社会政策论文篇1
【论文摘要】维也纳大学罗斯那先生使用微观经济学的概念和技术工具分析社会政策制定的原因，并探讨了社会政策计划的范围、目标、政治科学方面的问题以及两种类型的分配效应等，为社会政策研究提供了新的范式，本文对其进行详细述评。【论文关键词】社会政策经济学社会健康保险政策养老金经济学thetheoreticalFoundationsoftheeconomicsofSocialpolicyandtheeffectsofSocialpolicypersonnelBureau,ChineseacademyofSocialSciences[abstracts]professorRosnerusesthesetofmicroeconomicconceptsandtoolstoanalyzethecauseofsocialpolicy,theextentofsocialpolicy,theobjectivesofsocialpolicy,somepoliticalscienceaspects,andtheeffectsofsocialpolicy.itprovidesanewparadigmfortheanalysisofsocialpolicy.weintroducethefindingstoChinesescholars.[Keywords]economicsofSocialpolicy,SocialHealthpolicy,economicsofpensions前言社会政策一直是一个重要的社会问题，也是一个重要的政治问题。社会政策针对贫困、失业和社会供养等等问题规划蓝图，因而能让人们对未来充满希望。社会政策的制度设置应当被视为对具体社会问题的回答，要理解一项社会政策制度设置的应力，我们必须理解它为什么要建立。一个国家的制度选择要考虑它的历史传统、政治体系和社会结构。对于探询在不同制度结构下，社会政策产生什么样的后果，经济理论是一个有用的分析手段。维也纳大学经济学系罗斯那先生（Rosner,2003）的专著《社会政策经济学》，运用主流经济学的理论对社会政策的研究基础进行了深入的探索，为社会政策研究提供了新的范式。笔者将其中主要研究成果介绍给国内学者，以期拓宽我们社会政策研究的视角。1、社会政策经济学的基本范畴和计量方法1.1社会政策的范围：社会政策范围不仅覆盖资助贫困人口，还包括帮助人口中的其他社会弱势群体。从实践上讲，社会政策的内容应当包括：（1）健康保险，（2）退休人员和老年人的供养，（3）帮扶失业者，（4）有关家庭的政策，（5）贫困。这种限定不是基于任何理论界限，而是基于需要限定和大多数国家现存的制度安排。1.2社会政策的目标：为了评价社会政策的效果，我们必须清楚所提出的社会政策计划的原因，否则，我们无法评价社会政策的福利效果。社会政策的目标有：（1）反贫困，（2）防止意外事件（保险），（3）再分配，（4）规定有利于弱势群体的契约结构（例如，劳动法、租金管制）。不同的社会政策计划，其目标的重要性是不同的。反贫困计划不是为全体人口提供公共健康保险的主要目的，尽管反贫计划对减少贫困有贡献，对于贫困人口来说非常重要。基本养老金是反贫非常重要手段，但几乎不适合防止风险的计划，特别是对于私人退休供养。我们并不清楚建立社会保险计划的原因，个人要面对许多风险，其中一些风险可以通过商业保险避免，如防止火灾、汽车被偷等等。社会政策计划则不涉及防止火灾和汽车被偷遭受的损失。但大多数国家针对一些不测事件，建立了社会政策计划。因此，我们将思考，为什么一些风险被纳入社会保险计划，而其他的则没有被纳入。社会保险计划赖以设立的最重要的风险有：（1）失业，（2）疾病，（3）残疾，（4）与退休有关的财富损失，（5）寿命超过个人资产和财富承受力，（6）照料需求。“再分配”概念通常指从富人征收财富转付给穷人，这个概念太狭窄，不能很好地说明社会政策计划的范围。我们需要区分四种再分配类型：（1）垂直的：由
社会政策论文篇2
内容提要:社会转型是指社会结构和社会运行机制从一种形式向另一种形式的转换。社会转型对刑事政策的影响在于犯罪状况的变化所引起的刑事政策的调整；对于刑事政策模式的影响在于任何刑事政策，无论其形式多么协调和谐，也无论在什么时刻什么地方，都不能用一个单一的刑事政策模式去看；社会转型对刑事政策的价值的影响在于自由和效率的提升；刑事政策的功能体可以从多方面去考察，但最终归为两大功能：导向功能与符号功能。
一、社会转型与刑事政策的一般考察
社会转型是指社会结构和社会运行机制从一种形式向另一种形式的转换。社会转型对刑事政策的影响，主要表现在以下两方面：
首先，社会转型引起犯罪状况的变化，进而引起刑事政策的调整。关于社会转型与犯罪状况之间的密切关系，中外不少学者均有过研究。
例如，美国学者路易斯?谢利经过考察指出：“犯罪已成为现代化方面最明显和最重要的代价之一。”[1](p200)我国学者肖剑鸣也持类似观点：“犯罪现象的暂时性局部加剧是改革进程中所必然要付出的代价。”[2](p67)王智民、黄京平两位先生对转型期的经济发展与犯罪变化之关系进行了考察，指出在经济持续增长的同时，犯罪现象也呈现出不断增长的趋势。例如，1990年与1980年相比，全国国民生产总值由4470亿元增加到17400亿元，平均每年增长8.966%，但1989年与1978年相比，刑事案件的立案率也增长了2.2461倍，平均每年增长11.298%。[3](p1)学者郭星华指出了前述“同步论”者（经济发展与犯罪增长之间存在一种“同步效应”）的局限，认为“仅考察经济这一项因素与犯罪之间的关系是远远不够的，有必要把视野放宽一些，考察其他与犯罪变化有关的因素。”（注：参见郭星华：《当代中国社会转型与犯罪研究》，第5页。这种观点也得到了另一些学者的支持：“如果只从一般现象出发，把经济发展与犯罪增长这两个社会发展过程中可能并存的现象牵强地作为必然的因果关系去考察，就有可能把犯罪学研究引入歧途。”参见康树华主编：《比较犯罪学》，北京大学出版社1994年版，第508页。虽然笔者在犯罪原因问题上是持多因论的，但对于前述“同步论”者的思路，笔者并不认为它会把犯罪学研究引入歧途，倒更倾向于将其看作是一种“片面的深刻”，想想犯罪学史上的龙勃罗梭等人，他们留下的实证资料和思维比起某些纯意识形态的犯罪学者来，不知要宝贵多少倍。）另外，学者张小虎对当代中国社会转型的犯罪原因也进行了探析，指出宏观上，转型期中国社会犯罪率的增长主要源于意识价值、社会分层的失衡而构成的社会紧张，尤其是这种紧张缺乏合理有效的制度规范予以化解。微观上，个体犯罪行为和由目标与现实之间的拉距所构成的紧张正相关，而与由合法方法、违法成本所表现的化解负相关。[4](p200)
社会转型导致犯罪的变化和增长，也相应导致国家刑事政策的调整。犯罪学家约翰?康克林曾指出：“可以通过政策最大限度地减少社会变迁的破坏性效果，从而减少犯罪。”[5](p476)我国学者吴宗宪也认为：“在历史上的许多社会和国家中，剧烈的社会变迁往往伴随着犯罪数量的大量增加，但是，通过调整刑事政策和其他社会政策，可以减少社会变迁的消极后果，从而避免社会变迁伴随着犯罪增长的现象。”[6]不错，社会转型常常伴随着刑事政策的调整，而且大多数情况下这些被调整的刑事政策都能发挥积极的作用，不过也应当注意到，有时候政策调整者的主观意图不一定能实现，因此才有政策试点、政策再调整等。
其次，社会转型本身也会直接影响刑事政策的变化。这方面，以意识形态的影响最为显著。（注：吴宗宪先生在谈及社会变迁直接影响刑事政策时，认为还有其他因素，以堕胎为例：我国上个世纪50年代，人口问题还不突出时，堕胎行为被看成是不道德甚至是犯罪的行为。但当后来人口膨胀、“计划生育”成为我国一项基本国策后，堕胎行为就被非犯罪化了。在西方，各国刑事政策对堕胎行为的态度也发生过变化，最初堕胎被当作违背上帝意志的罪恶行为而加以激烈谴责，后来又在人道主义的理由支持下，使用重罚来阻止人工堕胎行为，但面对世界范围内的人口剧增和环境恶化，一些国家和地区对堕胎行为性质的认识开始有所改变，实行有条件的非犯罪化（对堕胎行为性质认识的改变，真的是由于人口剧增和环境恶化的原因吗？正如下文举的美国的例子所说明，至少不全是，甚至主要不是，而更可能是从怀孕妇女的人权等角度。——笔者注）。例如，美国最高法院1973年在“罗诉韦德”一案中裁定，对流产作不适当限制的州法律是违宪的，从而将孕期3个月的流产合法化。此外，吴文还指出，在西方，象、使用、制作色情作品、同性恋等，过去往往是作为犯罪来处理的，但现在，在一些国家和地区也已经实现了有条件的非犯罪化。参见吴宗宪：《论社会变迁与刑事政策的调整》，《社会公共安全研究》，2001年第5期。）正如犯罪学家沃尔特?米勒所指出：“意识形态及其后果对于刑事司法政策和程序发挥着强有力的影响，人们大大忽视了这种影响的程度和类型。意识形态是刑事司法永久的、隐含的工作事项。”（注：walterB.miler,"ideologyandCriminalJusticepolicy:SomeCurrentissuew",inandrewRutherford(ed.,1997),Criminalpolicymaking,aldershot:Dartmouth,p.186.米勒认为，“意识形态”一词可以在多种意义上使用，他所说的“意识形态”是指与道德秩序和政治秩序有关的抽象信念或假设的体系，其重要特点包括：意识形态假设一般是一些潜意识的而不是明确清楚的假设，在大多数情况下，这些假设是无法检验的；意识形态假设具有强烈的情绪色彩，这种情绪色彩并不是很明显的，但是它会被一定的刺激所激发。当针对具体的个人形成意识形态假设后，这种假设就很难改变，因为它们会通过自我维护或自我强化系统而接受或者拒绝新的证据。）根据对美国社会中不同阶层和职业的人们的意识形态观念的研究，米勒发现，人们的意识形态观念可以归入一个从左到右的维度的不同点上：“左”表示“激进”，“右”表示“保守”，左右之间是“中间立场”。具有“左”或“右”的意识形态观念的人对犯罪问题及其对策有一套自己的看法，刑事政策的制定者和执行者也不例外。如果刑事政策的制定者具有“左”的意识形态观念，他们就会在制定刑事政策时，把自己对犯罪的认识和相应的犯罪对策观念制定为刑事政策，反之亦然。同样，刑事政策的执行者也会在执行刑事政策时，根据自己或“左”或“右”的意识形态观念，理解和执行刑事政策。社会上的民众，一方面受着意识形态的影响，另一方面也通过舆论、选举等途径表达自己在犯罪与刑事政策问题上的意识形态观。
从历史上看，因意识形态的变化而导致刑事政策发生变化还可举出以下例子：我国古代由于相信“天道”，因而有“刑忌（刑杀的禁忌）”制度。瞿同祖先生曾指出：在古人观念中，春夏是万物滋育生成的季节，秋冬则是肃杀蛰藏的季节，这是宇宙间永远不易的自然秩序，宇宙间一切物体都不能违背此规则，为了与自然秩序相配合调适，人类的行为，尤其是政治行为，都讲究“顺于四时，与天道相应”。由于死刑的本身便是剥夺宇宙间生命的杀戮行为，与四时生杀的自然秩序的关系更为直接，更为密切，所以“刑杀必于秋冬，断不能于万物生长的季节施行杀戮，而敢与自然秩序相背”。[7](p262)刑杀的禁忌除阴阳四时外，还有宗教节日的禁忌，如唐、宋以正月五月九月为断屠月，每月十斋日为禁杀日，这些都是佛教的影响。此外，“遇祭祀日期亦停刑”。[7](p262-264)但现在，由于我们已不再“迷信”，因此在死刑执行政策上也就没有这些禁忌。
二、社会转型与刑事政策的模式
（一）刑事政策的不同模式
法国学者戴尔玛斯?马蒂以国家和社会为切入点，提出了两类、五种刑事政策的“复杂的游戏”式的模式，其中统合于国家的有三种，统合于社会的有两种：
1.国家模式。国家模式可分为自由社会国家模式、专制国家模式和极权国家模式。三种国家模式的共同点表现在对犯罪的国家反应上，即它们与刑法的联系很强。这正好对应了马克斯?韦伯的理论。在韦伯看来，国家是成功地垄断了合法的物质制约的政治结构或政治统治。韦伯认为，国家还具有其他一些特征，如法律的合理性，其结果是立法权和司法权的专门化和专事保护公民安全、维护社会公共秩序警察的建立，还有行政管理的合理化，这种管理的基础是允许国家对尽可能广泛的领域如教育、卫生、经济、文化等进行干预。依据韦伯类型分析的理论，国家是不同模式共同体现权力的地方，是刑事政策要着力唤醒社会成员对其合法性的信任的合法性所在。对于合法性，以制约为基础的纪律还不满足于同意，还想将其奉为真理。但三种国家模式的合法性——或合法化是不一样的，这也正是三种模式在面对越轨行为即偏离正常性的行为时结构不同的原因所在。
(1)自由社会国家模式。在这种模式中，由法律来规定犯罪以及对犯罪的国家反应；但因为难以精确地界定越轨行为，法律禁止国家插足其间，而将这一问题交给市民社会。“自由”是这一模式的首要价值，因而，自由有双重保障，一是对犯罪和越轨进行区分的保障；二是对国家干预的范围进行限制的保障。该模式的特征是刑事网络非常发达，因为自由的宗旨要求培育一系列手段实体的或程序的，以限制国家干预的范围。同时，由于法律体系总体演化，必将导致刑事政策体系演化，随着非刑事化运动的发展，刑事制裁大有逐渐让位于其他制裁措施之势，如行政制裁、民事制裁和调解。[10]
(2)专制国家模式。这一模式的统治者是主人，权威应得到属人化的服从。传统统治所依据的要么是习惯规则，要么是个人的随意性，而不是明确和正式的原则。“这种专制是一种阴沉的，在社会生活中无孔不入的权威，是一种连拒绝也被整合，最终受到鼓励的不痛不痒的、不可捉摸的权威，这种权威虽不可捉摸，却被人糊里糊涂地接受。”国家反应可以随心所欲地指向犯罪人，也指向越轨者，因而，专制模式的最大特点是国家垄断了“监视与惩罚”，秩序价值放在首位。
(3)极权国家模式。极权国家模式对犯罪的反应不是预防、惩罚，而是采取消灭的战略，因而，其共同特征是将对刑事犯罪的反应延伸到越轨领域，将一切偏离正常性的行为都视同刑事犯罪。在极权主义思想指导下，国家凌驾于法律之上，法律成为统治者的工具。在这种模式中，行政权具有优先地位，“国家机器在某种程度上吸收、吞食了市民社会”。[8](p149)
2.社会模式。社会模式可分为自主社会模式和自由社会模式。社会模式排斥了一切国家反应，以社会反应来对付全部犯罪与越轨行为（实际上犯罪行为与越轨行为相混淆，严格说是违反规范的行为），与这种模式相对应的是原始社会和所谓无国家的社会的实践。
(1)自主社会模式。这一模式遵循的是自主管理（主要指社会团体，仍然保留着高度的自治性）、纪律制裁（依照行业规则、内部规章和纪律守则）、自主防卫（如集体受害人的防卫、私人侦探服务、私人保安队等）的原则。[8](p169)
(2)自由社会模式。在这一模式中，“国家的形象自行消失”，对犯罪——越轨行为只有一种反应，其中一个人对所有人的注意，所有人对一个人的注意即构成控制，这种控制的使命是永不终结的。部落社会的控制与反应有两种主要形式：一种是外向的报复性反应（即复仇和战争）；另一种是内向的报复性反应（即刑事制裁）。这种建立在同一实体成员之间相同关系之上的报复形式反映了一种内部团结，构成了一种比真正“刑事”反应更有意义的共同体反应，因为刑罚只是众多反应形式中的一种，而且只能在所有调和的努力都失败后才能进行干预。自由社会思想所选择的正是要在没有任何国家干预的情况下成功地保持在互相之间密切团结的人的共同体内部的凝聚力，其目的是将越轨者重新整合进共同体而不是对犯罪进行惩罚。在某种意义上说，它们偏爱的是正常性，而不是规范性。自由社会模式试图从“市民”社会过渡到“公民”社会，公民靠道德自律，靠自愿负责，伸张正义靠舆论法庭。自由社会模式要么是原始社会的回归，要么是理想国的天堂，要么是“社会自行组织的自由乌托邦”。[8](p187)
我国学者严励在此基础上，将刑事政策模式分为以下三类：第一类国家本位型刑事政策，它是国家至上理念在惩罚犯罪中的表现形式，又可分为两种主要形态，即专制型刑事政策和极权型刑事政策。[9]第二类国家?社会双本位型刑事政策，其思想基础来自于“社会先于国家”这一基本理念，它与韦伯提出的法制型模式相契合。第三类社会本位型刑事政策，其思想基础来自两个方面，一是巴枯林、蒲鲁东等人的无政府主义思想，一是马克思主义的国家消亡观。
此外，还有学者对刑事政策的模式作了如下划分：从惩罚对象的范围看，可以分为收缩型的刑事政策（即非犯罪化的趋势）、扩大型的刑事政策（即犯罪化的趋势）。从惩罚权（刑事政策主体）的制约和受控程度上看，可以分为专制型的刑事政策（权力不受制约，为追求秩序，宁可牺牲正义和自由）、极权型的刑事政策（国家为追求秩序，消灭犯罪不加区分不加限制地控制一切偏离规范的行为）、民权型的刑事政策（以保护国民利益为出发点，限制国家行为）。从惩罚权的合法性看，可以分为法制型的刑事政策和非法制型的刑事政策。从刑事政策主体划分，可分为国家型的刑事政策和社会型的刑事政策。[9]
对以上观点，作两点简单评述：
首先，正如戴尔玛斯?马蒂本人所承认的，“模式”这一分析工具具有软弱和脆弱性，由于它是对复杂现实的抽象，因而只能是“观察对象的近似”。正是在这个意义上，我们必须看到韦伯的这种所谓“纯粹理想类型”研究模型与现实的差距。事实上，韦伯就指出：“同一种历史现象，在一方面可能是封建的，在另一方面可能是父权制的，而在另一方面可能又是的，此外还可能是博爱的。”[10](p54)具体到刑事政策的运作，它既可能使不同模式在同一时期处于复数状态（例如，一方面对某些行为实行非犯罪化，另一方面又对某些行为实行犯罪化），也可能使同一模式呈现出一种复杂的“游戏关系”：“在这种游戏中，多种互相补充或互相矛盾的力量在各个方面进行交锋，在这些力量对比的关系中，经济的因素、文化的因素相互交织、互相转化、互相促进或互相对立，刑事政策的游戏和政治游戏交织在一起。”[10](p58)例如，即使同属“国家?社会双本位型刑事政策”模式，恐怕不同国家或者同一国家的不同时期，国家和社会的比重也是不一样的。正如有的学者所指出的：“任何刑事政策，无论其形式多么协调和谐，也无论在什么时刻什么地方，都不能用一个单一的刑事政策模式去看。对于一个具体的刑事政策来说，此模式和彼模式不过是一个主要的参照物。”[11](p339)
其次，上述学者对刑事政策模式的一些阐述，不乏可推敲之处，如“社会本位型刑事政策”到底是一种应然还是一种实然？若从实然看，除非原始社会，但那种社会中存在我们现在语境中的刑事政策吗？若从应然看，国家消亡真的可能吗？又如，“国家?社会双本位型刑事政策”的提法也值得商榷，“本位”就意味着一事物在逻辑上具有先于他事物的地位，因此要么“国家本位”，要么“社会本位”，而不能两者都“本位”。总的看，用类似于“自由社会／法治社会的国家模式”来取代“国家?社会双本位模式”的提法，显得更为妥当。
应当肯定的是，从国家和社会的分野这个角度来考察刑事政策的模式建构，有其科学性。这不仅因为从应然看，国家与社会的关系问题是任何一种公权力所要解决的核心问题，而且从实然看，一个社会刑事政策模式的变化，无不在国家与社会的比重之间不断地变化。下面，以晚近20多年来我国刑事政策中社会因子的介入和增多为例，来说明社会转型中刑事政策模式的演变。
（二）从社会转型看刑事政策的模式建构
面对中国社会转型期刑事犯罪的持续上升和刑罚的不断加码，我国一些学者开始转换控制犯罪的思路，例如，储怀植教授早在1993年就提出：要从国家控制犯罪转向国家和社会联手控制犯罪，将刑罚权和刑事司法权从国家手中分出一部分还给社会。[12](p409)这是从理论自觉而言，事实上，现实也在滋生、孕育和推动着社会力量的成长，并侵蚀着传统上由国家垄断的一些刑事政策领域，兹举例如下：
1.保安队伍的发展壮大。由于转型期社会治安形势的复杂化、刑事犯罪的严重化，使国家维护社会稳定的压力空前加大，在正规警力难以独自承担全部维护治安的任务的情况下，国家逐步允许、提倡甚至鼓励保安公司的成立。我国当代第一家“保安服务公司”是1984年在深圳特区前沿的蛇口工业区诞生的。1985年，全国政法工作会议对此给予了肯定，并要求各地“借鉴国外经验，在大中城市创办保安服务公司”。现在，全国共有经公安机关审批、在工商行政管理部门注册登记的保安服务公司1500多家，保安从业人员近30万，他们在为客户提供安全服务、预防违法犯罪、协助公安机关维护社会治安秩序等方面做了大量工作，发挥了重要作用。但是，在我国当前保安业的发展过程中，也出现了一些不容忽视的问题。首先，保安公司的组建混乱。除了公安机关批准成立的正规保安公司，还有大量企事业单位自建的保安公司和社会上违规建立的一些“黑保安”公司。其次，保安公司的管理体制不顺。保安公司名义上是独立的企业法人，但实际上与公安机关的关系一直没有脱钩。再次，保安队伍的素质偏低，从业人员违法乱纪现象时有发生。最后，保安业务的范围过窄。我国目前保安服务业的总体发展水平还比较低，保安公司还没有形成专业化、集团化，因而其业务范围主要集中在提供人力守护之类的低层次服务上，满足不了社会对技术防范、金融押运、大型集会或赛事的安全防范等高层次服务的需要。[13]
可见，保安业虽然在我国已取得合法化地位，但它仍然存在一系列制约其健康发展的问题。鉴于社会对保安的需求仍在增大，建议借鉴国外的先进经验，启动保安专项立法，通过制定适合我国国情的《保安法》（或者《保安条例》），明确规定我国保安业的性质、地位，保安公司的设立条件、程序，保安人员的招聘、培训、管理和使用，保安公司的经营管理方式，以及保安公司与公安机关、保安公司与保安协会的关系，等等。
2.私人侦探的出现及其发展。“私人侦探”是指通过公开或秘密的调查活动去获得情报或证据的民间组织或人士。它既不是官方的机构，也不是律师等传统意义上的法律工作者。我国当代第一家私人侦探机构是1992年在上海成立的“上海社会安全咨询调查事务所”，后由于公安部发文规定禁止设立私人侦探公司，这个机构被取消。对私人侦探业的规制恐怕应当换一种思路，那就是：在默许其存在的同时，要从反面来尽可能地对其消极一面予以防止，如通过政策性文件明确和重申私人侦探从业过程中哪些行为是严格禁止的，它们各自要承担什么样的法律责任，还有的则可采取对相关问题的规制，如证据采信规则、公民的隐私权和知情权之平衡等，进而达到对私人侦探业的制约。
就本文而言，这里与其是要找出一个对待私人侦探业的正确方案，还不如说是要提醒读者关注这样一个现象：在时下中国这样一个社会转型期，私人侦探业的诞生和存在有其社会根源和市场需求，立法者也好，政策制定者和执行者也好，他们的能力是有限的，他们不能脱离社会环境去创造法律和政策，只能顺应时势去反映社会要求，并在此前提下发挥一定的主观能动性。作为决策者，如果不充分认识到这一点，其制定出来的政策就会因脱离现实而严重碰壁，要么无法实现，要么强行推行也要付出巨大的成本。
正如有学者所指出：“中国改革开放以来，随着国家行政权力从社会—经济领域的部分退出，社会生活的逐渐非政治化和商品经济的迅速发育，国家与市民社会的二元性分化开始进行，中国市民社会也正在起步营建。”[14](p11)随着中国市民社会的进一步壮大，我们有理由相信，各种经济组织、社会组织乃至公民个人在刑事政策的制定与执行中会发挥越来越重要的作用。曾几何时，由民间慈善组织来开办戒毒所是不现实的事，但现在已经在我国一些地方试行并取得较好效果。而西方一些国家出现的监狱私营化现象，至少现在在我们看来还不可思议，但如果有一天，私营改造公司真的迈进我们的监狱大门，或提供技术服务，或开办矫正设施，既省钱又改造效果好，我是不会太惊讶的。（注：手上一则报道也报道了英国有私人监狱：由于国家监狱管理不善，加上监狱耗资巨大（每关押一个犯人的年平均成本为2.7万英镑），在押人犯不断上升造成安置困难等原因，在1986年撒切尔夫人执政时期，英国便开始探索监狱的私有化道路。1991年，英国正式通过“刑事裁判法”，拉开监狱私有化的帷幕。目前，英国共有11所私人监狱，其中1/3由全球第二大保安服务企业——丹麦运科公司管理，私人监狱在管理上要受到内政部监狱服务局等部门的监督。参见许安结：《英国有私人监狱主》，《环球时报》2003年6月18日。）
