17.8%之间,这个错误判断率与项目县的经济发展水平存在相关;对水果和果冻营养价值的错误判断率更高,在4.2~25.1%之间,也与项目县的经济发展水平相关。①
2.农村儿童家长的教育能力有待提高
除了养育能力外,贫困地区农村家长的教育能力也有待提高。对项目县儿童家长基本教育知识、态度和能力方面的调研结果表明,父母在识别儿童的危险体征、照顾生病的儿童、培养儿童的生活习惯、锻炼儿童的动作平衡感等方面知识的知晓率只有60~70%,这个知晓率和父母的受教育水平呈显著正相关。另外,调查表明,父亲和母亲在儿童早期教育活动中的参与程度也与其受教育程度呈显著正相关。
二、就农村幼儿教育而言,当前迫切需要政府提供基本公共服务
政府的基本责任之一就是提供安全的饮用水、未被污染的生长环境等基本公共服务。以儿童的计划免疫为例。计划免疫是我国政府需提供的强制,其中有四种疫苗属于基准化服务,即不论各地的经济发展水平如何,地方政府都应该落实。儿童计划免疫卡的建立比率就是度量这种基准化服务水平的基本指标。
根据项目县入户调查结果,除江西临川外,卫生援助项目县儿童未建卡的比率在10%以下,但是在教育援助项目县,未建卡比率在20%以上。它可能说明,当地机构的服务能力受援助项目特征的影响。
我们认为,在考虑我国农村幼儿教育公共政策时,必须充分了解我国农村当前基本的社会背景。第一,家长的养育、教育能力亟待提高。也许,通过教育家长来改善儿童早期教育的家庭环境,可以成为农村幼儿教育供给的一个替代方案。第二,我国现有的财政投入更多的是“养人”而不是“养事”,公共机构的服务能力往往受活动经费限制,很多时候是有机构、有人员,但是没有开展活动的经费。因此,连计划免疫这样的基本服务,教育援助项目县和卫生援助项目县也有明显的差异。卫生援助项目县获得的额外支持可以明显提高现有机构的“做事”能力。
三、幼教机构建设对政府提供幼儿教育服务的适切性
提供服务是现代公共行政的本质所在。服务型政府意味着政府施政目标从由机关和专家决定转变为由公众决定,效率的高低和服务的好坏从由政府自我评价为主导的考核转变为由公众评审为主导的考核,由对特定“功能”“权威”“结构”的服从转变为对“使命”“顾客”“成果”的认同。〔5〕因此,建立以儿童发展需求为导向的公共幼儿教育服务体系是政府需要考虑的问题之一。
如何为农村儿童提供幼儿教育服务?建立幼教机构是否是政府最恰当的选择?我们尝试从以下几方面展开讨论。
1.权衡建立幼教机构的成本与收益
建立幼教机构的成本是非常高的。幼儿教育是劳动密集型行业,生师比非常低,这使得幼教机构的运行成本常常可以与大学相提并论。另外,儿童不宜到很远的幼教机构接受教育,因此农村幼教机构规模通常不会很大,也正因为如此,难以实现规模效益。此外,幼教机构的监管成本也很高。农村的幼教机构通常很分散,如果要严格按照有关规程来监管是非常困难的。如果要获得幼教机构的运行绩效信息,其成本也非常高。
在收益方面,虽然有无数研究证明了幼儿教育的高收益率,但是高收益率的前提是高质量的幼儿教育。当监管变得困难时,农村幼儿教育的质量往往难以保证。在这一点上,农村小学和初中教育质量的良莠不齐已经提供了“前车之鉴”。因此,是通过建立大量幼教机构提供幼儿教育服务,还是通过现有的县、乡幼教机构,扩展它们对农村儿童的服务范围,是需要认真权衡的。
2.对基层服务机构编制外非理性扩张的担心
从1992年实行定岗定编政策以来,我国各级政府和事业单位的编制都非常紧张。1992年的编制标准的确难以满足今天幼儿教育服务的需要。但是,另外一个现象同样值得关注,即编制外的非理性扩张。根据上述“儿童发展状况基线”调研得知,绝大多数幼教机构在编制之外都聘用了临时工作人员,这些临时工作人员中的大多数人基本具备入职资格,但是工资非常低。这种编外聘用人员对幼教机构服务能力的影响还未引起有关方面足够的重视。
编外聘用人员的工资是由基层服务机构负担的,即使他们的工资很低,也会给基层服务机构带来巨大的压力,基层服务机构唯一的选择就是将这种压力转移到所服务的人群上去。因此,在义务性、强制之外附加、捆绑有收益的服务就成了这些机构的无奈选择。保育费之外附加种种收费项目等做法就是这方面的表现。这样的做法使得广大群众对政府和基层服务机构提供的幼儿教育失去了信任,也直接影响了政府为民众服务的社会形象。
3.农村小学发展的经验
在普及九年义务教育的过程中,我国曾经将农村小学建设作为“普九”的切入点来突破,运用贷款以及贫困地区义务教育工程建设的特殊政策,为广大农村地区建设了小学。但是,因为城市化过程中农村人口的减少和民众对优质教育的期望,今天许多农村地区的小学都面临着生源不足、难以维持的困境。农村小学发展的经验在提醒我们,在农村地区大量建立幼教机构是否会面临同样的问题?事实上,如果农村地区幼儿教育的质量得不到基本的保证,那么“祖辈看管”之类的早期教育也许优于质量不怎么样的机构教育。〔6〕
四、建构“电影放映队式”农村幼儿教育服务模式
1.“电影放映队式”农村幼儿教育服务的特征
