城乡低保一体化篇1
关键词：最低生活保障制度；城乡一体化；底线公平；统筹城乡。
城乡最低生活保障制度一体化是指在同一部法律、法规或规章中对城乡居民的最低生活保障做出统筹规定，国家对城乡居民的最低生活承担同样的国家义务，向不能满足自身或家庭基本生活需求的城乡居民提供最低生活保障[1]。而目前最低生活保障制度普遍存在的城乡二元差别，不仅将处于城市与农村之间的贫困人口排除在外，造成新的不平等，而且增加了行政和管理成本。因此，探索城乡最低生活保障一体化的路径，既有利于贫困群体基本生存权益的保障，也有利于促进最低生活保障制度的可持续发展。
1城乡最低生活保障一体化的必要性。
城乡最低生活保障制度一体化是最低生活保障制度的发展趋势，也是经济社会发展的必然结果。在经济社会统筹城乡发展和户籍制度改革的背景下，实现城乡低保一体化具有现实必要性。
1.1落实科学发展观，实现统筹城乡发展的必然趋势。
统筹城乡发展是落实科学发展观必须坚持的“五个统筹”之一。新的形势下，统筹城乡发展是中国经济与社会全面、协调发展需要解决的首要问题，是从根本上解决“三农”问题的有效途径，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求和重大任务，也是加快城乡一体化进程的重要手段[2]。统筹城乡发展包括经济、社会、规划建设等多个方面的内容：一是统筹城乡发展空间，实现城乡规划布局一体化；二是统筹城乡经济发展，实现产业分工一体化；三是统筹城乡基础设施，实现城乡服务功能一体化；四是统筹城乡社会事业，实现城乡就业、教育、卫生和社会保障一体化；五是统筹城乡两个文明建设，实现城乡社会进步一体化[3]。城乡最低生活保障制度一体化是统筹城乡社会事业，实现社会保障一体化的基础，也是保障城乡贫困群体基本生存权益，解决社会矛盾，实现社会和谐的重要手段。
1.2消除制度性贫困，实现底线公平的必然要求。
底线公平是社会保障的基本理念，最低生活保障制度是实现底线公平的重要制度安排。市场经济条件下，每个人的禀赋和竞争机会事实上是不平等的。因此，在国民收入的初次分配中，不能保证竞争机会的公平，依靠市场机制也就很难达到结果的公平。近年来，中国的贫困差距持续拉大，基尼系数已经超过国际警戒线0.4，接近0.5。贫困差距加大的同时，贫困群体的基本生存权益受到威胁，急需制度的保障。而社会救助制度是与市场经济配套的最后一道防线，是实现社会公平的基本制度安排。最低生活保障制度作为中国社会救助制度的基础和核心，是保障贫困群体基本生活，维护其生存权益的重要手段。但是农村居民不论是在市场竞争机制中还是在社会救助制度安排中都处于不利的地位，与城市居民在生存环境方面还存在很大的差距，形成制度性贫困。城乡低保一体化可以在很大程度上弥补市场分配所不能兼顾的公平性问题，保证全体国民在制度的保障下实现基本的平等、公平。
1.3突破低保改革瓶颈，促进低保制度可持续发展的现实需要。
最低生活保障制度从1993年上海首创“城市居民最低生活保障线制度”到2007年农村最低生活保障制度在全国范围的建立，再到各地城乡低保制度“扩面提标”工作的进行，低保制度获得了巨大的发展。作为一项普遍有效的社会政策，城乡低保制度在保障贫困群体最低生活，稳定、持久、有效地解决贫困问题方面发挥了重大作用。但是经过多年发展的低保制度仍然将城市和农村分为两个独立的部分实施，城市居民、农村居民分属两个不同的制度，严格按照户籍管理区别对待。这种城乡分割的低保制度在保障对象、保障标准、保障程序、保障资金等方面存在较大的差异，不仅加剧了城乡差别，而且将处于城市与农村之间的进城务工人员、失地农民、城乡接合部农民排斥在外，造成城乡居民生存权益保障的不公平。在城乡统筹发展和户籍制度改革的背景下，低保制度自身的改革发展受到挑战，城乡低保一体化是弥补城乡低保差距，促进低保制度可持续发展的有效途径。
2城乡最低生活保障一体化的可行性。
城乡低保一体化是统筹城乡发展，解决贫困群体的基本生存需要，消除制度性贫困的重要机制，实现城乡低保制度的衔接已经具备政治、经济和制度基础。
2.1社会政策的支持。
最低生活保障制度是中国社会保障体系中专门针对贫困群体的一项最重要的制度安排，也是社会救助制度的核心项目[4]。实践已经证明低保制度在解决贫困群体的生存危机、遏制贫困规模的持续扩大、维护社会团结和稳定等方面发挥了相当重要的作用，是一项深得民心的社会政策。在新的形势下，党中央提出坚持科学发展，就应该更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。而着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系[5]。城乡低保一体化的发展既适应了统筹城乡发展，保障和改善民生的需要，也具备了社会政策的依据，具有广阔的发展前景。
2.2经济发展的扶助。
中国经济经历了改革开放三十多年的快速发展，已经积累了全面建设小康社会的牢固基础。特别是2009年在世界金融危机的严重冲击下，中国经济从容应对冲击，在世界范围内率先实现经济回升向好，国内生产总值达到33.5万亿元，比上年增长8.7%；财政收入6.85万亿元，增长11.7%，为中国经济社会的全面发展奠定了良好的基础[6]。在经济发展的支持下，社会保障的投入不断增加，在2009年2906亿元的基础上2010年中央财政安排3185亿元，用于社会保障建设，各级政府也在进一步增加社会保障投入。而城乡居民在收入普遍增加的条件下，物质文化生活不断改善，有利于社会力量参与社会救助。城乡低保一体化不仅意味着保障范围的扩大和保障水平的提高，还意味保障资金的大幅增加。在课题组的调查研究中，基层管理人员反映的首要问题是资金问题，经济的快速发展则为实现低保制度的城乡一体化提供了良好的经济条件。
2.3低保制度运行机制的基础。
最低生活保障制度十多年的实践经验为城乡低保一体化提供了制度基础。城市居民低保制度经过发展已经实现了动态管理下的应保尽保，2010年10月保障户数为1136.5万户，保障人数为2303万人；农村低保制度稳步迈进应保尽保，2010年10月保障户数为2459.5万户，保障人数为5106.1万人[7]，保障水平不断提高。城乡低保制度在发展过程中，专门的管理机构已经设置，管理人员基本到位，在市县级民政部门，城乡低保的管理机构和管理人员也已经实现统一。低保管理人员在保障标准的确定、家庭经济状况的调查、低保人员信息数据的管理以及保障资金的发放等方面已经积累了较丰富的经验。随着制度的顺利运行，城乡低保制度逐渐向法制化、规范化和专业化发展。制度运行的实践经验，为城乡低保一体化提供了基础，但仍需要在城乡一体化的框架下实现城乡低保制度的有效衔接，甚至在经济发展到一定程度下的统一。
3城乡最低生活保障一体化的路径。
城乡一体化的最低生活保障制度应该在统一制度，保障城乡居民公平权益的基础上，逐步实现制度管理一体化、资金使用一体化、申领程序一体化、待遇发放一体化。
3.1立法统一制度设计。
城乡低保一体化应该在统一原则的基础上，立法统一制度的设计。目前城市低保的实施依据是1999年国务院的《城市居民最低生活保障条例》，而农村低保依据的是2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这两个文件已经滞后于制度的发展，其中《城市居民最低生活保障条例》的修改已经列入国务院立法计划。因此，应该适应新的发展形势和机遇修改现有法律规范，或者出台新的《最低生活保障法》《社会救助法》等，统一城乡低保制度的设计，建立一体化的最低生活保障制度。在立法的基础上对低保制度的实施原则、保障对象、保障标准确定、申领程序、管理机构、法律责任等进行统一的规定，打破城乡界限，将家庭收入低于最低生活保障标准的所有社会成员纳入低保制度。
3.2搭建社区管理平台。
最低生活保障制度在立法确立城乡统一制度的基础上，具体实施过程中应该建立统一机构进行管理，实现管理的统一化、规范化。城乡低保制度的管理在市县级民政部门基本实现了统一制度、统一人员，差距主要体现在基层，因此低保制度需要搭建社区管理平台。社区是社会的基本单元，加强社会管理的重心在社区，改善民生的依托在社区，维护稳定的根基在社区[8]，社区在低保对象的资格审查、数据信息管理方面有着独特的优势。在社区一级设立社区服务中心作为统一办理城乡低保申请的机构，以公务员或事业编制的形式配备专职工作人员，接受和办理贫困群体的低保申请，对其资格进行初审并协助做好家庭经济状况的调查核实工作。同时通过对社区低保对象信息数据库的管理，加强对低保对象家庭财产、家庭收入和支出、人口状况、致贫原因的监察，做到严格入口畅通出口，实现动态管理……3.3筹建社会化保障基金。
资金是社会救助制度有效运行的核心，如果资金不到位，社会救助就无法发挥应有的作用。城乡低保一体化的有效实现需要设立财政支持为主、社会筹资为辅的最低生活保障资金，实行城乡统筹管理，专款专用。基金主要来自三方面，财政资金、福利收入、社会慈善捐赠资金。实施低保是各级人民政府的重要职责，民政部门应该及时向当地政府汇报有关工作，协调财政部门在预算中合理安排救助资金，并不断加大资金投入。福利公益金是社会公益事业发展资金的重要来源，随着福利筹措资金能力的增强，应该切出一部分用于补贴低保对象救助。此外，社会慈善捐款通过慈善劝募的方式吸纳来自企事业单位和社会成员的捐赠，也是募集低保资金的一种途径。将政府财政投入、福利公益金和社会慈善捐款形成的城乡低保资金实行专户管理、专款专用，逐步达到省级统筹，通过社会化方式解决城乡贫困群体的生活。
3.4标准有别，分步实施。
中国的经济发展水平不高，各地经济发展不平衡，城乡低保制度一步到位的达到统一制度、统一标准，对于经济不发达的地区来说，财政能力难以承受，需要在制度统一的基础上，分步实施。城乡低保的一体化并不是城乡低保制度的完全同一化，体现在救助标准方面，不宜实行一刀切的完全统一标准，而应该在救助标准确定依据和方法统一的条件下，渐进式统一救助标准。否则，一刀切的标准会急剧增加财政负担，影响低保和经济社会的持续健康发展[9]。城乡低保标准的设定，应该首先统一救助标准确定的依据和方法，县级以上地方人民政府按照能够维持当地居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（气）费用确定。救助标准确定方法统一基础上，各地根据经济发展水平和财政能力实行城乡有差别的救助标准，并分别逐步调整提高，最终达到城乡统一。
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城乡低保一体化篇2
在我国社会保障制度当中，最为关键的一项组成部分便是社会救助，其能够使得贫困群体以及其他弱势群体的基本生活、合法权益得到有效保障，对于维护社会安定团结有着至关重要的意义。而在目前我国城乡一体化进程深入推进落实的时代背景下，浙江社会救助体系需要作出相应的调整与变化，以尽可能消除在社会救助方面城乡差别的情况。基于此，本文将简要谈谈浙江城乡一体化社会救助体系构建问题。
二、浙江省目前社会救助情况介绍
早在十四年前，浙江省就已经提出构建城乡一体化社会救助体系。从2003年这一体系正式启动以来，浙江省始终坚持立足于保障群众最低生活，从医疗、教育、养老等各角度开展专项救助，并同时配合其他救助、救济以及社会帮扶工作，从而使得其建设的社会救助体系能够符合本省经济发展要求。而在随后的几年间，浙江省相继出台了包括各项法律法规，用以进一步完善社会救助体系的构建。而在2011年之后，浙江省多次召开有关本省社会救助工作的会议，结合“十二五”“十三五”时期对于社会方面提出的总要求，对现有的相关法律法规进行再次规范与完善，并在《浙江社会救助条例》等相关文件的指导下，浙江省城乡一体化社会救助体系已经基本全面建立并具有较丰富的内涵，同时工作范围也由原来的保障困难群众最低生活扩大至保障边缘家庭最低生活，且救助力度也得到进一步扩大。
