公益诉讼的法律依据篇1
中图分类号：D925文献标识码：a文章编号：1009-0592（2014）09-038-03
公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。
一、公民诉讼制度
公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。
（一）公民诉讼的原告
公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。
（二）公民诉讼的案件范围
哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。
（三）被告和诉讼类型
公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼即行政诉讼。
（四）公民诉讼的限制
美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。
公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。
（五）管辖法院和诉讼费用的负担
公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。
二、我国环境公益诉讼的构建
我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：
（一）明确环境公益诉讼案件范围
环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。
美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”
依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。
（二）突出公众参与，扩大原告主体范围
美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：
1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。
2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。
在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。
（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型
美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
（四）设置环境公益诉讼前置程序
公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。
对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。
1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。
2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。
法制与社会
在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。
三、结语
公益诉讼的法律依据篇2
内容提要:公益诉讼是为了保护公共利益而由法院根据当事人请求进行审判的制度。公共利益是一种介于国家利益和私人利益之间的权利和秩序，因此公益诉讼的原告主要应当是公民和具有保护公共利益职责的社会团体，公益诉讼的进行应当适用非讼法理，进而要求在诉讼中法院有职责查明事实，其判决的既判力也应当具有对世效果。
在中国，近几年来，有些地方出现了一些“新”的诉讼案件，诸如“3角钱”入厕官司，质疑春运期间票价上浮的合法性而提起的诉讼，起诉电信局擅自收取费的案件等等。上述这些案件之所以谓其曰“新”，就是因为当事人在提起诉讼维护自身权益的同时，又涉及“公共利益”，或者有些原告起诉请求保护的利益与其自己没有直接关联，而是基于公共利益，它们引起了媒体和社会各界的广泛关注与争议，也将一种新的诉讼形式展现在我们面前——这就是公益诉讼。与此相关，一些公民以公共利益受到侵害、保护公共利益为由，向法院提起诉讼，却得不到法院受理的案例也比比皆是。因此，在理论上对公益诉讼的正当性及其基础进行研究，解决公益诉讼制度中若干重大的基本理论问题，对公益诉讼的基本程序制度进行科学的理论构想，可以促进公益诉讼法律实践的完善，并进而促使司法制度体制性的拓展。
一、公益诉讼之界定
其实，公益诉讼在诉讼制度中是一个很早就有的称谓，例如在古罗马的程式诉讼中，就有私益诉讼和公益诉讼之分，前者乃保护个人权利的诉讼，仅特定利害关系人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。不过，在不同制度背景下，公益诉讼还具有其他不同的名称，对于其含义的界定也有所差别。
（一）当代两大法系关于公益诉讼的界定
在德国，其法律规定将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利通过诉讼信托的方式，使那些具有公益性质的社会团体，可以提起符合其章程或者设立目的的诉讼，称作是团体诉讼，实质即为公益诉讼。
法国、意大利也有类似的关于团体诉讼的规定，又如在日本，公益诉讼的类型有民众诉讼、公害诉讼等。美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家，其称谓即为公益诉讼，美国公益诉讼的制度形式主要有三类：第一，相关人诉讼，如《反欺诈政府法》中的个人公诉，反垄断法所规定的公益诉讼，环境法中的公民诉讼；第二，市民提起的职务履行令请求诉讼；第三，纳税人提起的禁止令请求诉讼。
在英国，法律允许法务长官代表公众提起诉讼以保护公众权利，阻止不正当行为，私人没有提起诉讼的权利。
（二）公益诉讼在中国的界定
1.公益诉讼的概念
随着中国法治现代化的进程，关于是否要在我国确立公益诉讼，以及是否称谓为公益诉讼和建立什么样的公益诉讼制度，当前已经成为理论界和法律实务界共同关注的问题，但是，对于公益诉讼的界定还存在不同认识。
很多学者认为在我国公益诉讼的名称应为公益诉讼，是指任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理的活动。在这一前提下，公益诉讼又有广狭二义，狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓的“私人检察官”提起的诉讼。还有人认为公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼，其主体只能是国家机关，在我国则主要是检察院。[1]
事实上，大家在界定公益诉讼时，无不以两个基本点为核心：即公共利益和行为的违法性，其中尤以我国学者在给出公益诉讼概念时为甚，这也是在我国学者们多将其称为公益诉讼的原因。
虽然这样的界定有其合理性的方面，但是，公共利益是抽象的和时代性的，并且提起公益诉讼的范围也不能仅限于公共利益受到侵害。因此，在界定公益诉讼时，应当考虑以下方面：首先，公共领域的存在，以及存在公共利益的减损和公共秩序的破坏等诸事实，这是考察公益诉讼的核心要素；其次，公益诉讼的价值与程序功能目标是建立公益诉讼的动因要素；第三，公益诉讼不同于普通的私益诉讼的程序运行机理是确立不同类型诉讼的现实制度要素。
另外，尚需注意的是，谈及公益诉讼时，指的是为了恢复、补偿和保护公共领域的利益和秩序，而不是着眼于惩罚，所以公益诉讼不包括刑事诉讼。
因此，这种制度在称谓上应当是“公益诉讼程序”，其定义如下：公益诉讼是指在公共利益受到非法侵害或者出现减损时，或者是特定的公共秩序受到破坏，为了保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益，或者为了保护特定的公共秩序，由一定的主体根据法律规定或者特别情形下的法院裁定，而向法院起诉，由法院进行审理并作出判决的特别程序制度。
2.公益诉讼的特点
根据这一概念，公益诉讼有以下特点：
（1）公益诉讼之诉的利益是保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益，或者是虽然没有公共利益受到侵害或者减损的事实，但是有一定的法律秩序和道德秩序需要诉讼保护的，都可以提起诉讼，这是诉权存在的基础。
（2）在法律没有明确规定时，如果确有进行公益诉讼的必要，可依法院裁定取得本案管辖权及依公益诉讼程序审理。这是由于公共利益的多样化与时代性特点所决定的。
（3）程序机制上与普通私益诉讼程序不同。应当适用非讼法理，而不是诉讼法理，法院应当依照职权查明案件事实并作出判决，当事人的处分权利受到限制，即在诉讼程序中应当采取法院职权探知主义和职权进行主义，对于辩论主义和处分权主义应当限制适用。
（4）公益诉讼当事人具有多样化的特点，往往存在诉讼当事人与实体法律关系主体的非统一性。
二、公共利益的内涵
美国学者约翰·罗尔斯认为：“公共利益具有两个特点，即不可分性和公共性。亦即，有许多个人（可以说他们构成了一个共同体）要求或多或少的公共利益，但是如果他们都想享有它，那么每个人就必须享有同样的一份。公共利益所具有的数量不能像私人利益那样被划分，不能由个人按照他们的偏爱多要一点或少要一点。基于不可分的程度和相应的公共性规模，存在着各种各样的公共利益。公共利益的极端情形对整个社会而言完全是不可分的……从不可分性和公共性中所得出的推论是：必须通过政治过程而不是市场来安排公共利益的提供。公共利益的数量及其财政需求都要根据立法来确定。在所有的公民都接受相同数量的意义上没有什么分配的问题，因而分配的费用是零。”[2]
也有学者分析指出，就公共利益的内涵而言，公共利益是一定的社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体，具有以下特点：第一，公共利益的社会价值性；第二，公共利益辐射范围的广泛性，包括地域范围的广泛性和主体范围的广泛，并且这种不特定多数人是与地域范围的广泛性相联系的；第三，公共利益内容的广泛性，涉及到社会生活的方方面面；第四，公共利益的超越个体性，公共利益是较大范围内人们所共同认可、对各方有价值的利益，但又是超越于个体的利益；第五，公共利益具有一定的层次性，不管是以主观标准还是以客观标准来评价公共利益，都会出现因评价的价值标准差异而产生不同公益相冲突的情形。就公共利益的外延而言，公共利益无法脱离个人利益而存在，普遍性的个体利益在获得法律形式之后具有了公共利益的性质，但是公共利益并非是个体利益的加总，而是组成社会后整体突变而形成的利益，是公众对社会文明状态的一种愿望和需要，具有整体性和普遍性的特点，即公共利益在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益；严格意义上的国家利益应等同于公共利益，但是，国家是由国家机器组成、由政府作为代表的，作为凌驾于社会之上的政府又具有自己独立的利益（如政府的权威、政府组成人员的整体利益等），这种独立的利益往往以国家利益的名义出现，因而与公共利益是分离的，国家利益是个人利益与公共利益相矛盾的必然产物，介乎于公共利益和个人利益之间。[3]
还有学者认为：“公共利益并没有一个通过立法者来制定一个适用于所有情况的普遍标准，恰恰应该由行政机关在具体情况下确定，只有在出现争议之时，法院才依据一定的标准逐案决定。因此，指望通过立法者按照立法程序确立一个适用于所有情况的一揽子普遍标准的认识，既忽视了‘公共利益’与主权相联结的概念这一事实，也缺乏对宪法权力分立原则应有重视的表现”。[4]
综上，关于公共利益内涵确定，在不同的语境下，往往模糊而显得是“大体上如此”，缺乏明晰具体的标尺。在公益诉讼制度中所论证的公共利益，必须是明确的、客观的和可以描述的，否则便无法进行法的适用，以致诉讼中公权力的滥用，可能给社会公共领域带来另一种伤害。因此，首先必须明确的是按照何种标尺“量身定做”公共利益。基于我们公共利益产生于公共领域的观点，公共利益是一种介于国家利益和私人利益之间的权利和秩序，包括社会公共利益和社会公共秩序两大部分，其具有如下内涵：（1）它是人们社会生活的客观需要，是促进人类社会或者一定的群体存在与发展的重要因素；（2）它能适应一定社会物质文明条件下的客观要求，与时代的发展相契合；（3）主体的非特定性，即为不特定的多数人所享有、能为不特定多数人带来相关效应；（4）它处于国家和私人之间的公共领域，否则便不应当通过公益诉讼制度加以保护；（5）具有相对长期和固定的存在形式，虽然公共利益是一个不断发展的范畴，但是其仍然需要一个确定的形式，如果是变动不具的，则失去了诉讼保护的必要和可能；（6）可受侵害性，有些利益可能具有公共性的特点，但是不能成为公益诉讼制度下描述的公共利益，就是因为其自身不能被侵害。
基于公益诉讼程序所保护之公共利益的特点，公益诉讼案件中，判决承担法律责任的方式和范围也有其自身的特点，要言之，主要有：第一，判决承担法律责任的补偿性；第二，判决承担法律责任的惩罚性；第三，判决承担法律责任的预期性；第四，判决承担法律责任的恢复性。
三、设立公益诉讼制度的必要性
虽然有很多学者倡导在我国确立公益诉讼，但是，在传统的民事诉讼和行政诉讼制度与理论中，诉讼主体资格基本上采取的是实体关系主体的标准，司法实践中很多法院不受理这类诉讼；也有部分学者主张公益诉讼违背了民事诉讼和行政诉讼的基本原理，而缺乏存在的正当性。
事实上，公益诉讼制度出现在现代法治发展史上具有里程碑式的意义，具有重大的制度价值，尤其对处于转型期和高速发展的中国，确立公益诉讼制度又有特别的功能，是极为必要的。
（一）既有诉讼制度不能满足公共领域发展带来的利益和秩序保护要求
公共领域的出现和发展是现代法治国家的一个重要特征。公共领域是社会文化、经济、科技发展到一定阶段的产物，他是介于国家权属和私人权属之间的区域，在某些语境下并列使用国家、社会、公民个人这样的称谓时，这里的“社会”便是典型的公共领域。公共领域可能表现为社会公共事务、社会公共秩序，甚至可能是一定区域内不特定多数人的利益。
公共领域的出现和发展，使传统上的公法调整和私法调整都显得力不从心，现有的诉讼制度不能满足保护公共利益和公共秩序的要求，客观上要求必须设立新的诉讼制度类型，即公益诉讼。
（二）公益诉讼程序制度是保护公共利益和公共秩序的有效机制
有法谚谓“没有救济则没有权利”或者“救济应当走在权利之前”，公益诉讼程序制度的设立，必将成为保护公共利益和公共秩序的有效机制，概括言之，主要有三个方面：
第一，保护受到侵害的公共利益，或者恢复、补偿减损的公共利益；
第二，保障公共秩序，主要是特定的善良法律秩序和道德秩序；
第三，解决社会性、群体性纠纷。
（三）公益诉讼程序具有独立的法律正当价值
公益诉讼制度作为程序制度的范畴，在观念形态即具有其不依赖于实体法的独立价值，即正义和秩序。一旦规定为制度而成为客观形态时，良好的公益诉讼程序便具有了高于实体法价值的价值，能充分体现法律之正当性，甚至可称为“良法之治”。其主要有以下几个方面：
1.程序正义。公共利益和公共秩序的保障，在法律上是不得不解决的难题，特别是冲突发生时，没有可供遵循的正当程序所带来的危险就可能是人们对于尊重法定权威的信念的丧失。而公益诉讼程序制度的确立，使人们有了普遍遵循的程序规则，对于公共领域的利益和秩序的尊重、信赖，对于公共权威的信心，首先就不再是达到其程序结果，而是程序本身，例如：审判者的中立，当事人诉讼权利的平等，当事人程序参与权的保障，审判公开等。如果这些正义程序的原则没有得到遵守，无论结果如何，人们都会对这样的制度丧失信念。
2.秩序。秩序是与正义并称的法律两大基本价值，程序自身即意味着一定的秩序。程序的秩序价值主要体现为程序安定，通过程序的进行，排除了实体法的不确定性和决定者的恣意，意味着无论诉讼参与者的实体地位可能存在多么大的差别，他们所遵循的都是同样的规则，能够给人们一种确定的法律上的行为指引。
3.程序文明。诉讼是人类行为文明的表现方式，它使冲突以一种文明的方式得以释放，可以充分吸收当事人甚至社会主体的不满情绪，保证人类不至自我毁灭。
4.程序效率。诉讼是多方主体参与的博弈，如果从单独一次的交易或者博弈而言，诉讼无益是成本较高的方式，行政集权的处理方式又是成本最低的，但是从一个长时期内进行的多次博弈来说，诉讼是成本最低的方式，而且所形成的平衡又是最为稳定的。
此外，对于良好公共政策的形成和引导，也是设立公益诉讼程序制度的必要性之一。因为公共领域的利益和秩序具有多重性和时代性的特点，通过公益诉讼还可以形成一定的公共政策，给予人们以良好的公益理念指引。
四、公益诉讼的类型
对于公益诉讼，根据不同的标准，可作不同的分类。
1.根据诉讼的性质，可分为民事公益诉讼、行政公益诉讼。公益诉讼应当是一种独立的诉讼类型，其最终应当是与现在三大诉讼并列的一种诉讼。但是，考虑到公益诉讼中所提出的诉讼请求的特点，以及与现行诉讼制度和谐发展，可以把诉讼请求基于民事请求权的归结为民事公益诉讼，而起诉被告是行政机关，起诉请求行政机关进行行政行为的为行政公益诉讼。
需要注意的是，公益诉讼中没有所谓的“刑事公益诉讼”，因为在我国，犯罪行为不仅侵犯了个人和社会的利益，也侵犯了国家利益，如果侵害公共利益达到犯罪的程度，都是刑事公诉案件。
2.根据提起公益诉讼的主体情况，可以分为公诉公益诉讼、私诉公益诉讼。公诉公益诉讼是根据法律规定，由检察院代表国家所提起的公益诉讼；私诉公益诉讼是公民或者社会团体提起的公益诉讼。
3.根据公益诉讼当事人的确定方式，可分为法定公益诉讼、协议公益诉讼和任意公益诉讼。法定公益诉讼是指根据法律规定，某些主体对于一定范围内的公共利益有保护之责，或者其自身即为权利主体，在该特定公共利益受到侵害时，即以原告身份提起的诉讼。协议公益诉讼是指在公共利益受到侵害时，有权主体根据法律规定，将起诉权利通过协议授予某些社会团体或者公民，由其作为原告起诉。协议公益诉讼最常见的是公益诉讼信托。任意公益诉讼，是指在公共利益受到侵害时，本国公民或者依法成立的社会团体均有权提起诉讼。
4.根据公益诉讼保护的利益不同，可分为环境公益诉讼、劳动公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼、基本平等权保护公益诉讼、基金公益诉讼和其他公益诉讼。
5.根据提起公益诉讼的目的不同，分为以实体权益保护为目的的主观公益诉讼，以保护法律秩序和道德秩序为目的的客观公益诉讼。
五、公益诉讼的程序机理
在民事诉讼法学理论中有“程序法理二元分离适用论”。指民事案件可分为诉讼案件与非讼案件，诉讼案件是就实体法上权利的存否等实质事项有争执的案件，而非讼案件是利害关系人在没有民事权益争议的情况下，请求法院确认某种事实是否存在，从而使一定的法律关系发生、变更或者消灭的案件。诉讼案件应依民事诉讼程序的原理即诉讼法理来处理，非讼案件应依非讼程序的原理即非讼法理来处理。诉讼法理与非讼法理在审理原则上存在着如下的差别：（1）在非讼案件程序上，处分原则受到限制或者排除；（2）非讼程序采取职权探知主义，不适用辩论主义；（3）非讼程序不适用法院调解；（4）在非讼程序中，原则上不采取公开审理原则，审理采用书面形式，不展开言词辩论。[5]
关于诉讼事件与非讼事件的区别，学说分歧甚多，大陆法系通说认为，依实定法的规定，应依民事诉讼程序审理者，即为诉讼事件，而应以非讼程序处理者，即为非讼事件。但是，就其实质而言，非讼事件应当包括以下几类：（1）特需赋予法官广泛裁量权的事件；（2）公益性浓厚的事件；（3）特需在程序上简易、迅速解决的事件；（4）具有继续性而需求法院依实际情况为权宜性、创设性、展望性处理，或撤销、变更裁判之事件；（5）非有对立当事人就实质问题为讼争，致不要求法院依实体法确定私权存否之事件等。[6]
通过以上对诉讼法理和非讼法理的分析，公益诉讼案件在程序机理上与普通私益诉讼程序之不同，已见端倪。由于公益诉讼审理的客体涉及公共利益，公共利益的事项存在及其具体态势，不得由当事人任意处分，其证明也不得仅以当事人提出的诉讼资料为限，应当适用非讼法理，而不是诉讼法理，法院应当依照职权查明案件事实并作出判决，当事人的处分权利受到限制，即在诉讼程序中应当采取法院职权探知主义和职权进行主义，对于辩论主义和处分权主义应当限制适用。
六、公益诉讼程序的原告
