公共服务与社会治理篇1
420世纪以来世界政治经济思潮变迁
1776年，英国政治经济学家亚当斯·斯密在《国富论》一书中着力弘扬市场这只“看不见的手”的作用，抨击重商主义时代政府对经济生活的无端干预，倡导通过不受政府管制的自由市场来保持经济高效率。他认为政府对于市场经济应该“自由放任；听之任之；不要干涉。利己的润滑油将使经济的齿轮几乎以奇迹般方式来运转。不需要计划，不需要国家元首的统治，市场会解决一切问题。”①这种自由市场的观念成为19世纪英美国家经济领域的圭臬，英美国家的政府对经济活动的干预日趋减少。这也就是经济思想史上所说的经济自由主义。这种自由主义的理念与价值塑造和形成了西方国家强调有限政府与对公民负责的自由民主政治体制，成为西方工业化国家的主导意识形态，以至于整个19世纪被称为自由主义的世纪[30]。这个时期的自由主义又被称为古典自由主义，其核心理念是信奉消极自由，自由被理解为个人免受任何外在的约束，把市民社会视为自由王国，而把国家视为强制的王国，是一种必要的祸害[31]。因此，国家的存在只是为了保护个人免受他人的伤害或约束，国家应该是小规模的。这种理念推及到经济领域就是亚当·斯密所倡导的用看不见的手而非政府干预来调节市场的自由放任的自由市场主义，这种自我规制的市场机制使得资本主义工业化在19世纪取得了飞速发展，促使财富极大地增长。但到19世纪末期，自由市场主义理念却日益受到人们的置疑与批判。为此，自由主义者开始思考古典自由主义的弊端，同样这种反思也是最早发端于英国，美国直到20世纪30年代经济大萧条才出现了匡正自由市场主义的罗斯福新政。这就步入了20世纪上半叶倡导国家干预的现代自由主义。
4.1现代自由主义的兴起
现代自由主义是自由主义意识形态的一种自我修正，主要集中在以下两个方面：[32]一是米尔（JohnStuartmill）对自由主义的核心－个人主义的反思，他承认个人与生俱来的生存、自由和财产权是不可剥夺的，不过自由的价值还应能促使个人能不断地发展、获得与提高技能和知识等；二是英国哲学家格林（t.H.Green）和霍布豪斯（L.t.Hobhouse）等审视消极自由，认为古典自由主义之所以造成新的社会不平等和贫穷是因为过分地强调人都是谋求个人利益最大化的自私自利的个体，而且自由放任的资本主义剥夺了许多人自我实现的机会，从而导致这些人贫穷。而实际上人是具有同情心和利他性的，是负有社会责任的。因此，所谓自由不仅仅意味着自由选择，而是个人应该有机会认识自我、获得技能和知识并实现自我，也就是积极自由。可见，现代自由主义并未否定个人应该拥有言论自由、宗教信仰自由等基本权力，也没有否认这些个人权力是属于国家不得干预的私人领域，而是强调机会平等，也就是说国家应该为所有人、特别是那些弱势群体，提供同等的发展机会。其次，现代自由主义虽然强调机会平等和社会福利，但绝不会将社会置于个人之上，也就是说国家不能为了提高社会福利而去强制个人，而是为个人提供可以进行选择和决策的机会，因此，免受国家和政府干预的个人自由仍旧是现代自由主义的基本价值理念。这些思想在政治和经济领域分别表现为社会自由主义（socialliberalism）和凯恩斯主义。
社会自由主义倡导国家通过提供社会福利来为公民提供摆脱贫困、无知和疾病的机会，也就是说国家干预社会生活的主要手段是通过社会福利的形式，而不是直接干预私人领域，是一种补足性的手段。英国早在第一次世界大战前就开始建立福利国家，当时的安斯奎斯自由党政府（asquithLiberalgovernment）就提出了实施养老金、有限医疗保险和失业保险等，到二战后这种福利国家的理念在工党政府得以更为广泛地推广，形成了较为完善的社会保障体系。而凯恩斯主义则试图匡正自由放任的自由市场主义，政府通过控制储蓄和投资来调控和管理经济运行，以解决经济危机和两次世界大战所造成的失业、贫穷等社会不平等问题。二战结束后，特别是自工党执政以来，大力推行国有化，形成了公共领域由国家控制和私人领域实行商业运作的混合经济模式。现代自由主义在看待国家和政府的态度不同于古典自由主义，无论是提供福利还是调控经济运行都是就国家和政府的积极的一面而言的，而古典自由主义却只看到了国家和政府的消极面，即国家是作为自由个人的对立面而不得不存在的一种制度安排。在美国，从罗斯福新政一直到20世纪70年代，凯恩斯主义一直居于主导地位。美国政府对经济的管制日益强化，1934年美国政府建立了证券交易委员会(SeC)对金融市场的严格管理。此后建立了联邦通讯委员会(FCC)、民用航空局(CaB)等等，对有关行业进行业务许可证、产品价格等方面的控制。原已存在的联邦动力委员会(FpC)的职能也得到了加强。美国逐渐成为了管制资本主义，亦即国家干预主义在美国兴起，到上个世纪60年代肯尼迪政府的“新边疆”政策（newFrontier）和约翰逊政府的“大社会”政策（GreatSociety）达到了顶峰。与此同时，在整个20世纪上半叶，无论是资本主义国家还是社会主义国家，世界各国的政府权力日益扩大，出现了以苏联为代表的高度集体主义，建构了国家“辛迪加”。
实际上，在这个时期，保守主义在英国政治思想领域同样有很大的影响。保守主义作为一种意识形态始于19世纪初期，基于对法国大革命和工业资本主义反思的基础上而产生的。其基本理念是遵从传统、权威和社会秩序，认为人性是不完美的，因此个人需要生存在有组织的社会之中。当然，保守主义因所在国家的文化传统和实际情况不同，也不尽相同。英国保守主义思想发端于政治学家伯克（edmundBurke）1790年出版的《反思法国大革命》一书，后经迪斯累里（BenjaminDisraeli）等的发展，形成了英国式的保守主义，一般称之为家长式保守主义（paternalisticconservatism）[33]，其典型特征是将自由市场主义与前工业革命时代的等级观念与家长式价值观相融合。一方面赞许自由市场，认为自我规制的市场经济模式是有效的和公平的，也是自然的和必要的，也就是说自由市场资本主义本来就已是英国的一种传统，以至于市场法则在英国就是一种自然法则[34]。另一方面，工业化会造成社会分化，形成贫与富两个社会，这就会导致工人阶级的革命。因此，又需要维护传统秩序、权威和对财产权的尊重等传统理念，表现在倡导富人和特权阶层要有社会责任感，应该对穷人和弱势阶层负责。也就是说通过强化富人阶层道义上的责任感和提高工人阶级的权力来消除社会不平等，比如，在迪斯累里执政时期的保守党政府于1867年颁布的《第二次改革法案》（theSecondReformact）就增加了工人阶级的选举投票权、并提高他们的居住和医疗卫生条件等。这些措施使得英国保守党从19世纪末期就赢得了工人阶级的广泛支持，并成功地击败了自由党，成为20世纪主宰英国政坛的第一大党。这些理念也成为战后保守党的主导思想，在1951年重新执政的保守党政府承袭了工党政府国有化等政策方略，信奉凯恩斯主义，进一步拓展了国家干预经济和社会的范围。尽管如此，保守党所推行的国家干预主义与工党在价值理念上是不同的，工党是基于促进社会平等和建立社会主义的理想，而保守党则是处于增强同情心和责任感等家长主义的基本价值理念，也并不想消除等级和权威等。可以看出，英国式的保守主义与现代自由主义有许多相同之处，都坚守自由主义的基本原则，都是在试图修补自由市场存在的不足，而且都是想通过提高社会福利来解决社会不平等问题。也就是在维护资本主义基本制度和核心意识形态不变的情况下，在工业化的不同时期和不同技术、社会环境下的一种自我修正或演化，以便促使资本主义的进一步发展、社会平等和整体繁荣。当然英国式保守主义在看待人的问题和解决社会不平等问题与现代自由主义有不同之处，保守主义认为人是有缺陷的，不像自由主义那样认为人是可以谋求自己利益最大化的理性动物，这种缺陷表现在心理上的依赖性、道德上的不完美和智力上的有限性。因此，人需要社会秩序的稳定与传统的延续，更需要教育来觅求安全和道德上的提高。那么作为社会的精英阶层就有义务和责任提高那些贫困和弱势群体在道德和知识上的不足，这正是保守主义试图提高同情和责任来改变社会不平等的理论逻辑。
4.2新右派思潮
从上个世纪70年代开始，英美等国的保守主义者开始反思、甚至是激进地批驳凯恩斯主义的福利社会与国家干预理念，加上对二战后共产主义在前苏联的成功与拓展的惧怕和应对冷战、重塑世界强国的愿望，使得英美保守主义重返亚当·斯密的自由市场主义和传统保守主义，推崇市场原教旨主义和捍卫社会秩序、权威和纪律，形成了新右派思潮（newright）。随着撒切尔夫人主宰英国政坛和里根执掌美国白宫，新右派就成了英美的主流意识形态，也影响了法、德等西欧国家，甚至波及到全球。新右派有两条主线构成[35]：一是在经济领域推行古典自由市场经济，奉亚当·斯密的理念为圭臬，称之为新自由主义；二是在社会生活领域强调传统价值，重提古典保守主义理念，称之为新保守主义（或保守主义新右派）。实际上，这二者存在着内在的冲突，新自由主义信奉个人主义和自恃（self-reliance）的人性观，强调自由、选择和竞争等价值理念；而新保守主义则认为人是脆弱的、有缺陷的和依赖社会的，尊奉权威、责任、纪律等观念。随着全球化的不断推进会加剧这种内在的矛盾，资本的流动越来越超越国界，传统的社会秩序与价值理念愈来愈受到冲击，出现了一种相互依赖却又具有无法预测性、人为的不确定性和破裂的全球化秩序[36]。
新自由主义又称自由主义新右派，这是因为以哈耶克（FriedrichvonHayek）和佛雷德曼（miltonFriedman）为代表的新自由主义理论直接承继的是古典自由主义，而非现代自由主义。首先，在对待经济问题上，推崇放任自由的市场主义，相信用亚当·斯密所言的“看不见的手”来左右市场和调节经济运行，远比国家干预要有效得多。针对凯恩斯主义所倡导的需求管理和通过国家干预来提高社会福利和降低失业率等理论，新自由主义提出了货币主义（monetarism）和供给经济(supply-sideeconomics)，政府的职能仅是确保金融体系的稳定和维护自由市场的正常运行，通货膨胀和失业等滞胀问题只能靠市场的自我调节来消除。也就是说经济运行中的货币数量多寡决定了市场价格水平，市场中流通的货币数量大于产品和服务时就会产生货币的实际购买力下降，从而导致通货膨胀，反之亦然。而这种此消彼长的现象是自由市场经济运行的一种规律，故此，一定失业率和通货膨胀率是正常的，政府可以通过缩减政府开支来降低通货膨胀率，从而缓解就业问题，但这些问题最终要靠市场来调节。此外，政府通过降低个人和企业的税收来促使产品和服务供给的增加，为消费者提供更多的选择。可见，在新自由主义者看来，与其说国家干预能解决经济问题倒不如说许多经济问题正是因此而孳生的。因此，政府的主要职能就是促使和保证自由市场的正常运行，而非直接插手经济活动。其次，新自由主义在政治理念上信奉个人自由，而且这种自由是重返古典自由主义的消极自由，排除任何外在约束的自由。把20世纪以来政府基于提高福利和维护公共利益的扩张，视为对个人自由的最大威胁，因为社会福利本身导致而非医治不平等，福利完全是个人事务[37]。因此，尊重个人自由的选择、满足其所需就成了一种公共服务。这也是皮考克报告以来，英国广播电视政策所提出的消费者至上、促使节目内容多样化和市场结构多元化等的根由所在。⒉二战结束后，特别是在20世纪60年代，英美年轻的一代开始置疑和批判传统的道德与社会规范，传统的价值理念趋于崩溃。加之，新自由主义对个人主义的强化，年轻人有权选择自己的道德理念和社会方式，这会导致许多并不道德的行为、甚至是错误的生活方式，造成多样、杂乱和相互抵牾的价值理念的产生和并存，这无疑会降低社会的凝聚力和民族的认同感。为此，新保守主义强调社会秩序、权威和纪律等传统价值理念，试图强化民族认同感和塑造强大的国家。撒切尔夫人倡导和支持维多利亚时代的价值和国威，而美国政府高扬重视家庭的传统价值理念，故此，新保守主义又被称之为保守主义新右派。要重塑国威和加强社会凝聚力，不外乎从两个方面着手：一是可以通过武力征服他国或地区来彰显国家之强大，比如1982年的英国发动的马岛战役和1975年美国的越南战争等；二是通过媒介，特别是电视来弘扬传统历史文化、增强民族认同等。