如上所述,通过建立幼教机构提供服务存在着难以克服的质量、监管难题,因此,寻找其他服务供给方式就成了一种新思路。借鉴“大篷车”幼儿园经验和“电影放映改革”经验,笔者认为,由政府制定服务菜单,由现有幼教机构按照菜单为农村儿童提供流动,也许是一种不错的选择。这样可以减少广泛设置幼教机构可能存在的服务质量低下、不作为等现象,保证农村幼儿教育服务的基准;同时,由现有县、乡幼教机构拓展服务范围,也可以获得更多的服务收益。另外,政府为农村幼儿教育提供的财政经费也可以有效激励这些机构更好地提供幼教服务,从而保证政府为农村儿童提供的幼教服务经费花在农村儿童身上,避免建立大量幼教机构可能出现的“养人”不“养事”局面。
2.“电影放映队式”农村幼儿教育服务模式需要的制度调整
公共财政既是一个经济范畴,也是一个政治范畴。作为国家政权活动的一个重要方面,其收支活动体现着党的方针政策,反映着政府的政策意图,也涉及全体社会成员的切身利益。〔7〕政府改革的过程在很大程度上就是落实公共财政职能和程序性要求的过程。在幼儿教育领域,这种要求集中体现在大力调整和优化财政性幼教投入结构、科学界定财政性幼教供给范围、集中突出公共性特征等方面。
(1)推进基准化服务,以服务核定经费预算
机构膨胀的永恒冲动是一个世界性难题。1992年实行的定岗定编制度遏制了财政投入的非理性膨胀,但没有解决好各类服务机构可持续运转的机制问题,没有解决好在财政约束和服务供给之间作出理性选择的问题。而要解决这些问题,不能只依赖编制核定这样的结果,更重要的是要确定服务基准和根据服务基准核定经费预算。后者正是财政预算制度改革的重要内容。有许多学者提出要以预算体制改革为切入点改革财政投入体制。〔8〕然而,目前预算体制改革还处于起步阶段,包括儿童早期教育在内的基础教育、基本医疗服务都应该朝着基准化服务方面推进,从而促使预算体制改革内容具体化。
(2)遏制基层机构扩张冲动
基层服务机构编制外扩张有其存在的客观性。在缺乏就业机会的农村,接受过专业教育的毕业生进入公共服务机构,拿着临时工资,等待正式工作岗位,是一种不得已的选择。自上而下的编制管理避免了财政性开支的非理性膨胀,但遏制基层服务机构的编外扩张冲动,是摆在管理者面前的又一难题。唯一的选择是重新进行公共服务事权的厘定,用服务岗位预算管理代替人员预算管理,将服务机构改革与公共服务供给标准的核算加以统筹考虑。
(3)以基准化服务监控基层服务机构绩效
改革开放至今,单个制度的改革对事业发展的促进作用已经越来越小,改革进入到系统化制度调整阶段。确定儿童早期教育的服务基准,不仅可以为地方政府提高自己的公共服务质量提供动力,而且可以为预算体制改革和促使政府向服务型政府转型提供基础。确定儿童早期教育服务基准还有一个重要的功能就是监控幼教机构的服务绩效。将机构服务满足公众需要的程度作为机构绩效评价的尺度,可以为上下级的业务管理和技术交流提供标准,这体现了国际上新公共行政主义的主张。
2000年后,我国公共财政体制改革逐渐成为社会关注的热点,公共财政体制改革被赋予了越来越多的职能。目前,宏观讨论有效政府、公共服务、公共财政改革的文献较多,而在一个具体领域里讨论其服务的公共属性及其对财政体制改革的要求的研究并不多。农村幼儿教育是公共服务的重要组成部分,讨论政府为农村儿童提供教育服务方式的改革,明确政府服务供给效率的判断标准,进而探讨公共财政体制改革问题,有助于促进公共财政体制的建设,从而推动政府的转型。
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〔5〕顾丽梅.信息社会行政发展的新趋势〔J〕.国家行政学院学报,2001,(2):39-41.
〔6〕BeRiniCenYLanD,ZenGXiaoDonG.GrandparentsaseducatorsandcarersinChina〔J〕.JournalofearlyChildhoodResearch,2009,(2):46-57.
家政服务有关问题篇8
2012年11月5日—15日，以市社会工作党委周缙副巡视员为团长，由市社会工作党委研究室主任方士雄、市社会工作党委基层工作处副处长童强、静安区静安寺街道副主任陈敏、国药控股股份有限公司人力资源部部长何驷驎一行五人，组成社会建设和管理考察团，赴澳大利亚和新西兰进行了专题考察，先后拜会了澳大利亚凯恩斯市政厅、澳大利亚昆市兰州政府社区服务部、新西兰奥克兰市家庭和社区服务中心及新西兰奥克兰公民咨询局等部门的官员和相关人士，就大家共同关心的社区服务、社会工作志愿者以及改善民生等问题进行了座谈交流，在增进相互间了解的基础上，也获得了一些有益的启示。学习考察的基本情况如下。
一、在有效管理中注重提高“志工”整体素质
澳大利亚凯恩斯市政厅团队（特指社会志愿工作者，以下简称“志工”）总负责人艾瑞女士介绍，凯恩斯有很多活跃在社区、乐于帮助他人的社会志愿工作者。作为凯恩斯团队总负责人，就是建设好这支团队，发挥好这个团队的作用，服务不同文化背景、不同社会身份的人，使全市居民生活在一个愉快、健康的环境里，让不同文化背景的移民能够较快地融入社会。凯恩斯的“志工”团队主要由三种人构成：一是政府部门的公务人员（是拿薪水的），从总体上对“志工”进行规划、管理、培训、协调、服务；二是大学生；三是由各种社会成员组成的“志工”。
