乡村治理的重要性篇1
[关键词]农民政治参与；乡村社会治理；意义
一、乡村社会治理的内涵
（一）治理
国外学者罗西瑙（R.n.Rosenau）认为，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些治理的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，这一点是与统治不同的。随着现代治理理论的兴起和发展，“治理”这一概念与传统的“政府控制”和“统治”在内涵、理念、主旨等方面都相去甚远，现代治理是指各治理主体通过互动、合作与协商等共同管理公共事务，实现共同目标的活动。它强调治理主体的多元性，政府不再是唯一的权力中心和治理主体；治理结构的网络化，国际组织、政府部门、非政府部门、企事业单位等相互依赖，共同解决公共事务；治理过程的民主化，“强制”、“命令”等方式逐渐淡出，协商、合作等民主化方式成为主角。
（二）乡村社会治理
乡村是时代之前线。我国百分之九十以上是乡村，乡村治理是实现我国“善治”目标的第一要务。改革开放后我国乡村社会经历了由“统治”到“管理”再到“治理”的转变，目前，我国乡村治理的特征有：
1.乡村治理的核心是促进农村经济的发展。农村经济发展是中国经济发展的主心骨，也是中国社会发展的重要组成部分。改革开放后农村经济出现了前所未有的发展，农民生活水平步步高升，农民精神面貌也得到了很大的改善，但是，国家一直以来都将城市作为我国发展的重点领域，再加上城乡“二元分治”对乡村的隔离与倾斜，农村经济的发展严重滞后于城市。基于农村经济发展对我国整体经济发展的基础性作用，要实现我国整体经济又好又快发展的目标，促进乡村经济的发展就必然成为乡村治理的核心任务。
2.乡村治理主体的多元化。乡村治理不是过去的“统治”或“管理”，其治理主体是多元的，既包括制度性的治理主体，也包括非制度性的治理主体，其中制度性的治理主体主要包括乡镇政府、基层党组织、村民委员会以及村民代表会等。非制度化治理主体主要包括乡村“能人”、农民个人以及组织、宗族等。市场经济在我国已经有了长足的发展，过去仅仅依靠政府单一治理主体发展乡村经济的模式已经不能满足现代乡村治理的需要，多中心治理模式是当今以及今后乡村治理的必然趋势。在农村多元化的治理主体的情况下，“协同共治”是其主要路径，其中农民是这一路径的中坚力量，因此，调动农民参与乡村治理的积极性和能动性显得尤为紧迫和重要。
3.乡村治理的过程也是农村基层政治民主化的过程。乡村治理强调治理的整体性、多元性、平等性、协商性、互动性等，它同过去统治的最根本的区别就是强调政府与农民对公共生活的合作管理，农民在这一活动中发挥着重要作用。乡村治理最根本的目标就是实现农民全面自由的发展，满足农民需求，解决农民的困难。同时，为了更好地实现乡村治理能力现代化，应不断加强政府与农民之间的互动与对话，让政府真正知民意、体民情，让农民对政府的公共决策产生影响力，充分发挥农民在乡村治理中的主人翁作用，带动他们参与乡村治理的积极性，进一步推进乡村治理民主化的进程。
二、农民政治参与对乡村社会治理的意义
解决民生问题是乡村社会治理的立足点和落脚点。只有农民懂得乡村最需要完善、发展的地方，农民是改善乡村治理、创新乡村治理、促进乡村治理现代化不可或缺的主体性因素。
（一）农民积极的政治参与意识是完善乡村治理的重要前提
乡村治理和复兴的基本力量是农民，没有他们的积极参与，乡村治理只能裹足不前。农民政治参与意识是激发其政治参与动机和行为的重要前提。农民对自身应当拥有的权利与责任以及行使这一权利、履行这一义务的积极性与愿望是他们参与乡村治理的首要条件。亨廷顿指出：“在现代化中的国家，政治参与扩大的一个主要转折点是农村民众开始介入国家政治”农民政治参与愿望不强烈、水平不高会制约我国基层民主政治的发展，直接影响乡村治理的完善。现阶段，我国农民参政议政的方式不断创新、渠道不断扩大，不仅有村民自治这一基本的参政方式，还创新了村民议事会、村务公开等多方面的民主制度。只有参与乡村治理的思想跟上了，参与乡村治理的行动才不会落伍，才可以通过行使自己的选举权和被选举权、为政府制定公共决策建言献策从而影响政府决策，使得乡村治理以农民为出发点，治理程序、方式方法将更加完趋于善。
（二）农民有序的政治参与行为是提升乡村治理绩效的关键
农民政治参与行为的增加较改革开放前是有目共睹的，其政治参与行为对提升乡村治理绩效的作用是不言而喻的。
农民制度化的政治参与行为是完善的乡村治理的主要表现。政治参与按照是否依照法律法规来进行可以划分为制度化参与和非制度化参与两种形式。凡在正式制度框架内的政治参与活动可称为制度性参与，超出现有制度框架的政治参与活动则称为非制度性参与。农民能否通过合理合法的渠道参与到乡村治理中是当前我国乡村治理完善与否的关键。若农民通过制度化渠道表达自己的利益、反映自己的需求，与政府、非政府以及其他社会组织达成某种共识，共同为解决“三农”问题建言献策，将建设社会主义新农村作为自愿为之奋斗的事业，那么乡村治理也会呈现出一片和谐共荣的景象。然而，当前我国处于社会转型的特殊时期，农民非制度化的政治参与行为层出不穷，严重阻碍了我国乡村治理能力的提高。要让农民通过制度化的手段有序的参与政治生活，需要政府、社会、学校、家庭以及农民个人等共同长期不断的努力。
（三）农民政治参与水平的提高是乡村治理民主化的标志
“民主，决定于参与――即受政策影响的社会成员参与决策”现代民主政治要发展就必须不断扩大公民的政治参与，相应的，乡村治理要达到民主化的目标，基础是农民政治参与深度和广度的深入和扩大。农民政治参与水平的提高，会对乡镇政府、村党支部以及村委会干部形成强有力的监督，促使他们在乡村治理的过程中少一些、损公肥私、违法乱纪的行为，激励其行为不断民主化和透明化，真正实现为了整个农村农民自由而全面发展而努力的目标。同时，农民政治参与水平的提高会促进其政治参与能力的提高，进而可以通过各种形式的政治参与表达自己的利益和诉求，为政府部门制定正确的决策提供有用的参考信息，使公共决策更能站在农民的立场上去制定，以能解决农民问题为落脚点和立足点。农民政治参与水平提高的过程也是乡村治理民主化的过程。
三、有力发挥农民对提升乡村治理能力的对策
（一）培育新型政治文化引发农民政治参与意识，为完善乡村治理奠定基础。农民的跟随与认同，是能否实现乡村治理目标及其治理是否有效的关键因素。努力创建符合农民需求的参与型政治文化，不断对乡村进行文化扶贫和文化建设，提升农民参与乡村治理的文化素质，是引发农民参与乡村治理的重要文化前提。培育新型政治文化不是一方面的问题，需要政府、社会、学校等的相互协调与配合。首先，各级政府尤其是乡镇政府要重视对乡村教育的投资，实现城乡教育资源的平等，调动优质教师到乡村来，努力发展乡村教育事业。其次，充分发挥乡村精英的作用。乡村精英是指乡村村干部（党支部书记、村委会主任等）以及村里有威望的人（党员、退休老干部等），这部分人对提高乡村治理水平起着举足轻重的作用。他们对政治有比较深刻的认识，通过他们带动农民参与村务，增加农民参与的效率与频率，从而对农民产生潜移默化的政治影响，引发农民参与乡村治理的意识。
乡村治理的重要性篇2
关键词新型城镇化乡村教育治理困境突破
中图分类号：G521文献标识码：a
在城镇化进程中，乡村教育发展面临着学生大量外流、学校大量撤并等诸多挑战，如何保障乡村儿童就近接受有质量的教育是乡村教育发展需要解决的重点问题之一。
1新型城镇化进程中乡村教育治理的现实困境
1.1治理价值取向的偏失
随着城镇化进程的推进，乡村逐渐走向了衰落，乡村教育也相应地发生了改变，逐渐沦为了城市教育的翻版，出现了“乡村教育城市化论”的价值倾向。该观点认为，伴随着“新派”教师充实到乡村教育中，城市取向的教育理念、“现代化”的教学设计和方法使得传统的乡村教育逐渐丧失了乡土本色；大量乡村学校、教学点的撤并，使得乡村学校存在的空间场域发生了位移，随着大量乡村学校向城镇的集中，乡村学校存在的本土之根和文化场域受到了剧烈的冲击；伴随着现代性知识对地方性知识和乡土知识的控制和侵占，城市取向的知识选择机制导致在教学知识体系中，乡土知识被无情地淹没和遗忘。因而，无论是知识体系、课程设置、教学过程，还是整个校园环境都与城市教育别无二致。乡村教育的城市化论取向以“城市教育是现代的，代表着人类的未来发展方向，乡村教育是落后的，是需要着力改造的对象”为前提假设，本身是一种二元对立的思维方式，忽视了乡村教育的历史基础、乡村社会的客观事实以及乡村教育的本体价值。
随着现代化的发展，现代文明在给人类带来巨大福利的同时，也滋生了破坏性的后果。工具理性对价值理性的觊觎，人类主体性的丧失、精神世界的荒芜等使得人类开始反思现代文明的价值，并在传统文化和乡村文明中寻找治愈现代性后果的处方。人们逐渐认识到了乡村文明的独特价值和文化底蕴，以及乡村教育之于乡村社会乃至人类世界的重要意义。因此，在乡村教育的建设和发展中，出现了“乡村教育特色论”的价值取向，即认为城乡教育的发展历史和现实背景是不同的，乡村教育具有不同于城市教育的天然资源和独特优势，乡村儿童的生长空间和个体经验也不同于城市儿童，因而乡村教育发展的价值取向应有别于城市教育，乡村教育发展必须以坚守传统乡村文化为前提，审慎利用现代文明和技术。
1.2治理主体的单一化
一方面在乡村教育治理过程中，无论是政策的制定和实施，还是教育质量的监测和评估，教育行政管理部门缺乏让教师、学生和家长参与、商议和合作的意识，广大教师、学生和家长群体并未进入管理者的视野，遑论参与乡村教育治理。另一方面，作为乡村教育的真正实施者、受教育者以及利益直接相关者，教师、学生和家长亦没有作为真正的主体参与乡村教育治理，这不仅缘于其缺乏一定的治理能力和支持条件，更在于其从未意识到自己的教育主体地位，也尚未萌生过参与乡村教育治理的主体意识。为此，教育行政管理部门的单一化管理和垂直式管理成为了乡村教育治理的客观现象。在一定程度上讲，乡村教育治理主体的单一化有助于相关政策的传达和执行，自上而下的政策下达和自下而上的信息反馈有利于提高政策执行的效率。然而，由于主体的单一化，势必造成视域的狭窄和思维的封闭，导致对现状的掌握和问题的剖析不够全面和深刻，从而达不到预期的效果，甚至产生负面的后果。
1.3治理力量的碎片化
1.3.1乡村教育治理力量条块分割，较为分散
各级教育行政管理部门主要负责乡村教育管理和发展的相关政策的制定、监督和评估，各类乡村学校则是在制度框架范围内，按照教育部门的政策和文件开展教育教学活动，乡村社会组织很少参与到乡村教育活动中，广大教师、学生和家长则成了乡村教育治理的现实“他者”，远离乡村教育治理实践。因此，由于乡村教育治理主体的缺位，导致了乡村教育治理力量的碎片化。