新右派是在矫正凯恩斯主义和与前苏联为首的共产主义对垒中发展壮大的，随着和中央计划经济体制的失败，自由市场主义固有的弊端也就显露出来了，就像十九世纪末期的古典自由主义那样，短期经济危机的频发、社会不平等的加剧等问题又重现，而个人主义同样在加剧竞争的无序、社会的变化与不稳定。尽管新保守主义试图用传统价值来促使社会凝聚，然而放任的市场与个人却促使了新右派的衰落。在1997年的大选中，完成了自我嬗变的工党在沉寂了10多年后重新执掌英国政坛，并三次获得大选胜利，这也是英国工党历史上绝无仅有的。如果说二战后的凯恩斯主义和工党的国有化和公有制的执政理念是激进的左派，而奉行市场自由主义和推行私有化和传统价值的撒切尔主义是激进的右派的话，那么第三条道路就是力图吸纳二者基本价值理念的一种中庸之道。首先，从哲学理念上讲，第三条道路力图打破意识形态领域二元对立的观念，寻求在国家干预与自由市场、国家与市民社会等之间新的平衡点，以兼顾效率与平等、发展与正义、权力和义务、个人责任与集体责任，建构新的个人与社会关系[38]。可见，第三条道路承袭了社会民主主义的基本思想，同时吸纳新右派的合理内核，是资本主义制度的一种自我演化。其次，在政治上淡化传统意识形态间对峙的理念，推行旨在促进地方分权的宪政改革，改善中央和地方的关系，增强地方议会自主权和推进政府民主化进程等。再次，在经济上推行公私并存的混合经济模式，试图克服纯粹的国家干预与自由市场的弊端，将这两者都视为促进经济发展和调控经济运行的必要手段。最后，在社会管理上，倡导参与性社会，强调社会公正，改革社会福利制度，试图通过市场机制来改造传统的福利制度，实现社会福利的多元供给。
5对我国广播电视公共服务体系建构的几点思考
5.1改革开放以来我国政府执政理念与媒介政策变迁
我国是社会主义国家，尽管自改革开放以来推行市场取向的改革，但我们最终要建立的是具有中国特色的社会主义市场经济体系，而且我们对于共同价值和人类行为的认识是基于社会主义价值理念的。社会主义的核心理念包括：首先，人是社会的动物，人的利己性并不是人的本性，而是资本主义制度的产物，人只有通过集体行动来解决社会和经济问题，实现共同价值，因此集体利益高于个人利益。其次，人与人之间更多的是合作而非竞争关系，公平是废止私有财产的结果平等，那么实行共同产权就是顺理成章之路，体现为国有制与中央计划经济模式[39]。也就是说，自私自利的个人不足以实现共同价值，而作为人民代言人的国家（政府）才是有效的手段，我国广播电视政策变迁是正是基于这些价值理念的变革而变化的。经过建国初期以来的国有化运动，我国媒介业成为肩负党、政府和人民的喉舌功能的事业单位，在组织机构和治理结构上是按照行政机构来建构的，电台电视台成为党和政府的宣传机构。自1978年以来，我国步入了改革开放时代，改革的主要内容是由集中计划经济向市场经济转型，不过在1983年之前，改革的重点集中在体制外的非国有领域，即以鼓励农村包产到户和非国有企业增长的增量发展为主。直到20世纪80年代中期才明确了市场取向的改革趋向，改革的重心由农村转向城市，触及到了工业、商业和科技、教育等，改革开始全面推进。到1992年中共十四大确定了建立社会主义市场经济的改革目标，在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度[40]，党的十六大又提出完善社会主义市场经济体制的宏伟战略。我国广播电视政策有比较明显的变化同样始于20世纪80年代中期，步入了前wto的改革时代，在这期间有两个具有标志性的文件：一是1983年中共中央〔1983〕37号文件，重在促进广电业的增量发展，推行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的事业建设体制，允许电台和电视台下设的公司可以实行“事业单位，企业化经营”的运营模式，开始默许、允许进而鼓励媒介进行广告、自办发行等商业活动；二是1999年中国国务院办公厅批准了信息产业部、国家广播电视总局的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（82号文件），旨在减量增质、提升广电业的整体实力，实行“四级变两级”的广播电视改革体制，并推动省、自治区、直辖市在其行政区域内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。2001年11月10日我国正式加入了wto，标志着中国的经济全球化进程又向前迈进了一步。这意味着我国广电政策须遵循wto的基本原则（透明度、平等和市场准入等），须面对全球化时代国际政治经济力量变化所形成的外部格局和经过20多年高速发展后的国内政治和经济的特殊情景（表现在广电业达到了相当的规模和资本的积累，政府规模在缩小、其职能在转变等等）。此外，从十六大和十六届三中全会以来，我国政府已将包括媒介在内的事业单位改革纳入到统一的市场经济体制改革范畴，即2003年开始的文化体制全面置于市场经济基础之上。凡此种种为我国广电政策变迁提供了一个全新的参照系，广电政策进入了后wto时代，发生了较大的变化，体现在两个具有代表性的文件中：一是2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》（中办17号文件），该文件的核心是以资本和业务为纽带，组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团，蕴含着以下几点变化：⑴政府的职能开始转变，即从经济活动主体开始转变为政策、条例等的制定者与监督者；电台、电视台机构由事业单位向市场主体转变，成为独立的事业法人实体，开始相对自主的资本运营和结构调整等经济活动。⑵政府进一步放松对媒介的经济干预，开始强调依托资本和业务进行资源整合，放宽媒介市场准入；二是中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版署关于文化体制改革试点工作的意见》（21号文件）和新闻出版总署下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，旨在将广电业划分为公益性事业和经营性产业两类，并放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营，推进经营性资源的区域整合和跨地区经营，步入了资本化的历程。这次政策调整突出的变化表现在：⑴政府对广电业干预的范围和程度有了相对明确的分野。公益性事业是指新闻宣传为主节目内容，属于意识形态宣传范畴，由政府来主导；经营性产业有市场来调节，政府进一步放松了对其的经济规制。⑵政府开始由主宰一切经济活动向提供公共品物品和宏观管理转移，从而对广电产品与服务的产供组合方式有了新的认识。也就是说，广电产品与服务的生产和供给可以通过多种方式得以实现，不一定完全由政府来主导产供，政府开始将广电产品欲服务的生产权、供给权、资源配置权等交于市场和社会公众。这样一来，广播电视的公共服务职能得以进一步廓清，此后，广电总局把2005年作为建设农村广播电视公共服务体系年，推进村村通工程，发展农村广播电视公益性事业。2006年3月中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议又强调指出，要按照建设社会主义新农村的要求，高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展，进一步加强农村文化建设[41]。
总的看来，我国广电业政策变迁的基本理念表现为：一是要巩固党在意识形态的领导地位，这不仅仅是因为党代表最广大人民的利益，也表现在历次改革的指导原则是邓小平理论、三个代表等党的理论，政府关注的首要问题是如何巩固好广电等媒介是党和人民的喉舌的地位。17号文件就明确规定，广播影视集团实行的是中共党委（党组）领导下的管委会负责制，属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体。21号文件以来的文化体制改革也是在确保正确的舆论导向不能变的前提下进行的，改进和创新党对意识形态领导的方式和方法，通过依法执政来使党的主张成为国家意志。就是说在政治和经济价值之间首先要保证的是前者，在确保党在意识形态的领导地位的前提下广电业可以自主运营。诚如国家广播电影电视总局前局长徐光春所言，广电体制改革“既要确保喉舌的性质不能变，党管媒介不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变，又要放开搞活，大力发展广播影视事业和产业”[42]。其二，维护广电业国有制模式，发展和增强国有主流广电机构的实力，这是因为国有广电机构在我国具有稳定社会、维护政体的作用。从1983年行政区域化的增量发展到82号文件的减量增质，都是在不同的国有广电系统内运作的，其他社会资本完全被排除在外；17号文件只允许在整个国有媒介系统内部或国有控股的情况下可以吸纳国内媒介系统内部、国内非国有和国外资金；2003年的有关文件又将新闻宣传等核心资源留给了国有广电机构。在市场竞争中也要坚持国有为主，国有广电机构要在市场中起到龙头、示范和主导作用。即使是在2003年开始的广电体制改革试点单位推行的政策也是在国有广电内部实行企事分离，也就是媒介内部结构是一个事业主体、两个法人实体（事业法人实体和企业法人实体），兼有公共服务和市场服务两种功能，实行事业和产业两种经营方式[43]。2004年2月，国家广电总局下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》，开始全面放开对经营性资源的资本运作，允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的广电节目制作业，允许境外有实力有影响的影视制作机构与境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。其三，满足国民的利益，这是媒介的职责所在，也是任何国家媒介政策的基本价值理念所在。我国广电政策变迁的一个重要价值依据或目的就是满足人民日益增长的文化和物质的需求。政府也强调媒介是党、政府和人民的喉舌，媒介要为人民服务等等。因为人民才是媒介产品和服务的终极消费者。其四，试图加快市场化进程，以充分运用市场机制来推进整个广电产业集约化、规模化发展。实际上我国改革的最终目的是建构和完善社会主义市场经济体制，入世以来，我国广电业的市场化进程在不断地加快，广电政策也将坚持面向市场作为改革的原则之一，要发挥市场配置资源的基础性作用。足见，我国广电政策变迁是在具有中国特色的社会主义基本价值理念下的渐变历程，由单一的国家供给向国有为主和市场供给转变，由集体主义向以人为本的理念转变，逐渐提升看不见的市场之手的作用，肯定私有产权的价值与合法性（新修订的宪法纳入了保护私有财产的合法性等条款），由片面地强调人的社会性向人的社会性和自利性转变。进一步讲，对于我国现阶段广电公共政策的理解至少要考虑到三个基本要素：党和政府、人民及市场。
就目前的情况来看，我国广播电视政策关注的更多的是政治和经济这两种力量，即政府与产业（government-business）这对范畴，而不是国家与社会（state-society）和公共与私人（public-private）这些范畴。进一步讲，目前我国广播电视政策要解决的核心问题是如何平衡党、人民的利益和产业发展的问题，需要平衡的是政治和经济价值。因此，在相当长的一段时间内，政府会在现行制度下培育媒介航空母舰，特别是在广电业会推行“一个主体，两个轮子”[44]的发展模式，也就是在主流电台、电视台下设意识形态宣传和商业运作两个实体，而将非主流媒介推向市场，从而会形成政治与商业媒介双头寡居的格局。不过随着政治和经济力量的不断博弈，政治力量会逐步拥抱经济力量，资本会在媒介的政治和经济活动中扮演着越来越重要的角色，最终会推动媒介制度发生根本性的变迁。经过20多年的改革，我国各种利益集团的力量在不断地壮大，特别是民间资本积累以达到了相当的规模。此外，在市场化改革的进程中，我国公民的民主意识得以不断地提高，这必然会促进广电业的产供组合模式变化，政府会不断地将媒介产品与服务供给过程中涉及到的生产权、资源配置权和监督力交于市场和公众，从而促使政策向着更为市场化和公共化的方向发展。