何者才有权提起公益诉讼，成为公益诉讼的原告，是公益诉讼制度中一个重要的具体问题。世界上建立有公益诉讼的国家通常是允许本国公民、社会团体、检察机关等起诉作为原告。在我国，公益诉讼受到关注的原因之一是如何保护国有资产的问题，所以人民检察院作为公益诉讼的原告的观点比较盛行；此外，理论上也认为可以允许公民和一些社会团体在一定条件下起诉成为公益诉讼的原告。笔者认为，在我国要构建的公益诉讼中，应当结合当今世界一些国家公益诉讼的实践经验和诉讼自身的规律，将公民和某些社会团体成为公益诉讼原告的作为主要制度模式，检察院成为公益诉讼原告提起诉讼作为辅助形式，具体如下：
（一）公民
依我国民事诉讼法和行政诉讼法的规定，公民与案件应当有直接的利害关系，或者法律明确规定的几种对争议权利有管领、保护之责的人才能起诉。这种规定无疑阻碍了公民提起公益诉讼的途径，在法律层面上剥夺了公民提起公益诉讼的原告资格。
公益诉讼的目的在于保护或者恢复受到侵害的公共利益，根据公共利益的特点，公共利益是与不特定的多数人相关的，因而不得限制人们维护公共利益的权利，不能阻断通向正义之途。因此，凡本国公民，在公共利益受到侵害时，均有权以原告身份提起诉讼。事实上，多数建立了公益诉讼制度的国家也采取了类似的规定。
（二）社会团体
在公益诉讼中，有权提起诉讼另一类重要主体就是社会团体。由于社会团体依法成立，具有团体的章程，具有个人不可比拟的良好组织性、法律性，由社会团体作为原告起诉比之公民原告同样具有优势。社会团体成为公益诉讼的原告，概括有两大类情况，其一，就是该社会团体为目的性法人组织，他的设立就是为了保护某种特定的公共利益，或者其章程中就有以保护某一公共利益为宗旨之一，当该利益受到侵害时，其就可依法以原告资格起诉；其二，是该社会团体虽然不具备法定的公益诉讼原告的资格，但是，根据权利主体的授权，以协议方式取得了原告资格。
（三）检察院
关于在我国应否建立检察机关提起民事诉讼的争论，理论界的意见尚未统一，但在实务中已经开始了这一诉讼形式的探索，自1997年河南省方城县检察院首次以国家的身份作为原告提起民事诉讼以来，至2003年，全国发生的类似案件已有上百起。在国外，检察院通过提起诉讼来保护公共利益的现象亦不鲜见。
但是，检察院作为国家检察机关，其主要是为了保护国家利益，其提起公益诉讼应受到限制。笔者主张，对于下列公益诉讼案件检察院才有权以原告资格提起诉讼：第一，侵犯公共利益，同时又侵害了国家利益的案件；第二，所侵害之公共利益涉及到本国所有的人或者地域特别广阔的，例如在唐卫江诉佳能（香港）公司一案中，[7]该案就是检察院和公民个人都可以作为原告的案件；第三，由同级人民代表大会或者上级人民代表大会及其常委会决定，在公共利益受到侵害时，以原告资格起诉。
七、诉权滥用的防止
不可避免，公共利益的特点需要公益诉讼的开放性，同时这种开放性极有可能招致滥诉的可能。对于可能的诉权滥用，一方面不能因噎废食，全盘否定公益诉讼制度；另一方面，应当设立防止诉权滥用的有效机制，具体是：
1.针对行政机关提出的行政公益诉讼，应当遵循穷尽行政救济的原则，原告一方应当先行向行政机关提出行政请求或者行政申诉，只有在行政机关不予处理或者处理违法时才得起诉。
2.在民事公益诉讼中，对于自己并不直接享有权利，或者是以维护公共秩序为由提起的公益诉讼，可通过以下方式解决：（1）由受理法院根据诉讼主张与原告提出的诉讼资料的情况，决定是否要求其提供诉讼担保；（2）由受理法院与原告协商确定诉讼信托人，由社会团体作为原告进入诉讼；（3）对于滥用诉权的原告，可以由审理法院依照职权，或者根据本诉被告的申请，判决原告承担诉讼侵权的民事责任。
八、公益诉讼的诉讼费用
诉讼费用是指当事人因进行民事诉讼和行政诉讼而向法院交纳和支付的费用，在我国包括案件受理费和其他诉讼费用。根据《诉讼费用交纳办法》的规定，对于占多数的财产案件的收费，在我国诉讼收费相较于其他国家是偏高的，虽然最终采取的都是败诉方负担原则，但是，我国的诉讼费用还存在着调整当事人与法院如何分担审判费用的问题。[8]
偏高的诉讼收费，高估“争议金额”的风险和胜诉方讼费落空的风险，[9]都大大增加了提起公益诉讼的制度成本，加之公共利益主体的不特定性，往往与作为个体的公民并不那么直接利害攸关，也增加了提起公益诉讼的机会成本。
因此，对于公益诉讼案件，不能按照通常的案件收费标准收取费用是必要的，同时考虑到诉讼费用一定程度上抑制滥诉的功能，应当按照以下原则确定公益案件的诉讼收费：（1）采取按件收费和按比例收费相结合的办法；（2）对于按照比例收取案件受理费的，应当确定最高比率和最高收费数额，其中最高额不宜太高；（3）对于原告起诉时提供了诉讼担保的，可以免予预交案件受理费；（4）给予公益诉讼的诉讼费用援助，由公益诉讼基金或者其他奖金来源予以资助，或者由法院给予减交、免交案件受理费的措施。
九、公益诉讼中的证明责任及其分配
已如前述，在公益诉讼中应当适用非诉讼法理，由法院依照职权查明事实，也就是法院有查明案件真实的义务。但是，公益诉讼中同样有证明责任问题的存在。因为，即使法院有查明案件真实的义务和广泛的权利，但是，案件毕竟是历史事件，总会存在事实真伪不明的现象，根据审判的基本法理，法院又不得拒绝作出裁判，要在限定时间内给出判决，所以，法院只能以证明责任的负担原则来判决。
公益诉讼案件中有如下六项要件事实需要证明，这些要件事实的证明都可能面临证明责任及其分配的问题：（1）是否有侵害公共利益的事件发生；（2）该事件是否造成了公共利益的损失以及损失的态样；（3）造成该损害的责任人是否具有法律责任能力；（4）行为与结果之间是否具有因果关系；（5）造成该公益损害事件责任人的行为是否具有违法性；（6）行为人是否具有过错。
参考最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的第4条关于特殊侵权案件中的证明责任分配的规定，其中有关“高度危险作业”、“环境污染”和“产品瑕疵”等几项规定可资公益诉讼借鉴，其规定为：“高度危险作业致人损害的侵权诉讼，由加害人就受害人故意造成损害的事实承担举证责任；因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；因缺陷产品致人损害的侵权诉讼，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任”。
故而，笔者主张，在公益诉讼案件中，原告方须对下列二项要件事实承担结证明责任：（1）有侵害公益的事件发生；（2）该侵害事件造成了公共利益的损失和损失的态样。被告方需就以下要件事实承担证明责任：（1）被告不具有相应的法律责任能力；（2）被告的行为与结果之间不存在因果关系；（3）行为人的行为不具有违法性；（4）行为人没有过错。其中，行为人行为的违法性和主观过错在公益诉讼案件中，不是确定行为人是否承担责任的必要要件，而是确定责任程度的要件。也就是说，即使行为人证明自己的行为不存在违法性，也不存在主观过错，仍然需要承担补偿或者恢复受到损害的公共利益的责任。
十、公益诉讼判决既判力范围的扩张
既判力是大陆法系民事诉讼法学的基本理论范畴，指民事判决实质上的确定力，即形成确定的终局判决内容的判断所具有的基准性和不可争性效果。既判力的此种效果是在一定范围内发生的，既判力的界限正是用以说明既判力作用的范围的范畴，是既判力的核心，也是司法实务中经常遇到和迫切需要解决的问题。由于既判力原则上只及于当事人，而不是绝对的针对任何人，因此，这又称为既判力的相对性原则。其原因在于民事诉讼在于私法秩序的维持，解决的是特定当事人间的私权纠纷，判决以当事人在法庭审理中的主张为基础，因而判决也只能相对地拘束双方当事人，假如判决随便拘束第三者，就侵犯了第三者享有的诉讼程序保障权。
由于公益诉讼所解决的纷争关乎社会公益，对一般社会秩序的维护不无意义，所以在某些例外情况下，既判力扩张至当事人以外的人。在公益诉讼中，笔者认为，既判力主体界限的扩张应当包括主体界限的绝对扩张和相对扩张两种情形。其中，既判力的绝对扩张，是指判决既判力产生对世效果，及于所有案外人。相对扩张，是指判决确定后，对于应当受到赔偿、而未参加诉讼的具体当事人，发生法律效力。
注释:
[1]参见颜运秋著：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第53—57页。
[2]参见约翰罗尔斯著：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1997年版，第257页。
[3]王太高：《公共利益范畴研究》，载《南京社会科学》2005年第7期。
[4]郑贤君：《“公共利益”的界定是一个宪法分权问题》，载《法学论坛》2005年第1期，第20页。
[5]参见江伟著：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第19—21页。
[6]参见邱联恭等著：《诉讼法理与非讼法理的交错适用》，载《民事诉讼法之研讨》（二），台湾三民书局1990年版，第445页。
[7]遗憾的是，该案虽受到诸多关注，但最终还是以唐卫江不具备原告资格而裁驳了。
公益诉讼的法律依据篇3
论文关键词 公益诉讼 检察机关 民事督促起诉 支持起诉 谦抑性原则
一、检察机关应是提起公益诉讼的适格主体
（一）检察机关提起公益诉讼的法律依据
《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。”明确了检察机关公共利益代表人的身份。同时，《刑事诉讼法》第77条关于检察机关可以提起附带民事诉讼的规定，也肯定了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。另外，在《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉条款中也间接肯定了检察机关作为支持起诉人的资格。
（二）检察机关提起公益诉讼有着天然优越性
首次，相对于行政机关，检察机关作为法律监督机关，其中立的法律地位决定了其没有地方利益、部门利益的牵涉，更适合代表国家、社会公共利益提起诉讼。
其次，相比于其他社会团体，检察机关作为国家法律监督机关，不仅是诉讼主体，更有着法律监督者的特殊身份，拥有法定的调查权，相比于其他社会团体提起公益诉讼过程中容易遇到的调查事实取证困难的现状，检察机关能为维护国家、社会公共利益提供更加有力的保障。
再者，检察机关作为专业的司法机关，拥有专业法律知识的检察人员和专门的民事行政检察部门，拥有提起公益诉讼的客观条件。在国外司法实践中，检察机关也多为提起公益诉讼的合格主体。
因此，作为法定的公共利益代表人和法律监督机关，对于侵害公益的行为检察机关提起公益诉讼不仅是检察监督权的表现，同时更是维护公共利益所不容推辞的责任。
二、检察机关提起公益诉讼的主要方式及原因分析
检察机关提起公益诉讼主要包括三种方式：直接起诉、民事督促起诉和支持起诉。直接起诉是指检察机关作为原告直接向人民法院提起公益诉讼。民事督促起诉是指对于侵害国家利益、社会公共利益的行为，相关监管部门或国有单位怠于行使监管职责，检察机关依法督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责，使其依法提起民事诉讼，从而保护国家和社会公共利益。支持起诉即根据《民事诉讼法》第十五条的规定，检察机关作为支持起诉人、支持原告的诉求的机关，以保障原告的合法权益能最终得到法院确认、支持，达到胜诉的目的。
检察机关提起公益诉讼的三种方式各有不同的侧重点，在实践中也发挥着重要的作用，以笔者所在地区广州为例，广州地区检察机关在探索公益诉讼的实践中取得了显著的成绩，总体而言广州市检察机关公益诉讼体现以下几个特点：一是集中于督促、支持起诉，直接起诉较少，以2011年为例，广州全市检察机关开展督促、支持起诉50件，而无直接起诉案件；二是督促起诉和支持起诉有机结合，检察机关在办理部分督促起诉案件时，在督促有关单位起诉时，为保证诉讼过程的顺利开展，向法院发出《支持起诉意见书》，并派员参加法院的庭审活动，发表支持起诉意见。三是案件类型集中于犯罪造成的侵犯国有资产案件，对于侵害公共利益而提起的公益诉讼数量较少。
究其原因，笔者认为应有以下几点：
首先，检察机关的业务特点决定了其公益诉讼的线索来源集中于犯罪造成的国有资产的流失。检察机关身负公诉职能和反贪职能，因此，对于普通刑事犯罪和职务犯罪造成的国有资产流失能够较快地掌握，并及时采取措施防止国有资产的流失。而对于其他诸如国企改制过程中的国有资产流失、公共工程招标、发包过程中的侵害国有资产行为以及侵害社会公共利益的行为等，却因诸如线索来源等客观原因而较难开展。
其次，检察机关的公益诉讼职能在社会上并不为群众所熟知。不少群众不了解检察机关公益诉讼职能，即使有了解，一般对检察机关提起公益诉讼的理解也仅限于直接起诉，而并不了解督促和支持起诉，由于直接起诉的案例较少，也导致群众质疑检察机关开展公益诉讼的可能性，因此，在遇到侵害国有利益和社会公共利益时，并没有想到向检察机关反映，从而也在客观上造成了检察机关公益诉讼线索来源的狭窄。
再次，对于检察机关直接起诉，法律上并没有明确的规定，因此导致检察机关直接提起公益诉讼面临诸多程序上的障碍，客观上也影响了检察机关直接起诉的数量和成功率。
三、检察机关提起公益诉讼应注意的问题
（一）坚持职能定位，防止角色错位
检察机关应该首先是法律监督机关，基于法律监督职能来维护国家和社会公共利益不受侵犯，因此，即使作为国家、社会公共利益的代表，检察机关也不应该偏离法律监督的职能定位。
在民事诉讼中，应当保持当事人之间的力量均衡，检察机关作为国家机关，应当谨慎参加诉讼，避免打破民事诉讼中当事人均衡的状态。因此，检察机关在办理公益诉讼案件中也应当坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，避免过分陷入“诉讼当事人”的身份当中。
具体而言，在民事督促起诉中，检察机关的职责主要应当是监督被督促单位及时行使诉权，提起民事诉讼，以通过正当的民事诉讼途径维护国有资产及社会公共利益，除非被督促单位拒绝起诉而检察机关认为确有必要的，不宜以当事人的身份直接参与诉讼。在支持起诉中，检察机关可以帮助当事人对证据进行调查核实，维护当事人的合法权益，在诉讼过程中，应当根据客观事实发表支持起诉意见并对庭审进行法律监督，而对于双方当事人在法庭上的辩论交锋，应不宜参与。
（二）应当确立直接起诉的谦抑性原则
作为国家机关，检察机关在诉讼中具有天然的强势地位，不宜过于频繁地参与民事诉讼，且检察机关作为直接起诉的一方当事人，在理论上也存在不少需要解决的问题：
1．检察机关在提起公益诉讼之后的胜诉利益归属问题
（1）针对国有资产流失提起的公益诉讼。在针对国有资产流失的案件中，检察机关以国家名义提出诉讼，其所得利益是应当归还被侵害的国有单位，还是上交国库？虽然从名义上都是利益归还国家，但实际差别显然不言而喻。若归国库，显然违背了谁受损害谁获赔偿的原则；但若归还被害单位，又有违诉讼的公益性，长此以往，也不利于公益诉讼发展的可持续性。因此，如何平衡此项利益，需要进一步的制度完善。
（2）针对社会公共利益受损害而提起的公益诉讼。以对环境污染提起的公益诉讼为例，检察机关获得的赔偿款，如何分配？是否应当作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款？抑或是作为整治被污染环境的基金？若作为受害群众的人身权利伤害的赔偿款，如何确定赔偿标准和赔偿范围？若作为整治基金，那么因污染受到人身权利伤害的群众是否依然有权提起诉讼要求赔偿？那对于被告人来说，是否意味着重复赔偿？对于法院来说，是否违背了“一事不再理”？
2．检察机关在直接提起公益诉讼过程中的调查取证权问题
检察机关有法定的职权，在直接提起公益诉讼过程中不免遇到需要调查取证的情形。检察机关在依法定职权在搜集和保全证据过程中，包括搜集证据、保全证据、勘验、鉴定、财产保全和强制措施等具有强制性质，当事人、证人、有关组织和个人有配合的义务。如果检察机关向对方当事人搜集证据，对方是否有义务配合？若不加规定，则可能有导致公权力侵犯私权利事件的发生。
基于以上分析，笔者认为，有必要在检察机关的公益诉讼中确立“谦抑性原则”，即在无法通过民事督促起诉或支持起诉等手段来保障国家和社会公共利益不受损失，而国家和社会公共利益又存在现实危险的情况下，方可由检察机关作为原告直接向人民法院起诉。
四、关于完善检察机关提起公益诉讼制度的建议
（一）应当立法明确检察机关作为提起公益诉讼的主体地位
检察机关虽然在理论上和实践中作为提起公益诉讼的主体，但是在立法中并未予以直接明确，导致检察机关在作为公益诉讼主体提起诉讼时总不免尴尬，因此，在民事诉讼法修改引入公益诉讼制度的同时，应当明确检察机关的公益诉讼主体地位，并明确检察机关提起公益诉讼的形式，从而在社会上扩大影响，提高公益诉讼社会效果。
（二）立法明确检察机关公益诉讼的调查取证权
从实践角度，检察机关提起公益诉讼主要由民事行政检察部门负责，而相比于其他业务部门，民行检察的调查取证的权限略显尴尬，民行部门是否应当进行调查取证及调查取证的权限范围，并没有充分的法律依据，实践中也经常遇到被调查单位不配合导致调查取证工作难以顺利完成的现象。这也在客观上影响了检察机关民行部门进行公益诉讼的效果。因此，应当明确赋予民行检察进行公益诉讼的调查取证权，并予以细化规定，保证调查取证权的行使，同时保障检察机关在开展公益诉讼的同时又不至于侵犯公民的私权利，平衡公共利益和个人利益。
（三）强化检察机关民事督促起诉的效力
民事督促起诉工作属于检察机关制度创新和职能创新的有益尝试，目前关于该项制度没有具体的法律规定，缺乏制度保障。由于没有强制的效力，在实践中检察机关的督促经常会遇到被督促单位拒绝或拖延而无法对其进行规制的尴尬，一般只能向其发出《检察建议书》或者直接起诉，故在督促起诉办案过程中，检察机关多依靠通过与被监督单位的沟通才能顺利推进督促起诉工作的开展，检察监督权受到严重削弱，也直接影响了检察机关提起公益诉讼的社会效果和法律效果。因此，应当立法赋予检察机关民事督促起诉的职权，明确拒绝检察机关督促意见的法律后果。这也是检察机关行使法律监督权的客观要求。
（四）明确诉讼利益的归属
正如前文提到，若检察机关作为原告直接提起公益诉讼，利益的归属问题需要进一步规范。
公益诉讼的法律依据篇4
公益诉讼一般是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。检察机关提起公益诉讼主要限于这样几类案件：1.侵犯国家利益和社会利益的案件；2.环境污染的案件（比如公害案件）；3.妨害社会主义市场经济秩序和管理秩序的案件（包括垄断案件等）；4.侵犯公民个人权利的案件中，被侵害主体法律地位较弱或无主体的案件；5.损害公共设施，破坏自然资源的案件；6.违反公序良俗的案件等等。检察机关在提起公益诉讼时以何种方式或模式向法院提起，法律没有明确规定，在实践中，要结合案件的具体情况和其它司法机关对公益诉讼的不同态度，来确定具体的做法。从现在检察机关已开展的民事公益诉讼活动的司法实践来看，主要有以下几种方式：
（一）提起民事诉讼的方式
提起民事诉讼的方式又可分为两种，一是检察机关作为原告，债务人或导致国有资产流失的合同双方当事人为被告。比如某地一救灾仓库因制度不健全、管理不善、法定代表人更换频繁等因素，导致大量国有资产流失。该地检察机关就以该救灾仓库和侵犯该仓库国有资产的侵权人为共同被告向该地人民法院提起民事诉讼，有效地追回了流失的国有资产。二是检察机关和遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告，以对方当事人为被告。比如对于国有资产流失的案件，检察机关与国有资产流失单位为共同原告，对方当事人为被告；对于环境污染的案件，检察机关与受到环境污染的单位和个人为共同原告，对方当事人为被告；对于社会保险基金流失的案件，检察机关与基金流失单位为共同原告，对方当事人为被告等等。比如某煤气公司下属的设备厂在与某个体业主合作项目中，因自有资金不足，使合同显失公平，导致国有资产大量流失。该地检察机关就与该煤气公司为共同原告，以该个体业主为被告向人民法院提起诉讼。在当前检察机关开展的公益诉讼案件中，大多是侵害国家利益，国有资产流失的案件。对于此类案件，有下列情形之一的，可提起诉讼：(1)资产流失单位怠于行使债权；(2)无主体主张债权；(3)债权债务关系明确，无对等给付债务的案件。对于这些情形，检察机关可以采取提起民事诉讼方式向法院起诉。
（二）支持民事诉讼方式