1.3.2乡村教育治理缺乏系统性、完整性和持续性
乡村教育治理不仅需要系统的顶层设计和完整的框架体系，而且要求相关政策的执行具有衔接性和连续性。然而，由于治理力量的碎片化，导致在乡村教育改革与发展过程中，出现了“头痛医头、脚痛医脚”的片面现象和问题导向的线性思维，缺乏对乡村教育治理的整体性考量和系统化设计。
1.3.3乡村教育缺乏协同、商议与合作
这种“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”和“事不关己高高挂起”的思维方式和处世态度，导致在乡村教育治理过程中，各类教育主体的视域仅仅局限于自己的一隅，如教育行政管理部门仅仅关注政策的制定和实施、各类学校组织则将重心放在教育教学活动和日常管理上，社区机构则几乎不参与乡村教育治理。此外，在乡村教育资源的配置与利用过程中，由于各类教育主体缺乏协同和互动，导致教育资源的闲置和浪费。如撤点并校运动之后，大量村小和教学点被停办，留下了大量闲置的教育资源，而这些资源对于乡村职业教育和成人教育的开展具有重要的现实价值。但是，由于教育行政管理部门之间各级管理机构的分割和教育组织的封闭，导致这些闲置资源并未获得有效的开发和利用。
2新型城镇化进程中乡村教育治理的突破路向
2.1乡村教育治理理念现代化
（1）乡村教育治理的法治和德治理念是乡村教育治理理念的前提和基础。一切乡村教育治理必须遵循国家宪法和相关教育法律法规，在此基础上充分发挥德治的作用，促进法治和德治的有机融合，发挥法、理、情的整体功能。
（2）教育行政管理部门的“元治”理念，主张在乡村教育治理过程中，教育行政管理部门要简政放权，减少对乡村教育治理和改革的过多干预，为乡村教育治理创造更多自主的空间。同时，教育行政管理部门需要积极发挥“元治”作用，对乡村教育治理及其未来发展作出整体规划和顶层设计，引领乡村教育治理方向；协调乡村教育主体之间的利益和冲突，实现主体之间利益的最大化；加强对乡村教育治理的宏观监测和评估，提升乡村教育治理的整体质量。
（3）多元主体的“共治”理念旨在突破过去单一的政府控制理念和“一竿子插到底”的管理方式。通过发挥政府、学校、社会组织、教师、学生以及家长之间的协同作用，提升乡村教育治理力量；借助多元主体之间的民主协商、合作互动，优化乡村教育治理方式，增强乡村教育治理效果。
（4）乡村学校的“自治”理念，旨在强调乡村学校的主体地位和能动作用，主张给予乡村学校充分的自，“让学校摆脱对政府的依附性，逐步形成‘自主管理、自主发展、自我约束、社会监督’的机制，凸显学校的主体性，增进学校办学的专业性，更好地满足学生的教育需求，促进学生的发展”。
（5）专业组织的“他治”理念，重在突出在乡村教育治理中，适当地引入第三方机构，借鉴其专业的治理能力，提升乡村教育治理效果。由于第三方组织不是利益的直接相关者，具有相对的独立性，具备专业化的能力，因而在一定程度上能够保证其治理过程和治理结果的客观性、公正性和真实性。
2.2乡村教育治理目标现代化
（1）角色定位目标。只有正确的角色定位才能形成合理的角色认同。乡村教育是国民教育的重要组成部分，包括村落教育和乡镇教育。乡村教育与城市教育承担着共同的责任、享有平等的权利。基于此，新型城镇化进程中乡村教育治理的角色目标在于城乡教育的平等、均衡与公平发展。尽管乡村教育和城市教育扮演着不同的角色，但其本质是一致的，都是国民教育体系的有机构成部分。在教育治理过程中，应该正视乡村教育治理的角色，尊重乡村教育治理规律，促进城乡教育公平发展。
（2）时展目标。当前，我国乡村教育治理以全球化为时代背景，以新型城镇化建设为现实场境。在此基础上，乡村教育治理的时代目标在于抓住全球化和新型城镇化建设的时代契机，以西方发达国家新型城镇化建设和乡村教育发展的经验为借鉴，充分利用现代文明技术，推进乡村教育治理现代化。再次是价值定位目标。新型城镇化进程中乡村教育治理有助于乡村教育可持续发展，对构建和谐社会、推进新型城镇化建设以及实现国家现代化发展具有重要作用。具体而言：一是有助于构建和完善乡村教育治理体系，提升乡村教育质量，促进乡村儿童健康发展；二是通过乡村教育与城市教育的交流、互动和资源共享，推进城乡教育均衡与公平发展；三是通过乡村文化进学校、进课堂等形式，传承、传播和创生乡村文化；四是疏通乡村学校与乡村社会的有机联系，通过二者的有效互动，促进文明乡村社会、新型城镇化以及现代化国家的建设。在对新型城镇化进程中我国乡村教育治理目标进行分析的基础上，需要构建符合乡村教育治理和可持续发展的科学道路，在国家教育发展规划中彰显乡村教育的战略意义，提高乡村教育在国家教育发展布局中的战略地位，使之上升为国家发展战略，从而在政策上为我国乡村教育可持续发展提供有力保障。
2.3乡村教育治理主体现代化
（1）各级教育行政管理部门，包括中央教育行政管理部门和地方教育行政管理部门，在乡村教育治理过程中发挥着领导者、设计者和决策者的作用，旨在通过对乡村教育发展现状的评估和对乡村教育发展趋势的研判，制定乡村教育发展政策，监测乡村教育发展质量。教育行政管理部门担当着乡村教育“元治理”的角色，重在对乡村教育治理进行顶层设计和整体把握。
（2）乡村学校是乡村教育治理的直接参与者、政策执行者和效果展现者。乡村学校认真领会相关政策的精神和要义，依据有关教育政策和实施纲要对学校的发展做出具体的规划；在此基础上根据自身实际，有目的、有计划、有组织地开展教育教学活动，促进乡村学校健康发展。
（3）广大教师和学生是乡村教育的重要组成部分，是乡村教育的活力所在，是乡村教育治理最为直接的利益相关者。教师是乡村教育的实施者，日常教育教学活动的有效开展离不开教师，相关教育政策的执行需要教师的亲力亲为。学生是乡村教育治理的直接受益者，乡村教育治理的核心目的在于促进学生综合素质的提升和精神成长。在乡村教育治理过程中，需要充分考虑广大师生的现实状况、利益诉求，发挥师生的积极能动作用，促进相关教育政策的有效实施。
（4）作为学生的监护人，家长是乡村教育治理的直接利益相关者。在一定程度上而言，由于广大家长具备不同的素养和能力，因而是乡村教育治理的重要组成力量。在乡村教育治理过程中，需要充分调动和发挥广大家长的积极作用，如组建家长委员会、家长学校等，通过家校合作，增强乡村教育治理的整体力量。
（5）社会组织因其具备一定的组织能力、专业能力，因而是乡村教育治理需要依靠的重要力量。在乡村教育治理过程中，如通过第三方教育评估机构对乡村教育治理效果进行评估，有助于更为客观公正地评价乡村教育治理的效果，诊断其存在的问题，并提出改进策略。
3结语
在新型城镇化背景下乡村教育发展面临诸多新的挑战。我们应该把乡村教育问题摆在一定的战略高度加以设计和谋划，乡村学校的规模可以小，但乡村学校的水平不应该差；乡村学生的数量可以减少，但乡村学生的发展不可以忽视。政府、社会、学校等多方面要加强合作，共同努力，保证乡村学生拥有平等的教育机会，为乡村学校提供更丰富的教育资源，不断提升乡村教育的质量。
参考文献
乡村治理的重要性篇3
关键词：乡村民主;政治建设;政治资源;重构;整合;政治生态
中图分类号：D422
文献标志码：a
文章编号：1002-7408（2015）05-0025-04
基金项目：国家社科基金2012年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治理研究”（12CZZ057）;国家哲学社会科学2013年度青年项目“西部民族地区贫困县政府公共服务能力研究”（13CZZ026）。
作者简介：陈自强（1981-），男，四川宜宾人，贵州民族大学管理学院副教授，华中师范大学政治学研究院政治学理论博士生，主要从事政治学基本理论和农村政治研究。
我国乡村民主政治建设经历了漫长而艰难的发展历程，取得了显著的进步和成绩，对国家的民主政治建设产生了深远影响。但是，应该指出的是，我国乡村民主政治建设也面临诸多条件的制约和发展的困境，需要对其进行研究和破解。通过回顾其发展历程，对照其现实状况，笔者认为，如果要继续深入推进乡村民主政治建设，很有必要从政治资源视角进行反思，探讨其出现困境的内在原因，并有效集聚起所需政治资源，重建适宜的良好政治生态。
一、困境：乡村民主政治建设的政治资源忧思
乡村民主政治建设作为基层民主政治的一个组成部分，是目前学界关注较多和研究较为深入的焦点问题。并且，已经有较多的研究成果产生，其研究的角度广泛地分布于人类学、社会学、政治学、史学和经济学等诸多学科领域。这方面有代表性的成果如王沪宁的《当代中国村落家族文化――对中国社会现代化的一项探索》、徐勇的《中国农村村民自治》、王铭铭的《村落视野中的文化与权力》、肖唐镖的《多维视角中的村民直选》、吴毅的《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》、于建嵘的《岳村政治――转型期中国乡村政治结构的变迁》、季丽新的《中国乡村社区民主政治建设》等。这些研究无疑为思考乡村民主建设提供了思想智慧和洞见。
但是，现有的研究成果从村民自治、政治文化、经济根源、宗族、精英人物等角度考察乡村民主政治建设的研究较多，而从政治资源角度考察乡村民主政治建设的研究较少。并且，对于乡村民主政治建设的制约因素和发展困境的反思，无论是从乡村民主建设的内部因素，还是从外部因素如宗族影响、封建主义残余、短缺财政等方面的阐释来看，这些视角和理论对于准确把握乡村民主建设的症结还有其局限性。而政治资源视角则为厘清乡村民主政治建设的制约因素和发展困境提供了一个合理解释进路，因而有必要从这一角度对其进行分析和阐释。
对于政治资源的含义，美国学者罗伯特・达尔认为：“政治资源是一个人可以用于影响他人行为的手段。因而政治资源包括金钱、信息、食物、武力威胁、职业、友谊、社会地位、立法权、投票以及形形的其他东西。”[1]而国内学者则侧重从国家或政治共同体意义上对政治资源进行界定，认为：“政治资源是指能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的物质与非物质因素的总和。”[2]乡村民主政治建设中遇到的困境，如村民民主管理、民主监督困难重重、[3]民主实践中的权责不清和权力运行的体制摩擦[4]等，均可以从政治资源角度找到症结和缘由。因为，现有政治资源的不合理配置、政治资源的流失和政治资源的供给不足，才使得乡村民主政治建设面临难题和困境。究其实质，乡村民主政治建设遭遇的是政治资源困境。这主要表现为：