在凯恩斯，“志工”的影响广泛。他们都有各自的职业，同时也是社区中的居民。他们非常热爱自己的家园，为了家园的安宁，加入了“志工”的行列。“志工”不领取报酬，但政府给他们提供必要的交通工具、对讲机等设备，同时，还有警察等配合他们工作。做“志工”者，大凡由当地居民中品行良好、无犯罪记录、具有各种技能和特长、又热心社会公益事业的人向政府提出申请，政府相关部门，针对服务不同领域的“志工”，如有服务老人、服务小孩、协助警察、服务医院、服务教育、服务环境保护等不同领域的“志工”，根据不同需求进行多元化、差别化培训，尤其是对服务小孩的“志工”，政府对他们培训后，颁发可以做小孩工作的资质证明（即“蓝卡”）。在凯恩斯为我们做翻译的切瑞先生，是从台湾移民到澳大利亚凯恩斯的，他告诉我们，他就是成千上万“志工”中的一个，他所从事的职业是导游，因此他做的是旅游“志工”，每个星期有一个半天，根据“志工”管理部门的安排，为到凯恩斯的旅游者，提供向导的服务。对做得好的“志工”，政府会采用一些方法进行激励，但没有金钱的奖励，主要是利用一些社会资源，如各个风景区都会给政府无偿提供一些客房，每年组织一些表现突出的“志工”去度假。新西兰奥克兰公民咨询局通过宣传广告招募志愿者，凡有意者先是电话申请，然后进行面试，要求志愿者自备电脑、会操作电脑，对通过面试者进行五个星期的培训（每个星期两天），能够坚持者就成为志愿者。但是上岗后还要继续接受相关业务知识的培训。
二、在有效购买中注重建立社会协同互动机制
澳大利亚和新西兰政府很注意对非政府组织等社会力量的培育扶持，特别注重以政府购买服务和财政扶持的方法，建立政府、非政府组织和民间力量三位一体的社会协同互动机制。澳大利亚昆士兰州社区服务部副厅长勃莱士王介绍说：社区服务部的工作就是改善和保护昆士兰州居民的民生，特别是那些弱势及最需要帮助的人。社区服务部提供的服务项目包括儿童安全服务、社区及青少年司法服务、土著居民和托雷斯海峡岛民服务、残疾人和无家可归者服务、房屋及社区照顾服务、多元文化服务、体育和娱乐服务、妇女服务。勃莱士王主要是负责儿童安全服务、社区及青少年司法服务的。在避免儿童遭受伤害方面，他们主要针对儿童受到肉体伤害、心理伤害、性伤害或者因家境贫困儿童不能上学、缺少基本生活保证等，通过电话中心等网络，在接到警方、校方、医院、邻居或家庭成员报案后，社区服务部就立案调查，对情况属实者，社区服务部就把儿童领出来，由非政府组织性质的专门护理机构及志愿者家庭进行看护，政府给志愿者家庭一年1万澳元食宿补贴。每年，昆士兰州接到儿童遭受伤害的报案10万起，有1.1万名左右的儿童需要昆士兰州社区服务部提供帮助。其中，8000名儿童领出来，寄养在志愿者家庭，3000名儿童仍在自己家庭，政府通过非政府组织的员工渗透到儿童的家庭中，与家长共同照顾孩子。昆士兰州的社区服务部分三个层级，州社区服务部一个——区域性社区服务部七个（一个区域包括若干个市）——分部社区服务部100个（在中等城市），三个层级的全职人员有1万余人，服务于社区家庭。2010年和2011年，昆士兰州社区服务部拨款超过4000万澳元给昆士兰各地的非政府组织，来提供一系列的家庭援助服务，把重点放在加强对弱势儿童、青少年和家庭的服务。澳大利亚最大的非政府组织是红十字会，有2000多名“志工”，政府给这些“志工”工薪以外的补充。
新西兰家庭和社区服务中心是一个政府部门，作为社会发展部的成员之一，主要职能是对社会和家庭提供支持和服务进行协调。在新西兰家庭和社区服务中心的介绍资料中有这样一段话：“我们致力于对家庭的早期介入和预防，通过加强个人和组织在社区内工作的活动去支持家庭。研究显示，要阻止和扭转问题发生以及对一个人的人生产生积极意义，那么在一个孩子的早期时候就采取行动，成功的几率是最大的。我们也知道，介入孩子的早期生活或问题的早期阶段会降低日后对社会救助、社会公平和卫生方面的需要。建立更好的服务和家庭支持网络也有助于进一步降低问题发生的概率。从这个意义上讲，投资于儿童、家庭和社区就是在保护新西兰的未来。”因此，新西兰政府舍得在这方面投入。新西兰家庭和社区服务中心奥克兰地区的项目经理贾斯汀女士介绍说，政府每年用于扶持非政府组织及社会工作者、社会合作者、社会协调者服务家庭和社区的财政预算约2800万新币，而奥克兰地区居民约140万人，可见新西兰政府购买非政府组织服务家庭和社区的财政投入力度之大。
三、在有效合作中注重整合社会资源
在与澳大利亚和新西兰有关人士交流中，他们十分强调依靠社会各方力量来达到预期的工作效果。他们认为，很多事情，一个部门或一个“志工”的力量是有限的，关键是把所有的社会资源都利用起来，才能有效开展工作。
新西兰家庭和社区服务中心致力于对家庭和社区之间的积极合作，以提高社会凝聚力、社会参与和社会福利。扶持家庭，使他们帮助自己与社区建立联系，帮助社区达到使他们家庭变得强大的目标。新西兰家庭和社区服务中心同社会各界共事为家庭提供服务，扶持他们帮助自己和子女实现美好愿望。“中心”通过提高预防和早期干预服务的范围，并确保他们随时都可以提供服务；通过改善家庭和社区获得信息和建议的途径，避免问题变得更糟。通过改善政府部门和非政府组织对家庭工作的伙伴关系，加强为家庭和社区提供社会服务。从而实现“让有能力的家庭生活在充满活力的社区，能够充分发挥潜力”的愿景。但是，新西兰家庭和社区服务中心的工作人员有一个很重要的价值取向，就是“我们相信合作才能有所作为，齐心协力工作比单独工作能够取得更大的效益”。