检察机关作为参与或支持的起诉机关支持受损害单位向人民法院起诉。这里面又分两种情况：一是对于主体法律地位较弱或是受到环境污染的案件中，检察机关作为支持起诉的机关，由与案件有直接利害关系的受损害单位或个人提起诉讼；二是在国有资产流失案件中，国有资产流失单位出于本部门利益的考虑，以牺牲国有资产为代价，低价出售国有资产不愿提起诉讼，或当事人双方恶意串通，以合法形式掩盖非法目的，国有资产占有单位不起诉，在这种情形下，由国有资产管理部门为原告，检察机关作为支持起诉机关，以造成国有资产流失的责任人和受益人为共同被告，向人民法院提起诉讼。
（三）检察机关作为法律监督机关的地位，采用检察建议或调解等非诉讼方式
这种方式在案情清晰、双方当事人配合，权利义务关系明确的情况下，通过非诉方式成果好、见效快，采用检察建议或调解等方式，可极大节约司法成本，提高诉讼效率。比如某市建筑公司因无力及时偿还该市砖瓦厂500万元货款，该市砖瓦厂遂将该建筑公司3000平方米的仓库占去，后经该市××检察院委托会计师事务所评估，并经国有资产局立项确认，该被占地属国有资产，价值1000万元。该市XX检察院找到双方当事人，向其说明该买卖合同无效理由，促使该砖瓦厂同意返还多占国有资产，然后该检察院分别向房地产管理局、双方当事人的主管部门发出检察建议，除阐明原协议无效外，建议房地产管理局吊销有关产权证明。
上述三种方式各有特点。第一种方式中，检察机关作为原告提起诉讼，可以较快地进入诉讼程序，且国外有现成的体例可参照，但采用此种方法可能会受到“检察机关不是与案件有直接利害关系的当事人，或者说主体不适格”的责难。采用检察机关与遭受侵权的单位、组织或个人为共同原告的办法，可以避免检察机关单独作为原告，若被告提出反诉，检察机关无法承担反诉引起的民事义务，而检察机关和国有资产流失单位作为共同原告，就可由国有资产流失单位作为实体原告来承担相关的权利和义务。第二种方式主要是针对有些案件（比如国有资产流失的案件）由其行政主管部门（国有资产管理局）来起诉，而由检察机关支持起诉。这种办法的主要意义在于，检察机关支持民事公益诉讼案件可以依法定手段收集证据，而其它行政主管部门、组织和个人不具有这一法定职权。但该种方法似乎也存在着“国有资产管理部门是行政机关，与对方当事人不是平等的法律关系”的责难等问题。第三种方式是一种成果好、见效快的方法，但对于重大、疑难的案件就不太能适用，因而应用范围有限。
对于检察机关而言，在探索民事公益诉讼的有效方式的过程中要与受诉法院进行良好的沟通，其原因在于：1.人民法院依法审理民事案件，遵循“不告不理”的原则，法院不依职权主动去发现和保护类似侵犯国家利益和集体利益的案件。在公益诉讼中一定要有一个对侵犯国家利益和集体利益的发现者和维护者的代表，这是由检察机关来承担的。2.目前法律对公益诉讼缺乏具体规定，而检察机关又是在不断探索中前进的，所以检、法两家就公益诉讼的协调，可以提高诉讼效率，切实有效地保护国家社会利益和弱势群体。3.检、法两家就公益诉讼形成的执法环境优化机制，是由于法律对提起公益诉讼缺少具体的规定，因此这种优化机制重点是检察机关要在提起民事诉讼时在诉讼的程序、方式上与受诉法院进行沟通。
二、检察机关提起公益诉讼的办案程序
检察机关开展公益诉讼从办案程序上看主要有三个阶段：立案、调查取证和起诉。除了这三个主要的阶段之外，还有一些附带的阶段或者叫准备阶段，比如立案前的受理和初查，起诉之前的审查起诉等等。
（一）立案
在立案阶段，有三个问题需要明确并在一定范围内得到统一：一是案件来源。目前检察机关开展公益诉讼的案源主要有这样几个渠道：1.来源于控告申诉部门的举报、控告；2.来源于国有资产管理部门、金融资产管理部门的线索；3.检察机关自行查找线索。二是立案标准。对于立案标准，目前各地检察机关根据当地经济发展的水平和状况采用不尽相同的标准。但对立案标准的把握都应考虑一些基本的原则：比如符合法律规定的可诉案件，适合进行公益诉讼案件，有重大影响的案件，民事法律关系明确的案件，还要考虑诉讼成本等。三是立案程序。民行检察部门在对案件进行初查之后，决定立案的，应制做《立案决定书》启动诉讼程序。下面结合案例加以说明。
［案例］：某年月日，a市B公司因无钱发给工人工资，经经理李四联系，从张三手中借得现金20万元。欠款到期后，B公司无力偿还，经理李四私下与该公司会计商量，决定将该公司一幢楼房（坐落在某地）卖给张三，作价30万元，于当天签订了买卖该房地产协议，并在10天后办理了过户手续。
在这一国有资产流失的案件中，没有原告提起诉讼。检察机关在获取这类案件线索后，即可由民行检察部门组织力量进行调查取证工作，在查明案件事实的基础上，认为可以由检察机关进行诉讼的，由办案部门决定立案，起草《立案决定书》报检察长批准或检委会讨论是否进行诉讼。由于此案没有原告，检察机关可以以支持起诉的方式进行诉讼，原告为该市的国有资产管理局。在《立案决定书》中，重点应写明“案件来源及事实情况”和“支持起诉的理由及依据”。
（二）调查取证
调查取证要围绕三个重点展开：一是注意调查在合法形式掩盖的幕后交易的情况。尤其在造成国有资产大量流失的案件中，除了客观上的因素之外，很多情况下存在着双方当事人恶意串通，故意造成国有资产流失而后中饱私囊。比如某运输公司经理王二低价出售国有仓库时，采用自买自卖的手段与他人合伙低价购买国有资产，并以他人名义与该运输公司签订买卖协议，凭此协议到房产部门办理了房地产过户手续，造成国有资产大量流失。二是注意调查当事人有无故意规避法律法规和钻法律法规漏洞的事实。比如在中外合资企业中，合作方利用我方对无形资产的评估制度和相关法规的不健全，故意低估我方具有自主的知识产权的专利、品牌等，造成国有资产大量流失。三是注意在调查造成国有资产流失的单位是否存在制度不健全、管理松懈、主要领导人经常更换等因素。搞清了这些问题，调查证据就会层次清楚，脉络清晰，从而有的放矢，把握调查取证的主动权。
（三）起诉
起诉阶段是检察机关开展公益诉讼的极为重要的阶段，包括之前的审查起诉过程。审查起诉包含程序性审查和实体性审查。程序性审查是对案件从立案到调查终结经历的程序是否合法和审查，要确认诉讼参与人的主体是否适格，收集证据的过程是否合法，案件中所涉及证据保全是否合法，有关查封、扣押的财物是否随案移送等。实体审查主要是确认证据的标准是否达到证明的程度。审查结束后应制作审查结论，对应提起诉讼的，可依职权向法院起诉。以上述案例为例，在此案中是以检察机关向法院递交民事诉状的形式来支持诉讼的，起诉状主要应明确该案的事实和理由以及提起诉讼的法律依据。目前检察机关在提起诉讼时主要依据的是我国《宪法》、《民法通则》及国家对保护国有资产、防止环境污染等方面的法律法规，诉讼程序主要依据我国《民事诉讼法》的有关规定。所以检察人员在办理这类案件时，要从案件的具体情况和我国现行法律的具体规定中，准确、有针对性地将起诉依据的有关法律规定在诉状中写明。
那么，检察机关在开展公益诉讼时究竟以何种身份出现在庭审中呢？与开展公益诉讼的三种方式相适应，检察机关可以三种身份出现在法庭上：第一种是上述案例中检察机关支持起诉的身份；第二种是以原告身份提起诉讼；第三种是以法律监督者的身份促使当事人之间和解。
三、检察机关开展公益诉讼过程中有待解决的几个问题
（一）检察机关提起民事诉讼的法律依据
第一，虽然我国《民事诉讼法》总则第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是《民事诉讼法》的分则中，对支持起诉缺乏具体规定，使得目前检察机关开展公益诉讼活动缺乏具体的操作规范，在较大程度上制约了这一工作的深入展开。但从我国现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》在总则中规定的有关检察机关监督民事审判、行政审判活动的原则（比如《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”）以及《人民检察院组织法》第4条：“人民检察院通过行使检察权，……维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序，教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其它权利，保卫社会主义现代化建设顺利进行”的这些规定，可以看作是法律对检察机关提起、参与民事诉讼的一种概括性授权。但是检察机关开展公益诉讼活动仅有法律的有关概括性授权还不够，还需要对检察机关开展公益诉讼活动的具体操作规范和诉讼权利做出具体规定，以便更有效地维护国家利益、社会利益以及公民个人的合法权利。
（二）检察机关在提起民事公益诉讼案件中所享有的诉权
从理论上看，检察机关提起民事公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位；同时既不是以完全意义上的当事人身份出现，又不是完全以法律监督者的身份出现。这就是检察机关在提起民事公益诉讼中享有诉权时的内在矛盾及其所享有诉权的全部内容。在检察机关既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位时，就其所具有的当事人的地位而言，检察机关应享有普通当事人具有的诉权，比如申请回避权、变更或撤销诉讼请求权，庭审中的请求调解权等等；就其所具有的法律监督者的地位而言，检察机关应具有对错误生效判决请求上级检察机关提起抗诉权等。同时检察机关既不是完全意义上的当事人身份，又不是完全意义上的法律监督者的身份。就其不是完全意义上的当事人身份而言，检察机关除以普通当事人身份与对方当事人享有的平等诉权外，检察机关还以法律监督者的身份享有特殊的权利，就此而言与对方当事人不具有平等性，正因为如此，检察机关介入公益诉讼案件就是需要检察机关有这种特殊权利来保护国家和社会利益。所以总起来看，笔者认为，检察机关在民事公益案件中享有的诉权，是提起诉讼权与监督诉讼权两者的统一，同时又不是两种权利完全的实现，这些需要在立法上加以明确和规定。
公益诉讼的法律依据篇5
关键字：行政公益诉讼直接利害关系公共利益
一、建立行政公益诉讼的现实必要性
在我国建立行政公益诉讼，不仅具有可行性，而且具有紧迫的现实必要性。具体来说，主要体现在三个方面：
第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。
第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该开发行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样尴尬的局面。
第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。
二、行政公益诉讼之法理基础
任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。行政公诉的法理基础如下：
（一）社会公共性权利的司法保护
社会公共性权利是公民权利的延伸。公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映。公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的，法律的制定和实施，实际上是法律使公民权利从应然权利演变为法定权利，再发展成为现实权利的过程。因而公民权利的主要内容是法律权利，这也是权利获得法律保障的必然要求。
法律要保障公民权利，首先要为公民权利设立相应的权利制度，为保障公民权利提供制度根据，包括宪法和普通法律两个层面的根据。但是，仅有制度根据没有制度保障是不够的，社会公共性权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民个人一般不被认为具有直接的诉的利益，其原告资格不被认可。
无救济即无权利，权利受侵害者都应享有申请救济的资格；司法救济是保护公民的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，就必须赋予权利人获得司法上救济的权利。概言之，公民的基本权利，包括社会公共性权利，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性，这是行政公益诉讼确立的法理基础之一。
（二）私人力量对行政权的制约
依我国行政诉讼法之规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时，方有提请司法审查的权利；而如果政府行为侵害了社会公共利益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。此种观念和制度之所以存在，其理论根据就在于：行政权本身就是为维护公益而设的，它的行使原则上不受司法审查。私人无权为公益提讼，当法院认定公民个人与案件不存在直接利害关系，则不认可其具有诉的利益，也即不认可其原告资格。
按照这样的传统理论，公权的行使如侵害了公共利益，是由另一种公权来纠正，以公权控制公权。依此，行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权干预，无权借助司法手段对之进行审查；而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决！其结果是：封闭的权力分立与制衡之设计一方面使得公权系统无限扩张，运作效率愈发低下，造成社会资源极度浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个拥有自身利益的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张各种权益的途径，违背了人民的根本法理。
可见，我们需要从权力和权利资源的整体配置和互动上进行深刻反省，运用公权以外的力量——私人力量，通过司法审查的手段，对行政权力进行制约。司法审查的精髓不只是法院通过司法程序来审查行政行为，实质上，其意义在于动用私权的力量来制约行政权之行使，来保护各种私益和公益。
（三）诉的利益观之更新与公益救济
在“无利益即无诉权”的原则下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。传统理论上，诉的利益是指当一人之权益受到侵害或与他人存在纠纷时，需要借助诉讼程序予以救济的必要性；诉的利益与原告资格直接相联系。因此，笔者认为，要研究诉讼资格扩大的问题，其认识基础应在于诉的利益观之更新。
在大量的公害性案件涌现之前，权益之纠纷主要发生于平等主体之间，按照传统的“法律权利观”，是否具有诉的利益容易识别。而随着新型纠纷（环境诉讼、公害诉讼、消费者诉讼等）的出现，往往无从将这些纠纷的事实纳入现行法律所承认的权利体系或框架之中。然而，事实上又必须对这些纠纷予以解决。因为其权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚，若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查，可能会不承认其具有诉的利益。因此，基于增加公民运用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，应当是尽量扩大诉的利益的范围。对于诉的利益的衡量，不仅应从其消极功能，也应从其积极功能的角度来进行。显然，在行政诉讼中对利害关系作简单化、线条化的理解和把握，在现代社会已不合时宜。细想之下，认为政府的公权力行为与公民个人毫无利害关系，难免显得绝对。
三、行政公益诉讼之内涵
行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，我国的行政公诉制度应该与我国的国情以及整个行政诉讼制度相适应，具有中国特色。在我国，行政公益诉讼应具有其独特的具体内涵。
要明确行政公益诉讼的含义，首先应了解作为属概念的“公益诉讼”。公益诉讼，顾名思义，就是指允许直接利害关系人以外的公民或组织，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院，并由法院追究违法者责任的诉讼。公益诉讼有以下两个主要特征：第一，公益诉讼的直接目的是主持社会正义，实现社会公平，以维护国家和社会公共利益。第二，公益诉讼的人可以是与案件无直接利害关系的人。
何谓“行政公益诉讼”，笔者认为，在我国，行政公益诉讼（又简称为行政公诉），是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。这是我国应建立之行政公诉的应有之义。
对此含义，我们主要应从以下几个方面进行把握：
（一）行政公益诉讼的对象范围包括在普通行政诉讼的受案范围之内，应属于“法律、法规规定可以的其他案件”一类。
行政公益诉讼作为行政诉讼的种概念，其诉讼理念和价值与其他行政诉讼并无二致，这也就决定了他所针对的对象不能超过《行政诉讼法》中规定的受案范围。在当今司法实践中，随着控权意识和公民权利保障意识的不断加强，所有行政主体行使职权的行为，除了法律明确规定不可诉的以外，只要侵害了公民个人的合法权益，一般都可被依法。而行政公益诉讼则将把侵害公共利益的行为纳入司法审查的范围之下。也就是说，只要不是法律明文排除的，所有侵害合法权益的不法行政行为都将具有被司法审查的可能性。
应当特别指出的是，笔者认为，在行政公益诉讼中，对于《行政诉讼法》专门规定的不予受理的“抽象行政行为”应当作严格解释。可以理解，抽象行政行为与公共利益之间存在着特殊的联系。因为抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反法律（宪法或法律）或正当程序，就将必然损害公共利益。但我国的立法者却“依据国情”通过立法将该类行政行为排除在司法审查之外，而交由国家权力机关或上级行政机关对其进行审查或监督。这有其合理的一面，但随着民主化和法治化趋势的不断加强，相信抽象行政行为终将会接受司法的制约而具有可诉性，这也是国际上诉讼制度发展的必然规律，并已为西方法治国家的诉讼制度演变的过程所证实。所谓对其进行严格解释，即“抽象行政行为”的行为主体必须是国务院及其各部或直属机构，各级人民政府，或省级政府各部门行政机关；其表现形式必须是行政法规，部门规章，政府规章或自治条例。因此，只要不符合以上两条件的具有普遍约束力的规范性文件便不属于法律规定的不予受理的“抽象行政行为”。 （二）被诉行政行为违法，并侵害了公共利益或有侵害之危险。
首先，行政公益诉讼的原告只要认为公共利益受到或将要受到行政主体行政行为的侵害即可提讼，而至于公众利益实际上是否受到侵害或有侵害之危险，则由法院通过审理进行判定。
其次，违法行政行为包括作为和不作为。不作为的违法行政行为一般是指具有法定职责的行政主体，在其职责范围内，对侵害公共利益的违法行为置之不理，或放纵该行为。在实践中，可能出现不作为行政机关互相推诿的情况，即两个或两个以上的行政机关对某一违法行为都具有管理职责，但都不实施制止行为，而是互相推托。在这种情况下，原告可选择任何一个、几个或所有负有职责的行政机关作为被告而提讼。
再次，违法包括违反实体法和程序法。实体法指广义的法律，包括宪法、法律、法规、规章、自治条例、单行条例以及其他各类规范性文件。“程序违法”是指行政主体实施行政行为的程序违反了行政程序法或特定法律关于特定行政行为的程序规定。行政程序的合法性审查是保证行政公正、公平和防止幕后交易的重要手段。
最后，违法行政行为损害了公共利益或者有损害公共利益之危险。所谓公共利益，是指不特定的多数人所共同享有的利益。在当今文明法治社会，公共利益不仅指物质利益，还涵括人身利益、环境利益、消费利益甚至审美利益等。就行政公益诉讼的特点而言，它是指被诉行政行为侵害了或危及到社会性的公共利益，而并非直接损害公民私人的利益。当然，请求救济的公共利益在受到侵害的同时，某些私人利益也可能同时受到损害，但行政公益诉讼的主要目的乃在于维护社会公益，其诉讼基础并不在于某种私人利益受到侵害或危险，而在于希望保护因行政主体违法行为而受到损害的社会公益；而且，即便受到侵害或威胁的公共利益中包含有原告私人的直接利益，法律一般也不排除他选择通过公益诉讼程序一并获得救济。
行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质，即对公益的损害不需要现实的发生，社会公众利益虽没有受到现实侵害，但只要根据一般理性人的判断，某行政行为在经过一定时间或某条件成就后，就将给社会公益造成实际损害的，受害人就可对该不法行为提起公益诉讼。之所以这样规定是因为，公共利益一般关系到多数人的利益，一旦造成实际损害，其损失将难以或很难弥补。因而，为最大限度的保护公益，应允许原告人在公益有受侵害之虞但尚未实际发生时对侵害行政行为提讼。