三、浙江城乡一体化社会救助体系构建的现存问题
（一）城乡一体化程度不足
目前我国的社会结构当中存在城乡相互分离的情况，而这对于我国社会经济的可持续发展造成了极为不利的影响。因此我国大力提倡推行城市化建设，即实现城乡一体化，虽然浙江省已经积极响应国家号召，致力于推行城乡一体化并在此方面取得了一定的工作成效，但在社会救助体系中其城乡一体化程度仍有待加深。部分城市和农村的低保标准不统一，城镇与农村的配套援助政策存在一定差异性等等。譬如说去年杭州在“养老”工作中已经取得了每一百名老人能够获得3．62张养老床位，并在全国大中城市当中处于遥遥领先的位置，但事实上在部分城乡与地区之间仍然存在养老服务发展不均的问题，而城乡一体化程度不足也成为浙江完善构建社会救助体系当中最大的“拦路虎”。
（二）社会救助理念较传统
在现阶段浙江省仍然保留了传统的社会救助理念，也就是将个人或是家庭收入作为“准入门槛”，凡是平均月收入不超过当地最低生活保障标准的家庭或个人将予以最低保障，而救助金额则参照当期最低工资标准。特别是在《浙江省社会救助条例》当中规定，农村的最低生活保障标准应当不低于所在城市的百分之七十，虽然城乡之间的差距在逐步缩小，但事实上城乡在最低生活保障标准方面仍然存在一定差异。而在此种社会救助理念下，容易使得一部分申请人隐瞒自己真实收入以从政府处获取更多的补助资金，与此同时，也可能出现部分申请人满足于领取补助资金的现实，缺乏通过再就业或是劳动等方式以不断增加自身收入的动力，不仅如此，仍然存在一部分家庭或个人虽然平均月收入略高于当地最低生活保障标准，但由于其缺乏保障而同样存在需要得到救助的情况，而此类“边缘家庭”同样需要划分在社会救助的范畴当中。
（三）社会救助项目不丰富
浙江省目前构建的城乡一体化社会救助体系当中虽然涉及养老、医疗等项目，但实际上，传统的生活救助仍然占据着较大的比重和分量，贫困居民能够拥有最低生活保障仍然是其开展社会救助工作中最为关键的一项内容。比如说在杭州市已经建立了“爱心超市”“衣衣不舍”（爱心衣物捐助）等项目用于帮助贫困居民解决日常生活需要，但在教育、住房等方面的专项救助上其完善程度还有待提高。例如因病致贫、因灾害致贫等家庭、个人及其子女的工作、就业、学习等方面的社会救助力度还相对较小，即使通过发放补助和救济资金，也经常会出现“返贫”的情况。另外，部分社会救助项目需要缴纳一定金额的费用，也在一定情况下影响了城乡居民参与社会救助的积极性，特别是由于大多数社会救助项目无法获取较好的投入产出效益，因此居民很难从中实现真正获益。
（四）资金分配缺乏合理性
浙江省目前的城乡一体化社会救助体系制度比较重视地方责任，譬如由地方政府负责推行实施城乡居民最低生活保障制度，而所有用于落实城乡居民最低生活保障制度的资金统一归为政府的财政预算，而这对于部分财政状况并不十分理想、地方财政收入比较少的地区而言是一个比较沉重的财政负担。该类地区在社会救助工作方面对中央财政资金以及上级拨发的救济补助资金的依赖程度比较高，加之上级拨款下发需要一定的时间、自身财政实力比较弱等因素的影响，使得开展城乡一体化的社会救助工作存在诸多困难，尤其是会在很大程度上对农村贫困居民日常农业生产活动的进行产生不利影响。
四、构建浙江城乡一体化社会救助体系的相关思考
（一）尽快落实城乡一体化
浙江构建城乡一体化社会救助体系当中，最为关键的一环就是尽快落实城乡一体化，进一步消除城乡之间的不平等差距，而这也是我国实现全面建设小康社会，社会经济稳步发展、社会生活和谐、安定、团结的根本前提。因此，浙江省在落实城乡一体化的过程当中需要对各级政府应当承担的责任与义务进行明确强调，在城乡居民的最低生活保障制度方面实行统一标准。但考虑到农业比较受益的增长脚步正在逐渐放缓，农村经济的市场化程度正在逐步加大，城乡之间的差距也越来越明显，而土地对于农民以及贫困家庭也不再具有强大的保障作用，因此推行城乡一体化的社会救助体系显得尤为重要。为此，浙江省需要努力实现城乡居民统一最低生活保障制，如杭州市已将萧山、余杭等进行并轨，城镇与农村居民的最低生活保障标准统一为每人每月588元，其他各项配套援助政策也逐步实现城乡统一推行。在分配社会救助资金方面，需要坚持合理、适度的原则，由中央与浙江省的财政承担主要责任和资金，由各地方财政负责承担次要责任与资金，而根据实际财政情况，县级财政同样需要承担部分社会救助资金。
（二）需加强社会救助意识
加强社会救助意识也是浙江构建城乡一体化社会救助体系的一项关键举措，改变在人们传统观念当中，贫困人口是政府的负担、是社会的包袱这一错误认知，无论是对于政府还是社会而言，救助和保障困难居民始终是其需要承担的应有责任。而在当前我国正处于社会体制转型阶段，这一社会原因也使得部分家庭和个人的收入大幅减少，甚至低于所在地最低生活标准。因此浙江省在进一步加强社会救助意识的过程当中还需要在传统社会救助理念和方式上进行适时改变与创新，将原本以保障救助人员能够拥有最低生活保障标准的工作目标转移至在此基础上，积极为救助人员提供更多劳动和就业的途径，使其能够通过自助自救的方式摆脱当前的贫困情况，成为主流社会中的一员。尤其是在当前互联网和电子商务异常发达的如今，政府可以通过组织救助人员学习计算机与互联网知识，掌握开网店的技能与方式，通过自主创业实现脱贫致富。对于贫困家庭子女，不仅需要继续落实好学费减免、生活费补助等政策，同时还需要积极通过为其提供免费的就业培训、职业介绍等措施，使其能够早日走向工作岗位帮助改变家庭的贫困局面。
（三）应落实农村低保制度
做好广大农村居民的最低生活保障工作也是浙江省开展社会救助当中的一项重要工作内容，因此浙江省需要对农村居民低保对象以及低保标准等进行合理划分，同时进一步完善筹集、管理农村居民最低生活保障资金的方式方法。在此基础上，浙江省需要继续出台和完善有关农村居民最低生活保障制度的相关法律法规以及优惠政策，通过联合社会企业和动员各界人士的力量积极拓宽农民的收入渠道。与此同时，各地方还需要结合自身的实际财政情况，尽可能提高农村居民最低生活保障标准。另外，对农村低保制度的落实情况需要由专项工作组及工作人员进行实时的追踪管理；在现行的农村与城市低保制度当中还需要增加对隐瞒、虚报实际收入骗取低保金等违法违纪行为的处罚措施，以及对通过自身努力不断增加收入并最终不再需要接受社会救助的家庭与个人予以相应的奖励措施，以发挥其榜样力量，鼓励更多的困难和低保群众能够积极自助实现脱贫致富。
（四）推广新型合作医疗制
考虑到农民往往难以承担超出基本医疗范围的医疗服务及相关费用，完全依赖国家承包难度也非常大，因此浙江省需要继续推广新型合作医疗制度，坚持以大病统筹为主，切实解决好因病致贫和返贫等问题。确保省内各城市和地区中，农村始终在体制之内，在大病统筹工作范围当中，并通过配合宣传部等对城乡农民进行大病统筹工作的宣传教育，鼓励其主动参与到大病统筹工作当中，在切实保障城市和农村居民健康状况的同时能够有效帮助其降低大病风险，而这对于推动实现城乡一体化，和落实农村社会保障制度均具有极为重要的意义。
（五）需管理好养老保险金
养老问题一直是人们关注的核心与重点，在这一方面，城乡一体化的社会救助体系需要做好养老保险金的管理工作，政府需要积极成立专门的管理委员会，并连同缴费人、收益人、社会公益组织等共同对养老保险金的发放、管理工作进行监督，以确保养老保险金管理的公平、透明。除此之外，考虑到目前在银行当中，养老保险基金只有极低的增值额，因此省政府等相关部门还需要积极出台运营养老保险基金的相关优惠政策，譬如专门为此成立低风险、收益高的基础设施建设项目或是适当提高补贴利率等从而使得运营基金能够有更加广阔的渠道。
五、结束语
总而言之，做好社会保障工作，构建完善的社会救助体系是落实好城乡一体化，实现“中国梦”的重要前提。在经过十几年的建设历程，浙江省在社会救助体系构建方面取得了突出贡献，但也仍然存在城乡一体化程度不足、社会救助项目丰富性较低等各种问题。因此，在日后，浙江省还需要将工作重点放置在进一步推进城乡一体化上，致力于从教育、医疗、养老等方方面面做好社会救助工作，强化社会救助意识，使得人民群众特别是特殊、困难群众能够过上有保障的生活。
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城乡低保一体化篇3
近几年来，__市坚持统筹城乡，着力推进城乡社会救助工作一体化建设，积极在政策、体制和机制上创新突破，建立了以各项救助制度为重点，以缩小城乡救助差别为核心，以生活救助为主体，以医疗、临时救助为补充，覆盖城乡全体困难居民的一体化社会救助制度。
（一）最低生活保障制度覆盖城乡。1997年和2007年在全市分别建立城市低保和农村低保制度，通过不断完善政策、规范管理、扩面提标，城市低保对象由最初的2238人增加到现在的8万多人，其中城区城市低保标准由最初的120元/月提高到现在的440元/月。农村低保人数由2007年的7.7万人增加到现在的14.5万多人，其中城区农村低保标准由最初的1200元/年提高到现在的2400元/年，基本实现了动态管理下的“全员纳入、应保尽保”，城乡困难群众基本生活得到有效保障。
（二）医疗救助制度日趋完善。为解决困难群众“看病难、看病贵”等问题，我市2005年全面启动了城乡医疗救助工作，不分城市和农村，只要符合救助条件，均可享受救助。经过几年的发展，对所有城乡低保对象先后取消起付线和病种限制，救助比例由原来的20%提高到60%，救助封顶由原来的3000元提高至10000元，建立了资助所有对象参合参保、住院救助、门诊救助、慈善大病关爱救助、临时救助相结合的“五位一体”救助机制，由单一的住院救助发展为住院、门诊、资助参保参合、二次救助、重特大疾病救助等多种方式相结合，由原来的“医前垫付、医后报销”转变为“随来随治、随结随走”的一站式即时结算。各级财政投入逐年增加，医疗救助政策进一步完善，保障水平持续提高，管理服务不断创新，困难群众医疗负担逐步减轻。截至目前，全市实施医疗救助33万余人次，支出医疗救助资金7700余万元。
（三）农村五保供养政策全面落实。近几年来，我市认真贯彻落实国务院《农村五保供养工作条例》，加大资金投入力度，新建和改扩建一批农村福利院，全面实施农村福利院提档升级活动，不断完善基础设施，规范内部管理，提升服务水平，五保对象幸福指数明显提高。目前，全市共有农村福利院109所，其中2所被评为全国模范敬老院，8所被评为全国三星级农村福利院，17所被评为全省模范农村福利院。共有农村五保对象13102人，其中集中供养5340人，分散供养7762人，基本实现自愿条件下100%的集中供养。
（四）临时救助稳步推进。为缓解城乡困难家庭的突发性、临时性生活困难，我市在不断完善城乡低保制度的基础上，于2009年在全市全面建立城乡困难群众临时救助制度，对临时救助的对象、范围、标准和程序作了明确规定。不分城市和农村，只要符合临时救助条件，均可以申请享受临时救助。从2009年开始，我市连续6年将因低保家庭子女上大学造成家庭生活困难的对象纳入临时救助范围，并作为“民政爱民直通车”活动十件实事之一。6年来，全市共筹集1740万元救助款，资助10602名贫困学子顺利入学，有效地解决了困难家庭子女上学难的问题。同时，我们大胆创新，将临时救助与全市社会服务管理创新、“全国文明城市创建”等热点工作有机结合起来，2011年在__城区创造性开展了“文明生活万户行”活动，通过生活日用品救助、文明知识宣传、卫生知识讲座、帮扶就业解贫、搭建困难群众信息平台等形式，全方位、多角度、深领域开展了丰富多彩的帮扶活动。临时救助制度作为城乡低保制度的有效补充，充分发挥了救急解难功效。目前，全市共救助45328户次支出1755万元，其中城市28737户，农村16591户。