他们的工作方式，就是协同工作并建立伙伴关系。新西兰家庭和社区服务中心奥克兰地区的项目经理贾斯汀女士反复强调：“我们的工作离不开我们社会发展部其他部门的合作伙伴，也离不开活跃于新西兰的许多社会组织。政府方面的社会部门涉及家庭和社区的机构范围比较广，包括教育、卫生、公平、治安、住房、社会救助，以及行政协调会、税务局、家庭事务委员会、儿童事务委员会等等。我们通过与部门的合作伙伴朝着共同的目标协同工作，从而获得共赢。”
他们非常强调用好各方资源，进行社会合作。如，他们经常遇到需要帮助的家庭有多方面困难，其中包括就业、子女学习、家庭成员患病需要医治等问题，社会合作者就会在了解这个家庭实际困难和需求后，把劳动部门、教育部门、卫生部门等政府相关部门的有关人员请来，一起制订帮助这个家庭解决困难的计划，并予以落实。贾斯汀女士说：“我们的社区合作伙伴，包括当地政府，志愿者和新西兰的土著居民。他们往往在面对危机时能更好地对家庭和社区作出反应。通过合作，我们确保家庭和社区能够从当地的服务机构那里得到帮助，这些服务机构由我们提供资源保障。”
新西兰奥克兰公民咨询局也十分重视运用社会资源为社会各类人员提供公益性义务咨询。公民咨询局是非营利性组织，工作人员基本上由具有各类专业知识和技能的志愿者组成，公民咨询局的主要目的是为了给人们提供信息，促进理解，从而给予人们解决问题的信心和帮助。奥克兰公民咨询局提供26种语言的服务，服务内容包括消费服务、暴力受害、法律援助、就业问题、入学、税务服务、精神健康、房屋租赁、教育、移民、财务预算等，服务是免费和保密的，服务方式可以通过电话、邮件或面对面咨询。奥克兰公民咨询局现在有2600多名接受过培训的志愿者，每年提供60万小时的志愿服务。志愿者通过客户问询数据库、案例分析，结合事件特征和自身的知识和经验来识别问题、提出解决方案并进行实施，这些志愿者就是丰富的社会资源。
四、在有效服务中注重发挥作用
澳大利亚和新西兰，无论是服务社区和家庭的政府部门还是社会组织或志愿者，都十分重视在服务社会过程中发挥有效作用，使社区居民得益。
新西兰奥克兰家庭和社区服务中心区域关系合作经理杰妮佛介绍说，新西兰正在实施一个新的方案，名称为“社区回应”，旨在把政府部门与所辖社区更紧密地联系起来，让居民知道政府有哪些服务项目，让政府知道居民有哪些需求，什么样的服务更适合居民。全国有14个专门人员实施这个项目，在奥克兰地区有4个专职工作人员，他们经常深入到各个社区，听取社区居民意见，商讨社区发展计划，并将社区居民意见及时收集、梳理、汇总后，报新西兰总理。政府给这些专门人员拥有一定的项目经费，他们在了解民情基础上，帮助完成一些居民需要的项目。
杰妮佛列举了一个叫“莱勒斯克社区”的例子，这是一个有180个不同种族的人居住的社区，而且社区里的居民大多收入较低，需要得到政府的帮助。实施“社区回应”计划的工作人员，深入社区3个月，广泛与社区中不同种族的居民沟通，把政府扶持社区的计划告诉大家，请大家提出需要政府帮助的要求。工作人员在调查中发现，政府已经有很多项目在那里实施，但由于政府部门与社区居民之间联系渠道不畅，很少沟通，居民知晓率很低。同时，工作人员在调查中又发现，这些居民很希望政府把他们组织起来，分享这些项目的实惠，包括创造就业机会等。在调查研究掌握实情的基础上，工作人员任命了一个社区管事者，也就是明确了一个社区居民公认的领头人，这个人会同180个不同种族的人打交道。他所做的第一项工作，就是了解政府在社区里已经有哪些服务项目了，同时让居民知道政府能为社区提供哪些服务。在此基础上，他把所有为社区服务的政府部门相关人员请来，共同商量形成了一个“莱勒斯克社区”的帮扶计划，并予以实施，受到了社区居民的欢迎。杰妮佛说，我们的目标是希望所有家庭都能获得他们所需要的知识和信息；所有国民，尤其是那些在贫困边远地区的人们都能享受到社会服务；我们希望人们的需求通过政府部门和非政府组织的协调合作来解决，成为一个积极的、稳定的儿童和家庭扶持部门。
凯恩斯市政厅团队总负责人艾瑞女士介绍说，市区西边有一个区域，治安情况不好，经常发生偷窃、抢劫、吸毒等事件。艾瑞女士就到了这个区的团队办公室，针对这一情况，他们商量采用澳大利亚比较通行的办法，委派专门的心理咨询师，在社区的公园和路边行走，与这些人进行心理沟通，了解他们心里想什么，有什么需求，从而进行心理疏导，让这些具有不同文化背景、生活习俗的移民，能够正常地融入社会大环境中。
家政服务有关问题篇9
“卫生体系研究”、“卫生政策与体系研究”以及“卫生服务研究”这几个概念往往被混淆。例如，如果这项课题是关注中低收入国家的，伦敦卫生与热带病医学院公共卫生与政策系研究医院管理结构的教授会将自己归为卫生体系研究者;然而在英国做类似研究的其他教授则自称为卫生服务研究者。卫生政策与体系研究联盟(简称“联盟”)成立于1998年，旨在促进卫生体系的研究。该联盟率先提出了卫生政策与体系研究这一广义的概念，明确的把影响政策作为其目标纳入卫生体系研究范畴。联盟将卫生政策与体系研究定义为“创造新知识以改善社会自我组织能力从而实现其卫生目标”。［1］