（三）不以诉讼“发起人”即公民与被诉行政行为有直接利害关系为要件。公民为维护公益，可以就无关自己权利及法律上利益的事项，对行政主体的行为“发起”行政公诉。
根据传统的“诉的利益”理论，原告只能就与自己权利或法律上利益有直接关系为限。但在现实中，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下，与行政行为有直接利害关系的人往往是行为的受益者。受益者对致使其受益的行政行为的积极性能有多大可想而知。而且，在某一特定问题上，有直接利害关系的人并不一定代表全社会的利益。所以，为了维护社会公益，应允许与自己无直接法律利害关系的公民，可就违法行政行为而发讼。
笔者认为，在行政公益诉讼中，公共利益的直接侵害主体可分为两类：一类是行政主体，此种情况下行政主体的侵害行为一般表现为作为。另一类是非行政主体，包括自然人、法人和其他性质的组织。如某企业排放超标污水，当地环保局却置之不理，以致大片农田受损，地下水变质。公益的直接侵害主体是污染企业，但该企业的侵害行为却以环保局不履行监督职责为前提。这里的行政主体是公益侵害行为的间接主体，其不法行为表现为作为和不作为两种形式。做出此种分类的意义在于：
首先，有无“直接利害关系”应是指普通公民相对于行政主体的违法行为而言，而非相对于公共利益的直接侵害主体。因为两者有时并不一致。例如上述所举案件中，遭受损失的农民相对于环保局的不作为而言不具有直接利害关系，但其相对于直接侵害主体——污染企业却是直接利害关系人。
其次，在公共利益的直接侵害主体为行政主体时，无直接利害关系的公民只能发起行政公诉，而不能以自己的名义提讼。当公益的直接侵害主体是非行政主体时，又有两种情况：一是虽相对于行政行为无直接利害关系，但与直接侵害行为有直接利害关系的公民可选择直接以直接侵害主体为被告向法院提讼，此时的诉讼虽在效果上保护了公共利益，但因诉讼目的非公益而不是真正的行政公益诉讼。但该种情况下违法行为的行政主体可与直接侵害行为主体一起，成为案件的共同被告。二是普通公民对行政主体（间接侵害主体）的不法行政行为发起行政公益诉讼。也就是说，与直接公益侵害行为有直接利害关系的公民有其他诉讼和行政公益诉讼两种选择。一般说来，当只有侵害之危险或者侵害比较微小时，他们会选择前者；当侵害已经发生或侵害比较严重时，则大多选择后者。
（四）行政公益诉讼的“启动权”由公民享有，而特定机关享有权，具有原告资格。
所谓“启动权”，是指公民针对侵害公共利益的行政行为，不能直接向法院，而只能向特定机关“告发”，由特定机关依法决定是否。
不赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格，是因为这涉及到法律价值的衡量问题。在法律水平（包括法律制度、法律体系、法律文化以及公民的法律素质和意识等）较高的情况下，普通公民享有权，确实有利于在广泛范围内更高效率地保障公民权益，制约政府权力，而不必担心引起滥诉。但在法律水平较差的情况下，则很可能出现滥诉，降低行政效率。我们两千多年的封建传统，较低的经济发展水平，整个法律体制的不完善，以及公民法律素质和意识的相对欠缺，决定我们暂时不能赋予普通公民行政公益诉讼的原告资格。因此，依我国现状，为了诉讼经济和防止滥诉，应将行政公益诉讼的权交由具有专门知识的特定机关。
享有行政公诉权的特定机关主要指检察机关，其以公益代表人的身份为维护公益而提起公诉。根据宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，有权对一切违反法律的行为进行监督。从检察院的实际功能也可看出，其主要职能保护国家和公共利益。因此，检察机关享有行政公诉的权符合宪法规定，并充分了检察机关的应有职能。
在某些情况下，也可允许公益性社会团体或自治性组织对行政机关侵害社会公益的行为提讼。现实生活中，某些社会团体的成员在社会上往往处于弱者的地位，如消费者，残疾人等，他们的利益由于自身的弱势而只能依赖其所属团体的维护。该类团体或组织的主要作用就是维护其成员利益，并且在工作过程中积累了大量经验，因此可以达到更好的维护公益而又防止滥诉的目的。此外，行业协会对行政机关明显损害该行业职业人员的利益的行为也可以直接向法院提起行政公诉。
检察机关是否提起行政公诉的决定，应依照法律的规定做出。因此，行政公益诉讼必须以法律有特别规定为前提，明确规定行政公诉的原告资格、受案范围和受理条件，防止特定机关滥用诉权，影响行政行为的效率。笔者建议，立法者应首先制定专门的《行政公益诉讼法》单行法律，以做到有法可依。检察机关必须依照法律和法定程序对公民的请求进行审查，而不能专断独行。其审查范围主要包括行政主体的行政行为是否违法，社会公益是否遭受了行政行为的侵害或有侵害之危险，以及是否超过一般行政诉讼的范围等。检察机关对以上事项只进行初步审查，以衡量判断是否达到诉的标准。经审查后，拒绝请求的，应书面通知请求人，并告知理由。被拒绝请求人不服可以向上一级检察机关复议一次。检察机关决定后，并不当然导致诉讼开始。与其他诉讼一样，由法院最终决定受理与否。一旦受理，检察机关便与普通行政诉讼的原告一样，享有相同的诉讼权利，履行相同的诉讼义务。同时为了行政效率考虑，即使是检察机关提起的公诉，仍应贯彻“诉讼不停止执行”的原则。
检察机关一般是应“告发人”公民的请求而提起行政公益诉讼，其也可以直接依职权而主动向法院提起此类诉讼。由于中国传统的明哲保身的处世哲学，以及现实中与政府打官司“赢了官司，输了一辈子”的不合理现状，公民在面对行政机关侵害社会公共利益的作为或不作为时往往敢怒不敢言，或是出于“多一事不如少一事”的考虑，无人问津，更不会发起行政公诉。因此，当检察机关认为某行政行为侵害或可能有害社会公益时，可依法主动向法院提起行政公益诉讼。但此项职权的行使，必须受到法律的严格限制，以免造成司法权对行政权的过分干预，而降低行政效率。另外，为鼓励公民与不法行政行为作斗争，维护公益，对原告胜诉的行政公诉的“告发人”应给给予适当的物质奖励。
公益诉讼的法律依据篇6
论文关键词民事公益诉讼现状分析建立构想
一、公益诉讼的基本概述
（一）公益诉讼的概念
公益诉讼和我国建设和谐社会息息相关，是建设现代法治社会的重要内容，它的主要内容有两个，即行政公益诉讼和民事公益诉讼。这样划分的依据主要是有两种，其中一个是由于被的对象的不同或者是由于适用的程序法的的不同而进行划分的；另外一个是由于提讼的主体的不同而进行划分，而这一种又可以进行细分，主要分为两种方式，一种是由个人或者其他团体作为主体提起的公益诉讼，另一种是由检察机关作为主体提起的公益诉讼，前者称为一般公益诉讼，后者称为民事公益诉讼或行政公益诉讼。
（二）我国有关公益诉讼制度的历史发展
民事公益诉讼在我国最早可以追溯到清朝1910年颁布的《法院编制法》规定了各级检察官有权依照民事诉讼法及其他法令规定，作为民事诉讼的当事人或公益代表人进行诉讼。但是，直至清政府被，该法也未能实施。新中国成立后，颁布了《中央人民政府最高人民检查署试行组织条例》，在最高人民检查院职权范围中规定：对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件和一切行政诉讼，均有权代表国家参加。1954年《宪法》和《人民检察院组织法》等法律对检察机关在民事诉讼中的权和参诉权及行使这些权利的程序做了规定。之后一段时期内检察机关被取消，后虽重建了检察院，但民事诉讼的权未恢复。目前，依照我国现行的诉讼法规定，同样也仅仅是规定了检察机关对民事审判活动的监督权，而并未涉及权、上诉权。
二、我国建立民事公益诉讼制度的必要性
（一）我国民事公益诉讼基本现状
随着我国市场经济的不断发展，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益、违反劳动法侵犯农民工权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼的途径有效的保护自己的合法权益。在现代社会中，有许多典型的社会公益被侵犯的案例，这些案例的结果大都是原告方败诉，我们分析其中的共同点可以发现主要是由于缺乏有效的法律救济途径和相关的法律制度规定导致的。这些案例的存在证明了公益诉讼制度存在的必要性的，我国在进行社会主义建设，非常需要公益诉讼制度的保护，但是，到目前为止，我国有关公益诉讼的相关法律制度还没有建立，在现代社会中，那些没有相关法律制度规制的侵害社会公益的行为没有得到应有的处罚，也没有得到应有的行政制裁，社会利益没有得到应有的保护。
（二）我国建立相关公益诉讼制度的必要性
1.我国现存的公益诉讼制度和外国相比差距较大
仅从现存的法律法规方面的对比，可能不足以说明我国对公益诉讼制度的迫切需求，而已经发生的客观事实却毫无保留的将其表现出来。1999年10月，美国两名东芝笔记本计算机用户日本东芝公司，美国法院按照集团诉讼受理此案，两名东芝笔记本计算机用户一下子变成了50万名美国用户，最后，东芝公司在开庭前与美国消费者达成和解，总共支付赔偿10亿美元。与此同时，中国消费者也因为同样的问题遭受了损失，但在事后，中国消费者只是被在计算机上加了一些补救措施了事。现实已向我们提出了建立完善的民事公益诉讼的迫切需求。
2.我国现行民事公益诉讼规范的问题所在
对于上面这个案例，究其原因，一方面是我国的经济水平和综合国力不可否认的较美国处于相对落后的状态，我国国民的综合素质尤其是法律意识与发达国家尚存在差距，因此面对这种侵权行为时不能及时的选择通过法律途径解决。另一方面在我国诉讼法中存在着可诉性缺陷。例如我国《民事诉讼法》第108条规定，提起民事诉讼的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。”由此可以得出，原告在提起民事诉讼的时候，必须要确保适格，即依据与自己有直接利益关系的案件提讼，而那些与自身直接利益没有关系，仅仅是由于社会公共利益受到侵害而提起的诉讼，其在提讼的时候是不能被受理的。同样，在《反不正当竞争法》中也有相关的规定：“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督”，这个法条说明了个人可以对不法的行为进行监督，但是也没有规定个人在社会公益受到侵害时享有提讼的权利，这个规定和《民事诉讼法》本质上是一样。这种情况造成了我国诉讼法和实体法的脱节，使两者不能更好的结合起来，为社会服务，进而导致了我国的相关的实体法律处于摆设的地位，从而使得法院发受理公益诉讼的时候处于两难的境地，法院就案件本身，由于其侵害了社会的合法利益，应该予以立案并审理，但是由于我国现行法律的不健全，法院不得不以原告与案件没有直接利用关系为由驳回或者是由于原告不具备相应的资格而不予立案，法院的这种无奈正是由于我国没有建立相关的公益诉讼制度，导致公益诉讼相关制度的缺失，使得当社会公益受到侵害的时候没有相关的法律依据。
3.我国建立民事公益诉讼势在必行
在一个法治社会，有损害必有救济，为已经发生或正在发生的利益侵害提供救济，正是国家建立司法制度的天然本能。正如西方谚语所说：“没有救济那里会有权利？”在现代法治国家里，司法救济是保护权利的最后一道屏障，是最根本、最重要的一种方式，是保障建立和谐社会、法治国家的基本手段，因此，在现代法治社会中，诉讼被社会公认为是保护合法利益的一种有效和普遍的方式。然而，现在我国面对许多侵害公共利益的违法行为，如果没有直接利害关系人，不仅法律不能及时有效的予以制裁，而且对于那些敢于站出来为公共利益说话的“旁人”都得不到法律的支持，甚至检察机关也只能望洋兴叹，却无能为力。同时，公共利益的受损，也许没有一个直接利害关系人，但不能否认，最终的利益受损的仍然是每一个与之相关的公民个体。而随着我国社会的的不断发展，法治建设的不断提高，人民意识也会逐步提升的，而法律意识作为其中的重要组成部分，也会有长足的进步的。那么当人民的法律意识提升到一定的高度的时候，显然每个人都不能容忍自己的利益因为法律无法解决公益问题而受损。因此，我国现在急需建立一套完整的民事公益诉讼制度，这不仅是我国建立健全社会主义法制的要求，也是适应社会发展、维护好社会的公共利益和公民的个人利益的要求。
三、我国民事公益诉讼制度的建立
（一）我国建立民事公益诉讼制度的可行性
1.民事法律制度的缺陷可由民事公益诉讼来弥补
法律制度中人为的促成性是不可避免的，既然包涵人的因素，那么就会导致处理问题的时候带有一定的个人偏见和不全面性。而这种主观性和片面性导致我们在处理利益冲突时，不可能都方方面面都照顾到，那么就必然要进行选择，不管选择哪个方面，另外一面都难免受到损害。在法律面临这样的“岔路口”时，公益诉讼便成为其解决问题的一种有效的救济途径。比如在我国的民事诉讼制度中，一个比较重要的原则就是“不告不理”的原则，法院在立案的时候一般都有进行参照，但是有些违法行为确实侵害了公共利益，同时又没有直接利害关系人的存在，法律的职责要求法律站出来停止这些违法行为、保护公共利益，但法律却又无从下手，那么这个时候就只能依靠公益诉讼人的挺身而出替法律寻找到一个平衡点，从而维护公共利益。另外，法律虽然是调整社会的规范，但是也无法顾及到社会的方方面面，在那些法律达不到的“阴暗”的地方，法律照顾不到的地方，引入公益诉讼人，无疑是对执法机关有力的补充，对维护社会利益和健全社会主义法制也是很有必要的。
2.民事公益诉讼制度可以避免自身的缺陷
每一个制度在设计的时候都会存在缺陷，都不是十全十美的，公益诉讼也在所难免，其在订立的时候会有考虑不到的地方，在行使的过程中也会产生不能预计的问题。权利并不是民事公益诉讼制度中所特有的问题，在其他的地方，权利滥用问题通过制度化得到了很好的解决，那么在这里，只要能够建立起一个良好的民事诉讼制度，也一定可以尽可能的避免和遏制权利的滥用。另外，以中国人的思想观念，“吃官司”终究不是一件光彩的事，另外现在的诉讼成本并不能被人们很好的接受，诉讼所需的大量的时间、精力、财力使很多人选择了其他的解决方式，因此，诉讼爆炸似乎并不是一个值得担心的问题。
（二）我国民事公益诉讼制度的建立构想
1.诉讼费用收费制度
公益诉讼一般涉及的问题大多是有关公共利益方面的，比如有关中小动物保护方面的诉讼，由于其涉及范围广，参加人数多，不可避免的导致诉讼标的额都是巨大的，根据一般的诉讼费用交纳办法，诉讼费用可能是巨大的，一般原告是难以承受的。因此，在诉讼费上，不实行预收制度，待判决后，若被告败诉的由被告负担，若原告败诉的，免收原告的诉讼费，由国家承担，以体现诉讼成本的“公益诉讼公共负担”原则。而对于原告在诉讼中的其他相关费用，如律师费、交通费、证人的相关费用等，如果原告取得了最后的胜诉，那么可以要求法院判决被告对上述费用进行承担，若原告败诉的，那么上述费用还是应当由原告自行负担。
2.我国民事公益诉讼的举证制度
在民事公益诉讼中，证据的专业性远远超过了其他民事案件，而且民事公益诉讼的证据还具有分散性的特点，这就更加加剧了原告举证的难度。如果是由原告举证，由于原告在公益诉讼中所处的地位以及专业知识的不足等因素的制约，导致其取证的难度是相当大的；相反，被告在案件涉及的范围内都具有一定的专业知识，而且对证据的占有具有相对的垄断地位，因此，被告在取得证据方面会更加容易。所以我国在制定相关的公益诉讼制度的时候，应当在一定程度上实行举证责任倒置。
公益诉讼的法律依据篇7
行政公益诉讼，作为一种“事不关己”的新型行政诉讼制度，在西方法治发达国家，已被立法乃至司法实践所确认和适用.①通说认为，行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之危险时，法律允许无直接利害关系人为了维护公益而向法院提起行政诉讼的制度。近年来，随着违法行政行为侵犯国家和社会公共利益的事件频繁发生，凸现了在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和紧迫性.1997年河南省南阳市方城县检察院办理的一起国有资产流失案，首开了我国行政公益诉讼之先河。
二、构建行政公益诉讼制度的法理基础
(一)公民社会公共性权利的司法保护社会公共权利是公民权利的延伸.公民权利以及社会公共性权利受到尊重和保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映.公民的各项权利，根本上是通过法律来确认和规范的。“J法律要保障公民权利，首先要为保障公民权利提供宪法和普通法律两个层面的制度根据.盛’并且，实体权利必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，对公民的社会公共性权利设置了初步的实体权利体系，但这些权利往往由多数人共同享有，因而个人一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。须知，无救济即无权利，权利受侵害者都应享有中请救济的资格。公民的基本权利(包括社会公共性权利)，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性:但由于这类权利往往并没有直接的代表人和清求人.因此必须赋予普通公民为公益提起VF讼的权利，这是行政公益诉讼制度得以确立的法理墓础之一。
(二)公民私权时行政权控制的现实需求依我国行政诉讼法的规定，只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时.方有权提请司法市查;而如果政府行为侵害了社会公益，因这种侵害与私人没有直接利害关系，则被排除在司法审查的范围之外。此种制度的理论根据在于:行政权在其固有范围内运作，即使其行为危及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民就无权借助司法手段对之进行审查:而只能靠公权系统内部解决，即以“权力制约权力”的机制加以解决。.这样的司法制度设计，使得各种公权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民主张法律斌予的权利的途径，从而违背了人民的根本法理。行政权的扩张是现代社会发展理性化的一个自然逻辑。相应的，行政权不合理扩张及被滥用的危险亦变得更为可能，因此通过创设行政公益诉讼制度，就可动用私权力对公权力予以制约，充分发挥公民在保护社会公益中的作用。
三、构建行政公益诉讼制度的现实依据
(一)构建行政公益诉讼的社会现实基础
1.社会公共利益损害日趋严重化是构建行政公益诉讼制度的经济基础.目前我国市场经济体制还未成熟，民主法治观念还未深入人心，行政机关的角色定位还在摸索。在这种客观前提下，侵害国家经济利益、扰乱社会经济秩序的事件急剧增加，行政机关、不履行职责等违法行政行为大量存在，行政公益诉讼制度很有建立的必要。首先，侵害国家经济利益的事件急剧增加，特别是国有资产流失的事件己屡见不鲜.在此过程中，行政机关不仅存在疏于管理的不作为问题，而且往往直接参与各种违法操作。国有资产属全体人民，国家机关是依人民授权而管理国有资产的，故若其在管理中懈怠或，入民应有权直接动用司法手段进行干预。这种诉讼活动从本质上说，原告与本案有直接利害关系，因为国有资产被侵犯，最终要损害广大人民群众的利益。
问题的症结是，现行行政诉讼法将原告资格限于私益直接受损之情形，使大部分国有资产被侵犯的行政案件难以进入司法程序，这是对人民管理国家权利和诉讼权利的变相剥夺.其次，扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场主体对利益追求的内在冲动往往具有难以遏制的趋向，出现了大量的违法行为.比如，大规模环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、政府在公共工程的审批、招标、发包等过程中的违法行为及政策性价格垄断行为，等等.它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会整体的公共利益。而要遏制这种严重损害公益的行为，光靠行政机关的行政执法是远远不够的，应建立行政公益诉讼制度以制约这些行为。
2.公民法律意识的增强是构建行政公益诉讼制度的思想摧础。市场经济的建立和完善，使我们的社会进入了一个权利最受关注和尊重的时代。权利意识和法治意识的增强，使行政公益诉讼有了很好的环境.在我们今天的现实生活中，富有正义感的公民发现行政机关违法行政侵害公共利益时，选择不再沉默，而是勇敢拿起法律武器，纠正违法行政行为，维护社会公益.像河北律师乔占样状告铁路部门乱涨价等涉及公益诉讼的案例越来越多，虽然大部分因原告与具体行政行为之间不存在法律上的利害关系而被法院裁定不予受理，但这些案例说明，广大公民己充分意识到公共利益是与每一个人都休戚相关的利益，侵犯公益实际上就是侵犯了更多的私益.