近几年来，我市大胆探索、不断创新，在社会救助领域积极推进城乡一体化工作取得了显著成效。今年国务院《社会救助暂行办法》在统筹城乡社会救助发展方面也进行了相应的明确，但从实践层面来看，推进社会救助城乡一体化仍存在以下几个方面的困难和问题。
（一）城乡低保一体化推动尚有难度。国务院《社会救助暂行办法》在最低生活保障方面规定了相同的制度安排和申请流程，实现了困难群众申请低保的权利公平。但《民政部最低生活保障审核审批办法》对申请城市低保和农村低保的户籍条件作了严格的限定，即：“持有非农业户口的居民，可以申请城市低保。持有农业户口的居民，可以申请农村低保。取消农业和非农业户口划分的地区，原则上可以将申请人户籍所在地为城镇且居住超过一定期限、无承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城市低保的户籍条件”。因此在城镇居住的农村户籍居民，因社会经济发展的需要，基本丧失生产、生活资料的，和城市户籍居民实际生活水平一样，但因户口的限制只能申请农村低保，导致同城不同待遇。
（二）城乡救助标准差距过大。从主要救助制度看，目前，我市城区农村低保人均补助水平124元，城市低保人均补助水平242元，两者补助水平相差将近2倍。而同期城镇居民人均生活消费支出16148元，农村居民人均生活消费支出6762元，城乡比为2.4:1。由此可见，城乡差距过大。
（三）“三无”对象城乡差别依然存在。国务院《社会救助暂行办法》将传统的农村五保供养制度与城市“三无”人员救助制度，统一为特困人员供养制度。虽然在制度上面进行了统一，但目前仍然存在城乡差别。“三无”对象户口为城镇户口的即为城镇“三无”对象，户口为农村户口的即为农村五保对象。其中集中供养五保对象被安排在乡镇农村福利院，“三无”对象被安排在国办福利院，主要不同体现在三个方面：一是机构性质各异。农村福利院虽办理了事业单位法人登记，但主办单位是乡镇人民政府，并非是实质性的事业单位，而国办福利院是民政部门直管的具有法人代表的事业单位。在人员保障、经费投入方面均有差别。二是供养标准不同。农村五保财政供养标准远远低于城镇“三无”对象财政供养标准，两类对象生活水平差距较大。三是服务设施差别较大。虽然近几年来农村福利院不断提档升级，服务设施和功能等方面有较大的提高，但是在基础设施建设、服务质量等方面与国办福利院相比仍然有较大差距。
（一）完善社会救助制度体系。社会救助属于基本公共服务范畴，是一项系统工程，涉及民政、劳动
、卫生、教育、住建委等多个部门，政府要坚持均等化原则推进社会救助制度一体化建设，负责整合现有的城乡社会救助制度，并以文件的形式予以保证。重点对低保、医疗、住房、就业扶助等农村居民救助制度进行完善，推进社会救助制度、标准、对象、程序的统一。要加强与劳动就业、扶贫开发等制度的联系，为救助对象提供就业岗位、技能培训等，形成城乡一体化、保障制度化、救助多元化的社会救助体系，为民生大提升提供政策保障。（二）创新社会救助管理体制和机制。社会救助工作是一项综合性系统工程，健全城乡一体化管理体制与运行机制，是做好这项工作的前提。一是进一步完善“政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与”的社会救助工作机制。二是建立社会救助工作责任制度。把推进城乡社会救助工作一体化建设纳入各级、各部门的重要工作和绩效考核内容，实行目标管理。三是建立健全社会救助工作组织协调机构和工作机构。充分发挥社会救助体系建设领导小组和联席会议的作用，加强和改进对社会救助工作的指导和服务。乡镇（街道）要建立社会救助“一门受理、协同办理”机制，要配齐配强工作人员，并落实人员经费。
城乡低保一体化篇4
论文摘要:在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间。过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。
我国二元经济社会结构存在历史甚久，城乡之间、工农之间、区域之间差距巨大，城乡间存在一系列制度樊篱，希望一夜之间通过城乡统筹的制度创新，彻底消除这种差别是不可能的。事实上，随着土地、资本、劳动力等要素资源的市场化，国有企业、社会保障和城乡一体化改革进入攻坚阶段，不可避免地会产生或激化某些经济和社会矛盾，长期积累的深层次问题会显现，新的矛盾还会产生，制度创新的难度明显加大。只能采取有重点有阶段，逐步过渡的方式推进改革，并作出适当的制度安排，经济社会发展才可以持续，社会的和谐稳定才可以实现。城乡、工农、区域差别只能通过不同经济社会发展阶段的中间制度逐步消除，最终才可能过渡到一元化的制度大同。换言之，在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间，把握住这种中间制度的内涵和外延，是推进城乡统筹的必然要求。
过渡性的中间制度在我国的改革实践中从来都不鲜见。改革开放二十多年的历史，渐进式改革，零打碎敲的方法，几乎是我国改革方式的主旋律。我们过去采取了类似小段包工、联产到组、包产到户、包干到户的方式，最终过渡到确立家庭承包经营基本制度，即通过大量中间制度安排，最终破除人民公社体制；我们包容了大量中间制度安排的方式，来兴办乡镇企业这种乡村所有的公司制度，发展农村非农产业，提供以工补农，以城带乡的城乡统筹的原生态模式。我们今天也可以采取过渡性的办法，在城乡之间、工农之间和区域之间，提供大量土地、资本、劳动力和技术要素资源流动的中间制度，在城乡平等就业、平等教育、平等医疗救助，平等公共品供给以及平等的公民权益和国民待遇方面，创造出大量的中间制度。总之，制度创新既要考虑到解决现阶段城乡之间、工农之间和区域之间二元结构偏差，又必须服从经济社会发展阶段性客观规律，通过中间制度安排的渐进性目标取向，逐步实现城乡一体化的制度创新。
最近几年，江苏、上海、浙江和四川成都等在推进城乡统筹过程中，通过一系列的过渡性中间制度安排，加快了城乡要素资源的流动，逐步赋予农民平等的国民待遇，完整的财产权利和平等的发展机会，致力于消除城乡分割的二元结构制度性障碍，已初步显现出明显的效果。一是深化财政体制改革。扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共品供给，千方百计增加对农业和农村的投入。二是加快农村就业制度改革。最近几年，上海、江苏、浙江相继取消了针对农民工就业的各种限制条件和收费项目，农民工与城镇职工一样，签订劳动合同，执行最低工资标准，参加社会保险，切实保护农民工合法权益。不少企业还给农民工新建了整齐、干净的住房和职工宿舍，改善农民工的生活条件。着力解决好外来农民工管理难、子女就学难和拖欠工资等问题。通过建立健全就业制度和城乡一体的就业市场，改善城乡劳动力平等就业的环境。三是推进土地征占用制度改革。浙江省提高土地征用补偿标准，普遍实行土地征用“区片综合价”，让农民分享土地增值的好处。上海市在被征用土地的村开展宅基地置换试点。在农民自愿的前提下，采取等量面积无偿置换，差额面积货币计差的原则。农民以政府认可的原宅基地上的住房置换集中新建的住房。宅基地置换新建住房，土地实施征用和办理出让手续，让农民取得房地产权证，使农民宅基地价值显现。四是深化行政管理体制改革。浙江省加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去那种许多职能部门只管城镇不管农村的城乡分割、基层力量薄弱的管理体制。加快农村公共服务体系建设，加强农村基层工作。四川省成都市在乡镇机构改革中则强调“三个强化、三个弱化”，即强化乡镇政府对区域经济社会规划、协调、服务功能，弱化直接参与生产经营功能；强化城乡统筹的发展功能，弱化经营管理职能；强化公益性事业发展功能，弱化事务性职能。
最能表现所谓过渡性中间制度安排特征的是农村社会保障体系建设。坦率的讲，在一个经济发展较低起点上，构建农村社会保障体系，不可能设想在短时期内实现城乡之间无差别发展。事实上，尽管这几年不同区域都在提供农村公共品，建设农村社会保障体系方面做出了种种努力，特别是经济发达地区有了一个好的开端，但从建设标准、支付能力和保障范围看，还是表现出不小的城乡差别。这种差别实质上就是过渡性中间制度安排的必然结果。比如，这几年江苏、上海、浙江以农村社会保障体系建设为重点，通过城乡统筹，促进了农村社会进步和农民全面发展。一是逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度。浙江在全省范围内，建立城乡一体化的最低生活保障制度，将低收入农户纳入保障范围，资金由各级政府财政预算列支。2003年全省有47.2万农民，享有每月每人116元的最低生活保障，标准为城市居民的一半。上海市制定的农村居民最低生活保障线制度，由市、区县、乡镇三级财政负担，享受低保水平的依据是郊区农民标准为家庭人均收入低于2240元，崇明等海岛标准为低于1980元。江苏常熟市2004年农区农民低保标准为每月150元，城镇郊区农民为200元，而城市居民低保水平为260元。不仅城乡居民有差别，农民内部也有差别。二是建立失地农民基本生活保障制度。浙江省通过从土地出让金收入或财政列支，从土地补偿费、安置补助费中列支集体和个人承担部分的筹集资金办法，解决土地被征占用后失地农民的基本生活保障问题。2003年全省已有52万失地农民参加了这一保障，占全部失地农民的1/4，其中有15万农民开始领取每月200-300元的基本生活保障金。上海市在2003年前对失地农民主要采取货币安置办法，2004年后开始搞失地农民保险，失地农民先进入小城镇保险系列，每月可得460元保险金，15年以后再统一纳入上海市养老保险体系。三是建立新型农村合作医疗制度。目前，浙江已有60个市县实施了以县为单位、以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，参加农民达1500万人。全省统筹标准为每人每年30元，其中财政补贴每人每年15元。到2007年，省内所有县都要建立这一制度，覆盖80%以上的农户。
总之，过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。但是，创新城乡统筹的制度体系，必须以平等原则作为制度创新的基本理念，以平等理念逐步改变二元经济体制下形成的城乡分割制度，以平等理念构建可持续发展的制度基础。一是提供平等的就业机会。彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续。逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道，努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会。二是提供平等的教育权利。加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体制改革，最终形成城乡统一的教育体制。三是提供平等的医疗救助。加大财政转移支付力度，新增加的卫生经费，必须确保主要用在农村卫生事业。对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。四是提供平等的国民待遇。给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权利的基础。保障农民享有基本的生存权和发展权，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利。彻底改革户籍制度，给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。逐步建立和完善农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。