三、社会转型与刑事政策的价值
（一）刑事政策的价值简论
一般认为，价值是客体在与主体需要的互动关系中产生的有用性。价值的基础在于客体的固有属性，但客体的固有属性本身并不就是客体的价值，只有与主体需要相联系，客体才能体现、发挥出其对主体的价值，也才能说客体具有有用性。
对于源于“价值”这样一个深奥的哲学范畴的“刑事政策价值”概念，本文不准备在此展开讨论，仅以以上介绍作为提供给读者进一步思考的引子。下面，让我们来关注一下刑事政策的价值到底有哪些。
有学者认为，刑事政策的价值（目标）包括自由、正义和秩序。另有学者进一步对古典主义刑事政策思想、实证主义刑事政策思想、新社会防卫论刑事政策思想的价值（目标）分别作了论述。例如，该论者认为古典主义刑事政策价值（目标）以保护自由、平等等个人权利为基本出发点，但在正义与程序的价值选择上功利主义与报应主义有所不同，功利主义强调一般预防，注重对社会秩序的保护，因而忽视或轻视法律的重要价值之一的正义；报应主义虽然也主张对社会秩序的保护，但他们始终把正义摆在第一位，对社会秩序的保护自然就放在了次要的价值地位。[15]还有学者以人的需要为“支点”，根据需要的内容与主体的不同，将刑事政策视野中的人的需要分为经济性需要、伦理性需要两个层次和秩序性需要、个体性需要两个侧面，进而得出与之相对应的效率、公正与秩序、自由四个不同层次和不同侧面的的价值目标，并提出“在法治的框架内，刑事政策的价值目标应遵循‘效率优先，兼顾公正’与‘秩序优先，兼顾自由’的模式”。[16](p83)
笔者基本同意围绕秩序与自由、公正与效率这两组范畴来讨论刑事政策的价值目标，至于何者应当处于“优先”位置、何者只能处于“兼顾”地位，理论上完全取决于论者本人的观点。但从刑事政策的实践看，显然不同的社会、不同的时期，统治者所追求的刑事政策目标也是有所不同甚至是截然不同的。另外，在这两组范畴之外，恐怕还有值得挖掘之处，例如，我国近年来在司法文明化、人道化方面从中央到地方相继推出的一系列措施，如给犯罪嫌疑人戴头套、在法庭上给犯罪嫌疑人摘掉手铐，允许死刑犯刑前会见家属，不再强制囚犯剃光头，对取保候审、减刑、假释等实行听证，对部分改造表现好的罪犯和劳教人员允许其配偶前来监狱、劳教所“夫妻同居室”过周末等，可以看作是追求文明和人道价值目标的政策。可见，价值的划分是可以多维度的，不宜简单地以粗概细。
（二）从社会转型看刑事政策的价值选择
下面，通过几个例子来考察一下我国当今的社会转型给刑事政策的价值选择所带来的影响。
例1：从收容审查、收容遣送的废止看刑事政策价值观中自由分量的提升
自中国于20世纪70年代末实行改革开放以来，一方面在吸取“”无法无天的教训基础上，国家决心走法制之路，但另一方面，在治安压力日益加大的情况下，又常常在社会秩序与公民个人自由之间面临一种紧张关系。作为一种国家反应，刑事政策此时往往更多地表现出对秩序的关注，当这种对秩序的关注导致公民个人自由受到侵犯，而日益增进的社会人权观念又不能容忍时，又会反过来提升自由在刑事政策中的价值。收容审查和收容遣送的命运即为适例。先看收容审查（简称收审），其法律根据是国务院1980年2月29日发出的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（以下简称《通知》）。据此，收容审查有两种情况：一种是某人有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明，比如在公共汽车上抓获的扒手；另一种是某人有违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的。有的人是上述两种情况都具备，有的是知道真实姓名、住址、来历明确，但有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的。但在实践中，收容审查对象被大大扩大，特别是1983年“严打”后，收审已经成为公安机关适用于一切案件的手段，以收审代替拘留、逮捕的现象十分普遍。（注：参见《陈光中法学文集》，中国法制出版社2000年版，第453页。之所以以收审代替拘留和逮捕，是因为拘留、逮捕的要求比较高，如逮捕的一个基本条件是“主要犯罪事实已经查清”，拘留的一个基本条件是“罪该逮捕”。—作者注。）虽然公安部《关于整顿和加强对流窜犯罪分子收容审查工作的通知》第3项规定：“收容审查一般不得超过1个月；因案情复杂，需要延长收容时间的，应写明理由，经收容场所领导集体讨论，报地、市公安局批准，但最多不得超过3个月。”但是，实践中超期收审的现象十分突出。对于这样一项措施，社会反应强烈，特别是在执行中越来越多的“走样”和“突破”，引起人们对其侵犯人权的严重担忧。有的学者就尖锐地指出：“这个问题到了非解决不可的时候了，不能再拖下去。仅靠一个《通知》限制许多人的人身自由是缺乏严肃性的，这涉及人权问题。”[17](p454)另有学者也指出：“现行宪法第37条规定：‘中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。’尽管收容审查在名义上不算正式逮捕，但在限制人身自由的严厉程度上，两者没有什么区别。人身自由是一项基本人权，剥夺人身自由的法律，只有全国人大及其常委会才有权制定。公安部当然无权制定这样的规章。即使是国务院，不经立法机关授权，也无权制定长期限制公民人身自由的行政法规。全国人大及其常委会过去没有今后也不可以作出这种授权决定。”[18]在学界一片声讨声的同时，“公安机关却认为放弃收审或严格执行《通知》，就缺少同犯罪作斗争的有效手段，于办案不利”。最后，机会终于来了，1996年修订刑事诉讼法时，官方采纳了专家意见，取消了收容审查制度。同时，为了防止取消收审而削弱追究犯罪的力度，降低了拘留、逮捕的条件，将逮捕要求的“主要犯罪事实已经查清”改为“有证据证明有犯罪事实”，对拘留则删除“罪该逮捕”的前提条件。这样，就在法制的框架内比较“妥善地解决了这个久议未决的老大难问题”。[17](p602)
再来看收容遣送。收容遣送的废止，源于孙志刚案的查处，但由此引发的对收容遣送制度的声讨却有涨无消。（注：偶然的事件、极端的事件常常和一项制度的变革、存废联系起来，也常常和一项新的举措、政策联系起来，孙志刚事件导致收容遣送废止是一例，刘涌案导致法律专家意见书自生自灭也是一例（自从刘涌案后，据说律师和当事人请法律专家开论证会的事情就大大减少了），某个恶性案件的发生催发“严打”也可看作这方面的例子。）5月14日，由三位法学博士以中华人民共和国公民身份联名签署的一份题为“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”传真至全国人大常委会法制工作委员会；5月23日，五位法学专家又联合上书全国人大常委会，提请就孙志刚案及收容遣送制度实施状况启动特别调查程序。在此情况下，6月18日，国务院总理主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》。6月20日，新法规公布，并于同年8月1日起施行，同时废止1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。从此，强制性的收容遣送制度不再存在，换之以自愿性质的救助。虽然废止收容遣送制度会给社会治安管理带来更多的“不方便”，但考虑到其对人权保障的威胁，还是“两害相权取其轻”。
例2：从简易程序审看刑事政策价值观中对效率的关注
“公正与效率”是晚近几年司法改革的一个热门话题，最高人民法院将其作为新世纪的主题加以提出。[19]从一方面来说，公正与效率是统一的，但从另一方面看，二者有时也存在一定矛盾，这就需要最大限度地寻求一种平衡。
具体到刑事领域，情形也大抵相同。以简易审判为例，1996年修订的刑诉法根据案件压力比较大、刑事司法资源又不可能在短期内有较大投入的现实，规定了三类可以适用简易程序的案件：一是案件“事实清楚，证据充分”，而且可能判处的刑罚不超过三年刑期，检察院建议或伺意适用简易程序的；二是告诉才处理的；三是被害人的有证据证明的轻微刑事案件。此类案件庭审很简单，由独任法官负责，书当庭宣读，省去举证的许多环节，在实际操作中，公诉案件庭审时检察院可以不派人出庭，只要被告方陈述、辩护及被告人作最后陈述后，法庭就可以直接裁判。
据悉，目前各地法院，尤其是一些案件压力比较大的城市，都较多地使用简易程序。有媒体称，刑事案件中使用简易程序的占25%；一些法院希望将简易程序的使用扩大到60%，甚至更多。[20]不过，有些法院觉得仅仅使用简易程序还不足以促进效率，因而自1998年起，这些法院又开始尝试“普通程序简易审”。
普通程序简易审与简易程序的要求大同小异，不同之处是该案涉及的刑罚已超过三年，而且普通程序简易审需要更多的程序步骤，例如，庭审时检察院必须有人到庭，但检察官只需要“概述”一下事实。与简易程序一样，无需询问被告和其他证人，庭审仅仅是用来讨论适当的刑罚。
2003年3月，最高人民法院、最高人民检察院和司法部联合发出《关于使用简易程序审理公诉案件的若干意见》、《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》两个司法解释。前者的制定目的是“为依法适用简易程序，提高审理刑事案件的质量和效率”，它规定，可适用简易程序审理的公诉案件必须是“被告人及辩护人对所指控的基本犯罪事实没有异议”，“人民法院在征得被告人、辩护人同意后”才能决定适用简易程序，并从政策上明确：“人民法院对自愿认罪的被告人，酌情予以从轻处罚”。另一方面，又规定了几种不能适用简易程序审理的情形，如比较复杂的共同犯罪案件，被告人、辩护人作无罪辩护的，被告人系盲、聋、哑人的，等。还规定，在适用简易程序审理公诉案件时，发现有下列情形之一的，应当将简易程序转为普通程序重新审理：(1)被告人的行为不构成犯罪；(2)被告人应当判处三年以上有期徒刑刑罚；(3)被告人当庭对指控的犯罪事实予以否认；(4)事实不清或者证据不足；(5)其他不宜适用简易程序审理的情形。
后者的制定目的也是“为提高审理刑事案件的质量和效率”，其适用范围是“被告人对被指控的基本犯罪事实无异议，并自愿认罪的第一审公诉案件”，人民法院适用本“意见”审理案件时要“确认被告人自愿同意”，并且也从政策上明确：“对自愿认罪的被告人，酌情予以从轻处罚”。对于适用此“意见”审理的案件，其具体审理方式相应得以简化。如，被告人可以不再就书指控的犯罪事实进行供述；公诉人、辩护人、审判人员对被告人的讯问、发问可以简化或者省略；控辩双方对无异议的证据，可以仅就证据的名称及所证明的事项作出说明；控辩双方主要围绕确定罪名、量刑及其他有争议的问题进行辩论。当然，“意见”也明确排除了一些案件的适用，如被告人系盲、聋、哑人的，可能判处死刑的，外国人犯罪的，有重大社会影响的，被告人认罪但经审查认为可能不构成犯罪的，共同犯罪案件中，有的被告人不认罪或者不同意适用本意见审理的，等。
十分明确，两个司法解释特别是第二个司法解释的基本精神旨在提高刑事审判的效率，当然，从公正考虑，二者也都对被告的合法权益分别有所强调，如对简易程序的规则，这次增加了新的要求：法院只有在“征得被告人、辩护人同意”后才能决定适用，这一点对促进公正很重要，因为按照1996年修订的刑事诉讼法，只需要检察院建议或同意，即可适用简易程序，根本没有提到被告，此次新增必须征求辩护方的意见的要求，反映了对控辩双方之间的平衡的关注。
两个司法解释关于被告权利的规定虽然表明了政策制定者努力平衡刑事案件中公正与效率之间的关系的意图，但如果执行不当，这些司法解释也有加剧公正与效率之间已经存在的不平衡的危险。为了避免这种情况的发生，论者认为，各地法院在执行关于简易审的司法解释时应当采取实际措施来维护公正，具体而言：
第一，各级法院应当要求法官认真审视被告的供词。按司法解释的要求，被告自愿认罪的必须由法官认可。美国也有类似规则，但美国法官在很大程度上依靠被告的律师指出有问题的案件。在中国至今仍有许多刑事被告缺乏律师、检察官与被告之间的力量又存在固有的不平衡的情况下，应该鼓励法官负起调查被告是否自愿认罪的主要责任。如果有可信的迹象表明认罪是被强迫的，例如，被告庭审时对签字的供词的真实性提出疑问，而且有一定的证据，那么在使用简易审判之前，法庭应该要求检察官履行其举证责任，证明其供词确实是自愿的。此外，法庭应该采取措施确保被告不会由于逼供之下所做口供而受到报复。
第二，最高人民法院应该鼓励法院通过设置分立的机构从制度上把握是否采用简易审的决定与被告是否有罪的判定区分开来。按司法解释，由同一法官决定适用何种程序，并由他再进行审判。这里的问题是，案件很多，法官面临处理案件的压力，为加快庭审的速度，法官必然倾向于选择简易审判。解决这个问题的一个办法就是由不同法官负责诉讼案件的不同部分，从而减少使用简易审判的动力，增加被告获得公平对待的机会。
四、社会转型与刑事政策的功能
（一）刑事政策的功能论争
关于刑事政策的功能，学界主要有如下一些意见：
一种观点认为，刑事政策的功能主要指刑事政策在犯罪控制这一社会系统中所起的功效和作用。具体而言，刑事政策有导向和调节两大功能。导向功能主要体现在：1.在刑事实体法方面：划定打击范围，确定打击重点，设定打击力度，选定打击方式。2.在刑事程序法方面，主要体现在实体法与程序法追求的目标不统一时，前者的目标是尽可能使罪犯少漏法网，后者的目标是高效地执行实体法并少出错案；在少漏网和少出错出现不统一时，就会出现“宁错勿纵”和“宁纵勿错”两种不同的政策选择；程序法的种种制度、具体规则以及运行机制最终无不与此等政策思想密切相关。3.在组织法方面，刑事政策的导向功能也有体现。组织法的核心问题是权力配置，这当然属于政策范围。调节功能主要体现在：1.内部调节，即对刑事立法和刑事司法之间的调节，它包括立法通过刑事政策调节司法和司法通过刑事政策调节立法两个方面；2.外部调节，即对刑事法律与社会状况（主要指犯罪态势）之间的调节，如犯罪化与非犯罪化。[21]
另一种观点认为，刑事政策的功能包括：导向功能、规制功能和中介功能。导向功能是指刑事政策指导犯罪预防和犯罪控制活动，为犯罪预防、控制指明大致的方向、路线、途径；规制功能是指刑事政策为国家机关预防、控制犯罪确定了具体的行动规则，并进而影响一般公民和实施违法犯罪行为的公民的行为。中介功能一方面表现为刑事政策是刑事立法与司法之间的中间环节，另一方面表现为刑事政策还是理论与实践的中间环节。
笔者认为，刑事政策的功能可以从多方面去考察，如积极功能和消极功能；保障（人权）功能与打击（犯罪）功能；限制功能与扩张功能；创新功能与守旧功能；惩办功能与宽大功能；明示功能与含糊功能；等等。而所有这些，都可归入两个最基本的功能，那就是导向功能和符号功能。需要指出的是，那种认为“刑事政策的功能指的是刑事政策可能产生的积极作用”的观点并不妥当，事实上，功能作为一种客观存在，它既有可能是积极的，也有可能是消极的，因为积极与消极是一种主观评价，例如，某一项刑事政策的出台，突破了罪刑法定的原则，它带给法治的破坏作用就是一种消极功能。
（二）从社会转型看刑事政策的功能实现
在社会转型期，由于法律具有相对的稳定性和滞后性，因而许多事情都靠发挥刑事政策的功能来实现。试举几例：
1.守旧功能。2000年12月13日最高人民法院公布了《关于刑事附带民事诉讼范围的规定》，其中第1条第2款规定：“对于被害人因犯罪行为遭受精神损失而提起附带民事诉讼的，人民法院不予受理。”为什么要做此规定呢？据最高人民法院参与该项司法解释的同志介绍：民法通则颁行以前，对公民的姓名、肖像、名誉受到犯罪行为侵害的，不能提起附带民事诉讼，没有争议。但民法通则确定了精神损失应当赔偿的原则后，这一原则是否适用于附带民事诉讼，各地认识和做法都不统一。最高人民法院认为，由于刑事诉讼法第77条明确规定只能对犯罪行为造成的“物质损失”提起附带民事诉讼，而且对被告人判刑本身就是对被害人的一种抚慰，因此明确指出法院不受理因精神损失而提起的附带民事诉讼。[22]
尽管笔者并不同意最高人民法院的这一司法解释精神，（注：参见刘仁文：《建立刑事被害人的精神抚慰和经济补偿制度》，载《法制日报》1999年4月29日。需要说明的是，该文主要是从应然上阐述的，从实然上看，要么可通过立法解释确立刑事被害人的精神痛苦赔偿，要么可通过如下法官释法的方式：虽然刑事诉讼法上找不到依据，但民法通则上可找到依据，作为一种民事诉讼（尽管是附带的），应以民事基本法为准。）但这里我们暂且只从刑事政策的功能角度来分析一下这一司法解释在司法实践中所起的作用，无疑，它将结束“各地认识和做法都不统一”的局面，导引着各级地方法院一律不受理因精神损失而提起的附带民事诉讼，而被害方也因此失去提起此类附带民事诉讼的依据。
2.创新功能。2002年8月，四川省古蔺县人民检察院对一起重大的森林火灾案“创造性地启动刑事附带民事诉讼程序”，法院审理后，以失火罪判处被告人黎某有期徒刑一年、缓刑二年，并判处其在2002年10月至2007年8月期间，补种被其烧毁的2.175万株林木，恢复457.7亩林地的民事责任。判决后，黎某表示认罪服法不上诉。后在检察机关、林业主管部门的监督和督促下，黎某雇请20多户农户及亲朋好友投工投劳400多个，历时2年，完成了法院判决种树的民事义务。媒体在报道该案例时，还披露：该决定是四川省、泸州市、古蔺县三级检察机关取得共识后，协调法院作出的。[23]
3.限制与扩张功能。由于在“打黑除恶”的司法实践中，出现了对刑法第294条的“组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪”的泛化（不少地方将不属于“黑社会性质组织”的一般犯罪集团和流氓犯罪团伙都按刑法第294条来追诉定罪），最高人民法院于2000年12月了《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》，对刑法第294条规定的“黑社会性质组织”限定了四个条件，这对防止“打黑”面太大起到了较好的限制功能。但其中关于“保护伞”的规定又使得某些确实具备了立法条文所指的黑社会性质组织特征、只因查不出“保护伞”而无法对其定罪，因而最高人民检察院认为最高人民法院的这一司法解释对刑法第294条做了不适当地限制，在多次协商未果的情况下，最高人民检察院正式提请全国人大常委会法制工作委员会对此进行协调。[24](p43-44)后全国人大常委会了《关于〈中华人民共和国刑法〉第294条第一款的解释》，在基本保留最高人民法院关于黑社会性质组织的其他特征的基础上，去掉了“保护伞”这一限定条件，可以说是对最高人民法院的司法解释做了一定的扩张。
4.明示与含糊功能。2003年1月，最高人民法院了题为《关于行为人不明知是不满14周岁的，双方自愿发生性关系是否构成罪问题的批复》，其全文如下：行为人明知是不满十四周岁的而与其发生性关系，不论是否自愿，均应依照刑法第二百三十六条第二款的规定，以罪定罪处罚；行为人确实不知对方是不满十四周岁的，双方自愿发生性关系，未造成严重后果，情节显著轻微的，不认为是犯罪。该司法解释第一次明确了一个多年来在刑事立法上不明确、刑事司法中不统一、刑法理论上纠缠不清的问题，明确规定奸淫罪的主观方面必须是“明知”，被认为是“体现了主客观相统一的原则和区别对待的刑事政策”。[25]问题是，为什么最高人民法院对这样一个早在20多年前就困扰司法实践并在理论界引起极大聚讼的问题迟迟不予表态呢？这恐怕就要结合社会变迁中的性道德、性观念等多种因素来理解了，20多年前，社会上的性观念还相当保守，人与人之间发生性关系的严肃性较之现在肯定要高，而一个女性特别是与男人发生性关系，无论对其本人还是对其家人的影响和打击都远胜于今天，在此情形下，最高人民法院对这样一个敏感话题就选择了沉默的态度，而沉默本身就是一种政策，此所谓含糊功能。此次最高人民法院就此作出明确的司法解释，无意带有明示的功能。
5.符号功能。据新华社消息：2003年10月1日，43岁的北京市人叶国强因拆迁问题跳入天安门城楼前金水河，被警方刑事拘留和逮捕，后被北京市第二中级人民法院以寻衅滋事罪判处有期徒刑二年。虽然对叶的行为是否构成寻衅滋事罪学界有不同看法[26]，但不可否认的是，警方和法院的此举，经由新华社向全国播放，意在表明官方的态度，防止更多的人效仿其行为。
【参考文献】
[1]［美］路易斯?谢利.犯罪与现代化——工业化与城市化对犯罪的影响[m].何秉松译.北京：中信出版社，2002.
[2]肖剑鸣.无形之手——现代化与犯罪潮[m].重庆：重庆出版社，1996.
[3]王智民，黄京平.经济发展与犯罪变化[m].北京：中国人民大学出版社，1992.
[4]张小虎.转型期中国社会犯罪原因探析[m].北京：北京师范大学出版社，2002.
[5]Johne.Conklin,Criminology,2nded,newYork:macmillanpublishingCompany,1986.
[6]吴宗宪.论社会变迁与刑事政策的调整[J].社会公共安全研究，2001,(5).
[7]瞿同祖.中国法律与中国社会[m].北京：中华书局，1981.
[8]［法］米海依尔?戴尔玛斯?马蒂.刑事政策的主要体系[m].卢建平译.北京：法律出版社，2000.
[9]严励.刑事政策的模式建构[a].刑事法评论：第13卷[C].北京：中国政法大学出版社，2003.
[10]［德］马克斯?韦伯.社会科学方法论[m].杨富斌译.北京：华夏出版社，1999.
[11]［法］克里斯蒂娜?拉塞杰.刑事政策学导论[a].高铭暄，赵秉志.刑法论丛：第6卷[m].卢建平译.北京：法律出版社，2002.
[12]储怀植.刑事一体化与关系刑法论[m].北京：北京大学出版社，1997.
[13]刘仁文.保安业的发展应予以规范[n].法制日报，2001-02-11.
[14]邓正来.国家与社会——中国市民社会研究[m].北京：四川人民出版社，1997.
[15]严励.刑事政策价值目标的追问[J].政法论坛，2003,(5).
[16]侯宏林.刑事政策的价值分析[D].北京：中国政法大学博士学位论文，2004.
[17]陈光中法学文集[C].北京：中国法制出版社，2000.
[18]李步云.与中国[a].宪法比较研究文集：2[C].北京：中国民主法制出版社，1993.
[19]肖扬.公正与效率：新世纪人民法院的主题[n].人民法院报，2001-01-1.
[20]［美］蒲杰夫.刑事简易审判中的公正与效率[n].法制日报，2003-07-24.
[21]储怀植.刑事政策的概念、结构和功能[J].法学研究，1993,(3).
[22]熊选国.解读《关于刑事附带民事诉讼范围的规定》[a].张军.解读最高人民法院司法解释.刑事、行政卷：1997-2002[C].北京：人民法院出版社，2003.
[23]刘德华.造成森林大火，戴罪栽种树苗：被告人提前3年超额完成判决义务[n].法制日报，2004-03-23.
[24]陈泽宪.刑事法治之求索[m].北京：法律出版社，2003.