5.2我国广播电视公共服务的概况
从2003年我国推行文化体制改革以来，倡导广播影视等文化业沿着公益性事业和经营性产业分类发展的方向去改革和创新。提倡广播电视公共服务的理念也逐渐的明朗化，而从“十一五”规划和近年来的中央的有关文件来看，近些年来我国广播影视公共服务建设重在加强农村和边远地区的基础设施建设与维护和提高服务质量和水平上，特别是从2006年开始，村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”成为广播影视业的重头戏。这些工程其实早已有之，不过上升到构建公共文化服务体系的发展战略高度却发端于近两年。
2006年1月17日，李长春、刘云山、陈至立等中央领导在广电总局召开的广播电视村村通现场办公会上，就曾明确指出，要以只争朝夕的精神，以超强的力度、超常的措施，推进新一轮的村村通工作。2月23日，广电总局、国家发改委、财政部三部门联合召开会议，具体部署了新一轮村村通工作。会后，组织完成50户以上自然村村村通工程验收，开展20户以上自然村“盲村”和农村无线覆盖情况调查，编制“十一五”时期建设规划。10月，召开全国电视电话会议，对新时期村村通工作进行全面部署，明确了目标任务、职责分工、配套政策，陈至立同志出席会议并作重要讲话。同时，着力加强农村电影放映工作和进一步加强西藏、新疆等地区广播电视设施建设，扩大覆盖范围，提高收听收看质量。“十一五”规划中又将这些工作纳入到重点工程之中，同时中央明确要求将广播电视村村通纳入各级党委、政府工作的重要议事日程，纳入各级政府经济社会发展和社会主义新农村建设的总体规划，纳入各级政府公共财政支出预算，纳入各级政府的扶贫攻坚计划，纳入干部考核的内容。
广播电视村村通工程开启于1998年，截至到2006年上半年，基本解决了全国已通电的11.7万个行政村和10万多个50户以上自然村的村村通，使1亿左右农村群众能听到广播、看到电视，全国广播、电视人口综合覆盖率分别达到了94.48％和95.81％。但是目前仍存在一些问题：一是全国还约有5400万农牧民群众（47万个已通电的自然村）听不好广播、看不到电视；二是已实现村村通的地方收看（听）的节目有限，每个行政村的接收点只能收听收看到中央1套广播、1套电视和省1套电视节目，入户率也低；三是一些地区由于缺乏必要的维护，出现了村村通“返盲”问题。四是无线覆盖效果在广大农村地区严重滑坡，已成为我国目前农村广播电视发展的突出问题和薄弱环节。为此，在新的一轮村村通规划中，首先要巩固“十五”期间的成果，其次是在“十一五”时期基本实现所有20户以上通电自然村通广播电视，解决大约4200万人听广播、看电视难的问题，最后是提高质量、改进服务，以建立村村通的长效机制和完善农村广播电视公共服务体系。
从以上所述，结合这些年我国广播电视业公益性服务的历程。可以看出，我国政府建构广播影视公共服务体系一些基本的思路来，即由政府提供、政府主导向政府组织、社会资本参与或市场供给的方向发展。（完）
[注释]
[1]【美】珍妮特V登哈特，罗伯特B登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京中国人民大学出版社.第64－65页.
[2]Feintuck，mike.(2004).thepublicinterestinRegulation.newYork:oxfordUniversitypress.p.10.
[3]Held，Virginia.(1970).publicinterestandinpidualinterest.newYork:BasicBooks.
[4]Feintuck，mike.(2004).thepublicinterestinRegulation.n.Y.:oxfordUniversitypress.p.11－31.
[5]Hertz，n.(2002).theSilenttackover:GlobalCapitalismandtheDeathofDemoracy.London:arrowBooks.p.102.
[6]Feintuck，mike.(2004).thepublicinterestinRegulation.n.Y.:oxfordUniversitypress.p.248.
[7]【美】珍妮特V登哈特，罗伯特B登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第65－71页.
[8]Herring，e.pendleton.(1936).publicadministrationandthepublicinterest.newYork:RussellandRussell.p.23.
[9]appleby，paul.(1950).moralityandadministrationinDemocraticGovernment.BatonRouge:LouisanaStateUniversitypress.p.35.
[10]【英】亚当斯密著，郭大力等译.《国民财富的性质和原因的研究》，北京：商务印书馆，1994年版，第14页。
[11]【美】珍妮特V登哈特，罗伯特B登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第72－74页.
[12]osborne，David，andtedGaebler.(1992).ReinventingGovernment:HowtheentrepreneurialSpiritistransformingthepublicSector.ma:addison-wesley.p.3.
[13]Stone，Deborah.(1988).policyparadoxandpoliticalReason.newYork:HarperCollins.p.10.
[14]【美】珍妮特V登哈特，罗伯特B登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第75页.
[15]Fox，Charles.(1996).ReinventingGovernmentaspostmodernSymbolicpolitics.publicadministrationReview56(3);Schachter，HindyLauser.(1997).ReinventingGovernmentorReinventingourselves.newYork:StateUniversityofnewYorkpress.
[16]【美】珍妮特V登哈特，罗伯特B登哈特著，丁煌译.《新公共服务：服务，而不是掌舵》.北京：中国人民大学出版社.第45页，第62－79页.
[17]Kops，manfred著，何勇译.《公共广播电视及其经济来源分析》.北京：《媒介研究》.2004年第1期.
[18]mcQuail，DenisandSiune，Karen.(2003).mediapolicy:Converge，ConcentrationandCommerce.Londond:SaGepublicationsLtd..p.27.
[19]【美】埃莉诺奥斯特洛姆著，余迅达等译.《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》.上海：上海三联书店.2000年6月版.第31页.
[20]Reith，John.(1924).BroadcastoverBritain.London:Hodder.p.34.Hutchison，David.(1999).mediapolicy:anintroduction.oxford:BlackwellpublisherLtd.p.34，p20.
[21]paulu，Burton.(1956).BritishBroadcasting:RadioandtelevisionintheUnitedKingdom.minneapolis:Universityofminnesotapress.p.12.
[22]1949年当时的英国工党政府组建了以经济学家贝佛瑞吉（williamHenryBeveridge）为首的委员会对BBC进行审核，于1951年1月公布了调查报告（BeveridgeReport），建议维持BBC垄断地位、延续BBC宪章和执照费模式（但审核期限为5年）。随后，同年的7月工党政府就此公布了白皮书，认可了贝佛瑞吉报告。在1951年贝佛瑞吉委员会报告的同时，其成员之一劳埃德（SelwynLloyd）也提交了一份少数派报告（minorityReport），只是当时没有被工党政府采纳，后来却成了支持成立商业广电机构游说者的重要理论依据。
[23]参见1964年电视法案（thetelevisionact1964），该法案是在1954年和1963年电视法案修订而成的，RetrievedatJuly15，2005，fromterramedia.co.uk/law/broadcasting_laws.htm。
[24]Franklin，Bob.(2001).Britishtelevisionpolicy:aReader.London:Routledge.p.9.
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[26]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第61－63页.
[27]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第59页.
[28]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部，顾芳等译.《英国政府通讯白皮书》.北京：中国法制出版社.2002年4月版.第65－71页。并参见Communicationsact2003，RetrievedJanuary12，2006fromopsi.gov.uk/acts/acts2003/30021--f.htm#198。
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[30]Heywood，andrew.(1998).politicalideologies:anintroduction(secondedition).London:maCmiLLanpReSSLtd.p.25-26.
[31]ibid，p.46.
[32]Heywood，andrew.(1998).politicalideologies:anintroduction(secondedition).London:maCmiLLanpReSSLtd.p.56-62.
[33]Heywood，andrew.(1998).politicalideologies:anintroduction(secondedition).London:maCmiLLanpReSSLtd.p.84－89.
[34]Heywood，andrew.(1998).politicalideologies:anintroduction(secondedition).London:maCmiLLanpReSSLtd.，p.89.
[35]Heywood，andrew.(1998):politicalideologies:anintroduction.(secondedition).London:maCmiLLanpReSSLtd.p.91－100.