同时，调整国民经济分配格局。从确保城乡、工农、区域之间大量的中间性制度安排逐步过渡到城乡一体的一元化制度创新。要以以人为本，全面协调可持续的科学发展观为指导，调整国民经济分配和再分配格局。一是加大对农业的支持保护力度。改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，扩大农业投入来源，增加农业投入总量，使现代农业发展有资金和物质保障；调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点，及时出台各种事关农民收入的直接支付办法，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道；加大对农业和农村基础设施的投入力度，改善农村、农业和农民的生产、生活条件；建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，降低农民因灾、因病遭受的损失。二是减少对农民利益的剥夺。在取消专门针对农民的税赋制度后，要将维护农民利益的重点放在改革土地征占用制度上，坚决抵制对耕地的乱占滥用，严格控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围，切实保护农民的根本利益。三是启动城乡居民的收入调节机制。进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，通过国民经济再次分配和财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距。启动主要针对城镇居民收入的调节机制，整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度。
城乡低保一体化篇5
［关键词］城乡居民；养老保险；基金管理
城乡居民养老保险基金是我国新农保制度和城居保制度合并实施后形成的养老保险基金，是城乡居民养老保险制度可持续发展的物质基础和核心条件，因此城乡居民养老保险基金能否实现保值增值是该制度成败的关键。自2011年全国所有县级行政区全面开展城乡居民社会养老保险工作以来，据人社部统计，2012年年末城乡居民保险基金结余为2302亿元，2016年年末基金累计结存5385亿元，基金规模快速扩增；城乡居民养老保险参保人数从2012年的48370万人增长到了2016年的50847万人。因此在“城乡居民养老保险”参保人群、基金规模不断增加的情况下，城乡居民养老保险基金能否实现保值增值的目标不仅关系我国基本养老保险制度的完善发展，更影响着城乡居民的老年生活水平。
1城乡居民养老保险基金的管理困境
1.1基金统筹层次低，管理分散化
城乡居民养老保险制度在试点实践阶段从县级统筹起步，待条件成熟时再逐步向市级或省级统筹过渡。但有鉴于中国城乡多样性、复杂性和机构设置的特殊性，目前我国城乡居民养老保险制度和基金大部分停留在县级统筹阶段。在县级统筹状况下，县级社会保障部门成为城乡居民养老保险基金的管理主体，基金的收缴、管理、支出及监督的权力都掌握在县级单位手里，造成了基金管理的分散化，也给基金投资和监管环节的有序运作埋下了巨大的隐患。分散的碎片化基金无法发挥投资的规模化效应，现代的多元化资产配置策略也无法灵活运用，基金投资风险大且收益无法保证。过低的统筹层次使得城乡居民养老保险的管理出现投资管理人才匮乏、管理信息不畅、管理流程僵化、监管不力等问题。
1.2资金筹资不力，缺乏有效激励机制
城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。目前我国虽然国家已经对不同的缴费档次给予了不同的缴费补贴，但激励效果并不显著。以河南省为例，100～400元档次补贴30元，500～1000元档次补贴60元，但大多城乡居民选择的是一年100元的最低投保档次，仍不能有效提高城乡居民的缴费积极性。根据我国国情，城乡居民相对集聚的区域，大多属于经济欠发达地区，财政可支配少，基础薄弱，地方政府可投入财政资源少。另外，尽管政策文件中有对集体补助的表述，但缺乏指导性，特别是广大农村地区依靠集体经济来支援城乡居民养老保险制度发展显然遥不可及，集体补助很难落实。根据人社部公布的数据测算，自2012年城乡居民养老保险试点运行以来，2012—2016年五年间，个人缴费占城乡居民基本养老保险基金总收入的比重分别为33％、31％、29％、25％、25％。①总体来看，在基金实际运营过程当中出现了过度依赖中央财政、个人缴费档次偏低、集体补助缺乏的现象，使基金来源面临着重重挑战，基金发展缺乏内生动力。
1.3缺乏成熟投资运营机制，基金保障效果不良
据人社部统计城乡居民养老保险基金的支出收入比从2012年的62?9％提高到了2016年的73％，这无疑给城乡居民养老保险基金的财务收支平衡带来了很大的压力。①与此同时，人口老龄化程度的加深、高通货膨胀率、基金规模的扩大，使得基金投资运营成为关乎基金保值增值的首要问题。但在过去我国采取了保守型的投资策略，只有国债和银行两种投资方式，城乡居民养老保险基金资产缩水严重。因此我国于2015年8月出台了《基本养老保险基金投资管理办法》，拓宽了基金投资的渠道，使基金管理模式向采取中央集中运营、市场化投资运作的方式转变，但目前该养老保险投资方案缺乏具体操作方案尚未落地实行，所以目前城乡居民社保基金投资收益仍然较低。可以预见的是由于统筹层次较低，以省级为单位委托全国社会保障基金进行投资，可委托投资的基金规模有限；且我国金融市场尚不完善、缺乏成熟机构投资者等原因都给基金投资运营带来较大市场风险，因此基于委托关系而成立的基金信托管理模任重而道远。缴费档次低、政府补贴有限、基金投资收益率最低终造成的后果就是城乡居民养老保险给付水平偏低，保障效果不良。以2017年为例，全国城乡居民月基础养老金最低为每人每月70元，江苏省最高为每人每月135元，这一标准远远低于全国城乡最低生活保障标准，保障效果不良。
1.4监管机制存在漏洞，基金违规问题凸显
首先，我国社会保险基金监管体系包括行政监督、专门监督（审计监督、财政监督、金融机构监督）、内部监督、社会监督及法律监督。但由于城乡居民养老保险统筹层次较低，县市级人社部门既是基金的管理者又是监管人，从“执行与监管分离”的角度看，基金监管缺乏独立的监管机构，因此造成了众多基金违规操作的问题。其次，城乡居民养老保险基金监管法律层次较低，特别是各级地方城乡对基金的监督与管理只依靠简单的相关规定，监管相关政策法规滞后，使得基金监管无法可依。再次，内部监管效果不良。我国的内部监管由统筹地区社保各级监管委员会和内部监察机构负责，但是监管人员由于缺少相关监管知识和手段，使得内部监察机制不能发挥应有作用。最后，基金运营管理信息不够公开透明，基金管理的监督与管理缺乏公开与公正性，且又因为城乡居民的权利与法制意识不强，社会监管很难发挥应有的作用。并且，随着城乡居民养老保险基金进入金融市场投资运营，如何做好金融混业背景下的基金监管也成为了基金管理的重大课题。
2解决城乡居民养老保险基金管理管理困境的对策
2.1提高基金统筹层次
较低的统筹层次不仅给基金管理带来很大的制约，使得城乡居民养老保险基金发展明显受制于地方财力，将进一步拉大城乡居民养老保险的地域差距，也限制了社会养老保险的城乡均等和地区均等，造成新的不公影响社会和谐稳定。当然提高城乡居民养老保险基金统筹层次，需要国家政策和中央及地方财政的大力支持。提高城乡居民养老保险基金管理的统筹层次：第一步要逐步从县市统筹向省级统筹过渡，第二步要由省级统筹最终实现全国统筹。鉴于我国各统筹地区经济发展不平衡及基金贡献水平不同等因素的制约，在向全国统筹的进程中如何协调各个统筹地区的利益是改革的重难点。实行全国统筹后，可以通过合理划分市、省及国家各级管理机构的责任，提高城乡居民养老保险基金管理的效率。县市级社保机构负责城乡居民养老保险的具体经办业务。省级社保管理机构负责各市、县的基金调剂和管理部分后备金。国家社保部门负责基金管理政策的顶层设计，引导基金管理在各个环节的发展方向。［1］
2.2健全基金多方筹资机制
合理划分城乡居民养老保险基金缴费责任。进一步明确合理的缴费激励机制，对于早缴费、多缴费、长缴费的参保人予以适当的缴费补贴，合理设计缴费补贴激励梯度以达到激励缴费的效果。政府在资金运行中的财政给付责任能够在一定程度上分担居民的缴费责任，影响社会养老保险的保障能力以及居民对社会养老保险制度设计的认可程度，从而影响城乡社会养老保险公平化进程，因此应合理划分中央政府和地方政府的责任。［2］结合新型城镇化建设，大力发展地方经济、集体经济，使得集体补助落到实处。建立常态化的待遇调整机制，结合工资增长水平、城乡居民消费指数等指标设计科学的待遇调整机制，促使城乡居民养老保险的给付水平随着经济发展水平的提高，也能有效激励群众的参保积极性。
2.3建立政府主导下的市场化投资运营机制
要想实现城乡居民养老保险基金的保值增值就必须促使基金向市场化、多元化、专业化的方向改革发展，集中投资运营下的信托管理模式是必然选择，该模式的实质就是政府主导、市场化运营、多元化投资。全国社会保障基金理事会可以作为政府主导的集中基金管理机构对城乡居民养老保险基金进行统筹管理。鉴于政府部门在基金投资运营能力、金融市场风险控制能力的局限性，建议由全国社保基金理事会作为委托人选拔有资质的外部机构投资者作为人来负责具体的基金投资运作。为了兼顾城乡居民养老保险基金投资的安全性和收益性，政府尤其是全国社保基金理事会必须肩负起监管的责任，一方面，通过适度政策优惠吸引资本市场中具有成熟管理经验的机构法人积极参与养老保险基金的投资运营；另一方面，制定严格的养老保险基金经营机构资格选拔条件，对基金投资的规模、投资品种、投资风险及收益做明确规定，并引入市场竞争机制，力求监管适度，确保基金保值增值目标的实现。
2.4健全基金监管机制
健全基金监管机制是确保城乡居民养老保险基金依法管理运作的保证。首先，要修订滞后的基金监管政策，尤其要加强金融混业背景下对社保基金投资的监管，为基金监管提供法律依据；其次，革除过分倚重行政监督的弊端，构建社会保险基金监督委员会统领下的多元监督机制，优化专门监督细则，加强人社、审计、税务、财政等部门间的协同性，避免过高的监管成本和过低的监管效率带来的麻烦，对基金管理的各个环节及业务流程进行无缝隙监督，提高专门监督的实效性；再次，明确以政府为主的监管主体，建立专门独立的外部监管机构，保持监管权力的独立性原则，吸纳高水平监管人才，确保内部监督落到实处；最后，建立严格的信息公开、披露制度，提高基金管理信息透明度，加强宣传和政策引导，充分调动参保人、群众及媒体等社会监督的力量。
参考文献：
［1］雷娜?养老保险省级统筹模式的对比分析［D］．西安：西北大学，2010?
［2］栾悦?城乡居民养老保险基金管理的制度困境与破解机制研究［D］．长春：吉林大学，2014?