社会政策论文篇3
本文拟在整理农村现行的社会救助措施基础上，提出对我国农村社会救助政策体系进行总体性思考的初步框架。即重塑农村社会救助概念，建立发展型政策框架，实施全覆盖的农村贫困救济制度，突出能力扶助和公共服务——投资农村公共福利资产和社区组织，支持集体福利，整合各类资源，探讨社区扶助型的社会救助，为农村逐渐向现代化目标发展服务。
一、中国农村社会救助领域中的主要措施
在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。
1、五保供养制度
对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。
1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院《农村五保供养工作条例》，民政部了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费[3].2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。
目前，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。
2、特困户定期定量救济政策
如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能，
在国情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究[4]，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。
3、临时救济措施
临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭受到重大疾病等意外情况的困扰，也可能陷入到生活困境，对于这部分人，一些地区的地方政府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。
4、灾害救助制度
灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年代初期，党中央、国务院就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年，救灾工作思路又充实为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台《国家自然灾害救助应急预案》，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方予以配合投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年恢复因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。
5、最低生活保障制度
1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。而福建省则决定从2004年起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财政每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展提供了强大的财政保障。
6、扶贫政策
我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年代后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，两类政策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争论的。以造血为目标的扶贫政策显然有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济政策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济政策。
7、其他救政策
首先是农村医疗救助政策。自2003年始，在中央财政每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项政策已经在一些地区产生了积极的效果。其次是教育救助政策。政府鼓励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾计划等公益筹款的教育救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。
以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。
二、现行农村社会救助领域的主要问题
1.传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低
面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几[5].三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养——据江西调查[6]，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。
2、救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向
近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。资源投入与效益产出不对称，据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。
目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一方面，对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。
3、农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱
据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。显然需要为了同一个目标的资源整合。
长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋，救灾的资金不能挪作它用。这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。
打破这种潜机制，需要研究农村的社会救助体系的基本框架，研究该体系中救灾政策与救济政策的相关性，找到整合这两项政策的方法。
4、救助政策冲突及重复覆盖状况的存在
如特困户与五保户政策之间存在覆盖现象。两种政策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。
其次是保障水平的标准不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的五保供养工作条例第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”由于五保对象多是孤老残幼单独生活，各方面消费较高，所需要的供养费用较多。在经济条件比较好的地区，五保对象的供养水平不应低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区也要切实保障五保户的基本生活。
第三是保障资源的来源不同。在农村集体经济时代，土地共有，五保户与特困户保障都由集体根据土地的收成采用一定的分配方式解决。农村经济改革实行分田到户以来，直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以政府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有村社来源，必须由政府出资保障。
以上的三个区别体现了两类不同的社会保障政策思路和政策目标。
特困户救济政策以收入水平划界，救济定时定量，已经覆盖全国，是以保障农村居民基本生存权利为目标，除定量的标准制定方法尚未统一，救济经费还受到限制外，可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形，属于现代社会救助政策。
以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受；它追求相对较高的经济目标——根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是，由于实际操作中五保供养经费严重不足，导致福利政策变形，演成福利加救助的社会政策。不过，谁享受福利，谁得到救助，并非政策目标的设计而由机制扭曲所造成。
据广西民政厅有关干部调查和估计，目前有30%左右的农村五保户有劳动能力，15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力，居于两类之间的，是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户，估计占到53-55%.对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的政策，自然会出现高端者获得中等或者中上生活水平，低端者连最低生活都难以维持，中端者可维持下等生活水平。并且，有的地方还出现“政策搭车”现象，把特困户、困难户等都挤到五保户中来，有的只因为是“双女户”也给予救助。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击，但相比于特困户救济制度，其政策更为宽松，资金相对充足，而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。
5、农村社会的公共生活遭到破坏
公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民被投入到巨大的不安全当中。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。农村社区的生存环境恶化，受损失最大者是贫困农民。
三、现行社会救助政策的难点与分析
1、农村社会救助政策定位的困难
首先，农村社会救助政策不能仅仅满足于社会静态的生存需要，政策设定必须不断满足发展中的动态需求。但是，目前农村社会救助政策的固定性与社会变动性的背景发生矛盾，传统的分配型政策不适应发展中的农村社区的社会救助需求，为此，政策必须变化，要按照发展的特点对之分区分类，选择发展型政策来适应发展型的背景。其次，政策定位的困难在于要认清社会救助只是再分配手段还是同时兼有激励和促进发展的功能。我们认为，社会救助必须要适应再分配手段和最低生活保障双重功能。必须考虑到医疗、居住、教育等方面的救助需求，逐渐扩大救助项目的支出保障范围，结合社区投资和经济手段进行操作。
社会保障制度作为工业社会的产物，以保障市场体制下人的生存权和生活权为目的，以集体抵御风险、尽可能覆盖全社会的方式为手段，属于社会组织化程度很高的一种社会制度。而农业社会风险与工业社会完全不同，社会组织化程度很低，只能靠天吃饭，谈不上有组织地抵御社会风险。迄今为止，国际上还没有哪个国家完整地提出过农村社会保障的命题。
中国却必须提出这个命题。这是因为：在中国，农村人口占主要比重的格局将会维持相当长的一个历史时期，城乡二元结构的基本制度矛盾也不会在短时期内完全解决。在从农业社会向着工业社会过渡的长周期中，需要寻找一种力量，防止过渡现象的定型化，推动新形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量应该成为贯穿在中国各项社会政策之中的灵魂。换言之，促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化，这才是中国社会政策之魂。
以这个观点研究和设计中国农村的社会救助制度，既要明了社会救助的对象是农业社会里分散经营的贫困农民而不是工业社会的贫民，懂得保障贫苦农民的利益就是维护工业社会的稳定和进步，又要认识到对农民的社会救助不单纯出于社会责任和社会公德而是对后发者进行人力资本投入，力求尽快提升农民的经济地位和社会地位。
2、农村社会救助政策设计中的困难
农村社会救助政策的设计难题，在于如何以较高的制度效率保障农业社会在分散经营条件下的贫困农民的生活。这是因为：
第一，传统政策按人群而不是按功能划分，按功能划分要重建概念，重组制度。救济与扶贫结合是制度效率较高的工作思路。尽管理论逻辑很清晰，一遇到农业社会不可控制的自然条件的约束，实际的逻辑却很难清晰。农民虽然有土地作为生产资料，但是受自然条件、环境、气候、灾害等因素影响会导致年收成不稳定，特别是一部分居住在自然条件恶劣地区的群众，由于缺乏基本的生存与发展的自然条件，暂时的收入提升并不可能彻底摆脱贫困的命运。
第二，核准对象是实施任何救济的首要要件，但是，在农村，划定救助对象的难度很大，这给农村社会救助政策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性，实际上很难用一个确定的基准线予以准确地度量，保障的水平很难确定。曾有研究提出了不同的贫困识别方法，如运用参与式贫富排序方法识别农村低保对象[7]，也有的根据有无劳动能力、收入以及遭受灾害等情况把贫困户按照程度分为相应的类别[8]，还有的研究提出农村社会救助制度不能仅仅简单地包括食物和生计安全，还必须考虑到与之相关的居住、教育、社会服务等需求。社会救助的方面越广、范围越大，搭便车的机遇越多，划定救济对象的难度往往也越大。
第三，地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后，随着观念的变迁和大量青壮年劳力外出务工，原有的集体保障功能削弱，家庭保障功能弱化，对于家庭服务等资源以及社会救助资源的运用也出现障碍，农村人力资源闲置，村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野，致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持，无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。
3、两种现存的政策倾向
当前，有关社会救助的两种政策倾向必须引起我们的关注：第一，过分强调扶贫对解困的功效，将只适合一部分人的政策扩大到全体贫困人口，并以经济政策来替代社会政策。社会救助作为帮助农村社会中无力自助的弱势群体满足其基本生活状况的社会保障政策，无疑是政府制定城乡共同发展战略的关键组成，但是，如果过分强调扶贫生产对解困的功效，忽视社会政策的作用，甚至以经济政策替代社会政策，其结果只能适得其反；第二，救灾救济等政策脱离能力扶助，单纯强调给予，从而使得救灾救济款物平均发放、随意发放等现象严重，甚至成为农村干部腐败的温床，同时，滋生了部分人群的依赖思想。
四、中国农村社会救助政策的出路
1、农村社会救助体系的目标和主要参量
政策目的：在分散的小农经济条件下保障有地的贫困农民的基本生活，有效地遏制农业社会里农村社区内部和城乡之间生活差距加速扩大的趋势，真正核准救助对象，保持适度的救助水平，讲求资金投入效率，促进社会分配正义和发展正义。
政策方式：
政府对符合救助标准的贫困农民实行生活补贴制度，可在现有的特困户与困难户救济方式基础上加以完善。将五保户供养政策分解为特困五保老人定期定量补助政策与五保老人福利政策。
重建农村社区，对农村公共设施和社区自治组织进行规划、融资和排产，造就社区救助的公共资源和公共资产条件。
政策导向：
第一，用以支持集体付款的方式来救助个人，注重社区公共资产的积累。
第二，坚持倡导家庭保障，特别是家庭养老保障，在此基础上开展社区互助、形成社区共同意识、增进社区凝聚力。——稳定和开发社区的社会资本。
第三，强化对社区各类社会公共设施、医疗、教育服务等项目和公共空间的投资，积累社区的公共资产。——培育社区一定的自我保障能力。
第四，根据政策目标整合救灾救济、扶贫救助、贫困救济三类资源并进行重新配置。扶贫资金需要向着社区的医疗、教育、老人福利等公共设施、公共服务倾斜。其间也应包括以提供少量赠款的方式，帮助农民组织村社的医疗合作社、生产合作社等等自治组织。——增强政府为发育和整合农村社会救助资源进行规划、融资和治理的能力。
当前农村不宜采取类似城市最低生活保障线的方式，因为低保线统一性确定性强，而救助对象不确定性强，不容易对准救助目标。同时，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资。社区救助的目标是解决本社区内部贫困居民的生活补助问题，以促进社区的和谐与发展。社会救助的资金来自政府尤其是中央政府，社区救助主要采取公共设施、公共服务的方式。
2、农村社会救助体系的基本原则
第一，政策提供方式上由分配型走向发展型。
农村社会救助体系执行这一原则，是为了培育一种解决眼下困难为了更好前进的发展机制。如前所述，在社会转型过渡的长周期中，需要寻找一种防止过渡现象定型化的生动的力量，它能推动正在形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量就是以保护与激励并举为特征的机制。如果说，以定时定量为特征的特困户与一般困难户的生活补贴制体现了保护的功能，那么，以救急为特征的救灾救助可能相对体现了推动农户尽快恢复生产的激励功能。两者的有机配置就是保护和激励双重功能的配置。搞好了可能作为一种弹性方式，有效地推动对贫困农户的能力补偿和能力建设。鉴于现行的五保供养政策难以核准救助对象，核定救助水平，将应予以激励的有劳动能力的鳏寡老人混同于必须保护的弱能与无能者，导致政策效率低下，因此，需要分解现行的五保户供养政策，对特困五保老人实行定期定量补助，对其他五保老人根据社区集体的意愿，通过社区公共设施实施救助或公共福利的方式予以照顾。
实施农村社区救助的前提，是社区的公共资源如医疗、教育、福利等公共设施得到较为充分发展，同时，建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使公共资源资本化。社区救助就是合理地配置这些资源，提高社区内全体农户特别是贫困户的生活素质。越是贫困地区，其实越需要加强能够促进公共生活的各项公共建设。因为这类建设给予贫困人口的社会利益最大，最能保护和激励贫困人口通过加强社会组织性和推进公共生活的方式获得与其他人平等的社会地位。
农村社区救助是一种集体决定的救助，也是一种救助对象的核准机制。如前所述，在集体生活中最容易判别每个人的能力，判断谁应该受助。集体的公共意志完全可能将无劳动能力者、弱劳动能力者区分出来，不仅社区予以保护，还可以为政府实施的社会救助核准对象。对有劳动能力的贫困者包括五保户，在其具有劳动能力期间，社区可通过公共设施、公共服务施以援手，这也是一种激励机制。总之，激励有能者，保护弱能者，对能力不同的受助者区别对待，不采取不加分别的政策待遇，是实现社会救助政策效率的基本保证。
第二，政府资助从资金投入为主过渡到资产投入为主，形成村庄公共资产。
国家投入资源分为两类。一类是直接投入的社会救助资源，包括救灾救助和贫困救助资源。另一类是通过投资社区公共设施、公共服务形成的社区公共资源。例如对乡镇卫生院、社区卫生服务站、乡村小学、敬老院、五保村等的投资。扶贫资金中应该有一部分直接投入农村社区公共设施。
村社自有资源指的是家庭及其人际网络，村委会、党支部以及社区的各类自治组织，以及村委会办公场所、小学、公共电讯、卫生室、卫生站、卫生院、敬老院、老人村、戏台、公共仓库等设施。
两者并举的原则，是要求村社与政府机构同样作为农村社会救助的主体，履行村社的公共职能。譬如，运用村社中的一切可用资源，使各种社会资源和社会力量得到充分和有效的组合与发挥。要注意的是，这种社会救助与社区救助并行的农村社会救助体系需要逐步建立。建立初期，政府的导向作用十分重要。既要培育村社的公共资源，鼓励村社形成自有资源和公共资产，又要发挥政府对整体的社会救助体系进行规划、融资、安排、管理、监督等功能。为此，政府需要成立社会救助资源整合协调机构，推动相关的各类机构通力合作。
第三，从生活救济为主过渡到能力扶助为主。
目前，农村最大的社会现实问题就是农产品的收入低于成本，种粮越多越亏损，农民无法依赖农业而生存。中国自古就强调安居乐业，那么，农民的“业”究竟在哪里，靠什么能够使农民得到生存的保障？中国有着世界上最多的农业人口，不仅囿于农业本身求乐“业”没有出路，就连以工业化带动农村城镇化的国际社会的传统道路也未必对中国有效。因此，中国需要尝试适合自己国情的农村现代化之路。这条道路的方向如前所述，是促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。这三条可以作为衡量中国各项经济建设和社会建设的准星，当然，也是衡量农村社会救助体系设计思路的准星。
为朝向这个方向，农村社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的一份责任。同时，为了扶助作为中国农村社会救助体系重要结构组成部分的社区救助，在重建社区公共设施，积累社区公共资产的进程中，政府和社会要对农村社区进行物质资本的投入。
人力资本和社会性的物质资本投入正是推动农村社会发展的重要基础工程。它同时也是农村走向现代化之路的基本保证。这些资本投入既是社会投入也是经济投入，它会改变农村社区决定社会生活的规则，会形成新的社会力量和社会组合，这种力量也许会将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。由此，有可能走出一条发展新路。
3、政策体系设计——分区分类的结构化救助模型
一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村社会发展进程的不同大致划分为a、B、C三种类型，这些类型分别具有不同的特征，拥有不同的村社资源，居民面对不同的生活风险，可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。
上表展示的是一个思维模型。说明不同类型的农村地区资源不同、面临的风险不同，因此选择的社会救助模式也不同。
a类地区由于靠天吃饭，地区差异明显，自然环境好、风调雨顺的地区，农业收入虽然偏低但较为稳定，也存在走向富裕乃至小康生活的机会；但对大多数以半寒冷、半干旱气候为主的中西部地区、山区和高原地区来说，自然条件差，自然灾害频繁，依靠主业的风险很大，所以面临的生活风险也最大，一旦遭遇天灾人祸，甚至生存也存在问题，只能依靠经济再分配（救济）来支撑生活。这类地区还有一个特点，尽管社区人均公共资源程度较低，由于传统的社区人际关系未被完全破坏，社区的凝聚力相对较强，农民有迫切愿望组织起来改善生活，所以，给点阳光就灿烂。通过投资社区公共资产的方式整体提升社区居民的生活水平，同时使贫困群体受惠，是实施社区救助的一条可探索之路。中国社科院社会政策研究中心在延安洛川旧县镇所做的农民医疗合作社及社区卫生服务的试点可证明此点。
对于B类地区，由于农业地位下降，朝向工商业发展多元产业，因此，工商业的发展状况直接影响到人们的生存状态，工商业与土地的依存度决定了生活状况。这个地区的农民尤其是青壮年农民，就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此，这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会，政府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化，同时，也要注意建设社区公共资产，发挥社区自行组织的救助作用。
C类地区由于失地，劳动人口的生活来源与城市趋同，风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同，即实行最低生活保障制度。要特别注意的是，做好失地补偿工作，将士地补偿金与城市的社会保险相衔接。
至于a类地区是否不断地向B类地区演化、B类地区不断地C类地区演化，这是另一个问题，即中国农村现代化的道路问题。不断演化论表现了对农村现代化只能走工业化、城市化道路的预测和判断，分道扬镳论即a类地区可能走出相对独立的现代化之路则是另一种预测和判断。持前一种观点的人可能视社区救助为落后模式，只有城市的规范化救助才是先进模式。持后一种观点的人即本文的观点，认为人类在21世纪通过对20世纪的反思，完全可能重建自己的社会生活规则，寻找一种资源消耗较低、社会参与较高、整体性更强、更突出人性和人情的社会救助和社会福利制度。在强化社区公共资产建设、社区自治组织建设基础上形成的社区救助制度，未来甚至有可能比政府制定的社会救助制度更加长命。
4、具体建议
第一，收集和整理农村社区的基础数据，对农村社区按发展程度进行分类。
由于中国农村社会发展的不平衡，对于发达地区与不发达地区的收入分配调节和社会共济上还需要有综合的考虑，把处于不同城市化进程中的不同类型地区区分开来，使救助政策各有侧重[9].为此，可考虑收集和整理农村社区的基础数据并进行地区分类，检验是否可以划分为上述的a、B、C三类。此外，需要加强对农村基层社区贫困人口和低收入人口的基础性数据的统计工作，包括有无劳动能力、病残情况、家庭及社会援助情况等等。
第二，整合资源统筹用于全覆盖的农村贫困救济制度目标。
我国目前用于社会救助的资金政出多门。中央财政直接的投入的有医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保户供养资金；各级地方政府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织的投入的各种扶贫贷款。这些资金只有通过整体性的整合，才有可能减少浪费，发挥资金合理配置的效益。这就需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，而后逐项讨论整合的可能性。例如救灾资金与社会救助资金其实在执行中已经整合，但是极其不规范，需要研究规范化的方式和步骤。
第三，聘任专家进行社会救助政策评估，提高救助效率。
作为社会保障的基本制度，社会救助制度的公平性尤为重要。社会救助政策的定位、采取的措施是否科学合理和公正、公平，救助工作是否达到了预定的目标、政府的规划能力、管理能力如何等等，都需要通过评估来评判和监管。中国正在进入社会政策时代，需要依靠政策出效益，把社会政策评估逐步纳入正规化的制度运行中，实属时代的需要。政府部门要聘任既有理论素养，又有实践经验的专家来进行社会政策评估，还可避免在政策制定和决策中的失误。
第四，大力发展农村社区的公共资产和社会资本，推进公共服务、能力扶助和集体福利。
农村社区救助的关键是善于拓展农村的公共空间。它需要进行社区重建，重置社区公共资产。目前由于取消农业税和乡镇体制改革，致使乡镇出现了一些闲置的公共资产。还有一些村小学的校舍、乡镇的办公室、以及乡办企业由于并撤而房屋闲置，这些都可以作为政府通盘考虑加强农村社区公共资产建设的因素。合理利用现有资产要与发展新的农村社区资产相结合，可以用更快的速度、更低的成本推进农村社区资产建设的进程。为做好这项工作，政府需要做出发展规划和提出具体政策的指导性方案。
参考文献：
1.《当代中国》丛书编辑委员会编，《当代中国的民政》，当代中国出版社，1994，北京
2.民政部《社会救济法》起草办公室，《社会救济立法资料汇编》，1998年6月
3.埃斯平-安德森著，郑秉文译，《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2004
4.杨团著，《社区公共服务论析》，华夏出版社，2002年
5.默顿著，《社会研究与社会政策》，商务印书馆，1999年
6.李强著，《中国扶贫之路》，云南人民出版社，1997年
7.贾应生，王宗礼著，《中国西北地区现代化的困惑与出路》，甘肃人民出版社，1997年
8.陈宗盛著，经济发展中的收入分配，上海三联书店上海人民出版社，1995
9.马晓河主编，我国农村税费改革研究，中国计划出版社，2002
10.杨刚著，农村养老资源的制度性建构——沿海两地三村养老保障制度实证研究，北京大学博士学位论文，2002年
11.杨团、张时飞著，当前我国农村五保供养制度的困境与出路，江苏社会科学，2004年第3期
12.徐勇主编，《三农中国》，湖北人民出版社，2003
13.唐钧，《中国城市贫困与反贫困报告》，华夏出版社，2003
注释:
[1]据国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查显示。
[2]国务院扶贫开发领导小组副组长、扶贫办主任刘坚在日前召开的智力支边扶贫工作座谈会上，向与会的派人士所介绍，贫困人口指的是人均年收入637元以下人口。
[3]1985年国务院规定，乡和村供养五保户的费用，“实行收取公共事业统筹的办法解决”。1994年《农村五保供养工作条例》明确提出，村集体经济组织负责五保供养的经费和实物，乡人民政府负责五保供养工作的实施。
[4]通过全国大规模的核查，认为农村特困户主要是因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，大约有2000万人。引自王振耀：“农村社会救助政策的调整”。
[5]江西五保户调查显示，2002年，JH乡下拨Ht村财政转移支付五保资金仅为400元，全村7名分散供养对象年人均只有57.1元，比该乡规定的年人均500元标准少442.9元。依此推算，仅靠上级财政转移支付五保金部分供养现有分散五保对象，全村资金缺口大概在3100元左右。
[6]杨团、张时飞，江西省农村五保供养工作调研报告，载全国农村五保供养工作调研报告汇编
[7]见中国社会政策网2002年7月张时飞的文章。
社会政策论文篇4
[关键词]就业；社会保障制度；财政政策
财政与社会保障有密切关系，财政部已明确社会保障预算是国家预算的三大组成部分之一。社会保障基金的筹集与支付，都会直接影响财政的收支。在社会保障体制尚未理顺的情况下，财政部门担负着为政府综合考虑、协调、处理社会保障基金的筹集、使用、管理和政策研究等重要任务，所以，要充分发挥财政职能作用，积极推进就业与社会保障事业发展。在财政促进就业、参与、支持社会保障方面，要从国情省情出发，一方面千方百计扩大就业，力争实现充分就业；另一方面，要实现三个转变，即从经济财政到公共财政、从效率财政到公平财政、从面面俱到财政到重点突出财政的转变，确立社会保障优先的财政发展战略，按照“低水平、广覆盖”的要求实行基本保障。
一、政府促进就业，完善社会保障制度的前提条件
建立公共财政体制，并进一步财政对社会保障的责任是政府促进就业，完善社会保障制度的前提条件。
当代西方公共财政理论认为，公共财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式，它的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。
建立公共财政体制，是社会主义市场经济发展的必然要求；是新时期推动财政管理不断走向规范化、科学化，实现依法理财的必然要求；也是转变政府职能，加强廉政建设，促进国民经济和各项社会事业健康发展的重要推动力量。我国建设公共财政制度框架，一是着眼于满足社会公共需要，其职能范围以满足整个社会的公共需要为口径界定；二是立足于非盈利性，其收支安排以公共利益的极大化为出发点和归宿；三是收支行为规范化，即收支运作要建立在讲规矩、有规矩、守规矩的基础上。其基本标志是，以法制为基础；全部政府收支进行预算；财政税务部门总揽政府收支。所以说，深化财政改革，建立公共财政体制，是政府促进就业，完善社会保障制度的前提条件。
另外，要明确财政对社会保障的责任。近几年来，国家财政对社会保障的投入力度在持续加大，但缺乏对政府承担社会保障责任的明确界定，具有一定的随意性，这对于社会保障这样一项事关国计民生的重大制度安排而言，显然是有严重缺陷的。为此，应当明确政府对社会保障制度建设的主导责任，这一定位决定了财政肩负的社会保障责任不仅仅是社会保障的保底责任，而且也承担着社会保障制度建设与发展责任，而企业的负担却需要得到有效控制，个人的负担亦只能逐步提高。当然，政府在社会保障中承担的责任还应当同其自身的能力相适应，并应当伴随情况的变化而变化。在强调政府是社会保障的直接责任主体的同时，还必须注意防止另一种倾向，就是将政府的责任“扩大化”，使政府扮演“救火队”角色，疲于奔命，这对社会保障制度的完善也是不利的。应该通过法规制度进一步规范各个社会保障主体的责任。