本文的初衷是探讨卫生政策与体系研究方法的定义，以帮助联盟发展强化中低收入国家研究人员能力的项目。近几年中低收入国家卫生体系和卫生体系研究发展很快。对这些国家外部支持的重点集中在特定疾病，例如对艾滋病、结核和疟疾等疾病的控制上，但是人们也越来越多的认识到大范围干预的同时要强化更广的卫生体系架构，否则只能得到有限的短期收益。［2］人们还认识到研究对于帮助这些国家改善他们的卫生体系具有重要作用。例如，2003年世界卫生组织成立卫生体系研究工作组，制定研究议程，支持千年发展目标的实现。［3-4］联盟的出版物包括三种:《强化卫生体系:政策和体系研究的作用和前景》(StrengthingHealthSystem:theRoleandpromiseofpolicyandSystemResearch)［5］;《明智的选择:加强循证卫生政策的能力》(SoundChoices:enhancingCapacityforevidenceinformedHealthpoli-cy)［6］，以及最近出版的《加强卫生体系的系统思维》(SystemthinkingforHealthSystemStrengthing)。［7］然而，作为一个特定的研究领域，卫生政策与体系研究方法一直被忽视。2008年5月，在谷歌和谷歌学术网站搜索“卫生体系研究”和“卫生政策与体系研究”，除了联盟网站和加拿大国际发展研究中心(internationalDevelopmentResearchCentre，iDRC)关于设计和发展卫生体系研究的链接之外并没有发现任何有价值的结果，iDRC的链接主要针对一种具体的研究(主要是基于当地服务水平的针对性策略研究)。
然而，在高收入国家，卫生服务研究正在蓬勃发展，2008年5月用谷歌搜索卫生服务研究方法，仅在第一页就发现了不少结果，包括期刊(如HealthServ-icesResearch和JournalofHealthServicesResearchandpolicy)、大学研究机构、卫生服务研究方法的著作［8］、期刊文献引用以及卫生服务研究及相关学科的学位课程。鉴于卫生服务研究似乎比卫生政策与体系研究发展的更好，至少在高收入国家看起来如此，并且两者的研究内容有明显的重合，更合理的方法是在直接研讨卫生政策与体系研究方法之前，先讨论卫生服务研究及其和卫生政策与体系研究有关的方法问题。因此，在接下来的部分，本文探讨了卫生服务研究的术语和界定。随后回顾了卫生体系研究工作组研究报告的内容［4］，并对研究报告的方法重点和《明智的选择》一书中提到的方法问题进行了总结。［6］这两方面的问题被用来解释为什么中低收入国家卫生体系研究应更受重视，也用来提出优先发展的研究重点。基于以上分析，本文在第三部分概述卫生政策与体系研究方法，继而提出研究重点，最后点明研究的挑战。
1术语和界定问题
表面上看，卫生服务研究意味着重点关注个体以及个体接受和提供的服务。然而卫生服务研究文献对于卫生服务研究是否包括更高的组织和体系层次还存在分歧(可能随着时间的推移发生变化)。例如，在《卫生服务研究方法》(HealthServicesResearchmethods)一书中，关注重点只集中于个体患者和卫生服务提供者水平。其中包括概念框架(医疗保健的成本和效益)、评价卫生服务的方法、统计学方法以及提出、解释和归纳证据的方法。［8］另一方面，Fulop等人在著作中明确提到卫生服务组织和提供研究的快速发展，解释如下:“关于卫生服务提供和组织的研究是更广泛的卫生服务领域(或者说卫生体系)研究的一部分，该研究在过去20多年来已经在英国、北美和欧洲部分地区逐步完善。”［9］卫生服务研究本身的目的被Bowling定义为:产出可靠和有效的研究数据，为恰当、有效、有成本效果、高效率和可接受的卫生服务提供科学依据。［10］该定义借鉴了许多其他学科并采用了人群视角。
有趣的是，观察Fulop等引言的括号部分，可以发现其突出了目前术语的混乱状况。［9］卫生服务研究似乎已将与卫生体系有关的领域整合成一个整体。aday等人写的一本教科书中将卫生服务研究明确定义为:“对卫生服务体系绩效的描述和评估”，并在其框架中对卫生服务研究课题和相关问题进行分类，这包括结构(可及性、卫生服务项目的组织和筹资、人口特征和环境)、过程(患者与卫生服务提供者之间的交易和风险)、中间结果和最终结果。［11］尽管与卫生服务研究有关联，政策分析(对备选问题的定义和卫生政策解决方案进行分析和比较)被认为是一种不同的研究。一个更受流行病学影响的模型是Schafer等提出的投入产出模型。［12］它将患者和资源投入与健康状态的改变联系起来，并将患者—卫生服务提供者互动和系统水平互动囊括其中。这种术语混乱在开创性的读物《卫生服务研究:泛美卫生组织1992年文集》(HealthServicesRe-search:ananthology，producedbypaHoin1992)中也可见一斑，其所关注的超出服务水平的更广泛的领域被归类为卫生服务的“背景”(如州的政策干预和组织环境)。在引言中，Kerrwhite区分了卫生体系研究和卫生服务研究。然而，他继而表明由于卫生服务研究最先引入并被广泛采用，在书中它将卫生体系研究和卫生服务研究通用。同时，他还强调:“或许卫生体系研究和卫生服务研究的关系将来会发生改变”。［13］与本文最相关的文章中，Fulop等将卫生服务提供和组织研究从三个层次进行区分［9］:微观:即个体医务人员或患者;中观:即机构(如果像north所提到的，机构这一用法被用于更广的社会、经济和政治结构中，那么更合适的标签应为“组织”［14］);宏观:即卫生体系。他们认为不同的学科适于在不同层次上进行研究。例如，政策分析和历史学往往侧重于中观和宏观层次;而流行病学和心理学往往侧重于中观和微观层次。Fulop等最初选择学科或方法构建书中的框架。#p#分页标题#e#