城乡低保一体化篇6
[关键词]医疗救助；实施现状；主要问题；建设重点
[中图分类号]R197；D632.1[文献标识码]a[文章编号]1673-0461（2014）07-0053-04
随着城乡医疗救助制度的建立和不断完善，以及深化医药卫生体制改革的实施，包括城乡困难家庭成员在内的广大人民群众就医的公平性、可及性得到较大改善，看病难、看病贵的现象有所缓解。健康是促进人的全面发展的必然要求[1]，但健康问题依然是困扰城乡困难家庭的主要问题之一。本文拟对城乡医疗救助制度的实施现状及存在的主要问题进行考察，在此基础就完善制度的着力点进行全面分析。
一、城乡医疗救助制度的实施现状
城市医疗救助制度始建于2005年，当时的救助对象主要有两类，一类是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员；另一类是已经参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。农村医疗救助制度的建立要更早一些，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）明确指出建立与完善农村合作医疗制度和医疗救助制度，对农村贫困家庭实行医疗救助，救助对象主要是农村五保户和贫困农民家庭，医疗救助形式包括对患大病的救助对象给予一定的医疗费用补助和资助其参加当地的合作医疗。2003年，农村医疗救助制度正式建立运行。《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》（民发[2009]81号）（以下简称《意见》）进一步明确了城乡医疗救助的资金来源、救助方案、结算方式和制度衔接，是城乡医疗救助发展的重要里程碑，标志着城乡医疗救助从制度创建迈入了规范化发展的轨道。
《意见》在救助方案方面明确规定资助城乡低保家庭成员、五保户和其他经济困难家庭人员参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗并对其难以负担的基本医疗自付费用给予补助。因此，直接救助和资助参加城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗是医疗救助制度帮助解决城乡困难家庭成员医疗问题的两种途径。如表1所示，2005年以来，城乡医疗救助制度的资金投入逐年加大，救助人数基本呈逐年增加趋势，对缓解困难家庭的医疗支出负担起到了积极的作用，尤其是在医疗救助基金的资助下，城乡困难家庭参保（合）的情况较好。
二、城乡医疗救助制度的主要问题
总体而言，随着城乡医疗救助制度的不断完善，以及深化医药卫生体制改革的实施，城乡困难家庭成员就医的公平性、可及性得到较大改善。但在城乡医疗救助制度运行过程中依然存在以下两方面问题有待于进一步完善：
（一）“医疗保险化”特征显著，直接救助水平过低
城乡医疗救助“医疗保险化”特征显著，除资助城乡困难居民参加城镇居民医保和新农合外，规定直接救助起付线、救助比例和封顶线的做法也源自医疗保险。医疗保险中的起付线对抑制参保人败德行为导致的医疗过渡消费有一定的作用，但医疗救助的起付线对城乡困难家庭成员而言，可能是一道阻碍其获得医疗服务的无形障碍。同样，过低的费用救助比例和封顶线也在压缩救助效果，难以充分发挥医疗救助解决缓解城乡困难家庭成员医疗支付负担的应有功能。以城乡低保群体为例，2012年医院住院病人人均医药费用为6980.4元[2]，假设医疗保险支付比例为75%①，则住院病人人均自负医药费用为1745.1元，扣除同期医疗救助（直接救助人均水平城市为858.6元，农村为721.7元[3]后，城市医疗救助对象个人仍需自行承担885.5元，占城市低保年标准3961.2元的22.4%；农村医疗救助对象个人仍需承担1023.4元，占农村低保年标准2067.8元的49.5%②。
（二）救助资金来源渠道单一，财政投入非制度化
城乡医疗救助制度所需资金以财政投入为主，鲜有社会捐赠。各级财政对城乡医疗救助的投入逐年上升，但投入没有形成制度化且城乡之间不平衡。具体说来，如图1所示，一是城乡医疗救助财政投入额增幅波动较大，2006～2012年间，财政投入总额增幅2006年最高，同比增长119.6%，2012年最低，同比增长8.6%；城市医疗救助财政投入增幅2006年最高，同比增长153.9%，2012年最低，同比增加4.8%；农村医疗救助财政投入增幅最高的是2007年，同比增长145.6%，最低的是2012年，同比增长10.8%。二是城市医疗救助和农村医疗救助财政投入增幅差异较大，2006年城乡医疗救助财政投入增幅分别为153.9%和100.3%，2007年城乡分别为77.7%和145.6%，2008年城乡分别为105.7%和36.5%，2009年城乡分别为38.7%和68.7%，直到近两年才表现出一些均衡性。总体而言，这说明城乡医疗救助资金投入没有形成制度化，或者说城乡医疗救助制度目前仍处于不稳定状态，同时城乡之间的投入力度失衡。
另外，申请医疗救助时，大部分地方除城乡低保人员和五保户可按民政部门已有名单较为快速地办理外，其他人员需要经过一定的资格审查程序，往往因为医疗救助信息和医疗保险信息的分离，难以做到及时地救助。救助病种范围过于狭小也是一个较为突出的问题。
三、城乡医疗救助制度的建设重点
医疗支出是城乡困难家庭最主要的支出之一，也是其负债返贫的最主要因素之一。围绕着解决城乡困难家庭的医疗问题，城乡医疗救助制度仍需进一步完善。国务院的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》（国发[2012]11号）（以下简称《医改“十二五”规划》）为城乡医疗救助制度的完善指明了方向，可以从以下几个方面着手：
（一）提高直接救助水平
提高直接救助水平，首先是要取消医疗救助直接救助的起付线，进一步提高城乡困难居民基本的医疗服务的可及性。同时，随着经济的发展和政府财政收入的提高，也应适当提高救助比例和封顶线。《医改“十二五”规划》明确提出在“十二五”期间要取消医疗救助起付线，提高封顶线，对救助对象政策范围内住院自负医疗费用救助比例提高到70%以上。此外，还应继续加大农村医疗救助直接救助的力度，一方面是因为农村困难家庭成员长期慢性病、重症疾病和身体残疾的比例往往高于城市，农村困难家庭面临更为严峻的健康形势；另一方面是因为医疗支出在农村困难家庭人均月生活消费支出中的比例高于城市。因此，农村困难家庭承担着更为沉重的医疗支出负担，仍应继续扩大农村医疗救助的救助面，切实降低农村困难家庭的医疗支出负担。
（二）扩大救助病种目录
救助病种目录决定了医疗救助直接救助的范围，城乡困难居民医治的疾病只有在救助病种目录内，所产生的医疗费用才能获得医疗救助。病种限制过严，意味着一些罹患某些疾病但病种又在救助病种目录之外的城乡困难居民被排除在外。一个值得重视的问题是，随着城乡居民生活水平的提高，我国的疾病模式也发生了变化，慢性病呈高发态势，已确诊的各类慢性病患者已达2.6亿人，导致的疾病负担已占总疾病负担的70%[4]。因此，各地应该根据当地的实际情况，将对人体健康危害较大、所需治疗费用较高的常见病、多发病、慢性病列入救助病种目录，让医疗救助制度惠及更多的城乡困难居民。同时，应按党的十报告和《医改“十二五”规划》的要求，积极试点并全面推进重特大疾病的救助工作。
（三）借鉴相关社保制度
社会保障的各项制度之间既存在一定的相似性，可以相互借鉴以实现制度优化。对城乡医疗救助制度而言，一是可以借鉴医疗保险制度医疗费用控制措施。医疗保险经办机构作为第三方在控制医疗服务机构的服务价格方面取得了一定的成绩，各类费用结算方式日趋完善。城乡医疗救助经办机构对救助对象的门诊救助宜采用按人头付费的方式，大病住院救助宜采用按病种付费、按临床路径付费的方式加强对医疗服务提供方的费用控制。二是可以借鉴城乡低保制度的救助对象认定机制与财政资金投入机制。城乡低保制度的逐步完善，为医疗救助制度的实施提供了一个制度性的基础[5]。城乡医疗救助对象主要包括城乡低保家庭成员、五保户以及其他经济困难家庭成员，这其中低保家庭成员和五保户的医疗救助资格可以直接给予认定，一方面提高了制度的瞄准度，另一方面大大降低了救助资格的认定所需耗费的行政成本。而其他经济困难家庭成员则需要在家庭经济状况核查的基础上才能确定是否给予医疗救助，核查的方式方法可以完全借鉴低保救助申请者家庭经济状况核查。目前的医疗救助财政资金投入状况和低保相似，表现出较大的随意性，未形成制度化的稳定的投入机制。因此，资金筹集方面，医疗救助也可借鉴低保今后的发展方向，各级财政加大投入，明确分级分担比例，对中西部落后地区进行必要资金投入倾斜。
（四）开展多样化救助
医疗救助方式也可称为救助的途径或措施，它是政府和社会，包括社会组织在医疗救助中履行职责或发挥优势而采取的各种方法的汇集[6]。民政部门主导的城乡医疗救助是其中的一种救助方式，因此，还可开展其他救助方式，如《医改“十二五”规划》中提及的社会力量发展的慈善医疗救助和工会等社会团体开展的医疗互助。慈善医疗救助，即发动各类社会组织以及个人，给予就医困难的城乡群众多种形式的费用减免、资金资助，或开设针对城乡低收入人员的平价医院、惠民医院、爱心药房等。团体医疗互助，即各行业、各单位工会内部组织职工建立医疗互助组织，从单位福利股、工会经费、个人缴纳或提取不超过工资总数一定比例的费用，设立单位内部的互助型医疗基金，对参加互济的职工住院自负医疗费用给予一定比例的医疗补偿[6]。
（五）完善相关配套措施
解决城乡困难群众的就医问题是一项复杂的系统工程，在加强制度本身建设的同时，也要完善相关的配套措施，主要有三点：
一是加强基层医疗卫生建设。基于薄弱的经济支付能力，城乡困难家庭成员在医疗方面更倾向于自行购药治疗和就近治疗。这样的就医选择有利于降低城乡困难家庭的医疗支出负担和间接成本（如差旅成本、时间成本），同时客观上也有利于提高基层医疗卫生资源的利用率。因此，应进一步加大基层医疗卫生投入力度，提高基层医疗卫生人员的业务水平，确保基层医疗卫生机构具备一定的服务能力和服务质量。同时可以考虑适当放开社会力量开设私人诊所的限制，增加基层医疗卫生服务供给。
二是对城乡困难家庭成员开展健康教育。一个人的健康状况与其健康意识有极强的相关性，通常而言，健康意识较强的人掌握更多的预防保健知识，更注重培养良好的生活方式与行为习惯。现实的情况是城乡困难家庭成员掌握的预防保健和早期诊疗的知识较少，不良生活方式与行为较多，一旦有了健康问题则往往较为严重，一般是慢性疾病、重症疾病和致残疾病。因此，城乡医疗救助基金不妨列支资金③，用于开展针对城乡困难家庭成员，尤其是文化程度较低成员的健康教育，通过健康信息传播与行为干预，帮助其掌握卫生保健知识、树立健康观念，消除或减轻影响健康的危险因素，预防疾病，促进健康和提高生活质量。[7]
城乡低保一体化篇7
(一)辽宁地区城乡基本医疗保险一体化发展取得的成就
1．覆盖城乡的基本医疗保险体系建立
辽宁地区城乡基本医疗保险统筹的第一阶段即是建设覆盖城乡的医疗保险体系。2000年5月，大连市在辽宁地区率先启动了城镇职工医疗保险制度，到2002年底辽宁地区全省范围内实施了城镇职工医疗保险制度;自2004年7月辽宁省在台安、桓仁、大洼、法库、长海等5个县进行了新型农村合作医疗试点工作起，到2009年底全省已经全面建立了新型农村合作医疗制度，实现县、乡、村的全覆盖;2007年8月，辽宁省城镇居民基本医疗保险制度启动，在沈阳、大连、葫芦岛三个城市进行试点工作，截至2009年底，全省14个市级和47个县级统筹地区城镇居民基本医疗保险工作已经全部开展，以政府补贴与居民个人缴费相结合的方式，将原有城镇职工医疗保险制度和新型农村合作医疗保险制度覆盖之外的全部城镇未参保居民，包括少年儿童、在校学生、未参保老年居民及其他未从业人员等，全部纳入到基本医疗保险的保障范围。截至2013年底，辽宁地区人口总数约为4390万人，其中城市人口2917．2万人，占人口总数的66．5%，农村人口1472．8万元，占人口总数的33．5%;2013年全省参加医疗保障的人数为4302．3万人，占总人口98%以上，其中参加城镇职工医疗保险人数为1624．8万人，占37．77%，参加城镇居民基本医疗保险人数为708．5万人，占16．47%，参加新型农村合作医疗保险人数为1969万人，占45．76%。
2．城镇居民基本医疗保险和城镇职工医疗保险内部市级统筹