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公共服务与社会治理篇2
关键词：网络治理；政府；公共服务
引言
十报告将公共服务作为社会管理的重要内容并加以阐述，如“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。进入新时期，中共十八届三中全会又将公共服务体系的建设与“创新社会治理体制”紧密联系起来。从社会管理到社会治理的转变不仅仅是文字表述上的改变，也预示着在今后公共服务体系构建过程中党和政府工作理念及工作方法的创新。于是，在国家治理理论创新的背景下，网络治理理论在公共服务领域的应用顺应了国家发展的形势和需要。近二十年来，网络治理相关研究发展迅速，成为公共管理研究领域的热点，在国外公共服务、危机管理等研究领域大量出现，在中国的公共服务、应急管理等研究领域也已有初步应用。
一、网络治理理论的提出及相关概念界定
（一）网络治理理论的提出
随着全面深化改革的步伐日益加快，以及公民社会的不断发展，公众对公共服务的需求也在不断增加，呈现出多样化的特点。公共服务的提供因此变得复杂而难以驾驭，依靠政府单一主体来提供公共服务的传统模式已经无法适应当前公共服务领域的新特征。于是，作为对传统科层制和新公共管理反思与修正的网络治理理论应运而生。网络治理是治理理论在一般组织网络化形态中的具体应用，其理论起源可以追溯到美国的多元主义与欧洲的统合主义，在实践上受到第三方治理、协同政府、数字革命以及公众需求的影响。戈德史密斯与埃格斯认为：“……政府的工作不太依赖传统意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。我们将这种发展称为‘网络化治理’。”
（二）相关概念
1、公共服务
公共服务研究的衍变过程是从外化到内化、单一到复合、理论到实践的过程，国内外学者的大量理论与实证研究为其提供了丰厚的积淀和指导。以公共产品为基础的定义，将非竞争性与非排他性作为衡量标准，强调公共服务的经济性和效率性，但是非竞争性与非排他性的范畴难以严格界定，如教育、医疗等，并且公共服务的社会性、政治性原则易被忽略。以政府角色为基础的定义，认为公共服务是政府的主要职能，忽略了社会其他参与主体（市场、社会、个人等）的地位和作用。以公共利益为基础的定义，强调公共服务的最终目的就是维护公共利益、满足公共需求，但对公共服务的实现方式与过程涉之甚少，而未来公共服务的供给方式与过程应是由社会网络与社会关系共同作用实现。因此，本文探讨的公共服务是指由政府、市场与社会形成的治理网络进行供给与生产能够满足公众生活、生产与发展需要的公共性产品或服务。
2、网络治理
国内外学者对网络治理的研究经历了从私人领域到公共领域、治理方式到治理范式的过程。网络治理重构了政府内外部关系框架，将企业、非政府组织、公民等社会主体纳入到分析框架，认为网络基于自愿、平等、互利原则构建，在网络各结点的互动博弈中，通过自我协调和逐步平衡过程中，形成相对稳定的状态。本文比较赞同戈德史密斯与埃格斯（2008）对网络治理的定义，认为网络治理指的是一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式。在这一治理模式中，可以存在一个或多个治理中心。这些治理主体在开放、平等、有序的公共环境中分担公共责任、分享公共权力、共同管理公共服务事务，真正实现风险共担、利益共享。
二、公共服务网络治理面临的困境
（一）相关法律法规不健全，网络安全性有待提高
网络社会毕竟是一个虚拟空间，不同于现实世界。其进入门槛低，能够实现无障碍交流，并且不受围墙、领域、国界、密码这些传统安保措施的限制，公域平台全面占有，信息资源全面共享。因此，很难对网络空间进行全面细致的管理，无政府主义在这里有了很好的市场。虽然国家为此颁布了专门的法律，如《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》等，但仍然不够健全和完善。再加上一些地方政府在公共服务供给上依然保留着传统的观念和思想，网络治理没有得到应有的重视，更别提与此相关的法律法规制度建设。如果网络安全得不到切实的保证，网络治理的运行有效性将大打折扣，也就无法真正为公民提供优质的公共服务。
（二）各治理主体职责不清，权责不对等
网络化治理对各参与主体的要求是进行协同治理，共享公共利益，共担社会责任。但在实际治理过程中，由于相关法律、法规的不健全，再加上治理环境的动态性和治理问题的复杂性，很难在短时间内对相应主体的具体责任给予认定，造成各治理主体的权限不清。因为权责界限的模糊，问责主客体不明确，以及各治理主体的利益诉求不同，使得在治理过程中各治理主体转移和推卸责任现象频发，忽视整体利益，造成整个治理过程中各主体矛盾升级。这严重影响了网络化多元治理的效率，同时也大大削弱了各参与主体进行合作治理的积极性。此外，由于权力具有扩张性的特点，在实际治理过程中往往会导致权力的交叉与重合，这就必然会导致权力冲突，使治理出现混乱现象，造成治理效率低下。
（三）政府越位缺位，职能亟待厘清
首先，一些地方政府在公共服务供给中，存在思维局限，认为公共服务只有通过政府部门、国有制和集体所有制经济体供给才能代表和维护公共利益，保证公共服务的公共性和有效性。在引入其他参与主体进入公共服务合作机制中，对其持排挤、打压等不合作态度。其次，政府主体地位要求政府在公共服务网络中发挥主导、协调、监管等重要作用，如果治理力度把握不当，会出现公共服务网络中过度行政化或政府缺位、越位问题。最后，尽管网络化治理让政府由传统治理模式下的唯一主体地位转变成治理主体之一，但这并不意味着政府的公共管理职能被削弱，反而对其提出了新的要求。政府应重新审视自己在网络治理中的角色定位，在发挥自身主导作用的同时，协同其他参与主体共同提供公共服务。
（四）监督机制不健全，绩效评估体系不完善
首先，公共服务网络的监督机制尚不健全，监督主体尚未形成合力。公共服务网络现有的监管方法、监督制度的规范化、可操作性不足，缺乏长效和日常监管机制，各监督主体都具有监督责任但难以形成合力，整个监督体系难以发挥应有的作用。此外，监督主体与公共服务网络内部参与主体间关系未理顺，监督缺乏独立性和中立性，大大影响了监督的有效性。其次，公共服务网络的绩效评估体系并不完善，缺乏系统的网络评估主体和评估机制。在公共服务网络的考核中，往往以单个参与主体的绩效评估为主，评估结果缺乏科学性。由于绩效考核的目标不明确，针对考核结果的处理也不明晰，事后的奖惩机制尚未建立，导致该奖励的没有充分奖励，该处罚的没有及时处罚，或者奖惩力度不够，不能实现绩效考核的激励作用。
三、公共服务网络治理的优化路径
（一）健全相关法律法规，优化网络安全环境
加强法律法规建设，优化网络安全环境，是解决网络治理问题的重要任务。首先，我国目前关于网络治理方面的法律法规还相当欠缺，应尽快起草相关的法规条例。随着我国社会转型及社会主义市场经济体制的发展、民主政治范围的扩大，社会民众对于公开透明的政府呼声越来越高，政府有必要加快法律法规制定的步伐，出台一部基本法意义的网络法，进一步指导和规范网络部门法立法工作，逐步完善我国网络法律法规。其次，政府有关部门一定要按照相关规定严格执行、依法行政，对在网络上违法犯罪的行为进行依法处置。此外，要让舆论监督发挥应有功效。社会公众应运用新媒体，对偏离或违背社会正常运行规则的行为有权做出批评，监视网络上违法犯罪的行为，并对网络治理的效果进行中肯的评价。
（二）明确各治理主体职责，协同合作
首先，政府在提供公共服务过程中，应通过授权和分权，大力培育、发展市场和社会组织的力量，充分发挥营利组织提供差异性公共服务及非营利组织提供有针对性的公益服务的特点，充实公共服务供给体系的力量。其次，在发挥政府主导作用的同时，明确其他治理主体的权利和职责。市场主体应在充分发挥市场效率的前提下，明确公共服务供给中的责任和义务，将公共利益的实现和公众满意度作为重要目标。社会主体应增强其自立性，放开对社会组织的管制和控制，促进其自我完善和发展。最后，加强政府、社会、公众的三方互动，实现多元主体共同治理。政府、社会、公众共同治理模式有利于民主政治的发展，弥补政府能力的不足，实现义务共担、利益共享，提高政府的治理能力，并激发各治理主体积极性。
（三）厘定政府功能，创建协同政府
首先，政府应转变传统观念，主动参与到网络化治理过程中。实行网络问政，建立电子政府，强化服务功能，建立网络新闻发言人制度，深入推进传统媒体与新兴媒体融合，努力拓宽主流媒体发声渠道，使网络成为治国理政的新平台。其次，由“全能政府”转变至“有限政府”。一方面是政府使用权力的有限性。政府及其工作人员要摒弃“官本位”思想，保证公共权力的合法使用。从真正意义上做到把部分权力转移给市场或企业等非政府组织，并将各自承担的责任具体化。另一方面是政府职能的有限性。随着经济全球化的发展，社会问题变得越来越复杂，单靠政府一方已经不能满足人们日益增长的需求，社会需要更多的参与方进行公共事务的管理和公共服务的提供。政府应集中精力，加强自身能力建设，提高公共服务质量，更好的为人民服务。
（四）健全监督机制，完善绩效评估体系
首先，建立事前、事中、事后的全过程监管体系。对整个公共服务网络的组织、运作、管理和服务等重大事项实行全面监管，确保整个工作流程全覆盖，尤其对重要事项、重点区域进行着重监督。建立多元主体参与的监管机制，充分发挥社会监督的重要作用，实现全民参与监管过程。其次，建立过程与结果全面考核的绩效评估体系，既注重网络的运行，也注重服务的结果。在公共服务网络的绩效考核中，应建立一套完整的绩效考核指标体系，并且引入第三方专业化评估主体，增加绩效考核的效度和信度。此外，应充分重视公众参与和公众意见，对公众意见进行及时相应的回复，增加公众满意度在绩效考核指标体系中的比重。最后，充分重视公共服务网络绩效考核的结果，根据结果采取对应的奖惩性措施，将其反馈到服务网络未来的运行和管理中。
结语
作为一种全新的治理模式，网络治理理论提出了一个探索公共服务供给过程中各行动者之间关系的新途径。在我国，很多地方政府为了提高公共服务质量，主动进行公共服务供给方式创新，在自觉不自觉中运用了网络治理的理念和方法，并形成了各具特色的实践模式。因此，进一步加强对政府网络治理的研究，既能从现有模式中总结经验，提炼规律，进而为深入推进网络治理实践发展提供理论指导和方向指引，更能为社会管理创新和服务型政府建设探求理论支撑和实现路径。网络治理在公共服务领域的广泛应用，也体现了理论与实际相结合的价值取向，是和谐社会时代社会治理的一个实践方向。
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公共服务与社会治理篇3
〔关键词〕社会共享；治理变革；社会转型
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-4769（2016）04-0075-08
〔基金项目〕中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划项目
〔作者简介〕王猛，中国人民大学公共管理学院博士研究生；
毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师，北京100872。
一、引言
社会转型要求政府变革治理模式与体制机制，以应对社会结构调整与运行机制变动所带来的挑战。经济社会结构的变迁会引致治理模式的变化；人类由传统社会迈向现代文明的过程，亦是治理模式逐步转型与变革的过程。20世纪后20年，西方国家出现了政府失败与所谓的“空心化国家”（hollowstate）现象，非营利组织系统承担了大量的政府公共服务。〔1〕这种转变对传统公共管理理论提出了挑战，治理理论也在此后逐渐兴起。多中心治理、合作治理、网络治理等概念日益流行，并被作为应对政府与市场失灵的替代性治理模式与政策方案。改革开放后，我国亦经历了急剧的社会转型，社会结构与运行机制发生深刻变化。中国的社会转型表现为“从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转变”〔2〕，而治理变革则表现为“总体支配”到“技术治理”的转型。〔3〕
当前，我国正处于推进发展模式或发展方式转型的第三次大转型阶段。〔4〕这一阶段的特点表现为：经济发展进入新常态；中等收入群体逐步扩大，社会需求日益多样化；深度城镇化对要求进一步提高公共服务供给水平与促进城乡公共服务均等化；社会利益主体呈多元化与复杂化，弱势群体分享社会发展成果的期待与中产阶层拓宽上升流动渠道的要求逐步增加；社会保障体系进入全面完善阶段，并逐步向全覆盖、高质量的方向过渡。归纳而言，当前中国社会转型呈现以下总体面貌：由偏重经济增长向经济社会协调发展转变，社会事业从规模式发展转向内涵式发展，社会利益格局进入深刻变动与调整。但在转型过程中，中国社会主要面临以下几重矛盾，即快速社会转型与社会治理能力之间的矛盾，不断增长的公众需求与公共服务供给不足之间的矛盾，公共服务缺位、分配不公、贫富差距、劳资关系等社会矛盾突出。
社会问题、社会矛盾常常与社会转型相伴随，这也恰是进行治理变革的缘由和契机。中国社会转型中面临的矛盾与问题需要通过进一步推进体制机制创新，以促进政府治理变革来解决。为此，十八届五中全会通过的“十三五规划建议”提出了“坚持共享发展”、“发展成果由人民共享”的理念，并把社会共享作为全面建成小康社会的归宿与落脚点。可以说，社会共享将是指导我国“十三五”时期社会发展的核心理念，亦是应对社会转型与实现治理变革的基本思路。本文以社会共享与治理变革为主题，着重探讨为推进实现社会共享的社会转型，政府治理变革的基本方向与实现路径。已有关于社会共享的研究，很少从治理变革的视阈进行系统思考，因此，本文从治理的层次与向度提出了思考社会转型与治理变革的总体性框架和政策性框架。
二、社会共享与治理变革：一个分析框架
（一）社会共享与治理变革：内涵与逻辑
滕尼斯指出，“共同体（community）的生活是相互的占有和享受，是占有和享受共同的财产”。〔5〕“共享在共同体中是通行的理念和规则”。〔6〕所谓“社会共享”，是指坚持以人为本的理念，通过有效的制度安排，使全体人民共同享有经济社会发展的成果。中国在经济增长与社会发展取得巨大进步的同时，农村边远地区和社会弱势群体却并没有完全享有社会改革发展的成果。随着经济水平的提高，中等收入群体逐步壮大，人们要求共享社会发展成果的愿望也越来越强。共享理念的提出实质上是对过去差别化、不协调、非平衡性发展理念的纠偏，亦是对现实社会矛盾与社会呼声的回应。因此，强调社会共享，是解决当前公共服务不均、收入差距过大、贫困等社会问题，促进经济社会发展、落实全面小康的内在要求。
落实社会共享的治理理念与目标，需明确以下几方面问题。首先，共享什么。社会共享的内容是多层次与多样化的。不仅包括经济成果的共享，还包括社会成果和权利的共享〔7〕，也包括在经济发展、公共服务、社会保障、生态环境等方面人人享有。这意味着促进社会共享既要实现公共服务的均等化，还要重视满足公众多样化的需求。其次，谁来共享。社会共享的主体是全覆盖的。实现社会共享要重点解决弱势群体、城镇困难群体、农村地区与偏远地区的问题。通过利益分配机制改革，逐步缩小不同社会群体间的差距。享有社会发展成果并非部分社会群体的特权，而是全体社会成员皆有的权利。这意味着实现社会共享要注重消除非均衡化的制度设计，把解决弱势群体与困难地区的问题作为治理的重点。最后，如何共享。要通过制度设计兼顾社会共享的公平性与可持续性。建立社会共享机制既要通过转移补偿支持弱势群体，又要承认个体差异与注重可持续性的效率分配。这意味社会共享并不是一部分社会群体对另一部分社会群体的攫取，而是人人参与、共建共享的治理格局。
社会共享是中国社会转型的重要方向，但这并不意味着社会共享的格局就会自然生成，而是需要进行制度设计与治理变革以应对社会转型。而当前中国社会所面临的矛盾与问题也亟须通过治理变革予以解决。可以说，促进社会共享与治理变革之间存在紧密的关联。实现社会共享，需要在治理变革方面把握以下几个原则：首先，社会共享体现“惠及全体”的理念。因此，治理变革不仅仅要创造人人共享的制度空间，还要营造人人共建的治理格局。其次，社会共享切中了中国社会发展中的公共服务与社会治理两大短板。因此，治理变革需要更加关注社会事业即公共服务与社会治理，提升公共服务均等化与社会治理精细化水平。再次，社会共享的核心在于消除不同群体、地区、阶层、行业间的显著差距。这意味着消除非均衡化因素、进行促进机会均等的制度设计是关键。最后，治理变革的手段与方式本身也要适应社会变革，注重运用现代新理念、新技术促进治理创新。
（二）社会共享与治理变革：分析框架
理解社会共享与治理变革间的逻辑关联，不仅需要把握治理变革之于社会共享的意义，即为何需要进行治理变革的问题；还需要明确如何进行治理变革，抑或说在哪些方面进行治理变革。明确在哪些方面进行治理变革需要深入分析治理（变革）的内在结构与层次。长期以来，对治理的理解有体系论与能力论两大视角。治理体系论关注治理的制度设计或构成要素，而治理能力论则关注治理体系的执行能力。〔8〕尽管体系论与能力论把握了治理的两个核心方面，但却并没有深入分析治理的内在层次结构。因此，分析治理的结构及相关构成要素成为我们理解治理变革的关键。
对治理结构与层次的研究主要分析治理的向度与要素，形成了二维度说、三维度说、五维度说等。二维度说以福山为代表，他关注政府能力与自治程度以衡量国家治理绩效〔9〕；三维度说认为，治理至少在制度、组织与技术三个层面上运作〔10〕，或将治理归纳为价值理念、制度设计与行动策略〔11〕，或是价值、主体与工具〔12〕；五维度说则认为，治理包括权力、范围、方法、主体与权利五个维度。〔13〕在结合既有研究的基础上，本文提出从理念、结构与技术三个向度理解治理。
治理理念是治理体系的核心，反映的是政府治理的目标和方向。它是政府顺应政治、经济、社会形势而进行的宏观判断，以及基于此提出的方向性指引与进行的顶层设计，决定了治理结构与治理技术的价值取向。治理结构是价值理念的表现形式，反映的是治理要素之间的搭配与安排以及不同部分之间的关联状态。它是基于特定的治理理念而对不同主体间权力做出的制度化安排与互动模式的有效性建构。〔14〕它包括主体结构、权力结构、制度结构、供给结构等。治理技术是治理体系的支撑手段，反映的是治理理念与治理结构在具体任务环境中的实施方法，也是运用技术手段对理念的践行和对结构的支撑与优化。因此，所谓治理变革是指政府为适应社会转型在提供公共服务与解决公共问题中在治理理念、结构与技术三个方面的转变和调整。
基于以上分析，笔者认为要在社会转型的背景与治理变革的视阈下思考社会共享。促进社会共享是当前中国社会转型背景下的战略选择，同时推动社会共享本身也是社会转型的重要部分。实现社会共享，要在理念、结构与技术三个向度上思考治理变革，并集中解决公共服务与社会治理两大短板，并着力构建社会共享的体制机制。就此，可以得出如图1所示的分析框架。接下来，本文将从理念、结构与技术三个应然向度分析治理变革的基本方向，并提出实现社会共享的政策框架。
三、社会共享与治理变革：基本方向
理解社会共享与治理变革，其核心在于构建一个描述与分析治理变革的应然框架。在把握治理的内在层次与结构的基础上，本文提出“治理理念―治理结构―治理技术”的变革框架。治理理念变革的重点在于确立与社会共享相适应的价值目标以指导未来的社会发展方向与具体政策设计，表现为价值追求、发展理念与政策理念三个层次上的变革。治理结构变革是整个治理变革分析的重点，既要把握社会结构与治理格局的总体性转换，也要关注主体、权力、制度与供给等子系统结构的变动。而治理技术变革主要是指支撑治理理念与结构变革的技术基础，包括治理的组织平台与具体机制的变革。因此，坚持社会共享与推进社会转型，意味着政府治理在理念、结构与技术三个层次的全方位变革（见表1）。
（一）治理理念变革
1.价值追求：由区隔到共享。改革开放以来，我国的快速经济发展使得一部分社会群体逐渐富裕并享受到优质公共服务的同时，一些社会群体却依旧面临贫困、公共服务短缺等问题，而并没有充分享有社会发展的成果。造成这一问题的原因既有资源禀赋的差异，更有差别化、不均衡的制度安排与政策设计。比如，优先发展东部地区、优先发展城市、长期以来的城乡二元分割体制都是造成地区间、城乡间不均衡的政策根源。这些区隔化、非均衡化的制度设计固然有一定的历史原因，但并不符合实现人的全面发展与社会共享的价值追求。因此，构建共享的社会格局其首要问题是推动深层价值由区隔向共享式发展转变。这意味着社会成果的分配、公共服务的供给不是基于特定身份而进行差别化选择，而是基于每个公民个体做出的公平安排。通过消除身份歧视，形成人人参与、共建与共享的社会格局，使社会成果、公共服务惠及全体社会成员，不因身份差异而忽视部分群体的基本权利。
2.发展理念：由片面到全面。社会共享还意味着一种全面发展的社会形态，即社会成果由全体人民享有、人们享有全面的成果。过往发展的非均衡性不仅表现为不同社会群体间的差距，还表现为经济发展与社会事业间的失衡。这突出地表现为社会建设滞后于经济发展，公共服务供给水平与经济发展程度和公众需求存在差距，社会治理水平落后于经济社会发展的步伐。因此，在发展理念层面实现由片面强调经济发展到经济社会协调全面发展的转向，需要改变只注重经济增长的效率主义和GDp主义，重视社会建设。将社会事业、公共服务、社会治理、环境保护等作为未来发展的重心。实现发展理念由片面向全面的转型，需要更加重视整体全面发展，改变只重视城市与东部发达地区而忽视农村与中西部贫困地区的发展路径，注重统筹城乡发展与区域发展，维护区域间公平。同时，推动发展理念由“人的发展”到“人的全面发展”的转变，为满足公众多层次、多样化的发展需求创造条件。
3.政策理念：由补缺到普惠。政策理念是指导具体政策设计与安排的基本价值观。公共服务与社会治理是当前我国社会发展中的短板。社会事业发展将是政府治理的重心，社会政策与社会工作将发挥越来越重要的作用。建立社会所有群体共享的公共服务与社会保障体系，将是社会事业发展的重要工作。受制于经济发展不平衡、财政实力有限以及人口众多的现实国情，我国长期实行的是一种确保底线公平的补缺型社会保障模式。随着我国经济与社会发展进入新阶段，越来越多的学者主张建立适度普惠型的社会保障模式。〔15〕实现政策理念由补缺向普惠的转变，关键在于建立普惠型的社会政策体系，即社会政策设计不仅要照顾社会弱势群体、维护底线公平，还要打破城乡二元分割，惠及社会所有群体，提高社会保障与公共服务的水平和质量。
（二）治理结构
1.总体结构：由单中心结构到多中心结构。从整体上讲，实现社会共享，要实现“单中心”结构向“多中心”结构的转型。随着社会需求多样化与社会问题复杂性的增强，单中心结构及形成的官僚等级体系因其有限的能力与僵化的体制，并不能有效满足社会需求的变化与回应社会转型的挑战。多中心结构致力于构建一种竞争合作的平等关系，意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突”。〔16〕即可以通过多种制度安排来提供公共服务、实现社会治理与解决社会问题，及时回应社会公众需求。实现社会共享就是要着力于构建一种多中心的治理结构，改变政府作为唯一的公共服务供给者与公共事务治理者的角色，在政府与市场之外寻求社会力量参与公共服务与社会治理，以满足公众日益多样化、差异化的需求，应对日趋复杂的治理挑战。
2.制度结构：由单一化制度安排到多样化制度安排。治理结构需要有效的制度安排予以支撑。多中心的治理结构蕴含着多样化制度供给的可能性。从治理制度上讲，承认制度多样性仅仅将“制度选择集中在‘官僚―市场’之间”是不够的，还要考虑“市场和官僚之间多种多样的‘混合安排’、社会组织以及地方社区的‘自我治理’体系”。〔17〕制度结构由单一化向多样性制度安排转变，意味着承认制度供给的多元化与制度供给主体的交叠管辖，以及不同主体在政治、经济、社会等领域制度安排中的作用。同时，多样性的制度安排不仅承认国家正式制度在社会治理中的功能，而且尊重非正式制度或自主治理制度的建设性价值。要生成多样化的制度结构、呈现较大的公共治理制度空间，则要使权力结构越开放和多元〔18〕，扩大非官僚力量在社会治理中的空间和范围。因此，实现社会共享，要更多地为市场与社会力量预留制度供给的空间，激活市场机制与社会自治在满足公共服务与实现社会治理中的作用。
3.主体结构：由单一主体到多元主体。现代社会治理的复杂性意味着任何单一主体在应对社会治理的挑战时都可能是乏力的。实现社会共享的过程，不仅需要促进公共服务均衡化与提升社会治理能力，还需要对社会利益格局进行调整，消除城乡间、地区间的显著差距。因此，单一主体的治理结构并不能有效解决这些问题，而亟须寻求其他主体的力量。理想的主体结构，应该是在明确各主体比较优势与责任的基础上建构竞争与合作的主体网络。因此，实现社会共享，不仅需要充分发挥政府的力量，还需要市场主体与社会组织乃至社会各阶层、个体的共同参与，建立共治共建的格局。这意味着政府要在厘清与市场、社会组织边界的基础上，将部分应该或适宜由社会承担的职能进行转移，实现政社分开，提升社会组织在社会建设中的主体性作用。同时，政府要运用政策手段与支持措施激发社会领域活力，加强社会组织培育和社会建设。
4.权力结构：由集中化权力结构到制衡型权力结构。权力结构反映的是不同主体在治理格局中的权力分配状态与相互关系。治理变革只有触动深层次的权力格局才能为建立不同主体间的竞争与合作关系以及推动社会转型提供权力结构基础。实现社会共享，意味着也要实现权力的共享。这不仅表现在横向上的公共治理与私人市场的权力共享〔19〕，而且表现为在政府内部的横向权力分配上呈现制衡型结构的面貌，也表现为在纵向上赋予地方更多治理权以增强回应性与自主性。社会共享对公共服务质量与社会治理水平提出了更高要求，但集中化的权力结构在满足高层次与多样化的需求方面存在效率不足。因此，需建立更具活力与弹性的分权制衡结构以实现对政府权力运行的监督和社会自主治理。推进集中化权力结构到制衡型权力结构的转变，意味着在政府内部要建立更具回应性的扁平化结构以增强回应性和自主性，在政府外部要建立分权化、制衡与合作的外部关系以适应社会转型和外部环境的变化。
5.供给结构：由统一化供给到差异化供给。供给结构反映的是不同主体在公共产品与公共服务供给中的行为状态。主体多元化与结构丰富化成为公共物品与公共服务供给的重要趋势。实现供给结构变革，不仅要发挥多元主体的供给作用与治理功能，还要创新供给模式实现方式的差异化与灵活化，即公共物品与服务的供给、社会治理的实施要照顾到个体差异与特性，满足多样化、多层次的需求，而摒弃单一化、统一化的供给方式。实现社会共享，意味着要在社会转型导致社会价值日趋多元的背景下满足公众多元化需求。因此，推动供给结构由统一化供给向差异化供给的转型，要创新公共服务供给方式，发挥政府、市场与社会主体在公共服务与社会治理中的比较优势，实现错位灵活供给。
（三）治理技术
公共服务与社会治理篇4
关键词:三农问题;社会治安公共服务;新公共服务理论
1三农问题的本质及影响
1.1三农问题的由来和内容
1996年以来,农业步入一个困难时期,农民收入和城镇居民收入差距越拉越大,“三农”作为一个概念则由经济学家温铁军博士于该年正式提出。2000年3月,时任湖北监利县棋盘乡党委书记的李昌平在给上总理书中列举了农村中触目惊心的危机:盲流如“洪水”、负担如“泰山”、债台如“珠峰”、干部如“蝗虫”、责任制如“枷锁”、政策如“谎言”、假话如“真理”。李昌平的上书通过媒体震动了全国,“三农问题”的危机暴露在公众面前。2001年三农问题的提法写入文件,正式成为大陆理论界和官方决策层引用的术语;中共中央于2003年正式将“三农”问题写入工作报告。此时,三农问题正式成为中央关注国计民生的头条大事。2009年的中央一号文件再次关注“三农”,这是中央从2004年以来连续第六年将一号文件的落脚点锁定于“三农”领域,也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。
而解决三农问题的实质就是要促进农民增收、农业增长和农村稳定,农村稳定就包括了在农村地区完善社会治安防控体系,加强农村社区警务建设和农民治安意识,全面提升面向三农问题的社会治安公共服务。
1.2三农问题及其衍生问题对社会治安的影响
三农问题的最主要表现就在于尽管农民收入增加,但城乡差距进一步扩大,创收越来越难。由于政策的偏向使城镇和乡村的发展差异使贫富悬殊差距扩大。在城市的发展过程中,亦同时加剧了土地兼并问题,一些失去工作或土地的农民转化成流动人口到城镇谋生,从而将问题亦带到城镇。在恶性循环下,三农问题不断扩大成为全国性的社会现象,对社会稳定造成不利影响。
在三农问题不断扩大成为全国性的社会现象的过程中,农村劳动力人口大量流向城市,导致农村人丁稀少,农村和城镇逐步产生新的社会治安问题。公安部党委委员、副部长刘金国在2006年11月6日召开的中央综治委2006年第二次全体会议上指出,当前我国农村治安问题呈现出暴力犯罪突出、侵财犯罪多发、部分地区社会丑恶现象蔓延、制贩危险物品严重四大特点。在我国农村地区由于不稳定因素的增加,农民治安意识薄弱,使得农村治安环境复杂化,也反映出在农场地区社会治安公共服务能力不高、不强,也侧面反映出农村地区的社区警务落实不到位,农村警务室没有发挥出其应有的效能。
在此,由三农问题及其衍生问题对社会治安的影响可以简要概括为以下几点:
(1)农村地区与城镇郊区的犯罪现象相互影响,促使治安案件在农村地区的发生率大大增加,犯罪区域性特征突出,案件性质由治安案件向刑事案件转化的趋势明显。
(2)流动人口量增加使得对农村治安控制难度加大,农村人口年龄结构的特殊性及农民治安防范意识薄弱使得农村地区成为易被侵害的对象选择点。
(3)黑恶势力在农村地区滋生蔓延,未成年人暴力犯罪突出,并向财产型犯罪、性犯罪和暴力犯罪集中。
(4)农村犯罪主体发生较大变化,留守妇女、儿童和老人逐渐占据犯罪主体的大多数。
(5)农村地区社会治安防控体系建设不完善,主体控制力不强,制约因素与农村地区的经济和开放程度成比例。
(6)部分农村存在“自生秩序”社会基础与公安机关的治安管理不相融合,客观阻碍农村警务的开展实施。
2新公共服务理论及在其社会治安公共服务中的适用
2.1新公共服务理论的内涵
在新公共管理的理论和实践之后,美国公共服务的提供机制也发生了巨大的变化,各种不同的理论体系如雨后春笋般涌现,新公共服务理论是建立在公民权利与责任的民主化、社会民主化的基础上,并形成了构成新公共服务的若干纲领性原则。新公共服务的理论蕴涵值得给予学术探讨,对当前中国服务型政府改革有深刻的启示作用。由登哈特夫妇提出的“新公共服务理论”,在一定程度上吸取了新公共行政学的某些观点,新公共行政成为新公共服务理论的思想来源和概念基础的四个方面的内容之一。但是对于到底什么是“新公共服务”仍然众说不一。登哈特夫妇认为,新公共服务理念与新公共管理和老公共行政理念有所区别,包括:(1)服务于公民,而不是服务于顾客;(2)追求公共利益;(3)重视公民权胜过重视企业家精神;(4)思考要具有战略性,行动要具有民主性;(5)承认责任并不简单;(6)服务,而不是掌舵;(7)重视人,而不只是重视生产率。当然,这其中也存在着一些普遍的观点,并将此作为标准化的模式与其他的理论、观点相区别。尽管如此,新公共服务的提倡者认为:不论是作为理论创新、还是为许多值得效仿的公共管理者所实施的先进的实践,新公共服务都已呈现出其固有的特征。虽然研究公民权、社区和市民社会的理论家、组织人本主义理论家以及后现代主义的公共行政理论家观点之间还存在着诸多分歧,但这些观点也有诸多相似之处,它们将新公共服务的种种观念与新公共管理和传统公共行政的诸种观念区别开来,具体表现如下:(1)政府的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益,而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。
(2)公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念,这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案,而是要创造共享利益和共同责任。
(3)符合公共需要的政策和计划通过集体努力和协作的过程,能够最有效地最负责任地得到贯彻执行。
(4)公共利益源于对共同价值准则的对话协商,而不是个体自我利益的简单相加。因此,公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。
(5)政府不应当仅仅关注市场,还应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。
(6)公共组织及其所参与的网络如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作,它们最终就更有可能获得成功。
(7)与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比,如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献,那么公共利益就会得到更好的实现。
公共服务与社会治理篇5
〔作者简介〕尚虎平，兰州大学管理学院副教授，科技部中国科学技术信息研究所博士后，管理学博士；
郭文琪，兰州大学管理学院硕士研究生，甘肃兰州730000。
〔摘要〕大量社会组织的涌现，对单一的政府治理结构产生了深远的影响。唐兴霖教授的《国家与社会之间》一书，以社会组织为抓手，揭示了公民、社会组织、市场、政府分别在公共服务生产、提供中的角色与功能，系统性地提出了一种整合四者于一体的、从国家到社会中的每个公民之间都可参与的、多主体协同的公共物品与服务生产与提供体系，这本质上是一种从理论上构建出的“国家治理体系”。它提出了公民、社会组织、市场、政府四者中，既可单独生产或者提供公共物品与服务，也可以两两之间、多者之间合作生产、提供公共物品与服务。为了实现这种“国家治理”式提供，可以采用绩效导向式协同中心来作为工具。
〔关键词〕国家治理；公共物品；公共服务；社会组织；政府
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2014）02-0093-06
理论的首要功能是解释。经济学理论很好地为我们回答了私人物品、私人服务的生产与分配、以及资源如何配置以实现最优生产的问题。然而，经济学对于公共物品、公共服务的解释却总留有缺憾，不那么尽善尽美。与公共物品、公共服务中的几个元问题：应该生产何种公共物品与服务？这些物品由谁来提供、谁来生产？如何评估以检验最终产品和服务是否符合消费者偏好？截至目前，经济学都没能够给出更合理的解释。随着公共物品、公共服务供给研究重点从效率向制度设计转移，管理学也在尝试对其生产与提供做出更合理的解释，公共管理学者们在这方面的探索尤其值得称道。当然，“理论的作用并不仅仅是提供解释，也许最重要的是，它能提出有用的问题，确定有效的分析单位，从而很好的解决一个领域的核心问题。”〔1〕一直致力于探究国家与社会之间各种张力如何有效协同的唐兴霖教授的最新研究成果对解决这些元问题具有非常大的启示性，在某种程度上，我们可以说它较好地完善了传统经济学的不足。唐教授的新成果是一本名为《国家与社会之间》的学术专著，它在我国较早构建了一幅“国家治理”体系。尽管“国家治理”在十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后已经成了一个“热词”，但唐兴霖教授在学术上却早就洞察并尝试构建这一理论体系。本文拟在追述公共物品、公共服务的各种理论解释的基础上，完整呈现《国家与社会之间》所构建的“国家治理”式生产、提供公共服务的理论体系。
一、从教条式政府提供到公共物品与服务的多主体供给的变迁对公共物品供给的研究由来已久，但是20世纪50年代以前，理论研究主要集中于财政收入方面，直到福利经济学派代表人物保罗・萨谬尔森（1954）对公共物品作出经典性定义，人们才认识到公共物品与公共服务是所有消费者都能受益但市场却常常供给不足甚至根本不予供给。这种公共物品与服务供给中的市场失灵造成了另一种极端补救理论，即政府完全提供理论，政府理所当然地被贴上公共物品供给者的标签，理由就是需要一种强制力量克服公共物品（服务）提供中的“搭便车”现象。加勒特・哈丁（Hadin，1986）的“公地悲剧”〔2〕和“囚徒困境”模型也适时论证了政府“全能”供给的必要性和非政府主体供给的低效性。在“公地悲剧”模型中，理性的放牧人不受限制地共同使用公共牧场，每个人都从自身的放牧行为中获得直接受益，但是一旦由于过度放牧引发牧场退化的成本时，理性的放牧人不会考虑整体的社会边际受益和成本，而是从自身的成本与受益中衡量最优的放牧数量，最终的结果是对每个放牧人都不利。“囚徒困境”模型也证明了个人最佳选择并非集体最佳。两个经典模型得出同样的悲观结论：理性的个人之间不会合作，这就为引入强制机制及政府干预提供了口实。另一个经典模型是曼瑟尔・奥尔森（olson，1965）“集体行动的逻辑”，奥尔森也看到了“看不见的手”的失灵，他系统考察集体行为之后发现传统的“具有共同利益的群体，必然为实现这个共同利益采取集体行动”的假设并不能很好的解释和预测集体行为，他提出集团规模决定集体行动成功的假设，证明了个人自发的自利行为往往导致集体不成功的结果，并说明正是不合理的成本收益结构导致了搭便车的行为，这为通过采取“选择性激励”实现小集团公共物品（服务）供给的成功提供了可能。这些经典理论均证实了市场自发条件下公共物品、公共服务非政府主体供给的无效性和政府供给的必要性。由于这些理论对于解释当时的实践难题具有较高的解释力，且迎合了当时从东方到西方普遍盛行的国家干预主义历史背景，一时之间竟使人们误将政府生产、政府提供当成了“必然不移”模式，“政府生产与供给公共物品”被误解为一种公共管理教条。
然而，政府全能提供的干预式处方并未能治愈市场失灵的弊病却引发了干预病――政府失灵。“无论是民主政体还是集权体制，政府运行的实质都是按多数人的意愿与需要行事，因此政府永远不可能完全准确地提供公民所需要的公共产品，必有部分公民的偏好不能得到满足，始终存在未被满足的需要。”〔3〕萨缪尔森笔下那个“存在无所不知的政府”的假设受到来自现实的挑战，公共决策体制的缺陷和信息不完全带来的决策失败问题逐渐暴露。同时，由于政府缺乏产权和利润最大化的约束，缺乏监督机制，加之其内在扩张的动机，公共机构运行的效率也为人所诟病。公共选择理论的创始人詹姆斯・麦吉尔・布坎南（JamesmBuchanan）运用经济学方法分析政治决策过程，将经济分析扩大和应用到政治法规和制度的结构选择上。公共选择理论的独到之处在于它关注的中心是政府与社会的关系，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。舒尔茨提出：“我们总是考虑由公共领域来干预私有领域，而不是相反。……有效的改革，有时可能是把市场过程扩大到‘非市场’或政府领域当中去。”〔4〕公共选择理论认为，只要有可能，政府的职能就应由私人部门来承担。无论是在市场还是在像合同这样以市场为基础的机制里，类似市场的竞争都会使效率最大化，决策者被迫去寻求正确的信息并做出最优的决策，否则他人将赶超他们并使其失业。因此，公共选择理论主张，针对特定的产品与服务需求，选择私人企业、非赢利性公共机构、半独立性公共公司或政府机构为社会提供最好的服务；通过分权使“权威分割”（Fragmentationofauthority），允许不同组织之间在职能和管辖区域上有重叠交叉；进一步放松对市场和社会的管制。
回到实践中，20世纪80年代，欧美各国开始在“新自由主义”理念指导下陆续展开了新公共管理改革，在公共产品与服务领域兴起了民营化的热潮，尤其流行服务外包，政府委托市场部门生产公共服务（物品），政府供给公共物品的形式被拓展。但是新公共管理却无法克服公共责任散失、取巧规避和信息不对称带来的管理问题。随着自治组织、治理、公民社会及善治等理论的出现，现实和理论同时召唤市场、第三部门和公民合作参与公共物品与服务的供给。个人供给公共物品与服务的可行性在埃莉诺・奥斯特罗姆（elinorostrom，1990）的“公共事务治理之道”〔5〕中初见端倪，她承认了“公地悲剧”、“囚徒困境”等理论模型证明通过分散的个人决策无法提供公共物品（服务）的悲观结论，但也举出了大量自主治理成功的案例。指出在满足边界界定、冲突解决、监督等条件后，公民完全可以进行自主治理，即使是面对“搭便车”、机会主义和责任规避等行为诱惑时也能取得持久的共同利益。自治组织理论为人们反思福利国家危机注入了灵感，也进一步抛弃了只能由政府生产并供给公共产品与服务的教条化认识。
市场失灵和政府失灵为社会中介组织的蓬勃发展创造了广阔的空间。“全球性的行政与经济改革，促使原来由政府和企业承担的部分职能分流出来，这部分从第一部门和第二部门分流出来的职能迫切需要一个载体来承载，并且需要一个中间体来连接职能的断层。作为独立于政府和企业的第三部门，非营利组织理所当然地承担起了这份义务。”〔6〕这些社会中介组织在政府功能和市场功能的“空白区域”往往更具效率，它们在教育、卫生、社会服务和社区服务等领域大量涌现且表现活跃，尤其是被萨拉蒙（Salamon，1995）划分为第三类的公益组织，它们直接向社区和公民提供服务，不仅将公民因同一目标有效的组织起来，还使慈善用于实现有价值的目标，在西方国家的社会生活中发挥了至关重要的作用。另一方面，萨拉蒙也一针见血地指出了志愿部门自身无法摆脱的缺陷：资源的有限性、专业技能的缺乏、志愿活动的特殊主义和功利主义，这就是学术界后来命名的“志愿失灵”问题。志愿失灵并非昭示人们搜寻科学地提供公共物品与服务行动的失败，相反，一系列公私部门在公共事务中合作成功的典范使人们愈发意识到对公共产品与公共服务供给者的探讨并不是一个非此即彼的命题，社会活动的主体之间的关系不是独立和替代，而是相互合作和补充。无论实践还是理论，公共物品与服务的供给正在由政府向市场和“第三域”转移都是一个确定不移的趋势。我国十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出要政府、市场、社会中介组织和公民社会相互合作、协同进行公共物品与服务的生产提供，进一步指明党和政府对国家治理规律的科学把握。
二、《国家与社会之间》提供了公共服务与物品供给中的“国家治理体系”唐兴霖教授所著的《国家与社会之间》是作者一直以来研究从国家到社会的广域内，究竟有哪些主体可以生产并提供公共物品与公共服务的结晶。该书在把握了公共物品与服务的实践与理论走势的基础上，主要从社会组织入手，探究了组成社会组织的单个公民，与社会组织相对的企业、政府如何单独或者协同来生产、提供公共物品与服务。作者首先就“社会中介组织”的概念予以澄清：“是指在市场经济条件下，根据志愿原则依法成立的不以营利为目的的，专门在社会大系统中相对（分离和）独立的（两个或两个以上）的自然人或法人主体（或政府、企业和个人）之间，遵循独立、公开和公正的原则，发挥隔离带和桥梁的作用，从而间接增进各方利益和社会福利的社会组织的总称。”〔7〕显然，这里的“社会中介组织”被置于国家――社会大系统的框架之下，是区别于政府、企业和公民社会并与他们共同存在的领域。该书提出，公民个人、社会组织、政府、企业，这四个主体均可单独生产并提供公共物品与服务，也可以任意几个主体合作生产并提供公共物品与服务，这本质上对公共产品理论、公共选择理论、公共池塘资源理论的一种整合与补充，是理论上对“国家治理体系”的一种先见性构建。
该书强调了多主体互动的“治理”式公共产品与服务的提供。众所周知，“治理”是“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。〔8〕我们曾经总结了治理的7个“内核”为“比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者；涉及的是正式机构和市民社会机构之间的互动；政府通过设计、形成和执行正确的政策来高质高效平等地履行政府职能的能力；是一个持续的过程，在这个过程中冲突与对立的利益得到协调，人们之间相互合作；治理过程的基础不是控制，而是协调；既涉及公共部门，也包括私人部门；包括着能迫使人们服从的正规权力机关和管理，也包括着那些人民与权力机关都乐于接受，享有共同利益的非正规的措施。”该书在字里行间阐释了“治理”可以划分不同的区域，如图1所示，存在政府、市场、社会组织、公民①4个不同的调节人类行为、活动、关系的领域，四者相交形成a、B、C、D、e、F、G、H、i、J、K、L、m共13个区域。在这些区域中：a是政府管理区域，这个区域属于“纯公”区域，在此区域必须以实现公共利益、造福整个社会为目的，只能由政府这个“看得见的手”代表公众来进行管理、指导和协调。像国防、法律、秩序这类纯公共服务必须借助国家的强制力量来由政府供给。B是市场区域，这是一个“纯私”的区域，其间的资源配置、利益协调、关系处理都依据效率和效益原理，在此区域，人们都是“理性人”，都追求“最大效用”，各种资源、关系、利益都靠市场这只“看不见”的手来配置。C是社会组织区域，此区域是“纯第三部门”域，它以完成某种使命为目标，既不像政府那样追求最大化“公共利益”，也不如市场那样追求效用最大化，而是用非盈利、非强制的方式进行各种利益、资源、关系的处理。显然，这一区域活动的社会中介组织有着较为广泛的社会关系，活动具有一定的公共性。它们能弥补政府和市场公共服务（物品）供给不好和不足的缺陷，利用自身的独立性、服务性等优势合法地参与公共事务。慈善组织就是一个典型的例子。D是公民行动区域，这是“纯公民”区域，由公民依靠相互契约、社会风俗、非成文规章等一些软性规则调控这种资源、利益和关系。e、F、G、H都属于某两个领域的交汇区，在这些区域，各种活动所追求的目标不同于特定区域内的单纯追求，不能单纯采用某个领域独有的调节利益、资源、关系的措施，需要采取新的合作的方式，要考虑到各方的利益共赢问题，我们将其依次命名为政民区域、政社区域、市民区域和市社区域。在政民区域内，两个或两个以上公民的需求就具备公共性，政府应该以实现公共利益和增进公共福利为己任，在充分沟通、合作的基础上为公民提供所需的公共服务与公共物品。在政社区域，政府与社会组织（第三部门）合作供给公共物品与服务的案例已经屡见不鲜，现实中的环境保护、教育发展、社会服务等公共事务越来越多的走上了合作治理的道路。市民区域是“纯私”和“纯公民”区域的交集，它依赖社会契约运作，调节公民个人、家庭与市场之间的关系和利益。市社区域同样根据社会契约调节资源在市场和社会组织之间流动，尤其在企业社会责任的驱动下，市场和社会组织的合作越发广泛和深入。i、J、K、L都属于某三个区域的交汇区，在这些区域，各种活动所追求的目的、使命也不同于特定区域内的单纯追求，在此也不能单纯采用某个领域独有的调节利益、资源、关系的措施，需要采取新的合作的方式，要考虑到各方的利益，我们将其依次命名为政民社区域、市民社区域、政民市区域和政社市区域。大量关注社会特殊群体的社会组织进入社区，承担了本来由政府履行的服务职能。比如，对残障公民的生活救济和心理辅导；对孤寡老人的持续关注；对社区文化建设的资金支持和指导，社区服务的例子说明政民社区域内合作提供公共服务正在变得活跃。政民市区域内合作提供公共服务的一个鲜明的例子就是就业，政府通过政策优惠、财政补贴在市场部门为失业公民寻求工作岗位。m是四者交汇的区域，在这个区域中，对资源、利益、关系的处置采用完全不同于任何单个区域的方式，在这里，成文法、非成文法共同起作用，各种社会问题的解决，依靠四方的合作与协调，强制力降低到了最小程度。从私人物品到准公共物品再到纯公共物品的连续谱里，准公共物品（或服务）最为常见，而这些公共服务的供给往往同时涉及政府、市场、社会组织和公民领域，也就是m区域，这也从侧面证明了m区域内各主体合作、协同性治理公共事务、生产或者提供公共物品与服务的必要性。如果m区域扩大，就是善治的扩展，人类社会的生活质量持续提高。如果无限扩大，就是四个区域的重合，这就是消灭阶级、消灭三大差别、政府自动退出历史舞台的社会。在这些区域中，e+F+G+H+i+J+K+L+m=总治理区域（也就是从国家到社会之间所有可能的治理区域，我们认为这就是一种理论上的国家治理体系）。其中，用深色表示的m区域，需要四方协力合作，是“善治”区域，其中任何属于总治理区域中的单个或者联合区域都属于“国家治理”范畴。