然而，在第一章中他们提供了一个非常有用的扩展范例，关于不同学科和方法如何解决由卫生服务提供的变革(远程医疗的引入)引起的一系列研究问题。在评估卫生服务研究这一术语与卫生政策与体系研究相关性的过程中，联盟不仅突出了其对卫生体系(相对于服务)术语的应用，并且强调了“政策”一词在这个术语中的应用。white等人根据研究题目来组织内容(如卫生服务资源)，其中每一个题目列出理论和概念的演化、研究方法和在卫生政策研究中的应用(包括可能显著影响政策的研究实例)。这表明政策遵循研究结果，而不是一个自成体系的学科。联盟从一开始就明确提出政策制定过程、各种角色以及所涉及的利益关系的研究，对于一个明确追求影响政策的学科来说至关重要。这就将政治科学和更标准的一些学科(themorestandarddisci-pline)共同置于中心舞台。［14］联盟的另一个特点是开展更高水平的全球性研究。现在，超国家(supra-national)问题在高收入国家中越来越受重视，例如人性化商品贸易问题和卫生服务人员的流动，而这些似乎在卫生服务研究领域并没有得到足够重视。从中低收入国家角度来看国际因素对卫生体系的影响至关重要，就像英国国际发展部的发展研究策略所认识到的:全球因素对卫生体系的影响应作为优先发展的研究重点。［16］最后，联盟从更开放的层面上定义了卫生政策与体系研究，认为更宽泛的健康决定因素不仅包括医疗保健，还包括跨部门的因素和广义上的公共卫生。虽然卫生服务研究并没有将卫生服务等同于医疗与护理服务，但事实上，发达国家卫生服务研究的重点一直都集中在初级卫生保健和医院服务上，而不是传统公共卫生研究关注的院外公共卫生服务。然而，有趣的是，我们可以发现之前提到的white等人对卫生体系研究的定义跟联盟的定义一样宽泛，包括了所有与健康状况和健康需求对应的资源和机构。［13］而aday等人在1998年出版的第二版专著中将卫生服务研究扩展到人群(公共卫生)服务。［1］
2卫生政策与体系研究的方法学问题
为了确定发展中国家卫生体系研究文献中关注的方法学问题，本文用世界卫生组织卫生体系研究工作组的报告来讨论方法学问题。［4］工作小组成立的目的是为了评估卫生体系研究的优先研究重点，指出与卫生体系问题有关的知识缺陷，在正文和总结12个优先研究主题的章节中，它确实提到了一些过去研究中的以及需要重点研究的方法学问题。表1提取了报告的方法学内容。这个表有两个突出的特点。首先，报告关于方法的资料非常有限。有一个章节在提到方法的时候既没有将其作为一个问题，也没有将其作为优先研究重点之一(公平、有效和高效率的卫生服务)。方法学问题在正文和其他5个章节中并没有提到，优先研究的方法学重点也没有在另外的章节中提及。在对方法学术语的引用进行检查时，发现措辞明显不准确。在问题部分，许多最常用的词都缺乏方法学的严谨性。唯一例外的是关于“优先领域的设定和循证政策的制定”的讨论，其中一次性研究和小规模的干预部分是问题的焦点。优先研究题目中，方法学的合理性(不需要进一步说明)是一个最普遍的问题。除此之外，各种类型的研究和方法也有同样的问题(如随机和非随机、定性和定量、多学科的、参与性的、个案研究、理论概念框架等方法)。同时，提高研究能力也不容忽视，这不仅包括技术水平，同时也包括人际交往能力。其次，我研究了《明智的选择》一书中关于方法学的论述。［6］就像工作组报告中指出的:“可信”的证据不足，需要发展更好的卫生政策与体系研究的方法。下面列出了仍然需要理论概念和方法学发展的部分领域:(1)比较不同背景和卫生体系的方法;(2)研究腐败的方法;(3)基本的概念，如公平性;(4)卫生政策与体系研究的伦理层面;(5)研究不同类型的证据和不同目的的文献系统综述(systematicre-view);(6)不同学科如何相互关联，互为补充。该书还指出方法的选择需要考虑到政策制定者对于不同类型证据的可接受程度，认为政策制定者似乎更倾向于信赖多渠道的证据，除了自己国家的，还包括其他的国家和地区的证据。
3卫生政策与体系研究的方法
从以上分析来看，卫生政策与体系研究方法作为一个领域尚未被系统的构建和提出，本文也不能全部完成这方面的工作。在借鉴Fulop等著作的第一章和一些近期研究的基础上，本文总结了各种可能构成该领域的要素。［9］学科:学科定位会影响到提出的问题和应用的理论、概念和研究技术。卫生政策与体系研究应用的学科包括人类学、经济学、流行病学、地理学、历史学、医学、护理学、政治学、社会学和统计学。学科往往和范例相关联，其中在卫生体系(服务)研究领域中最有影响的范例是实证论/客观性和互动论/主观性之间以及演绎和归纳之间的方法不同。然而，学科和范例之间并不存在一对一的关系，一个学科经常以其它学科的概念和技术为基础，就像是定性技术在卫生经济学中的应用一样。［17］多学科或跨学科研究是卫生服务(体系)研究的方向。研究目的:例如，影响评价和过程评价之间有很大的区别。影响评价作为一个人们越来越感兴趣的领域，它的目的是能够证实因果关系;过程评价旨在了解事情如何发生以及为什么发生。