辽宁省在完成覆盖城乡的基本医疗保险体系的建设后，则着手进行城乡基本医疗保险统筹建设的第二阶段工作，即实现各项基本医疗保险的制度内市级统筹。2011年4月，辽宁省在国家人力资源和社会保障部和财政部的《关于进一步加强基本医疗保险基金管理的指导意见》的指导下，了《关于推进城镇基本医疗保险市级统筹工作意见》，提出从2011年起在全省范围内全面启动城镇基本医疗保险市级统筹工作，从2012年开始，全省设区的市级行政区域内，城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险及相关的辅助制度基本实现市级统筹，做到市级行政区域内缴费标准、待遇水平、基金管理、经办模式、信息系统的统一。沈阳、大连、辽阳3个城市作为试点城市，先期实现了城镇基本医疗保险的市级统筹。2012年1月1日起，其他各地也相继开始了城镇基本医疗保险市级统筹工作，目前，辽宁地区各市基本实现城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险的市级统筹。
3．启动城乡居民大病保险
(1)农村居民大病保险
2013年3月1日，辽宁省农村居民大病保险正式启动。辽宁省新型农村合作医疗大病商业保险实行市级统筹管理，各市保费标准从15元到22元不等;全省统一补偿标准，新型农村合作医疗自负金额1万元以上部分均按50%赔付，不设赔付封顶线，并且建立新型农村合作医疗、大病保险和医疗救助的一站式服务，实现医疗机构垫付、患者出院即时结算;统一承办机构，通过公开招标，确定了中国人寿辽宁分公司承办辽宁地区新型农村合作医疗大病保险业务，统筹办理全省新型农村合作医疗大病报销;统一监督管理，引入保险机构监督管理模式，强化了审核准确性，控制了资金风险。
(2)城镇居民大病保险
辽宁省城镇居民大病保险于2014年1月起已经在全省范围内全面推开。辽宁省内凡是参加城镇居民基本医疗保险的人员，只要住院看病结算时自负部分超过当地的起付线，就都可以享受城镇居民大病保险待遇。大病保险将不设病种限制、不设地域限制、不设报销上限，居民参保也无需缴纳任何费用。城镇居民大病保险是城镇居民基本医疗保险的延伸和补充。城镇居民只要参加城镇居民基本医疗保险，即享受城镇居民大病保险待遇，不再另行缴费。
4．完成新型农村合作医疗的市级统筹试点工作
2014年，辽宁省在继续深入推进新型农村合作医疗支付方式改革的同时，探索开展新型农村合作医疗市级统筹。辽宁地区新型农村合作医疗市级统筹试点工作于2013年7月1日在辽阳市开始的，辽阳市7个县(市)区新型农村合作医疗基金全部纳入市级管理，全市新型农村合作医疗管理实行市级统筹，按照各县(市)区经办机构实行市、县两级共管、以市为主的运行模式，辽阳市落实“两个统筹”，一是统筹新型农村合作医疗经办管理，将各县(市)区新型农村合作医疗业务工作全部纳入市级统筹管理，实行全市统一的新型农村合作医疗制度、政策和经办业务;二是统筹新型农村合作医疗基金管理，将全市新型农村合作医疗基金划归市财政专用账户管理，专款专用，同时统一补偿政策，实行统一支付。
5．城乡居民基本医疗保险市级统筹试点工作
2012年5月，沈阳市于洪区成为辽宁省首个统筹城乡基本医疗卫生服务均等化试点区，进行城乡基本医疗保障一体化试点工作。于洪区作为辽宁省统筹城乡发展综合配套改革示范区，随着全区城市化进程发展的加快，于洪区不断扩大城乡居民基本医疗保险覆盖范围，提高居民的医疗保障水平，同时创新思路、借鉴其他省市经验，探索新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的统一，建立统筹城乡的基本医疗保险体系。目前，于洪区已经将农民纳入城镇居民基本医疗保险范畴，按照政府、集体、个人3:4:3的比例，为农民缴纳城镇居民基本医疗保险，实现城乡居民基本医疗保险的同等待遇。街道还为城乡居民发放了融合城镇居民养老和医疗保险、新农保、城乡低保、粮食直补、综合缴费等多项功能，各类保障一卡缴费、一卡支取的“幸福卡”。
(二)辽宁城乡基本医疗保险一体化建设现状评析
总的看来，辽宁地区城乡基本医疗保险统筹整体体现为统筹层次偏低。医疗保险统筹层次是指医疗保险资金征集、管理和发放的范围。医疗保险基金的统筹层次低，基金管理风险控制就难以符合医疗保险“大数法则”，从理论上讲，医疗保险的统筹层次越高，其抗风险能力就越强，资金的安全性及保障能力就越高。目前辽宁地区基本医疗保险的统筹层次偏低一方面是体现在基本医疗保险基金市级、县级的低统筹层次，基金规模小，抗风险能力差，管理风险难控制，进而影响基金的合理调配和使用;另一方面是体现在各统筹地区间基本医疗保险政策差异大，各项制度独立运行，难以适应人口流动等社会经济发展的需要，异地就医受到严格限制，目前辽宁省大多数地区，基本医疗保险卡都仅局限在本区域内使用，异地居住人员无法在所居住城市使用医疗保险卡购药和门诊治疗，而异地住院则必须先办理异地就医关系转移手续，并且参保人在异地就医时，需要先垫付医疗费，回到参保城市再凭单据报销，报销手续繁琐，报销时间迟滞，而起付标准往往也要高于本地就医标准。与全国其他省份横向对比，辽宁地区的城乡基本医疗保险统筹水平也相对落后。目前，全国已经有天津、青海、山东、重庆、广东、宁夏、浙江等七省(直辖市)完成了城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的整合，建立了统一的、城乡一体的城乡居民基本医疗保险制度。辽宁地区的城乡居民基本医疗保险统筹目前只在沈阳市于洪区开展试点工作。
二、辽宁城乡基本医疗保险一体化发展的障碍分析
(一)城乡经济社会发展二元化
城乡经济的二元化发展水平是影响辽宁地区统筹城乡基本医疗保险发展进程的主要因素之一。由于建国初期我国“重工业轻农业”的历史原因和城乡地域差异的自然原因，造成我国经济发展上的城乡二元结构，最直接的结果就是我国城乡经济发展水平的不平衡，城乡居民收入水平和消费能力差距悬殊。2012年辽宁地区城市居民年人均可支配收入为23222．67元，农村居民年人均纯收入9383．72元;城乡居民消费支出方面，2012年辽宁地区居民消费支出为7894．4亿元，其中，城市居民消费支出为6560．6亿元，农村居民消费支出为1333．8亿元，城乡居民消费支出构成比例为83．1和16．9，差距较大;再看人均消费支出水平，2012年辽宁地区人均消费支出为17998．7元，其中城市居民人均消费支出为23064．9元，而农村居民人均消费支出为8651．7元，差距也是十分悬殊的。差异悬殊的城乡经济发展水平，是辽宁地区统筹城乡基本医疗保险的一大绊脚石。一方面，城乡居民收入和消费能力差距巨大，使不同群体的投保支付能力相差悬殊，农村居民的低收入水平导致其投保支付能力的低下。以沈阳市为例，目前城镇居民基本医疗保险个人筹资金额为500元，如果要将农村居民的个人筹资金额由70元提高到500元，对于年人均收入不足万元的农村居民来说，很多农村居民将难以负担而放弃投保。另一方面，在农村收入水平较低前提下，仅依靠提高农村居民个人筹资金额难以实现筹资标准的统筹，地方财政必须发挥作用，加大补贴金额，然而辽宁地区农村人口数量庞大，2012年，辽宁省农村人口为1494万人，仅靠财政补贴实现筹资标准的统筹，对于地方财政的压力是巨大的。
(二)三项基本医疗保险制度差异较大
三项基本医疗保险制度的制度分设、管理分离，其筹资标准和补偿水平差异显著是辽宁地区城乡基本医疗保险难以统筹的另一个原因。一方面，三项基本医疗保险中保障水平最高的是城镇职工医疗保险，体现在筹资标准最高、补偿水平最优、保障范围最高，城镇居民基本医疗保险次之，新型农村合作医疗整体保障水平最低。如果以现有各自的筹资水平将城乡基本医疗保险基金统筹，医疗保障待遇均等化，无疑会影响原来保障水平较高的城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险的保障水平。因此，要提供同样的保障水平，必须要统一筹资水平，然而，缩小三项基本医疗保险的筹资水平差距也并非是一夕之功，受经济发展水平、群众心理承受等多方面因素影响。另一方面，三项基本医疗保险制度基金运营和管理由不同部门分治造成制度间衔接困难。因为三项基本医疗保险制度运用和管理各自独立，平台建设不衔接，信息互通有限，加大了部门间的协调成本，增加了运行和管理成本;另外制度间的难以对接，即使两项制度在筹资和补偿上逐渐加强衔接，衔接的行政成本也会很高。这些均从不同程度上阻碍了辽宁地区的城乡基本医疗保险一体化发展。
(三)医疗卫生资源配置不合理
辽宁省各地区间、城乡间所提供的公共医疗卫生存在很大差异，这也阻碍了辽宁地区城乡基本医疗保险一体化的发展。城乡二元化发展使得卫生资源分配不合理，优质医疗资源和人才更多的涌向城市，而农村地区的基本医疗设备和医疗技术人员与城市相比，具有明显差距。2011年，辽宁省拥有医院数量为831家，社区卫生服务中心1038家，乡镇卫生院990所。拥有医院和卫生院床位数为198577床，每千人拥有医院和卫生院床位数为4．67张，每千人拥有医护人员数为4．46人。而其中乡镇卫生院拥有床位数为26995张，人员24780人，每千人农村人口拥有乡镇卫生院床位数为1．30张，每千人农村人口拥有乡镇医护人员数为1．19人。不均等的医疗资源分配除了会导致资源的低效率利用，无法满足农村居民的基本医疗卫生服务需求外，同时也阻碍着城乡基本医疗保险统筹发展的步伐。以沈阳市为例，新型农村合作医疗投保居民在乡级医院住院的报销比例为70%－85%，区级医院为65%－80%，市级医院为45%－50%;而城镇职工医疗保险和城镇居民基本医疗保险在一、二、三级医院住院的报销比例在75%－90%左右。如果统筹城乡基本医疗保险的报销比例，以现有辽宁地区城乡医疗卫生服务的供给结构，人们更愿意选择医疗条件和医疗服务更好的更高级别的医院，这样无疑会给医疗机构造成巨大的压力，同时也会影响城市居民的医疗卫生服务现状。所以，城乡基本医疗保险的统筹对辽宁地区城乡医疗卫生服务均等化水平也提出了挑战。
(四)信息平台与载体建设滞后
信息化系统建设滞后，信息系统不兼容也影响了城乡基本医疗保险管理资源的整合和有效利用。目前，辽宁地区各医疗保险经办机构信息化系统建设进度参差不齐，人力资源和社会保障部门、卫生部门、财政部门之间的信息系统不对接，使得各部门间的医疗保险信息及数据无法共享，医疗保险机构和卫生部门都要相应地设立经办服务窗口，各自配备人员和建立网络信息平台，造成了严重的重复建设，增加制度的运行成本，造成人力、财力、物力的浪费，也使得医疗保险经办机构的经费紧张，不利于经办机构管理效率和服务效率的提高。另外，站在管理基础工作的角度，部门间对账等仍是以半信息化手段为主，基金缴拨和划转不及时、资金在途时间长以及支出户延压资金等问题没有得到有效解决，更是成为基本医疗保险基金统筹的根本。
(五)基层财政困难
社会保障水平应该与经济社会发展水平相适应，即社会保障事业需要政府的财力支持。然而辽宁地区的基层财政困难是阻碍城乡基本医疗保险统筹进一步发展的障碍。目前，辽宁地区的城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险是由政府主导、财政补贴的社会保障制度。对于财政补贴的部分由各级政府共同出资，然而更多的出资任务落在省以下基层政府身上，特别是县乡级基层政府。分税制之后，由于我国多数地区实行的分税制不完善，导致地方政府的财权与事权不对称，省级政府财力集中度高，转移支付力度不足，造成省以下政府间分配不均衡，各级政府纵向财力差距过大。基层政府要以较低的财力去承担较高的出资任务，这就使得地方政府在基本医疗保险资助的配套资金方面很吃力，基本医疗保险的待遇水平也无法得到快速的提高，更不要说去支持对于地方财力要求更高的统筹城乡基本医疗保障了。
三、推进辽宁地区城乡基本医疗保险一体化建设的对策建议
(一)辽宁城乡基本医疗保险制度一体化建设的总体思路
1．各项基本医疗保险内部的市级统筹
首先应该实现各项基本医疗保险的内部市级统筹，目前辽宁省城镇居民基本医疗保险和城镇职工医疗保险已经完成了各地的市级统筹，新型农村合作医疗应该加快步伐，早日实现市级统筹。
2．分阶段统筹城乡居民基本医疗保险
在完成各项基本医疗保险内部市级统筹后，应该探索基本医疗保险进一步统筹的路径。根据其他地区的经验来看，目前普遍的做法是，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，即将农民纳入城镇居民基本医疗保险，建立城乡居民基本医疗保险。这主要是因为城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的保障对象都是没有工作的居民，并且筹资方式都是个人出资、财政补贴相结合的方式，具有一定的共性。然而，城乡基本医疗保险统筹要因地制宜，统筹过程要与地方经济社会发展水平相适应。即使一些地区有成功的经验，但是也不能照搬成功地区的模式，因为不同地区经济社会发展水平不同，无法适应同样的模式。辽宁地区经济发展水平一般，城乡发展差距较大，如果对城乡居民基本医疗保险进行“一步式”统筹，对于原本就不富裕的地方财政来说，压力太大。因此，辽宁地区城乡居民基本医疗保险统筹应该分两阶段进行:第一阶段可以先放开选择，不以户籍作为农村居民的限制条件，有条件的农村居民可选择加入城镇居民基本医疗保险;第二阶段，伴随新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险的保障差距的逐步缩小，再将全部农民纳入城镇居民基本医疗保险，实现城乡居民基本医疗保险的市级统筹。
3．城乡居民基本医疗保险与城镇职工医疗保险并轨，实现城乡基本医疗保险市级统筹
因为城镇职工医疗保险的筹资与居民基本医疗保险不同，是由单位和个人共同出资，其保障水平也高于居民基本医疗保险，整合的难度和复杂程度最高，因此将其最后与城乡居民基本医疗保险统筹，真正实现统筹城乡的基本医疗保险体系。4．实现辽宁地区城乡基本医疗保险的一体化在市级城乡基本医疗保险统筹后，就要探索全省一体化的城乡基本医疗保险制度。越高层次的制度整合和资金统筹，其保障能力也越大，公平性也越高。因此，省级城乡基本医疗保险一体化无疑是城乡基本医疗保险统筹发展所奋斗的目标。然而一体化，并非是筹资水平和保障待遇的完全均等化，以辽宁地区目前城乡经济社会发展水平来看，更应该选择“一个制度、多种费率、多种待遇”的分层城乡基本医疗保险的一体化。一个制度，多种费率及待遇选择，居民可以根据自己情况选择，这样一方面可以减轻财政负担，另一方面，居民也能够享有机会均等的基本医疗保障待遇。
(二)整合城乡基本医疗保险管理和经办机构
三项基本医疗保险的管理和经办机构目前是分立的，整合基本医疗保险的管理和经办机构是统筹城乡基本医疗保险的前提和基础。因此，应尽快整合各医疗保障管理机构，实现统一管理。由一个部门统一管理，这样可以避免财政重复投入，加大政策执行力，同时降低行政运行成本。更重要是可以统筹各项医保基金，实现基金之间的流动与互助，便于各项基本医疗保险制度的衔接。如韩国和台湾地区在实现全民医保之后，城乡医疗制度统一划归社会福利与卫生部管理，释放了大量人力和经费，行政运行的效率得到显著提高。再以江苏省苏州市的常熟、张家港和吴江等地为例，他们的做法是将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一到当地卫生部门主管，也取得了明显成效。鉴于辽宁地区城市人口占2/3以上，城市化程度较高，建议将现有三种基本制度都并入人力资源与社会保障部门管辖范围，改变过去由卫生部门和人社部门分而治之、卫生部门既是执行者又是监督者的不合理局面。
(三)支持城乡基本医疗保险一体化的财政措施
基本医疗保险的公共产品属性，决定了政府在其筹措资金上的主导地位。因此各地财政能力的均等化是城乡基本医疗保险一体化建设的基础。一方面是合理划分各级地方政府的事权，根据事权配置相应的财力，破解城乡基本医疗卫生服务一体化的资金瓶颈问题;另一方面，加大转移支付力度，把体现公平性和提高人民健康水平的医疗卫生事业和基本医疗保险制度的专项转移支付作为重点内容。
(四)平台建设
1．卫生服务平台
增加农村医疗卫生事业投入，缩小城乡卫生水平差距，搭建城乡均等化的医疗卫生服务平台，对于促进城乡基本医疗保险一体化发展具有一定的保障作用。对于大多数农村居民来说，受地域和交通条件的限制，选择去乡村医疗卫生机构更为便利，并且往往乡村医疗卫生机构医疗平均医疗费用更低，但仍然有许多农村居民因为考虑到乡村医疗卫生服务能力有限，而放弃就近就医，选择更远更贵的大医院，农民对乡村医疗机构缺乏信心主要是因为目前乡村医疗卫生资源不足，体现在硬件的短缺、技术的落后和医疗服务水平的低下。所以，在财政投入上向乡村基层卫生机构倾斜，大力更新医疗设备配置、支持业务用房建设和增强技术力量，从根本上改善乡村医疗卫生机构的就医环境，逐步实现城乡医疗卫生服务水平的均等化。这不仅能够方便农民就近及时看病，有效降低农民的医疗负担;而且在城乡基本医疗保险的一体化后才不会造成农村居民因城乡医疗卫生服务有所差异，而大量涌入城镇医院，造成城镇医疗机构和乡村医疗机构一个超负荷运载、一个闲置浪费的现象。因此，搭建城乡均等化的医疗卫生服务平台是保障城乡基本医疗保险一体化发展的保障条件。
2．信息系统平台
城乡低保一体化篇8
我区将提高全区城乡低保标准。全区城乡低保标准由每人每月元提高到元。为保证低保家庭的基本生活,促进城乡和谐社会和谐，落实做好提高城乡低保标准工作，现就有关问题通知如下：
一、充分认识提高城乡低保标准的重大意义
（一）提高城乡低保标准，充分体现了区委、区政府对人民群众的关心。近几年来，区委、区政府在加快经济社会发展的同时，深入贯彻落实科学发展观，始终坚持以人为本理念、着力改善民生，构造和谐社会，此次提高城乡低保标准，目的在于确保全区最困难群众的生活得到有力保障。这对于改善城乡低保家庭的基本生活、促进城乡和谐、提高城乡困难群众的生活质量，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
（二）提高城乡低保标准，有力促进了全区困难群众生活水平的提高。近几年，我区经济总量、财政收入取得了较大幅度增长，城乡居民生活水平逐年提高。随着人民生活水平的改善，适时提高低保标准，改善困难群众生活质量，提高生活水平，是非常必要和及时的。
（三）提高城乡低保标准，有效缓解了猪肉等副食品价格上涨给困难家庭带来的影响。最近一个时期，猪肉、食用油等副食品价格涨幅较大，给城乡低保家庭带来了一定的影响，迫切需要提高城乡低保标准，确保城乡低保家庭的生活水平不因副食品价格上涨而降低。
二、切实加强城乡低保资金的筹集与管理
（一）全区城乡低保资金的筹集渠道不变，仍按照区与镇办两级7：3的比例分级承担。
（二）城乡低保资金一律通过银行实行社会化发放，及时到位，不得延误。
二、切实加强城乡低保工作的组织领导
城乡低保一体化篇9
柳佳龙河北大学管理学院
摘要：本文主要从城乡居民养老保险基金投资与运作角度进行分析，研究发现城乡居民养老保险制度设计尚存在一些缺陷，城乡
居民养老保险基金管理层次低且投资渠道单一，不利于保值增值目标的实现，针对这些问题，本文着重提出了完善监管机制、进行多
元化投资等对策。
关键词：城乡居民养老保险；基金；保值增值；多元化
一、城乡居民养老保险基金现状
2009年以来，城乡居民养老保险制度本着保基本、广覆盖的
原则，其覆盖面不断扩大，参保人数不断增多，城乡居民养老保
险基金规模迅速扩大，截至2012年末，国家城乡居民养老保险
试点基金收入1829.2亿元，支出1149.7亿元，基金累计结余2302
亿元，比去年同期增加1100多亿元，并且还会以每年1000多亿
的速度增加。城乡居民养老保险制度取得了巨大成绩，基金规模
不断扩大，于此同时，城乡居民养老保险基金也面临着巨大的保
值增值压力。
二、城乡居民养老保险基金管理与运作主要问题
阻碍城乡居民养老保险基金健康、稳定运行的问题主要有三个，
包括个人账户运作不良、基金管理层次低、基金投资渠道单一等。
（一）个人账户运作不良
城乡居民养老保险个人账户运作不良主要体现在：首先，个
人缴费环节过多，且各地对城乡居民养老保险各缴费环节没有明
确的时间限制，部分经办人员未具体记录缴费时间，从而加大了
其上缴保费在时间上的随意性和参保人员个人账户计息起始时
间的不确定性，也影响到基金安全和保值增值。其次，养老保险
档案已按市乡两级建档、存储和管理，但一直没有建立个人缴费
记录卡，给投保人缴费查询、办理养老金领取及退保手续带来一
定的难度[1]。再次，城乡居民养老保险个人账户基金增速有待提
高，城乡居民养老保险采用多档次自由选择的缴费方式，在运行
过程中绝大多数居民偏爱最低缴费档次，不利于基金规模扩大，
同时，该缴费形式给预期现金流量以及基金规模估计带来难度，
从而不能进行高效的现金流量管理与资产配置。
（二）基金管理层次低
当前阶段，我国城乡居民养老保险基金暂行县级管理，参保
人缴纳的保费在县一级归集，投资管理由县一级社会保障部门负
责，而县级管理机构缺乏专业的投资管理人才、投资主体资格和
风险控制体系，县级政府只能选择风险最小的银行存款与国债进
行投资运营。
（三）基金投资渠道单一
城乡居民养老保险基金是居民的养命钱，其保值增值至关重
要。目前我国城乡居民养老保险基金保值增值渠道过于单一，局
限于银行存款与购买国债。银行存款、国债都属于固定收益类投
资工具，城乡居民养老保险基金只能用于这两种投资，主要面临
的问题有：首先，投资国债与银行存款的收益率较低，在通货膨
胀的年份里很难保值。其次，国债与存款的信用风险虽然较小，
但利率风险、通货膨胀风险仍然存在。因此，将农保资金全部投
资于银行存款和国债，实际上是不利于风险分散。2004-2011年
八年间，我国一年期存款利率平均为2.69%，而农村居民消费价
格指数平均为3.64%，一年期存款利率远低于民消费价格指数上
涨的幅度。换言之，城乡居民养老保险基金保值压力巨大，更何
谈增值。
三、城乡居民养老保险基金管理与运作问题的解决措施
（一）提高城乡居民养老保险基金管理层次
以县为中心的城乡居民养老保险管理体制中，县级城乡居民
养老保险经办机构实际上担当了基金受托管理人的角色，但县级
管理机构缺乏专业的投资管理人才、投资主体资格和风险控制体
系，且易于受到当地行政干涉。我国应尽快提升管理层次，由县
级管理向省级管理推进，并最终实现全国统筹管理。可借鉴国外
经验，将我国社会养老保险基金的投资管理逐步从财政部门转移
到城乡居民养老保险的主管部门，建立相对独立的机构承担社会
保险基金投资管理和保值增值责任。
（二）建立“四位一体”监管机制
城乡居民养老保险运行至今，尚未发生重大挪用与贪污事
件，但是我们应警惕城镇职工养老保险上发生的挪用和贪污现
象，防患于未然，建立四位一体的监管机制。所谓四位一体是指，
政府部门、国家权力机关、法律法规、社会公众四大主体，对城
乡居民养老保险基金管理与运作进行全方位监督。其中，政府部
门监管是指政府相关部门对城乡居民养老保险基金的征缴与支
付、投资与运营等进行全面监管；国家权力机关监督是指在人大
常委会内部设立专门的城乡居民养老保险工作委员会，专门对农
保相关事项进行监督；法律监督是指完善城乡居民养老保险相关
法律，并依法对城乡居民养老保险进行监督；社会公众监督是指
由城乡居民养老保险基金的社会中介机构，直接利害相关者或组
织，利用社会舆论等方式，对社会养老保险基金的征缴、支付、
运营等进行的监督。
（三）健全城乡居民养老保险法律体系
从严格意义上讲，到目前为止，我国没有一部从整体上专门
规范城乡居民养老保险制度的法律。我国应尽快完善城乡居民养
老保险法律制度体系：首先，制定基本法，制定专门的《城乡居
民养老保险法》；其次，完善现有的居民养老保险行政法规和行
政规章，这一层次的城乡居民养老保险法律规范将是主体。具体
包括：《城乡居民养老保险条例》、《城乡居民养老基金运营条
例》、《城乡居民养老保险基金监督条例》等[2]。
（四）拓宽投资渠道与多元化投资
根据马可维茨组合投资理论，进行多元化投资，有利于规避
非系统性风险，做到风险最小时收益最大化。[3]从城乡居民养老
保险基金的安全性与效益性出发，结合国内当前资本市场发展程
度，城乡居民养老保险基金多元化投资渠道主要有三类：首先是
低风险与收益双低类，如国债、银行存款以及中央银行票据等；
其次是风险与收益双高类，如股票、企业债券、期权期货、境外
投资等；最后是中风险中收益类，如金融债券、基金等。我国应
尽快出台明确的城乡居民养老保险基金管理与运作办法，拓宽投
资渠道，根据国内外经济形势与城乡居民养老保险基金运行状
况，权衡风险性与收益性，选择适当的多元化投资渠道，在保值
的基础上实现最大增值。
参考文献：
[1]汤晓阳.新农保基金的管理和运作问题探讨[J].政府管理研
究,2010.5.