在分税制的条件下，政府的社会保障责任应当被分解为中央政府与地方各级政府的责任，中央政府可以通过财政转移支持的手段对困难地区实行适当照顾，但社会保障制度必须最终实现财权与事权的统一。因此，国家应当尽快明确划分中央财政社会保障支出的增长快于地方财政社会保障支出的增长，地方对中央依赖度加强。“九五”期间中央支出年均递增75.75%，地方支出年均递增仅为14.57%.1998～2000年，全国财政“两个确保”支出总计1097.58亿元，其中中央财政占75.8%，地方财政仅占24.2%；从增长速度上看，1998～2000年全国财政“两个确保”支出增幅为年均103.6%，中央财政支出增幅为123.7%，同期地方财政支出的增幅仅为62.3%.所以，应当限制地方政府的所谓政绩工程，督促地方政府多考虑并解决事关人民基本民生问题的社会保障支出，这是完善社会保障财政供款机制并促进这一制度健康发展的重要保证。
二、促进就业、完善社会保障制度的财政对策
（一）提高财政收入占GDp比重及中央财政收入占全部财政收入比重，从而提高政府促进就业，完善社会保障制度的能力
按世界银行预算，人均GDp达到800美元的国家，财政收入应占GDp的25%左右。但我国财政收入占GDp的比重，“九五”期间年平均为12.82%，我国力争在“十五”期间将财政收入占GDp的比重提高到18%.作为国债直接债务主体的中央政府财政收入占GDp比重，则更低，属于世界上极度偏低的国家。1994年中央财政收入占GDp比重为6.22%，1999年为7.07%，2001年末仍低于10%.
提高“两个比重”，一是充分运用wto原则调整我国现行税制，适度扩大税基，提高财政收入；二是要用现代化手段加强税收征管，减少税收流失；三是规范政府收费行为，进一步推行“费改税”；四是扩大国家预算范围，将部分预算外资金纳入国家预算。但是，增加财政收入，最根本的问题是要求国民经济稳定快速发展，而我国产业结构不合理，地区发展不协调，城市化水平较低，国民经济整体素质不高，国际竞争力不强；科技教育较落后，科技创新能力不强；人才资源不足；水、石油等重要资源短缺；部分地区生态环境恶化。这些都是影响经济稳定及提高“两个比重”的重要因素，这是我们面对的一个难点。
[nextpage]
（二）财政应加大对卫生事业改革和发展的支持力度
卫生事业直接关系到城乡居民的日常生活，是我国社会保障体系中的一个重要组成部分，它的发展直接关系到社会保障制度的完善。现阶段，财政对卫生事业投入政策要体现三个倾斜，即对农村初级卫生保健倾斜，逐步解决农村看病难，以及部分地区缺医少药的问题；对卫生预防保健倾斜，贯彻预防为主、防治结合的方针，抓好全民的卫生预防保健；对中医药发展倾斜，发扬光大中华民族的传统医疗技术，支持民族医药工业的发展。对由政府举办的各类卫生机构的基本建设及大型设备的购置、维修，各级财政部门要根据区域规划的要求予以安排；对它们的离退休人同的医疗保险费用，以及预防保健机构的人员经费和基本预防业务费等，各级财政预算也要予以安排根据医疗机构的不同情况及其承担的任务，财政要按人员经费的一定比例给予补偿；建立和增加农村初级卫生保健、乡镇卫生院建设、卫生预防保健、妇幼保健、省级医疗机构设备购置与房屋维修、卫生执法监督、中医药发展等专项资金，以增强卫生事业的发展后劲，更好地支持我国社会保障事业的发展。
（三）建立对贫困地区的社会保障专项转移支付机制
由于部分省、自治区地方财力薄弱或者属于老工业基地，要完全承担起按照分税制划分责任的社会保障责任确实有困难，国家有必要建立对贫困地区的社会保障专项转移支付机制，这种专项转移支付机制主要是贫困地区与老工业基地。地方政府也应充分考虑的经济发展不平衡状态建立对贫困地区的社会保障专项转移支付制度。
（四）地方政府采取灵活多样的财政政策，促进就业，完善社会保障
1地方政府应建立就业扶持资金，资金来源为财政预算安排
此项资金由同级财政部门负责管理，就业服务机构提出项目和资金安排意见，由财政部门会同劳动保障行政部门审批。此项资金主要用于劳动力市场建设费用、公共职业介绍机构服务费用、特困群体就业补助、职业介绍的网络建设和运行维护费用、再就业人员的培训费用及促进就业的奖励。
2用人单位招用就业特困群体人员，政府应该考虑可给予安置补偿
就业特困群体人员，是指经劳动保障和民政部门认定的下列人员：家庭人均收入低于城镇居民最低生活保障线的夫妻双方下岗或就业转失业人员、丧偶及离异抚养未成年子女或老人的下岗或失业人员、下岗或失业的军人家属、下岗或失业的革命烈士家属、大龄下岗或就业转失业人员及其他有就业能力和就业愿望的特困人员。每接收一人，并签订1年以上劳动合同，同时为所安置人员办理了社会保障手续，按规定缴纳社会保险费的，可从就业扶持资金中支付给用人单位一定的就业补贴，具体办法由各级政府制定。
3对下岗职工、就业转失业人员从事农业生产较为集中的地区，各级财政应在基础设施和农村社会化服务体系建设方面给予支持。
（五）加强社会保障基金征缴，提高征缴率
规范社会保障费的征缴管理程序和方法，真正建立起“税务征收，财政监督，社保审核，银行发放”的新型社会保障基金运行机制。认真解决缴费基数的核定问题，按列入成本、费用的全部工资核定企业缴费基数，并结合企业所得税应税所得额进行复核，取消地方自行制定的对某些高收入企业缴费基数确定上限的做法。结合个人所得税应税所得额核定个人缴费基数。全面实行全额征缴，杜绝协议缴费、随意减免等各类违规行为。同时，应继续清理欠费，重点解决欠费大户的负费问题，确保其不再发生新的欠费。
（六）强化财政监督管理职能，严格控制支出标准和范围
对社会保障基金实行财政专户、收支两条线管理。社会保障基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，是国家赋予财政部门的重要职责，也是健全财政职能，提高财政在社会保障事业中的地位的重大决策。通过把社会保障基金纳入财政专户，建立健全各部门相互制约的机制，可以确保社会保障基金安全、完整。纳入财政专户、实行两条线管理体制，对社会保险基金的征缴也可以试行有税务机构的办法，以保证各项社会保障基金的及时、足额征收。财政部门要根据社会保险基金的征缴也可以试行有税务机构的办法，以保证各项社会保障基金的及时、足额征收。财政部门要根据社会保障经办机构提出的用款计划，认真审核，及时、足额拨付，财政部门无权直接安排和使用社会保障基金。待条件成熟之时，应建立社会保障预算，以全面反映社会保障资金收支状况，强化社会保障资金的预算约束和财务管理机制，更好地适应社会主义市场经济基础客观要求。
各地应按国务院统一部署调整基本养老金待遇水平，不得自行调整社会保险待遇水平和支出项目，或采用一次性支付失业保险金等不规范做法，更不能从基金中提取管理费。同时，遏制提前退休行为，并选择适当时机逐步提高退休年龄，避免对养老金支出带来更大的压力。办法是将现在的退休年龄确定为最低退休年龄，而将法定退休年龄逐步提高，职工可以在达到最低退休年龄后退休，同时相应调整养老金水平。
社会政策论文篇5
党的十六届六中全会指出，要把贯彻落实宽严相济刑事政策作为当前检察机关的一个重大课题。12009年初，最高人民检察院出台了《关于在检察工作中贯彻落实宽严相济刑事司法政策的若干意见》规定，贯彻宽严相济刑事政策就是要坚持“全面把握、区别对待、严格依法、注重效果”的原则，在检察工作中最大限度化解不和谐因素，实现社会效果和法律效果的统一。而要落实宽严相济的刑事政策，就必须更好地把握宽严相济的内涵，积极探索宽严相济在检察工作中的实现路径。一、和谐社会语境下宽严相济政策的时代内涵构建和谐社会是当前党的政治生活中的重要主题，和谐社会并不是没有纠纷和矛盾的社会，而是指在一个社会中，矛盾和纠纷能够得到及时的调解，犯罪能够得到有效的控制。2矛盾和纠纷集中表现为各种利益的冲突，而法律是调节各种矛盾纠纷的调节器，然而法律具有相对的稳定性，为有效控制犯罪，必须充分发挥刑事政策在国家法律体系中的指导作用。刑事政策是指导立法、司法、守法的基本政策方针，集中反映了党和国家的意志。宽严相济刑事政策集中体现了司法为民和以人为本的价值取向，必然以法律、司法解释、规定等形式贯彻于司法实践中，使法律调节社会矛盾的功能符合党和国家政治价值的取向。（一）从“惩治与宽大”到“宽严相济”的变迁把握宽严相济的时代内涵当前倡导的宽严相济刑事政策与过去“惩治与宽大”相结合的提法具有一定的渊源，但提法的变化集中反映了司法观念和犯罪形势的变化。从司法观念上说，提法的变迁体现了人权保障观念和司法文明的日益深入人心。“惩治与宽大”首先考虑的是“惩治”，然后才是“宽大”，在这一刑事政策指引下，可诉可不诉的诉，可捕可不捕的捕，且适用范围较窄，一般为未成年人犯罪，强调了犯罪化、重刑化和监禁化。而在宽严相济刑事政策指引下，执法者首先考虑“宽”，然后才考虑“严”，可诉可不诉的不诉，可捕可不捕的不捕，且适用范围较宽，适用于相当数量的犯罪，包括弱势群体犯罪，初犯偶犯等，强调了非犯罪化、轻刑化、非监禁化。1从犯罪形势上说，惩治与宽大体现了法律的工具化，当治安形势恶化时，希冀运用“严打”的方针短时间扭转社会治安形势恶化的趋势，刑法仅仅成为了打击犯罪的工具。当前，相当多的犯罪是农民工、外来务工人员、城市下岗职工等社会弱势群体实施的，此时，在“严打”的同时，更应考虑执法的社会效果。宽严相济坚持全面把握，区别对待，依法严厉，注重效果，在打击犯罪的同时，注意化解矛盾，体现司法的人文关怀，服务于和谐社会建设。可见，宽严相济对“严打”整治提出了更高的要求，既要打击犯罪，维护良好的社会秩序，也必须注重社会效果，保证社会的良性运转。（二）从强化法律监督的角度把握宽严相济的时代内涵宽严相济不是惩治与宽大相结合刑事政策的简单的归纳，在构建和谐社会的语境下，把握宽严相济的时代内涵，就是要在依法履行法律监督职能的同时，实行区别对待，当宽则宽，当严则严，宽严审势，注重宽严的有机统一，对严重犯罪依法从严，对轻微犯罪依法从宽，对严重犯罪中的从宽情节和轻微犯罪中的从严情节也要分别依法予以宽严相济的体现。在对严重犯罪依法严厉打击的同时，对犯罪分子依法能争取的尽量争取，能挽救的尽量挽救，2能从宽处理的尽量从宽处理，最大限度地化消极因素为积极因素，为构建社会主义和谐社会服务。二、和谐社会语境下贯彻宽严相济政策的现实必要性（一）贯彻宽严相济政策是维护社会和谐稳定的需要落实宽严相济的刑事政策，是司法文明和司法人性关怀的体现，最大限度地救济被损害的社会利益，是推进和谐社会的手段，也是社会进步的体现。一是有利于弥补被害人的创伤。恢复性司法理念在宽严相济政策中的运用，使被害人与被告人通过积极的和解，在互相谅解和经济赔偿的情况下，换取了司法对轻微犯罪行为的从轻处理，使被害人被犯罪行为损害的利益尽量得以恢复。二是有利于行为人的良性回归。对实施轻微犯罪的行为人实施宽缓刑事政策，给行为人更多的人性关怀，体现了社会对一时失足的行为人的关爱和温暖，有利于行为人悔过自新和自身发展。三是有利于化解被害人与被告人的矛盾。宽严相济在实践中的运用，使轻微案件被害人与被告人的利益均可以得到尽量的平衡，各得其所，防止双方互相仇视，充分化解被害人与被告人的矛盾，实现社会的和谐。（二）贯彻宽严相济政策有助于实现诉讼经济当前，在刑事犯罪问题日益严重与司法资源严重不足的情况下，采取宽严相济的刑事政策，有助于减少诉讼环节，节约诉讼成本，实现诉讼经济。通过实行案件的繁简分流，推行轻型案件快速处理机制，促进专业化分工，有助于集中优势兵力打击严重刑事犯罪，突出打击的重点和打击的效果，实现司法的权威。在“严打”整治中贯彻宽严相济政策，有助于分化瓦解犯罪分子，鼓励犯罪分子积极投案自首和检举揭发，有利于打击犯罪，实现犯罪的一般预防。三、和谐社会语境下贯彻宽严相济刑事政策的实现路径贯彻宽严相济刑事政策，是顺应南沙政法工作形势的需要，也是维护人民群众利益的需要。检察工作将结合南沙新区犯罪的态势，积极探索宽严相济在南沙检察工作中的实现路径。（一）以创新的精神开拓法律监督的路径将宽严相济引入法律监督工作，必须坚持严格依法与全面把握的统一，针对检察工作的不同环节和犯罪分子的悔罪表现，采取有效的法律监督形式，实现法律监督的实效性。1.职务犯罪侦查中大胆灵活认定自首。我国刑法第67条规定，犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首；被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关尚未掌握的本人其他罪行，以自首论。实践中，绝大多数职务犯罪嫌疑人都是在犯罪事实被发现，在检察机关初查的过程中经教育后如实供述自己的行为的，缺乏犯罪后自动投案的要件。如果片面地以此认定自首，大多数具有悔过自新情节的职务犯罪行为人将不可能被认定为自首，可能影响侦查、起诉、审判过程中职务犯罪行为人的悔罪表现和供述的一致性。司法解释将“自动投案”解释为“犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接投案的”，因此，根据职务犯罪嫌疑人的悔罪表现，将检察机关立案前，在对犯罪嫌疑人询问的过程中如实供述自己行为的情节认定为自首，即询问尚未转化为讯问前，将有利于在职务犯罪侦查中实现宽严相济。去年，我院侦查的8件职务犯罪案件，均认定了自首情节，有效地在职务犯罪侦查环节实现宽严相济，到较好效果。2.慎重适用逮捕措施。在逮捕环节贯彻宽严相济，要区别对待，严格依法，严格把握“确有逮捕必要”的标准，对于可捕可不捕的不捕。首先，要审查案件的性质，对未成年人犯罪案件，邻里纠纷引发的轻微刑事案件，亲戚朋友之间的轻微故意伤害案件，社会弱势群体实施的轻微刑事案件，要全面衡量，对确有悔罪表现，并已取得被害人谅解的，采取取保候审等强制措施不至于发生社会危害性的，要大胆不予以逮捕。其次，要剖析案件的情节，注意发现犯罪嫌疑人是否有自首和立功的情节，供述是否具有连续性和稳定性，通过讯问，了解其认罪态度和悔罪表现，对确认没有逮捕必要的，作出不予逮捕的决定。对严重刑事犯罪案件，要对其“社会危险性”进行全面评估，对罪行较重，但患有严重疾病，生活无法自理的，采取取保候审措施不致发生社会危险性的，要大力发挥人性关怀，可以不予逮捕。去年，我院通过在批捕环节慎重适用逮捕措施，共不（予）批准逮捕案件26件33人，较好地维护了犯罪嫌疑人的合法权益。3.正确适用不起诉制度。相对不起诉制度是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要权力，正确适用不起诉制度，有助于节约司法成本，集中提高严重刑事案件的办案质量和办案效率。在审查起诉工作中，要严格依法把握起诉的必要性。对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，只要符合不起诉条件的，可以依法不予起诉，并可以对不起诉人责令具结悔过，赔礼道歉，赔偿损失等。1即使确需要起诉的，也积极建议法院从宽处理，体现司法的人文关怀。对于某些轻伤害案件，当事人在起诉前已经达成赔偿协议的，并已经履行的，还可以建议侦查机关撤销案件。在公诉环节适用宽严相济，使犯罪嫌疑人体会到社会的关爱，正确运用相对不起诉制度，将有效预防和震慑犯罪，有利于挽救一时失足的行为人，帮助其回归社会和改过自新。（二）以务实的措施创新检察办案机制在检察环节贯彻宽严相济，更重要的还要抓好机制创新，通过机制创新，合理配置诉讼资源，提高诉讼的效率和质量。1.启动轻微刑事案件快速处理机制。日前广州市公检法机关已就轻微刑事案件快速处理机制出台了指导性的文件。该文件就轻微刑事案件的办案期限，适用范围，办案职责等做出了规定，有效地促进了轻微刑事案件快速处理机制的落实。启动该机制，就是要实行案件繁简分流，指定专人负责办理案情简单，主观恶性不大，可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件，从而在短时间内将案件移送审查起诉。启动该机制，一是有利于节省诉讼资源，集中主要诉讼资源办理重大案件。二是有利于保护人权，使轻微刑事案件的被告人在诉讼过程中羁押期限缩短，防止不当超期羁押现象的产生。三是有利于实现宽严相济，对符合该机制的案件，确需要移送审查起诉的，尽量建议法院适用简易程序或普通程序简化审判程序，快诉快审，全面提高轻型案件的办理的效率。实行该机制，使被害人尽快得到精神上的抚慰和物质上的补偿，使被告人减少诉讼期间羁押的期限，有利于保护人权，对认罪的轻微案件适用普通程序简化审程并建议法院从轻处理，使被告人感受社会对其悔罪表现的宽容，有利于其重返社会。2.健全检察环节“严打”的经常性工作机制。贯彻宽严相济刑事政策，不是无限制的宽缓化，要将“严打”方针落实到社会治安综合治理大局当中，要因地制宜地确定打击的重点，坚持什么犯罪突出就打击什么犯罪，对严重刑事犯罪坚持从重从快，有力遏制犯罪蔓延的势头。当前，“盗窃电力设备”和“两抢一盗”无疑成了南沙犯罪突出的问题，要组织加强对“盗窃电力设备”发案态势的调查研究，提出针对性的打防措施，从而建立对突出犯罪的“严打”经常性机制，切实维护正常的生产生活秩序，提高群众安全感。3.创新农村群体性案件的办案机制。农村群体性案件具有涉及面广，社会影响太大，参与人数众多的特点，经常与某种群体性纠纷相伴而生。参与者往往在为首分子的煽动下，以群体的方式向政府、社会施压，以过激的方式寻求问题的解决。慎重处理群体性案件，必须始终贯彻宽严相济的刑事政策。在办案机制上，要寻求当地政府和群众的支持，了解群体性案件背后深层次的社会问题，并对参与者及其家属进行法律法规的教育，以减少办案的阻力。要指定办案经验丰富的检察官专人负责此类案件的办理，严厉惩处为首分子，对其他参与者采取教育为主的宽缓刑事政策，并对群体性案件背后存在渎职失职行为的有关单位提出检察建议，尽量化解社会矛盾。如我院在处理多起涉及土地纠纷引发的群体性案件的过程中，灵活采取上述办案机制，收到了较好的效果，减少了群体性上访事件的发生，维护了社会稳定。（三）以人本的理念实现司法的人文关怀在司法过程中坚持以人为本，主要通过恢复性司法的实现以及执法办案过程中的人性关怀促使犯罪嫌疑人悔过自新，以负责任的行为重新融入社会。1.在执法办案过程中引入恢复性的司法理念。在合法合理的前提下，对被害人与被告人已经充分谅解并履行赔偿协议的轻微刑事案件，采取不捕不诉措施，尽量使受犯罪侵害的社会利益恢复到原来的状态。如对某些交通肇事犯罪，只要被告人真诚悔罪，并取得被害人谅解和赔偿损失的，被告人案发后如实向公安机关供述，并积极地赔偿被害人损失，被害人也要求检察机关免予追求被告人刑事责任，综合考虑被告人的品行表现和犯罪的社会影响，可以考虑作相对不起诉处理。2.在执法办案过程中实现人文关怀。要以负责任的态度和人性化的措施，积极考虑犯罪嫌疑人及其家属、所在单位的切身利益，以人性化的办案方式真诚感化犯罪嫌疑人，促使其悔过自新。如在侦查取证的过程中，尽量采取低调的措施，防止侦查取证对犯罪嫌疑人家属生活造成不便。在扣押财产时，对犯罪嫌疑人扶养的家属，要注意不扣押其家属必需的生活用品，保留必要的生活费用。在采取强制措施时，考虑强制措施可能对犯罪嫌疑人所在单位的正常生产经营产生的影响。通过人性化的办案方式，感化和挽救犯罪嫌疑人，帮助其真诚悔悟。参考文献：《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干规定》。张建升：《加强和改进法律监督工作，着力贯彻宽严相济刑事政策》，《人民检察》2009年第1期。黄京平：《宽严相济刑事政策的时代含义及实现方式》，中华司法学习网，2009年11月29日。陈兴良：《解读宽严相济的刑事政策》，《光明日报》2009年11月28日。陈国庆：《和谐社会需要贯彻宽严相济的刑事政策》，载《法制日报》，2009年2月6日。＊广州市南沙区检察院检察长。1张建升：《加强和改进法律监督工作，着力贯彻宽严相济刑事政策》，《人民检察》2009年第1期。2陈兴良：《解读宽严相济的刑事政策》，《光明日报》2009年11月28日。1黄京平：《宽严相济刑事政策的时代含义及实现方式》，中华司法学习网，2009年11月29日。2陈国庆：《和谐社会需要贯彻宽严相济的刑事政策》，《法制日报》，2009年2月6日。1《最高人民检察院关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干规定》。
社会政策论文篇6
关键词：粮食直补粮食安全农民增收
粮食直接补贴政策是近年来我国最为重要的政府支农政策之一，尽管粮食直补政策是一种世界性的通行做法，也得到农民的普遍拥护，但仍然存在诸多问题，亟待在实践中加以优化完善。为此，本文就粮食直补政策相关研究中提到的主要问题及对策建议进行归纳总结，以期对当前粮食直补政策的优化调整提供必要的启示和借鉴。
一、粮食直补政策存在的主要问题
粮食直补主要有按农业计税面积、计税常产、粮食实际种植面积、出售商品粮的数量等不同的补贴机制，但为了节省对种粮农户进行甄别的高额成本，实践中以按计税面积或计税常产发放补贴居多(张照断、陈金强，2007)。粮食直补政策实施以来，遇到了诸多问题，归纳起来主要有以下八个方面。其中，前四个方面表现在政策的预期效果层面，后四个方面表现在政策执行层面。
(1)直补政策难以刺激种粮面积持续增加和粮食持续增产。在政策出台初期，直补政策的信号效应较为明显。但由于普惠制补贴方式缺乏边际激励效应，直补政策无法持续促使农民稳定粮食种植面积。从近期的调查来看，农民种粮总土地面积不断减少，农民弃荒现象严重，粮食直补资金在促进农民种粮积极性方面的作用微不足道(李喜同，2009)。甚至部分农民群众把补贴款简单理解为党和政府的关心款，与粮食种植没多少关系(陈正华，2009)。
(2)直补政策无法显著促进农民增收。其根本原因在于中国有26,800万农户，种粮面积细碎化，而美国只有200万农户，撒胡椒面式的直接补贴只占农民种粮收入的很小比例，对确保农民种粮收入的稳定作用不明显(，2008)。因此，尽管粮食直补增加了农民收入，但市场经济条件下，农民种粮收入主要来源于市场，因而难以完全解决市场稳定和农民收入稳定的问题(赵晓峰，2008)。
(3)直补政策资金难以弥补种粮成本的持续上升。从发展趋势看，在石油、煤炭、土地、水资源、劳动力等价格不断上升的背景下，农业生产成本上升将不是一种短期现象，而是近一个阶段农业发展的常态，但直补资金赶不上农资价格上涨的幅度，不足以有效应对农业生产成本的快速上升(国家发展改革委宏观经济研究院课题组，2008)。
(4)直补政策引发土地纠纷和制约土地流转。直补带来利益关系调整，以往强迫农民土地流转和征地补偿不到位的，农民要求纠正或提高补偿标准；许多在外务工经商的农民纷纷弃城返乡，他们有的索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种，担心自己失去土地，从而引发新一轮土地承包纠纷(张明梅，2004)。同时，也使种粮大户的规模变小，影响适度规模经营的发展，也进一步强化了小农生产方式。
(5)直补对象难以准确核实。以实际种植面积作为补贴依据，补贴面积难于核实。农户分散经营，农民种植的自由性很大，每年、每季的粮食种植品种、面积都会有很大变动，很难准确掌握各农户的实际种粮面积(付勇等，2009)。并容易引发虚报亩数等现象，甚至许多已经租赁、征用、非法转手的非农土地也在堂而皇之地领取直补资金，形成资金流失和腐败(于代松，2004)
(6)直补范围难以做到客观公正。尽管以计税面积和计税常产为补贴依据简化了补贴程序，但却是变“粮补”为“地补”，由此引发的问题包括：粮田撂荒、双季改单季等都能照样领取粮食补贴，违背直补初衷(陈正华，2009；刘俊，2009)；存在土地承包关系的情况下，直补资金往往由原土地承包人获得，流转后实际种粮人没有享受到政府的相关粮食补贴；以计税面积或常产为补贴标准忽视了“黑地”问题，农民长期耕种的“黑地”不能领到补贴款，尽管2005年财政部出台政策将“黑地”纳入粮食直补范围，但至今仍有一部分“黑地”问题没有得到解决(于娜，2008)。
(7)直补政策落实成本高。由于我国农民众多且分散，农民土地、人口、粮食产量、价格等统计资料不健全，对农民的补贴难以测算和监测，粮食直补行政操作成本较高(，2008)。一方面，相较于户均很低的直补资金，进行丈量土地、核实补贴的操作成本很高。另一方面，政策执行过程中，因利益分配、权力集中而产生的寻租、腐败的成本，各种补贴的跑冒滴漏现象相当严重(卢锋，2008)。
(8)直补资金在主销区和主产区不匹配。粮食直补是为了激励农民种粮，尤其是主产区的农民做种粮。但由于主销区政府财力充足，给予农民的粮食直接补贴标准往往要比主产区高出数倍，而粮食主产区的粮食直接补贴资金规模仍然很小。这既违背了产业发展比较优势原则，也增大了国家粮食安全成本，损害了主产区农民的利益(王海全、龚晓，2006；王健、陆文聪，2007)。
二、优化粮食直补政策的对策建议
针对以上提到的各种问题，诸多学者提出了粮食直补政策的优化建议，具体包括八个方面。其中前五条涉及粮食直补政策实施机制的完善，后三条则主张改进政府支农方式。
(1)粮食直补依据商品粮数量进行。补贴依据改为以农民交售的商品粮数量进行，可以激励种粮农民多产粮，避免中间环节从中弄虚作假来冒领国家的补贴，也可以使粮食直补资金补贴给那些在真正种粮的农民，而不是那些虽承包了责任田的农民，但实际不种田已外出打工或从事非农产业的农民(蒋和平、辛岭。2009；袁隆平，2009)。但这存在的潜在问题是农民的口粮没有得到补贴(刘俊，2009)。
(2)粮食直补向粮食主产区倾斜。具体方式包括：改革并不断完善粮食风险基金配套政策，在主产区粮食风险基金来源制度设计上应该给予主产区更多的倾斜扶持政策。国家增加主产区粮食风险基金规模，并逐步提高主产区粮食风险基金中国家匹配的比重(王海全、龚晓，2006)：建立产销区之间的粮食直补资金转移机制，销区直补资金向产区转移的主要途径是建立合理的财政转移支付制度，包括中央与地方之间的纵向转移支付制度及产区与销区之间的横向转移支付制度。可尝试把我国的粮食直补资金从现行的粮食风险基金中分离出来，建立单独的粮食直补基金或粮食安全基金，吸纳销区向中央财政缴纳的直补资金，然后由中央财政转移到产区财政，最终直补到产区农民手中(朱金鹤、傅展，2006)。
(3)粮食直补向种粮大户倾斜。种粮大户对粮价上涨、农业补贴反应敏感，可以采取类似累进税制的补贴方式，制定相应的累进补贴标准(马彦丽、杨云，2005；杨建利，邢娇阳，2009)；直补政策对种粮大户的需求给与合理的考虑，对现代农业生产方式的推广应用给与适当的补贴，如对达到一定规模的种粮大户按实际面积给与一定的补贴，对农民使用先进的生产耕种方式给与补贴(国家发展改革委宏观经济研究院课题组，2008)；将现行粮食政策由“普惠制”转变为面向粮食种植大户的“专惠制”，即以粮食种植大户与国有粮食收储企业签约的粮食销售量为依据，核定粮食补贴标准，并同时对种粮农户实行粮食最低收购价政策保护(张建杰，2008)。
(4)粮食直补以土地经营契约作为补贴依据。全国政协委员吴正德提出，分离土地承包权与经营权，将经营契约作为获得补贴的唯一凭据。这样可以有效避免“粮补”变“地补”，使种粮者能真正得到补贴(王瑜，2009)。
(5)构建粮食直补资金科学化、制度化的动态变动机制。建立直补总额同国家财政收入总额互动增长的长效机制，补贴要有一个合理比例，而不应根据粮食丰欠或粮价的高低频繁变动(王玉红，2006)；建立直补水平同农资价格协调联动机制，把成本上升作为一个常规变量纳入补贴政策的目标之中，使补贴数量增长与成本变化联动起来，在国内粮食价格保持稳定的情况下，国家对农业的补贴应基本上能够弥补生产成本的上涨，以确保种粮始终保持稳定的收益水平(国家发展改革委宏观经济研究院，2008)。
(6)以集中用于农业基础设施建设取代粮食直补。直补和支持农业基础设施建设是不同的政策支农形式，改变政策支农形式，将支农资金更多地投向农业基础设施建设，有利于集中资金办大事。针对目前土地抛荒和土地流转规模开始萎缩这两个现象，将增量粮食直接补贴资金用于促进细碎农地整理和中低产粮田改造，加强农田水利建设，鼓励农地流转和种粮农民的专业合作，推动粮食生产的规模化经营，在提高农民收入的同时提高粮食综合生产能力(蒋和平、吴桢培，2009)。
社会政策论文篇7
〔关键词〕社会政策；社会立法；社会法；社会福利；社会服务
〔中图分类号〕C9137；D901〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0114-10
〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目“中国特色现代社会福利体系建构研究”（15aSH008）
〔作者简介〕刘继同，北京大学卫生政策与管理系教授，北京100191。
一、中国社会政策、社会福利时代与社会立法议题
2010年是中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务元年，标志中国社会政策、社会立法、社会福利与社会服务时代来临，说明中国福利国家与福利社会建设成时代主题。〔1〕在全面深化改革，全面推进依法治国，全面建成小康社会和建设社会主义法治国家的背景下，如何建构中国特色社会立法框架成为国家立法议程优先领域与立法重点，战略地位显著。〔2〕顾名思义，社会政策是现代国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，是现代社会的产物，是英国、德国人民对现代文明与人类社会的历史贡献之一，成为世界各国社会制度建设的理论基础。〔3〕综观世界各国现代社会制度安排，现代社会政策框架的永恒主题是现代社会福利制度建设。这意味着社会福利价值观、理论、方针、原则、政策、服务项目和体系是社会政策的主体部分。换言之，社会政策实质就是国家有关社会福利制度政策，“社会政策”等同于“社会福利”。〔4〕
需要指出的是，社会福利是个内涵丰富、外延广泛的核心概念，在西方国家存在广泛共识。〔5〕由于独特历史背景和社会发展阶段，1949年尤其是1986年以来，中国社会逐渐形成“社会保障”是个大概念，“社会福利”是个小概念的理论、政策和制度模式，实际上反映中国社会福利制度发展水平和战略重点处于“以社会保障体系为主”的发展阶段，即以社会保险和社会救助体系为主的发展阶段。令人欣喜的是，改革开放三十多年来，社会福利制度由边缘议题转变为核心议题，社会福利制度战略重点随之由“以社会保障体系为主”，战略升级为“以社会服务体系为主”。中国特色现代社会福利制度框架建设成为国家社会发展战略。〔6〕这意味着小康社会就是中国特色福利社会，全面建成小康社会就是建立健全中国社会福利制度。不言而喻，在全面推进依法治国和建设社会主义法治国家制度背景下，如何由以社会政策和社会福利政策为主政策主导模式，战略升级为以社会立法和社会福利立法为主法律主导模式，具有十分重要的现实、理论、政策和法律意义，是观察、监测和评估法治国家建设的最佳视角。长期以来，中国政治生活盛行重政策、轻法律，重规划、轻实施，重决策、轻执行的习惯，如何科学立法和民主立法，妥善合理处理政策与法律关系，强化社会立法是时代赋予的使命。
二、现代社会立法的基本涵义、范围内容与功能作用
社会法是现代德国对人类政治文明和法律文化的独特贡献，是现代法律体系框架的重要组成部分，是德国特色社会政策与社会福利制度框架的重要组成部分，对世界各国均有借鉴意义。德国既是现代社会保险制度和社会政策、社会团结理论的发源地，又是社会法理论的发源地。按照德国社会法权威察赫的说法，社会法概念分为实用主义、社会政策、实证主义和深化的四个层次。实用主义社会法是指社会法典中所包括的法律，也就是说社会法典等于社会法。德国社会法典规定教育促进、劳动促进、社会保险、社会补偿、家庭津贴、住房津贴、青少年福利和社会救助都属于社会法范围内容。社会政策的社会法概念试图将实用主义社会法概念中的理性因素分离出来，因此社会政策意义的社会法主要是指受社会政策任务决定的法律。这里的“社会政策”概念可以理解为等同于一般意义上的“福利社会国家的政策。”实证主义社会法目的主要是展现法律发展的实际状况，因此德国实证主义社会法概念是一种假说：社会法是对社会中经济与服务的保障，是通过集体满足个人生理和经济生存的尽可能平等发展的期望，以及实现这些期望的整体性规定。深化的社会法概念是个论辩性概念，是对法律所遇到的新要求的假说性或切实性回应，并阐述了法律用以应对挑战的原则与实质领域。〔7〕德国社会法来源于社会政策与社会福利制度，社会法是社会政策与社会福利制度的法律规范。
综观世界各国，现代社会法的基本任务与目标多种多样，最核心目标是实现社会公平，提高人类幸福美好生活和健康福祉水平。从这种意义上说，社会立法是以社会公平与社会安全为目的的法律，其作用是通过社会给付体系建立与运行，以消除现代工业社会和市场经济社会所产生的各种不公平现象，保障合乎人性尊严的生存条件，创造实现个人自由发展的均等机会，保护和促进家庭，促进个人就业自由以实现生活保障，降低或均衡特别生活负担。〔8〕社会法目标和任务，尤其是社会立法基本原则，如实现宪法保障人民自由权利，落实社会国原则，注重社会平等原则，保障经济安全原则，注重社会足够性原则，均服务于社会立法目标。更为重要的是，社会立法活动和社会法体系目标决定社会立法、社会法范围内容与战略重点。社会政策实质是国家与社会解决社会问题的方针政策，关键是社会政策与现代福利制度建设。按照英国社会政策与社会服务体系框架范围内容，现代社会政策框架主要是由社会救助、社会保险、遗属津贴和家庭津贴组成的“社会保障”政策，以儿童、残疾人、老年人和弱势群体为主的福利服务政策，教育政策，住房政策，以及医疗卫生政策，共计五大范围领域组成。〔9〕与此相应，社会政策框架对应的是社会服务体系，社会政策框架与社会服务体系范围内容决定社会法范围内容。社会法范围内容既源于社会政策目标，又反映社会政策框架范围内容。