第一，乡村民主政治建设的政治文化资源贫乏。政治文化是指“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感”。[5]政治文化的构成要素包括政治认知、政治情感、政治价值、政治判断等方面内容。由于传统中国社会长期处在专制主义王权统治之下，乡村社会中的臣民心态和权力本位思想也就较为严重，并积淀到该社会群体的集体意识的深层结构之中，这样就缺乏对民主架构和民主程序的基本理念和政治认知，对民主运行机制缺乏亲和性的政治情感，难以在政治生活中形成健全而理性的政治判断。传统家长制作风较为盛行的乡村社会，也就难以产生对不同意见宽容的政治心理，而对现代民主政治而言，容忍不同意见的政治文化构成了其基本条件。[6]因此，乡村与民主政治相适应的参与型政治文化或者是公民文化等政治文化资源就显得较为贫乏，不能为乡村民主政治建设提供充足的政治社会化和政治认同资源。同时，政治文化资源的贫乏也影响了民主政治运行获得意识形态资源的支持和伦理道德资源的支撑。
第二，乡村民主政治运行的制度性资源不足。制度是一种稳定的、不断重复的、受到尊重的行为模式，制度性资源是设置和巩固民主体制的保障性资源。对于乡村民主政治建设来说，目前现有的制度性资源，主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度和基层群众自治制度。这些制度构成了乡村民主政治运行中，基层民众自我管理、自我教育和自我服务的条件，也是其进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主政治实践的基石。因此，制度性资源是政治资源的最重要组成部分，是乡村民主政治建设最基本的支撑力量。然而，对于乡村民主政治建设来说，制度性资源是处于不足状态的。乡村民主政治建设中所出现的贿选、两委关系紧张、暗箱操作、党政关系不顺、村自治组织内部运转机制不协调等现象，均与制度性资源不足、制度安排不合理和制度设置不健全有密切的关系。特别对于乡村民主政治建设来说，民利的落实和民力的制约，以及民主机制的运行均需要详尽而细致的政治制度做出规定和安排，这样才能确保乡村民主政治的健康有序运行，才能在分歧与一致之间达成政治妥协和进行理性博弈。显然，现有制度性政治资源对于乡村民主政治建设的要求来说，还有较多需要进行健全和完善的地方。
第三，乡村民主政治发展的动力性资源匮乏。乡村民主政治建设与推动其发展的动力因素密切相关，动力因素的构成状况与力量的强大与否直接决定着乡村民主政治的发展情况。从其推动因素来看，乡村民主政治发展中国家主导的作用不可忽视，正如有学者指出的，乡村民主政治建设中，“实际中起作用的是国家主导的模式，其主要特征是授予和保证农民的投票权利;农村民主一定要在权威与自由、中央利益与地方利益之间保持平衡;村民选举搞得相对好些的地方总是与地方领导即治理精英的强有力的支持分不开的，他们能够巧用民主程序。”[7]换言之，国家力量或政权力量是推动乡村民主政治发展的有力因素。这也符合乡村民主政治的发展逻辑，即“中国农村村民自治，起源于农民的自发创造，经国家认可后又由国家进行推广”。[8]因此，作为乡村民主政治实践主体的广大乡村居民反而在动力资源的构成中居于相对次要的位置，这显然不利于推动乡村民主政治发展。同时，乡村民主政治的长时期运行后，一些深层次的矛盾也逐渐凸现，民主政治的相关性保障条件不足，如法治建设的滞后，乡村居民对于民主政治表现出某种程度的政治冷漠和政治疲态。所以，乡村民主政治发展的动力资源较为匮乏。
第四，乡村民主政治实践的社会性资源薄弱。从组织资源的角度来看，有学者指出：“在当代中国农村，最重要的正式组织就是乡党委和乡政府、村党支部与村委会。乡村两级党政二元结构，实际纳入了国家权力的控制范围，在国家与农村社会之间架设了一条自上而下的行政通道，国家的政策、任务由此直达农户，农民也以此作为利益诉求和利益表达的渠道。由于农村市场经济发展相对迟缓和权力的集中，非正式组织的活动空间十分狭小。”[9]由此可以看出，乡村民主政治建设的社会组织资源是较为匮乏的。尤其需要指出的是，对乡村民主政治建设具有重要积极意义的公民社会的发育是较为迟缓的，这也使得乡村民主政治建设缺乏相关组织资源和利益表达渠道，严重制约着乡村民主政治建设的实践。
二、原因：基于政治生态变革的探究
为何乡村民主政治建设会遭遇政治资源困境？概括来说，其源于政治生态的变革。处于从传统迈向现代的转型时期的中国，现代化的进程导致了政治生态的巨大变革。与此相关，政治生态变革下的一些具体因素则是导致中国乡村民主政治建设处于政治资源困境的缘由。总的来看，这主要体现为：
1传统意识与现念的背离。中国乡村社会传统意识是以自给自足的小农生产为基础的农业文明的产物，而现代价值和现念则是以现代化大生产为背景的工业文明的产物。因此，二者所支撑和建构的社会秩序基础是不一样的。这正如学者林毓生所指出的：“受儒家思想影响的中国人一向认为道德与思想是政治秩序的基础。这种看法与西方民主国家以法治为政治秩序基础的看法，是根本不同的。进一步地说，虽然儒家文化所主张的政治秩序乃由道德与思想构成的观念，是中国知识分子使命感所由产生的精神与思想资源之一;但这种观念，如被僵化地或基教式地（fundamentalistically）坚持着，反而会成为建立法治的阻碍。”[10]同理，传统意识的民本思想、伦理规范、等级意识、宗族观念等，与现念的公平、自由、民主、平等、法治、人权等思想是相背离的。传统意识不仅不能对乡村民主政治建设产生帮助，反而还可能对乡村民主政治建设产生阻碍。如果没有对传统意识进行创造性的转化，不能使其适应现代民主法治社会的需要，就不能为乡村民主政治建设提供思想资源。因此，传统意识与现念的背离使得传统思想政治资源得不到有效利用。
2制度化水平低下的障碍。亨廷顿认为：“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”[11]12衡量制度化水平，亨廷顿认为可以用组织和程序的适应性、复杂性、自立性和凝聚性来限定。[11]13可见，制度化水平直接关系到政治系统对政治输入中的资源和支持的获取能力，也关系到政治系统对政治诉求和利益需要的转化和输出公共产品和服务的能力。对于乡村民主政治建设来说，低下的制度化水平无法吸纳被动员起来的政治参与，不能对政治资源加以有效利用和转化，不能对社会环境的挑战做出回应，这势必影响到政治系统的稳定，也势必影响到政治系统得以存在的物质基础和合法性基石。乡村民主政治建设的政治资源困境，在很大程度上就与之相关。
3乡村精英的流失与利益结构的差异性。根据美国学者拉斯韦尔的观点，精英通常被认为是在社会价值和资源的分配中取得最多的人，或者是在某一社会中占据高级职位的人。由此，乡村精英则是指那些在乡村中能够在政治、经济或文化上享有较高地位和具有较强影响力或支配力的人。就其类型划分来看，有学者将其分为体制内精英和体制外精英，具体而言，体制内精英包括村支书和村主任，而体制外精英则包括宗族精英、宗教精英、宗派势力和经济乡绅。[12]乡村精英在乡村政治生活中扮演着十分重要的角色，是推动乡村民主政治建设的权力资源和人力资源。但是，由于中国城市化进程和市场经济体制的确立以及国家政策的调整，使得农村中的土地、资本和劳动力都大量涌入城市。这样，在以青壮年为主体的外来务工人员流动中乡村精英也随之流动，使得农村中的乡村精英流失，这对乡村民主政治建设产生消极影响，使得其面临权力资源和人力资源流失的困境。同时，由于利益结构的分化，乡村中利益结构的差异性使得利益需求多元化，从而造成乡村居民的政治冷漠和政治效能感低下，因而对政治支持性资源的提取产生消极影响。
4乡村社会组织发育程度的不足。乡村社会组织的范围大致包括基层政权组织、自治组织、政党组织、经济组织、社团组织、宗族组织、宗教组织、宗派组织、社会合作组织等。乡村社会组织发育程度的不足主要是从组织的独立性和功能的健全性角度衡量的。虽然乡村民主政治进程的演进，使得正式的国家政权组织系统和政党组织系统向村民自治组织和社会团体组织以及其他社会组织让渡了组织空间和给予了发展的社会基础，但是，有学者指出，这种带有国家赋权方式得以成长的村民组织和其他社会中介组织，是无法抵御政府权力无边界渗透的，也会造成社会组织化程度低下的问题。[13]因此，在这种情况下，乡村社会组织，尤其是乡村自治组织和民间自组织的发育程度不足，导致乡村民主政治建设无法获取足够的组织资源的支持，也无法为乡村民主政治良性运行培育起组织载体和社会力量。
三、出路：政治资源的重构与整合
由于政治生态的变化使得现有的政治资源配置模式面临巨大挑战，一方面现有的政治资源供给不足或是格局陈旧，使得政治资源不能适应乡村社会对民主政治需求的增长形势;另一方面，则是乡村社会民主政治向纵深发展的压力，迫切需要开发和聚集新的政治资源，以满足其建设需要。这样，乡村民主政治建设就面临着双重任务，不仅需要充分重构和整合现有政治资源，而且也需要聚集和整合新的政治资源。这可从乡村民主政治建设资源的重构和整合两个角度加以分析。
1重构。乡村民主政治建设政治资源的重构，不仅针对的是现有资源的优化调整，以及空间布局上的合理配置，而且也针对的是政治资源能获得创新性开发和使用。具体而言：
一是政治资源结构上的重新配置。对于政治资源配置优劣的标准，有学者提出了这样三个标准：“首先，从政治资源实体部分中的经济实体资源来看，判断其配置优劣的标准是看是否能够做到‘物尽其用’。第二，判断政治制度资源配置优劣的标准要看制度资源配置是否尽可能地节约制度交易成本，是否遵循了最小的投入获得最大产出的原则，即‘效益最大化’原则。第三，判断政治规范资源配置优劣的标准是看其配置能否提升主流政治价值。”[14]因此，政治资源结构上的重新配置至少需要三个着力点。首先，政治资源的重新配置需注意成本和收益的计算，并做到政治资源配置的针对性和效率性。其次，政治资源的重新配置需以维护社会公平性价值为取向。再次，政治资源的重新配置需注意理性筹划的周全性。
二是政治资源内容上的创新性开发。政治资源内容上的新拓展，可以在两个向度上展开。首先，在传统政治资源的开发和利用上下功夫。针对如何开发和利用传统思想文化资源，目前国内外的学者均做出了有益探索。海外新儒家对儒家传统政治资源进行挖掘与重新阐释，希冀从“内圣”资源中开出“外王”的现代政治资源。而学者林毓生则将传统思想资源与民主政治和现代法治对接，提出了创造性转化的观点。[15]台湾学者徐复观在如何利用儒家传统政治资源实现民主政治方面做出了有益而深刻的思考。对此，学者肖滨指出徐复观对于“修己”与“治人”的区分值得高度注意，“正如我们已经指出的那样，这虽然是对儒家原则的一项现代修正，然而这一修正的理论意义极为重要，它揭示了儒家传统与自由主义相结合的基本路径指向，即把传统儒家连为一体的修己治人、内圣外王的世界辟为两撅：修己与内圣定位于‘私人领域’，体现的是积极自由，让自主的个人自己选择与决断;治人与外王定位于‘公共领域’，其运作以消极自由为标准，由法治民主提供保障。这样，修己与治人、内圣与外王二者边界划分、领域限定，一方面有利于儒家传统接纳消极自由之观念，另一方面则使儒家传统中积极自由的思想资源（如‘为仁由己’‘正心修身’等）得到新的开发。”[16]可见，传统政治资源的开发能为乡村民主政治建设提供新的政治资源。其次，引进乡村民主政治建设的外部政治资源。这种外部性政治资源既可能来自于中国其他方面的政治实践经验的总结，如城市基层民主政治建设的经验、党内民主政治建设经验等，也可能来自国外民主政治实践经验的借鉴，如协商民主政治模式对乡村民主政治建设具有积极作用，协商民主作为对自由民主的批判和修补，也能使乡村民主政治运作上增加通过协商、合作方式来产生出公共政策的民主形式，有利于贴近乡村政治建设中乡村基层社会的多阶层、多民族、多宗教和利益多元化导致社会矛盾众多的现实，并能与乡村基层民主的实践相契合。[17]
2整合。乡村民主政治建设政治资源重构之后，还需经过有效整合，才能使得现有政治资源得到有效利用，新旧政治资源得到有效组合。
一是价值重塑。主要是民主共识的形成，对民主价值产生一致性认同，并对乡村民主政治建设奠定观念基础。民主是最不坏的制度安排，只有当大众达成民主共识的时候才能体会到民主政治体制的益处。对于乡村民主政治建设来说，只有通过对民主价值的重塑，把民主的思想和民主的基本价值植根于乡村民众的心灵深处，才能有效地为民主政治运行提供政治文化资源，才能消除传统人治社会和专制王权所留下的思想残余，才能使乡村民主政治建设有理性信念作为支持。
二是机制建构。通过对政治资源配置机制的建构，一方面实现政治资源配置与乡村现实利益需求的一致性，另一方面则实现政治资源配置与资源效力发挥的协调性。首先，需建构起政治资源的权力共享与利益分享机制。对于政治资源来说，权力资源是其重要组成部分，而利益也是政治资源表现形式之一，因此，该机制对于实现权力的分权与利益的疏导具有重要意义。其次，需建构起政治资源的权力制约与权利保障机制。该机制凸现出了现代政治的现实品格特征。对于公共权力来说，为保证公共权力的公共性和使用的规范性，有必要在政治资源的配置上建立权力制约机制;而对于公民权利来说，为了保证公民权利不被随意侵害，也有必要在政治资源的配置上建立权利保障机制。再次，需建构起政治资源的多元整合机制。该机制的建立，有利于实现对权力资源、信息资源、人力资源、财力资源、智力资源、政治文化资源等政治资源的协调与综合利用，从而降低政治成本，
优化政治资源配置。
参考文献：
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乡村治理的重要性篇4
关键词：治理现代化；乡村秩序；乡村组织；重构
十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，标志着治理现代化被确立为国家发展战略，而乡镇是国家治理的基层单位，必须为整体战略作出相应的调整。为了实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须不断创新乡村治理体系与机制，确保乡村社会治理活动的灵活性、积极性，使乡村社会治理主体主动性地服务于广大农民群众。
1.乡村秩序治理的历史变迁进程
中国自古以来就是一个农业大国，农村地域广裹，农民人口众多，农村和农民在中国历史发展进程中一直占据重要地位，无论是在封建社会，还是在中国革命、建设和改革时期，农业、农村和农民问题始终是一个根本性的问题。乡村社会秩序的管理自古迄今都为统治者所重视，从秦朝的乡亭制、隋唐的保甲制、元朝村瞳制、明清的里甲制和保甲制、到民国时期的区村（乡）间邻制、再到新中国诞生以来的制和乡政村治，经历了古代乡村管理、民国管理、解放区管理、建国后管理和改革开放后的乡村管理发展历史演变过程、期间上下几千年、跨越若干朝代。下图具体讲中国的乡村秩序管理的历程〔1〕：
2.乡村秩序治理的“乡政村治”模式
1998年，新《村民委员会组织法》中确立“乡村分治”或“乡政村治”的乡村治理秩序体系。乡镇作为国家农村基层政权，应当依法行政；村委会作为村民自治组织，应当依法自治。乡（镇）与村之间在法律上是“指导关系”。“乡政村治”体制不但重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，而且也重新划定农村基层政府与农村基层自治组织、国家权力与社会权力的权力边界。
所谓乡政村治模式，就是国家基层政权设在乡镇，乡镇政府作为国家政权的末梢在乡村社会存在；行政村成立村委会，实行村民自治。乡镇政府是乡村治理中的主导者，是连接上级政府与乡村社会的纽带和桥梁，乡镇政府职能主要是代表国家在乡村中行使法律赋予的行政管理和服务职能，不直接干预村民委员会的事务，仅发挥对村组织工作进行服务指导和监督作用。村民委员会实现自治。独立地管理本村事务。实行自我管理、自我教育、自我服务，并接受乡镇政府的工作指导和监督。乡政与村治是一个平行与指导的关系，乡镇政府与村组织是两个平行的乡村治理主体，是服务与被服务的关系。这些是乡政村治在治理结构理论上的解释，从实际的组织构成和运行来看，这个理论上看似简单的结构表现出了复杂的组织系统和运行机理。
3.“乡政村治”模式的问题展现
目前，国家、乡镇政府、村委会和村级党支部是乡村治理组织体系中居于主导地位的治理主体。目前，我国行政管理体制实施过程中尚未明确规定乡镇政府的权责利等内容。乡镇政府与某些政府职能部门难以协调工作中的关系，经常出现“踢皮球”等现象。随着国家权力的下放和现代化建设的深入，，基层政府部门人员编制不断增加，庞大的人员编制产生巨额的行政开支，导致工作效率难以提高、互相扯皮，增加治理成本，甚至使基层政府部门陷入严重的财政赤字。目前，乡镇政府机构不断增加，乡镇财政经常亏空。尤其是取消农业税后，乡镇财政收入锐减，乡村机构的运行经费存在很大缺口，难以满足日常开支，导致乡村债务化解遥遥无期、农村公共服务有效供给不足等诸多乡村治理问题。变迁的乡村社会结构与旧有的乡村治理机制之间的冲突因社会分工的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。
3.1乡镇政府转型滞后
在国家制度和体制的框架内，乡政政权架构实际由乡镇政府（包括七站八所）、乡镇人大、乡镇党委、乡政协四大家组成。从法理上讲，乡镇人大、乡镇政府是一级权力组织，乡镇人大由选民直接选举的人民代表组成，乡镇政府由乡镇人大选举产生，乡镇政府实行乡镇长负责制，并由此领导和产生乡镇政府其他组织机构和人员。从乡政实际的分工和运行来看，法律的规定和实际的运作基本上是一致的，只不过多了乡镇党委这个乡村工作中的实际领导核心，它主管宏观，是管路线和方向的，乡镇政府才是乡镇政治、经济、文化、社会的实际管理者，乡政政协参政议政，发挥监督作用。然而在实践层面，这套框架体系日益显示出矛盾之处，乡镇人大产生了乡镇政府及组织人员，乡镇政府理应是乡政村治中的为政者，并拥有更大的乡村管理的权力。但是，由于乡镇政府不是独立的一级政权组织，它是县政府的直接派出组织，作为县管辖的政权末梢和县政府派出组织，既没有独立人事权力，也没有独立的税收财政权力，拥有的只是执行的义务，不能根据乡村的具体实际情况真正发挥服务乡村的职能。
3.2村民自治的缺位
在乡村秩序治理的过程中，村民的主体性发挥程度决定乡村治理成功与否。在目前的乡村治理中存在着村民对政治参与缺位的问题，村民经济收入不高、教育水平偏低、农村发展落后、综合素质较低，村民通常只看到自己的眼前利益，不重视公益设施建设和相关政策要求，缺乏参与乡村建设的主动性和积极性动力。此外，村民的组织化程度并不高，无法有效地、积极地在乡村治理中发挥主体性作用。村民自治制度实施中问题重重：村选举过程中存在恶意拉票买票，黑恶势力干扰村选举的行为。按照法律规定，村民通过村民会议和村民代表会议参与本村重大事务民主决策，但是在现实生活中，村干部掌控村委会的自治权力，村民会议难以发挥真正的作用。农村还普遍存在村务假公开、难公开、不按规定公开等一系列问题。相关民主评议、监督、考核机制尚未健全使得民主监督难以真正落实。
3.3.乡村各层组织利益冲突
中国乡村善治的前提是构建合理的利益机制。目前的利益机制设计仍存在许多不合理、不科学的方面。中央政府赋予村民自治权对乡镇权力形成一种补充，乡镇政府却害怕实施村民自治会不便于管理，因此，乡镇政权基于维护自身利益的考虑，便出台一系列有利于自身利益的相关政策，而村民为了保障自身利益不受侵犯，不断抵制乡镇政府和相关政策。因此出现农民越级上访、两委关系不顺等问题，这种组织利益冲突对乡村治理效果产生严重影响。
4.乡村秩序和组织重构的理论基础
4.1多中心治理理论
在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，单一的乡政村治显然落后市场发展的需要，嵌入市场因素的乡村秩序治理模式成为未来趋势和发展的必然。多中心治理理论是公共政策和政府职能优化的理论，从20世纪70年代末西方政府治道变革，重塑政府形象的主要方向就是推进政府职能市场化、政府行为法制化、政府决策民主化和政府权力多中心化。在美国学者迈克尔・博兰尼提出多中心一词和对多中心秩序解释的基础上，20世纪90年代，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺・奥斯特罗姆（elino：ostrom）和奥利弗#威廉姆森（oliverwilliamson）等人据此创立了多中心理论。多中心治理理论相对传统的单中心理论而言，意味着无中心、无垄断和无集权。多中心理论是以自主治理为基础的，随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的、单中心供给思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的，因此需权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治，允许多个权力中心或服务中心并存，构建政府、市场、公民共同参与和多种治理手段的应用的治理模式。除了政府等正式组织之外，新型农民合作经济组织、村民理事会、乡贤理事会等多种非政府社会组织、社会精英将成为乡村秩序治理的主要力量，许多治理主体也同样作用于乡村社会。未来的乡村秩序治理是由多个治理主体、多种因素共同作用的一个系统工程，而不是单一主体和部门能够解决好的问题。
4.2制度变迁理论
按照制度经济学的解释，制度可以被看作是社会中个人所遵守的一整套行为规则（Schultz，1968）。制度变迁理论是基于经济学的视野，考察制度产生、更替和演进的一套理论。该理论于上世纪70年代由诺斯、戴维斯源矗又经过林毅夫、拉坦等人的不断丰富和完善，已经成为了一套较为成熟的理论体系。尤其是关于强制性制度变迁和诱致性制度变迁的相关理论，更是被用来解释发展中国家制度变迁所广泛应用。组织与制度之间存在着紧密的关系，在拉坦（1994）看来，制度概念包含着组织的含义，制度创新主要包括特定组织行为的变化、组织与环境之间关系的变化以及支配组织行为与相互关系规则的变化等三类情况。在组织与制度的交互关系中，组织是制度变迁的主体或人，通过推动制度变迁来实现组织的目标（刘鹏，2011）。制度变迁理论在农业微观经济组织的研究中被广泛使用，制度经济学代表人物之一林毅夫（1989）关于制度变迁的研究中，很多方面其实就是以中国农业组织的变迁为注脚。可以说，制度变迁理论既对中国的农业组织制度变迁有很强的解释力，同时中国农业组织制度的变迁又为丰富相关理论而提供了实践支撑。在制度变迁理论看来，制度变迁过程中，制度环境相对稳定，而具体的制度安排则持续演化。依笔者看来，该逻辑也是理解中国农业微观经济组织演变的重要基础，新中国成立之后农业组织的三次大的变迁，都是在制度变革与组织演变的交互推进中进行的，组织的演变总是依总体制度环境而推进。
4.3交易成本理论
交易成本理论由科斯（1937）在关于企业的性质研究中提出，所谓交易成本是企业运行所要花费的成本。科斯从交易成本出发解释了企业产生的原因，按照其解释，企业和市场是两种可以互相替代的经济组织，当企业的组织成本小于交易成本时，企业便存在替代市场而产生的可能。威廉姆森（1970）使交易成本分析方法具体化，提出了组织创新的系统过程。在威廉姆森的分析框架中，影响交易成本的因素主要包括有限理性、机会主义、不确定性、资产专用性、交易频率、信息障碍等。林毅夫C1994）也强调了交易成本的重要性：与任何其他服务一样，我们需要支付一定的成本才能获得制度。在给定的技术下，交易成本就成为一个社会选择竞争性的制度安排中的头等大事。用最小的成本来提供给定数量服务的制度安排是我们所期望的结果。交易成本理论对乡村组织的创新提供了一个很好的解释。
5.乡村组织重构路径
5.1理想的乡村秩序治理网络结构
随着公民社会的日益壮大和市场经济决定作用的日益彰显，公民对社会政治生活的参与意识不断增强，对国家权力的监督力度不断加大，具有非官方性、非营利性、独立性和自愿性特点的非政府组织是公民社会的载体，包括志愿性社团、行业协会、乡村组织、利益团体和公民自发组织的运动等数量激增。理想的乡村秩序治理结构应该是合作网络治理的形成，这个网络中包含了制度化的乡政村治的全部要素，又融合了上述非政府社会组织、乡村社会精英（包括经济能力、劳动模范等）和农民合作经济组织。这种合作治理网络结构有利于诸多要素在一个空间内相互作用、共存共治。
5.2清远乡村组织重构的经验借鉴
广东清远作为农村综合改革试验区，通过“三个下移”和“三个整合”重塑了乡村组织架构，实现了乡村秩序治理的和谐。“三个下移”即农村公共服务重心、基层党组织建设重心、村民自治重心下移，这是来自于清远阳山县的经验。围绕一个核心（农村组织化）推进三个重心下移，结合“三个整合”（农村承包土地、涉农资金、涉农服务平台整合），以“费随事转、权随责走”为纽带，重塑农村自治主体、政府与社会关系。2012年底以来，清远市委、市政府制定出台了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》等系列政策，村民自治重心下移，即将现有的”乡镇-村-村民小组”调整为”乡镇-片区-村（原村民小组或者自然村）”的基层治理模式；基层党建重心下移，即在自然村或者村小组设立基层党支部，在行政村一级设立党总支；政府服务重心下移，即把原来的行政村改为党政公共服务站，作为乡镇的派出机构，承办上级交办的工作，开展公共服务和为群众提供党政事项
重构后的广东清远的农村基层组织体系包括片区综合服务站及设在自然村党支部、村委会、理事会、经济合作社（见下图），其中综合服务站、自然村党支部及村委会、经济合作社是正式组织，具有法律合法性，唯有村民理事会属于非正式组织。党组织在行政村建立党总支，支部建在村民小组激活了党组织的“神经末梢”，有效增强了农村基层党建活力，扩大了党在农村基层的组织覆盖和工作覆盖，推动基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加贴近党员群众，党组织及时了解村民的生产生活情况，零距离听取党员群众的意见建议，密切了党群关系，也给许多农村党员发挥作用提供了良好平台；社会综合服务站将服务触角延伸到“村门口”，有效提升了农村公共服务水平：通过完善县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村片区）全面建立社会综合服务站，整合各类服务资源，拓展服务功能，实施代办员制度、联网办理、搭建电商平台等，政府服务效率、生产和生活服务水平大大提高。农民群众只需到村级社会综合服务站甚至在家门口就可以办理各种业务，切实解决了基层党员群众办事难、购销难的问题，提高了农村基本公共服务水平；落实村民自治调动了农民群众参与村庄事务的积极性，有效推动了美丽乡村建设：自治重心下移至村民小组（自然村）一级，形成了利益关联性紧密的共同体，村民对于本村发展和治理有了更大的自，农民群众“当家作主”的意识大大增强，自我管理、自我发展的热情明显提升，如阳山县通过村民理事会发挥组织协调作用，调动村民的积极性，创造性地制定了村庄建设中“拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的“四不补”原则，有力地推动了美丽乡村建设。
值得一提的是，清远村民自治中心下移的重点工作就是引导自然村成立村民理事会，村民理事会是非正式组织，理事会多是些经济能力、致富能手、劳动模范、退休党员等，在广东云浮又成为乡贤理事会。清远的曹屋村小组位于连州市龙坪镇松柏村委会，曹卫星是在外发展的老板，去年元宵节被选为理事会长，曹卫星回村后，在理事会的发动下，他率先捐款，筹钱搞建设，一年来村里共投资118万元，修建了河边公园、村里公厕、篮球场等，并拆去过去旧的石墩桥，修建了新桥，理事会带领村民走上致富道路。此外，清远市颁布了《关于政府在村购买服务指导意见（试行）》等文件，从制度上理清政府部门与自治组织之间的关系，构建了“村党支部提事、村民理事会议事、村民（代表）会议决事、村委会执事”的民主决策机制，将自治功能与行政事务管理相剥离，由行政命令、下达指标的方式转变为合同管理，突出了自治中的村民主体地位。
通过几年的探索实践，清远市农村综合改革取得了良好成效，农村组织化水平逐步提高，农民主体作用、村级各种组织作用逐步发挥，农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强，这也为其他地区乡村社会秩序治理以及乡村组织重构提供了新的思路。
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乡村治理的重要性篇5
关键词：多元治理乡村精英乡村治理民主
中图分类号：S-0文献标识码：a
二十世纪八十年代末，中国村级治理开始实行民主化。这一过程期望通过扩大基层民主，健全组织和制度，整合内外闲置资源，促进村庄和谐稳定与适度发展。虽然乡村基层实践中一直要求实行民主化治理，但客观上精英治理模式依旧占据“半壁江山”。在实践中，精英治理模式由于自身的诸多限制而步履维艰。变化正悄然发生，一种与多元利益、多元冲突相适应的乡村治理模式正向我们走来。
一、精英治理模式的内在缺陷与结构困境
现代精英理论的先驱者帕雷托认为精英可分为两种：一是执掌权力（直接或间接）的统治精英，二是取得非凡成果的非统治精英。本文所探讨的乡村精英则是以上两种精英的结合：首先在各自领域中占有较多资源，其次通过基层选举或其他方式成为直接掌握权力的统治精英。“皇权不下县”――乡村社会在古代就受制于士绅一级。可见从过去到现在的乡村社会，精英治理都或多或少的存在着，虽然学界中对其利弊影响认识不一，但在多年的运行中其也获得了上级政权的认可和村民的情感支持，并且将在未来一段时间内依旧会展示其生命力。但我们不得不承认现有精英治理模式存在着某些天生的缺陷，同时在“乡政村治”的治理结构下，乡村社会的内在困境与矛盾也愈发显现。
（一）精英治理模式的内在缺陷
第一，精英治理模式是一种依托个人权威的人治，村民出于信任与依赖而服从、追随这些精英人物。而当精英无法满足村民期待或者致使村民利益蒙受损失时，精英权威就将跌落，精英治理的基础将被动摇，其运行也将受到重重阻碍。精英无法向村民保证每一项决策都不会出错，故依托于个人权威的治理方式具有天然的不稳定性。
第二，乡村精英的更替缺乏稳定性。在自然或社会的规律之下，乡村精英可能由于年龄或其他原因而退出村治前沿，那么建立在他个人权威之上的治理就会面临接班人的问题。
第三，农村外出务工人员日趋增多，为了跃出“农”门，改变自己的农民身份，获取更多尊重，越来越多的农民选择外出务工。大量的人员外流致使精英阶层出现断层，难以存续。
第四，乡村精英权力过于集中，难以监督与约束。在村庄内部，精英权威强大，村民容易产生盲目崇拜；村民也没有过多的途径去监督或约束精英行为。最后一道防线――精英的自我约束，极易因为各种外在诱惑或精英自身的性格偏移而宣告无效。没有其他治理主体可以对精英的权利进行监督、约束或制衡。
（二）治理结构的困境与矛盾
治理结构即指参与治理的各主体之间的权责配置及相互关系。自从体制废置后，在我国农村社会一直采用“乡政村治”的治理结构。在这一治理结构中，设立县乡（镇）两级政府，同时在乡镇政府之下设立村民自治委员会实行村民自治。这一治理结构存在二十多年，发挥了一定作用，但随着乡村社会的转型，其内在困境与矛盾越发显现：
一是县乡关系不畅，乡（镇）村关系紧张。县政府为履行其区域范围内的综合管理职能，通常在乡镇一级设派出机构。而派出机构在上级政府的授权下拥有的职能可能与乡镇政府产生冲突，因此导致县乡关系不畅，矛盾冲突不断。在“压力型体制”下，乡镇为了完成上级部署的任务，就只好运用各种强力行政手段，并不断加强对村级组织特别是村委会的渗透、影响和控制。因此，在这种治理结构之下，乡镇政府主体行为只是从形式上被削减，乡镇权力仍然控制着农村基层社会。而村委会（包括其他自治组织）在这种强力控制手段下，没有解决农村诸多实质问题的能力。
二是乡村精英易致使自治弱化。本文所讨论的乡村精英拥有双重身份――上级政府的人和本村事务的当家人；行使双重职责――延伸国家行政权力和行使村民自治权利。虽然实行村民自治，但是缺乏民主思想、文化水平低的普通村民易依附于精英人物，使其成了普通村民的直接代言人，自治也仅仅只是形式上的自治。
三是从制度上来说，乡村民间组织参与空间狭小且没有保障。由于乡村民间组织发展尚处于初期阶段，除少量领导人当选为党代表、人大代表或政协委员的民间组织，能在有限的范围参与政府决策，其他民间组织少有参与渠道。[1]现有乡村治理结构在与村民自治和农民利益的对立冲突中，其公信力和效率逐渐丧失，导致乡村治理困境。
二、从“精英治村”到“多元治理”――一种理性的呼唤
精英治理模式既符合中国传统政治文化，又与乡村社会资源紧密相连，因此一直显示出其极强的生命力。但也可以说这是国家为了推动乡村行政建设而结合农村实际，充分考虑后采取的一种过渡性农村自治模式。村民自治进程离不开精英群体的推动，精英治理现象也是大众治理的起始与过渡阶段，所以乡村精英治理现象本身有其存在的客观性和积极性。[2]但精英治理模式存在着稳定性与存续性差、权力过于集中等缺陷，已经逐渐不适应处于转型中的乡村社会。虽然精英治理模式不算符合现代民主选举的形式，但却较好地承担了乡村自治的功能。它的历史使命在于完成自威权治理向多元治理的过渡，为最终走向民主自治创造条件，改变一直以来的乡村社会政治与行政的强控制模式。
从“精英治理”到“多元治理”这是一种理性的回归。不再依托少数人的智慧，而是调动更多的主体参与到治理过程中，发挥各自的力量。但是，各个治理主体并非单打独斗、毫无章法，在每个主体参与治理的过程是要遵循一定的原则，明确参与治理的各位主体。从多元治理理论出发，在乡村治理主体中，政府不再是乡村治理的唯一主体，自治组织、民间组织、乡村精英、普通村民等都可作为治理主体参与村治，同时权力运作也应由单向传递变为主体间互相合作，在最适合自身发挥作用的阶段做最适合的工作。乡村事务应主要由自治组织来处理，但当h及乡村外事务的时候就要发挥政府政权的主导力量，同时需要在农村民间组织等自治力量的配合协助共同开展事务。乡村精英的存在并不妨碍其他主体的政治参与，作为权威人物其应承担更多引导普通村民参与村级事务处理的责任。多元治理就是在减弱原有乡镇政府的管控，发挥乡村自治组织力量，这有利于促进三农问题的解决，各主体之间矛盾的缓解，实现乡村治理的美好愿望。
三、实现多元治理的几点建议
在《村委会组织法》的理想乡村治理模式中，要实现“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”必然会遭遇乡村历史与现实的考验。这种自上而下的制度嵌入，不符合中国社会非均质化的社会历史环境。[3]而在新的历史时期，随着“三农”问题的不断凸显和被重视，我国乡村治理又面临诸多挑战和困境。[4]要实现乡村多元治理模式，需要从体制上给予充分的保障，以理顺各主体之间的关系、协调在治理过程中可能产生的矛盾。
第一，多元治理模式需要有众多的制度支撑。没有制度供给上的自治组织的主体地位，就不可能有公共治理中的主体间性，因而就难以达成只有共同体才能达成的共同规则和保证各主体遵守这些规则，而没有共同规则约束的多元主体只能是虚拟的。[5]政府必须明确各主体之间不存在任何行政领导关系和隶属关系，而是在共同治理的过程中的一种互动关系，并以制度形式将“分权”、“放权”、“公民平等的参与权”进行规范。
第二，乡村治理是根植于一定载体的，故需处理好涉及利益分配等方面的关系。村治的和谐是建立于各主体行动理性达到协调的基础之上的，在尽最大可能的情况下，使各主体的目标一致。
第三，乡村治理不是单向度的命令，而是多环式的沟通与协商。[6]乡村治理绝不是单向的政策下达或者行政命令，而应是多元主体的有效互动。构建有效的沟通机制是多元治理主体间矛盾协调的不可缺少的重要构件。
四、结束语
从古到今，中国农村都处于一种精英治理的状态之中。普通农民无论是在资源占有上还是参政议政能力上皆处于劣势，乡村的治理权终究还是掌握在精英人物手中。县乡两级政府的过多干预，却使得精英人物在治理过程中步履维艰，民间组织以及普通民众等主体的参与空间也十分狭小。在民主自治不断推进的当下，乡村社会也应给予民主生长更加广袤的土地，而多元治理模式恰恰符合其生长条件。对于精英治理，我们既要尊重它的存在，发挥其积极作用，同时也要意识到它本身的局限性，立足于时代的发展要求，对其进行合理的改造和引导，由一元治理走向多元治理，最终实现向村民自治的转化。
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乡村治理的重要性篇6
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以人民公社为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自主权，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
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（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献
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乡村治理的重要性篇7
论文摘要：当前西部贫困地区在村民自治过程中，乡镇行政的过度干预与村民自治功能萎缩现象十分严重，造成了乡镇行政权与村民自治权关系失衡。要改善这一关系，一是要依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间，二是要落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力。
2o世纪8o年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。
其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。
其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。
(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力
《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：
一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。
二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。
三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。
乡村治理的重要性篇8
关键词：多元谐治;农民志愿者;乡贤动员;新型乡土公共性
中图分类号：G615文献标识码：aDoi编号：10.14025/ki.jlny.2015.01.025
1对现阶段农村治理模式的反思
农村社会治理是指坚持党的领导，在党和政府既定的体制、制度的框架下，运用农村公共权力对农村地区进行领导、调控、管理和共治以实现农村社会有序发展所形成的一种范式。自改革开放以来，完全依靠行政命令，政府对基层全权统治模式被“村民自治”的治理模式所取代。“村政”是指依靠国家制度的强制力，以依法民选为基础组织自治机构，通过民主集中制而形成内生的行政效力。“民治”是指村民依据意愿行使民主选举的权力，强调村民自己处理社会公共事务，享有高度的自治。但随着城镇化、利益主体多元化等多重挑战，其模式的局限性也逐渐暴露。一方面，村民自治日益行政化，扮演了国家行政体系“末梢”的角色。当村委会运行由自愿动员转变为行政命令，有些地方甚至是行政摊派，极大损害村民的自身利益，村委会遭遇信任危机。另一方面，农村社会治理主体单一，难以充分调动社会资源。在乡村社会利益格局多元化、问题复杂化的背景下，基层村委以完成上级政府的指令为主，缺乏对话与协商。农村社会治理模式急需满足农民多元化需求的多元化治理新模式。
2扶余市农民志愿者参与乡村治理的案例剖析
在传统“村政民治”模式出现问题之时，扶余市的农民志愿者参与乡村治理的新模式值得借鉴。受传播文化和乡贤文化影响，该市活跃着一支以村容建设和农村德育为主要内容的农民自发建立的“精神文明志愿者”组织，由张利和刘佩文发起，并通过道德宣讲、发展志愿服务带头人等手段不断发展壮大。经过近30年的发展，2011年5月，扶余市委宣传部牵头成立“扶余市精神文明志愿者协会”，至今已形成了分布60多个村屯，规模达到3000余人的志愿者队伍，逐渐成为除了村委会、合作社之外的农村社会治理新主体。据不完全统计，从2010年1月到2014年7月末，志愿者们共植松树16435棵，安路灯2639盏，制作宣传牌1727块，立迎宾门78个，用红砖硬化路面10200延长米，农村的社会环境与社会风气有了根本性的转变。概言之，此类农民志愿者组织具有以下特点：
一是内生性。与外在于受助者的志愿者提供服务不同，农民志愿者都是本村村民，自愿为本村建设出钱出力，体现出强烈的内生性。本土志愿者模式为基层农村的公共服务提供坚实的人力基础，同时保证志愿服务的延续性与持久性。
二是基层文化性。不仅参与村容建设，该志愿者组织强调将精神文明传播作为志愿服务的重要内容。志愿者们利用村里人结婚或老人过生日等人多的机会，以“三句半”、“道德讲演”、“道德小品”等农民喜闻乐见的形式主动开展传统美德等道德宣讲，以激活传统文化道德资源的形式践行社会主义核心价值观。有利于农民自身对传统伦理道德的内化和认可，解决了乡村思想教育分散较难组织的“沙滩流水不到头”的难题，最终实现农村的自我教育、自我管理、自我服务。
三是成为农村治理的新主体。除了村委会、合作社等农村社会管理的载体之外，村民志愿者组织成为农村和谐治理的新型主体，发挥村民自身的积极性，不仅投身于合作社的互助劳动与村务管理之中，还对积极推动农村公共文化建设起到重要作用。例如，在张利的带领下，王家村的志愿者们自愿捐款，耗资近70万元，兴建了近300平米的文化大院，为村民提供文体活动以及学习文化的场所。
四是乡贤动员性。村民志愿者组织充分发挥了以乡村医生、乡村教师、乡村技人等为代表的德才兼备的乡贤在动员村民参与自我管理、自我教育、自我服务等方面的重要作用。扶余市农民志愿者首先是在乡贤张利和刘佩文两人大力宣传传统文化和倡导村民德育的基础上发展而起，志愿者们也都对其高度赞誉，认为正是由于乡村贤人的教化，才促使当地农民践行了中国传统的伦理道德，积极参与到乡村志愿服务中来。
五是长期性。当地的村民志愿者自上世纪80年代中期就开始进行志愿服务活动，已经持续了近30年的时间。这种新型志愿者形式克服了当下一些志愿服务时间短、盲目性、流于形式、服务与需求难以对接等弊端。
3农村社会治理模式的新构想
基于对扶余市农民志愿者的经验的借鉴，政府应转变农村社会治理思路，重视农民内生力量，推动建立多元谐治的农村社会治理模式。所谓“多元谐治”是指“政治、经济、德育、善为”和谐治理的农村社会治理模式，也对应着农村社会中四个治理主体，即政治―村委会、经济―合作社、德育―乡贤、善为―志愿者组织。具体来说，体现在以下几个方面：
3.1政府转变农村社会治理思路，重视农民内生力量
农村基层社会的治理过程中出现了过度行政化的问题。政府应在顶层制度设计的高度上转变过去单一式的行政化控制的治理思路，应给予乡贤、农民志愿者等农民内生力量以充分的肯定与支持，利用农村自身资源实现自我发展，着重开发农民自身潜力，激活农村社会活力，实现自我长效稳定发展，这是多元谐治模式得以实现的政治前提。
3.2充分发挥“村政”的作用
村委会在部分地区存在国家行政体系的“末梢”发展的趋势，不妨换个角度来看，重视村级自治机构现有的作用，充分利用农村社会资源，发挥村委会在行政体系中的作用，作为一个上传下达的机构。村委会作为村民经过选举产生的自治组织，有责任和义务将村民的建议和意见向上进行反馈，以保护村民利益。同时，村委会可以利用自身村民代表的地位为村级建设争取到更多的行政资源，例如政策支持和财政拨款等。
3.3“乡贤”和“志愿者”成为农村治理的新主体之一
在村委会进行行政管理，合作社发展农业规模经济的基础之上，乡贤和志愿者作为新主体参与农村治理的作用不可小觑。乡贤是指在本地有一定声望并在某一方面有突出贡献和才能的地方性人才，而从未离乡离土的乡村能人的作用更是应该激活的乡村治理资源。与强调乡贤返乡建设家乡的浙江上虞模式不同的是，扶余市更为重视挖掘守土守乡的本土乡贤资源，使其发挥社会声望高的优势，开展道德教育，建立村民志愿者组织，参与村貌建设和村级公共事务管理，培育新型农村公共性。
3.4“德育”与“善为”成为建构新型乡土公共性的重要手段
公共性是指在维护私人权益的基础上，公共权力机构公正分配公共资源，同时激活私人的公共意识，共同参与到资源的合理分配中来。改革开放以来，农村公共性曾出现危机，村委会的公共服务功能一度衰退，农民的公共意识难以被激发。扶余模式中的“德育”和“善为”较好解决了这一难题，成为建构新型乡土公共性的重要手段。农民志愿者在农民认知方面重视“德育”的重要性。乡贤开展传统美德宣讲，通过道德讲堂、文化论坛等多种形式，将中国传统文化与社会主义核心价值观有机结合，并将其逐渐内化于每个村民心中。在农民的行为方面重视“善为”的重要性。乡贤通过身体力行、互助帮扶等方式，利用自己在当地的社会声望，动员村民通过义务劳动、捐款捐物等方式开展志愿服务，不仅积极参与农村风貌建设，还引导村民摒弃等不良恶习，转变社会风气。
3.5“谐治”成为农村新型治理模式的核心框架
所谓谐治，就是治理主体各方形成一种目标明确、权责合理、交叉互动、互为依托的关系，成为一种完整和谐的治理架构。目标明确。不论农村社会中存在多少治理主体，但是共同的目标只有一个，即建设新时期的社会主义新农村，构建和谐美好的农村社会环境。目标明确能促进各方合力，力量集中，收到事半功倍的效果;权责合理。村委会、合作社、乡贤、农民志愿者等村级治理的四大主体都有各自的分工职责。村委会负责政策与资源的上传下达，位于村民自治层面，合作社为农村建设提供经济基础，乡贤在开展德育教育、动员村民方面作用突出，农民志愿者则是其中最活跃的力量，是道德教育的践行者和村屯各项事业建设的重要力量;交叉互动、互为依托。“谐治”并非分治，而是一种互动式的和谐治理。以乡贤开展的德育教育为整合核心，村委会负责村中行政事务，同时给予农民志愿者大力支持;农民志愿者带动普通村民开展道德文化建设，提升村民文化素质，使村委会的管理更加方便;合作社在受到农民志愿者的帮助和支持的同时，村委会可以为合作社争取资源。各方在相互支持中得以发展，形成一个和谐良性的农村治理系统。
4结论与进一步构想
“政治、经济、德育、善为”和谐治理的农村社会治理模式是在扶余市农民志愿者经验的基础上，经过提炼与总结而提出的农村社会治理的新构想。实践证明，中国农民具有巨大的创造性，农村社会是制度创新与新模式探析的广阔土壤，只有立足农村社会，充分调动农民自身的积极性，实现真正意义上的村民自治，依靠农村内生力量，才能打破农村社会治理的困境，才能促进农村社会进步。当然，依靠内部力量发展自身的同时，也可以借助外部资源助推发展。例如建立高校资源与农村志愿服务对接机制。高校可以组织志愿者或社会工作的专业团队以暑期活动或专业实习的形式进驻村屯，在其中扮演协调联络与鼓励支持的角色。利用大学生的活力与创新意识辅助乡贤进行道德宣传。社会工作专业团队可以利用个案心理辅导、小组工作、社区工作等专业知识帮助农民志愿者队伍朝专业化、高效化、体系化的方向发展。这些方面的建设需要在未来的实践中进一步探索其可行性，农村社会未来的新型发展模式的建立任重而道远。
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乡村治理的重要性篇9
关键词：乡村治理；行政体制改革；社会资本
以\"乡政村治\"为主体内容的行政体制改革是近些年来对民族乡村生活干预最大的外在因素之一，它引发了乡村治理结构上的巨大调整。
从地方回应的角度来看，民族乡村基于特殊的文化传统与社会资本结构而具有了较大的特殊性，因而特别值得关注。
一、民族乡村治理的外部推力：基层行政体制改革（一）乡村生活秩序的重构：治理结构的视角。\"乡政村治\"的基层行政体制改革自1982年《宪法》规定设立村民委员会，作为一种为中国农村治理量身打造的制度形式，\"村治\"被赋予了推动中国农村社会向现代社会转变的期望。从本质上讲，选择\"乡政村治\"的改革模式有意识地革除掉先前\"政社一体\"的基层权力结构，重新以市场经济理念为指导、以整合乡村精英与传统权威为手段、按民主理念重新设计的乡村现代化的建设方案。\"乡政\"将先前直接深入到村寨的行政权力终止在乡镇政府一级，作为地方治理主体的地方政府在逐步转变自己的角色定位，从而释放出乡村的管理空间给民间进行自我管理。www.133229.Com乡村权力调整给村民自治提供了治理空间，在这一权力的调整过程中，村民、村两委、经济组织以及其他利益团体与政府实行有效的合作并完善乡村治理是一个重要问题。
（二）民族乡村治理的压力与动力。在\"村治\"的过程中，来自于外部和内部的压力对村民自治进程提出了挑战。村民自治组织和村民在自我管理中的知识水平和技能是影响村民自治的制约因素之一，也为乡村治理带来了内在压力。由于在广大乡村中，受传统习俗等社会资本因素影响，如何选择乡村治理的方式是摆在\"村治\"过程中的一个难题。另外，在我国民族乡村中，不同民族间由于组织文化的差异，公民的参与意识也因而存在显著不同。乡村自治的真正实现与公民参与意识的提升有密切联系。因此如何提升村民的公民参与意识也是民族乡村治理中面临的压力之一。同时，行政干预还将在一定时期内存在，这构成了对村民自治的外部压力。虽然在\"村治\"过程中面临许多压力，但是基层行政体制改革是在科学发展观指导下最终实现乡村生活现代化的重要途径，也是民族乡村治理的强大动力。因此要以改革为动力，不断突破面临的各种压力和制约瓶颈，在改革和创新中推进民族乡村的治理。
二、民族乡村治理的内部动力：民族社会资本（一）\"社会资本\"的分析框架。罗伯特·帕特南认为，社会资本指的是社会组织的特征,诸如信任、规范、以及网络,他们能够通过促进合作行为提高社会的效率[1]，他并从\"信任\"、\"互惠的规范\"、\"公民的参与网络\"的分析视角对意大利地区进行了研究。我国少数民族在漫长的岁月中形成的具有民族特色的社会资本因素。
譬如：家支在凉山彝族乡村治理中的发挥整合资源、凝聚人心、内部控制、强化认同的积极功能[2]，而本文仅以苗族为蓝本，揭示民族社会资本因素对乡村治理的影响。罗伯特·帕特南的研究方法为我们研究民族社会资本影响下的乡村治理提供了有用的分析框架。
（二）以\"社会资本\"为主体的调查情况。
2008年1月，课题组成员到黔东南苗族侗族自治州雷山县的西江苗寨进行了调查。根据社会资本的分析框架，我们在问卷设计中特别考察了苗族乡村生活中的信任、规范、网络三个维度的情况。通过对问卷的统计（如下表）与分析，揭示贵州苗族社会资本在乡村治理中的状况：
1.网络关系的现代化有助于乡村的民主管理如表所示，通过对问题1、2、3、5、12的回答情况统计，可以看出多数人认为民族乡村应当按民族管理方式进行治理，缺乏现代化的参与意识。问题4和问题6这二个涉及选举的问题考察了影响选举的不同因子。第一个因子是\"家族的影响力\"如何的问题，第二个因子涉及\"亲情\"和\"友情\"。问卷结果显示，聚族而居的苗族并不完全地顺从宗族的影响，他们大多数非常看重选举的责任和意义，并且在一定程度上将这种选举责任看得高于亲情和友情，这显示出苗族在组织上的成熟与理性，是促进参与网络完善的推动力量。
3.传统权威与规范在村治中受到重视第7、8考察的是村民关于自治主体、自治原则的相关看法。对问题7的统计说明，在与新政策相比较的情况下，大多数人还是选择了老规矩。对问题8的统计表明如果打算在苗族乡村当中发现一种可以取代老年苗族的地位而居于苗族乡村生活中心位置的群体相当困难。
尊重老年人，尊重生活经验的积累，尊重传统智慧，在苗族乡村中已经不只是涉及到伦理道德问题，更深切的意义是表明了苗族社会进行组织与管理所进行的集体选择，这种选择源于历史但是在当下仍然有着深刻的影响。
4.信任关系的边界在调整中不断扩展第9、10、11个问题则集中于测试村民对信任对象的选择，这一组问题所反映的核心是苗族村民如何选择信任对象以及对组织化的乡村生活的基本态度。有72.2％的村民表示出对民间组织的依赖，认为参加民间组织会获得帮助。这种认识与苗族历史以来的共济共助传统相互说明。这表明在社会网络建设的过程当中，基于血缘关系所建立的强联系正在逐步为基于地缘关系的弱联系所平衡，邻里之间的空间联系已经在相当大的程度上侵蚀了曾经是单纯的血缘组织内部所拥有的高度信任。苗族乡村社会的组织因子既有血缘联系的传统也会有地缘关系的发展。这组答案似乎暗示了一种综合了血缘与地缘的网络关系会不断地在苗族乡村社会中发育出来的可能。
三、完善民族乡村治理的路径：行政改革与社会资本互动从上面分析，可以看出，基层行政体制改革与民族社会资本分别从外部和内部两个层面对民族乡村治理产生影响，为此我们从以下几个方面探讨完善民族乡村治理的路径。
（一）构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构。以\"乡政村治\"为主体内容的基层行政体制改革来自于国家层面的推动，在民族乡村治理中，政府依然将担当重要角色，但应逐步在民族乡村治理中转变自己的角色定位，由\"政府主导\"逐步过渡到\"政府引导\"；协调村民、家族、民间的村民组织、经济组织以及其他利益团体的利益关切；发挥政府和多元主体在治理结构中处理共同事务中的不同作用以及建立它们之间的相互协调与合作的体系[3]。构建\"政府引导\"与\"多元参与\"结合的治理结构要发挥民族乡村的社会网络的重要作用。在乡村治理的过程中，实现存在着复杂的利益冲突和矛盾，而科学运用民族乡村的社会网络资源有助于提升乡村治理的现代化水平、增强不同治理主体间的协调与配合，缓解和化解矛盾、增加他们在处理共同事务中的能力、提升村民的认同感。
要重视家族关系、友情、亲情关系对网络关系的影响，减少社会网络的外部性,促参与网络的完善，使民族乡村的网络关系在乡村治理中发挥积极功效。
（二）健全\"行政权力\"与\"乡村话语\"信任的合作模式。由于行政权力长期的影响，乡村生活中产生的行政依赖和行政权力的影响力还将在一定时期存在，行政权力在乡村自治过程中退出后仍将拥有一定影响力。但随着行政体制改革的推进，行政权力在苗族村寨中的影响应逐步减小。从现实来看，权力的调整和转移是一个复杂的过程，既要认识到行政权力在\"村治\"过程中退出是改革的要求，也要看到在基层行政体制改革中权力和制度的惯性的存在。因此，在民族乡村治理中，应使村民能够有效的表达意见观点和利益诉求，建立村民之间的信任关系、建立政府与村民互信的关系，构建两者的信任合作模式，使行政权威和乡村话语共同在乡村秩序重构的过程中发挥作用。而构建两者之间信任合作的模式，建立健全乡村话语表达的渠道应
从以下几点进行思考：一是不断增加村民的参与意识和民主意识，提升村民的政治14参与能力；二是使村民话语表达规范化，保证乡村秩序的稳定；三是建立畅通的乡村利益表达渠道，完善参与参与网络；四是促进政府和村民之间信任关系的形成，促进国家和乡村的互动。
（三）完善\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的规范体系。体制内精英是村民中拥有正式权力资源的人，体制外精英是村民中拥有传统资源及其他资源、在村民中有一定影响的人，比如苗族中的老年人群体等。为促进体制内精英和体制外精英的合作，要完善体制内精英和体制外精英合作的规范化制度体系。完善关于体制内精英和体制外精英合作的规范体系可以从以下几个方面进行：一是要完善关于体制内精英和体制外精英合作的法律法规，使两者之间的合作有规范化、制度化保障，促进体制内精英与体制外精英互信与合作关系的形成；二是要为体制内和体制外精英合作提供有效机制，提供组织保证；三是要有相关的道德规范和制约，对其道德方面进行规范和约束，能够使其更好的遵守相关规范，实现村民利益；四是要逐步建立体制内和体制外精英合作的监督体系，对\"体制内精英\"与\"体制外精英\"合作的过程进行监督；五是要加大投入，促进苗乡经济发展，尽快缓解劳动力持续外流的势头[4]。
（四）实现\"发展目标\"与\"认同目标\"互融的目标愿景。在民族乡村生活重塑过程中既要实现民族乡村的发展目标，促进民族乡村生活的现代化又要重视民族文化传统，在经济社会发展的过程中获得村民对国家的认同。只有不断促进农村的经济社会的发展,才能使民族乡村融入到现代化发展中。因此在民族乡村政策的制定与实施中要考虑民族乡村区域发展的特殊性和社会资本结构的状况以及经济发展的非均衡性，使民族地区在共享改革发展成果的同时，保持民族特色、并在社会资本与改革的互动中不断重塑民族乡村秩序，完善民族乡村治理，实现民族乡村的永续繁荣和发展，这样才能促进广大村民对国家的认同，实现农村的稳定和发展。因此在民族乡村治理的目标愿景规划方面要根据民族乡村的社会资本等状况，使民族乡村既融入现代化发展之中又具有民族特色，构建不断现代化的民族乡村自然地方面貌，实现民族乡村的全面协调与可持续发展。
参考文献：
[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[m].
江西人民出版社,2001.195.
[2]罗章.家支在当前凉山彝族乡村治理中的功能研究--基于社会资本理论的分析视角[j].
乡村治理的重要性篇10
从国家产生之后，统治阶级就非常注重对基层社会的控制，尝试通过构建治理制度，或者充分利用基层社会内生的治理秩序，来实现对基层社会的有效控制。在不同历史时期，统治者都注重基于人口、土地、空间范围、宗族血缘、文化社会等因素，设定合适的治理单元，来落实各项治理任务。在历史上，曾设立过伍、什、保、甲、里、亭、组、村等不同的乡村基层治理单位，这些治理单位在特定的历史发展阶段都曾经发挥过重要作用。
从历史上来看，经过几千年的发展，虽然国家政权不断更迭，但是不同时代的基层治理单元都是支撑宏观国家运行的重要基础。作为国家治理的基础载体，基层社会亦是民众日常生产、生活的基础场所。在国家治理基层社会的历史民河中，主要形成了以下几种类型的治理单元。
第一，以行政建制村、生产队为基础的行政区划及管理单元。新中国成立后，党对基层社会进行重构，在乡镇之下设立行政建制村。“行政村”是指国家基于乡村治理的需要，对乡村实行的条块化与区域化的划分，具有行政建制性的治理单位。也有学者指出，“建制村是指设立村民委员会的村，也指乡镇以下法定的区域划分、建制单位”。“建制村规模划分应该考虑多重因素，如人口和密度、地域面积等”。无论概念如何变化，行政建制村都是具有一定的人口边界、地域边界、经济边界的固定单元，行政村代表国家意志，以行政村为载体，实现政党下乡，构建与社会主义国家相适应的基层政权体系。人民公社生产队是一个集政治教育、行政管理、社会动员、经济整合于一体，并体现着同质性、封闭性的治理单元。从功能上来看，行政建制村以及人民公社生产队，作为一级行政区划管理单元，主要承担着基础信息采集、计划生育、社会管理、落实政策、税收、政治宣传与教育等多重功能。
第二，以建制村、自然村落或村民小组为基础的自治单元。在传统乡村社会，人们以户族、家族或其他原因聚族而居，形成内生性的自然村落。吉尔茨在研究巴厘岛时，就指出“村落，即德萨，是自给自足的，宇宙论层次上的基本机体单位，其自身具有封闭特征，并生成于本土原巴厘文化土壤之中。”德萨颇类似中国传统乡土社会自然村落形态，区别于行政村。有国内学者指出，古代自然村不是严格的自治单元，村落领袖主要是家族权威作用。自然村的秩序维持更多依靠自发的权威，具有显著的自治性特征。改革开放后，人民公社解体，生产队转变为建制村，生产小队改为自然村或村民小组，党中央在乡村社会推进基层民主建设，赋予基层社会自主权利，在建制村、自然村、村民小组等层面开展村民自治，构建一套自我管理秩序规范，为村民基本生活、生产和交往提供地域空间和情感空间，在放权中达到国家治理基层社会的目白勺。
第三，以乡镇管辖区域为基础的管理与服务单元。在中国传统乡村社会，由家户、自然村落等构成的是中级层面的乡村，中级层面的乡村亦即乡镇或乡里，在乡镇层面设有乡、鲁、都保等乡村组织，“国家赋予这些组织在乡村社会中催征赋役、维护社会治安、处理公共事务、承担州县各种杂役等职责，由其代表国家向乡村社会提供公共产品，实现对乡村社会的控制，维护国家的利益”。吉尔伯特·罗兹曼指出，“所有城镇和农村的家庭，以几十户或几百户为单位组织起来，指派给一定的维持秩序和付税的任务，这些任务通过有组织的集体行动来完成。”乡镇是引导集体行动的基本力量，传统乡村社会中的乡镇人口规模在几百至几千人之间，是较为理想的管理单元。
在新中国成立后，乡镇作为行政层级的末梢，直接面对乡村社会，是党和国家落实政策、任务分配的重要组织载体，是国家治理基层社会的重要行政管理单元。有学者就指出，乡镇政府担负着加大社会管理力度、协调多种利益主体和各种价值取向、化解社会矛盾与利益冲突、维护社会公正和社会秩序和提高社会认同的责任。总体上来看，就其功能来说，乡镇是国家各种功能任务的集合体。在对乡镇体制的探讨中，曾经形成了“乡镇自治”、“县政、乡派、村治”、“乡政自治”、“乡派镇治”、“乡派”和“镇政”、“强县政、精乡镇、村合作”等多种模式，虽然对乡镇的性质有一定争议，但是都肯定了乡镇作为一个治理单元存在的价值。
第四，以家户为基础的产权治理单元。自古家庭就是最小的组织单元，家庭具有基本生活和生产的双重组织性质。有学者就提出“在传统中国，家不只是一生殖的单元，并且还是一社会的、经济的、教育的、政治的，乃至宗教、娱乐的单元。它是维系整个社会凝结的基本力量。”同时，家户不仅是治理单元，也是产权单元。邓大才就治理单元基础上提出“产权单元和自治单元的关联性”。
利奇通过对缅甸高地克钦地区研究认为，家户是经济合作的最基本单位，共居一屋，共同在一小块土地上耕种。家户作为基本的经济单元，包括生产—收入—分配—消费四个环节单元，四个单元共同存在于家户单元中。在市场经济冲击下，宗族被击破分散，部分地区出现小亲族主导型，构成在村庄内超出家户层面为主导的行为主体，认同感非常强烈。无论家户、小亲族或宗族，都是依托亲缘形成的具有强烈认同感的自治组织。从功能来看，家户作为最小的组织单元，主要承载着家族自治功能，情感共鸣和认同强烈，实现家国共治;易调动农户的生产生活积极性，形成如农业经营组织、农村合作社等。