研究途径:相对于研究人员和研究对象更独立的传统研究途径，卫生政策与体系研究方法相关途径包括行动对比研究、运筹学和参与性研究。研究类型:主要分为实验研究(包括随机控制实验、准实验和自然发生的实验)与包括个案研究在内的日常环境观察。虽然随机性在医学界常被视为金标准，但这在卫生体系研究中经常被认为是不可能或者不容易做到的。即使卫生体系研究遵循其它学科有关的严谨标准，这也可能会导致卫生体系研究被认为是不够严谨的。［18］研究方法:最常见的研究方法是定量和定性研究，在卫生服务研究中经常将二者结合使用。数据来源:包括个人(无论是卫生服务使用者、提供者、管理者、政策制定者、政治家等)、文献和(已经收集的数据)信息系统。分析方法:主要分为统计学方法，分析定性资料和文献证据的方法。系统综述方法也是一种。面对众多卫生政策与体系研究方法的建议，如果没有一个系统的总结，上面罗列的讨论会令人们对卫生政策与体系研究方法的独特性提出质疑。联盟最新的研究认为，系统思维(systemsthinking)是卫生政策与体系研究的核心，这意味着“每一次干预，从最简单的到最复杂的，都对整个系统有影响，而整个系统对每一次干预的效果也有影响”。［7］换而言之，系统思维不是指具体的方法，而是需要从系统的广度去考虑效果和影响。#p#分页标题#e#
考虑到大多数卫生服务研究方法的文献都是关于高收入国家的，另外一个问题就是这些方法是否是普遍适用的，或者说是否有些地区需要进一步发展适用于当地背景的方法。例如，可以这样说，不依赖收入或支出明细评估社会经济状态的新方法［19］，以及通过使用图表日记来确定家庭卫生服务支出的新方法都是适应低识字率和自给经济生活需要的。［20］
4现在需要付诸实施的优先发展的方法
鉴于目前缺乏和卫生政策与体系研究方法相关的资料，三个最简单的优先研究重点可以相对快速实施。
首先，为了有助于把这一领域作为一个整体来定义，有必要撰写关于卫生政策与体系研究方法的教科书、读物或者文集。许多相关的资料已经存在，如果不是为了强调卫生政策与体系研究的迫切需要，可以慢慢编写教科书。例如，Bowling的书对卫生研究方法［10］，包括所有的标准卫生服务研究方法，提供了很好的介绍。而Healthpolicyandplanning杂志有“如何做(或者不做)……”专栏的系列文章，包括Vyas、Kumaranayake以及wiseman等人的文章。［19-20］现有的读物和文集包括white和Clarke等人的著作。［13，21］前者现在看来有些陈旧，而且对于美国来说有些偏倚(无疑是由于资料可及性造成的)。后者是Fulop等人著作的姐妹篇，是英国国家卫生部服务提供以及组织研究和发展项目的产出，因此以英国问题为重点。鉴于近期对于卫生政策与体系研究关注的增多，应不难选择一系列可以应用于中低收入国家的有价值的卫生政策与体系研究方法。对每一个选定的方法分析和评论将是有益的补充，例如，注明方法学研究的普遍性问题，或者标明方法“适用或者不适用”的情况。联盟采纳了这一建议，正在编辑一本这样的读物。
其次，迄今为止，比较研究的方法似乎提出的相对较少，然而，这些方法对为政策制定者提供咨询意见是至关重要的。在卫生体系，很少有为理想的模式而规划的蓝图，更多的是通过比较相似的模式在不同条件下的效果，或者是不同的规划在相似条件下的效果来总结经验。［22］例如，可能某一干预在一特定环境里有某种效果，而在另外一些环境里会有另外一种效果。与此相关的问题是，我们常常无法定义一种特定的“干预”，因为一个特定的模式或者变革可能涉及多个因素，即使在一个国家中这些因素也经常有不同的组合方式，更何况在不同的国家之间。这可能限制了定量比较的价值，也就意味着需要进行比较性个案研究，以深入了解“怎么样和为什么”有这样的模式。这就需要方法学的发展和指导以帮助理解这种多国家的和多机构的研究，并且确定哪些结果是局限于特定研究环境的，而哪些是更普遍适用的。其中，需要更加重视对环境或者“背景”的定义，这将极大的促进一个特定的方法在现实生活中的应用。［23］
第三，尽管卫生政策与体系研究中使用的特定方法往往已经非常成熟，但对于如何选择它们并搭配使用来回答具体的卫生政策问题并不是那么简单。因此，对于卫生体系和政策的任何特定优先发展的重点来说，都可能作为个案对什么方法搭配可以恰当的回答哪种问题做出指导。系统思维在该领域作出了重要贡献［7］，但仍然有许多工作需要完成。所有这些优先发展重点对卫生政策与体系研究人员都有帮助，并有助于弥补工作组报告指出的知识缺陷。然而，较差的质量在一定程度上不仅来源于不当的方法选择或者应用，同时也来源于有限的资金(例如，资金不足以充分研究一个问题)，因此必须采取其它的措施以保证研究资金充足。
5未来的挑战
对卫生体系更多的关注有助于理解知识缺陷并激发对卫生政策与体系研究的重视。近年来对卫生政策与体系研究的资助有所增加［24］，卫生政策与体系研究的一些领域日益受到重视，尤其是系统综述和影响评估。除了目前卫生政策与体系研究方法学发展的需要之外，还有三个挑战值得关注。
首先，通过作者个人与传统研究资助者的接触，发现他们明显担心卫生政策与体系研究不能产生普遍适用的结果，因此可能不值得资助。事实上对卫生服务(体系)研究的不重视确实显而易见，从分析可见，只有1．6%的英国医学研究委员会的资金和0.5%的威康信托基金(wellcometrustresearchfun-ding)用于支持卫生服务研究［25］，而97%的比尔和梅林达盖茨基金会和美国国立卫生研究院的资助都用于新技术开发。［26］如前面提到的比较研究的方法学发展，将有助于解决研究结果的普遍适用性的问题，但是在高质量比较研究范例的基础上，树立一个宣传案例也同样重要，例如建立对某一特定问题的案例比较研究。