现代社会政策、社会福利制度与社会法的目标决定现代社会立法，主体是社会福利立法活动在现代社会生活中所处的战略地位、发挥作用与扮演角色，是现代社会与法治社会主题。世界社会政策与社会立法的历史经验证明：政治文明程度越高，社会政策与社会法地位越高。在社会福利制度日趋成熟稳定背景下，社会政策与社会立法扮演主导角色，发挥决定性作用。总体来说，社会政策与社会立法追求社会公正与社会公平，增进人类和国民健康福祉的目标，决定其在现代社会生活中发挥多种重要和积极性作用，反映现代国家结构职能角色地位变化。一是最低层次的贫困救助，旨在解决贫困人群和家庭的基本生存问题，是最早产生的福利政策。二是预防、防范、抵御和化解社会风险的社会保险功能，主要功能是经济保障性社会补偿。三是社会投资、社会发展与社会促进功能的社会服务，如教育服务、住房、医疗卫生服务等。四是社会收入再分配和社会公平功能的福利服务，例如儿童、残疾人和老年人福利服务等。五是促进经济发展与社会发展均衡协调一致功能的社会政策，如就业援助和教育服务等。〔10〕简言之，最好的社会政策与社会法是最好的经济政策与经济法，社会公平与经济效率一致化。
三、中国立法战略重点与社会立法战略性优先地位
2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，具有划时代和里程碑式国家战略意义，标志中国特色现代法律制度框架建设、法治国家建设和全面推进依法治国进入崭新历史时代，标志中国法治国家建设元年，拉开中国政治文明建设、法律体系和司法体制现代化的序幕。〔11〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，清晰描绘中国依法治国和法治国家建设的发展方向，明确表达中共坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系的政治决心与政治意愿。指明加强法律实施，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的发展方向，明确提出深入推进依法行政，加快建设法治政府，保障公正司法，提高司法公信力，增强全民法治观念，推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国领导等五项战略举措。实质是开启中国政治文明建设，社会主义民主法制建设，尤其是全面推进司法体制改革、法律现代化和国家治理能力建设时代，标志落实“依法治国基本方略”，加快社会主义法治国家、法治政府与法治社会建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，实现中国国家治理体系和治理能力现代化，已成中国政治文明建设，尤其是依法治国、法治国家、法治社会建设与法律现代化发展方向。更为重要的是，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全宪法实施和监督制度，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法，“不约而同”聚焦和迫切需要加强中国特色社会立法框架顶层设计，战略规划中国特色社会立法框架与优先次序，描绘中国特色社会立法框架建设“时间表”与“路线图”，指明中国法律制度框架建设方向。简言之，如何建构中国特色社会主义法律体系是中国政治文明建设与政治现代化核心议题。这意味依法治国、法治国家和法治社会建设方向清晰，目标明确，政治文明建设进入新时期。
2012年2月，第十一届全国人大常务委员会委员长吴邦国庄严宣布，中国特色社会主义法律框架基本形成，标志中国特色社会主义法律体系框架建设进入崭新的历史发展阶段。虽然中国特色社会主义法律体系框架基本形成，但是如何协调不同部门法间不均衡的关系，如何平衡公法、私法与社会法之间关系，如何优化立法议程，提高立法质量和塑造法律权威，如何在完善经济立法的同时，加快完善体现“权利公平、机会公平、规则公平”的法律制度，尤其是在完善经济立法的同时，加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，换言之，如何在完善经济立法的同时加快推进中国特色社会立法框架建设是立法的重中之中。〔12〕因为社会立法都是与百姓身份权利、日常生活、切身利益和社会治理密切相关的社会议题，立法理念关键，基础理论要求高，立法难度大，情理法与伦理道德高度交织，社会争论多，公民参与度高。公共财政预算资金保障是基础与核心，不同公民群体权利与义务间难以平衡，以及传统文化和态度观念影响深远等社会立法独有特点，决定社会立法的重要性与复杂性。在某种意义上说，依法治国、法治国家与法治社会建设，尤其是提高立法质量，树立法律权威地位和最能体现国家治理能力的领域就是社会立法，因其主要解决国家与社会的关系问题。
社会法与社会立法是未来30-35年间全国人大立法和完善社会主义法律体系的重点和优先领域，战略地位重要。总体来说，与其他部门法相比，社会法与社会立法现状不容乐观，体系与结构问题格外突出，整体上呈现“十重十轻”现象，典型反映立法工作和法治国家建设面临诸多问题与严峻挑战。一是重个别、零碎和容易的立法，轻基本性、系统、规划、体系性和总体框架性的社会立法。例如目前已有《中华人民共和国残疾人权益保障法》《妇女权益保障法》和《老人权益保障法》，但是却无中华人民共和国社会福利法，匮乏上位法和基本法的现实状况影响社会立法质量。二是重部门、系统、行政主导、地方为主的社会立法，轻全国人大、地方人大主导的社会立法。长期以来，无论是中央政府还是地方政府，中国立法工作基本上均是采取“部门立法模式”，全国人大和地方人大主持的立法微乎其微，国家利益、部门利益与公众利益之间差距较大。三是立法理念上重传统和行政管理考虑、视角，轻现代、不同群体和百姓需要考虑、视角。如目前正在立法起草阶段的基本医疗卫生法，最基础和最关键的问题是如何理解卫生与健康。〔13〕四是重立法技术要求低和立法难度较小的立法，轻立法技术要求高和立法难度较大的立法。五是重描述性法律规定和权利义务关系说明的立法，轻需要深厚法理基础和理论阐述的立法。如公民权利与义务理论基础和法理基础是公民权利理论，是福利国家和人类需要理论等。〔14〕六是重宏观性、原则性、原理性和不易操作的立法，轻简单易行、可操作与可以实施的立法。长期以来，法律实施难、执行难和过分原则化，导致法律不易操作实施和难以发挥应有作用。七是重国家法、行政管理类、经济类和刑事立法，轻社会、公民权利和与百姓生活密切的立法。全国人大法律工作委员会社会法室是法工委中最后建立的室，反映社会法后来居上的状况。八是重西方文化和现念模仿、移植、嫁接立法，轻立足中国社会紧迫现实与需要立法。长期以来，如何将西方先进立法理念与中国社会现实状况有机结合起来，始终是个重大问题。九是重行政管理者、官员和决策者主导的立法，轻专家学者、公民参与和协调民主式立法。长期以来，由于部门立法和行政立法传统模式，科学立法、民主立法和开门立法亟待完善。十是重法律通过和颁布环节的立法工作，轻法律实施、解决问题和发挥法律的制度建设作用。这种状况导致法律形式化与条文化，难以发挥法律规范社会行为和改善公民生活质量的目的。简言之，目前中国的社会立法现状不容乐观，社会立法现存诸多结构性与体系性基础问题，尤其是社会政策与社会立法的边缘地位亟待改变，以适应四个全面战略、法治国家与法治社会建设、2020年全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的战略部署，意义重大。
如何加强中国特色社会立法框架的顶层设计？如何确立国家十三五和未来立法议程的战略重点？如何尽快确立社会政策与社会立法在国家立法议程中的基础性与战略性优先地位？这是时代赋予政治家、立法者和社会政策专家学者的光荣使命，理论、政策和法律意义深远。中国正处于史无前例的社会结构转型过程之中，社会结构转型实质是社会现代化。社会现代化的实质是政治现代化、经济现代化、社会现代化、文化现代化和社会整体现代化。依法治国基本方略尤其是法治国家建设、法治社会建设是中国特色政治文明建设与政治现代化建设的主体部分。目前，中国社会面临的时代主题是：如何加强中国特色社会立法顶层设计？根据中国依法治国与法治国家建设现状，我们认为应通过如下途径加强中国社会立法研究：一是增加全国人大法工委的研究经费与人员编制，确保重大研究议题必要的物质基础和条件，通过委托研究、课题招标、专题研讨、国际交流、法律翻译等途径，加大社会立法研究力度。二是加强中国特色社会政策与社会立法的战略规划研究，尤其是2020-2051年的中长期研究。三是在全国著名综合性大学中开设社会政策、社会福利与社会法一类学科专业、课程和院系。四是利用、依托大学，加强有关社会福利、社会服务体系与社会工作者的相关基础理论研究。五是缩短现行法律的修改周期，加快已有法律结构调整，使其更好发挥应有的制度建设作用。六是在国家新立法任务繁重和数量压力的背景下，最佳办法和最低立法成本是充分利用现有法律的修改、合并、重组、调整和司法解释等机会，最大化实现法律的完善，提高法律质量。七是充分利用现有综合大学和专门性政法大学的专业学科优势，建立全国人大冠名、授权或资助、支持的专门性研究基地，构建全国性、部级、专业化和权威性研究网络与信息体系。八是优化全国人大和地方人大常委会人员构成状况，增加社会政策与社会福利方向专业人员。由于福利国家与福利社会的原因，社会政策与社会福利是西方国家中非常成熟的专业学科，但是中国接受社会政策与社会福利专业训练的人员屈指可数，而且通常位于立法与决策之外。九是在现有的立法执法检查、督导机制之外，增加法律实施效果的第三方和专业化评估研究，将立法者、决策者、行政管理者、专家学者、社会服务组织管理者和社会服务对象整合在一起，可以就医疗卫生、教育、住房、社会保险、社会救助、儿童、残疾人和老人福利服务等领域，开展专题性评估研究，及时发现现存问题，优化法律法规结构，最大化发挥法律应有的作用。十是充分借鉴、吸收人类政治文明尤其是社会政策、社会法体系建设优秀成果和历史经验，探寻社会政策与社会立法体系建设的普遍规律，发现福利国家与福利社会体系建设成功经验，通过国际交流合作、比较社会政策与社会法研究、德国和英美社会政策与社会法典翻译介绍，立足中国社会文化传统与现实的社会需要，以构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架。简言之，中国特色社会政策框架与社会法体系框架建设的时机已成熟，主客观条件已具备。中国特色社会政策与社会法体系框架是中国人民对人类政治文明建设的理论贡献和中国智慧。构建中国特色社会政策框架与社会法体系框架不仅是时代赋予我们的历史使命和光荣职责，更是中国特色社会主义发展模式制度自信、道路自信、理论自信和文化自觉的最典型反映。
在宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底，改革政策要实的宏观制度背景下，为实施依法治国、法治国家与法治社会建设目标，中国特色社会立法框架及其优先领域有五。首先，加强加快中国特色社会政策与社会立法框架顶层设计研究，描绘社会政策与社会法框架范围内容、优先领域，规划社会政策与社会立法“时间表、路线图”，指明未来发展方向。其次，当务之急是明确界定与规划中国社会政策与社会立法的基础与主体部分，确定社会立法的优先领域。规划社会公共福利财政、医疗卫生、基础教育、住房保障、社会保险、社会救助、福利服务、公共文化服务、社会服务组织、社会工作者、慈善公益服务，共计11个领域，尤其是加强公共福利财政、医疗卫生、住房保障、社会福利、社会救助、社会服务组织、社会工作者立法规划，争取尽快出台这些领域“基本法”，填补社会立法空白点。第三，在社会政策与社会立法的优先领域之中，应以专业性较强的医疗卫生服务与社会福利服务为战略重点，以便为儿童、残疾人、老人福利服务，尤其是全民性基本医疗卫生服务，提供法律法治基础，以适应专业化服务的社会需要，实现社会治理法治化、专业化与服务化。换言之，以制定中华人民共和国基本医疗卫生法为介入点和基本途径，完善医疗卫生法体系。第四，针对目前中国社会发展现实状况，医疗卫生和民政部门主管的社会福利服务最优先。比较而言，在国务院部委和社会事业中，教育部门、劳动与社会保障部门的立法相对完善，目前最为缺乏、最为紧迫和最为需要的是医疗卫生领域和社会福利、社会服务领域的立法。按照国务院职能分工，健康与福利领域主要属于国家卫生计划生育委员会和民政部职能范围。令人欣慰的是，基本医疗卫生法已纳入全国人大立法规划，但是社会福利法、社会救助法、家庭福利法、儿童福利法、社会服务组织法、社会工作者法等社会亟需的法律尚未纳入规划。换言之，现代社会政策与社会立法“主题、主体”是运用现代社会福利制度解决社会问题。〔15〕这意味着中国特色社会政策与社会立法，尤其是社会立法优先领域是社会福利与社会服务体系。第五，按照全面依法治国的要求和建设法治国家的目标，尤其是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进法治国家治理体系和治理能力现代化的总体部署，改变传统立法模式。从社会立法角度看，目前中国社会立法现状与存在的关键议题可以概括为两个相关联的问题：一是法律体系建设重个人、家庭的责任及义务，轻国家、政府的责任、义务，权利与义务失衡。二是重光荣使命、制度框架与服务体系建设，轻国家财政资金保障和相关的物质基础条件。长期以来，这种立法模式导致国民对个人应承担、履行责任与义务不足，法律权威性和依从性较低，因为现代法制建设经验证明，只有权利、权力与义务、责任均衡，法律才会有权威。简言之，无论是立法理念、立法规划、立法模式、立法角度、立法重点、立法的法理基础，还是立法领域、立法文化、立法形式、立法质量，社会立法均亟需转型升级，置于优先领域。这意味中国立法议程战略转型的方向明确，社会福利立法应成为国家立法议程的战略重点。
四、现代社会立法的系统性特征与结构性成因分析
中国特色社会政策框架、社会福利制度与社会立法体系形成与发展具有重要的现实意义，清晰反映中国社会发展、社会政策、社会福利制度和构建和谐社会“不约而同”聚焦社会法。1979年3月，全国人大常委会法制委员会成立，彭真同志担任法制委员会主任。1983年由“全国人大常委会法制委员会”名称改成“全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会”，简称“全国人大法工委”。法工委是全国人大常委会的法制工作机构。全国人民代表大会法律委员会没有单独设立办事机构，法工委的办事机构，同时也是法律委员会的办事机构。目前，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会内设机构有办公室、研究室、民法室、国家法室、刑法室、行政法室。2010年9月，为着力加强和推动我国社会领域的立法工作，作为国家最高立法机关的全国人大法工委成立“社会法室”，目的是加强社会领域的立法。〔16〕党和国家一直十分重视社会法立法工作。社会领域立法关系民生，涉及百姓切身利益和权利。社会法是我国社会主义法律体系中的一个法律部门，它包括劳动就业、收入分配、社会保障、困难群体权利保护等方面的法律。1990年代初，全国人大就相继制定了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法、红十字会法、劳动法等法律。随着法制建设的发展和构建社会主义和谐社会的需要，国家又相继制定了老年人权益保障法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、公益事业捐赠法、就业促进法、安全生产法、矿山安全法等社会福利性质法律。中国特色现代社会主义法律体系框架基本形成，为法治国家与法治社会建设奠定法制基础。最为重要的是，多次强调指出，人民对幸福美好生活的期待就是我们的努力方向。全面建成小康社会，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，构建和谐社会，实现中华民族伟大复兴中国梦〔17〕，“不约而同”聚焦社会政策与社会立法，社会政策与社会法的主体和主题是社会福利立法。
现代社会立法活动具有若干明显不同于其他领域立法的系统性特征，典型反映社会政策、社会福利制度、社会服务体系和社会法的深层次社会结构、文化传统和历史发展阶段的处境。总体来说，现代社会立法和社会法的体系性特征有14个。需要强调的是，社会立法与社会法的这些特征都是相对而言的，并非是绝对性特征和标准，凸显现代社会政策与社会生活的复杂性，凸显社会立法与社会法体系的战略地位和核心角色。
首先，现代社会政策、社会立法与社会法的首要特征是价值理念化，价值观、价值目标和价值基础，尤其是立法理念和立法活动背后隐藏的政治哲学和福利哲学发挥决定性作用。现代价值观起源于法国大革命，自由、民主、平等、博爱是第一波现代性价值观，核心是人的价值和人的尊严，社会契约，在民，社会平等，利他博爱等为现代福利制度奠定基础。在现代社会政治生活中，社会公平与社会正义成为最重要、最核心和最具现代性的价值观。〔18〕综观中外社会政策与社会立法活动，社会政策的价值取向、社会立法的价值理念极为多样，不同国家、不同时期和不同立法者追求的价值理念、价值目标、价值基础和价值取向差距明显，凸显执政者和立法者的价值观念，反映社会经济发展的历史阶段和现代政治文明的发展程度。在现代社会政策框架与社会立法活动中，现代政治哲学和价值观集中体现为社会福利哲学。现代社会福利哲学代表人物是英国的蒂特马斯，他是社会政策与社会福利哲学的奠基人。〔19〕
其次，现代社会政策、社会福利制度建设与社会立法活动是广义、典型和基本的政治行为，社会政策、社会立法，尤其是社会福利制度建设与民主政治制度发展关系密切，相互影响。从政治学角度看，社会政策是公共政策的主体和主题，是国家意志和政治权力的社会表达。社会政策与社会立法的政治化体现在多个方面，一是社会政策议题和立法议题的政治决定性，将哪些议题纳入政策和立法议程，实际体现国家执政理念、政治意愿、政治承诺和政治智慧。二是社会政策与社会立法是国家政治意愿和权力结构的社会延伸和社会转换，实质是政治延续。三是表面上看，社会政策与社会立法活动最高目标是社会目的，实质上是服务国家政治目标。四是社会政策与社会立法活动与国家政治体制、政治承诺、权力结构、公民权利和政府职能、角色定位高度相互交织，福利政治学色彩浓厚，是现代国家和政治文明的最高层次。〔20〕
第三，社会政策与社会立法过程充满理论、政策争论议题，社会政策与社会立法议题本身容易引起社会争议和社会辩论，这是现代社会政策与社会立法活动最显著的体系特征之一。争论议题（issues）是现代社会的历史产物，是不同利益群体对某个现象或政策问题的不同看法。争论议题不同于社会问题，争论议题本身无对错或正确错误之分，关键是看你站在谁的立场，秉持什么样的价值观和价值目标，当时所处的社会身份与地位角色是什么，社会角度至关重要。在西方福利国家与福利社会建设过程中，形成若干著名的社会政策与社会立法的争论议题，如普惠性与选择性、剩余性与制度性、个人责任与国家责任、西方模式与东亚福利模式等。〔21〕需要强调的是，社会政策理论政策争论并非坏事，而是现代健康、成熟政治生活的典型体现。理论政策争论议题的最大积极性社会功能是有助于形成社会共识，为集体行动奠定社会基础。
第四，社会政策与社会立法活动以社会福利理论为基础和核心是社会立法的重要特征。社会政策基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的方针，社会立法基本涵义是指国家与社会旨在回应社会需要，解决社会问题和改善生活质量的法律。在当代社会生活中，解决社会问题的最佳制度安排是社会福利制度，社会福利理论是基础。这意味着社会福利理论、价值观是福利制度安排的理论基础。福利基本涵义是幸福美好生活。〔22〕这意味社会政策与社会立法理论基础和理论核心是社会福利理论，社会福利理论是衡量标准。社会福利理论分为广义、中观和微观三类，广义社会福利理论泛指一切利他和帮助的理论，中观社会福利理论主要是指现代保守主义、自由主义、社会民主、中间道路、女性主义、绿色主义，共计六种社会福利理论，基本上是对福利国家与福利社会制度的福利理论解释。〔23〕狭义社会福利理论是指有关福利制度和问题的某个单独理论，如人类需要和社会问题理论。简言之，社会政策与社会立法活动是以现代社会福利价值观、社会福利理论体系为基础的。
第五，社会政策与社会立法的重要特征是福利财政化，是国家福利责任承担的典型表现，最能反映国家福利责任承担的意愿、能力和质量，最能反映福利政治学和政治文明程度。众所周知，现代财政是国家意志的体现，是国家政治意愿的表达，是国家责任承担的反映。社会政策与社会立法主要涉及国家与社会回应、解决社会问题的意愿，社会福利财政体制和财政预算资金是观察、衡量、评估国家责任承担状况的最主要表现形式，也是最佳指标体系。综观西方福利国家与福利社会发展历程，可以清晰看到现代公共财政支出重点和优先领域的变迁规律，首先是社会救助费用最多，其次是军事费用开支最大，第三是教育费用开支成支出重点，第四阶段是医疗卫生和福利服务成财政支出重点，反映人类需要结构变迁方向。〔24〕作为典型的发展中国家，中国公共财政支出重点的独特之处是多个财政支出重点同时并存，国防建设、经济发展、改善民生、行政管理、文化建设等多个任务并存，财政保障压力大。这实际上对社会再分配，尤其是财政治理和财政预算、财税体制改革提出更高要求和期待。
第六，社会政策与社会立法应对、解决社会问题的基本方式是妥善处理国家与个人的关系，平衡国家与社会的关系，厘定国家、市场与社会责任划分的边界，规范国家与公民的权利、义务，核心是经济利益调整，关键是统筹经济保障与服务保障的关系，实质是经济利益关系。综观福利国家与福利社会发展经验，社会福利制度通常由最低层次和维生的社会救助开始，通过中观层次和面向所有普通劳动者的社会保险与家庭津贴，最后进入最高层次的社会服务。与此同时，由经济保障与物质福利开始，通过专业化社会服务，最后实现精神和灵性关怀。换言之，社会政策与社会立法的主要功能将由物质福利与经济利益调整为主，战略升级为以全面性的社会再分配（既有物质福利，又有社会服务，还有环境、机会、信息和能力建设等）为主，社会结构与社会功能、社会身份与社会角色、社会需要与社会期盼等关系日趋重要。〔25〕需要指出的是，福利财政化与经济利益化是现代社会政策与社会立法活动特征的一体两面，福利财政化主要是对国家责任而言的，经济利益化主要是对普通公民而言的，两者角度不同。
第七，社会政策与社会立法的基本特征是社会性和世俗化，社会政策与社会立法的目标主体和客体均是普通公民，社会性实质是“去政治化”和“去司法化”社会政策与社会立法。社会性是现代社会的本质属性之一，是工业化、城市化、市场化和社会现代化的社会结果，因为在传统农业社会中并无现代社会可言，人与人之间的关系是机械团结，而非有机团结。综观西方国家发展历程，社会性经济基础是工业化大生产，社会基础是社会流动与社会分层，文化基础是现代、开放、民主、自由、平等价值观念，反映社会现代化程度和社会结构质量。一般来说，社会性的来源和基础是社会化，而非单位化、部门化、地区化和特定群体化等。换言之，社会性在中国具有十分重要和独特的意义，因为中国社会社会化程度亟待提高。〔26〕
第八，社会政策与社会立法的基本目标是及时回应社会问题，满足公民不断增长的需要，增进全民的健康福祉，改善全民的生活环境与生活质量，提高全社会总体福利水平和质量。西方福利国家与福利社会的社会政策与社会立法的目标始终聚焦于满足公民的“基本需要”。根据西方学者的理论研究和中国学者的实证研究发现，现代公民的基本需要主要有三大类，一是自主，二是健康，三是衣食住行用等基本生活需要，这是生活化福利理论的现实基础。〔27〕有鉴于此，社会政策与社会立法的目标都是社会目标，社会目标的实质就是谋求社会福利。世界各国历史经验证明：凡是走上工业化、城镇化和现代化道路的国家，一定会走向福利国家，福利国家与福利社会是社会现代化不可逾越的历史发展阶段，是现代社会最佳制度安排。〔28〕需要强调的是，目前中国社会盛行一种敌视、丑化、贬低、恐惧、排斥社会福利的思潮，导致民生福利和“去商品化”社会服务严重短缺，国民获得感较低，社会服务事业欠账较多。中国社会发展面临的真实性社会政策问题是，如何构建中国特色现代社会福利制度框架？实际上，全面建成小康社会就是中国特色福利社会，就是社会发展与经济发展均衡社会。〔29〕世界历史发展经验证明，现代社会福利制度就像市场经济机制一样，是种中性的制度化工具，社会福利制度本身并无优劣好坏之分，关键是如何科学设计、构建、使用和监管福利制度。
第九，社会政策与社会立法通常涉及特定社会文化、伦理道德议题，立法伦理道德目标、原则和范围内容，尤其是不同群体、不同价值观和不同阶级立场的差异，常使社会政策与社会立法充满伦理道德争论和两难选择的伦理道德困境，凸显社会政策与社会立法伦理道德性。综观当今世界各国社会政策议程，在社会政策制定过程之中，最具争议的莫过于国家和政府使用权力对具有伦理道德争议领域强制实施某些行为标准，政治、行政与伦理道德交织在一起。简言之，社会立法的伦理道德争论是理论、政策争论议题的重要组成部分，伦理道德色彩浓厚。
第十，社会政策与社会立法活动不是在社会真空中存在的，恰恰相反，通常是在特定社会文化环境、特定社会时空处境下产生的，具有明显的社会文化相对性，民族性文化色彩浓厚。综观世界各国社会政策与社会立法，无不具有鲜明的国家性、民族性和社会文化的相对性。这种文化相对性的通俗说法就是中国特色、美国特色、英国特色等，反映本国、本民族文化。在社会政策与社会立法领域，民族化与文化化通常是以特定国家的社会福利文化形态出现，目前，西方福利文化分为自由主义文化，主要是安格鲁-撒克逊模式；社会保险与社会共责福利文化，主要是欧洲大陆模式；社会民主福利文化，主要是北欧模式，福利文化多样。〔30〕简言之，全面建成小康社会的宏伟战略目标迫切呼唤中国特色现代社会福利文化模式建构。
第十一，一般来说，社会政策与社会立法过程相对时间较长，主因是社会政策议题和社会立法议题通常存在争议，涉及社会利益与权力结构调整，不易形成社会共识和集体行动。总体来说，影响社会政策与社会立法过程的因素多种多样，政治、意识形态、国家政治体制、权力结构、政府职能定位、法律传统、司法行政管理体制、理论视角、社会思潮、福利思想、经济利益、社会阶层与利益集团、社会政策模式、社会参与、文化传统和现代政治文化等。〔31〕中国社会政策与社会立法过程曲折漫长的特征在医疗卫生和民政福利领域立法中表现得最典型。例如中国学者和卫生部门1980年代就提出《中华人民共和国精神卫生法》草案，经过无数次研讨与争论，前后十易其稿，最后终于在2012年10月26日由十一届全国人大常委会第二十九次会议审议通过，凸显社会立法过程艰难困苦和形成社会共识的不易。〔32〕
第十二，社会政策与社会立法范围内容和主要领域是现代社会服务体系，现代社会政策框架范围内容决定社会服务体系范围内容。社会服务体系主要是由福利服务、社会保险与社会救助组成的社会保障服务，住房和家庭服务，基础教育服务及医疗卫生服务五部分组成。这意味着社会服务主体是社会工作者、教师、心理学家、律师和医护人员，他们是专业人员。〔33〕这些专业人员通常扮演专业人角色，为需要帮助的弱势群体、劣势群体和普通公民服务。由于社会服务对象都是活生生的人，因此社会服务需要专业化和个性化社会服务知识和方法，而且这些社会服务目标不是简单和低层次的物质给予，而是心理支持、社会支持，这需要从事社会服务的各类专业人员必须具有专业价值观、雄厚专业知识和高超助人技巧。
第十三，社会政策与社会立法处于不断发展变化的社会过程之中，长期性和稳定性水平相对较低，尤其是在发展中国家，法治国家程度较低、社会结构转型社会与社会现代化早期社会更是如此，动态性、发展性、变动性既反映社会发展状况，又反映法治化建设层次水平。一般来说，社会政策与社会立法的稳定性和高质量来源于决策者、立法者和社会精英群体对社会问题本质属性的认识，来源于科学严谨的基础理论研究、理性和求真的社会科学研究、应用对策性的社会政策研究与实践研究，更来源于决策者、立法者和政治家的哲学思考。〔34〕换言之，社会政策与社会立法的哲学思辨、基础理论、应用对策和实践研究越深，尤其是对社会发展客观规律认识、理解、把握越好，社会政策与社会立法的稳定性越高，质量越高。
第十四，社会政策与社会立法的社会影响广泛、多样、长期、深远，出现“意想不到”社会后果的可能性较大，尤其是在发展中国家，经济转型国家和法治化程度不高的国家、地区。综观现代国家社会政策与社会立法历史，经常可看到某些“意想不到的后果”和自我实现预言。自我实现预言和意想不到后果理论是美国著名社会学家、社会政策大师莫顿的伟大创造。〔35〕一般来说，自我实现预言和意想不到后果通常都是未曾预料到、负面的、消极和不好的后果。世界各国社会发展历史经验证明，社会现代化程度越高，社会政策与社会立法社会影响越大，因为社会问题越错综复杂，社会风险越高，公众对社会政策与社会立法质量的要求越高。与此同时，社会政策与社会立法活动带来的“自我实现预言和意想不到后果”的可能性越大。需要强调的是，社会政策与社会立法影响是长期、深远的，有些问题需要几十年后才能察觉，因此社会政策与社会立法质量，关键是如何科学立法和民主立法就显得尤为紧迫和格外重要。
五、简要讨论与基本结论
中国社会正处于一个伟大的历史时代，这个时代的历史主题是社会现代化，社会现代化的核心是建立中国特色现代社会福利制度，社会政策是社会福利政策框架的重要组成部分，社会立法是社会政策目标的法律体现。社会立法实质是社会福利立法，社会政策与社会立法成为现代社会福利制度的两个最重要的政策工具，而且现代社会福利制度与法治化程度越高，社会政策与社会立法作用越大，地位越高，社会影响越广，与公民日常生活关系愈加紧密。公民参与社会政策与社会立法愿望、动机越强，国家与社会、国家与公民的互动关系越强。这种适宜的宏观社会环境与紧迫的社会现实需要是社会政策、社会福利和社会立法的时代特征。社会政策是国家与社会有关回应和解决社会问题的政策，主体和主题是现代性社会福利制度，社会立法是国家与社会有关回应和解决社会问题的法律，主体和主题是现代性社会福利立法。社会立法是社会政策的最高法治化表现形式，实质是现代社会福利立法活动最高形态和层次，是现代政治文明和法治国家建设的最佳途径，是人类社会政治发展和现代法制建设的最高水平。社会政策框架的范围内容决定社会立法体系框架的范围内容，反映政府职能定位的结构分化。一般来说，社会政策框架与社会立法体系主要包括社会保障政策与服务（主体是社会救助服务与社会保险服务）、福利服务政策与服务、住房和家庭政策与服务、基础教育政策与服务、医疗卫生政策与服务，合计五大领域，基本覆盖现代公民基本生活领域和社会服务体系范围。西方发达国家“福利国家与福利社会”建设历史经验证明：现代政治文明、法治国家建设与社会治理的核心部分是社会政策、社会立法和现代社会服务体系建设，实质和关键是现代社会福利制度建设，社会政策、社会立法、社会服务体系和社会福利制度发挥社会基础性作用。社会福利概念的基本涵义就是幸福美好生活。人民对幸福美好生活的期盼就是国家发展方向。令人欣慰的是，改革开放三十多年，中国政治文明、法治国家建设与社会治理水平发生质的飞跃和战略转型，社会政策、社会服务、社会立法和社会福利制度建设成为国家社会政策议程战略重点与优先领域，社会立法成为国家立法的战略重点，社会立法战略性优先地位清晰。更为重要的是，社会政策与社会立法总体性基本特征是难度大、质量要求高和战略地位重要。难度大体现在社会政策与社会立法议题确立难、清晰难、界定难、立法难、执行难和评估难。质量要求高体现在社会政策与社会立法涉及社会利益关系和权力结构，社会影响深远广泛。社会政策与社会立法质量取决于政治哲学、福利哲学价值观质量，取决于法治国家建设质量。战略地位重要体现在社会政策与社会立法是一体两面，社会政策与社会立法是社会治理核心。最重要的是，本文首次总结概括现代社会政策，尤其是社会立法14个结构性与体系性特征：价值观化、政治化、理论政策争议性、社会福利理论为基础、福利财政化、经济利益化、社会性、福利性与生活福利化、伦理道德化、文化性、立法过程曲折漫长、专业性、发展变化性、立法社会影响广泛深远等，为中国特色社会政策、社会立法与社会福利制度建设奠定社会、文化与法律基础，实质上描绘中国社会立法框架设计的时间表与路线图，意义重大。
〔参考文献〕
〔1〕刘继同.中国特色“社会政策框架”与“社会立法”时代的来临〔J〕.社会科学研究，2011（2）.
〔2〕中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编〔m〕.北京：人民出版社，2014.
〔3〕〔英〕哈特利・迪安.社会政策学十讲〔m〕.岳经纶等译.上海：上海人民出版社，2015.
〔4〕〔美〕威廉姆・H・怀特科.当今世界的社会福利〔m〕.解俊杰，译.北京：法律出版社，2003.
〔5〕〔英〕诺曼・巴里.福利〔m〕.储建国，译.长春：吉林人民出版社，2005.
〔6〕刘继同.社会福利制度战略升级与构建中国特色福利社会〔J〕.东岳论丛，2009（1）.
〔7〕〔德〕汉斯・察赫.福利社会的欧洲设计：察赫社会法文集〔m〕.刘冬梅等译.北京：北京大学出版社，2014：88-93.
〔8〕周怡君.社会政策与社会立法新论〔m〕.台北：洪叶文化事业有限公司，2009.
〔9〕〔英〕迈克尔・希尔.理解社会政策〔m〕.刘升华，译.北京：商务印书馆，2003.
〔10〕〔英〕R.m.蒂特马斯.社会政策十讲〔m〕.江绍康，译.香港：商务印书馆，1991.
〔11〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔m〕.北京：人民出版社，2014.
〔12〕吴邦国.形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验〔J〕.求是，2011（3）.
〔13〕童文勇.社会法与卫生法新论〔m〕.北京：中国方正出版社，2011.
〔14〕〔英〕t.H.marshall.公民权利与社会阶级〔J〕.刘继同，译.社会福利，2016（2）.
〔15〕〔美〕查尔斯・扎斯特罗.社会问题：事件与解决方案〔m〕.范燕宁等译.北京：中国人民大学出版社，2010.
〔16〕毛磊.我国着力加强社会领域立法最高立法机关成立社会法室社会保险法广泛征求意见后有望尽快通过〔n〕.人民日报，2010-09-27.
〔17〕中共中央宣传部.系列重要讲话读本〔m〕.北京：人民出版社，2014.
〔18〕〔美〕约翰・罗尔斯.正义论〔m〕.何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1988.
〔19〕Brianabel-Smith，Kaytitmuss（eds.）.thephilosophyofwelfare：SelectedwritingsofRichardm〔m〕.titmuss.London：allen&Unwin，1987.
〔20〕〔美〕戴维・伊斯顿.政治生活的系统分析〔m〕.王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999.
〔21〕〔韩〕金渊明主编.韩国社会保障论争〔m〕.金炳彻，陈倩，译.北京：中国劳动社会保障出版社，2010.
〔22〕〔日〕一番濑康子.社会福利基础理论〔m〕.沈洁，赵军，译.武汉：华中师范大学出版社，1998.
〔23〕VicGeorge，paulwilding.welfareandideology〔m〕.London：Harvesterwheatsheaf，1994.
〔24〕〔美〕阿伦・威尔达夫斯基，内奥米・凯顿.预算过程中的新政治学〔m〕.邓淑莲，魏陆，译.上海：上海财经大学出版社，2006.
〔25〕〔英〕莱恩・多亚尔，等.人的需要理论〔m〕.汪淳波等译.北京：商务印书馆，2008.
〔26〕魏礼群主编.社会体制改革与科学发展〔m〕.北京：北京师范大学出版社，2012.
〔27〕〔英〕w.贝弗里奇.贝弗里奇报告――社会保险和相关服务〔m〕.华迎放等译.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.
〔28〕wilensky，H.L.Lebeaux，G.n.industrialSocialandSocialwelfare：theimpactofindustrializationontheSupplyandorganizationofSocialwelfareServicesintheUnitedStates〔m〕.newYork：theFreepress，1965.
〔29〕中共中央宣传部理论局.全面小康热点面对面〔m〕.北京：学习出版社，2016.
〔30〕〔丹麦〕考斯塔・艾斯平-安德森.福利资本主义的三个世界〔m〕.郑秉文，译.北京：法律出版社，1987.
〔31〕〔英〕艾伦・肯迪.福利视角：思潮、意识形态及政策争论〔m〕.周薇等译.上海：上海人民出版社，2011.
〔32〕信春鹰主编.中华人民共和国精神卫生法〔m〕.北京：中国法制出版社，2012.
〔33〕Hall，m.p.theSocialServicesofmodernengland〔m〕.Sixthedition.London：Routledge&Keganpaul，1965.
社会政策论文篇8
[关键词]政策网络;文化扶贫;网络结构;网络互动
[中图分类号]D63[文献标识码]a[文章编号]1672-2426（2015）08-0066-05
一、政策网络理论与文化扶贫
（一）政策网络理论的核心内容
1.政策网络的内涵。汉夫是最早主张将“网络”概念引入政策分析的学者之一，他认为“网络”一词提示了一个事实，即“政策制定包含了数量巨大的公共行动者和私人行动者，他们来自于政府与社会的各个功能领域和不同的层面”[2]。随着政策网络相关研究的深入，关于“政策网络”的定义，各国学者以多样化的研究视角提出了不同的解释：德国学者常常把政策网络看作是一种政府治理模式，英国学者大多把政策网络理解为能够用来描述既定政策领域内的各种关系，而美国学者习惯把政策网络看作是一种有价值的分析工具[3]。本研究认为政策网络是分析既定政策领域政策过程的有效工具，并可以将“政策网络”定义为：政策网络是指在某一政策领域内，由于共同的利益或资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干组织的联合体，他们之间的联系是动态的、多种多样的，网络内的结构及互动影响着政策网络的运行状态和最终的政策效果。
（二）文化扶贫的概念界定
关于文化扶贫内涵，不同学者有不同的见解。比较代表性的观点主要有：艾利森・戴维斯在其著作《社会下层工人动机之研究》中对文化扶贫的相近概念即贫困文化进行了解释，认为贫困文化是指“穷人由于长期生活于贫困之下，形成的一种特定生活方式、行为规范和价值观念系等，这种亚文化一旦形成，便会对周围的人（特别是后代）产生影响，从而代代相传，使贫困本身得以在这种亚文化的保护下维持和繁衍”。美国人类学家刘易斯在《五个家庭：贫困文化的墨西哥个案研究》一书也对“贫困文化”进行了研究，认为穷人贫困和贫困文化有着密切的关系，贫困文化的氛围一旦形成，就会固化，会对下一代产生重要的影响。[1]虽然国内外学者对贫困文化与文化扶贫进行了系列论述，但并未形成对文化扶贫概念的统一认识。本文将文化扶贫的内涵界定为：与物质扶贫相对应，在物质扶贫的同时，通过加强文化传播、丰富文化生活、加强文化教育和精神文明建设等方式，引导贫困地区人民正确的生活方式、行为方式和价值观，从而提高贫困地区整体人口素质和居民文化水平的过程。文化扶贫强调以人为本，提高农民素质。在推进整体扶贫工作中，必须将文化扶贫同物质扶贫紧密联系，物质扶贫是扶贫的前提，文化扶贫是物质扶贫的进一步延展，只有物质扶贫和文化扶贫结合成一个系统工程，才能够实现扶贫工作的高效和可持续，才能进一步促进社会的进步和发展。
2.政策网络的典型特征。第一，行动者的相互依赖。各种政策网络行动者必须通过与其他行动者交换资料和信息才能实现自己的发展目标，但这并不意味着各个行动者拥有相同的权力，不同的参与者在政策过程中发挥着不同的作用，同时不同的参与者相互影响和变化，具有动态性。第二，行动者关系的持续性。政策网络由关系形态组成，参与者之间的互动关系具有持续性和相对稳定性，从而形成制度化过程。第三，行动者多元。政策网络行动者非单一，是它的典型特征。多元行动者包括政府部门与非政府部门等广泛的利益群体。网络内的多元行动者掌握一定的资源，并努力在政策过程中通过政策行动来实现各自的目标和利益。第四，政策网络的博弈互动。政策网络就是各种行动者通过发挥和利用自身资源的优势，为实现自己的利益目标相互博弈，相互作用、相互影响的一个过程。第五，政策网络的制度规则性。制度是由具有约束力的规则体系组成的、调整人们之间互动与合作关系的行为准则或规范[4]。政策网络行动者因为相互依赖、相互作用在网络互动中形成多样化的网络关系和规则。
（三）政策网络理论对文化扶贫研究的重要意义
1.政策网络理论为文化扶贫研究提供了全新视角。运用政策网络分析模式，通过研究扶贫主体、客体等行动者在文化扶贫过程中的角色和行为，能够更生动具体的解释他们对文化扶贫效果所产生的影响，可以有力地推动文化扶贫工作的进展。
2.政策网络理论突破了传统的文化扶贫研究范式。政策网络理论运用全新的分析逻辑突破了传统的自上而下的分析模式，把文化扶贫研究的对象扩大到跨越政府层级和政府部门、涉及各种与文化扶贫相关利益主体的复杂社会关系网络。基于政策网络理论，在文化扶贫工作过程中，各参与者存在着自身利益，并对文化扶贫问题存在不同的权力与责任，在各利益相关团体互动时，也就展现出不同的行动与政策偏好，文化扶贫决策过程不再只是行政部门纯理性的规划性、指令性活动，而是多元行动者博弈互动的结果。
3.政策网络理论可以更好地解释文化扶贫过程。根据政策网络理论，政策网络内的行动者各自掌握不同的资源，没有任何行动者能唱独角戏，主导政策过程，治理的理念打破了以往政府独霸的时代，政府和非政府组织必须相互依赖和合作来达成各自目标。政策网络理论从网络治理的路径出发，批评了传统的自上而下的政策运行模式。强调政策行动者之间是通过网络内的互动与合作达成目标，而非通过传统科层制下的命令与规制，更好地揭示了文化扶贫政策实施过程的本质是网络治理。文化扶贫过程的实质就是各种政策主体通过正式或非正式互动，交换信息和资源，协调目标、策略和价值，以期解决贫困地区文化水平落后问题的相互影响、相互作用的动态过程。
二、辽宁省文化扶贫政策网络结构分析
政策网络结构分析主要探讨网络行动者的构成及其互动。行动者是指在某个政策过程中的主要参与主体，包括政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络。
（一）政策社群
辽宁省认真贯彻中央关于扶贫开发由省负总责，市、县抓落实，工作到村，扶贫到户的要求，切实落实扶贫工作责任制。扶贫政策参与行动者主要包括省市县各级扶贫开发领导小组办公室（扶贫办）、省市县各级财政和民政部门、各级党政机关定点扶贫单位及其人员。在文化扶贫工作过程中，无论是发挥领导作用的主体，还是参与主体都属于国家机关和单位，存在明显的隶属关系和依赖，这些单位的组成人员进出有严格的限制和规定，因此根据罗茨对政策社群特点的分析，依据其彼此稳定互动的关系和成员参与的高度限制性，将上述行动者界定为辽宁省文化扶贫政策社群。辽宁省文化扶贫政策社群中，以扶贫办为主要责任主体，负责省内扶贫开发工作的全面推行。省扶贫办下设扶贫调研处、扶贫开发处、扶贫资金管理处、社会扶贫处、财务文秘室一级扶贫统计监测中心等核心部门，各部门共同协作，并调动社会各界力量搞好全省的扶贫开发，构建和谐辽宁，振兴东北老工业基地。
然而，通过辽宁省文化扶贫政策社群的分析可以看出，在政策社群的构成中并没有专门的文化扶贫部门或机构，对文化扶贫工作的重视还有待进一步强化，将文化扶贫纳入辽宁省扶贫开发总体工作网络系统之中。
（二）专业网络
政策网络中的专业网络是指参与政策过程的专家学者、思想库和智囊团，这些群体为政策制定、执行及评估等提供专业的理论指导和反馈。辽宁省文化扶贫工作专业网络参与者主要包括辽宁省内高校中的专家学者、省内社科类科研院所、政策研究中心，通过科研课题的形式研究辽宁省扶贫开发相关问题，为辽宁省扶贫开发工作提供理论支持和决策咨询建议。同时，省直机关公务员在积极参与定点扶贫工作实践的同时也对辽宁省扶贫开发的相关理论进行了探讨，以期从理论和实践结合的角度探索我省扶贫开发工作的有效途径。
然而，无论是高校和科研院所的专家学者还是参与扶贫工作的工作人员，他们对扶贫开发的理论探讨往往集中在经济扶贫领域，即对文化扶贫的理论研究相对落后。
（三）议题网络
政策网络理论中的议题网络是指参与者平等、自由的参与政策问题的讨论并表达自己的意见，参与者之间的关系松散，不稳定，没有严格的垂直连接，仅有一定程度的水平依赖，是最广泛的参与者范畴。辽宁省文化扶贫过程中的议题网络参与者包括参与扶贫开发工作的公民个人、新闻媒体、社会团体等。
三、构建多元互动的新型文化扶贫政策网络
（一）建立文化扶贫网络共同体
1.明确文化扶贫政策网络共同体的行动者。政策网络共同体有助于整合行动者资源，理顺行动者的关系。政策网络共同体是指包含政策制定主体、政策执行主体以及政策目标群体在内的政策联盟。政策制定主体包含党和政府领导者、专家学者、利益团体等;政策执行主体包括专门负责政策执行的行政人员和其他行为人。政策执行主体直接负责政策的实施，将政策观念形态、文本形式的东西转化为客观现实;政策目标群体是公共政策直接作用和影响的政策对象[5]。文化扶贫的目标群体包括贫困地区的全体成员，即文化扶贫的对象。目标群体对文化扶贫政策的理解与认同程度直接影响政策执行效果。所以，只有建立包含文化扶贫政策制定主体、政策执行主体以及政策目标群体在内的政策网络共同体才能实现文化扶贫中行动者的利益聚合。文化扶贫政策网络共同体是指包含政策社群、专业网络和议题网络的联合体，建立文化扶贫政策网络共同体有利于实现行动者利益与资源共享、参与地位平等和行动者偏好均衡。
2.实现共同体内网络行动者身份回归。文化扶贫的政策网络中，政府并不是政策制定与执行的唯一主体，文化扶贫政策实施所影响的对象，参与文化扶贫过程的社会团体、企业、公民以及新闻媒体等同样是重要的网络主体，他们共同承担着分配文化扶贫资源、提升扶贫效果的责任。文化扶贫政策网络中这些参与主体被称为“行动者”，这不仅是名称的转变，更深层次的转变在于行动者在文化扶贫政策网络中主体身份的回归，与多中心治理理论相比，政策网络理论更强调政府在政策网络中的关键作用。因此，完善文化扶贫政策网络关键在于有效整合政府与其他行动者的利益，使行动者能回归应有的角色定位。在理想的文化扶贫政策网络中，政府的角色定位不再是文化扶贫政策网络的“主导者”，而是文化扶贫政策网络的“启动者”。
（二）加强网络行动者之间的网络互动
文化扶贫政策网络运行中，为达成共同目标，网络行动者应该实现信息共享，充分进行交流互动。目前辽宁省文化扶贫过程网络行动者的参与和互动十分有限，缺乏有效的技术平台是重要的原因。文化扶贫各个相关主体间必须建立交流平台，强化信息资源的共享。政府应发挥启动者作用，开启交流平台，提供交流场所与相关服务，促进交流顺利进行。
在网络化时代背景下，微博问政、微博参政的趋势明显，通过搭建多元网络技术平台，能够促进目标群体在文化扶贫政策制定环节中的参与，真正实现文化扶贫工作全过程的参与。要实现政策制定过程网络行动者的充分参与，实现政策社群与议题网络的充分互动，必须搭建多元网络技术平台。目前辽宁省的辽宁扶贫网已经建立贫困农户信息管理系统，并不断完善统计监测报表系统，逐步实现扶贫开发工作的信息化管理，使得辽宁省扶贫开发工作走向规范化。今后可以在已有的辽宁扶贫网站基础上，开发公众参与文化扶贫的专门平台，增加文化扶贫专栏。开通文化扶贫信息反馈的官方博客，利用公众熟悉的微博、博客等网络技术平台，使网络行动者多渠道参与文化扶贫，政策议程制定后，方案规划步骤中，让目标群体参与有限方案的搜集，通过建立信息网络技术平台广泛征询解决政策问题的方案，或直接召开座谈会进行建议征集，不仅征求专家学者的建议，而且将政策目标群体作为政策直接影响的标的团体，可以针对政策议题提出初步建议，并有权对备选政策方案做出预先评价。
（三）优化文化扶贫政策网络结构
建立以问题解决为中心的弹性化网络结构。首先，提高网络行动者的自主性，特别是政策社群外行动者的自主性。强化网络共同体的功能，是提高行动者自主性的有效途径。网络共同体是问题解决为中心的网络结构的体现，成员间存在沟通、信任和信息共享等关系，通过平等参与和共同协商解决问题。同时，要提高以新闻媒体为代表的议题网络的自主性，改变以往自主性偏低的现状，使政策社群外的网络行动者具有较高的自主性，平等参与文化扶贫议题讨论。其次，强化网络行动者的整合性。由于不同参与者利益诉求和偏好的差异，现有政策网络行动者难以实现高度一致和协调。因此，强化网络行动者整合性，必须均衡各行动者的利益诉求，加强信息与资源的共享，使行动者充分交流，增强理解与互动，提高行动者意见的一致性和协调性。
（二）完善文化扶贫政策评估环节
1.加强对文化扶贫政策评估环节的重视。加强对文化扶贫政策评估环节的重视，提高文化扶贫政策评估的有效性是完善文化扶贫政策动态运行网络的关键。文化扶贫政策运行网络中，无论对政策社群还是议题网络，文化扶贫政策评估都具有重要意义。政策社群通过政策评估为政策反馈和追踪决策提供依据;通过政策评估发现既定政策存在的谬误，并以此寻求提高公共政策质量的途径;通过政策评估向社会成员证明自己的政策效果和能力，并以此作为继续寻获公众支持的基础。议题网络通过文化扶贫政策评估确定政府在文化扶贫领域进行价值分配的公正程度;试图通过政策评估证明既定文化扶贫政策的错误，进而要求对社会资源进行再分配。
加强对文化扶贫政策评估环节的重视，要求从政策制定环节就开始重视政策评估，对政策方案进行科学的预评估，为政策评估环节奠定基础;要求有确定的评估主体，从评估形式到评估内容以及评估程序都要有严格的制度化规定;要求对政策文化扶贫政策评估过程实施有效监督，避免政策评估简单化和形式化。
2.实现从内部评估到外部评估再到异体评估的转变。我国文化扶贫政策运行网络评估环节缺乏有效性，其重要原因在于没有确立正确的评估主体。多数评估是政府主导的内部评估。内部评估固有的评估内向性特点，直接导致政策评估缺少有效的外部监督力量，使文化扶贫政策评估流于形式。
随着中国政治体制改革推进、民主意识提高和公民社会的发展，政策评估主体多元化、加强政策评估的公众参与、适当引入第三方等成为完善政策评估的必然要求，这些途径能够弥补政府内部主导的内向性评估产生的缺陷。多元主体参与的外部评估强调了政策评估的外部主导，即文化扶贫政策评估由政策社群之外的行动者发起、组织和实施，并有权通过一定方式公布评估结果。显然，外部评估能够对文化扶贫政策的有效执行起到有效监督和激励的作用。但是外部评估中的“外部”是一个集合概念，由于外部评估之中还存在若干个体元素，多元且复杂，而且外部评估的多元评估主体格局中，缺乏明确的核心，某种程度上默认了政策社群在多元评估主体中的核心地位。因此，异体评估成为一种全新的选择。“异体”的概念是相对于“同体”而言，政策社群内对自身的政策执行情况进行的评估，可称之为同体评估[6]。异体评估是指由政策社群之外主体对政策执行进行的评估，文化扶贫政策网络中的“异体”具体是指生产者网络、专业网络和议题网络。异体评估强调的是整体力量的扭转，强调评估主体必须是政策社群外的某个异体，由该异体主导评估活动的全过程。
3.确立生产者网络为异体评估的核心。异体评估需要准确选择核心异体，即异体评估的核心主体。这正是异体评估与外部评估相比的优越所在。外部评估力求打破政府单一内部评估的模式，在政策评估中引入多个评估主体。但由于政策评估是一项涉及面广泛的复杂活动，必须有一个核心主体来主导政策评估全过程，缺少核心主体的多元主体评估格局难以形成有效合力，最终会导致评估的失败。
文化扶贫政策网络中，政策社群之外的“异体”主要包括以专家学者为核心的专业网络，以企业和社会组织为核心的生产者网络以及以普通民众和大众传媒为核心的议题网络。
贫困地区的广大居民是文化扶贫政策的目标群体。由于目标群体是公共政策作用和影响的直接对象，目标群体对政策的态度与反映直接影响政策的效果。目标群体对文化扶贫政策的反馈更能准确的评价政策执行情况。文化扶贫政策评估还涉及到公众与媒体的参与，但由于我国公民社会发展尚未成熟，使得公众作为异体评估核心缺少了现实条件。新闻媒体的活动具有分散性特点决定了媒体作为核心主体的评估难以保证政策评估活动的有效性。因此，基于政策评估的真实性、客观性和有效性考虑，选择企业或社会组织作为文化扶贫政策异体评估的核心。
4.确保评估结果在政策运行中的有效运用。文化扶贫政策评估结论不能束之高阁，科学的政策评估是为了准确评价文化扶贫政策的执行情况，真实反映存在问题，评估结论要为文化扶贫政策的反馈及追踪决策奠定基础。文化扶贫政策终结、调整完善和政策发展都需要依赖政策评估，政策评估是文化扶贫政策网络运行链条上是关键结点。生产者网络主导下的文化扶贫政策异体评估，评估结果需要反馈给文化扶贫政策社群、生产者网络、专业网络和议题网络，实现文化扶贫政策评估环节的行动者充分参与和互动，以便为政策追踪决策提供客观依据。及时客观的公布文化扶贫政策评估结果，确保政策结果在政策运行中的有效应用，使政策评估环节在文化扶贫政策生命周期中发挥关键作用，使文化扶贫政策链条完整、连续的运行。
参考文献：
[1]杨亚静.贫困地区新农村建设中的文化扶贫研究[D].中南大学硕士论文，2013，（5）：8-9.
[2]tanjaanizingBabylononthedifferentconceptionofpolicynetworks，BlackwellpublishersLtd.1998：255-257.
[3]石凯，胡伟.政策网络理论：政策过程的新范式[J].国外社会科学，2006，（3）：55-56.
[4]周光辉.当代中国决策体制的形成与变革[J].中国社会科学，2011，（3）：102，103-109，113.
社会政策论文篇9
一、政治发展理论的缺失与替论的意义
从上个世纪50-60年代以来，西方政治发展理论家们试图运用特定的分析框架和概念工具，以及西方民主国家的发展经验，来比较分析不同发展形态和程度的政治变迁和适应的问题，并期望最终建立普适性理论体系。然而，这种努力遇到了极大的困难和挑战。面临众多不同历史文化背景的政治体系的不同发展经历，以少数国家经验性研究建立起来的理论解释、分析范式和测量指标不断被其不完善性和局限性所困扰。这也造成了对政治发展宏观理论研究热情的减退。从20世纪70年代以后，由于政治发展宏观理论不断遭受方法论和经验研究方面的批评，已经很少再有人从事宏观政治发展理论的探讨。不少研究者将兴趣转向了第三世界的发展和区域研究，转向对特定文化区域发展战略的探讨，而着重点也从政治发展转向经济发展战略和发展模式与政治制度的关系等政治经济学方面的课题，一些有别于政治发展的替论也相继提出。
政治发展理论的困境在于它所追求的理论普适性目标和有西方中心论之嫌的价值体系。从一开始，政治发展学者们就想建立一个能够用来分析解释所有特定社会政治发展现象和规律的宏大理论（grandtheory），这一宏大理论不但要能够自成为一个完整的体系，而且能够具有理论诠释(interpretation)的意义。[1]政治发展的宏大理论试图从动态和静态两个层面建立自己的理论体系。从动态的层面，政治发展被定义为政治形态从低级阶段向高级阶段，或者从传统阶段向现代阶段的变迁过程。不管是将这种发展阶段分为传统和现代的二分法，还是传统、现代化和现代的三分法，政治发展都被认为是方向已定、目标明确和不可逆转的政治现代化过程。这种传统-现代的发展观试图将西方发达国家的政治特征和发展中国家的政治特征进行区别，并从这些差异中归纳出彼此不相容的政治形态，以前者的政治特征作为后者应该追求的发展目标，并以此建立政治发展的理论分析框架。这一发展的理论框架在寻求其理论解释上的普遍意义的同时，也表现出一种明显的、具有道德价值判断的观点，即把西方（或者更确切的说把英美）现代政治体系看作是成功经验和优势体制的楷模，并将其介绍和推广到其他的发展中国家。[2]从静态的层面，政治发展理论试图通过建立一整套测定指标来衡量特定时期的特定社会政治发展的程度。尽管各位学者提出的测定指标的表述和归类各有不同，但被多数人所认同的指标明显具有西方政治系统的特征和价值观的烙印。例如，白鲁恂提出的衡量政治发展的三个标准包括：1）平等原则以法律形式被普遍接受的程度；2）行政效率、理性与世俗政策取向等要素的行政执行能力回应和满足人民需要的程度；以及3）政治组织和行政组织的职能分化、专业化和组织之间整合的程度。[3]又如欧尔森提出的政治发展的五个变量则包括：1）行政能力，即官僚体制的功能、效能和利益整合程度；2）立法功能，即立法机关利益整合功能和文人控制政治的程度；3）竞争性政党组织利益整合功能和稳定程度；4）实行宪政的程度，即领导人公开甄选和行政部门自主的程度；5）公民影响力，即民选代表、反对党和团体的存在以及新闻自由的程度。[4]这些标准的设置，无疑是建立在对西方政治民主体系的理解之上的，其中许多标准与非西方民主政治体制的经验和现实无关。
从研究途径和价值取向的角度来看，政治发展理论更多地是建立在多元主义理论价值的基础之上的。这一理论在美国有着深厚的思想根基和政治现实意义，并在价值取向上符合美国自由主义民主体制的现实需要。多元主义以及新多元主义以社会为中心，认为社会政治力量在政治中具有决定性的重要意义，而国家的作用则是协调来自社会的各种不同的政治要求和利益要求，尽可能的达到一种平衡和合理的政治输出和政策结果，以维护政治和社会的稳定。因此，社会团体、政党、选举、利益表达、利益整合、政治过程以及相应的民主政治文化特征和政治制度安排成为政治研究的主要内容。这一理论视角通过伊斯顿的政治系统理论、阿尔蒙德的结构功能主义、达尔的民主理论以及其他许多美国著名的政治学者的理论阐述，形成了美国现代政治学的理论基础，同时也成为了现代美国自由主义民主政治体制的思想基础。政治发展理论在多元主义理论基础上形成了与之配套的概念、规范和研究途径，进而影响了整整一代热衷于政治发展研究的学者。当这一大批用多元主义理论武装起来的学者将其研究兴趣投向了拉丁美洲、非洲和亚洲地区新兴国家的发展研究时，他们的大多数人基本上是从西方的政治系统和结构功能体系的理想模式出发，来评估发展中国家的现实的。从这一立足点出发，他们将发展中国家的政治系统和社会结构方面与西方国家之间所存在的差异，确定为传统性、政治系统不发达和结构功能失调，以对应西方政治体系的现代性、政治系统发达和结构功能良好。同时，他们的研究热情不仅仅在于对这些地区发展进程的经验性学术探讨和研究，而且更注重于以西方的经验来促成这些地区的发展进程，将西方民主、多元主义和社会正义标准移植到这些地区。
将政治发展确定为最终将要达到的、具体的、可实现的设定目标的理论假设在对非西方国家的经验研究中遭到质疑。许多新兴国家的经历表明，政治发展并不是按照一个特定的顺序进行的，政治发展的目标也往往是在发展中国家特定时期和特定文化背景下政治选择的结果，因而具有多元性和开放性。[5]传统与现代、发展与落后的两分法以及这种两分法在政治发展理论中的运用也引起多方面的理论问题。霍华德?瓦阿德认为，“现代”概念常常被当作“西方”的同义词，而“现代”和“传统”也具有某种道德判断的意味。大部分政治发展的研究文献，过于倚重于西欧和美国的历史经验，因此，具有太多的感情、偏袒和种族优越感（ethoncentric），而且在相当程度上与发展中国家当前的经验不相关。[6]而萨姆吉则通过对一些非西方的国家本土制度的研究发现，被西方一些人认为“传统”的制度，有一部分已经自身转变成某种现代化制度，这些经验可能提供了一种本土化的转型方式，一种可以替代西方式发展模式的、而不是苍白无力的一味模仿的、从传统性向现代性转型的另一类模式。[7]上个世纪七十年代以来，一些发展中国家的学者和政治领导人基于本土发展的经验和教训，也加入了对西方发展模式普适性论点的反省和批评的行列。他们认为，西方发展的时机和循序阶段未必可以复制。事实上，第三世界大部分国家的发展所面临的历史条件和时机已经大不相同，所有西方的教训和经验在这些地区的试验，几乎都得从根本上进行重新的诠释。例如，新兴中产阶级的政治角色，军队职业化程度，农民和工人的政治角色，以及政治多元化的普及程度，这些被西方政治社会学认定的政治发展条件，都应该重新确定它们在政治发展中的意义。[8]而且，对于一些发展中国家来说，具有西方中心论色彩的政治发展模式已经造成了他们自己，以及外在世界对于他们国家客观现实理解上的扭曲、偏颇和失真。那些被认为必须重新赋予现代性内容的或者干脆应该被颠覆的传统制度，大部分已经被证实具有不可忽视的弹性、延续性。这些制度不但没有在社会经济变迁的影响下消亡，反而顺应了现代化的潮流，显示出其适应性。在发展模式的选择中，发展中国家不可能完全按照西方发展模式的条件、顺序和标准来确定自己的发展策略。本土的历史文化和制度不一定就是发展的障碍，发展中国家有可能根据自己的实际情况，寻找出适应与本土发展的新的路径。[9]一些激进的西方左翼批评者甚至将西方的现代化理论和政治发展理论看作是冷战时期西方意识形态和知识攻势的一部分，其目的是将第三世界维系在西方实力的范围，以排斥其他可能性的发展形态。[10]其结果是，这种发展模式的推广已经给一些第三世界带来了负面的影响，发展本身加速了这些国家传统制度中某些硕果仅存、颇具绩效的机制的瓦解，在漫不经心中扼杀了他们迈向实质性发展的可能性。[11]
由此可见，对政治发展理论中“西方中心论”的批判不仅是来自发展中国家，而且首先是来自于西方的其他一些学派。这些批评有的是出于意识形态上的争论，但也有许多则是出于对社会科学研究目的和方法论方面的探讨。政治发展理论在概念、理论假设和方法论上所出现的问题和局限，以及在价值取向方面对西方发展模式的偏袒和强加于人的势态，使其理论所追求的普适性目的受到多方面质疑。这些质疑促成了比较政治研究替论的出现。
上个世纪70年代，一批研究拉丁美洲发展的学者所提出的依附理论和研究途径在与政治发展理论及其观点的对比中取得了明显的理论优势。依附理论学派批评政治发展理论研究途径过于单一和缺乏历史观。他们将其视野扩展到政治经济学领域、国际政治经济背景和历史文化的层面。依附理论学者从三个方面建立起自己的理论分析体系。其一，他们认为世界体系事实上被分为发达的“中心”国家和“低度发展”的“边缘”国家。发展中国家的问题从相当程度上是由于中心国家追求成长和经济扩张的结果。其二，他们强调国家在发展和政治变迁中具有重要的作用，认为发展中国家不管是在国内问题和国际问题方面，都需要国家有足够的能力采取果断的行动。其三，他们承认发展中国家的多样性，并逐渐地认识到本土因素对其长期发展进程所具有的决定性意义。与政治发展理论相比较，依附理论的确为拉丁美洲、非洲和亚洲的发展提供了某种更具完整性和合理性的解释模式。例如，在对东亚地区发展模式的研究中，主流学派的理论观点从很大的程度上受到依附理论基本观点的影响，对东亚地区的权威主义的政治体制和政治文化传统在本地区经济发展中的作用给予了相当程度的肯定。[12]
替论虽然在经验性研究和解释上比政治发展理论具有优势，但这些理论（包括后来提出的法团主义理论）仍然是寻求普遍意义和诠释意义的宏大理论。一旦这种宏大理论的创建越深入、越细化，所应用的范围越广，其理论体系的弱点也就越明显。依附理论的困境首先来自于内部的分歧。发展中国家在追求自身发展的实践中既有成功的实例，也有失败的实例，依附理论学派由此也分化为积极的依附理论学派和消极的依附理论学派。当前者热烈讨论一些国家在经济发展中逐步完成了从传统的权威主义向本土特色的民主转型时，而后者却指出其新型民主制度受传统制度渗透而表现出的不确定性。一些批评者指出，依附理论所解释的只是发展中国家转型时期的事实，因此只能算是一种过渡的理论。更有人指出，在当前的国际形势和全球化进程中，很少有国家在发展中不受西方政治、经济和文化的重大影响。如果把本土模式看作是一种全新的道路，而不是一种务实的政治策略，其发展前景将是暗淡的。激进的批评者则把问题提升到意识形态的层面，攻击依附理论的主要“贡献”不是为该地区所发生的事实提供具有洞察力的指导，反而是为该地区的民族主义情结提供了意识形态的论据，因此，依附理论所呈现的只是一种狭隘而且短暂的观点而已。[13]
可以看出，政治发展理论和依附理论在追求普适性意义的过程中都先后遇到了理论上和价值上的困境。同时，由于复杂的国际现实背景和不同价值观的卷入，使得理论上的辩论因意识形态因素而更加的复杂化。但是，不可否认的是，替论的出现和对政治发展理论的批评至少产生了两个积极的结果。其一，它给比较政治研究寻求理论普适性和一致性的主观意愿和热情提出警告。这一警告不但使得学术界开始对以西方发展经验和价值体系为主导的学术思想进行必要的反思，对许多西方社会科学建立起来的概念、定义、假定和假设的使用范围进行再审理，而且也促使人们重新重视对非西方的本土性文化、制度传统和发展模式的研究。这种反思和再审理，使寻求单一式政治发展模式的努力转向了对具有多源头本土发展可能性的理论探讨。对不同地区的各式各样的发展理论研究的深入和细化，已经向我们提出了如下的任务：即如何来判断和识别不同发展模式之间的差异和原因，如何进一步确定其本土化特性与普遍性之间的联系，以及如何来确定这两者之间的平衡方式。其二，它对发展中国家追究发展过程中的政治选择提供了新的内容。事实上，替论和本土发展模式给处于发展困境的国家提供了新的希望，他们可以重整信心，克服对自身历史文化的自卑情结，正视传统制度中一些合理因素的重要性，了解各种发展道路可能遇到的错综复杂的事实，重新探讨各种可能的发展方向，以务实的态度选择发展战略，解决本土面临的现实问题。
然而，政治发展理论和依附理论的辩论并没有解决宏大理论所要追求的一致性和普适性的理论目标，或者可以说这种理论目标从一开始可能就是误入歧途。政治发展的宏大理论所暴露的问题恰恰在于其理论体系过于追求普适性意义而忽视了特殊性意义的重要性，过分强调普遍价值含义而忽视了现实中的具体政治需求。发展中国家在现代化过程中不可避免地要面临政治体制的变革，政治体制的变革既有可能推动进一步的发展，也有可能摧毁继续发展所依赖的政治秩序和制度条件。因此，其关键问题是如何选择政治策略，使政治变革有利于发展而不是相反。这种选择是困难的和复杂的。选择既不能脱离世界经济体系和西方价值的强大压力，又必须考虑自身历史传统的制约和现实社会政治变化对体制转型可能带来的冲击。因此，解决发展中国家面临的实际问题需要更加细致的、更加切合实际的中型理论和政治分析工具。这一现实问题恰恰被政治发展理论忽视了。
二、政治变迁的理论解说
20世纪70年代以来，比较政治学者开始将研究的重心转向转型社会的政治变迁议题上来。与政治发展理论的研究相比，政治变迁的理论研究撇开了政治发展终结目标和发展阶段顺序的理论假设和概念框架，而将研究确定在政治系统发生变化的原因、方式、过程和结果等方面。
就一般意义而言，政治变迁是指一种政治系统发生变化或向另一种系统转变的过程。根据戴维?伊斯顿的定义和描述，政治系统是指维系一个社会政治生活正常运行的有机体，由系统组织、系统成员以及组织的能力和成员的权威性影响力等要素组成。政治系统的主要功能是将政治输入转化成为官方的政策、决定和执行行动，对社会价值进行权威性的分配。他认为，政治系统的维持取决于两个基本的条件：其一，能够持续地对社会价值进行权威性的分配；其二，设法使社会的大多数成员服从这种权威性价值分配并把服从当作义务。一旦政治系统不能够有效的进行决策，或者不能使这些决策按照确定的规则为社会大多数所接受，政治系统就将面临崩溃。也就是说，当政治系统不能采取合适的措施对付即将形成或业已形成的社会压力或政治替代力量时，它就不可能继续维持下去。
但是，伊斯顿认为，即使是遇到了严重的经济危机和社会危机，一个政治系统并不会轻易地解体或者彻底的崩溃。政治系统虽然与其他系统之间存在着一定的边界，它仍然可以是开放性的，能够对社会的要求、支持以及压力做出有效的反应。政治系统通常具有对外部条件和影响的特殊适应能力，其内部组织可以通过积累形成对付外部环境压力的大量机制。这些机制使政治系统组织可以调节自己的行为，改变自己的内部结构，甚至重新确定自己的基本目标。伊斯顿反对当时流行的均衡分析理论，因为均衡理论认为，当系统受到环境压力时，政治系统成员的目标只是试图改变环境，重新建立均衡点。这种均衡分析理论实际上掩盖了政治系统为适应社会压力而选择不同途径和目标的可能性。他指出，政治系统的适应性不仅仅表现为对社会压力做出简单的自我调整、修正或从根本上改变外在环境，它还应该包括，为避开或吸纳外部替代力量而采取积极的、建设性的乃至创造性的广泛行动，甚至包括根本改变政治系统本身。[14]
从严格意义上讲，伊斯顿的政治系统理论并不能算是政治变迁理论。伊斯顿一直把他的政治系统分析理论确定为一种规范性理论，其目的是以政治系统的维持和稳定为价值目标，分析最大限度实现既定价值的必要条件，并依此给与理论说明。[15]但他关于政治系统的适应能力决定其维持或崩溃的解说，却被一些研究政治变迁的学者所吸收。阿尔蒙德就将政治系统的能力看作是政治变迁的一个核心的变量。他认为，政治系统之所以发生变迁，是因为系统获得了新的能力。传统的家族和宗教领袖通过建立官僚组织来扩大对社会的控制能力和资源吸取能力，家族和宗教组织转变为特殊的政治组织，原有的系统就增加了对社会的整合和动员能力，政治系统能力发生了变化，政治系统本身也必然发生变迁。[16]尼克拉斯?贝利则把政治系统看作是社会系统中的一个部分，政治系统与社会系统之间的边界发生改变，必然要影响政治系统的执行功能力。只要政治系统所执行的社会功能有了扩张、萎缩和重组，政治系统就会发生变迁。[17]
这种关于政治系统的“能力”学说实际上成为研究发展中国家政治变迁问题的主流观点。但大多数的学者因在伊斯顿学说的影响下，把政治系统仅仅看作是一个整体，很少深入到政治系统的内部，对其适应能力的构成特点进行比较分析。在他们看来，政治系统只是社会系统之下的一个子系统，对社会系统的变化和影响不断做出反应的“黑箱”。在与社会系统的互动中，政治系统只是应变量，而社会系统则是自变量。因此，他们关心的是社会系统的变化以及对政治系统产生影响。政治输入成为研究的主要部分，而政治系统的内部运作以及运作规则和方式则很少涉及。政治系统的特征似乎是已经给定的，或者由外在社会规则和价值观念所决定。这种理论观点与美国政治学的团体理论和多元主义理论传统实际上是一脉相承的。它使得大多数研究政治变迁的学者，将研究兴趣集中在社会经济变化的影响、社会阶级和阶层的变化、政党组织和其他政治性社会组织的政治影响、以及与政治参与相关的政治心理因素和政治文化因素等方面的议题。许多的议题最后又回到政治发展理论所提出的西方民主政治价值的目标上来。
在西方政治变迁经典文献中，亨廷顿的理论具有独特的意义。1968年亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中对政治变迁的理论分析，已经摆脱了多数人对民主重要性的过分强调，而将议题转向发展中国家政治稳定问题方面。他直截了当地批评了美国政治家对于国家（政府）建设的偏颇认识，认为美国历史上强烈的反政府倾向，使得美国的政治家在政府构建时首先想到的是如何限制政府的权力，而不是创建权威和权力集中。政府体制和对政府权力的限制被混为一谈，一个好的政府的构建就是制定一部成文宪法，再加之权利法案、三权分立、制约与平衡、联邦制、定期选举以及政党竞争。亨廷顿认为，这一套价值体系对于发展中国家是不适合的。因为对于大多数处于发展中的国家来说，首先需要的是建立权威的政治秩序；“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序”，只有当建立了有一定水准的政治组织，才能进行有意义的选举，否则，“选举只会加强那些闹分裂，并且常常又是反动的社会势力，瓦解公共权威的结构。”[18]亨廷顿提出了三个基本事实来证明他的这一观点。其一，从政府维护公共秩序的基本功能看问题，世界各国之间的最大差别不是政府的形式，而是各个政府实行有效统治的程度；其二，第二次世界大战以来发展中国家的经济增长，并没有促使这些国家出现现代化理论家所预示的政治发展，反而是增加了这些国家的社会混乱和政治衰朽；其三，在发展中国家，那些经济发展越快的国家，其政治上的动荡也越严重。基于以上事实，亨廷顿认为，发展中国家最重要的任务是维持政治稳定，而政治稳定取决于政治参与和政治制度化之间的联系。在他看来，政治参与范围的扩大，其根本原因在于现代化和非政治的社会经济的发展。现代化对政治稳定的影响是通过以下过程得以体现的：经济发展与社会流动的相互作用产生了社会挫折，社会挫折与流动机会的相互作用产生政治参与的扩展，而政治参与的扩展与政治制度化的滞后则产生政治的不稳定。亨廷顿的理论虽然以现代化为起点，但他明确地将有关社会经济的变化研究与对政治参与、政治不稳定和暴力的研究作了区分，并将其研究的重点放在政治参与和政治制度化之间的关系方面。在他看来，在现代化的各种关系中，政治制度化和政治参与之间的关系非常重要，因为这种关系的失衡将导致发展的失败，使政治变迁走向政治衰朽（即政治上的不稳定、腐化、独裁和暴力）。由于亨廷顿在分析政治衰朽现象时，主张通过约束新团体的政治参与、限制大众媒体以及压制群众动员的方法控制和调节发展的进程，他的理论分析模式受到自由主义派学者的批评，认为其理论是从稳定、秩序、平衡与和谐价值观出发的保守理论。
总体而言，政治变迁理论试图从较小的范围来弥补政治发展宏大理论的不足，将研究的范围缩小到影响政治体系结构性变化和转型因素的问题上来。政治变迁理论在宏观层面上的解说似乎并不复杂。社会变迁所产生的经济结构变化、社会阶级和阶层的重新划分、精英与大众关系的变化以及国家（政府）与社会关系的演变等都会是推动政治变迁的外在原因；外在原因促使政治体系内部的调整以至于改变体系本身。政治变迁理论实际上是由社会变迁理论引入政治活动领域的，并或多或少将政治变迁看作是社会变迁所引发的带有必然性的结果。虽然政治变迁的研究引导了不少学者去关注特定国家和文化区域政治变迁的经验性研究，但是，由于政治变迁被当作是政治发展理论的一个分支，在理论层面上，对政治变迁的宏大历史叙事和普遍化理论概括仍然被看作是政治学的重大议题。
在方法论上，政治变迁研究多数是停留在社会经济变革与政治变迁的相关性解说的层面上。多数学者从政治社会化、社会经济变量、社会政治变量等视角来解释政治变迁原因。这些研究途径虽然在方法论上很受欢迎，但从严格的意义上来讲，并不能算是政治变迁的分析理论，而更多地是一种政治变迁的描述性理论。这些相关性解说只是对政治变迁表层现象进行的概括性描述，对其因果关系的实质缺乏应有的深入分析。概括意义上的相关性解释虽然提供了构建经验理论的基本资料，但并不是经验理论分析本身，因而不能用来理解相关变量之间互动的本质，无法对特定制度背景下政治变迁事实进行经验性解释和可行性预测。
当我们深入特定政治变迁的经验性研究时，我们往往会发现，政治变迁过程中政治现象和行动将涉及的具体问题远比宏观理论的阐释要复杂的多。普遍化理论与特定背景下的经验之间会出现不衔接，宏观理论的解释在具体的事实面前会显得苍白无力，理论对社会政治问题的理解也因此缺乏指导意义。这种问题产生的主要原因在于，宏观理论体系的建立所依据的事实根据往往是有限的，当这种理论体系被用于更大范围的经验性研究时，其普遍化理论的指导意义就会减弱甚至丧失。尤其是跨文化的研究中，宏观理论追求普适性与愿望和价值方面的偏颇将会导致其理论解释力的局限和偏差。[19]
政治变迁实际上可以包括两个基本层面的变化。其一，政治系统内部的变化，即系统组织和成员之间权力职能关系的变化；其二，政治系统本身的转变，即政治系统作为一个整体由一种类型向另一种类型的转变。因此，政治变迁理论既需要深入分析特定政治系统内部权力和功能结构的变化及其原因，也需要研究一种政治系统类型是否可能向另一种系统类型演变，或者是如何发生这种演变这样的问题。而且，更重要的是，还应该探讨政治系统内部的变化与系统演变之间是否存在着某种联系，一种政治体系内部的变化能否促使政治系统向另一种模式转变。然而，宏大理论和宏观抽象模型分析方法将很难深入探讨这些问题，对这些变化的深入探讨需要建立相对具体的实证分析理论。
三、政策过程：一种政治改革研究的中层理论
通过上述分析，抽象宏大理论与具体经验之间存在的鸿沟是显而易见的，要解决这样的问题，其理论方式就是在宏大理论和具体经验之间建立中层理论。社会学家罗伯特?默顿曾经根据社会学研究领域存在的同类问题提出了建立中层理论的构想。他认为，中层理论的意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁，是一种介于抽象的统一性理论与具体经验性描述之间的理论。中层理论的目的主要是指导经验研究，其理论能够通过经验加以验证，因此，它只涉及有限的社会现象，适用于解释有限的社会活动领域。同时，中层理论并不排斥宏观经典理论的思想观点和理论建构策略，而是指出宏观理论因普遍化、抽象化所产生的理想化和空洞化的弊端，开辟被宏观理论所忽视的具体领域和研究方向，增强理论研究的应用性、适应性和指导性。而实现这一理论设想的策略则是，通过区分宏观理论问题和微观现实问题，建立针对经验调查的中层理论构想和假设，并使这些构想和假设能够在具体的经验调查中得到证实。因此，中层理论实际上是对宏观经典理论研究工作的延伸和补充，它并不刻意寻求对重大社会问题的终极解决途径和理论解说，而是在有限的范围内通过实证的方法寻求可以解决现实问题的理论途径和方案。[20]
中国的理论界在对政治改革问题的理论研究中一直处于徘徊不前的尴尬境地，政治改革研究在理论指导上长期局限在似是而非的宏大理论叙事层面而不能自拔，在经验性研究上又缺乏足够的理论指导，因此存在着宏大理论阐释和就事论事个案分析的两极分化。宏大理论阐释的那种评古论今不着边际的演绎和归纳，就事论事个案分析的那种缺乏理论想象力和反思的琐碎，体现出中国理论界在中国政治改革研究方面的理论贫乏。在宏大理论阐释方面东拼西凑的借鉴，以及在个案分析方面缺乏理论指导的盲目和离散，使得相关研究无法进行有意义的知识积累和理论认识的提升。因此，墨顿的中层理论构想和设计对中国政治改革的理论研究和方法论探讨具有重要的理论指导意义。
可以认为，中国政治改革研究应该有宏观理论研究的指导，政治发展与政治变迁理论也确实为中国政治改革提供了可供借鉴的一些一般性概念、理论假设和研究框架。经济发展所带来的社会结构变化（如社会阶级和阶层的分化和重组）、国家-社会关系的演变、社会基本价值的转变（如社会精英与大众政治意识和观念的变化）都可能成为某种外在原因，成为对政治改革产生影响和推动的力量。但是，当我们运用这些理论分析中国政治改革的实践活动时，其相关概念和推论都只能是有待检验的理论假设，而不能当作既定事实的根据。而且，政治发展和政治变迁理论所推论的许多因果关系仍然过于宏观和一般化，无法回答更加深入的具体问题。例如，中国高速的经济发展和社会结构变化是通过什么样的方式和途径来影响政治改革的进程，哪些因素和条件决定着政治改革目标和内容的选择以及形式和方法的运用，又是哪些原因使中国政治改革表现出某些不同的特点。这些问题光靠政治发展和政治变迁的宏观理论假设和解释是无法给与具体回答的。
因此，当我们涉及中国政治改革具体问题的研究和寻找理论解释的时候，必然需要建立针对这些具体问题所设立的较为具体的分析理论。这种理论应该对所关注的具体问题的研究具有理论指导意义，同时又能对宏观理论所提出的某些基本假设给与解释和补充。这种理论不应该是包罗万象的。那种把所有相关的因素变量同等地纳入分析框架只能是徒劳无益的，无助于理清各种变量之间可能存在的因果关系。因此，这种理论必须是一种有限的理论，其观察的对象应该是具体存在的事实，而不是理论推论的假定，其论据应该是以已有的事实为依据，而不是在观念上的预期，其理论假设应该是建立在有限的彼此相关的事实基础之上，而不是平分秋色的无所不包的事实罗列之上。
如果我们围绕中国政治改革的特征来考察20多年来政治变迁的过程，我们就有可能建立一个较为具有针对性的分析理论。首先，我们可以从政治变迁的方式入手来建构我们的分析理论。政治变迁可以分为政治改革和政治革命两种截然不同的方式。政治改革作为政治变迁的一种方式，与政治革命的方式有着本质上的不同。政治革命以大规模的社会政治动员为手段，通过彻底改变现有的权威体制，对现有政治制度以及政治体制进行颠覆性的变革，并伴随着大规模的政治精英的转换。因此，政治革命是一种剧烈的政治活动，涉及的是政治领域中的高烈度层面的政治冲突。由于政治革命的这些特点，考察和分析政治革命所运用的理论和分析框架将更倾向于政治冲突的层面。政治学对政治革命的考察分析往往更多地关注于革命形成的原因，如社会阶级之间的冲突，以及代表这些阶级的不同政治力量之间的权力争夺、党派斗争和意识形态的斗争。在这里，社会冲突理论、阶级分析理论、社会-国家（对立）关系理论和革命理论成为主要的理论分析工具。政治改革则涉及的是政治领域中低度冲突层面的政治活动，它主要涉及的是现有的政治制度框架下对政治运行体制和权力结构进行调整和有限的变革，其主要手段是通过现有的权威体制制定改革政策，并主要是通过现有的政治与行政体制来推行改革政策的实施，以达到政治改革的目的。
从这一基本认识出发，政治改革可以被看作是一个政策过程，即政治权威在特定的政治环境和政治体系中，按照特定的规则选择和制定政策，并赋予实施的过程。按照伊斯顿的政治系统理论，只要政治系统能够不断地制定出权威性的决定并赋予实施，政治系统就会持续。在这里，维持某种程度的政治秩序和政治稳定是问题的出发点，而政治过程的主要内容则是一个政策选择、制定与实施的政策过程。在这一过程中，来自社会不同阶层和利益群体的要求和压力、政治领导人的政治价值观、官僚政治以及社会经济结构变化因素等无疑会对政策选择、制定和实施产生影响，但是这些因素只有在围绕着制定权威性政策的层面上加以考虑才有意义。因此，政治改革的分析理论应该是政策取向的，这个理论的核心就是政策过程。
对政策过程的研究无疑为我们建构政治改革的分析理论提供了新的途径。政策过程研究并不是新的领域。西方政治科学早在半个世纪前就已经开始注重政策过程的研究，其相关研究大多是基于对本土稳定的政治系统运行的探讨。戴维?伊斯顿的政治系统理论模式曾对政策过程研究的发展起过重要的影响。他认为，政治系统是由政治行动者的规律性互动构成的，这些行动者的任务是为社会进行“价值的权威性分配”。政治系统所处的环境对政治系统不断提出需求和给与不同的支持，政治系统根据其运行规则把这些需求和支持转换为公共政策形式，然后政策实施所产生的结果反馈给环境，并影响今后对政治系统的投入。[21]由此可见，伊斯顿的政治系统模式可以被看作是政策过程的一个初步模式。
从上个世纪70年代开始，西方政治学和公共行政学日益重视对公共政策的研究，越来越多的政治科学家、行政学家将其研究集中在公共政策的规划、制定和执行过程中来。在政治科学领域，公共政策过程的研究已经成为支柱研究领域之一。公共政策的经验性研究坚持较为传统的描述性和记述性的分析方法，从宏观和微观两个层次分析和探讨公共政策的制定和发展过程。以宏观理论模式为基础的政策过程研究注重政策或政策领域的长期发展与变化，政治思潮、社会观念、政府组织和社会制度等对公共政策发展变化的影响，以及公共政策对社会发展变化的影响。以微观理论模式为基础的政策过程研究则侧重于政策过程中单个的行动者的行为分析，试图从这些对公共政策过程的全面细致的观察中归纳出政治精英、利益团体和官僚机构的行为模式，以及这些行为模式的制度和文化原因。[22]
此外，比较政策将研究的领域扩展到了跨文化的研究方面，其研究包括对某些特定国家（如欧美国家）之间的比较，不同国别之间实质性政策（如保健政策、税收政策、教育政策、住房政策和环保政策等）内容的比较以及公共政策过程比较。早年公共政策比较研究由社会学和经济学的发展理论所主导，主要研究和探讨在经济发展和社会现代化一般过程中，国家是如何作出政策反应的。这种发展理论认为，随着各国从农业社会进入工业社会进而进入发达的现代化社会，每一个国家都要经历同样的发展阶段，而在同一发展阶段各国政府所作的政策反应是相同的。在这种理论指导下，一些学者试图通过比较政策的研究来检验社会和经济发展的一般性理论。进入70年代以后，这种理论越来越受到人们的批评，因为人们发现各国政府在同一政策问题上所作的不同反应与它们所处的经济社会发展阶段并不一定相关（如欧洲大陆国家和英、美国家在社会福利政策上的差异）。对发展理论模式的批判促进了比较政策研究方法的多样化。一些学者试图证明不同历史经验和文化积淀所形成的不同文化价值对公共政策制定和执行的影响。也有学者重新从历史-制度的角度研究不同国家的政策过程，把人的行为或组织的行为放在特定历史环境和特定制度安排中进行考察。比较研究的发展和多样化使得公共政策研究突破了美国主流学派（多元主义学派）对该领域的垄断，新协作主义（neo-corporatism）、新制度主义、政策网络分析和社会选择理论等新的理论和方法已经在政策过程研究中产生影响。
由此可见，以政策研究为取向的学术探讨已经涉及政治学、行政学乃至社会学等诸多领域。这些研究所产生的理论和实证的成果，其中包括众多的基本概念、对变量关系的假设、理论分析框架、研究途径和方法等，为我们构建政治改革的分析理论和途径提供了理论建构的许多素材。但关键的问题是，如何从这些理论素材中提炼出我们需要的成分，构建可以用来指导政治改革研究的理论。政策过程理论构建的首要任务是确定研究的价值标准，这些价值标准将决定政策过程研究的范畴和方法，决定我们应该将哪些变量纳入考虑的范围和采用哪些分析手段。其次是针对所要观察的事实提出基本问题，根据基本问题寻找相关的变量，然后通过事实的分析找出变量之间的因果关系，找出不同因果关系中间的逻辑顺序。
20多年来中国政治改革的实践所体现的一个重要特征是它的持续性和渐进性。[23]如果我们从这一持续性渐进特征来考察中国的政治改革，考察这种持续性渐进政治改革的成因，以及它以什么途径不同程度地改变了中国原有的政治体制的构成和运行方式，这将有助于我们对中国政治改革的许多具体问题进行更加深入的了解。因此，对中国政治改革政策过程研究的范畴首先应该确定在政治过程的领域，涉及的将是改革政策是以什么样的既定方式和什么样的现实考量标准被选择、制定和实施，而不应该是首先从社会基本价值目标出发来进行政策设计。只有当我们对现实的事实和经验有了比较深入的了解和研究，基于社会基本价值目标的政策设计才有坚实的事实基础。与此相适应，在方法论上则应该首先确定在经验性解释的实证研究方面，而不是规范价值的陈述和强调方面。经验性解释的实证研究一般是对既定事实的研究，即将政治改革当作一个既定事实，并从此出发对所发生的事实进行有目的的分析。它将有助于我们摆脱由于对某种主观价值目标和价值要求的期盼可能对基本事实分析的困扰，有助于我们对政治改革的实践和经验及其规律进行尽可能客观的了解。
四、政策过程理论的框架
政策过程如果可以成为一种分析中国政治改革的中层理论的话，它应该包括如下的研究内容。其一，它需要探讨改革政策是在一种什么样的政治环境和体制下被制定和实施的。其二，它需要探讨对改革政策的制定和实施产生影响的重要变量有哪些，这些变量（如社会经济条件、各种政治组织和机构、各种社会群体、政治领导人等）中哪些变量是起决定性作用的。其三，它需要探讨那些对改革政策制定起决定性作用的群体、组织或个人的政策偏好，他们在政策选择中所依据的标准和条件。在这里，政策过程的概念不同于政策分析中的政策制定程序的概念，它应该从围绕政策制定和实施的政治过程来界定。
政治环境和政治体制是制约和规范政策制定和实施的重要因素。政治环境的状态决定着政治体制可能感受到的政治压力或者政治支持的程度，而政治体制的特征则基本上决定着政策过程参与群体和个人在政策制定中可能扮演的角色和发挥的作用。政治环境的差异将在很大程度上影响政策选择时政策优先考虑事项的顺序和基调，而政治体制特征的结构性差别则决定着政策过程参与群体和个人在政策制定和实施中权力关系的差别。例如，当政治环境有利于某项政治改革的时候，相关改革政策的制定和推行就会更容易，反之，相关政策就会被暂时搁置。如果政治环境由于某项政策的实施而恶化，产生了政治的不稳定，政治改革不但会暂时停止，已有的政策也会被调整甚至停止实施。权威主义政治体制将使得政策制定的权力更多地集中于国家权威机构，社会团体的参与和影响力就会很弱。另外，人格化权威政治结构和政治体制的弱制度化将使政治领导人有更大的决策自主权，而官僚群体对政治组织的依附性将大大削弱他们在政治改革中利益受损时的抵制能力。[24]政策过程理论对政治环境和政治体制特征的考察应该是动态的。尤其是对政治体制的考察，不但要阐明政治体制结构的基本特质以及对政治过程的作用，而且也要考察其在政治改革过程中所发生的变化。
政治改革过程中到底有哪些重要的变量因素是重要的，需要加以考察分析？亨廷顿在概括政治变迁研究途径时曾经提出的分析框架和相关变量值得我们参考。他认为研究政治变迁可以从政治系统中不同组成部分之间的变量关系着手。政治系统各种组成部分可以概括为五种类型。第一，政治文化部分，即与政治有关的并且在社会大众中占主导地位的价值、态度、取向和信仰。第二，政治结构部分，即有形的政治组织，如政党、立法机关、行政机关和官僚层，这些政治组织制定权威性的决定并将其赋诸于实施。第三，社会群体部分，即正式的和非正式的社会和经济群体，他们以一定方式参与政治，向政治机构提出要求。第四，政治领导层部分，即政治机构中的个人和集团，他们在确定价值观念和取向方面比其他人有更大的影响力，在政策选择和制定中起着重要的作用。第五，政策部分，即通过政治活动制定和实施政治决定，其目的就是有意识的影响社会内部利益和惩罚的分配。政治变迁必然要涉及到这五个方面的变化。而在通常的情况下，这些组成部分发生变化的速度是有差别的，并彼此产生影响，形成不同特点的政治变迁的形式和结果。因此，他建议人们应该注意研究这些组成部分变化之间的关系，如占支配地位的价值观念变化与结构演化之间的关系，领导人更替与政策变化之间的关系，以及社会群体政治参与的变化与结构变化之间的关系。[25]
亨廷顿所归纳的这五个变量为我们研究政策过程提供了可以借鉴的分析途径，但他只是罗列了这些变量和研究变量关系的可能性，并没有进一步阐述这五个方面的变量相互之间的关系是按照什么样的逻辑互为因果的。其实，这五个方面的变量都与政策过程有关，也可以被看作是政策过程中的最基本的变量。政策过程实际上是人们围绕特定政策诉求所进行的一系列政治活动。这种政治过程也是各种政治变量之间不断进行互动的过程，其互动过程又是在一定的政治体制条件下，按照一定的政治规则进行的。在这里，政治体制是进行政治互动的前提条件，改革政策的制定和实施是政治互动的结果。改革政策会在不同的程度上改变既定的政治体制，改变了的政治体制将成为下一轮政治互动的前提条件。因此，当我们确定了改革的基本政治变量之后，还必须探讨政治体制的基本状况，探讨政治组织、社会群体和政治领导层等其他变量是以什么方式和途径参与政治决策，它们在政策选择中所扮演的角色，所产生的影响，以及是谁在起着决定性的作用。
在政策过程中，政策选择主体的行为不仅仅受政治体制的制约，而且也受其政治需求和价值观的支配，这种政治需求和价值观之间往往有着密切的联系。正如詹姆斯?安德森所认为的那样，决策者进行政策选择时虽然会受到诸如社会经济条件、政治压力、制度的程序以及时空限制等因素的作用影响，但决策者本人的价值观和需求对政策选择的作用是不可忽视的。这些价值可以归纳为五种类型。其一，政治价值，即决策者在评价政策方案时所采取的政治标准。对政策决策者来说，“政策被看作是发展和实现政党和利益团体目标的手段，政治上有利构成了此种政策决策的基础。”其二，组织价值，即决策者在政策制定中对其所属组织机构的利益和目标的考虑，这种组织价值具体体现为追求本组织（如官僚机构）的生存，发展和扩大本组织的计划和行动，以及维护本组织的权力和特权等。其三，个人价值，即决策者在保护和发展个人的政治声望和历史地位，以及其他利益时所遵循的价值标准。其四，政策价值。政治决策者不但受政治、组织、个人利益价值标准的影响，它们还可能会根据自己对公共利益和政策合理性的认识来确定政策的选择。其五，意识形态价值，即主流社会和国家权威所确定的一整套逻辑上相联系的价值观和信念，它是政治权威衡量政策行动合理化和合法化的重要手段和标准。[26]
安德森对于影响政策决策价值类型的分类为我们提供了具有借鉴意义的政策取向或偏好的五种价值基础，尤其是意识形态价值对我们分析中国政治改革政策选择具有启示的意义。安德森的意识形态价值的概念比亨廷顿的政治文化概念在分析政治改革政策过程中更具有可确定性。政治文化作为社会大众基于经验所形成的对政治权威、政治权力和政府角色等的态度以及相关的价值和信仰，它所表达的是社会群体政治行为所处的主观环境。[27]政治文化在什么程度上和以什么方式对政策过程产生作用是很难确定的。阿尔蒙德和维巴曾经试图通过社会问卷的方式和文化分类的理论模式来说明政治文化如何决定民主政治体制的形式，但其结论一直受到人们的质疑。伊斯顿自始至终批评政治文化的概念的含糊性和不确定性，坚持用价值的概念而不是文化的概念作为政治分析的基本概念是有一定道理的。在政策过程分析中，意识形态的概念具有更大的确定性和可观察性。在多数情况下，权威体制中的意识形态是由政治权威来确立和修正的，它作为政策和政治行为的合理性合法性标准不但具有更明确的强制性，而且一旦主体意识形态发生修正或更改，往往对政策选择产生明显的作用，因此具有分析上的可观察性。例如中国领导层在1978年底对以阶级斗争为纲意识形态体系的修正，为随后推行改革开放政策奠定了合理性的价值基础就是一个很好的例证。
然而，安德森对政策价值取向的分类也仅仅是采取了罗列的方式，并没有进一步分析它们之间是一种什么样的逻辑关系。应该指出的是，这些价值取向在许多情况下可能是相互矛盾的，例如政治价值与政策价值或意识形态之间的矛盾，意识形态与政策价值之间的矛盾，组织价值与其他价值之间的矛盾等等。当这些矛盾产生时，在什么样的条件下一种价值将会占有主导的地位，并能够对其他价值进行修正或限制。具体讲，在什么条件下政治价值（如政党的生存发展）将促使既定意识形态发生变化或部分改变，又是在什么条件下它能够对组织价值（如官僚机构的部门利益）的作用产生制约。这些问题在改革政策过程分析中需要进一步深入探讨。
当我们考察分析政策选择过程时，不仅要考察分析决策者的政策取向和价值观，而且还有必要分析政策选择中的不确定因素。假定政策决定者能够按照其政策取向和价值标准来选择政策方案，但他同时仍然会面临政策结果可能存在不确定性的问题。决策者总是希望政策能够按照预期的结果被实现，但是，政策方案是建立在预测和经验的基础之上的，在政策实施的过程中仍然会有许多无法预知的因素影响到政策的实际结果。当经验和预测能力不足的情况下，决策者必须认真考虑一旦政策失败可能产生的后果。这种考虑对改革者来说是非常重要的，因为政治改革政策的失败尤其会带来政治上的严重后果。因此，决策者将面临政策选择如何应付政策失败的问题，这将使得理性的决策者必须根据已有的条件，选择合适的政策策略，以求减少政策结果的不确定性，保证改革政策基本目标的实现。这种针对政策结果不确定性所采取的策略手段将决定改革政策会采取什么样的方式、步骤，以及决定政策的内容和时间表。而某种策略的重复使用将会使政策方式、步骤以及内容和时间表的选择形成某种定式，最后将形成政治改革的某种特点。
到此为止，我们已经基本可以对政策过程理论分析框架进行总结了。首先，我们可以假定中国政治改革是在现有的基本政治制度条件下对权力结构和政治体制所进行的改革，它是在维持基本政治制度稳定的基础上对政治权力和政府运行体制所进行的调整、改进和职能转换。因此，政治改革可以看作是一个政策过程，是一个通过政策的选择、制定和实施，实现对现有政治权力关系和政府体制的职能进行有目的的转变的过程。随着政治改革的不断深入，基本政治制度中的某些原则和部分可能会有不同程度的修改和变更，但其出发点仍然是以维持稳定而不是实行颠覆为改革的基本目标的。
当我们将理论的视角放在政策过程分析的层面之后，影响政策选择、制定和实施的各种变量和变量之间的关系将成为我们关注的焦点。由于我们将政策过程作为分析的主线，其关键变量的选择主要根据它们与政策过程的相关性程度而定，依照这一标准，我们将与政治改革政策过程密切相关的五个变量作为主要的考察对象，它们包括意识形态、政治领导层、政治运行体制中的各种组织机构、社会群体和政策。同时我们假设，这些变量之间的关系和它们对政策过程产生影响和作用的程度是由政治体制中的权力关系所决定的，这种权力关系决定不同的变量以什么样的渠道和参与程度来影响政策选择、政策制定和政策实施。根据这一假设，可以进一步探讨的问题有以下几个方面。其一，在现有政治体制下，意识形态对改革政策的合理性和合法性的作用，以及在什么条件下意识形态本身会发生变化。其二，在权威体制下政治领导层在政治改革政策的选择和制定中扮演的角色，以及政治领导层的政策取向、偏好和价值标准对政策选择和政策策略的影响。其三，官僚机构和组织的政策偏好和价值标准对改革政策制定和实施的影响，这些机构和组织的特质（如制度化程度和适应变化的能力）对政治改革政策选择的影响。其四，社会群体在现有政治体制下对政策过程可能的参与方式和程度。其五，决定政治改革政策的内容、步骤和实施时间表的重要因素。
以上政策过程分析框架还可以用来分析中国政治改革中的某些具体理论问题。基于中国政治改革的持续性、渐进性的基本事实，需要从理论上回答的问题有：为什么中国的政治改革是渐进的而不是激进的？为什么这一改革能够长期持续？这种渐进改革能够在多大的程度上实现现行政治运行体制的平稳变革？以及这种变革是否遵循着某种逻辑？针对其中的某些问题，我们可以假设，中国政治改革的持续性是由中国政治领导层确定的政策目标和采取的政策策略所决定的，政治改革是一个不断进行政策选择的持续过程，其渐进性特征与政策选择所依据的制度和体制的具体条件相关。运用以上政策过程的理论框架对这些假设进行实证性检验将可以得出有意义的新的结论，这将与传统的宏大理论分析的结论形成有意义的对照。
概括而言，政策过程作为研究中国政治改革的一种中层理论，是为政治改革经验性研究提供具体理论指导的实证性理论。与政治发展的宏观理论想比较，政策过程理论是有限理论，它主要是围绕着政治改革的政策选择、政策制定和政策实施方面的相关问题展开的理论假设和实证检验。它并不涉及主观的社会基本价值目标的探讨，不是从主观规范价值判断出发评价政治改革实践的对与错，而是试图对中国政治改革的基本特征和方式方法进行理论性解释。同时，政策过程理论分析并不完全排除价值选择，这一理论的构建其实是以如何才能维持政策过程平稳运行为基本价值原则的，并围绕这一价值建立相关的概念和命题。政策过程理论承认价值目标，并试图分析最大限度实现既定目标的必要条件。从这个意义上讲，政策过程理论既是描述性的又是规范性的。需要指出的是，这种规范性不同于传统的政治伦理理论，因为传统政治伦理理论“充其量不过是试图证明所选择的伦理立场是正确的，它并不想对行为作出任何解释”。[28]具体讲，虽然中国政治改革过程中政治民主和科学决策成为政治领导层和学术界反复阐述和讨论的话题，但政策过程理论并不把政治民主或政策科学作为理论建构的基本价值原则，而是把它们当作可观察的事实纳入描述性分析之中。这种选择与作者的政治立场无关，而是从理论构建的一致性考虑的。正如伊斯顿多年前就曾经指出的那样，民主政治作为人们所偏爱的一种政治系统，已经成为了人们争喋不休、乐此不疲的一种政治伦理的中心话题。[29]直到现在，围绕民主政治的立场之争依然存在。政策科学在半个世纪前提出来以后，所引发的理性主义和渐进主义的争论虽然已经平息，但理性主义即理想主义和渐进主义即保守主义的立场对立仍然存在。因此，将这些富有争议和无法准确界定的价值作为理论的价值出发点，这本身就与政策过程理论的实证性目标不一致。当然，政治改革的研究领域应该涵盖多层面的理论问题和价值选择，其中也包括社会基本价值目标实现的问题、政策设计科学性的问题以及政策选择的伦理问题。但是这些不同领域的问题不应该混为一谈，混淆这些问题的边界只会带来理论分析上的混乱，对既定价值于事无补。此外，对社会基本价值目标的探讨和政策设计的科学性追求离开了对现实政治的如实了解，也只会使这种目标和设计脱离实际，成为一种好看而无法实现的空中楼阁。
注释：
[1]理论诠释主义者不但寻求对事实的精确概括和解释，而且还要寻求解答与社会观念相关的那些有目的的行动的理由。为此目的，理论诠释首先需要建立一种可以直接进行评估的规范标准，然后在这些规范标准与一般因果理论之间建立联系，最大可能地解释某一特殊社会的实践行动与其他社会的实践和传统之间存在的连贯性和可理解性。见Harryeckstein，“CaseStudyandpoliticalScience”，inFredi.Greensteinandnelsonw.polsby，eds.:HandbookofpoliticalScience，vol.1，politicalscience:Scopeandtheory，Reading，mass.addison-wesley，1975，p.81;andDonaldmoon，“thepoliticalinquiry:aSynthesisofopposedperspectives.”同上，p.173.
[2]例如，利普塞特在他的《政治人》一书中认为，社会现代化与政治民主密不可分，彼此相辅相成。国家一旦达到更高的识字率，形成更强的社会流动，具有更多的广播和电视，就会加速民主的进程，见《政治人》，商务印书馆，1993年，第33-40页；希尔斯则认为，历史发展或演进就是通往现代性，就是通往民主，新兴国家的民主必须建立在人人平等之上，…走向现代性就是走向科学性，…现代性就是西方化，见edwardShils，politicalDevelopmentinthenewStates，paris:mouton，1966，pp.8-10.
[3]Lucianpye，“introduction:politicalCultureandpoliticalDevelopment.”inLucianpyeandSidneyVerba，edspoliticalCultureandpoliticalDevelopment.princetonUniversitypress，1965，pp.3-26.
[4]marvinolsen，“multivariateanalysisofnationalpoliticalDevelopment，”americanSociologicalReview，Vol.33，no.5.october1968，703-704.
[5]alfredDiamant，“politicalDevelopment:approachestotheoryandStrategy”，inJohnmontgomeryandwilliamSiffin(eds.，)approachestoDevelopment:politics，administration，andChange，n.Y.mcGraw-HillBookCompany，1966，pp.108-120;LeonardBinder，“nationalintegrationandpoliticalDevelopment”，americanpoliticalScienceReview，Vol.LVii，Sep.1964，pp.622-631.
[6]Howardwiarda，“theethoncentrismofSocialSciences:implicationsforResearchandpolicy，”Reviewofpolitics，no.43，april1981，pp.163-197.
[7]a.H.Somjee，parallelsandactualsofpoliticalDevelopment，London:macmilliam，1986.
[8]S.n.eisenstadt，“post-traditionalSocietiesandtheContinuityandReconstruction，”Daedalus，102(winter1973，pp.1-27.
[9]例如，印度学者梅塔提出的整合式多元主义理论就是针对印度本土发展模式的一种轮廓清晰和意义深远的阐释，见VrajendaRajmehta，Beyondmarxism:towardsanalternativeperspective，newDelhi:manoharpublications，1978.
[10]SusanneJ.Bohenheier，theideologyofDevelopmentalism:theamericanparadigm-SurrogateforLatinamericanStudies，BeverlyHills，Ca:Sagepublication，1971;teresaHayter，aidasimperialism，Baltimore，mD:penguin，1971;RonaldH.Chicote，theoriesofComparativepolitics;theSearchforaparadigm，Boulder，Co:westviewpress，1981.
[11]wiarda，“ethnocentrismofSocialScience，”见前引。
[12]相关研究见[美]C.戴约等，《东亚模式的启示：亚洲四小龙政治经济发展研究》，王浦劬译，中国广播电视出版社，1992年版；徐湘林：“论东亚发展模式及其内在原因”，《现代化进程中的政治与行政》北京大学出版社，1998，上册，第144-162页。
[13]tonySmith，“theDependencyapproach，”inHowardJ.wiarda，ed.newDirectionsinComparativepolitics，westviewpress，1991，p.125.
[14]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社，1999年，第二章。
[15]同上，第16-17页。
[16]Gabrielalmond，politicalDevelopment，Boston:LittleBrownandCompany，1970，pp.166-168.
[17]nicholasBerry，politicalConfigurations，ananalysisofthepoliticalSysteminSociety，GoodyearpublishingCompany，inc.，1972，p.49.
[18]亨廷顿，《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活、读书、新知三联书店，1989年版，第7页。
[19]徐湘林：“政策科学的理论困境与本土化”，《21世纪：人文与社会》（首届：“北大论坛”论文集），北京大学出版社，2002年版。
[20]墨顿对中层理论的论述，见RobertKingmerton，“onSociologicaltheoriesofthemiddleRange，“inonSocialStructureandScience，editedandintroducedbypiotrSztompka，theUniversityofChicagopress，1996.另见，J.H.特耐，《社会学理论的结构》（上），邱泽奇等译，华夏出版社，2001，第23页。
[21]Davideaston，aFrameworkforpoliticalanalysis，englewoodCliffs，n.J.:prentices-Hall，1965，p.110.
[22]对政策过程研究成果的评述，见大岳秀夫：《政策过程》，经济日报出版社1992年版。
[23]徐湘林，“以政治稳定为基础的中国渐进政治改革”，《战略与管理》，2000年，第5期，第16-26页。
[24]徐湘林，“毛后时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起”，《战略与管理》，2001年，第6期。
[25]亨廷顿，“导致变化的变化：现代化、发展和政治”，西里尔?布来克主编，《比较现代化》，上海以文出版社，1996，第82-83页。
[26]詹姆斯·安德森，《公共决策》，华夏出版社，1990，第19-20页。
[27]西德尼·维巴对政治文化的经典定义是：“由得自经验的信念、表意符号和价值观组成的体系，这个体系规定了政治行为所由发生的主观环境”。它决定着人们如何看待政府的合适角色以及政府应该如何组织的信念、符号、价值观是什么。见LucianpyeandSidneyVerba，ed.politicalCultureandpoliticalDevelopment，princeton，nJ:princetonUniversitypress，1965，p.513.
社会政策论文篇10
[关键词]多源流；危机决策；理论模型
近年来，社会趋于多元化、复杂化，国内外公共危机频繁发生，危机管理受到重视。本文将目光集中在危机管理的核心――危机决策，依靠公共政策分析的多源流理论，试图从多源流角度寻找影响危机决策的溪流，寻求其内在联系、建立变量关系，架构危机决策的信息流模型，并以此前提分析危机决策的内在机制。
一、多源流理论
多源流理论是由美国著名政策科学家和政治学家、密歇根大学政治系教授约翰・金登在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出的。多源流分析的前提――现代工业社会的大多数政策并不是单由政府组织和计划的，而是由公共政策的子系统来完成，这个子系统是由公共组织、私人组织甚至个人组织的多元集合。公共问题登上政策议程是问题、政策以及政治三大源流共同作用的结果。
二、多源流危机决策模型的理论假设
（一）适用性分析
1、符合社会现实环境
首先，多源流理论中，政策议程的建立都是在民主政府的前提下完成的。这是多源流理论的前提。当前的多数国家处于民主的环境中，危机决策作为一种政治行为，同样遵守和贯彻民主原则。在极为紧急的情况下，不排除这种情况的存在――民主的程序被略过，决策被迅速制定，以遏制逐渐恶化的态势。
其次，在本文的危机决策模型中，决策主体受到不同利益团体的影响，如大众媒介、公民、危机受害者、政府和其他组织等。在一个现代社会里，利益多元化是一种必然现象，是社会生活中的一种积极因素。本模型的这种利益多元化、权力分散化的格局更符合现代网络状社会的发展特点。
2、符合多源流理论特征
多源流理论模型具有目标模糊（problematicpreferences）、流动性参与（fluidparticipation）等特征。目标模糊意味着目标可以根据即时的情况加以调整。流动性参与是指参与决策人员具有一定程度的流动性。危机具有时间紧迫、复杂多变等特征，因此危机决策也受时间要素和情境要素的影响，决策主体需要根据危机形势的变化对政策方案进行调整，而决策主体也会受到各方利益的影响，参与决策的人员有可能变更。
（二）理论假设
本文危机决策的过程看作是民主社会中一个政策制定的过程。本文将以危机决策的制定为中心，构建一种由三股源流所影响的框架模型，探讨各个源流的影响因子，分析内在的运作机理，总结对危机决策的作用与意义。
然而，危机是千变万化的，不存在涵盖现实社会中的各种危机的普适模型。危机的紧迫性决定了影响决策的各个要素在“政治系统的黑箱”中停留的时间很短暂，对政策的影响力也各不相同，有时决策的制定会忽视甚至牺牲危机中某些利益相关方。同时也可能会出现上文提到的危机决策被期望迅速制定的情况。因此本文仅做过程分析，而不讨论决策质量的优劣。
三、多源流视域中危机决策框架分析
危机是偶发的，大多数情况下社会以常态的形式存在，社会的经济发展水平、政治制度、文化信仰等都会对社会中的人思维方式、行为模式产生重大影响。因此不论何种危机形式，不论危机决策者如何制定政策，这些社会背景总会对政策的制定产生内在的影响与作用。
（一）问题流
危机决策的问题流是指需要政府进行决策并采取行动来解决的事件。问题流的来源主要是危机，危机的发生可能是突发性事件，例如自然灾难、国际冲突、技术灾难等；也可能是政府关注的某些指标的重大变化使问题被凸显出来，例如当国家经济发展不均衡，基尼系数超过0.4时就表明此国的贫富差距已经达到一种警戒状态。
（二）政策流
政策流是指危机决策讨论、产生、形成的过程。这个过程大多是在“政策共同体”中发生的。这里所说的“政策共同体”由某一特定领域中的专业人员组成，成员会包含高层领导者、危机预测人员、信息采集人员、政策分析人员、数据评估人员等。领导者创造一种小组成员平等发言的环境，确保所有相关的信息和见解都能提交考虑，并且在作出决定之前，有效的辩论和表达得以实现。[1]然而危机的特征给这一程序的可行性设置了障碍，在危机的严重阶段，陡然的速度使得集体很难采取这样高度程序化、深思熟虑而又耗时的集体评议模式。[2]但是在政策产生的过程中，共同体仍然要考虑决策的技术可行性、价值一致性、公众接受度等要素，这直接影响到危机决策的后执行阶段。
（三）政治流
政治流是指对危机决策产生影响的政治过程，主要由民族情绪、公共舆论、利益团体、官僚政治、意识形态等因素构成。政策流主要分布在危机决策的政府内部参与者中，而政治流主要发生在危机决策的政府外部参与者中。危机发生后，国民情绪、公共舆论、利益团体等可以让某些民众期待的应对措施登上决策议程，甚至可以居于议程的显著位置。而官僚政治的存在主要关系到危机决策的协调，有些组织在危机中明显的不愿意同其他组织协作，政治流中的各种力量在寻求平衡的过程中通过政治的艺术――妥协和讨价来完成。[3]
（四）干涉变量
干涉变量指的影响危机决策的方法手段。干涉变量来源于行为学家杜布林冲突的系统分析模型，他认为冲突包括三个要素：即输入p干涉变量和输出。输入部分是指冲突的根源；输出部分是指冲突的结果；干涉变量是指处理冲突的手段。在本模型中，干涉变量包括政策窗口，决策促进者等。问题流、政策流和政治流三股溪流最后在政策窗口汇聚，当政策窗口打开时问题就会被提上政策议程。而政策之窗的开启很大程度上取决于问题源流与政治源流的重大事件。它类似于拉雷・n・格斯顿的触发机制，触发机制就是公共政策的催化剂，这种催化剂的作用取决于三个因素的相互作用：范围、强度和触发时间。[4]危机本身和危机发生后所引发的一系列严重的后果都能促使窗口打开――危机决策被制定出来。
政策促进者就是危机决策的领导者和倡导者。政策促进者不是全能的决策者，而是作为一个能够提供有效的政策制定和协作进程的设计者、促进者和保护者。他（们）必须具有一定的专业素质、有应对压力的能力和果断的精神。
（五）机理分析
①社会的经济发展水平、国家制度结构、社会文化信仰等关乎社会中人的思维意识。这些社会背景影响了人们对事件严重程度，是否构成危机以及危机的类型的认知――问题流；决策是否能在这样的社会环境中执行以及决策与公众文化信仰的价值一致性和接受度――政策流；危机发生后民族情绪、公共舆论会向哪个方向发展――政治流。社会背景对三股源流的影响是潜移默化的，图中用虚线表示。
②一旦危机经问题流确定下来，就会进入到政策讨论和产生阶段。
③危机决策的制定需要考虑政治流中的民族情绪、公共舆论、利益团体、官僚政治、意识形态等要素。
④紧急情况下，危机决策可能会跳过政策流与政治流直接进入政策窗口，由政策促进者做出决策。
⑤危机决策经三股源流汇集进入干涉变量。
⑥干涉变量促进了危机决策的建立。
⑦三股源流可能不经过干涉变量，不需要其促进直接能够建立危机决策。
⑧危机政策建立后，可能会出现危机并未终结的情况和新危机产生的情况，此时将重新进入问题流，进行政策的建立过程。
图3-1：多源流危机决策模型图
本模型是闭合回路，从问题流出发，存在多种路径到达政策建立。第一，问题流经由②进入政策流，再经由③进入政治流，三股源流集聚经过⑤汇合入干涉变量，经由⑥到达政策建立。第二，问题流经由②进入政策流，再经由③进入政治流，三股源流不经过干涉变量，不需要其促进直接由⑦建立危机决策。第三，从问题流经④进入干涉变量，跳过政策流与政治流直接进入政策窗口，由政策促进者做出决策。
四、结论
本文将危机决策看作一种政策制定的过程，试图建立一种模型分析危机决策的影响要素和内在机制。此模型的建立参照了约翰・金登教授的多源流理论，将影响政策建立的三股源流与危机决策结合起来，从政策制定角度分析了在危机中，不同的要素与决策的关系，并用图表将模型中危机决策的路径描绘出来。
本模型不仅可以解释西方国家的危及决策过程，而且对我国的危机决策制定也具有一定的借鉴意义。首先，在对待危机的态度上，政府可以转变传统的观点和做法，不应该将危机压制、遮蔽，而应当将危机视作一种契机积极采取措施，弥补政策的缺失。其次，在危机政策制定过程中，多元的政策参与既有利于群策群力从而保证政策的合理性，同时也有利于政策各方利益的均衡与妥协，保证政策为各方所接受从而提升政策的合法性。
参考文献
[1]George，a.L.andStern，e.K.（2002）“Harnessingconflictinforeignpolicymaking：Fromdevil’stomultipleadvocacy，”presidentialStudiesQuarterly32：484-508.
[2]阿金・伯恩.危机管理政治学――压力之下的公共管理能力[m].赵凤萍，胡杨，樊红敏译.郑州：河南人民出版社，2010：67.