(二)构建行政公益诉讼制度的立法基础
公益诉讼的法律依据篇8
论文摘要：宪法诉讼是宪法自身的要求，是法治的需要，是审判实践的需要，是保障公民基本权利的需要，我国具有构建宪法诉讼制度的可能性。应当在吸取外国经验并结合我国国情的基础上，建立一种“双轨制”的宪法诉讼制度。
引言
宪法诉讼是指法院直接使用宪法解决违宪纠纷的诉讼活动。实践中已经有很多案例涉及到宪法的司法化问题。随着依法治国，建设社会主义法治国家基本方针及宪法原则的实施，从维护宪法尊严，保障宪法实施和维护公民基本权利出发，在中国建立宪法诉讼制度势在必行。
一、宪法诉讼的必要性
(一)宪法诉讼是宪法自身的要求
宪法诉讼是由宪法的地位所决定的。宪法是国家的根本大法，依法治国首先是依宪治国。确立宪法的至尊地位和至高权威，是法律至上精神的根本体现。
宪法诉讼是由宪法的法律性质所决定的。作为法，宪法有自己特有的调整对象，不仅约束法律、法规的制定和效力，而且约束国家机关、社会组织和公民的活动；宪法是公法，对违宪行为，相关人理应获得公权力救济，因此，其诉讼性和诉讼中的适用效力是当然的，否则，陷法与道德、习俗、说教无异。
宪法诉讼是树立宪法观念的需要。中国在完成“四五”普法以后，公民的宪法意识依然淡薄，究其原因，主要在于对违宪行为缺乏诉讼依据和法律制裁，公民的宪法权益得不到保弹，以至于人们认为“违宪不要紧，只要不违法”。由于违完并不承担相应的法律后果，宪法在实际生活中的权威大大削弱，宪法意识自然难以树立。要树立宪法观念，必须使宪法进入诉讼，成为约束人们行为的最高效力的法律。
(二)法治的需要
法治的基本含义之一是既定法律规则人人遵从，它蕴含了法律至上、平等适用等法律精神。宪法规范虽然较为原则、抽象，但仍具有法律规范的特征，具有适用性。一方面，宪法规范是制定其他法律的依据；另一方面，宪法规范在其有具体内容(如公民权利)时，可成为司法适用的依据，在没有具体内容时，其原则精神也可以指导司法实践，从而直接成为断案的依据。
宪法规范的适用可分为间接适用和直接适用。间接适用是将宪法规范通过具体法律规范作用于具体的人和行为，由于部门法是以宪法为依据制定的，部门法的实施过程就是宪法的间接适用过程；而直接适用是直接依据宪法规定对具体的人和事作出处理。从我国法制的现状看，有不少宪法规范由于缺乏相应的部门法或具体规定而无法得到落实，一旦出现违法，相关人无法依据具体法律规范采取救济措施保护自己的权益，宪法在这里再一次被架空，违法行为又再次被放纵。因此，只有确定宪法规定可以成为法官判案的直接依据这一原则，才能确保宪法的充分有效实施和对违宪行为的有效制裁。
具体法律、法规本身的漏洞、相互间的矛盾、成文法的滞后等缺陷，常常导致司法中适用法律的困惑和矛盾。确立宪法诉讼制度，不仅是发现违宪现象和行为的重要途径，而且对于保障法制的统一实施，具有十分重要的意义。
(三)保障公民基本权利的需要
宪法赋予公民一系列基本权利的同时，也赋予其相应的诉权，即当其权利受到侵犯时获得国家公权力救济的手段。如果公民不能依据宪法提起诉讼，法院不能依据宪法判定公民的基本权利是否被侵犯，那么，处于优势的国家机关可能因缺乏国家强制力的威慑而违法行使职权，宪法对公民基本权利的保障也只是“一纸空文”。
(四)审判实践的需要
“法官不得拒绝接受案件”和“司法最终解决”原则是两项不成文的司法惯例。所以就出现了“法无明文不受理”、“法无明文不裁决”的现象。尽管如此，百姓们却并不因此而变得沉默，现实中不断增多的维权案证明了这一点：齐玉玲因他人冒名读书而以侵犯姓名权和受教育权，将有关侵权人与责任人告上法庭。王立春等l6人因所在单位民族饭店没有发放选民证并通知他们参加选举，以侵犯选举权为由提起诉讼。北京市民徐高因在凯宾斯饭店就餐前，不被允许在其东花园休息和等候，而将该饭店及其上级单位北京燕莎中心推上被告席，认为饭店的行为侵犯了其人格尊严和人身自由，饭店将客人分门别类的做法，严重伤害了其作为中国人的民族自尊心。上述三个案件中，当事人诉请的事由包括教育权、选举权、人格尊严和人身自由权等，其内容均不是任何一个部门法所能完全确定的。面对实践的挑战和需要，法院必定要作出这样的决择：要么置“司法”的职责于不顾，放任侵权行为的存在；要么采取积极的方式，维护宪法的权威和公民的权利，很显然，后一种选择才是正确的。
二、宪法诉讼的可能性
(一)经济体制改革
由于社会阶层的分散化所表现出来的利益主体多元化、集团化，反映在人大制度上，共同的阶级身份并不能使其产生认同感，而相同或相似的生存条件及其所拥有的社会财富、地位等会使其结为一个利益共同体，从而使人大代表从所谓的代表人民利益转向以后的代表不同集团的利益。每个利益集团都会动用其所掌握的资源去寻求其利益最大化，这样便极有可能出现强势利益集团滥用权力，侵犯弱势群体利益的可能性，因而用宪法对此加以控制以实现社会公正则极其必要。再加上经济成分多元化，利益主体多元化对集权政治经济基础的瓦解，建立宪法诉讼制度，进行违宪审查，以保障人权，制约和保障权力行使，也就变得极为可行。
(二)依法治国的目标
依法治国，建设法治国家成了国人共识，并得到了宪法的确认。而法治，作为一种治国方略，就是凡事依法而行。它是一个至高原则，使每一个人在法律面前能够平等地得以对待，其权利不受恣意性侵犯；它是一个权力之锁，把国家权力束缚在合法范围之内，避免其滥用。鉴于对法治的强烈渴求，在党的十五大上提出了依法治国，建立社会主义法治国家的目标，并写入了宪法。但这样并不能使法治自动实现。正如亚里士多德在《政治学》中所指出的法治包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制订良好的法律。所以要实现法治，首先要实现以上两点，那么建立宪法诉讼制度，进行违宪审查也就成为一种必然需求。
(三)司法改革
宪法诉讼是宪法的司法适用，即由司法机关运用宪法去审查案件事实，因而司法机关是宪法诉讼的主持者，是合宪性审查权力的行使者。其地位、威望、能力的高低或大小，直接关系着宪法诉讼制度的能否建立。虽然，由于体制、人员、及办案效果等一系列原因，致使司法机关在公众心目中的形象、地位、威望都有所下降。但是，司法机关并没有因此灰d而放弃改革，而是坚持不懈，重塑其形象，以赢得公众对其的信心和信赖。这就为宪法诉讼制度的建立逐渐夯实了基础。
(四)公民权利意识．
宪政理想的实现在最终要依额于公民的宪法意识的提高，没有权利文化作底蕴再完备的制度设计都是空中楼阁。可喜的是经过多年的普法教育，我国公民的法律意识，尤其是权利意识得到了显著提高，像老农民拿着宪法阻止拆迁、高考考生诉教育部等案件，虽然不了了之，但是它体现了宪法所规定的权利在普通人眼中已经不是一纸空文，为宪法诉讼的到来呜锣开道，其意义不亚于一场全国范围内的宪法教育。
三、国外的宪法诉讼制度
国外的宪法诉讼一般分为抽象的宪法诉讼、权限争议诉讼、公益诉讼、弹劾诉讼和选举诉讼。通过考察其他国家宪法诉讼制度，会给予我们很大的启发，有助于在借鉴的基础上建立我国的宪法诉讼制度。下面我们来看看有关的抽象的宪法诉讼。
抽象的宪法诉讼是宪法诉讼的核心内容。抽象的宪法诉讼是指当公民或组织的宪法权利受到非法的或不当的侵害以后，可以向司法机关提出消除侵害、给予救济的诉讼。公民或组织的权利可能会受到两种性质不同的行为的侵害：一是具体行为的侵害；二是抽象行为的侵害。一般说来，公民或组织的权利受到具体行为的侵害后，只要通过刑事、民事、行政诉讼予以保护就够了。但在一些情况下，公民或组织的权利会受到抽象行为的侵害，普通法的诉讼对此是无能为力的，总是有些公民或组织的的宪法权利得不到普通法的保护，这样就在公民和组织权利的保护方面留下了空白。这个空白若不填补，法制对公民和组织的权利的保护就是不全面的，有缺陷的。英美等国的司法复审制度，是世界上最早的包含着抽象的宪法诉讼的制度。经过长时间的发展，它的内容越来越丰富，公民不仅可以请求审查一般的具体行为，还可以请求审查抽象的行为。
公民不仅可以请求附带的审查抽象行为，还可以请求独立地进行。公民不仅可以请求审查国家机关的立法行为和管理行为，还可以请求审查社会组织的制定纪律性文件的行为和管理行为。公民不仅可以为了自己的利益请求司法审查，还可以为了公共的利益请求司法审查。但是，公民不能请求司法机关实施弹劾行为。法国模式的行政法院制度和奥地利模式的宪法法院制度，也都赋予了公民广泛的司法请求权，公民行使宪法诉讼的权利的门槛很低，非常有利于保障宪法的利益。法国行政法院同英美普通法的司法审查制度规定：凡受到行政行为侵害的人都可诉诸行政法院，以审查该行为是否合法和合宪。德国、意大利、奥地利、西班牙等国的宪法法院也规定：任何宣称其某项基本权利受到公共当局侵犯的人都可以向宪法法院提出违宪控诉。
四、我国宪法诉讼模式的设置
(一)我国宪法诉讼制度的现状
我国目前还不存在宪法诉讼制度，只存在宪法监督制度和以宪法监督为基础的违宪审查制度。如我国现行宪法第62条和第67条规定的全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，这是宪法授权意义上的宪法监督形式，监督方式也是多种多样的。其次，虽然我国现行立法法第90条规定了违宪审查制度，但是，这种制度不是以当事人之间的宪法争议为基础。因此，这种性质的违宪审查也不是宪法诉讼，而是宪法监督导致的违宪审查不能替代宪法诉讼的功能。由此可见，我国宪法和立法法仅仅规定了宪法监督这种审查模式，而没有确立宪法诉讼制度。
公益诉讼的法律依据篇9
在当代中国的司法实践中，对有些带有行政公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或驳回的裁定中，常常有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或相对人。由于在我国现行的行政诉讼制度框架内还没有明确关于公民能够提起行政公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁定是无可厚非的。
相对于一般意义上的行政诉讼，即私益诉讼，行政诉讼的原告若与案件没有直接的利害关系依法则不可以,这是防止滥诉原则的必然结果。可是，如果有些主体侵犯了公共利益，公然违反普通法律或宪法时，在有关国家机关既不追究责任又不接受投诉，或虽接受投诉而不作处理时，在现行法律框架内，为保障和“扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的正确实施”，“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”（中国共产党“十六大”报告），可否允许公民以原告的名义，以危及或损害社会公益的行政主体为被告向法院？法院如何接受和支持公民以诉讼的方式来维护公共利益？中国建立公民行政公益诉讼制度的理论根据，现实依据是什么？有哪些因素障碍中国建立这种诉讼制度，如何根据中国的社会需求、文化传统、实际国情推进我国公民行政公益诉讼制度的建立等等，都引起了作者的兴趣。
本文主要利用实证研究、个案分析、文本分析、逻辑推导、比较等综合性的研究方法，从不同角度对公民行政公益诉讼进行比较系统的探讨：包括公民行政公益诉讼应得到司法救济；行政公益诉讼的概念及其特征；我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由；我国建立公民行政公益诉讼的路径选择；我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则及其结论。
第一章行政公益诉讼的概念及其特征
为了阐明行政公益诉讼的概念及具特征，有必要对公共利益作进一番探讨，为讨论的进行铺就一个平台。
第一节公共利益的界定
“公共利益”或叫“公益”（publicwelfare）是有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的，公有公用的利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。
在我国现行的各种法律法规中，涉及到的相关概念除“公共利益”外，还有“社会利益”，“社会公共利益”，“国家整体利益”等类似概念，表达基本相同的含义。例如，有关公共利益的规定如《宪法》第十条，《土地管理法》第二条规定国家对土地实行征用的条件是“为了公共利益的需要”，《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”，《著作权法》第四条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”，而《专利法》第五十二条规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可，等等；有关社会利益的规定如《宪法》第五十一条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”;有关社会公共利益的规定如：《民法通则》第七条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。而《合同法》第五十二条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益”的原则，“违公共利益”的合同无效。此外，《票据法》、《证券法》等也均对社会公共利益作出了相应的规定。《立法法》第四条用“国家整体利益”来表达这一概念，该条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。
从以上分析我们可以得出三个结论：第一，公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益等在本质上并无根本的区别，它们既区别于社会成员个体的利益，又区别于少数集团的利益；第二，公共利益、社会整体利益是对个体权利的一种限制，维护公共利益是法律的立法目的之一，不得损害社会公共利益是社会个体成员从事各种活动的一项基本原则；第三，公益诉讼就是为了解决当社会公共利益受到损害或侵犯后，通过诉讼途径来予以救济和保护。这是符合我国的立法的指导思想的。
第二节公民行政公益诉讼的概念
公民行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。该制度在日，美发育最为完善，概念界定也较为清晰。
为了对其界定有一个清晰的认识，可以从两个方面来理解这个概念：
一、从比较法的角度。公民行政公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。笔者认为我国目前的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉都属于私益诉讼的范畴，即特定的公民基于自身的利益出发，当自己的合法权益受到侵害后提起的诉讼。可见提起私益诉讼是当事人的一项法律上的权利，当事人既可以行使，也可以放弃。而公民行政公益诉讼则意味着者与案件本身并无法律上的利害关系，只是基于“公益心”而提起。根据违反的法律部门的不同，可以分为刑事公益诉讼，经济公益诉讼，行政公益诉讼，劳动公益诉讼等。我国当前的公益诉讼尤其是行政公益诉讼的立法及研究中存在诸多盲点和漏洞，无疑不利于社会的长期发展和进步。例言某企业超标排污，而行政机关不依法作为，在我国实行依法治国，公民权利观念日益深入人心的今天，如果怠于对社会公共利益的维护，必然会对我们整体社会的发展造成极其消极的影响。
公益诉讼起源与罗马法，是相对私益诉讼而言的。周楠先生在《罗马法原理》一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。”意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害或被公认为更为适宜的人具有优先权。”
大陆法系国家有将诉讼分为主观诉讼和客观诉讼的传统，客观诉讼指的是对行政机关违反客观的法律规则和法律地位提起的诉讼。其出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约，确保行政法得到客观和公正的应用。
日本在其《行政案件诉讼法》第5条中规定：民众诉讼不限于救济者本人权益，而是含请求纠正国家机关或公共团体不符合法律的行为的诉讼，具体包括与公职选举有关的诉讼，与直接请求有关的诉讼，居民诉讼，基于宪法第95条居民投票的诉讼，有关最高法院法官的国民审查的诉讼。目的在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关和公共性权利机构的行为。公共诉讼具有客观诉讼的性质，可以认为是行政公益诉讼的一种形态。但传统理论并不认可公民可以就公害事件中所受损害提起行政诉讼。其理论依据是，行政法是从公益角度制定的，目的是维护社会公共安全，而非具体保护每个人的利益，从控制结果看，公民由公益所得的利益不是法的利益，而是法的利益的“反射利益”。公民对反射利益受到的损害不能提起行政诉讼。随着社会公益侵害愈加恶化及行政权力在公共管理方面的不力，日本在原告资格方面作出让步。
法国的越权之诉，一般认为性质上属于客观诉讼。他是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可以提起，并不要求是申诉人个人的利益。不禁行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定受到直接的利益侵害时，亦可提起。行政法治原则最切实的保障正是公民有权提起请求法院撤消违法的行政决定，使之失去效力。由于越权之诉能够发挥这样的作用，因而成为保障行政法治最为有效的手段之一。
现代的公益诉讼的创始国是美国。美国的公益诉讼制度体现在以下几部法律中：《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金；《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反反托拉斯法令的公司、司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体；在环境保护法中，公民可依法对违法排污者或者未履行法定义务的联邦环保局提讼，要求排污者消除污染，赔偿遭受污染损害公民的损失。在美国行政公益诉讼被称为所谓的“私人检察总长制度”，国会通过制定法律，授权私人或社团为了公共利益，针对官吏的非法作为或不作为而提起的诉讼，主要包括相关人诉讼，纳税人诉讼和职务履行令请求诉讼三类。“相关人诉讼是指私人不具当事人资格的情况下，允许他以相关人的名义提讼。职务履行令请求诉讼，是指当国家行政机关不作为时，要求法院作出判决，责令行政机关履行其职务。所谓纳税人诉讼，是指原告以纳税人的身份提讼，针对国家机关的行为导致公共资金的流失或公共资金的不当支出。”美国的“私人检察总长制度”的要旨在于，在请求复审政府行为合法性的诉讼中，应保护的是公共权利，而不是私方当事人的权利。作为公民代表的立法机关就可以根据它的意愿把保护公共权利的任务委托给别人。“可以不委托给司法部长或其它政府官员提起这种诉讼，以防政府官员违反其法定权力的行为，这同样有了真实的争议。宪法允许国会授权任何人（不论他是否政府官员）对有关争议的问题提讼，即便这种诉讼的唯一目的是保护公共利益也行。可以说，被授权的人是私方司法部长。”这种理论在联邦法规中得到了很好的体现，典型的如清洁空气法中创设的公民诉讼条款，其中规定任何人都可以以自己的名义对任何人（包括美国政府，政府机关，公司和个人）就该法规定的事项提讼。
英国对公益的救济相对保守，但在当事人的资格自由化方面也取得了不小的成就，行政法关于救济手段的发展趋势总体上是向统一和宽大的资格方向前进的。对此，上诉法院院长丹宁指出，“如果有充分的证据证明政府机关或权力机关滥用权利，致使数千臣民受害，那么最终这些受害人中的任何人都有权诉诸法院要求执行法律。我认为，这是一个重要的宪法原则。”
二、从广义上的理解。行政公益诉讼的概念无论从提讼的主体，提讼的原因或者提讼的名义都体现出了这一概念具有广泛的扩张性。在主体方面，一般是公民比较适合。因为这不仅有利于鼓励其提高当家作主，实施民主监督的法律意识，而且其对损害社会公益之行为实施有效监督的层面比任何一种监督方式都要广泛，有利于社会公益得到最大限度的保护。同时，当公民因提起行政公益诉讼被驳回后，本人认为，如果被驳回的原告向具有国家的法律监督机关的人民检察院反映、投诉、申请公诉，检察机关经审查基本事实后认为被告构成损害社会公益行为时，可以也应该以国家公诉人的身份对相应行政主体提起公诉；在公民因行政公益诉讼被判败诉的情形下，如果原告向检察机关申请，经检察机关审查，认为被告损害社会公益的行为事实确实成立时，也可以而且应该以抗诉程序维护社会公益，同时也能够保障公民提起公益诉讼的诉权不受削弱。在原因方面，只要行政主体有违法行为或因其不作为导致严重危及或损害了公共利益即可提起。如果法院审查案件时，发现公民提起公益诉讼所列被告行为是因行政主体不作为所致，应由法院直接或由其告知原告将相关行政主体追加为共同被告。判令相关行政主体承担相应责任，并责成该行政主体对直接损害公益的行为予以行政处罚。在名义方面，公民均以原告的名义提讼。当公民提起行政公益诉讼的诉权依法不能实现时，检察机关则可以视具体情形和相应法定程序以国家公诉人的名义提起“公诉”或“抗诉”。之所以这样界定，是因为公共利益由于权利主体抽象，产权模糊，而很容易受到侵害，受到侵害后又由于没有明确的直接的受害者而使保护常常流于形式。为此，法律必须赋予特定主体以诉权来保护公共利益。这样当公共利益受到损害时，
法院就不能以诉讼主体不适格而不予受理、驳回或判其败诉。
第三节公民行政公益诉讼的一般特征
关于行政公益诉讼的概念，我国尚无权威的论述，但是笔者认为可以从以下几个方面来把握。相对于私益诉讼而言，公民行政公益诉讼具有如下几个特征：
第一，目的上。公民行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。而私益诉讼，其原告必须是自身的合法权益受到侵犯的自然人、法人或其它组织，其诉讼目的是为了维护个人、法人或其它组织自身的合法权益。公民行政公益诉讼则是维护公共利益、国家利益和社会整体利益。为此，逐步而有序的扩大公民依法行使诉讼权利，有利于使侵
害公共利益的违法行为得到制裁，国家利益得到保护。
第二，范围上。现行的行政诉讼法未承认公民行政公益诉讼，从而将影响社会公益的行为排除在受案范围外。因而，公民行政公益诉讼的受案范围应为排除在我国现行《行政诉讼法》受案范围之外的某些涉及公共利益、国家利益、社会整体利益被侵害或存在被侵害之虞的行政案件，还有一些涉及虽然是有直接利害关系人、相对人，但同时也涉及到公共利益的案件。这类案件在直接利害关系人、相对人不愿诉、不敢诉、不能诉、
怠于诉的情况下，也可以作为行政公益诉讼的受案范围。在这里需要注意的是，在有直接利害关系人的情况下，要区分是否只侵害了其私益，还是同时侵害了公共利益，这一点在后面尚有涉及。
第三，诉讼标的上。公民行政公益诉讼成立的前提是既可能因违法行为造成了现实的损害，也可能违法行为还未能造成现实的损害。我国现行的民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般都以必须已发生了现实的损害事实为依据，而行政公益诉讼的成立并不要求如此。只要行政主体有严重违法行为或因其不作为，发生或有可能发生有损国家和社会公共利益的结果，都可以被。这样做是因为违法行为既然针对的对象是国家或社会公共利益，那么该违法行为就将给国家或社会带来严重后果。如重大财产损失，不特定多数人的生命健康安全。所以公民行政公益诉讼鼓励防微杜渐，尽可能地减轻违法行为
所带来的损失，甚至将违法行为消灭在萌芽状态。
第四节公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉的主要区别
公民行政公益诉讼与民事、行政诉讼以及刑事自诉，主要体现在法律关系方面的区别。民事诉讼的原告是指因民事权利发生争议，以自己的名义向人民法院提起民事诉讼，并引讼程序发生的人。被告是指被侵犯其合法权益或者与原告发生权利义务争议，被人民法院通知应诉的人。在民事诉讼中确定原、被告时，以民事法律关系为基础。行政诉讼的原告是指对具体行政行为不服，依照行政诉讼法的规定向人民法院的利害关系人。原告必须与具体的行政行为之间具备法律上的利害关系，即原告的合法权益所受到的影响、损害必须是由具体行政行为造成的，两者之间存在着相当因果关系。刑事自诉则是被害人或其监护人、近亲属为着被害人的利益寻求司法救济而直接向人民法
院被告的诉讼。
而公民行政公益诉讼的原告是指为了维护公共利益、国家利益和社会整体利益向人民法院提讼的任何公民。在公民行政公益诉讼中，确定原、被告不强调原告是案件的直接利害关系人，只强调被告是否侵犯和损害了公共利益、国家利益和社会整体利益。这是公民行政公益诉讼与民事诉讼、行政诉讼和刑事自诉有着明显区别的一个特征。
第二章公民行政公益诉讼应得到司法救济
第一节从现实案例看现行司法程序的不足
近几年媒体报道了一些当事人在维护自身权益的同时，又涉及“公益”的诉讼案件。如河南农民葛锐在郑州火车站掏钱入厕，事后其将郑州铁路局告上了法庭，一审败诉，二审胜诉，用三年时间花4,000多元打赢了这场“3角钱”诉讼标的官司。还有河北律师乔占祥质疑2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为而提起的行政诉讼，无锡一市民电信局擅自收取费的案件等等。这类案件在历经曲折后终于胜诉或部分胜诉，但主要并非因为其带有“公益”性质，而是案件的诉讼标的及其结果与原告的直接损失之间形成了因果关系。但笔者认为，这也应该认为是一种社会进步和司法尝试，起码是司法机关在给予公民寻求自身司法救济的同时，又推进了公民“公益诉讼”的萌动。然而，还有以下另一类情形，却更值得关注和思考，从中可以看出现行司法程序存在的不足，致使宪法和一些实体法赋予公民民主监督的权利无法在公益诉讼活动中得以体现。
一、新疆三青年诉某酒店悬挂国旗违法案。
2001年春，新疆乌鲁木齐市三位青年分别向两家法院当地的三家涉外酒店。认为这几家酒店把国旗与其店旗平行悬挂，不分大小，违反了国旗法第十五条第一款、第三款的规定。三位青年认为，缺乏国旗意识已经是国民的通病，酒店此举不利于国旗神圣感的建立。结果，一家法院以国旗悬挂属于政府管理范畴，原告没有资格为由驳回。另一家法院则一再动员他们撤诉。本案中三位青年维护“公益”的举动无可非议，甚至可钦可佩，可赞可叹，可圈可点。但法院的处理方式亦无违法之嫌。三家涉外酒店将国旗与店旗平行悬挂确实违反了国旗法的规定，依法只能由当地政府实施监督管理。当地政府对其不作为应承担责任。但究竟当地政府分工那个职能部门管理国旗悬挂？政府对其不作为承担何种责任，如何承担责任，公民可否对因当地政府或它的某个职能部门的不作为而使“公益”损害得不到有效制止的行政行为及其后果提起公益诉讼？
二、王英诉某酒厂酒瓶不加警示标志案。
1997年4月，王英的丈夫因酗酒而死，年仅41岁。王英悲痛之余便想：烟盒上都标有“吸烟有害健康”，酒也能让人上瘾并能喝死人，为啥酒瓶上不加警示标志？于是，王英一纸诉状把某酒厂告上法庭，要求被告某酒厂赔偿其丈夫之死造成的经济、精神等损失共计60万元。并且要求被告在酒瓶上标出“饮酒过量会导致人中毒或死亡”等警示标志。该案从一审到二审到再审，王英均以败诉告终。诉讼期间，被告多次表示愿意给予经济援助，但拒绝在酒瓶上加警示标志。王英认为，她之所以如此费劲地打官司，并要求被告在其酒瓶上加警示标志，是为了广大活着地消费者。
王英关于白酒警示标志的诉讼，虽然未将相应的行政主体列为被告，但从诉讼性质而言，应该属于行政公益诉讼的范畴。法院判其败诉，从目前程序法的角度考察，无疑没错。而王英的主张又符合维护社会公共利益的立法精神，其向法院提起的公益诉讼应该得到司法救济！
三、王日忠状告税务局不履行法定职责案
王日忠系浙江省送变电工程公司的一名普通职工，他为人正直，富有正义感和责任心。1994年以来，王日忠发现本单位以及下属9个部门有偷漏个人所得税等严重违法行为。从1995年底到1998年初，王日忠分别向各级税务部门多次举报并反映该情况，结果不但未得到任何口头或书面的答复，反而为举报付出了沉重的代价。无奈之下，1998年5月，王日忠将杭州市地税局告到法院，要求其履行税务稽查义务，同时要求税务局对他因举报而遭受的巨大经济损失给予补偿和奖励。但最后，法院却并未支持王的请求，原因是“原告并不是他们稽查行为的相对人，并不具有资格”而被驳回。这样一来，明明存在行政机关违法不履行义务，公民举报无门却又无路，那又究竟由谁来追究、怎么追究那些偷税漏税人的法律责任？由法律赋予人民群众的民主监督权力因无法律程序方面的具体规定而成为空谈。如果王日忠在本案被驳回后，继续向检察机关举报，即使在现行法律的框架内，至多也只能追究该案中偷漏个人所得税自然人的偷漏税刑事责任，这还要视其偷漏税数额是否达到追究刑事责任的程度。这一问题就超出于本文讨论的范围。而对税务机关不履行追缴偷漏税行为及其后果的责任而言，仅仅因为原告不是税务机关稽查行为的相对人，难道因行政主体不作为导致损害国家利益的行为及其后果就可以不受司法追究吗？
四，某画家告文管会不作为案。
浙江一家娱乐公司承包一家文化馆，并在门口张贴了带有色情内容的广告，同时在馆内表演的节目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问，当地许多居民对此深表不满，当地的一位画家多次上书文化馆及其上级主管部门—地区文化事业管理委员会，要求娱乐公司搬迁，但一直没有解决。无奈之下，这位画家将其告上了法庭。法院审查后，该画家不是直接的权益受害人，不是合格的原告，因此驳回了。从法律规定上来看，法院的做法并无违法，但从社会的整体效益来看，影响却是消极的。后来该法院向地区文管会提出了司法建议，地区文管委接受建议，责令文化馆将娱乐公司搬迁。此案从法律的角度看，发人深省。由于司法建议本身不具强制执行力，如果本案被告对该建议置若罔闻，危害公共利益的状态还会延续下去，直到适格的主体。
以上四个案例，均涉及行政公益诉讼的因素。随着经济水平的改善和公民文化素质的提高，公民的权利意识越来越觉醒，想运用诉讼的方式来解决行政机关的行为对社会公益的侵害，应该说这是我国法治的进步。与此形成鲜明对比的是，我国现行的《行政诉讼法》排除了无直接利害关系人和相对人作为诉讼主体，以致社会公共利益受到侵害时，缺乏保护和救济手段。这从一个侧面反映出我国现行司法制度设计还存在一些不足，随着时代的进步和法治环境的变化，需要进一步完善，尤其需要从程序法的角度完善。
第二节四个案例具有的共同诉讼特征
首先，原告的目的主要是为了维护社会公共利益或社会整体利益，即具有“公益”性质。尽管可能也带有某些个人目的，如要求得到一定补偿或奖励，甚至也不排除原告具有通过诉讼来使自己出名的动机。但这类诉讼与那种纯粹为保护自身的私有利益不受侵犯的诉讼来说，其诉讼效果也具有保护国家、集体和其它公民合法权益的扩张性。
其次，虽然原告与本案可能具有间接的利害关系，但原告并非本案的直接利害关系人。在我国现有的行政诉讼的制度框架内，要求原告必须是本案的直接利害关系人或相对人。我国《行政诉讼法》第41条规定，原告提讼应当符合的首要条件是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或其它组织。虽然最高法院的司法解释对当事人的资格做出了一些扩张，如竞争权人，相邻权人的资格得到确认。但否定了行政公益诉讼的原告资格。正因为如此，这类具有公益性质的诉讼案件常被不予受理或驳回或被判令败诉也就不奇怪了。
第三，有明确的被告。虽然被告有的是企业法人，有的是国家机关法人，但原告诉状中所列的被告是明确的。这与程序法对于不同类型的诉讼均应该有明确的被告的规定趋于一致。
第四，原告均为公民，而且是以自身的名义，并非以国家、国家机关法人或其它组织的名义。
第五，的原因均在于国家行政机关行政不作为导致的公共利益受损的问题。
第六，检察机关作为国家的法律监督机关并没有行使法律监督职责介入到上述案件中去。
第三节解决公民行政公益诉讼问题，目前存在的困难
改革开放20多年来，我国民主和法制建设取得了巨大成就。集中体现在立法、司法、执法、守法等方面均取得明显进展。党的“十五大”已将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，明确提出建设社会主义法制国家的宏伟目标，同志在党的“十六大”报告的第五部分进一步阐明了坚持和完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、推进司法体制改革等问题。强调“健全民主制度、丰富民主形式、扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，”“坚持有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施，”“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。”所有这些都标志着我国社会主义现代化建设的系统工程将建立在逐步健全完善社会主义法制系统工程基础之上。然而，法制系统工程的建设必然要受到本国经济、科技、军事、政治、文化、道德等社会环境的影响和制约，而且还要考虑国际社会影响，解决如何与国际法律制度接轨等问题。
要解决本文所论及的由公民提起的具有公共利益性质的诉讼问题，涉及面相当广泛，而且将触及诸如现行政治体制进一步深化改革的深层次问题。从目前考虑应该通过修改现行的行政诉讼法，扩大其受案范围和原告适格的范围，尤其应该确立公民在行政公益诉讼中的诉权，让其通过行政公益诉讼的途径来维护社会公共利益。要建立公民行政公益诉讼制度，从目前看，主要存在如下障碍和困难：
一是我国目前还是发展中国家，社会生产力和经济发展整体水平还欠发达，作为上层建筑领域范畴的公民行政公益诉讼制度的建立，必须适应相应的经济基础。社会的物质生活条件尚未达到富裕程度，作为意识形态领域范畴的公民的民主、法制意识的提高，也必须有赖于社会物质文明的不断进步。
二是由于我国幅员辽阔，人口众多，各地经济发展水平欠平衡，人民群众接受教育的程度尚有待改善和提高。因而，也制约着全体社会成员民主、法制意识的普遍提高。如果对诉权主体不严加限制，势必造成滥用诉权的严重后果。
三是我国公、检、法各机关和国家行政机关的司法资源相对短缺，对公民行政公益诉讼的司法救济尚存许多困难。按照我国诉讼法的规定，除特殊情况外，必须事先交纳诉讼费后才能进入审判程序。侵害国有资产和环境污染等破坏自然环境的案件的诉讼标的往往非常巨大，提起公益诉讼必须交纳高额的诉讼费用，一旦诉讼失败，个人就要承担费用。可以说，在大多数情况下，公民个人承担公益诉讼的钜额费用也是阻碍个人提起公益诉讼的原因之一。
四是在我国宪法和许多法律中，虽然赋予了公民民主监督的权力和检察机关法律监督的权力，但大多比较原则、抽象，不具有可操作性，最终导致这些权力无法落实。这就需要通过司法实践，从理论和实际的结合上，依靠国家综合国力的增强和人民民主、法制意识的日益提高，逐步而有序地解决公民和检察机关对损害社会公益行为可诉性的突出问题。按照英美等各国的法律实践，由个人提起的公益诉讼，个人原告有权从被告罚金中提取相当数额作为奖励。这在很大程度上鼓励了个人参与和提起公益诉讼的积极性。可以说个人提起公益诉讼的动机一般有两个方面：一是为惩恶扬善，追求社会正义，二是为获得奖励，追求一定的利益。我国的诉讼法缺少具体的规定。
五是我国现行行政诉讼法并未规定可由公民提起行政公益诉讼，应是导致公民行政公益诉讼最直接的障碍和困难。拿王海打假来讲，本是维护消费者权益的好事，但因法律规定的限制，不得不自己先买假劣产品成为受害者才能以直接利害关系人的身份。而这种做法，在形式上是以个人的名义，赔偿也首先是对个人的，具有很大的局限性。
六是一旦建立公民行政公益诉讼制度，涉及我国现行政治体制、司法体制的深层次改革。显然这会是一个渐进的过程。
因此，建立公民行政公益诉讼制度应该而且必须是一个渐进和有序的过程，在这一过程中，必须处理好由此引起的各种社会矛盾，司法权与行政权的平衡与协调，司法机关内部的权力分配、权力协调与权力制约以及“公权”与“私权”的相互制衡等等问题。可是，作者认为，并不能因为有上述障碍和困难，就可以搁置或放弃推动公民行政公益诉讼制度的建立。恰恰相反，我们应该创造条件，因势利导、循序渐进地推进对损害社会公益行为的可诉性并力促公民行政公益诉讼制度的建立，以最大限度地维护社会公共利益和国家整体利益。
第三章我国应建立公民行政公益诉讼制度的理由
我国目前还未建立公民行政公益诉讼制度，社会的发展、现实的需要，使公民行政公益诉讼制度有必要和有可能在我国建立起来。
第一节我国建立公民行政公益诉讼制度的法理基础
社会公益受到尊重和保护的程度，是一国法治状况发育水平的反映，而社会公益的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定和实施，实际上是法律使社会公益从应然演变为法定权益，再发展成为现实权益的过程。
一，社会公益需要从可诉程序上得以保证。
社会公益的重要内容，总是通过法律来确认和规范的。因而也需要获得法律保障。法律要保障社会公益不受侵犯，除制度根据包括宪法和普通法两个层面的制度根据外，还必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，“立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民，法人或其它组织一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。以法理而言，无救济即无权利，直接或间接的权利受侵害者都应享有申请的资格，司法救济必须成为保护社会公益的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。社会公益不应是停留在纸面上的空谈的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时，必须为之提供合法的矫正手段。虽然权益救济的渠道是多元性的，但司法救济应是保护社会公益的一种最根本的解决途径。原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权威和权力，更能稳定而经常地调整种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会公共利益。总之，社会公共利益，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还必须要获得可诉性。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人，因此，可以而且应该赋予公民和国家法律监督机关。为社会公益提讼的权力，这是公民行政公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民民利的角度考察，建立公民行政公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，不仅仅是个诉讼程序问题，更重要的是通过行政公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政公益诉讼制度的建立和行使这一特定角度而言，原告的资格的赋予就是人民民利的具体体现。
二，公权力尚需私权利予以制约。如果保护社会公益的司法之门向民众敞开，就等于是动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利与权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。比如过去行政权的行使原则上不受司法审查，私人无权为公益而提讼。若法院认定公民个人与本案不存在直接利害关系，则不认可其具有诉讼利益。按照这样的传统理论，公权的行使如属不当或违法，一般是由另一种公权来纠正它，即以公权制约公权。国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和社会公益，就有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此，公权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民便无权干预，更无权借助司法手段对之进行审查，而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这样的司法制度设计，一方面使公权系统呈扩张之势，运作效力低下，造成社会资源、司法资源的浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张法律赋予公民民利的途径，从而违背了人民民利的根本法理。依现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民、法人或其它组织可以向上级机关或监督机关检举；如果得不到查处，可再向更高一层的相应机关检举，对检举有功者，国家还可给予奖励。人们期望这些机关上下左右之间互相监督和制衡，出了问题就查处，任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是好的，但必须有一个前提，即这些机关是真正依法办事，廉洁奉公，忠于正义的才行。然而，人们也不难看到，一些擅权渎职，贪赃枉法的官员在被查处前，曾受到过上级表彰，头戴许多光环，这不能不引起人们的警醒？行政执法过程中的地方保护主义，集团保护主义现象更不乏其例。通过创设行政公益诉讼制度，就可动用私权力对公权力予以制约，充分发挥公民在保护社会公益中的作用。