家政服务有关问题篇10
[关键词]社区养老服务法律法规管理体制
一、问题的提出
近几年,黑龙江人口老龄化的发展速度加快。从黑龙江省统计局公布的黑龙江省人口年龄结构表分析,2001年黑龙江省65岁及以上老年人口占总人口的比重为6%,2005年为7.58%(国际上通用的人口老龄化标准为65岁及以上老年人口占总人口比重的7%),至2008年这一比重已达9.2%,人口老龄化的速度进一步加快。
面对人口老龄化的严峻挑战,传统的以家庭养老为主的模式已不能很好的承担养老重任,在社会经济条件有限的情况下,社会化养老在相当长的时间内也不可能取代家庭养老。因此社区养老服务作为社会养老与家庭养老的一种辅助方式就应运而生。然而,作为一种新的养老服务方式,社区养老服务还存在着一系列的问题亟待解决。
二、黑龙江社区养老服务的现状及存在的问题
2001年,龙江省委、黑龙江省人民政府颁布了《关于加强城市社区建设的意见》和《关于加快实现福利社会化的意见》,财政部、国家税务总局还专门下发了《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》。黑龙江民政部门以社区服务为平台,致力于推广社区养老服务事业,鼓励社会承担部分养老责任,努力为社区养老创造良好的政策环境。目前,黑龙江省已经初步形成了社区居家养老服务运作体系,各地区的街道办事处、居委会在管理、服务方面也具备了一套比较系统、规范的管理方法。各地正努力探索社区居家养老模式,已经积累了一些经验。在部分大中城市已初步形成了设施服务、定点服务和上门服务为主要服务形式,以生活照料、医疗保健、心理保健、文化娱乐、参与社会以及权益保护为主要服务内容的社区养老服务格局。
由于黑龙江省社区养老服务的发展还处在初级阶段,社区养老服务还存在以下几方面的问题:
1.养老服务认识缺位。养老服务体系建设工作没有得到足够的重视。社会有关方面对人口老龄化的严峻形势尚未引起足够的认识和重视,养老服务业起步晚,发展滞后,各方面为解决老龄化问题所开展的工作认识不到位,特别是农村养老服务问题比较突出。
2.养老服务法律法规不健全。社区养老服务缺乏相应的政策法规和完善的服务体系支撑。比如社区养老服务的非营利组织的社会地位尚未得到承认,在登记注册方面受到限制,扶持非营利组织发展的相关政策不够完善;社区养老服务相关的法律法规不完善,比如养老服务质量的认定缺乏质量标准规定,服务价格缺乏统一标准。此外,为了促进民间资本对社区养老服务的投入,政府应制定相关优惠政策。
3.社区为老年人提供的休闲活动内容单一。在日常生活中,老人主要的休闲活动是下棋或打牌,只有少数社区组织老年人健康讲座、文体比赛活动。大多数老人在社区的休闲娱乐活动内容比较单一,社区缺乏必要的组织。之所以会出现以上的问题,一是社区基层机构资金不足。上级政府每年向每个社区只拨办公经费,基本上没有老年服务专项经费。社区资金的不足使社区老年服务业的发展受到了极大的限制;二是专业工作人员人数不足。人力资源是推动事业发展的重要因素,目前社区负责养老敬老服务工作的人,绝大部分没有进行过专业教育或没有接受过相关培训。这不仅影响了养老敬老服务工作的质量,也制约了社区养老事业的发展。
三、解决社区养老服务问题的对策
针对当前社区养老服务中存在的各种问题,建议应从以下几方面着手去解决。
1.健全社区养老服务的法律法规。加强养老保障的法制化,使社区养老工作有法律法规可依可循,这不仅是开展社区养老工作的需要,更是整个养老保障体系的要求。政府相关部门应当对社会养老保障体系下的社区养老的职责和要求做出宏观的规定,城乡的不同社区,也可以根据自身情况适当调整具体措施。各相关部门的工作要有法律的制约和监督。
2.加强政府对社区养老服务事业的投入及监督管理力度。政府应加强领导,在发展社区养老服务业的过程中发挥主导作用。社区养老是由传统的家庭养老向社会养老的过渡形式,在本质上是社会养老,因此,发展社区养老服务业应是政府行为,各级政府都应高度重视这一事业的发展,将社区养老问题纳入本地经济和社会发展的总体规划。进一步加强社区养老事业的领导,并保证每年给予政策上的支持拨专款用于社区老年服务事业的发展和相关的建设。此外,还要增强社区自筹、机构投资和社会捐助,从现多方位多层次的资金筹集方式。
3.引人市场竞争机制。改变传统的认为养老主要是义务和福利的观念,将市场竞争机制引人社区养老服务事业的发展,逐步建立起由政府宏观管理调控、社会中介组织经办运作、社区养老服务机构自主经营的管理体制。只有形成按市场规律运作的新的发展机制,才能使社区养老服务业的发展具有生机和活力。
4.加速对老年服务业专门人才的培养。对现有养老服务机构的服务人员进行职业培训,加强对其职业道德、责任感的培养。同时,国家有关职能部门要制定老年服务职业资格标准,加快养老服务事业高级专门人才的培养,有条件的院校可设学位培养老年学高级专门人才,以便为社区工作输送更多的专业人才。同时要提高社区管理工作水平。制定老年服务业社区服务的具体标准,制定提高社区老年服务业服务质量和服务水平的政策并认真加以实施,,达到对老人的生活、心理、经济、日常起居等方面全面照顾。
参考文献: