城市应急管理体系建设篇1
援管理机制和管理系统。二十世纪九十年代，应急救援管理机制和系统得到进一步的发展。一、我国城市灾害应急管理的发展历程2004年5月在我国北京召开的“中国城市经营与发展高峰会”上，城市应急与社会综合服务系统作为主要的议题之一在大会上引起了广泛的关注，并对统筹建设内地大中城市社会应急联动系统的有关问题进行了专门的研讨，会议提出并建议我国争取用三到五年在内地主要大中城市建成城市应急和社会综合服务系统，实现城市互联互通和资源共享，并尽可能扩展系统覆盖范围。且认为目前我国内地已具备技术及物质基础，推动信息系统连动建设的时机已然成熟。同年5月22日，国务院办公厅关于印发《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》的函(国办函[2004]39号)，明确规定了各省市提交应急预案的编制原则、．组织机构与职责、预测与预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训和演习等。这说明我国政府已高度重视应急管理在政府管理职能中的地位，也标志着城市应急管理全面正式纳入到城市的常态化管理且进入到一个新的发展阶段。
具体表现为，在国办函[2004]39号文出台前后，各省和直辖市相继成立了突发公共事件应急委员会、应急管理办公室、突发公共事件应急处置指挥中心和突发公共事件应急处置总指挥部。该机构的第一责任人基本为省市主要领导负责，并有常设机构，该机构负责城市应急管理的日常管理工作，同时成立专项灾害应急管理指挥部(如抗震救灾指挥部；地质灾害应急指挥部；消防灭火指挥部；生产安全事故应急指挥部；特大危险化学品事故应急指挥部；防汛抗旱气象灾害指挥部；突发公共卫生事件应急指挥部；突发社会安全事件应急指挥部；交通事故应急指挥部；重大、特大环境污染事件应急指挥部等)，这些指挥部门则直接领导为政府对应部门的责任领导。从目前我国各省市建立的应急管理的行政架构来看，已基本完成了应急管理体制。二、我国城市灾害应急管理存在的问题
虽然已初步建立应急管理的架构和基本制度，但还存在着以下方面的问题：
(一)城市应急管理模式不完善
突发公共事件应急管理模式已基本构建，即应急管理领导体制及机制的框架已基本建立。但长期以来我国政府管理体制所限，普遍形成了条块分
割行政管理体制，并形成了各自为政的单一灾害管理模式，不利于统一指挥和调度，因此造成了缺乏统一、协调及有效的应急管理体制
和机制，看似各司其职的灾害管理体系，在面对重大灾害及群灾齐发的复杂局面时，却无法形成统一应急力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的资源，势必造成救援迟缓、应急低效、信息不畅等的被动局面。因此。需要政府及社会各界研究制定切实能够形成应急高效、信息畅通、机制灵活的城市灾害应急管理模式。
目前，国内业已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市应急管理中枢常设机构，明确了职能权限；其二，基本建立起了城市的应急联动机制；其三，已开展了标准化管理和信息化管理。
北京市已构建的大城市应急管理模式是目前比较超前且完善的管理模式之一
2004年4月，北京市成立了突发公共事件应急委员会，下设13-f-专项应急指挥部，统一领导全市突发公共事件应对工作。委员会主任由市长担任，副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类突发公共事件的分工，由分管市领导担任，市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市突发公共事件专项指挥部、相关委办局、北京卫戍区、武警北京总队负责人为成员。市政府秘书长为总协调人，市委、市政府主管副秘书长配合，市委、市政府办公厅主管副主任协助，协调突发公共事件应对工作。委员会下设办公室，作为日常办事机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急指挥中心牌子。市应急指挥中心备有指挥场所和相应的设备设施，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。
委员会聘请专家顾问组成市突发公共事件专家顾问组，整合与各类突发公共事件处置有关的各领导小组、指挥部，建立健全各类突发公共事件专项指挥部，补充其职能、强化其作用、规范其名称，完善应急体制。各区县建立相应的突发公共事件工作体制和工作机制。区县成立突发公共事件应急委员会，委员会办公室设在区县政府办公室。各突发公共事件专项指挥部、相关委办局和区县按照“统一指挥、分级负责、资源共享、条块结合”的原则，开展突发公共事件应对工作。
为构建北京市应急管理信息化平台，北京市充分利用多年来信息化建设和科研的成果，建成了功能齐全、系统完善、便于指挥的技术支撑系统，并实现了信息共享：依托北京市电子政务专网，与各应急专项指挥部和各委办局建立起信息沟通渠道；接入了公安信息网和因特网；初步整合了气象、公安和遥感影像等信息资源等等。北京市政府面将这些已有的数字集群无线通讯系统、城市图像监控网络、有线电子政务专网和业务管理信息系统等相关资源进行整合，盘活了大量过去已经建成的信息化基础资源，迅速建设起具备六大功能的市级应急指挥平台。必须看到北京在应急体系建设方面还存在的问题。如自然灾害应急管理体系尚未完全建立；各灾害管理部门问协调和配合的应急措施尚不完善；各种灾害及其次生灾害的预报准确率、精度和时效不高；预报预警作业流程和业务服务规定尚未真正建立；各种自然灾害及其次生灾害预警的覆盖地区存在空白，特别是易受灾害影响的农村和山区；灾情收集上报工作薄弱，各部门问的信息共享机制尚未建立，也很少进行灾情的独立和综合调查；各种自然灾害及其次生灾害的灾前、灾中和灾后评估工作尚未建立等等。北京市城市应急管理体系模式的建立和存在的问题，其实也必将是其他各省市今后面临的问题。
(二)城市应急管理机制不健全
机制的建立，一靠体制，二靠制度。
有了完备的机制，才可保证城市应急管理的有效运转。在我国业已完成的应急管理体系情况看，已具备了一定的应急管理能力和运行机制，如责任机制、决策机制等，但大部分的机制尚未建立，要达到应急管理的真正目标管理水平，尚有很大的距离，任重而道远。
(三)城市应急管理理念不科学
所谓科学管理，一般遵循四大原则，即管理行为科学原则；科学选择员工原则；协同合作原则；责任划分原则。
城市应急管理是一个庞大而复杂的管理系统，是考验政府管理水平的风向标。须借助科学管理手段、理念和管理技术、管理队伍、协同合作管理且责权清晰等才能使此庞大的管理系统正常、有效的运转。对现行行政体制下的城市应急管理体系，需采用科学的管理制度、运行机制、责任体系划分、协同管理信息技术平台等进行全方位构建，以期采用科学的管理理念和手段来保证此复杂管理体系的高效、协同运转。
(四)城市应急管理系统不完备
科学的应急管理理念是应急管理实现科学化的基础，要真正实现城市应急管理的科学化，需要有完备的城市应急管理信息系统作为科学化的关键平台。我国目前城市应急管理系统的建立只是刚刚开始起步。
城市应急管理系统业务功能的实现主要依赖城市应急管理信息系统(emis)。emis包括信息资源共享系统、应急业务处理系统、应急管理决策系统、数据库系统、安全管理系统、gis管理系统、灾害评估系统、预警预报系统、监控系统、应急预案管理系统、信息系统等。该系统是多种系统的集成。显然是一个庞大而复杂的系统，对其建立并逐步完善需要一个过程。从系统功能上，emis可以划分为五层面：核心层：主要指政府应急决策中心的决策支持系统以及专业应急指挥中心的指挥调度系统。资源管理层：应急指挥需要许多应急资源，应急资源分为服务(应急)资源和信息资源。通讯层：通讯层联结指挥中心、应急处置分中心及与现场指挥等。协助力量层：包括相关应急机构力量，如气象局、消防、医疗、交通、电信等提供相关资源和信息。处置力量层：进行突
发事件应急处置的实力，如消防车辆、巡逻车、抢险车辆、医疗队伍等。
要建立完备的emis信息系统，需要我国各级政府和社会力量通力合作。
在emis信息系统的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全国前列。
(五)应急预案的可操作性待检验
目前，我国各省市都制定的应急总体预案和部分专项预案。在这些预案中也较详细地对灾害发生时的责任体系、应急方案、灾害恢复及灾害评估等方面有了较明确的规定，但有些应急预案最大的缺陷就是没有通过演习或灾害实际灾害发生时的检验，缺乏可操作性，如遇突发事件难以有效应对。基本上是一项停留在制度层面上的预案。另外，应急预案还缺乏必要的灵活性和动态性。
(六)城市灾害应急指挥通信系统不适应
城市灾害应急本身就决定了需要以最快捷的速度来应对在城市中发生的任何灾害，这势必要求城市灾害应急分指挥通信系统应该是目前各种先进通讯技术手段的聚集系统，包括有线通讯／无线通讯、影像／视频、固定／移动、实时／动态等多种类、多渠道的高科技通讯系统的整合体。
同时，应确保应急指挥灾害应急管理总系统和各分系统之间、总指挥部与各分指挥部之间、各分指挥部之间、城市应急接处警平台和各应急指挥中心之间以及现场信息应急通信畅通，否则，应急指挥与管理很难做到快速、准确、及时。
(七)城市灾害应急装备与技术手段落后
我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，即时在我国已经非常完善的公安消防系统，在相当一部分城市存在应急装备和器材数量不足、技术手段落后的现象，就更不用说装备针对性强、特殊专用的先进救援设施。这些现象的存在一方面跟政府资金困难有关，但更重要的跟政府对城市应急救援的认识和重视程度有关。
(八)城市灾害应急管理缺乏整体合力
该问题是我国应急管理体系存在诸多问题的一个客观反映。条块分割的政治体制和各自为政的管理模式是造成城市灾害应急管理缺乏整体合力的关键之一。近年来我国灾害应急管理机构的构建是重塑该管理体系的重要契机，是全面提升我国城市灾害应急管理整体合力的机遇。
三、我国城市灾害应急管理体系的重构
所谓重构(reconstructiol1)，就是根据系统的目标，对已有的制度、体制和模式等进行重新构建，使其更具科学性和合理性。
(一)我国城市灾害应急管理体系重构的必要性
如上所述，日益频繁的各种灾害事件对城市灾害管理提出的挑战和需求，客观上要求城市灾害应急管理要能应对这种已逐步成为城市常态化管理的各种应急事件。另外，我国城市灾害应急管理存在诸多的问题，与我国目前城市灾害应急管理模式、管理机制、责任体系、法律法规、应急预案、应急管理信息系统等的不完备性有密切的关系。同时，城市灾害的发生，往往对居民的生命及财产安全带来巨大的损失，如汶川大地震等，为了真正落实政府执政为民的宗旨，最大程度的减少灾害给人民带来的灾难，我国城市灾害应急管理重构的必要性是显然的。
(二)城市灾害应急管理体系的重构
主要指管理模式、管理制度及管理机制等方面的重构。
就管理模式而言，鉴于城市灾害应急管理在城市管理中的地位，目前已构建的管理模式具有一定的共性，具体呈现为：
第一，已构建了城市应急管理的层次和网络管理结构，明确了各自的职能权限，设置了专门的应急管理机构，一般由主管最高行政领导担任负责人，能做到统一领导、统一协调和统一调度等。第二，已初步构建了城市的应急联动机制，具备了统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动的能力。第三，各省市已基本完成了应急总体预案和专项应急预案。第四，条件具备的省市已经搭建了应急管理信息系统框架和部分功能。
应该说以上管理模式是我国政府初步重构了城市应急管理的框架模式，各省市需结合本地区的情况进行更具针对性构建，包括应急管理制度和管理机制的构建。
管理制度和管理机制的重构是对管理模式重构的两个主要方面。
具体地讲，城市应急管理机制包括责任机制、决策机制、灾害预警机制、灾害评估机制、联动机制、协调机制、信息沟通机制、资源(含信息、物资等资源)共享机制、财政机制、法律机制、培训和演练机制、全员参与机制等管理机制。
要建立完善的城市应急管理体系，需在完善上述机制方面进行大量的工作。
(三)城市灾害应急管理责任制的重构
在我国现行行政管理体制下，执行力不足是政府机构常见的管理问题之一，其主要原因则与责任界定不清、相互推诿有直接关系，故制订并界定完善的城市应急管理责任体系是提高其管理效率和执行力的关键环节之一。
(四)城市灾害信息管理系统的重构
城市灾害信息管理系统的重构，主要指两个方面的重构：一是应急管理信息网络的重构；二是指应急管理信息系统功能应用软件的重构。
关于应急管理信息网络的重构，首先，我国主要大中城市目前已建立了电子政务专网，这为城市灾害信息管理系统的重构提供了必要的基础；其次，各省市已基本建立了专项灾害信息管理系统，包括地震、防汛、交通、公共卫生、消防等，这为各单项灾害信息管理系统的整合为综合性的城市灾害信息管理系统提供了关键的基础。也就是说，要充分利用网络下的分布式技术重构原有不同城市灾害应急管理系统的服务模式(包括指挥模式、信息共享模式、决策模式等)，同时城市应急联动系统也将重构为以网络和空间信息技术的集成应用为支撑的分布式紧急响应救援系统。
关于应急管理信息系统功能应用软件的重构，其目的把应用多智能体系统(mu1ti-agentsystem，mas)的思想和建模技术，对业已建立的各专项灾害管理部门孤立的、有限的资源和信息管理支持系统经重构后能够集成为一个统一的整体，把刚性、单一的管理变成柔性、综合的管理，使系统经重构后能充分有效地利用各应急救援部门的信息、资源，从而实现应急管理的适应性和有效性，真正实现“统一报警、统一
指挥、快速反应、联合行动”的应急管理。
城市应急管理体系建设篇2
关键词：高校；应急管理；实验教学；仿真技术
中图分类号：G647文献标志码：a文章编号：1674-9324（2015）27-0254-02
应急管理是公共管理的一个重要的分支领域，主要研究内容涵盖了应急管理所有重要环节，掌握城市应急管理的基本理论、方法、技术，能够快速有效、科学合理地处理各类公共危机事件，是城市管理实践对于公共管理人才的新要求。由于应急管理自身存在实践性、实操性强的特点，涵盖预防与应急准备、监测与预警等环节的城市应急管理实验室成为不可或缺的教学实训平台。近些年来，不少高校、科研机构、企业对应急管理实验教学系统进行了研究，开发了一些教学系统，总的看这些教学系统存在适应突发事件种类有限、仿真效果较差、定量评价和分析基本没有。本文将以应急管理教学仿真系统及首都经济贸易大学城市应急管理实验室为例，探讨解决城市应急管理实验室建设的问题与对策。
一、应急管理仿真教学系统及实验室建设现状
2003年7月28日召开的全国防治非典工作会议指出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，大力增强应对风险和突发事件的能力。抗击非典催生了我国现代应急管理，也催生了我国的应急管理教育事业。到2008年，河南理工大学、防灾科技学院、劳动关系学院、华南农业大学先后开展了应急管理本科教育。近年来，我国应急管理教学培训呈现了如火如荼的局面，一些大学及科研机构纷纷成立了应急管理研究机构。2009年4月23日全国第一个应急管理学院在暨南大学成立，全国综合性大学基本都成立了应急管理研究所、应急管理研究中心或基地等。此外，各级党校、行政学院也都将应急管理作为党政干部培训的主干课程。回顾美国高校应急管理教育发展的历程，也不过20多年时间。1983年，北德克萨斯大学设立了美国第一个应急管理专业，授理学学士学位，到1995年只有4所大学设立相关专业。从1995年开始，应急管理专业在美国大学获得了快速发展，截至2007年，47个州的266所大学开设应急管理、国土安全等相关本科、专科专业或专业证书班，其中，62所大学开始应急管理全硕士授权专业，32所大学开始国土安全硕士授权专业，9所大学开设应急管理博士学位专业，3所大学开设国土安全博士学位专业。美国的联邦紧急事态管理局（Fema）每年举办一次应急管理高等教育大会，召集全美国高校（现在也有国外高校参加）应急管理相关专业的代表讨论应急管理的热点问题和应急管理高等教育的发展方向，它已经成为美国推动应急管理教育和培训的发动机。国内高校应急管理实验室有两大特点：一是着重防灾和应急技术手段研究，研究过程中主要以航空、遥感等高科技手段为支撑。如：北京师范大学减灾与应急工程重点实验室主要侧重自然致灾因子研究，针对不同致灾因子设置不同配套设备的实验室，分布于全国相关灾害易发地。二是着重应急政策和管理等方面研究。如：中国科学院研究生院工程教育学院应急管理实验室，是在应急管理专业委员会和中国优选法统筹法和经济数学研究会的支持下，开展以应急资源、应急预案为主要内容的研究。
二、首都经济贸易大学应急管理虚拟仿真实验室建设定位
1.强化首都核心功能与发展城市应急管理的需要。《北京城市总体规划》（2004―2020）中首次提出：北京未来的发展定位是“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”。世界城市的主要特征表现为国际金融中心、决策控制中心、国际活动聚集地、信息中心和高端人才聚集中心五个方面。北京市“十二五”规划明确指出：提高城市抗灾应急能力，要按照“平灾结合、以防为主、快速反应、措施有效”的原则，完善体制机制，建设具有强大危机应对能力的城市。虽然经过SaRS事件处置和奥运会承办工作，北京城市应急管理水平得到提升，但就建设世界城市的目标看，城市应急保障能力还有较大差距，尤其是理论和实操能力兼具的应急人才的缺乏，制约了城市应急管理发展速度。
2.专业学科发展的需要。当前我校公共管理、管理科学与工程等学科发展日益强化各相关学科的相互交叉与融合，集中聚焦在城市运行管理决策平台上，突出城市应急管理研究与应用的重要性。我校城市经济与公共管理学院本科有行政管理、城市管理、公共事业管理和土地资源管理四个专业，研究生培养有公共管理一级学科和区域经济二级学科，我校信息学院有管理科学与工程博士点，安全工程学院有安全工程相关本、硕专业。建设智慧化的城市安全运行管理、突发事件应急预测与评估管理实验系统有助于各个学科融合发展、共同提高，符合我校“十二五”规划发展要求，得到学校各方面的保障与大力支持。
3.应用型创新人才培养模式的需要。随着人才培养目标向复合型、应用型管理人才转变，必然要求教学方式从单纯课堂灌输的传统教学模式，向融入更多操作技能和社会实践的实验教学模式转变。实验教学重视培养动手和实践操作能力，发展实验教学已成为我国教育事业“十二五”规划和我校“十二五”规划确定的发展任务与目标。面向城市的公共管理专业具有实践性、操作性强的特点，必然要求实验室作为教学支撑。城市应急管理实验室将满足行政管理（含电子政务）、城市管理（含区域经济管理）、公共事业管理、土地资源管理诸专业本科学生、mpa、区域经济硕士以及北京市相关干部培训的迫切需要，成为首都各级党政机关及其领导干部进行应急管理模拟演练的实训基地。
4.整合资源构建智慧城市管理教学研究平台的需要。城市经济与公共管理学院拥有城市国际化、城乡一体化、都市圈、城市环境建设、政府监管与公共管理等研究平台，均有明确的和长期的研究方向，在教委的支持下，积累了大量世界主要城市统计数据、京津冀地区大城市统计数据、北京市各年代各专业层次规划图册。另外，已建设的数字城市实验室和其他科研项目还积累了一些设备。但由于数字城市实验室按常规学生上机机房式教室标准配置，难以适应智慧城市发展背景下的城市公共管理人才培养和教学研究新要求，通过建设城市应急管理实验室整合上述数据和设备，建立一个以北京大都市区为模板的城市运行研究平台，可以实现最终建成满足城市管理决策、运行和危机应对三大功能的“智慧城市实验研究中心”的发展目标。
三、应急管理实验教学仿真系统的特色
1.管理方法与地方实际相融合。利用应急仿真教学系统，可以搭建具有三维效果的当地路网图。同时可以输入当地实际的oD数据、流量数据、信号灯配时数据，紧贴城市布局和城市运行实际，具有动态仿真效果。
2.交互体验与动态演示相融合。应急仿真教学系统是构建全部关键环节的实操平台，教师可以通过键盘和鼠标点击操作，制造各类应急事件；仿真后台可以对事件的进展与演变进行实时仿真。学生分组进行操作，各部门负责人有单独操作平台，也有信息传送、汇总、平台，教师利用这个平台可以提问，并汇总学生传输的答案。
3.常态管理与应急管理相融合。由于应急仿真教学系统具有强大的仿真功能，且能够进行跟踪记录，记录每一时刻的路网平均车速、主要路口等灯排队长度、道路流量等重要数据，所以应急管理实验中心既能开展应急管理教学，也能对日常管理措施调整、大型活动组织等开展仿真研究和教学工作。
4.学生主导与教师引导相融合。在应急管理教学活动中，学生分组进行操作，各部门负责人单独操作，也有信息传送、汇总、平台，整个过程体现学生为主，教师为辅的新型教学理念。主要可以开展的教学项目：一是指导学生搭建路网、构建三维模型和图景，从而加深对现实路网的认识，熟悉应急地理信息，同时学生搭建的路网和三维模型可以储存下来，并入应急仿真教学系统，扩大应急演练教学的地理范围；二是开展应急处置演练培训与教学、科研工作；三是组织开展应急预案设计、评价与优化。
5.虚拟仿真与实景展示相融合。应急仿真教学系统可以与实景沙盘实现互联互通，即通过改变系统中的交通流量、信号配时、LeD等数据信息实现对实景沙盘中相关信息的调整与控制。实验中心分为虚拟体验室和实景展示室，分别承担虚拟仿真突发事件处置过程和沙盘演练、实景展示应急管理相关知识。
6.多元主体主观评价与系统定量评价相融合。评价应急管理的优与劣、成与败，需要检测很多指标，其中数据指标通过综合评价系统实时记录从准备阶段到措施实施后阶段虚拟预算、预案实施、临时措施、城市运行变化等信息数据来实现。获得数据包括：路网实时平均车速、道路实时流量、重要路口等灯车辆排队长度、救援车辆运行速度与时间等，其他数据可以定制。
本项目计划通过2～3年的研究和实践，经过总结、再调研与多方论证，计划建成地震危机模拟与感知分析实验教学系统、城市交通应急智慧管理模拟教学系统、城市应急实验室智能管理系统、跨平台协同应急模拟演练教学系统等先进且实用的实验系统，通过这些系统的建设最终搭建满足城市运行、管理、决策和危机应对实验功能的“智慧城市运行与应急管理实验中心”。
参考文献：
[1]郑彦平，贺钧.虚拟现实技术的应用现状及发展[J].信息技术，2005，（12）.
城市应急管理体系建设篇3
考虑2008年奥运会的建设及一流奥运会召开的安全目标值，北京排在前五位的应特别关注灾害类型是：极端气象灾害（暴雨洪涝、雷电、高温热浪、雾害等）；生命线系统事故（断水、断电、断气等）；高技术事故（含高技术犯罪及信息安全隐患）；地下空间致灾隐患（地下商业设施、地下交通、地下公共场所等）；恐怖与社会灾害（敌对势力的恐怖袭击、公共场所人员骚乱等）。
从综合减灾管理上看，要实施有效的城市综合安全管理要做几件事：应确立“大公共安全”的理念，打破传统对公共安全狭隘认识的限制，从综合减灾及城市总体上扩展公共安全概念的内涵与外延；城市减灾作为一个公共产品，需要建立起与之相配套的公共安全社会化网络，在政府公益安全减灾的同时，加大减灾社会产业化的步伐；政府要进一步明确在公共安全上的定位；城市公共安全的态势及其问题，要求对国家及其各城市的公共安全管理体系进行创新型改革，重在解决管理分散、各单一灾种部门缺少相关勾通及协调机制的问题。为此提出城市综合减灾应急体系建设的如下对策：
其一，综合减灾应急预案。我国及各大城市应对灾害及社会危机的现时政策不仅关注事中事后救援与抗御，更注重事先的预防。而这种预防已经提升为城市整个层面的预防，为具备这种能力，就要落实综合减灾协调机制，而其载体就是要编制研究推出可行的应急预案。一旦发生突发事件，即刻启动预案将大大有助于抗救危机、减少损失、恢复常态。近年来国际社会已在减轻地震、洪水、核事故、化学品危害、火灾及爆炸、反恐怖、生物灾害等方面有一系列应急预案及成功作法，经过分析与提炼，可推出对我国城市有价值的预案编制原则及技术性规范。制定应急预案时必须研究如下问题。
一是编制应急预案时必须进行合理策划，突出重点，反映出本地区的主要事故灾害风险类型，避免预案间的孤立与交叉。二是城市应急预案应包括灾变预测预警机制；指挥机构的职权、任务、协调处理工作方式及方案；应急信息网络设计及信息整合制度；处理突发事件机构及救援队伍的种类、分布、数量、协调及调用；应急通讯系统的启用、各级政府通讯能力的统筹等。三是城市特殊灾害风险预案。城市在综合预案下面，还要针对可能发生的重大事故与灾害风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应职责，或增加应急功能等。
其二，综合减灾体制建设。所谓综合减灾体制建设的危机管理模式核心是全面整合的模式，其管理体系体现着一种危机管理的哲思与理念；体现着一种综合减灾的基本制度安排；体现出一种危机管理的水准及整合流程；体现出一种独到管理方法及指挥能力，这应是每一个负责任的城市管理者应努力做到的。具体讲其综合减灾危机管理原则如下：
一是全危机管理。要研究各危机事件的关联性，研究其转化为复杂性事件的途径。制定综合的战略、综合的政策、综合的管理计划、综合的组织安排及资源支持十分必要。二是全过程的危机管理。应倡导危机的准备，并要使之纳入疏缓、准备、回应、恢复四大循环进程中。之所以在危机管理中更多地强调“准备”，是因为它包括管理规划、危机训练、危机资源储备等重大预防的事项。三是危机管理的整合。城市综合减灾应调动各方资源已形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制；四是危机管理的综合绩效准则。为了实现有效的危机管理，政府必须设立危机管理的综合绩效指标。
基于如上考虑，建议中国及中国各大中小城市应尽快建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。无论是国务院层面的，还是各大中小城市及省级政府的，其机构的主要职能是：制定综合减灾管理战略、政策和规划；进行突发事件信息管理及组织对灾害的风险度评估；在正常状态下，负责危机的预防、预警及社会安全文化教育；在突发事件发生期，负责领导并协调总体防灾对策；考虑到城市灾害的特殊性及多样性，要明确不同政府机构的特定职能及统一领导、分工协调的危机管理体制的整合。
其三，综合减灾机制建设。所谓综合减灾机制建设的核心是要优化综合减灾管理系统中的内在联系，并创造可协调的运作模式。如城市灾害管理如何与城市行政管理并存与融合？灾害管理与行政管理如何协作及制约等。总之，期望中的城市综合减灾机制强调应急的系统建设，即应“尽快建立一套统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制”。
综合减灾机制的理念。综合性减灾问题的解决应更多地去挖掘并探讨现实减灾研究中规律性。综合减灾强调整合即：城市管理的组织整合，建立综合减灾管理的领导机构，应急指挥专门机构和专家咨询机构；城市管理的信息整合，加强灾害信息的收集、分析及处理能力，为建立综合减灾管理机制提供信息支持；城市管理的资源整合，旨在提高资源的利用率，为实施综合减灾管理和增强应急处置能力提供物质保证。以北京市正建设中的应急指挥系统总体方案为例，其综合减灾的机制建设思想为：“属地管理，分级负责”的原则；“统一高效、灵敏快捷”的原则；“平战结合，以平备战”的原则；“资源整合，逐步提升”的原则。
综合减灾机制重在理顺管理，如综合减灾管理与专业灾害管理的协调。事实上，并非各级地方政府都要设置综合减灾管理部门，它是由当地具体灾情所决定的，不必搞形式主义，更不应为建立良好机制而人为地造成机构臃肿。但笔者以为，绝不能以反对形式主义为名，认为大可不必提什么综合减灾。实践认为，只要是城市减灾问题，一定应建立起综合减灾的机制。如某类企业，若把灾害管理与安全管理统一结合起来，且当地又是地震高烈度区，同时也易受洪水及其它气象灾害的影响，则组建该企业的综合减灾管理机构就十分必要的。
其四，综合减灾法制建设。城市突发事件应对机制的法律体系具有多因素、高成本、跨学科等特点，2003年“非典”对国人的教训是，必须有效动员一切人、财、物和信息等资源以化解突发事件引发的危机。对城市安全而言，其危机管理主要解决如下问题：制定预案并有效监控，以防御危机；化解、缓解灾变以减少危机；准备、动员并调配资源以正视危机；在灾变中回应民众的安全愿望，以恢复危机下的管理秩序及常态城市生活。其中从制定构建体制与机制上看要用法律保证其建设即：重大突发事件的政府管理机制；信息沟通、反馈的解读机制；城市公众动员的文化机制；应急救援、紧急救治的协调机制；公民权利依法有效保护和行政权力依法有效行使的法律保障权利等。总之，可以这样说，国家及城市若没有完善的公共应急法制就没有高效的综合减灾政府管理，完善的公共应急法律是国家及城市应急系统中最重要的支撑条件。
与城市常规状态相比，紧急状态下人们对生命、健康、权利、信息、生活质量等的感受是不一样的，对法律程序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求及行政成本等也有很大差别。其反映的特点是：权力优先性、应急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等。
笔者以为，目前国际上综合减灾立法在整个城市应急法制中的地位对中国的启示在于：为完善突发事件应急处理机制中的法律机制，我国综合性应急法制建设要抓住两大层面，它们之间是配合关系，是并列关系，不可混同：一是2004年全国人大已修改的宪法及正编制中的《紧急状态法》等；二是国家《综合减灾基本法》、《救灾法》、《城市防灾法》等综合的大法，在其基础上再理顺与之相配合的各单一灾种的法律体系。
城市应急管理体系建设篇4
关键词：城市管理世纪论坛抗灾减灾应急机制
2011年5月26日，主题为“城市公共安全的常态防范与突发应对”的第十二届城市管理世纪论坛（夏季会议）在上海隆重举行，来自交通大学、同济大学、规划设计院、环境科学院、外经贸集团、《上海城市管理》杂志等的专家学者纷纷就现代城市的公共安全问题从诸多方面进行了探讨和论述，上海电视台、上海人民广播电台、文汇报、新闻晨报、东方网、上海科技报等新闻媒体相继作了报道。论坛的演讲嘉宾就各自的研究专长，向与会者展示了大量的城市灾害的珍贵图片和相关成果，对综合城市各种灾害和诱因的减灾防灾，提出了科学管理、理性干预、及时预警等的防治策略。这次论坛聚焦城市的公共安全，对诸多城市被动应对灾害的状况，提出和突出了构建良性运行、常态防范的体制机制问题，以前瞻的理论探索和成功的实践经验，将城市的公共安全研究推向规避城市灾害的城市发展大背景中。归结起来，这次论坛嘉宾的演讲观点主要体现在如下两个方面：
一、缺乏综合应急系统已导致严重的城市病，并成为城市发展的软肋
上海城市规划设计研究总院林伟明副总工程师在题为《现代城市应急避难场所的科学布局》的演讲中，归纳了当前特大城市所面临的城市安全问题，诸如土地资源匮乏、人口建筑密集、道路交通堵塞、绿化面积减少、环境污染严重、防灾能力薄弱，提出了开展城市综合防灾规划、建立城市综合防灾减灾体系等解决现代城市安全问题的有效途径，并认为城市应急避难场所规划建设是城市防灾减灾的当务之急。对于应急避难场所，他指出，要根据灾害防治性质和城市综合因素，分长期、临时、紧急、特定等若干类型。应急避难场所的用地一般不低于2000平方米，其中Ⅰ类服务半径为5000米，Ⅱ类服务半径1000米，Ⅲ类服务半径500米。规划原则是均衡布局，就近安排；安全可靠、因地制宜；平灾结合、综合利用。规划用地主要是绿地、学校操场、体育场及其他符合标准的开敞空地。连接Ⅰ类场所的应急疏散通道最少四条，Ⅱ、Ⅲ类场所的应急疏散通道最少两条。应急避难场所对物资储备、供水、供电、排水、医疗、消防、环卫、指示标志等设施均有严格的配置要求。对于上海中心城应急避难场所的建设，目前已形成中心城应急避难场所体系框架，远期目标是到2020年初步形成中心城应急避难场所系统。林伟明还强调，由于上海市中心城的开敞空间资源匮乏，规划方案中所提供的人均面积属标准的低限，因此需要通过对体育馆、宾馆、学校等大型公共设施建筑结构的加固，把符合抗震要求的建筑作为应急避难场所的补充。
上海环境科学院副院长、总工程师林卫青博士作了题为《上海饮用水水源地现状与安全保障的综合举措》的演讲。他以上海水源地存在的主要安全问题为例，分析了上海这一领域的现状，指出，近年来，由于水体富营养化，藻类过度繁殖，导致黄浦江、长江口水污染事故频繁，严重影响自来水水厂水质净化过程和水质净化成本，也威胁到饮用水安全，必须高度重视常态防范和突发应对。林卫青认为，上海水源地存在的主要安全问题有三个：一是黄浦江上游饮用水源地位于太湖流域下游，水上运输繁忙，船只众多，运输过程极易发生污染事件；二是淀山湖是上海最大的天然湖泊，但是，近年来水体富营养化导致蓝藻水华频发，水质污染威胁到黄浦江上游水源地水质安全；三是青草沙饮用水源地水体富营养化，藻类过度繁殖，严重影响自来水水厂水质净化过程和成本。为此林卫青提出，要借鉴水源地安全防范的国际经验：一是科学划定饮用水水源保护区；二是严格依法管理饮用水水源保护区；三是把水源安全纳入反恐体系；四是建立水源地水质预警系统（ewS)，提供水中污染物的事先预警，识别低概率、高风险水源污染事件；五是采用先进的水质在线监测技术和设备，包括常规指标在线监测、石油类自动在线监测、摄像监控，并配备生物报警系统、先进的化学分析仪器等。
上海市消防学校校长朱耀辉作了题为《国际化特大型城市消防趋势研判与受控策略》的演讲，就近十年上海各类火灾的走势进行了分析。他认为，上海各类火灾走势总体可控，但相对而言，市郊区域火灾多发，第三产业火灾比重较大，且导致火灾事故的主要原因呈多元化、复杂化。朱耀辉认为，上海速度快、总量大、产业集中的经济社会发展使消防工作面临诸多现实考验，而人口规模大、密度高、老龄化、素质参差不齐的现状，又使诱发群死群伤性灾害事故的风险增大。朱耀辉还认为，城市的消防安全问题反映了城市灾害的多样性、复杂性、放大性，反映了灾害事故的处置难度及巨大影响，因此完善“后世博”、“后危机”时期上海消防的受控策略十分必要。具体策略可概括为九个方面：大力构筑社会消防安全“防火墙”工程；切实加强公共消防站建设；及时更新消防装备，包括执勤消防车辆、特种消防装备、水域消防装备、空勤消防装备等；加强消防水源建设；加强消防通道建设；加强建筑消防设施建设与维护；加强综合应急救援体系建设；加强消防信息化与科技建设；加强消防人文环境建设。
同济大学交通运输工程学院周雪梅副教授在论坛上作了题为《大城市客运交通应急指挥的决策支持与系统技术》的演讲。她分析了大城市轨道交通网络的应急事件，包括城市轨道交通网络突发事件及大客流事件，并举例说明了这些事件对人民生命财产安全和正常社会秩序与生活节奏的严重威胁。周雪梅还介绍了国内外城市客运交通应急指挥研究所经历的两个发展阶段：一是应急指挥系统的建设，包括应急指挥平台、框架、流程的设计、建设和运营；二是应急指挥决策支持技术的研究和运用，主要用于提高应急指挥水平，改善应急处置效果。同时介绍了国内外城市客运交通应急指挥的研究内容，包括：突发事件应急处置理论（指不可预知事件，包括提高站点、路网层面的应急疏散能力研究）、城市客运交通应急指挥系统理论、城市客运交通应急指挥决策支持技术（即可预知城市客运交通应急指挥决策支持技术、不可预知城市客运交通应急指挥决策支持技术）。针对上海这样的特大城市的交通问题，周雪梅认为要制定完善的客运交通应急指挥对策：首先是构建大城市客运交通的应急指挥目标、应急指挥原则、应急指挥任务、应急指挥流程；其次是科学构建不可预知事件的应急指挥对策、可预知事件的应急指挥对策，以使城市交通的安全运行得到最大保障。
上海市城科会副理事长、同济大学地下空间研究中心副主任束昱教授提交了题为《城市地下空间的灾害事故与公共安全管理》的书面报告。他认为城市地下空间资源的开发利用，已经成为各国城市有效解决交通、防灾、市政、环保、能源和土地集约化利用等问题的重要途径，是实现可持续发展的必由之路。但城市地下空间的快速发展，也使地下公共安全成为关注的焦点，如火灾、水灾、恐怖袭击、停电、空气污染、爆炸、施工事故、突发意外等，所有这些的发生，都有可能对不确定人群的生命财产造成极为严重的后果。其中火灾是地下空间的第一大灾，约占到1/3以上，往往造成巨大的人员伤亡和经济损失，是最不容忽视的地下空间灾害，其发生次数是地面高层建筑的3-4倍，死亡人数是5-6倍，直接经济损失是1-3倍。此外，地下空间在防洪防汛方面处于“先天弱势”，所以水灾也是其公共安全的关注重点。地下空间另一公共安全关注重点是恐怖袭击，包括人为纵火、炸弹爆炸、投毒、使用核生化武器等，其中核生化武器，特别是“脏弹”已经成为世界恐怖袭击的新趋势。为此，城市地下空间防灾减灾与公共安全管理要从四个方面进行努力：一是搞好人、机、环境平衡协调的安全保障；二是建立高度信息化的网络平台；三是建章立制，完善法律法规；四是开展公共安全教育与风险评估，编制应急预案，强化演练，增强意识。
二、我国已开始对城市公共安全进行综合减灾防灾体制、机制和法制的建设
上海交通大学国际与公共事务学院刘霞教授在题为《现代城市应急联动体系构建的中外比较》的演讲中，详细论述了我国国家与城市应急联动体系、美国国土安全体制下的联邦与地方城市应急联动体系、英国应急事件分级的城市应急联动体系、德国危机预防信息系统为基础的城市应急联动体系、日本大规模灾害综合应急联动体系、美英德日中五国城市应急联动体系的跨文化比较，以及多国比较之后的问题发现与借鉴启示等七方面内容。刘霞还对发达国家的城市应急联动体系构建进行了比较分析。美国政府应急管理体制由联邦政府层（国土安全部及派出机构）、州政府应急管理办公室、地方政府应急管理机构这三个层次组成，因此美国应急管理体系是自下而上进行的，实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行，这既是一种全风险管理，也是一种全过程管理，能调动政府、市场、第三方的各种力量，实现全社会的共同参与。而相比较之下，英国建立灾害应急管理体制已有很长的历史，在灾害处理过程中，一般灾害应对以地方政府为主，实行属地管理，当发生较大规模的灾难或紧急事件时，中央政府根据需要提供协调和支持；重大灾害则由中央政府直接进行应急处置和管理，并建立了完备的应急组织机构和运作流程，以及相配套的法规政策、物资储备和救援理念等。德国作为联邦制国家，政府体系分为联邦政府、州政府、县（市）政府和乡镇政府四个层次，而把应对突发事件分为两个层次，即联邦政府主要负责战争状态下的民事保护，16个州政府负责和平时期的灾难救助工作。2004年5月，联邦政府设立联邦民事保护与灾难救助局(简称BBK)，作为中央一级负责民事保护、优先统筹所有相关任务及信息的机构，协调联邦政府各部门以及与各州政府之间的合作。
同济大学上海防灾救灾研究所罗奇峰教授作了题为《城市防灾减灾常态管控的中外比较》的演讲。他认为，中外地震灾害管控的异同在于：中国重视地震预报基本烈度和一般抗震设防，日本重视烈度速报和地震预警，美国重视强震观测、抗震设计理论和地震保险。在我国“九五”时期，首都圈建立了一套数字强震台站组成的地震烈度速报系统；“十五”时期在北京、天津、兰州、昆明、乌鲁木齐五个大都市建设以强震动观测台网为基础的地震强度速报系统；2004年金星等编制了一套实时地震速报软件，对网内地震，处理时间缩短到30-50s；2007年福建省地震局研制的实时速报系统能在震后1分钟内自动给出地震参数。目前中国建有数字强震动台网1160个，有398个台站在汶川地震主震中获得记录。因此建立地震预警系统非常重要，但需要注意五大环节：一是数字地震监测台网的建设；二是地震参数确定；三是潜在震害快速估计；四是预警决策及预警信息的；五是应急处置。罗奇峰还着重提到了地震预警系统的全民运用问题，如地震预警信息的及时传播，政府、企事业单位对地震预警作用的充分认识，普通百姓通过手机、电脑、电视、广播、网络等方式对地震预警系统的熟练运用。
华东理工大学商学院董大旻副教授在论述《现代城市面临的恐怖隐患与防恐举措》的演讲中，针对恐怖袭击瞒天过海、声东击西、暗渡陈仓、明枪暗箭、釜底抽薪的特征，提出建立规范化的城市应急处理机制，即防恐资源集约化利用、先进技术手段应用、一元化应急体制建立。为此董大旻分析了城市各区域遭恐怖袭击的风险，认为可以表述为恐怖袭击的吸引力指标a与城市防恐脆弱性指标B的函数：R=F（a，B）。其中R——城市各区域遭恐怖袭击的风险；a——恐怖袭击的吸引力指标；B——城市防恐脆弱性指标。a的定义：区域作为恐怖袭击目标的吸引力指数；公式a=e×f×g×h×n，其中：e——区域的人口密度因子；f——区域的财产密度因子；g——区域的功能系统重要性因子；h——区域的政治意义重要性因子；n——人群心理因子。B的定义：城市防恐脆弱性指标；公式B=p×C，其中：p——恐怖事件发生的概率；C——恐怖事件造成的后果。p的定义：恐怖事件隐患率角度的脆弱性指标；公式为：p=F（a）=n/m，其中n为检查出来的恐怖事件隐患数（1：29：300），m为监督检查单位数。
上海建工集团股份有限公司童继生副总裁作了题为《国际总承包工程项目安全的常态防范与突发应对》的演讲。他通过海外工程承包项目的复杂经历，强调了国际总承包工程项目安全风险识别的问题，认为不同国家有不同的制度、意识形态、风俗习惯、、生活方式、自然环境等，因此在不同国家总承包项目安全防范的对象与措施不尽相同。此外中外安全风险管理存在明显差异，中国重形式、重硬件建设、重个人技能、重教育、重领导亲自抓、重有形硬安全、重环境安全设置、重突击检查、重配置方案、重阶段安全、重各工种质量安全；国外重个人意识、重软件建设、重个人保护、重检处惩罚、重操作与管理人责任、重有形硬安全与无形软安全、重个人安全工具、重常态定期查抓、重上岗就业与职业操守、重全过程安全、重工地全面安全。因此要加强国际总承包项目可控安全风险的规避：一是建造全过程的生产操作安全风险规避（按中外安全规程操作）；二是食品卫生安全风险规避（专人管控、完善硬件、保障食品从购、洗、烹、储等全过程安全）；三是医疗保健安全风险规避（设立保健室、配备足够药品、与当地医疗机构建立联系）；四是防火保卫安全风险规避（成立项目防火安全保卫小组、对施工现场和生活驻地实行封闭式管理）；五是生活环境安全风险规避（选择安全的工程地点、选择安全的生活区域）。同时要加强对国际总承包项目的不可控安全风险的突发应对：一是自然灾害安全风险的突发应对（对所在国自然灾害情况进行调查、提高设施抗灾能力、制定紧急预案、开展防范演练）；二是恐怖袭击安全风险的突发应对（做好各国恐怖袭击安全风险分析与评估、对恐怖袭击多发国家进行标定和分级、尽量不涉足与承接恐怖袭击多发国家的项目）；三是政府更迭、政治动荡、战乱安全风险的突发应对（听从使馆安排、密切与国内总部联系、减少经济损失）；四是其他突发事件安全风险的突发应对。
上海市城市科学研究会秘书长、上海城市管理杂志主编王震国的书面交流题目是《现代城市地铁安全隐患及其防治的制度完善》。他论述了地铁隐患和灾害存在与发生的原因，其中30%左右来自机械故障、30%以上是由于恐怖袭击、30%左右在于管理不善。我国地铁虽然尚未真正遭受重大恐怖袭击，但恐怖袭扰的苗子已经出现；我国地铁机械故障虽然在总的比重上与国外相差不多，但深层次因素不是机械的自然老化、功能落后，而是管理缺失、操控不慎，所以完善体制、机制和技术，是我国地铁防范安全隐患、减少灾害发生的关键。王震国还分析了上海地铁管控的现状、制度以及存在的主要不足，如：有关体制机制，虽有法定而明确的规范要求，但未真正落到实处，实践中运行的体制机制与规定有较大位移，这中间既有不得已的善意创新，也有人治惯性思维下的违规；关于保障技术，规定不少，也很全面，但覆盖程度、实行力度还有待强化；关于安全防范的宣传教育，形式与内容不能说不新，但普及面、常态化、持续化尚嫌不足。为此，完善上海地铁未来安全隐患防治与管控的多元优化对策非常必要，必须关注四方面的优化：一是管控的体制优化——机构分列、职能分离、平动、前置沟通、横向协调；二是管控的机制优化——完善法律法规、优化标准预案、明确岗位职责、严格操作规范、细化管理程序、实行目标问责、搞好多元保障；三是管控的技术优化——按需完善各类设施、适时更新各种设备、及时维修设施设备、科学进行设计布局、逐步提高管控标准、不断规范引导标识、日益精确调度驾驶、切实搞好现场管理；四是管控的宣教优化——大力普及地铁知识、认真抓好技能培训、经常开展各类演练、努力进行探究前瞻。
专家的分析和建言，让与会者共同感觉到随着城市化进入加速发展的阶段，各种公共安全风险愈发明显，城市生命线可谓危机四伏，诸如城市水资源的严重污染、造成群死群伤的火灾事故、城市各类交通事故、城市恐怖袭击的隐患等等。由于城市空间狭窄、道路纵横交错、人口高度集中，城市一旦发生灾害，会对社会建设、社会发展和社会转型带来特殊的挑战，甚至激化社会矛盾，恶化城市生态环境。此外像突发性的地震、水灾、瘟疫等自然灾害，往往造成不可控的特大城市灾害。这一切都使得对城市灾害的综合研究、城市防灾减灾的制度完善具有了极为重要的意义。
为此，论坛闭幕式上，上海城市管理学院谢卫平院长作了耐人寻味的学术总结。他指出：人类对灾难的最大恐惧在于事先没有建立充分的防灾意识，因此在当今——灾害已成为全球问题的时代，树立全社会民众的防灾减灾意识、建立城市抗灾消灾的应急机制、完成城市公共安全的常态管理，关系到现代化城市的可持续发展，关系到全人类的根本利益和共同福祉。当3・11东日本大地震成为人类共同的灾难时，本届“城市管理世纪论坛”可以说是赋予了未来任重道远的重要意义：
一是科学确立解决城市各类灾害问题必须要有长远的战略性减灾防灾思维，要尽可能地保障人及人所创造的财富在灾害中少受或不受损失，保障经济社会的顺利发展。
城市应急管理体系建设篇5
关键词：城市突发事件应急管理
一、突发公共事件及其应急管理概述
1、突发公共事件的概念
本文结合《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》中对突发公共事件的定义，认为：突发公共事件是突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全，影响、威胁局部区域或者全国经济社会稳定和政治安定的，需要政府及相关组织采取紧急措施予以积极应对的危机事件。
2、突发公共事件应急管理的概念
突发公共事件应急管理是指政府和其他相关机构为了预防与应对突发公共事件，避免或减少突发公共事件所造成的危害，对突发公共事件事前、事中、事后和后危机的全过程进行预防、准备、响应和恢复的动态管理活动。
3、加强城市突发公共事件应急管理的必要性
加强应急管理工作，积极预防和妥善处置突发事件，是全面贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是坚持以人为本、执政为民的重要体现，是保持经济社会持续、健康、快速发展的重要保障，是政府全面履行职能，提高执政能力的内在要求。
（1）加强政府应急管理是构建社会主义和谐社会的必然要求
构建社会主义和谐社会，需要平安和谐的社会环境。当前，各种社会利益关系错综复杂，社会矛盾相互交织，突发公共事件频繁发生，引起一系列恶性连锁反应，影响了社会发展。因此，加强政府应急管工作，有效预防和处置各类突发公共事件，最大限度减少影响社会和谐的不稳定因素，将有利于社会的和谐稳定发展。
（2）加强应急管理是政府坚持以人为本的重要体现
应急管理工作关系到人们群众的生命财产安全，是党和政府坚持以人为本、保障民生的重要体现。因此，各级政府要坚持以人为本，居安思危，常抓不懈，切实做好应急管理工作，积极化解各类社会矛盾，有效预防和应对各类风险与危机。
（3）加强政府应急管理是保持经济社会健康发展的重要保障
安定有序的社会环境是保持经济平稳快速增长，顺利实现经济社会发展目标的重要保障。从这个意义上讲，做好应急管理工作就是保护和发展生产力，促进经济社会持续健康发展的必然要求。
（4）加强政府应急管理是政府提高执政能力的内在要求
应急管理作为社会管理和公共服务的重要方面，是政府职能的应有之义。全面履行政府职能，就要求我们在加强经济调节和市场监管的同时，高度重视社会管理和公共服务。
二、城市突发公共事件应急管理存在的问题
1、预案体系操作性不强
应急预案是为应对各类突发公共事件而制定的指导性文件，是应急管理体系的重要组成部分。但是有一些预案过于简单、笼统，实用性、操作性不强。究其原因一是有些部门在编制预案过程中，照搬照抄，没有深入调查研究实际情况，编制出的预案缺乏针对性；二是缺乏对预案的评审和应急演练的检验。
2、应急管理体制不完善
城市应急管理领导机构、办事机构与各专项应急指挥机构的关系不够理顺，应急管理部门之间存在着权责不明、职责分割、管理脱节等现象，缺乏有效的沟通和协调。
3、应急管理运行机制不健全
城市政府尚未建立一个具备协商、决策与综合协调功能的常设机构，在应对突发事件时，大部分情况下仍然采用分部门、分灾种的单一灾情应急管理模式，部门之间、县域之间、条块之间以及预防与处置之间的衔接不够紧密，没有形成全市统一的应急联动和协调机制。
4、应急保障体系不完善
应急保障体系还不完善，仍存在着一些问题：应急救援队伍力量薄弱，应急物质缺乏统筹管理，应急物质储备制度不完善；应急处置资金缺乏，科技研发力度不够等问题。
三、完善城市突发公共事件应急管理的对策
1、加强城市突发公共事件应急管理组织体系建设
科学的应急管理组织体系，是应对突发公共事件的重要组织保证，对于有效预防或减轻突发公共事件造成的危害和影响，具有重要意义。城市要立足本市实际，优化整合现有资源，按照“目标统一、分工协作、统一指挥、责权对等原则、执行与监督部门分设原则”的原则，建立常设性应急管理领导机构、专项指挥机构和应急管理保障机构，构建适合自身的组织健全、权责明确、功能齐全、运行高效、保障有力的应急管理组织体系。
2、完善城市突发公共事件应急管理运行机制
突发事件应急管理是一个动态的管理过程，涵盖突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置、事后恢复与重建等应对环节，各个环节相互衔接，互为影响。因此加强城市应急管理工作，就需要对每个环节实施有效管理，防止突发事件向更加严重的阶段发展，减少突发事件带来的损失，逐步建立起形成政府统筹协调、社会广泛参与、防范严密到位、处置快捷高效应急管理机制。
3、加强城市突发公共事件应急保障体系建设
城市应急保障体系是保证城市有效应对突发事件的重要支持，是城市应急管理中的重要组成部门，完善应急保障体系建设，需要做好以下几个方面的工作：加强城市应急管理信息平台建设、加强城市应急管理各级队伍建设、加强应急物资保障能力建设、加强科技支撑能力建设、建立健全应急通信保障体系、开展好公共安全宣传教育工作。
4、完善城市应急管理法制体系
完善的法律法规是政府应急管理的最有力的保障，是预防、调控、处置突发公共事件的有效法宝。各级政府要以突发事件应对法和国家相关法律为依据，认真总结应急管理实践的经验教训基础上，积极探索应急管理的客观规律，根据本地实际和有关突发事件的特点，研究制定应急预案和相关制度，不断完善应急管理法制建设，实现应急管理的规范化、法制化和制度化。城市应急法制建设还要加强以下几个方面的工作：
（1）建立健全紧急状态的法律法规，明确规定行政应急措施的适用范围、程序以及原则，应急管理部门、应急管理者的权责、公民的合法利益等内容；
（2）建立完善应急资源征用及补偿制度；
（3）制定有关应急社会动员的法律法规，明确应急管理参与者的权、责、利；
（4）研究建立应急管理“社会发展风险基金”预算制度，探索利用经济刺激、社会保险等市场手段防范、控制和分散风险；
（5）完善应急管理教育法律法规，建立健全应急宣传教育培训制度，加强对应急管理人员和市民预防与应对意识的培养，提高全社会整体应急能力；
（6）完善监督、评估体系，保障政府在应急管理过程中，依法处置公共危机事件，依法查处各种失职和违法行为，保护各种主体的合法权益。
四、结束语
城市突发事件应急管理是国家现代行政管理中的重要组成部分，开展好城市突发事件应急管理工作对于提高政府的应急管理能力，保障人们群众的生命和财产安全、密切党和政府同人民群众的联系，维护城市公共安全，促进社会和谐发展稳定，实现国家的长治久安，具有深远而又重要的意义。
参考文献：
城市应急管理体系建设篇6
关键词:城市供电安全突发事件应对措施
中图分类号:tm71文献标识码:a文章编号:1672-3791(2012)04(b)-0121-01
目前,世界各地由于突发事故和自然灾害引发的电力系统事故频繁发生,并且事故后果越来越严重。国内外几次重大的停电事故都导致了巨大的经济损失,甚至引起社会安定。国家重要的基础设施之一就是电力系统,而城市电网是电力系统的重要组成部分。因此,建立高效电力系统防灾安全保证体系,保证城市供电安全,防止城市大面积提点事故的发生,是当下需要迫切重视的问题。
1我国城市电网存在的主要问题
电力系统承担着我国国民经济发展的重任,我国工农业生产的发展和人民生活用电呈现逐年上升的趋势,给点电力系统带来更大的压力。近几年来城市电网的建设和改造仍然集中在解决多年的电网基建欠账问题,对电网的抗灾应急保电能力方面的建设没有给予高度的重视,还存在着以下几点问题。
1.1城市电网未充分考虑防灾抗灾
电力行业管理体制改革,特别是发输电分离后,各发电公司主要围绕本公司经营策略做规划,缺少全局性和系统性策划,缺乏防灾应急计划的统一考虑和协调,造成电网应灾能力先天不足。
1.2城市电网规划不完善
城市电网的建设大多还在沿用93版《城市电力网规划设计导则》,但是由于设计水平的年限偏短,不能适应城市快速发展的需要。因此,在2006年颁布了新的《城市电力网规划设计导则》,此次修订虽然有一些改进,但是对城市电网防灾应急保电方面的建设仍然没有充分考虑,相关配套的法律法规也不完善。
1.3城市电网缺乏应急电源建设
由于受到管理体制和权限的限制,一些单位自有的应急电源没有被社会统筹资源的整体协调吸收进去。除此之外,由于地方电源缺乏足够灵活的并网条件,不能及时地采用网络重构的方式向电网供电,分散电源和企业自有电源在大电网主电源瘫痪的情况下,不能为地方电网和重要用户的供电安全备用提供支持和保障。
1.4城市电网供电恢复能力薄弱
城市电网结构复杂,部分输变电设备陈旧,影响到系统的安全运行;许多城市电网与电源点联系薄弱,电网网架结构脆弱、不合理;城市电网多为受端电网,本地电源容量较小;;先进的新型用电设备不断出现,大多数用户对供电质量和持续供电的依赖程度也越来越高,供电中断带来的损失异常严重;主网架的输电能力不足,高压变电站易失去电源,直接影响到城市电网的供电能力。
1.5城市电网未根据城市发展需要建设
受环保等条件制约,难以新建更多的本地电源,电网容载比小,系统备用不足的问题日渐突出;城市电网负荷相对集中,峰谷落差大,导致电力资源(包括发电能力、输电能力、配电能力)相对紧张;同时我国的城市建设发展很快,负荷增长往往高于预期,而输配电走廊越来越稀少。
1.6电力系统控制难度大
系统调度的核心是电网监控,新的稳控装置技术和自动化系统较为复杂,人员新、任务重,重大事故发生频率低,现场运行维护人员缺少成熟经验,直接影响到运行的安全和系统的调度能力。
2保障城市电网供电安全的建议
2.1建立并完善电力规划体制
作为国家重要的基础设施,电力系统的规划不能依靠企业自身发展和市场机制去平衡,要从体制上解决企业分散决策和各自为政的现象。加强城市受端电网和电源建设,既要满足正常经济运行和节能环保的需要,也要重视地区发电资源的合理配置,从整个系统安全、地区重要负荷和民生用电保障的角度,对发电和输配电资源进行合理的布局与配置,解决电源规划与电网规划建设脱节问题。电力系统规划要纳入政府的整体发展规划,实行政府主导,企业执行,公众参与和社会各界资源综合协调的规划办法。
2.2规划电源建设
电源规划要考虑具有不同规模和不同能源发电的组合,考虑不同电源的分布式联网和分层接入。城市电网可以适当维持一定数量的小规模电厂,作为异常条件下保证重要负荷和城市民生最低供电需求的战略储备电源。近年来,考虑设备更新和节能减排的需要,我国大部分地区关停甚至炸掉了大量的小机组,小机组的提前退役,有利于降低发电能耗,但也丧失了其在电网灾害情况下发挥作用的机会。从抗灾的角度分析发电资源的建设,对多种发电资源进行系统的规划,合理配置不同规模的机组,促进不同能源发电的联网,对不同类型机组接入不同电压等级电网,使电网有了多样化的选择,易于适应应急需求,会在整体经济效益和灾害应变能力上提高系统供电的安全水平。
2.3建设和完善灾害应急处理体系,提高应急和整体协调能力
完善的城市供电应急管理体系是加快恢复供电、维持社会秩序的必要保障。城市供电企业应设立供电应急管理指挥中心,并将城市供电应急处理纳入城市总体应急管理体系之中,由城市应急管理机构统一领导。遇到突发事件时,一方面要提高供电企业的应急指挥管理水平,协调和整合全社会的资源,建立救灾人员、专家和信息共享及应急物资配备和调度机制;另一方面要实现与其它公共突发事件应急系统的协调和集成,加强供电企业与地方政府、交通、气象、通信等部门的协同工作,共同构建协调互动的城市应急联动机制,完善部门联合、上下联动、区域联防的防灾和抗灾办法。此外,还要研究建立城市电网灾害应急处理体系,实现多灾种早期预警,提供预警、处置、对外信息、恢复等多种功能,有效地提升应急系统的现代化水平,制定出以实时信息和科学分析为支撑的应急决策,提高快速反应能力和危机事件的处置效率。
参考文献
[1]周孝信,郑健超,沈国荣,等．从美加东北部电网大面积停电事故中吸取教训[J]．电网技术,2003,27(9):1．
[2]范明天,刘思革,张祖平,等．城市供电应急管理研究与展望[J]．电网技术,2007,3l(10):38～41．
城市应急管理体系建设篇7
一、城市突发事件增多的主要原因
(一)现代城市的脆弱性容易导致“生命线”断裂
我们知道，自然生态系统是一个封闭的生态系统，而且有很多链条相连，互相支撑，结构稳定，所以当遇到突然的环境变化一个连断裂了，还有更多地连接相互支撑，形成了稳定的结构。而城市生态系统是一个半封闭的生态系统，是一条连接的生态结构。这种结构的特点就是单一而脆弱。不管人类文明多么发达，我们都不得不从开着的那个环节运来我们生活所必需品。而我们越来越依赖的现代化工具也都是在环境没有突变的情况下实现的，一旦这个环节出了问题，所引起的一系列的连锁反应就会瞬间发生：缺少能源，缺少食品，缺少卫生医疗用品等等。