[2]靳鑫.当前我国农村养老保险的法律制度完善[J].山东干部
函授大学学报，2010，（2）.
[3]林洁.中国农村养老保险基金现行运行机制存在的问题及
建议[J].黑河学刊，2010.7.
作者简介：
城乡低保一体化篇10
关键词：城乡一体化；发展阶段；驻马店市
中图分类号：F29文献标识码：a
文章编号：1009-0118（2012）04-0190-02
加快城乡一体化进程是构建和谐社会的必然要求。位于河南省中南部的驻马店市，是一个拥有九县三区的典型农业大市。近几年来，驻马店市委、市政府以建设豫南地区性中心城市为目标，积极实施中心城市发展带动战略，提出了驿城区、经济开发区、工业聚集区、遂平县、确山县“三区两县一体化”的规划政策。经过不懈努力，全市城乡一体化建设取得了显著成效。从2005年底到2010年底的五年时间，驻马店市城市化水平已由16.76%提高到29.8%。然而这样的城市化水平与先进市、县相比，仍然较低，同时也远远低于河南省同期的城镇化率38.8%。由此可见，驻马店市在城乡一体化的改革进程中虽然取得了显著成绩，但仍需大量的工作要做。
一、驻马店市城乡一体化发展现状研究
（一）明确驻马店市城乡一体化发展的阶段
各个地方在不同发展阶段，城乡一体化发展的状况是不同的。准确把握一个区域城乡一体化所处的发展阶段，对推进城乡一体化进程尤为关键。根据罗雅丽，张常新在文章《城乡一体化发展评价指标体系构建与阶段划分——以大西安为例》中城乡一体化目标评价指标体系中各指标的实际意义，对驻马店市城乡一体化发展阶段进行划分以及评价。笔者选取五个指标作为划分城乡一体化发展阶段的依据。以15%，30%，60%，90%作为划分城乡一体化五个级别的依据，以各个区间的临界位为参照，确定驻马店市城乡一体化的发展状况。五个指标说明如下：
1、城（乡）人均GDp（美元），其指标含义为经济富裕，目标值为5000美元（4500美元）。
2、三次产业结构比重。该指标表示了产业结构优化的程度。其目标值为第三产业比重＞第二产业比重＞第一产业比重。
3、城市化水平：是衡量一个国家或地区的城市化发展程度的最主要的数量指标，用U表示，U=城镇人口数/总人口数。其目标值为城市化率>70%。
4、城乡居民收入差异系数：反映城乡居民收入水平的差距，也反映城乡居民生活水平的差异，用w表示，w=农村居民家庭人均纯收入/城镇居民家庭人均可支配收入。其目标值为城乡收入比>50%。
5、二元对比系数：又称二元生产率对比系数，反映农业和非农业两部门劳动生产率的差异，反映了城乡二元结构的总体水平，用L表示，L=农业比较劳动生产率/非农业比较劳动生产率。其目标值为城乡二元对比系数大于50。以上五个指标中，前三个指标为评价城乡发展水平指标，后两个指标为评价城乡协调化指标。
2010年，驻马店市人均GDp为14117元，折合美元约为2239美元，大于1500美元，驻马店市城乡一体化发展已步入城乡初步一体化阶段。2010年，驻马店市三次产业结构比重为27.5:41.8:30.7，第二产业的比重大于第三产业比重，第三产业比重大于第一产业比重，驻马店市城乡一体化发展处于城乡一体化发展前期阶段。2010底，驻马店市城市化水平29.8%，离世界大部分国家70%以上的城市化水平还有很大的距离，驻马店城乡一体化发展处于城乡一体化初步阶段。2010年驻马店市农村居民人均纯收入为4861元，城镇居民人均可支配收入为13702元，城乡居民收入差异系数为35.5%，驻马店城乡一体化发展已进入中度阶段，但离目标值还有一定的距离。2010年驻马店市二元对比系数为36.6%，二元结构特征较明显，发达国家一般在52%-86%，根据该指标，驻马店市城乡一体化发展处于中度一体化阶段。
根据以上指标，结合驻马店市城乡发展实际，从总体上判断，驻马店市处于城乡初步一体化阶段，城乡协调发展程度较好。由此可见，近年来驻马店市农村和城市经济发展快速，城乡之间的关系明显增强，取得一系列的成就。
（二）驻马店市城乡一体化取得的成就
1、城乡居民生活水平逐步提高
(1)城乡居民收入较快增长。2010年驻马店市城镇居民人均可支配收入13702元，2000-2010年均增长12．01％；2010年农村人均纯收入4861元，2000-2010年均增长9.82％。
(2)城乡居民消费能力不断增强。2010年驻马店市城镇居民人均消费支出为10182.87元，2000—2010年均增长11.67％；2010年农村人均生活消费支出为3670元，2000—2010年均增长约10.7％。
(3)城乡居民消费质量不断提高。2010年驻马店城镇居民恩格尔系数为32.5％，农村居民恩格尔系数为41.7％，分别比2009年下降0.1个和1.6个百分点。
(4)城乡居住条件不断改善。随着住房制度改革不断完善和住房商品货币化快速发展，有效促进了居民家庭住房条件改善和居住水平提高。
2、城乡社会保障事业稳步发展
2010年末驻马店市参加城镇基本养老保险26.61万人，比上年增长8.04%；参加失业保险人数36.61万人，增长4.33%；参加医疗保险人数113.19万人，比2009年增长2.9%。全年共发放城镇居民最低生活保障金2.34亿元，享受最低生活保障13.85万人。发放农村低保金2.54亿元，农村低保对象3.43万人。发放城乡医疗救助资金0.55亿元，救助54.52万人次。
3、城乡固定资产投资规模明显扩大
2005—2010年全市固定资产投资累计完成2336.677亿元，年均增长52.2％，其中城镇投资完成1703.994亿元；农村投资完成632.6834亿元。尤其是随着新农村建设等一系列政策的出台，农村投资也呈现出与城镇投资齐头并进的好势头，2008年、2009年、2010年相继突破100亿元，分别达到114.3亿元、153.58亿元和171.64亿元。
（三）驻马店城乡一体化发展中面临的主要困难
虽然驻马店市城乡一体化进程取得了一定的成就，但是还处于城乡初步一体化阶段，离目标还有一定距离。驻马店城乡一体化建设发展缓慢的原因主要有：
1、“二元结构”体制是驻马店城乡一体化过程中亟需解决的首要问题
由于长期受到工农分割、城乡分割的二元结构体制的影响，造成了城乡政策的差异，特别是土地、户籍、就业、医疗、社保、教育等方面的政策不同，制约了驻马店市城乡经济社会一体化进程的加快。从最明显的城乡居民收入差距上看，2010年城乡居民收入比为2.82:1。由于收入的差异，导致城乡之间的消费水平也相差较大。2010年城乡消费支出比为2.77:1。由此可见，长期形成的二元结构对城乡一体化的推进有很大的影响，特别是对作为农业的城市，其改革的步伐较慢。
2、农村劳动力的转移是驻马店城乡一体化过程中的重大课题
近几年驻马店市城市化得到迅速发展，2000年驻马店市城市化水平10.5%，2005年为18.7%，2010年为29.8%。城乡一体化过程中城区不断扩张，耕地面积不断减少，失地农民数量不断增加。随着农业生产技术水平的提高，农业领域容纳劳动力的数量下降，农村剩余劳动力大量增加。驻马店市是农业大市，农村剩余劳动力本身转移难度就大。虽然近年驻马店各级党委、政府发展劳务经济，对转移农村剩余劳动力有一定成效，但农村剩余劳动力的转移压力仍然很严峻。农村剩余劳动力主要向城市转移，加大了驻马店市的就业压力。另外失地农民的文化素质普遍较低，很难符合现代化工厂的要求。
3、农业生产率低下，农民增收渠道单一，是驻马店城乡一体化进程中面临的又一重大课题
目前驻马店市农民增收的渠道有粮食等农作物生产所得收入和劳务输出所得收入，但是农民仍主要是靠粮食农作物生产来维持生活，农民增收渠道较单一。对于那些不具备城市化的农村地区，农业生产仍是农民主要的生活和收入来源，农业生产率低下直接造成农民收入低下，不利于城乡一体化进程的推进。
二、结论与建议
驻马店市城乡一体化已经进入了城乡一体化初步阶段，并取得了一系列的成就，但是仍然存在很多问题。加快城乡一体化进程需要市场和政府共同发挥作用。具体来说，第一，建立健全促进城乡一体化的各项制度，比如城乡一体的户籍管理制度和社会保障制度；第二，加强对农村劳动力的引导，比如建立城乡统一的人力资源市场，加强对农村劳动力进行培训，大力发展第三产业等；第三，提高农业生产率，拓宽农民增收渠道。
参考文献：
\[1\]刘兴萍.成都市城乡一体化的实践研究\[D\].硕士学位论文,2007,(12).
\[2\]河南省统计网.