第二节我国建立公民行政公益诉讼制度的宪法依据
我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”权力属于人民，保障公民民利，依法治国，这些都是我国宪法的主要原则。我国人民行使权力的方式，一般由人民选举人大代表，组成人民代表大会，再以人民代表大会为基础组织全部国家机构，再统一协调全部国家机构，共同行使国家权力，实现人民当家作主的政治原则。一方面，人民依法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现当家作主，也保留了人民直接参与国家事务管理的权力，如对国家机关的监督权。当某一受托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家事务的权力。公民行使公益诉讼的权力，是人民民利的具体体现。正如某些学者所言：“公益诉讼是人民广泛而真实地行使民利来管理国家事务和社会事务地新途径。”它使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。如果一国的宪法虽然确立了某些民主原则，承认宪法的最高法律地位，但国家权力的运行不受宪法的约束，便形成国家权力的宪法外运作，宪法的规定只具有形式上的意义。
根据我国宪法规定，从国家法律监督的角度考察，检察机关由人民代表大会产生，对人大负责，并独成系统，相对独立于人民政府与人民法院之外。而从我国《检察院组织法》来看，却不难发现，尽管宪法明文规定其是“国家的法律监督机关”，但实际上却仅仅停留在对公安机关的侦查活动、法院的审判活动以及监督劳改机关等活动是否合法实行专门监督。如果说检察机关具有对行政机关及其工作人员的法律监督权的话，那么也只局限于对其职务犯罪行为的侦查、追诉活动。对于行政机关及其工作人员违法行政、或严重渎职侵犯国家、公共利益而未构成犯罪的情况，检察机关却无法进行法律监督，而只能交由行政机关自律或由人大进行监督。然而，行政机关的自律，无论从理论还是从实际情况看，均是有限的。而人大的监督，其遵循的是合议的程序和原则，因而这种监督也是宏观的、指导性的。如果人大为履行对政府的制衡和监督而陷于繁杂的日常事务，则又与其自身的性质、地位不相适应，也与设立人民代表大会制的初衷相违背。在我国法制日益健全、法治化程度进一步提高的今天，有必要在进一步强化人大监督的同时，依宪法将人民检察院全面对政府及其职能部门、对公民、法人和其它组织的法律监督体制，并赋予检察机关的行政公益诉讼的公诉权，使社会公益从可诉性方面得以保障。当公民提起行政公益诉讼的权力因种种原因受到削弱或根本得不到保障时，检察机关可通过公诉或抗诉的方式予以救济。
第三节我国建立公民行政公益诉讼制度的学理依据
行政权力的目的是维护公共利益，而公权力的运作必须通过具体的个人来实现，行使权力的个人有自己特殊的利益，当个人把手中的权力作为攫取个人利益的手段时，公共利益则变成了个人利益。因此应当加强对行政机关的监督，防止行政权力侵害公共利益。在诸多监督中，法院的司法审查最具公正性。“没有司法审查，那么行政法治就是一句空话”。在我国司法实践中，法院并不运用宪法条文进行判决。我国的行政诉讼法规定行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为。而许多行政机关出台的规章因缺乏有效的监控机制，而违反了宪法的要义，对人民的权利及公共利益造成侵害。建立行政公益诉讼，将层次较低的抽象行政行为纳入司法审查的范围，不仅有利于维护人民权益，而且有利于我国的建设，增强宪法的权威及可操作性。学者马怀德先生认为，按照我国行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提讼，只能通过其它监督途径解决违法实施抽象行政行为的问题。但是，从实际情况看，目前其它监督机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数量逐渐增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重。为了有效地监督抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳入行政诉讼的范围。
由于抽象行政行为是针对普通对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体的行政行为。一旦违法，将会给众多的人造成损失。如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力，因而更有理由将其纳入行政诉讼范围。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监督，其它监督机制又跟不上，致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关、特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、权限，推卸责任和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些问题即出现在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部门利益之违法目的。要改变这些现状，必须将抽象行政行为纳入诉讼范围。
马怀德学者的思想具有一定的代表性，他从“将抽象行政行为纳入行政诉讼的范围”侧面，反映出行政公益诉讼制度建立的社会发展必然性。如果法律赋予人民群众对上述违法抽象行政行为提起公益诉讼的诉权，那么，一些违法抽象行政行为可能会得到遏制。从我国司法机关的性质考察，司法对行政的监督应该是全面监督。司法机关是裁决所有法律争议的国家机关，由于抽象行政行为同样可能导致争议，所以法院根据公益诉讼原告提出的诉讼请求或公诉机关提起的公益公诉裁决抽象行政行为引发的争议是实施司法职能的必然结果，也是解决此类争议的必要途径。
第四节我国建立公民行政公益诉讼制度的现实根据
目前我国的现状是，市场经济体制还未成熟，行政机关的角色定位还在摸索，民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件急剧增加以及行政机关超越职权、、不履行职责等违法行政行为都使行政公益诉讼有必要建立。
首先，侵害国家经济利益的事件急剧增加，通过非法手段侵吞、破坏、浪费公有资产，特别是国有资产流失的事件已屡见不鲜。尽管国家专门成立了国有资产管理局，制定了一批国有资产管理的法律、法规，明确了有关机构和人员的职责，然而许多违法者依然逍遥法外，而有的组织或公民为维护法律的尊严，保护国家利益不受侵犯，大胆检举、控告违法行为，有的无人理睬，不了了之，有的还遭受打击报复。许多地区和企业，为地方利益，小集体利益，甚至个人利益，趁企业专制或中外合资等机会低价评估和出售资产，使国家利益受到重大损失。据不完全估计，从1982年到1992年，国有资产流失大约为5000亿元。在现阶段，国企改革过程中的国有资产流失问题更加严重。在入世后这种局面面临更大的挑战。按照市场准入原则，外资的进入使得中外合资的机会更为广泛。不法外商利用合资的机会侵吞我国有资产或地方管理部门与国有企业负责人捞取地方利益或个人利益的现象有进一步发展的可能。种种事件说明公民的监督权和检察机关国家的法律监督权，如果没有程序法上的保障将是一纸空文，正义将不能得到伸张。
其次，扰乱社会经济秩序的事件层出不穷。市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式，市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的，甚至无法满足的趋向。因此违法经营，违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题，政府在公共工程的审批，招标和发标过程中的违法行为，侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为，光靠行政机关的行政执法是远远不够的，应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。
最后，大量的行政违法行为司空见惯，主要表现在行政机关，，不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看，就存在许多问题，比如处罚失控，即行政机关乱设处罚，滥施处罚现象日益严重，既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益，又损害了政府形象和法律尊严。具体表现在：（1）行政机关任意设定处罚权。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽，罚款上缴程序不严的情况下，显失公平处罚相对人。（3）行政机关处罚权管辖不明确，出现了多个机关争夺处罚权。（4）处罚不遵守法定程序等等。另外，行政机关的不作为在现实生活中大量存在。2002年，全国各级法院受理行政案件13万起，告政府职能部门不作为的为8万起之多。在大量的行政违法事实面前，唯有对“公权力”实施控制和监督，才能防止其不被异化。因为“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不变的经验，因为权力这种诱惑是无法抵挡的”。在严峻的现实面前，要求加大对行政权力监督的力量，而建立行政公益诉讼无疑可以发挥一种有效的监督作用。使行政权力置于人民的监督之网中，而这种网应该是无处不在的。
第五节我国建立公民行政公益诉讼制度的文化环境
市场经济的确立，使我们的时代进入了一个权利的时代，“准确地讲，是一个权利最受关注和尊重的时代，一个权利发展显著的时代。”权利意识和法治意识的增强，使公益诉讼有了很好的文化环境。市场经济是一种赞同和承认人们行为方式多样化的一种经济形式，是尊重人们的“个人偏好”和个人选择的，人们之所以有不同的偏好，是因为作为“理性”的人总在追求着自身利益或价值的最大化。影响这种“最大化”的因素不仅仅包括经济因素，还包括个人爱好、兴趣、人生观、价值观等等。比如有的人总是自私，对自己没有好处的事从不去做；而有的人持守中庸之道，做事不偏不倚；但总有一部分人凡事爱较真，追求正义、公正，对于违公共利益、社会整体利益的事就是不能容忍，你可以认为他们爱出风头，或者追逐虚名，但事实上这一部分人是客观存在的。他们常常不计较个人得失，甚至玩命地与损害公共利益、践踏法律的行为作斗争。他们的行为也同中华民族的传统美德相吻合，如“天下兴亡，匹夫有责”，“路见不平，拔刀相助”等等。在一个法治的社会里，面对不公平，不合法的事情，任何一个有社会责任心的人，都应该有权利通过法律程序来解决问题。我们的法律应该既支持“各扫门前雪”，
又支持扫除“他人瓦上霜”。所以，公民行政公益诉讼应该是维护社会公共利益、国家整体利益的一条可行性途径。
第四章我国建立公民行政公益诉讼制度的基本原则
公益诉讼的基本原则，是指在公益诉讼整个阶段都起着指导作用的准则，它对公益诉讼的主要过程和主要问题所作出的原则性规定。本人认为，针对公民行政公益诉讼，可以规定以下四项基本原则。
第一节有利于尽可能地保护公共利益的原则
建立公民行政公益诉讼制度不外乎是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此，公民行政公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护，有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。
第二节预防滥诉的原则
公民行政公益诉讼最主要的特点，是公民都可以依法违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为，由于原告是与案件没有直接利害关系的人，因此，不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的可能性。
从我国的实际情况出发，可以考虑从以下几个方面来遏制上述现象的发生：
1、报告制度。即公民可首先将严重违害公益的行为向相应的行政管理部门报告、检举，如果有关部门在规定期间内对报告、检举不予处理或答复的，或处理得不满意的，方可向人民法院提起行政公益诉讼。
2、法院把关。法院在正式收到原告提起行政公益诉讼的书后，应对的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的。必要时也可由人民法院举行听证会，借鉴行政处罚的制度，召集原、被告以及社会有关人士，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案和进入实质审理程序。如果听证会决定不予立案而原告还坚持的，由法院责令原告缴纳一定数额的诉讼保证金，在原告败诉后予以没收或补偿给被告，若原告胜诉，诉讼保证金由法院退还原告，并给予适当奖励。
3、严控恶意滥诉。恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。
第三节原告胜诉后应给予奖励的原则
在《中华人民共和国统计法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等法律中，都规定了奖励揭发，检举违法行为有功的单位和个人。既然揭发，检举违法行为应当得到奖励，那么公民作为原告对违法主体及其行为提起行政公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励是不容置疑的。
违法行为，意味着对社会秩序和正义的践踏。公益诉讼出于对正义的追求，对秩序的呼唤，要求司法机关惩恶扬善。这是一种正义的行为，是国家主人翁民利、民主意识和责任感的高度体现，应该给予奖励，才能形成良好的社会风尚。奖励是对“护法”行为的积极、肯定的评价，通过物质、精神奖励，将利益与“护法”相联系，一方面有利于形成守法的社会环境，另一方面可以激励更多的人参与行政公益诉讼，使公益诉讼这种监督机制像一张无处不在的网，出现在社会的每一个角落。
第五章我国现阶段建立公民行政公益诉讼制度的路径选择
建立公民行政公益诉讼制度，并非一件简单的事情。除了解决一些观念和理论上的问题外，具体实行起来却很复杂，或者牵涉到现行诉讼法的修改与协调，或者涉及一些技术操作上的问题。在现阶段，针对在现实生活中存在大量的行政违法（作为和不作为）的现状，迫切需要首先尽快修改行政诉讼法，以尽快解决公民行政公益诉讼的障碍：一是解决对损害社会公益之主体及其行为的可诉性问题；二是扩大行政公益诉讼的原告资格；三是将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在行政公益诉讼程序中明确化，具体化，即确认其对行政公益诉讼的权、抗诉权。
第一节扩大行政公益诉讼中的原告资格
为遏制社会公益损害日趋严重化的需要，修改《行政诉讼法》已成为当务之急。并在其中确认对损害公益之主体及其行为的可诉性，扩大原告资格。公益诉讼在我国行政管理方面具有普遍性和针对性，一是因为在现实生活中存在大量社会公益特别是诸如国有资产流失，土地开发中的不合理利用，政府在公共工程的审批和招标，发包过程中的违法行为，政策性价格垄断等被侵犯而得不到司法救济。二是因为《行政诉讼法》的立法宗旨决定了行政公益诉讼的必要性。我国行诉法的立法宗旨有两个，一个是保护公民、法人和其它组织的合法权益，同时确保行政主体依法行政。虽然私权益之保护是行政法乃至一切部门法的终极宗旨，但若行政主体如不依法行政，其对私权益的侵害或威胁就无处不在。申言之，即使行政主体的违法行为和不作为尚未直接害及私权益，但其存在本身对行政法治的破坏，对社会公益的侵犯，私权益也将因此失去存在的根基。由此可见，确保依法行政这一宗旨有其独立价值，并不依附于保护私权益这一宗旨而存在。行诉法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应含公益之诉。在这一方面，现行《行政诉讼法》显然有违其立法宗旨。
此外，扩大原告在社会公益方面的资格，是行政诉讼受案范围拓展的要求。目前，我国只有《行政复议法》规定了对抽象行政行为的司法审查，但仅限于规章以下的规范性文件；为了更好地实施行诉法的宗旨，为了同《行政复议法》好衔接，建议我国行诉法将来要确立对抽象行政行为至少是规章以下的行政规范性文件的审查制度。抽象行政行为的显著特征就是对抽象的不特定性。若从我国现行的行政诉讼原告资格制度来看，这种对象的不特定性将导致司法实践中抽象行政行为的无法被审查，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。
可以借鉴法国的越权之诉和日本的民众诉讼的分类方法，将我国的公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，指申诉人与本案无直接利害关系，但其利益因公益受损而最终会受到间接侵害，法律授权这些人提起公益性诉讼。二是受害人之诉，指的是行政行为同时侵害到公共利益，允许提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包括公益和私益。三是机关之诉，指负有公益责任的机关（检察机关）有权就其它机关的违法行为提讼。这三者的关系，前两者均为公民提起的行政公益诉讼，检察机关提起作为公民提起
诉讼的补充。
第二节行政公益诉讼的受案范围，举证责任及诉讼费用
确定行政公益诉讼的受案范围，要体现出维护公共利益的特点，但是要符合行政诉讼的相关原理。具体而言，行政公益诉讼的受案范围比一般行政诉讼宽。包括某些抽象行政行为（仅规章以下层次较低的抽象行政行为）。对于行政行为侵害具体相对人的权益时，即使受害者不敢诉，不，不愿诉，也不应别人越俎代庖，应当通过法制宣传，建立支持制度加以解决，但却不是公益诉讼要解决的问题。确立行政公益诉讼的受案范围应把握住维护公共利益这一本位观念。，其范围应该包括公共利益受到违法行为（包括作为和不作为）侵害的行政争议。具体包括以下几种情况：1，行政机关作为侵害公共利益，受害者为不特定多数人。2，行政机关与相对人恶意串通，损害公共利益的行为。3，行政机关不作为侵害公共利益。4，行政机关的抽象行政行为（规章以下）侵害公共利益。
在一般行政诉讼中，被告负举证责任。行政公益诉讼在诉讼过程中，也应由被告负举证责任。这样才能更加体现出行政公益诉讼的特点，即行政公益诉讼的目的是纠正行政违法行为，行政机关对自己的行为没有造成对公共利益的侵害负举证责任，体现了对行政行为进行监督的本意。
诉讼费用的承担方式。按照立法，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所许费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼的承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。
奖励及限制。公民提起行政公益诉讼，不是为了私益，或者说很大程度上为了公益，但其提讼可能要花费大量的时间，精力，和金钱。给予胜诉原告适当的奖励，有利于鼓励更多的人监督行政，维护社会公益。但是为了防止滥诉，恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。对于那些明知被告并没有违法行为，但为了陷害被告或给被告制造麻烦使之陷于困境，扰乱被告的正常生产、生活秩序而被告的，应该追究原告的侵权民事责任甚至刑事责任。这一点在前面已有所论及。
第三节确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中国家公诉人的角色
根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，笔者认为通过立法确立检察机关在公民行政公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。这是因为，在我国，公诉的职能源于监督的职能，是实现法律监督的方式之一。所以，对于我国宪法规定的“法律监督”也应理解为特指人民检察院通过运用法律赋予的职务犯罪侦察权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用过程中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。从这个意义上讲检察机关提起行政公益诉讼，也正是
源于其对行政机关行政执法和其它方面的法律监督权。目的在于保障国家行政法律和其它相关的法律统一正确实施。与刑事诉讼一样，检察机关在行政公益诉讼中扮演的国家公诉人的角色，其既不应享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险。
在公民行政公益诉讼制度框架中，应有相应的规定协调、处理好公民和检察机关在公益诉讼中的诉权主体关系。笔者认为，公民和检察机关在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为行政公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。
（一）在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；
（二）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；
（三）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；
（四）进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；
（五）对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提讼是十分必要的。
当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不放借鉴美国的经验，按照美国法律，检察官在公益诉讼中，享有广泛的权利。1，调查取证权。2，优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼。法院应优先尽快审理。3，和解权。和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。
第六章结论
哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度，除在本文中所探讨列举的一些原因外，还有一个重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。而事实上，利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点：其一，防止了行政机构的膨胀，节约了经济成本（这对中国这样的发展中国家来说尤其重要）。其二，利用行政公益诉讼这一“和平”手段来追究危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起行政公益诉讼，既可以体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向。其三，行政公益诉讼允许任何公民针对危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起公益诉讼，既可以提高人们及整个社会的民利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中，司法程序能够吸纳社会民众对行政权力滥用的不满。最后，作为国家的法律监督机关的人民检察院如果能被依法确立为提起行政公益公诉的诉权主体，它不仅可以起到鼓励和支持公民参与公益诉讼的巨大作用，同时也对个别公民可能滥诉的行为起到法律监督的作用。
（修改于2004年3月15日）
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公益诉讼的法律依据篇10
行政公益诉讼制度是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民为公共利益向人民法院提起行政诉讼的制度。在此笔者对行政公益诉讼制度的概念、特征等不作分析，只对我国构建行政公益诉讼制度的重要性、必要性和可行性进行研究。
一、在我国建立行政公益诉讼制度的重要性
正是因为上述损害公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益的事件不断出现，笔者认为，在我国建立健全行政公益诉讼制度尤为重要，更是宪政精神、依法治国方略、人民参政议政、构建社会主义和谐社会及人本思想的具体体现和必然要求。
1、是宪政精神的体现
我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”同时第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”由此可以分析得出，我国宪法赋予了任何公民对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，对国家机关及其工作人员的违法行为或不作为行为提出申诉、控告或检举的权利，并赋予公民可通过各种途径和形式管理国家事务、经济和文化事业及社会事务的权利。因此，在我国构建行政公益诉讼制度符合宪法的规定，它正是我国宪政精神的重要体现。
2、是依法治国方略的具体体现
中国的法制改革思路经历了从加强法制到依法治国的过程。依法治国，建设民主法治国家，已然成为举国上下的政治共识和追求。具有高度民主的法治国家目标的提出，标志着治国方略的重大变化。依法治国的核心，在于确立宪法和法律作为治国的最具权威的标准，崇尚法治大于人治和党必须遵守宪法法律的根本原则。依法治国的目标就是要把中国建设成为一个具有现代政治民主形态的符合国际人权法要求的法治国家。但是，我国法律体系和法律制度还存在着许多不足之处，离法治国家的实质要求和形式要求还有很大的距。在某些领域特别是在公民基本自由和权利保障方面无法可依或恶法难依的现象依然存在。一些部门法律缺乏基本法律或程序法，缺宪法配套法律法规。各部门法的规定不尽完善，部门法之间不协调的情况突出。许多部门法律制度受到计划经济体制模式的束缚和影响，不能很好地适应进一步改革开放的要求。甚至宪法本身还亟待进一步修改和完善，还缺乏实施保障的系统规定，离法治国家标准的实质要求和形式要求都有很大差距。要建立和完善适应市场经济体制的需要和适应法治国家的需要的法律体系和法律制度，在立法方面还有许多工作要做。
因此，在我国构建行政公益诉讼制度是建立健全我国法律体系的重要措施，同时也是依法治国方略的具体体现。
3、是人民参政议政的集中体现
正如前面所述，我国宪法第二条规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”但人民代表的数量毕竟有限，人民代表大会的形式单一，与通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的要求有一定的距离，因此，在我国构建行政公益诉讼制度可弥补上述不足，任何公民可以随时随地的对任何国家机关及其工作人员的违法行为或不作为行为提起行政诉讼，以维护社会公共利益，同时也可以提高公民参政议政的积极性，它是人民参政议政的集中体现。
4、是构建社会主义和谐社会的必然要求
中共中央总书记胡锦涛指出，实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想，也是包括中国共产党在内的马克思主义政党不懈追求的一个社会理想。根据马克思主义基本原理和我国社会主义建设的实践经验，根据新世纪新阶段我国经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动；公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处；充满活力，就是能够使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定；安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结；人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。笔者认为，构建社会主义和谐社会的先决条件应该是规范国家机关及其工作人员的行为，因此，在我国构建行政公益诉讼制度是构建社会主义和谐社会的必然要求。
二、在我国建立行政公益诉讼制度的必要性
行政公益诉讼制度在我国的施行有以上诸多重要性，同时在我们的现实生活中又存在着大量的公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞，因此，在我国构建行政公益诉讼制度有很大的现实必要性。
1、现实生活中，存在着大量公共利益遭受违法行政行为侵害而得不到行政诉讼救济
在改革开放、发展经济的大背景下，各个地方、部门为各自的利益着想，在各自的领域内各行其事，对环境、资源、公共实施进行破坏性的开发利用。主要表现在以下几个方面：
第一，保护环境公益的需要。环境公益主要包括各种自然环境利益、人文环境利益、教书环境利益、消费环境利益等，该类公益受到侵害的事件已屡见不鲜。如教育环境方面，据中央电视台《今日说法》栏目2001年6月6日报道的严正学诉椒区文化局不履行职责案，某县文化局批准位于某小学对面的下属文化馆开设娱乐场所，且贴出大量带有色情内容影响少年儿童健康成长的广告画。该市居民阎正学先生，因看不惯这种明火执仗侵害未成年人合法权益的行为，要求文化局制止这种行为，遭到文化局的拒绝，遂于2000年12月12日向该县法院提起行政诉讼。法院以阎正学的孩子并不在该小学读书，利益没有受到实际影响为由，驳回起诉。关于市场环境利益的案件更是层出不穷，有不服电信局纵容电信企业乱收费不作为的，也有不服铁路主管部门、民航主管部门违法提高票价的等。这些争议有的提起行政诉讼，有的提起民事诉讼，结果几乎都是“无果而终”。其根本原因在于，我们没有可靠的公益诉讼制度。
第二，保护资源公共利益的需要。我国建立社会主义市场经济的一个重要目标是保持国民经济持续、快速、健康发展。但是在发展过程中，各地发生了不少掠夺性开发、杀鸡取卵式的开发行为，对水、土地、矿藏资源造成了极大破坏。例如，1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求，决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的数量。几十年以来，周围群众引小清河里的水灌溉土地，发展渔业和多种经营，环境也得到极大改善，可谓受益无穷，对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助，但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由，不予受理。几年过去了，该河已有70%以上的流域面积遭毁。如果有公益诉讼制度的存在，事关如此众多人民重大利益的事情，必定不会陷入像今天这样的被动局面。
第三，保护公共设施等公共财产利益的需要。有些行政机关的首长出于追求政绩的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”，而对年久失修的桥梁、道路、历史文物不及时进行修缮维护，酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”。要保护上述公共利益，没有一套行之有效的健全的法律制度，是不现实的。为此，应尽快建立公益诉讼制度。
2、现实生活中，挠乱社会经济秩序的事件层出不穷
市场经济是以追求个人利益最大化为目标的经济形式，市场主体对利益追求的内在冲动又往往具有难以遏制的，甚至无法满足的趋向。因此违法经营，违背公认的商业道德、不遵守竞争规则、扰乱社会经济秩序、大规模污染环境、土地开发中的不合理利用问题，政府在公共工程的审批，招标和发标过程中的违法行为，侵犯其它经营者、消费者合法权益、特殊部门实行垄断经营等等。它们所侵犯的客体不只是某个特定的民事主体的合法权益，而是社会公共利益、国家利益或社会整体利益。而要遏制这种严重损害公益的行为，光靠行政机关的行政执法是远远不够的，应该建立行政执法为主、行政公益诉讼为辅的双重制约机制。
3、大量违法行为司空见惯，长期得不到纠正
大量的行政违法行为司空见惯，主要表现在行政机关滥用职权，以权谋私，不履行法定义务。仅以行政处罚领域来看，就存在许多问题，比如处罚失控，即行政机关乱设处罚，滥施处罚现象日益严重，既侵犯了公民、法人和其它组织的合法权益，又损害了政府形象和法律尊严。具体表现在：（1）行政机关任意设定处罚权。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽，罚款上缴程序不严的情况下，显失公平处罚相对人。（3）行政机关处罚权管辖不明确，出现了多个机关争夺处罚权。（4）处罚不遵守法定程序等等。另外，行政机关的不作为在现实生活中大量存在。2002年，全国各级法院受理行政案件13万起，告政府职能部门不作为的为8万起之多。在大量的行政违法事实面前，唯有对“公权力”实施控制和监督，才能防止其不被异化。因为“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条万古不变的经验，因为权力这种诱惑是无法抵挡的”。在严峻的现实面前，要求加大对行政权力监督的力量，而建立行政公益诉讼无疑可以发挥一种有效的监督作用。使行政权力置于人民的监督之网中，而这种网应该是无处不在的。
4、富有正义感的公民大量涌现，这一现实需要我们建立行政公益诉讼制度
在我们今天的现实生活中，富有正义感的公民发现行政机关违法行政侵害公共利益的行为时，不再沉默，而是勇敢拿起法律武器，纠正违法行政行为，维护社会秩序。对这些以实际行为维护公共利益的公民，我们应该报以掌声，对他们肃然起敬，而对于诉讼的结果不得不感到一丝遗憾，原告的主体资格地位得不到承认，或其诉讼请求得不到满足。以上结果会打击公民公益维权的积极性，不利于社会公共利益的维护。因此，我国的社会现实实践的需要呼唤行政公益诉讼制度，进一步健全我国法律制度，促进整个社会的全面进步。
三、在我国建立行政公益诉讼制度的可行性
我国目前还未建立行政公益诉讼制度，但全面笔者所阐述的社会的发展、现实的需要，构建行政公益诉讼制度在我国是一件紧迫的、刻不容缓的大事，那么，这件事是否切实可行呢？笔者认为答案是肯定的。
1、法理上的可行性
社会公益受到尊重和保护的程度，是一国法治状况发育水平的反映，而社会公益的保障离不开法律作用的发挥。法律的制定和实施，实际上是法律使社会公益从应然演变为法定权益，再发展成为现实权益的过程。
第一，社会公益需要从可诉程序上得以保证。社会公益的重要内容，总是通过法律来确认和规范的。因而也需要获得法律保障。法律要保障社会公益不受侵犯，除制度根据包括宪法和普通法两个层面的制度根据外，还必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言，立法者往往局限于创制的层面，关注法律规范自身在逻辑结构上的完整性，而忽视从将来法律实施的前瞻性视角关注法律的可诉性问题。虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了初步的实体权利体系，但由于这些权利往往由多数人共同享有，因而公民，法人或其它组织一般不被认为具有直接的诉讼利益，其原告资格不被认可。以法理而言，无救济即无权利，直接或间接的权利受侵害者都应享有申请的资格，司法救济必须成为保护社会公益的最后一道防线，任何一种法律权利要获得实在性，必定意味着最终可以获得司法上的救济。社会公益不应是停留在纸面上的空谈的东西，而应是具体的存在，当其受到损害时，必须为之提供合法的矫正手段。虽然权益救济的渠道是多元性的，但司法救济应是保护社会公益的一种最根本的解决途径。原因在于，独立的司法权和有效的司法运作机制较之其它权威和权力，更能稳定而经常地调整种种相互冲突的利益，包括个体利益和社会公共利益。总之，社会公共利益，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还必须要获得可诉性。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人，因此，可以而且应该赋予公民和国家法律监督机关。为社会公益提起诉讼的权力，这是公民行政公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。从人民民主权利的角度考察，建立公民行政公益诉讼制度本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的主体提起行政公益诉讼的权利，不仅仅是个诉讼程序问题，更重要的是通过行政公益诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政公益诉讼制度的建立和行使这一特定角度而言，原告的起诉资格的赋予就是人民民主权利的具体体现。
第二，公权力尚需私权利予以制约。如果保护社会公益的司法之门向民众敞开，就等于是动员私人拿起司法武器来保护社会公益。这就打破了过去关于权利与权力及不同权力之间的划分结构与作用机制。比如过去行政权的行使原则上不受司法审查，私人无权为公益而提起诉讼。若法院认定公民个人与本案不存在直接利害关系，则不认可其具有诉讼利益。按照这样的传统理论，公权的行使如属不当或违法，一般是由另一种公权来纠正它，即以公权制约公权。国家将一项权力授予某一机关行使后，为保证其行为合乎法律和社会公益，就有必要设立并授权另一个机关对其进行监控。而另一个机关如果滥用权力，又有必要设立第三个机关来干预和控制。依此，公权在其固有范围内运作，即使其行为危及或害及社会公益，只要没有直接损害私人利益，普通公民便无权干预，更无权借助司法手段对之进行审查，而只能靠公权系统内部解决，即以分权和制衡的机制加以解决。这样的司法制度设计，一方面使公权系统呈扩张之势，运作效力低下，造成社会资源、司法资源的浪费；另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统，堵塞了公民管理国家事务、主张法律赋予公民民主权利的途径，从而违背了人民民主权利的根本法理。依现行法律，对国家机关有损公益的违法行为，公民、法人或其它组织可以向上级机关或监督机关检举；如果得不到查处，可再向更高一层的相应机关检举，对检举有功者，国家还可给予奖励。人们期望这些机关上下左右之间互相监督和制衡，出了问题就查处，任何一种违法行为都不可能逃脱。这在理论上是好的，但必须有一个前提，即这些机关是真正依法办事，廉洁奉公，忠于正义的才行。然而，人们也不难看到，一些擅权渎职，贪赃枉法的官员在被查处前，曾受到过上级表彰，头戴许多光环，这不能不引起人们的警醒？行政执法过程中的地方保护主义，集团保护主义现象更不乏其例。通过创设行政公益诉讼制度，就可动用私权力对公权力予以制约，充分发挥公民在保护社会公益中的作用。
2、法律依据上的可行性
毋庸质疑，我国在1989年通过的《行政诉讼法》中，确实没有规定行政公益诉讼制度，因此，司法实践部门简单地认为，只有个人的合法权益受到行政机关侵害的当事人，才可以向法院提起行政诉讼，以维护自己的个体利益。国家利益和社会利益的维护是国家行政机关的职责范围，不允许个人插手。我国行政诉讼法没有规定行政公益诉讼制度，但并不等于行政公益诉讼制度在我国没有法律依据。我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”同时《宪法》第四十一条规定："中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。"《宪法》如此清晰、明确的规定，足以说明行政公益诉讼制度在我国是有法律依据的。《宪法》是国家的根本大法，规定了公民的基本权利和义务以及国家机关的组织与活动的基本原则。宪法不仅是制定其他法律的根据，也是解决各种争端的依据。
3、国外经验为我们提供了实践中的切实可操作性
虽然在我国目前还未建立行政公益诉讼制度，但是放眼世界，行政公益诉讼制度在西方国家发展的相当成熟，其理论基础和实践经验已相当丰富，这些理论和经验我们可以进行吸收、转化，为构建符合我国实际国情的行政公益诉讼制度提供了实践依据，同时也为我们提供了行政公益诉讼制度在实践中的切实可操作性。