人们对现代科学技术的依赖越来越强，生产生活和整个城市社会紧密地联系在一起，能源、水源系统工程、各种建筑工程、交通工具、生物化学品、通讯网络等等被称为“城市生命线系统”，是保证城市生活正常运转最重要的基础设施。任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。但是，我们多数城市的“生命线”设施老化，缺乏自我保护能力，极易成为技术性事故的高发区，技术处置程度也更加复杂。
(二)我国城市化进程的快速发展加重了城市运转负荷
城市人口高度聚集，容易导致危机的发生。2006年全国城市化率已经倒到43.9％，城市化水平最高的上海、北京和天津已经分别达到88.7％，84.3％和75.7％。城镇人口5.77亿人。中国城市规划标准一般是每平方公里1万人。现代城市动则上百万，甚至上千万人，在一些大城市的中心区，甚至达到每平方公里2?万人。人口流动群体，如此巨大人口的城市化，在世界上是找不到的。人口的集中和扩大，城市人口布局的过密，使城市的基础设施不堪重负，历史欠账、历史问题没有完全得到解决，部分市政基础设施严重老化，仍存在超负荷运转、超时间运行。如此之多的人群，聚集在如此狭小的面积上，一旦出现问题，传播速度之快，关联程度之强，后果之严重是无法想象的。
(三)经济与社会发展失衡是引发突发事件的潜在因素
由于城市化步伐的加快，大量的农村人口从农业转入第二产业或者第三产业，从乡村进入到城市，使得整个社会的结构也在发生比较大的变化。社会结构的多元化又导致的政治、经济和文化发展不平衡，区域、民族和发生冲突，社会分配和再分配领域的不公平现象和就业问题的调控失衡。不同地区自然资源和发展水平各异以及社会不同阶层在劳动分工上的差异性必然导致同一城市不同地区、不同阶层贫富差距的扩大，部分低收入者将会产生失落感，心理失衡严重而导致仇富、报复社会等行为。此外，我们正处在发展的转型时期，各类矛盾凸显，产生一些不稳定因素，人民内部突发性群体矛盾增多、形式多样，因占地、拆迁、企业改制等原因引发的仍然存在。这些都有可能诱发一定范围的社会危机，从而破坏城市正常的生产和生活秩序，对城市公共安全构成威胁。
(四)信息化和全球化时代，城市之间突发事件的连锁反应密切
在全球化和信息化时代，人、财、物、技术和信息等城市要素快速流动，全球各地之间关系更加密切、复杂，最终形成全球城市网络化，使灾难因素跨越国界更加容易，相互影响机会更多，增加了城市要素的不稳定性和不确定性，从而使传统的城市结构变得更加脆弱和失衡，城市公共安全问题越来越突出。一个国家发生的突发事件，往往会迅速传播蔓延到其他国家和城市，或者在其他国家和城市产生连锁反应，近年来发生的疯牛病事件、猪口蹄疫事件、亚洲金融危机、“9・11”事件、SaRS事件、禽流感疫情等国际性突发事件，突出反映了这一趋向。我国实行对外开放政策，主动融入经济全球化进程，获得了更加广阔的发展机遇，但也给我国城市带来了更多的外来风险。
二、现代城市突发事件的主要特点
(一)突发事件呈高频次、多领域发生的态势
在城市化进程快速推进的今天，特别是20世纪90年代以来，我国城市各种突发公共事件的种类和频率都有所增长。除传统突发事件外，新的突发事件发生的种类不断产生，如水资源紧缺、高温热浪等新增自然灾害，化学污染、大气污染、垃圾污染、网络病毒、工程事故等新增事故灾难，食品中毒、SaRS疫情、高致病性禽流感等公共卫生事件，商品抢购、走私贩毒、智能犯罪、静坐示威等新增社会安全事件。
(二)非传统安全问题，成为现代城市安全的主要威胁
这类危机事件(尤其是人为危机和人为制造的危机)的组织性、暴力性和危害性都比传统安全问题都有所加强。据部门调查，近年来发生的，绝大多数幕后有人策划、煽动和组织，较大规模的更是如此。随着组织性趋向明显，呈现出持续性和反复性的态势，闹事方式不断升级，规模不断扩大，对抗性不断加剧。
(三)连锁反应增强，突发事件极易被放大为社会危机
危机与危机之间的引发与传递往往是迅速而快捷的。一个危机导致系统中某个子系统的失调、失控或瘫痪，将会很快传递到其他子系统，并迅速引起其他子系统失调、失控或瘫痪城市。城市中各个部门或行业之间联系十分紧密，一旦发生突发事件，往往引发连锁反应，产生一系列次生衍生灾害。特别是城市中的生命线设施系统，如果其中一点遭到破坏，往往会使城市的正常功能无法进行，造成整个城市系统的部分或整体功能的瘫痪。如两年前的冬天一场不大的雪，就使北京地面交通陷入瘫痪；又如，不久前，美国的几根高压线故障，就导致了北美大停电。由此可见，引起危机的事件并不大，但产生的后果却是很严重的。
(四)突发事件造成的损失，以及国际、国内影响加大
由于城市由于人口集中、商业发达、财富集中，突发事件所造成的人员伤亡和经济损失更加巨大，社会影响更为广泛。像美国纽约世贸大厦被炸，这个事件
造成的损失是2000亿美金，新奥尔良的飓风是1500亿美金。我国城市灾害伤亡人数约占全部灾害伤亡人数的60％，占财产损失的80％以上，并且发生在城市的突发事件，往往会产生更广泛的社会及至政治影响。特别是中国加入wto后，经济、文化和社会领域发生的危机越来越多地为国外媒体所关注。
三、当前城市应急管理的薄弱环节
转型期的中国社会面临诸多安全隐患，一旦危机发生，相关信息在信息化时代就面临失控的局面，计划经济时代的“看门人制度”效力逐步弱化。负责危机处理的机构分割严重，配合生疏，很难协同作战、信息共享，更增添了应对城市公共安全问题的难度；尤其是不负责任的心理和城市建设中的急功近利心态，使城市风险经常防范失灵，加上我国预警机制还相当落后，危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机，而且政府的协调能力也不尽如人意。
主要体现在以下几个方面：目前很多街乡镇应急管理机构还处在确实状态，深入到基层、一线的责任体系和工作机制还未形成。形成政府、企事业单位、社会组织、群众自治组织和公民个人等全社会共同参与的应急管理工作格局；专业处置还有较大差距。一些专项应急抢险退伍在突发公共事件综合应对上还有差距，统筹协调作用发挥不够充分，尚不能全面履行预测预警、应急处置和恢复重建等各项工作职责。应急管理的预测预警、应急决策和处置、恢复重建等机制研究和建设工作刚刚启动，尚未形成一整套贯穿于突发公共事件事前、事发、事中、事后全过程管理的规章、制度、工作程序和标准。应急管理保障工作还不到位。应急物资、救援队伍、场所等各方面资源尚需进一步整合和优化配置，应急资源的规划、建设和管理工作还不到位。这样，必然使得城市发展面临整体性的风险，如何加强应急抢险能力，完善应急管理体制成为公众最关心的问题。
四、加强城市应急管理建设的建议
政府的防灾减灾职能有两方面：一是提供公共服务；二是根据所管理的公共风险，提供公共安全，从此种意义上讲，公共安全管理反而更加重要。即要从“危机处理”向“危机管理”转化，这是城市管理者应急需调整的城市公共政策的风险要素。应急管理工作的加强应该遵循政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与的原则。积极推动应急管理工作向基层延伸，全力做好完善体制、健全机制、推进法制、加大宣教动员力度、加强应急演练等工作，提高预防和应对突发公共事件能力，为提升城市的规划、发展、建设、管理、运行、服务水平发挥保障作用。
(一)大力加强监测预警能力建设，增强预防和应对突发公共事件_的增强预见性和主动性
建立跨部门、跨区域、跨灾种的综合监测预警平台和预警信息平台。提高自然灾害短时预测和精细化预测水平，提高对水、电、气、热、交通、通信等城市生命线、城市基础设施，以及环境等风险的实时监测能力，加强重点行业场所的安全监管，加强突发公共卫生事件早期识别能力，提高社会安全事件的早期控制能力，加强对次生、衍生灾害的综合分析能力。同时，加强与新闻媒体、社会团体、在京国际组织的信息沟通与交流，切实做好突发事件信息工作。
(二)加强城区专项应急队伍建设，并建立城市综合应急抢险救援队伍，提高处置能力
一是强化加强城市各专项应急抢险队伍建设，同时强化各队伍之间的协作机制建设，理顺各专项应急指挥部之间工作关系，做到应急联动，协同应对，确保各专项应急指挥平台的互联互通和有效对接。二是尽快组建通信保障和信息安全专项应急指挥部，负责政务网络、广播电视网络、公共信息网络的基础设施和信息安全突发事件的统一协调与组织应对工作，统筹协调全市通信资源，提供应急通信保障。三是以本市消防安全应急指挥部为依托，扩充功能，增加设备，加强培训，建设市级综合应急抢险救援队伍，切实提高突发事件的综合处置能力。
(三)加强基层单位和社会单元的预案体系建设，提高覆盖率和可操作性
应急预案体系要向基层延伸，推进各地区、各行业和各单位的应急预案建设，基本构建“横向到边、纵向到底”全覆盖的应急预案体系。加强对街道、社区、学校、企事业等各社会单元应急预案编制工作的督促和指导。做好各级各类相关预案的有效衔接和配套工作，建立健全应急预案的动态管理制度，经常性地开展各类专项演练和跨地区、跨领域的综合演练，不断增强应急预案的针对性、可操作性和实用性。
(四)推进全市综合应急保障体系建设
适应应急管理新形势、新任务的要求，规划、建设并使用统一的应急标志，组建专兼结合的应急志愿者队伍，研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法。统筹规划、统一管理应急储备物资，建立物资储备数据库，制定调用方案。落实应急专项资金和公共财政应急储备资金制度，制定出台使用办法，保障突发事件预防和应对工作所需经费。加强人员密集场所，商务、小区等重点地区的应急避难场所建设。
城市应急管理体系建设篇8
世纪七八十年代初期建造的多层房屋因资金短缺等原因,导致其大部分未达到设计标准,房屋质量比较差;部分城镇还有为数不少的“三无”工程和违章建设,安全隐患较为突出,形势不容乐观;各地的国有企业、校舍、文化娱乐场所等公共建筑和居民住宅的安全隐患仍然很严重。
我国内地大多数城市在房屋建筑物的正常使用和维护管理方面,长期处于一种僵化的机制,对房屋建筑物的正常使用维护管理意识较差,重建设,轻管理的思想严重,较落后的思想和较低的使用与维护管理专业技能,导致大量房屋除了维修水、电气等方面的简单问题外,很少在建筑工程的维护和正常使用等方面工作,从而造成大量的建筑工程使用时间仅20年到30年左右,便遭到了严重破坏,甚至变成危房,没有真正发挥物业的价值和使用功能,促进物业保值增值,最终造成大量的国家资产损失。
二、房屋安全应急管理体系的系统分析
在建筑物的设计阶段就应当考虑其服役期的维护工作。根据人机工程学的事故致因理论,事故发生的原因主要包括人、机、管理和环境四个方面的因素。对房屋建筑物的安全管理也涉及人、建筑物(设计原因、施工原因)、使用阶段的管理、周围的环境等四个方面的因素影响。
建立房屋建筑物的安全应急管理体系的目的在于通过体系的运作、预防、控制和处理危及房屋建筑物安全状况的各类灾害与事故,提高安全管理部门应对和减轻损害的能力,改善公众的安全状况,提高其生存和可持续发展的安全性,使得城市与广大公众在各种突如其来的关于房屋安全的灾害面前尽可能做到“临危不乱”和“处变不惊”。下面对体系的系统特征进行分析和定义。
1.房屋安全应急管理体系要具有预见性与避免导向性
房屋建筑物的安全事故的发生具有突发性、隐蔽性、系统性、综合性、连锁性、衍生性等特点,一旦发生,事态规模大、涉及面广、影响深、危害程度高。判断房屋安全应急管理体系是否完善和有效,不仅要看它的应对和解决各类突发性安全事故问题的能力,还要看它的预见、监测和避免能力。因此,体系的建立、审核与改进应该以预见和避免为导向,而不能仅以应急处理为导向。
2.一元指挥与多元联动
涉及房屋建筑物的安全事故一旦发生,其后果具有衍生性,需要多个部门的协作,并协调多方资源。因此,在由相互关联或相互作用的众多要素所构成的房屋建筑物安全管理体系中,必须强调一元指挥与多元联动。一元指挥是指组建高效、精干的常设领导机构,在安全事件发生时,行使紧急处置权力,进行统一指挥,协调各方的应急行动,调配应急资源。多元联动是指不同部门或机构进入应急状态后必须保持相互联络与相互间的协调行动,同时更应该强调的是公众力量的动员。
3.程序化与灵活性
健全的房屋安全管理应急管理体系不仅具有程序化特点,还应体现着一定的灵活性。程序化是指体系的应急响应、应急指挥、应急行动等均应按照既定的标准化程序(standardoperatingproeess,Sop)进行。灵活性则由于安全事故的突发,常会出现一些新的出人意料安全问题,在无章可循的情况下,应灵活处理具体问题。
三、房屋建筑物应急管理的组织体系
1.指挥体系
(l)三种模式
应急机制的组织体系中最重要的是设立应急指挥体系,有三种模式:
第一种模式“分类指挥”,这由多数省(区、市)针对房屋安全的突发事件建立指挥体系,这是一种单一的、专项的应急指挥体系,主要依托专业行政部门建。
第二种模式“集中指挥”,是建立地方政府集中领导、统一指挥处置各类突发共事件的应急体系,设有专门的组织、协调的执行机构。
第三种模式“综合指挥”,是综合了“集中指挥”模式与“分类指挥”模式的优势,更有效地整合各方面资源,构建一个覆盖全国的指挥网络,组成多层次的指挥系。
(2)五个层次
指挥子系统包括五个层次:
第一级是现场处理系统(即现场处理指挥部),是第一线的事件处理系统,对定公共安全事件进行处理,并向专业部门指挥中心和城市指挥中心提供反馈信息:
第二级是专业部门指挥中心,是根据属地原则和专业原则,接受上级指挥中心发来的指令,对事件进行二级处理;第三级是城市中心指挥系统,是城市指挥体系的核心系统,承担基本的指挥职能,于发生事故时当即成立,依城市应急预案或现时应急决策而组织实施各项防灾应变措施。指挥官由市长担任或者由市长指定;第四级是省级或地区指挥系统,对城市应急活动进行指导和协调,并对城市的求助进行评估以
及提供必要的工作支持和帮助,在必要时上报国家指挥中心;
第五级也是最高级,是国家指挥中心,受国务院领导,其主要职责是发挥领导核心作用,当出现重大事件时进行直接指挥。另外,单独拥有对于国家、省、地区、城市进入紧急状态的决策权和宣布权,由国务院提请全国人大常委会审议和决定,并由国家主令予以宣布。紧急状态决定的内容包括:实行紧急状态的区域、期限、实施机构及其权限、应急措施、应急授权、监督办法和决定的生效时间、条件等等。
2.机构与职责
城镇房屋安全突发事件应急机制即是城市公共事件应急管理的一个组成部分,因此按照国务院《国家突发公共事件总体应急预案》设立突发公共事件应急管理工作行政领导机构时,应当考虑关于房屋安全专项的一席之地。
四、结论
房屋建筑物的使用安全是党和政府关心的重大民生问题,影响房屋的安全因素也比较复杂,建立关于城市房屋建筑物安全管理与应急体系是适应社会需求的,并具有十分重要的意义。
参考文献:
城市应急管理体系建设篇9
上海贝尔阿尔卡特
突发公共事件应急管理解决方案
优点该方案属于大型城市应急响应中心系统,适合公安、消防、急救、交通等面向公众的应急服务部门。
实现业务软件与平台的无关性，是应急应用中的一大特色。该方案中的iemS软件平台能够集成多种硬件设备以及各种数据接口，可以将原来多种业务平台、多种设备集成到一个应急联动系统的总系统平台上来，实现多个部门、多个专业中心的整体联动，并有效地缩短系统集成时间和降低成本。
国内的通信体制复杂和混乱又是应急系统建设的一大挑战。该方案以阿尔卡特在通信领域的优势，提出了集pBX交换系统、350m无线常规/集群系统、800m无线数字集群系统、卫星通信系统、数据网络、视频网络为一体的解决方案。
方案平战结合，即突发公共事件应急管理与12345城市热线管理相结合。方案中提出了全民信息化的服务，这是对现有应急系统建设的改进。方案根据大中型城市突发公共事件应急处理的组织体系与职能，提出了包括建设一个中心、改造一批系统、搭建三个平台、开发五大应用系统在内的突发公共事件应急管理系统建设的总体构想。
方案中提出的公共服务平台是实现应急系统可扩充的基础。公共服务平台能够以标准服务的方式响应上层应用的跨部门资源请求，屏蔽基础信息资源、各专业信息资源、服务资源的分布性和异构性，根据具体需求获取相应资源，并以统一的格式或规范提供给上层应用。
该方案基本符合中型城市应急指挥系统的建设框架。整个方案从硬件、软件两个方面分别提出了构建一套应急指挥系统的初步设法方案，理解比较准确，内容基本合理，其中提出搭建三个平台、建立五大技术系统的设计考虑有其独特认识。而且交钥匙的商务模式也是在国内应急行业首次提出。
不足整体设计思想方面对资源整合的要求体现得并不充分。数据库系统建设方面方案论述得过于简单，没有充分考虑到对已有信息化系统建设的充分结合。此外，预测预警、恢复与重建属应急机制建设范畴，该方案将其作为单独一套系统考虑，但对系统建设内容表述得却过于笼统，不很具体，因此难以确定其有效性。特别是该方案在国内未有实例，其设计想法仅在欧洲有过应用，是否能够真正做到与国内体制、机制的有效结合，难以充分验证。另外，建立集中数据库存在数据更新的问题，建议采用集中数据库与分布数据库相结合的模式。
东方正通
城市突发公共事件应急指挥系统
优点该方案是针对城市政府应急平台及专项应急平台所提出的解决方案。方案采用J2ee架构开发方式，并采用arcGiS、oracle10g、weblogic9等成熟的中间件技术，是一套集成了webGiS平台、空间数据库引擎、Cti中间件的信息系统，很好地满足了城市应急系统的实时性、可靠性和安全性等需求。
该方案的应用背景是北京市应急管理平台，是针对特大型城市的应急管理系统而提出的，适用于直辖市的政府应急、各类专项应急、市政应急管理等，但方案如能适当精简，在中小城市也将有用武之地。
北京市应急系统建设是具思考性的，这一方面在于用户本身丰富的经验和理性的思考，也在于集成商技术整合能力和业务理解能力。因此，北京的应急应用方案值得关注。本方案抓准了应急系统建设的两个最关键的因素:应急业务模式和信息资源整合。应急业务模式是由应急业务的体制结构、职能划分、流程控制等要素构成，是系统建设的“指南针”，国内应急系统建设处于初级阶段，该方案在北京的实践和总结，如“七大机制”和“3＋2”模式，对全国同类系统建设具有较强的参考意义;信息决定指挥，信息资源整合则是系统建设第一原则，有效的信息资源整合，是“盲人摸出大象”的惟一办法。
该方案在技术实现上，强调了基于行政架构的应急应用，现场应用支撑要尽快配套。对大部分事件而言，现场战术指挥与控制是至关重要的。该方案能很好地满足应急管理的实时性、开放性、可扩展性、可靠性和安全性等需求，采用分层架构，实现模块间强内聚、低耦合的设计思路，方案中提出采用工作流、联机分析、GiS等服务为基础的支撑平台，可以为城市应急提供有效的决策支持。值得关注的是，该方案提出了通过web页面对交换机进行有效控制，系统采用Cti技术，开发了基于web的控制Javaapi接口，这是对现有设计方案的一大改进。
不足方案中提出了在系统实现过程中将采用一系列成熟的中间件技术，但是对于中间件的集成方式描述不足。方案的整体设计思想和技术路线反映得不够突出，看后缺乏对整个系统的全面了解。其中对个别功能描述和技术细节的罗列过于具体，特别是软件部分有点像产品介绍，因此方案显得不够简洁、清晰。在成功案例中，部分内容介绍与实际情况有不符之处。但该公司确实承担了北京市部分区县和部门的应急平台建设工作，对此项工作有一定的经验积累。
易泰达
天津经济技术开发区应急信息平台技术方案
优点该方案结合了应急指挥和信息管理两方面的需求，对城市的一个特定区域，相关人员可依据突发事件处置预案以及各种资源，对突发事件进行处置。现场人员可以获得与突发事件相关的信息服务，其中涉及了多业务警种、控制力量的协同作战，可实现应急指挥调度过程中各业务系统之间的联动，并具备了很多应急管理所需的应用功能。
在该方案设计中，确立了应急联动业务协同、平战结合、易于推广的总体设计思路，应急管理体系与技术系统并重，所提出的系统方案功能比较完整，结构比较简单，具有易管理和维护的特性。
方案将网络技术、语音通信、视频监控和信息系统综合集成在一起，采用跨平台的技术处理各类城市应急事件，方案内容比较全面，技术比较实用。该方案已有应用案例，已经发挥了一定的效益。
不足该方案未能阐述信息资源建设与数据仓库建设用以支撑辅助决策的理念和实现方案。另外，在预测预警和决策指挥的辅助智能支持方面稍有欠缺。
太极公司
卫生部突发公共卫生事件应急指挥与决策系统
优点该方案提出了全国公共卫生应急这一纵向体系的解决方案，实现了一个以国家突发公共卫生事件应急指挥中心为核心，向下覆盖全国医疗机构的医疗卫生和疾病预防与控制的分布式信息化网络。
该方案是一个平实的、实用的技术方案，以实际应用需求为核心，系统功能具有很强的实际应用价值。方案提出了指挥体制与应急机制的建立、技术平台的建设、应用软件系统建设和信息管理与维护制度建设，从整体上把握了国家突发公共卫生事件应急体系的架构，是一套完整的体系建设方案。
由于卫生专项指挥部这类应急管理业务体系复杂，本方案提出了“平台化”思想能适应这一情况。为应急管理提供系列工具，由用户根据当时的应用需求来进行模块组合，满足当前多变的业务需求，具有足够的灵活性与扩展能力。另外，方案中提出的组件化设计思想，便于系统日后的升级与维护。方案中提出在数据中心的基础上，基于GiS、DSS与oSS三个子系统，规划建设一个综合信息门户、三个系统平台与三个核心业务应用平台的设计想法很有特点。另外，该方案中就系统表现层的功能提出了元数据的管理与维护，其实现有助于异构信息的共享。
卫生部应急指挥系统已经在卫生部部署上线，目前已处于试运行阶段。经过了SaRS、禽流感等一系列重大应急事件的考验。根据系统平战结合的设计理念，卫生部应急办相关行政人员在“平时”运用该系统进行值班、预警、预案管理等日常业务的处置与管理，一旦发生突发公共卫生事件，卫生部相关领导及指挥人员将使用应急指挥系统提供的决策与指挥支持功能，进行事态分析、资源调配、人员派遣等，从而实现对突发公共卫生事件进行准确而迅速的处置。
在建设原则当中对“资源整合”的要求体现得不充分。在“条块结合”方面方案设计内容较少，没有充分考虑国家部委与省级（自治区、直辖市）政府系统各类信息资源的充分衔接问题。此外，该方案缺乏整体系统架框，对关键技术的阐述较少。
不足建议方案应更条理化、系统化。对一些公用性的功能做一定的梳理，为形成产品作铺垫。建议总体技术架构、系统架构等关键部分能够搭配图例进行形象的说明。方案中对于系统技术的实现描述不足。部门管理一般具有专业性强的特点，因而行业资源往往开放性不足，该方案需要在技术上高度关注此点。
中兴通讯
城市应急联动系统方案
优点该方案是典型的“呼叫――响应”应用系统。紧急呼叫服务是城市应急系统的重要类型，适合于公安、消防、交通、卫生等面向公众提供紧急救援服务的政府部门。
该方案是基于中兴自主知识产权的产品构建的比较完整的应急响应系统，具有接警、处警、反馈、监控、协同等功能。国内城市急系统建设一个最大的难点在于建设跨部门的城市无线集群通信系统，除了公安等部门具有覆盖相对完整的集群网络之外，其他部门基本不拥有完整的无线网络，离开了有效的无线通信网络，指挥系统终究是离散的和封闭的。
造成这种局面的原因有二:第一是模拟集群系统在政策上已经有明确的限制，第二是投资问题，数字集群系统的建设成本高昂。中兴拥有自主知识产权的Gota无线集群系统，为国内应急用户提供了城市、行业、小区和移动等模式的建设方案，在价格上具有明显优势，在国内无线集群系统由模拟体制向数字化体制迁移过程中具有战略意义。
该方案的突出特点是多种通信方式相结合，属于以应急指挥通信为核心的模式。方案利用有线通信和无线通信系统，并结合宽带数据网络和传输网络系统，实现了接/处警、呼叫中心、计算机辅助调度、视频监视/会议等功能，指挥调度方便快捷。方案重视项目的综合集成技术，体现了通过统一集成平台实现信息共享及互联互动。符合目前我国应急处置与指挥系统的实际需求，在技术上具有集成创新的特点。
不足在与应急管理相结合的综合应用软件系统方面有所欠缺。如果能够细化方案，从基本的“呼叫――响应”应用延伸到更多的应急应用模式，并提供有针对性的解决方案，必将会有更加广阔的市场空间。
迪爱斯
城市应急联动与社会综合服务系统解决方案
优点该方案属于典型的城市应急中心系统，城市应急联动与社会综合服务是其核心业务内容，其业务定位和技术结构比较适应大中城市的需求。该方案是一个以公安指挥中心为主导的应急指挥系统方案。通过“物理分离、逻辑集中、信息共享”的原则对现有各类指挥中心进行整合，构建以应急联动中心为核心的城市应急指挥系统。
在应急业务方面，该方案对大中城市跨部门、多层次的应急联动需求理解准确，业务流程清晰，重点支持以城市应急中心为关键节点的“四级两维”应急体制结构。采用“统一接警，分类处警、社会联动”的运行模式，构建横向互连、纵向贯通的城市突发公共事件应急平台，符合当前实际和未来应急系统建设发展要求。
方案中技术部分着重介绍的基础设施、业务支撑和业务应急三层逻辑层次结构清晰、准确、全面。
方案依照“平战结合”的原则，将社会综合服务功能融入应急指挥系统中，既满足战时应急指挥的特殊需求又满足了平时公众的公共服务需求。方案基本是一个完整的应急联动与社会综合服务系统框架，其设计中考虑到了建设城市应急联动备用中心，增强了城市应急联动系统抵御风险的能力。该方案在上海市应急联动中心系统中成功实施，参观后感觉良好，基本满足了平时的基本公众服务和战时的应急指挥需求。
不足目前应急联动系统的建设多以办公厅为主导，通过整合城市相关力量和社会公共资源，实现对城市突发事件的总体处置。办公厅应急平台应依照总体预案，涵盖应急管理的事前、事中、事后全过程的集成信息管理系统。
该方案偏重于事中的应急指挥与处置，建议加强应急事件的事前监测监控、预测预警与事后的评估分析等功能。该方案的结构层次明晰，但是对于系统的实现描述不足，建议增加此部分的说明。另外，该方案如果能够总结为成熟的应用，在技术上提供标准化的功能服务接口规范，对于维护大型系统的生命周期将更有意义。
该方案所介绍的部分内容已在上海市应急联动中心得到应用，并取得良好的应用效果。但该方案对省（自治区）一级应急系统设计却显得针对性不强，因此，国内其他省（自治区）一级应急指挥系统建设过程中，对方案中的内容还应做一定程度的筛选，不能盲目照搬。
鹰图公司
基于平台化与产品化的应急指挥解决方案
优点鹰图公司围绕着应急指挥提供了一个相对全面、也比较灵活的解决方案。
该方案通过对警用、消防、防汛、安全生产等领域的指挥流程进行提炼与总结，吸纳了不同领域用户的实际需求与业务特色，形成了相对通用的设计方式和架构。方案在硬件基础支撑方面，在数据维护、数据存储、数据库与数据仓库方面，在电话接报处理、计算机辅助决策、无线通信调度和电子记录存储等应用系统方面，以及运行保障技术等方面都有所考虑。
这是一个基于平台化与产品化的应急指挥解决方案，能够满足应急指挥系统建设中若干技术问题的解决，所提出的方案基于应急指挥的一般需求，旨在提高应急处理的信息保障提供能力。
方案重点阐述了利用intergraph(鹰图)公司的产品，构建统一平台，提供实时信息服务、自动反应以及标准化处理程序。其多机构协同指挥和异构数据互操作等功能比较丰富，技术方案比较完整，在功能设计与实现途径上具有较大的参考价值。
不足方案在一些具体实现方式上不十分明确，同时方案缺乏实用案例介绍，对如何整理和积累信息资源进行数据挖掘，以提高决策服务水平也未提及。
广州金鹏
110社会联动系统解决方案
优点该方案是典型的“授权型”城市应急联动解决方案，特别适合于以公安体系为基础的城市应急联动构建模式，大城市可用，中小城市也可用。城市应急系统构建，国内有多种模式，最成功的模式就是以公安为核心的多部门应急联动模式。由于公安系统本身就是城市重要应急响应部门，有成熟编制、装备、职责和运作，因此，这种模式的优势也非常明显:构建快、运行效率高、流程成熟、风险小。国内许多的城市应急系统都是以这种模式为设计目标的，如广州、上海等。
该方案通过一个具体的设计实例给出了以“多警合一”接处警为主的联动系统架构。这种模式在很多地区公安系统开展较早，该方案为一个城市的公安、交警、消防、急救、交通、公共事业等部门提供技术支撑，根据不同联动单位的性质和功能要求进行统一接处警、综合处警或城市紧急状态的处理。
以公安为中心的应急模式，较多地体现了城市应急响应服务的特点，如果与国务院要求的预案体系相结合，解决相关的运作和技术问题，该方案会成为比较完整的城市应急解决方案。
不足该方案强调大系统概念，利用通信、计算机、网络等技术，把多警合一等多个系统纳入一个平台，但还不是真正意义上的应急平台，应用于一般规模的城市中可以发挥其积极作用，在较大规模城市或更大区域将受到制约。
北电公司
城市应急系统建议方案
优点该方案主要论述了城市宽带无线接入网络在城市应急中的应用，重点介绍了以光传输网络或光以太网搭建城域有线网络框架，提供传输平台并以无线网络作为传输末端进行有力的补充。
北电公司基于城市宽带无线接入网络和城市应急联动系统融合所提出的城市应急系统方案，认真分析了应用需求，注意了依据我国国情和公安部“金盾工程”及“科技强警”的总体规划，以及各地公安部门推进“应急联动”系统建设的实际情况，因此需求分析比较细致和准确，在设计思路中注意遵循了如下原则:
（1）应急系统不仅仅是信息平台，而且是需要提供“未来”灾害发展趋势、预期后果、干预措施、应急决策、预期救援结果评估，以及全方位监测监控，具有发现潜在威胁的预警功能的系统。
（2）应急系统不仅仅是指挥平台，而且是为应急管理服务的指挥决策提供辅助支持手段的系统。
在方案设计中，重视利用北电城市宽带无线接入网络与城市应急联动系统融和的技术优势，充分利用先进的网络技术、视频监控和信息系统技术的综合集成，处理各类城市应急事件，方案所设计的系统具有高可靠性、支持多种接口及信令和开放性等特点，具有一定的创新性。
不足方案中论述了应急预案中规定的一些环节，并引用了清华大学公共安全研究中心对应急平台一些分析，但与该方案没有实质性的联系，方案没有针对应急所需进行有针对性的设计。
城市应急技术方案评析总结
■清华大学公共安全研究中心苏国锋
应急平台建设是一个复杂的系统工程，需要综合考虑与各地区、各有关部门已有系统和在建、计划建设系统上的衔接。目前的大多数模式存在的问题主要体现在：
业务系统建设和科技应用的关系问题。欠缺对应急管理业务特性的全面性把握，以至于对应急平台建设缺少足够的指导性，不同厂商建设方案和效果差异很大。
全国统一和因地制宜的关系问题。缺乏因地制宜的系统性需求分析，不同部门、不同地区的应急管理实际需求都是有很多差异的，应急平台的核心是应用系统，其应用系统要与需求分析紧密结合，才能在应急管理中发挥效用。
硬件和软件建设关系问题。存在技术运用不当、过度运用或应用不足，目前普遍的问题是只重视硬件建设，而忽视软件和信息建设;另外的一个典型问题是公共安全技术的应用存在较大欠缺。
关于应急平台建设中需要注意的问题，相应的解决方案可能需要关注以下几点：
1．立足于既有资源的整合。根据我国目前的实际情况，依托电子政务系统，尤其是电子政务系统的网络，进行国家应急平台体系建设是理性的必然选择。一方面，经过多年的发展，各领域都开发了很多业务系统，有很多与应急直接相关，可以整合应用，节约资源；另一方面，电子政务的网络已比较健全，应急管理更注重信息共享和协同应对，应急平台需要互联互通。
2．稳步推进标准规范的制订。目前，各地区和各有关部门在应急平台建设过程中，都希望国家能尽快出台相关各类技术标准规范和业务标准规范，以保证实现国家应急平台体系的互联互通。但技术标准规范的制定不是一蹴而就的，其形成需要在实践中不断总结，标准的出台需要一定过程。应当通过试点示范工程的建设实践，逐步形成规范标准后再加以推广应用，这样的标准规范更科学更合理，也才会更具有指导意义。综合考虑到权威性和其他各方面的因素，我们应在国务院应急平台和其他典型地区和典型部门应急平台的实施过程中，以及在科技部和标准委相关标准研究项目的支持下，稳步推进相关标准化工作的开展。
总体而言，应急平台的标准化不在于强求硬件设备的一致，而是要保证在应急管理流程方面规范的一致。其一是遵循已有标准规范。要遵循通信、网络、数据交换等国家标准，规范网络互联、视频会议和图像接入等建设工作，采用国家的人口基础信息、社会经济信息、自然资源信息、基础空间地理信息等数据标准规范。其二是新建标准规范。逐步建立和完善消息报送、业务流程、实时数据接入、数据库内容与同步更新、预测预警模型规范、术语标识和数据共享等标准化体系，保证国家应急平台技术体系一致。
城市应急管理体系建设篇10
关键词：地震；应急避难所；规划
绪论
城市应急避难场所，是政府和社会对突发重大灾害可能对人民生命财产安全带来严重威胁时，供居民紧急疏散、临时生活的安全场所[1]。汶川地震、玉树地震后反映出我国城市地震应急避难场所设置的不足。为提高城市综合防灾能力和应对突发事件的能力，减轻突发事件造成的灾害损失，妥善临时安置灾民，稳定受灾民众情绪，根据《防震减灾法》、《突发事件应对法》等法律法规要求，应结合城市特性进行城市地震应急避难所规划建设。
1.规划原则
1)注重实效
地震应急避难场所的配套设施及相关供应要完善、满足规划避难人口一定时间内的生活需求；同时地震避难场所规划设计应近远兼顾，近期满足现状城市人口避难需求、远期满足规划人口避难需求。
2）平灾结合
充分利用现有的绿地、公园、健身广场、学校操场等场地，将其建设改造成应急避难场所，平时具有休闲、娱乐、健身等功能。
3）均衡布局
应急避难场所应就近就便，使突发事件发生时能迅速到达。减少对外部紧急救援的依赖。
4）快速通畅
地震灾害具有对城市道路、建筑破坏性强的特点，地震应急避难场所应远离高大建筑物、易燃易爆化学物品、易发生洪灾、火灾、塌方的地方；并保证两条以上疏散通道，宽度最少要符合消防要求；应急避难场所周边路网结构完善。
5）分级设置
应急避难场所的设置应结合城市人口分布、人口密度、建筑密度情况等分成若干等级。一般可分为一、二、三级应急避难所及小型临时应急避难所。应急避难所规划，应以每人1.2―2平方米进行建设[2]。
2.规划依据
城市地震应急避难规划所规划依据应包括以下内容：《中华人民共和国突发事件应对法》；《中华人民共和国城乡规划法》；《中华人民共和国防震减灾法》、《城市抗震防灾规划标准GB50413-2007》、《地震应急避难场所、场址及配套设施GB21734-2008》、《地震应急避难场所标志DB11/224-2004》[3]、《城市总体规划（2008-2020）》、《城市地震应急预案（2006.05）》、城市应急避难场所现状等。
3.规划技术路线
城市地震避难所规划分为两个层次：
（一）城市地震应急避难所控制性规划：确定城市应急避难所需求和布局
（二）城市地震避难所详细性规划设计：确定单个地震避难所设施规模和建设。
4.详细建设内容
应急避难场所建设应当兼有平常设施功能，灾害发生后启动公园的避难与救援机能。规划建设主要内容有：
1）配套设施建设：消防栓、直饮水器、道路照明、各类通信与网络接口、电子信息屏幕插口、垃圾桶等[4]；
2）设施维护：照明、厕所、水池、室内水电相关配套、室内通信、室内网络、炊事、淋浴功能、停车场功能等
3）加强抗震措施：加固、翻新各相关建筑，疏散出入口移位等。
4）编制、落实物资储备规划、疏散通道规划等相关规划。
5）引导系统规划和标志标线的设置。
5.规划实施
1)提高技术指导：建立和完善规划、实施的相关技术规范，明确避难场所建设的标准与要求，使规划更能有条不紊地进行。
2）规划与建设统筹兼顾，场地资源综合利用：按照规划要求，优化、整合四处避难场所各类绿地、公园、广场、体育馆、学校操场等有条件建成应急避难场所的场地资源，平灾结合，立足长远，充分考虑各灾种防灾减灾需求，确保工程的安全运行，发挥最大的社会效益、经济效益和生态效益。做好规划统一、建设统一。
3）加强科学管理：将建设后的避难场所维护管理纳入公园、校园等场所的日常管理中。明确各部门在各应急避难场所整合、建设和管理中的职责分工、场所管理单位的责任与权利，以进一步强化部门职责，推进城市应急避难场所建设。
4）建立信息化机制：将应急避难场所规划纳入全市应急信息管理系统，实行网络化管理。明确各类应急系统的类型、规模、分布、功能和状态，动态更新和跟踪实施。
5）资金保障：有关部门编制财政预算时应考虑应急避难场所配套设施、物资储备设施等所需资金,保障避难所建设实施和管理运作。
6）加大宣传力度：推进应急避难知识的普及性，通过报刊、电视、广播、展览、讲座等形式，广泛加大应急避难场所的宣传，增强群众的安全防范意识。
6.结论和建议