图1国家治理式多主体协同提供公共物品与服务
该书构建了一个理想的“国家治理”式公共物品与公共服务的供给框架。它对于矫治我国传统的改革模式和公共物品与服务供给模式，对于处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系具有较好的指导性，能够较好地解决原有改革模式中“中心驱动”的弊端，改善全能政府在公共服务供给中的“孤独”困境，也能够将“中心驱动”、“增量式改革”中因利益集团困扰而改革动力不足的问题解决〔10〕。
如图2所示，在原有改革模式中，我国主要依靠各级政府拥有的公共权力进行“压力体制”式改革，这是国外中国问题研究专家称之为“中心驱动”的改革模式，其动力源泉是中央政府权力线省级政府权力线市级政府权力线县级政府权力线乡镇级政府权力线这样逐级展开，被称之为“压力体制”式的权力扩散过程。在此过程中，往往存在着政企不分、政事不分、政社不分问题。在这种情况下，凡是与权力靠近的组织、个人均能获得较多的实际利益，逐渐形成了围绕权力而展开的利益集团，成为改革的阻滞性力量。要突破当前的改革困局，就需要向社会的其他主体寻求力量之源。该书通过重新塑造国家与社会之间的“第三域”，构建了一个完整的国家治理框架，这在理论上较早地预见了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革路径。
图2“国家治理”模式下各种公共物品与服务
生产、提供的动力源
该书指出，“国家治理”式生产或提供公共物品与公共服务不仅包括传统的政府治理社会、公民、企业的模式，也包括了公民与公民之间基于利益共赢的协同生产提供、公民与第三部门等正式社会组织之间基于利益共赢的协同式生产与提供，还包括企业与公民之间、企业与企业之间、企业与第三部门之间基于利益共赢的协同式生产与提供，等等。总之，这种新型的广泛分布于从公民个人到国家之间的各种形式的利益主体之间、多主体之间的以利益协调、利益共赢、协同发展为目标的协同式生产与提供公共物品与服务的治理形式，都是“国家治理”的有机组成部分。如图2所示，在“国家治理”模式下，未来将出现大量的新的动力来源。此模式下，在改革的动力源上，既有中央政府权力线省级政府权力线市级政府权力线县级政府权力线乡镇级政府权力线这样逐级展开的动力源，它代表着政府的力量。在此模式下，政府权力除了按照科层制逐级行使之外，它与公民之间、企业之间、社会之间、其他组织之间还可以是平行的、互惠的关系，以促进共同利益最大化为目标。在每个层级政府的辖区内，都存在着共同利益，都存在着因利益共赢而需要协同行动的力量之源，这些都是“国家治理”模式之下公共服务与物品生产、提供的力量源泉，在此模式下，下级政府也可以与上级政府进行协同生产并提供公共物品与服务，下级的合法利益诉求也可以反作用于上级政府；在不同层级政府辖区内的公民、企业、第三组织也可以基于共同的利益诉求展开各种互动行为，以增进共同的利益。
图3传统模式下的公共物品与公共服务需求
三、以绩效导向实现“国家治理”下协同提供公共服务与物品该书提出了如何实现在国家治理框架下提供公共物品与服务。“国家治理”模式下的公共产品与服务供给与传统提供方式的区别在于，传统的公共服务需求――供给模式是单主体的静态决策、生产和提供方式，消费者和提供者之间的割裂导致整个过程存在信息偏差、资源浪费及效率损耗（如图3）。“国家治理”式公共物品与服务的供给模式区别于传统模式（如图4），它是一种绩效导向的合作、协同性的动态供给模式。从决策到生产、再到提供，每一个阶段都会通过绩效评价技术适时修正，最终的公共服务必将符合公众的实际需求。在合作、协同性的公共服务（物品）供给模式中，既有治理分域下各个利益主体自身参与，也有大量第三部门和公民社会的专业人员参与预评估，这样基于某种或某次公共服务的供给，从一开始就以服务绩效为导向，相关利益主体的关系在同一领域下完全融合，社会中的相关专业知识也用到了公共服务决策的优化中。在空间上，这种“国家治理”式的公共物品与服务供给模式要求因公共目标被纳入“同一域”①之下的主体开展广泛合作，进行优势互补。在时间上，它要求这种合作和协同治理必须是持久的，表现为多主体供给公共服务行为的可重复性、公共服务绩效目标的一致性、需求和供给阶段评估的持久性。图3为我们展示了“国家治理”模式下协同的公共服务供给模式，当某种公共服务需求产生时，主体自身、绩效前测实验室②、公众发挥各自优势进行多主体协同需求预测。这样，在资源自由流通，信息顺畅交换的基础上，经过绩效前测实验室跨学科、跨领域专家团队的预评估过程，我们可以达成一个最接近、最符合现实需要的行动方案，即最满意决策。达成最满意决策只是协同过程的第一步，一旦行动方案进入服务的生产环节，绩效评价研究室将和政府、公众一道进行产品质检和流程优化，通过及时叫停不合格的公共产品和服务生产项目、及时优化产品和服务生产流程来实现过程控制。期间，政府可以追究外包项目受委托方的责任，以及政府自己生产中的责任人。同时确定前一阶段的绩效目标设置是否过高或过低，要保证绩效目标“跳起来够得着”，尤其是发现绩效目标设置过高时，要适时调整，这也是公共服务生产研究室重点研究的问题。这种过程控制有效解决了公共服务生产和预评估的一致性问题，为提供公众满意的服务做好了铺垫。经过及时评估的公共产品和服务被提供给消费者时，以质量、满意度、回应性、公平等绩效要素为主的后评估随即展开，还是由政府、后评估实验室、公众等多主体协同行动，使整个协同过程成为一个动态的闭环。
该书提供的实现“国家治理”式提供公共物品与服务的路子是一种公共管理协同中心构建的路子，以此为工具正好有利于构建出一些跨学科、跨领域、跨地域、跨部门的公共服务与产品生产与提供协同中心，这对解决当前我国公共物品与公共服务提供有现实的实践价值，也较为契合当前我国各行业“2011”协同中心建设的改革需求。
图4“国家治理”模式下的协同性公共物品与公共服务
的需求――供给模式四、结语与展望
《国家与社会之间：转型期的中国社会组织》拓展了一个新的研究领域。回顾西方发达国家公共管理的发展历程，自由主义时期在经济和社会管理领域奉行“私人自治”的原则，政府仅仅担负必需的政治统治职能，“管理最少的政府就是最好的政府”。但是国家干预主义阶段的政府走向了另一个极端，政府的公共管理职能扩大到社会生活的各个方面。今天，“更少的政府、更多的治理”成为西方政府改革的共同特征。从市场失灵到政府失败，再到志愿失灵，最后到治理与“善治”。我国改革开放以来，市场经济体制的不断完善和公民社会的成长促使政府管理理念由管制向服务转变。十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，将迎来合作、协同性供给的新时代。
在我国，“国家治理”式公共服务还应重视对少数人需求的关注。公共服务供给的逻辑往往是满足大多数人的需求，但少数人也是公共领域不可忽略的存在，他们以共同的文化认同存在，在社会地位和数量上处于劣势。对这类人的公共服务供给决定治理能否趋近于善治，正如罗尔斯所言：“一个公正社会的决定性标准在于社会中处境最差的那些人的位置如何”。所以，政府、市场、第三部门和公民社会权力（决策权、执行权和监督权）共享的情境下，应该发挥政府强制力优势、市场效率优势、第三部门公正性和公民社会信息的优势，为“最少受惠者”谋取公共利益和福祉。这也是扩大善治区域的长效机制和必然之举。
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①公民是指单个公民所组成的群体，可以是单个公民，也可以是复数公民，但不是正式组织。“社会组织”的nGo等正式组织。
公共服务与社会治理篇6
关键词：地方公共事务；政府垄断；治理危机；新思维
一、公共事务及其治理的传统方式
（一）公共事务及其“公共属性”的传统认识
近代以来，随着市场经济与公民权利的确立，社会出现公共领域与私人领域的分离，社会事务被划分为公共事务与私人事务。私人事务即私人领域的事务，它与个人或周围少数人的私人利益相关，其收益由私人所得、成本由个人承担，因而应由市场交易和个人自主处理。政府不得随意规定、干预或替代私人领域的事务，更不得以追求“公意”为借口强迫社会“化私为公”。确保私人事务的自主性，既是调动个人积极性、维护公民自由、市场秩序的基础，也是实现社会繁荣的基础。
公共事务是指与一定地域共同体成员公共利益相关的社会事务。公共事务是公共利益的外在体现，在现实生活中主要体现为一定共同体成员普遍需求的公共产品和公共服务，其具体内容包括：公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务，等等。[1]公共事务追求的是公共利益，其成本由一定共同体成员共同承担、收益也归一定共同体成员所共享，应采取集体行动加以解决。
公共事务的根本属性是其“公共性”，即公共事务产生于社会公共需求，对其治理是为了实现和满足一定的公共利益。传统观点认为，相对于私人事务而言，公共事务具有如下“公共属性”：（1）效用的不可分割性；（2）消费的非排他性；（3）取得方式的非竞争性；（4）提供目的的非营利性；（5）生产的规模性；（6）绩效衡量的困难性。其中的核心特征是非排他性与非竞争性，分别体现了公共事务在产权方面的社会“共有”性质和消费方面的社会“共享”性质。
公共事务的“公共属性”，使得公共物品与公共服务的生产与消费往往存在“搭便车”、不合作等机会主义行为，无法通过市场交易自主实现，这既是“市场失灵”的关键所在，也是“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[2]的原因。因此，传统的观点认为，公共物品与公共服务应当由专门的公共管理机构——政府来垄断性地生产和经营。而且，政府是一定地域合法垄断着强制力的制度安排，在课税、运用财政货币政策等动用资源能力和许可、禁止等普遍性强制力方面具有优势，可以在公共利益的名义下对公共事务作出安排，克服公共产品与公共服务生产与消费中的上述问题，并实现规模经济。
（二）公共事务治理的传统方式：政府垄断
公共事务的传统治理方式是政府垄断的。这种制度设计的理论基础在于：一是把政府看作是私人利益冲突的必要协调者或公共利益的代表者；二是公共产品与公共服务如果采取私人生产方式，难以解决消费中的“搭便车”行为以及供给不足等问题，客观上需要求助于政府。迈克尔·泰勒的一句话很好地概括了这两种理由：“如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己的提供某些特定的公共物品。”[3]
在这种“公私”二元分离的思维下，尽管自由主义者和政府主义者对政府垄断公共事务的范围与程度上存在着认识上的差异，但他们都默认政府垄断公共事务的必要性与合法性，因而形成了两种典型意义的政府垄断公共事务模式。
自由主义者站在“经济人”假设与个人理性计算的立场上认为：个人利益的绝对优先性、与私人事务的自主性，既是市场机制的基本逻辑，也是社会运行的基本动力和人类繁荣的基础；为了防止私人对自我利益的追逐而导致社会秩序的冲突，才需要政府“这个必要的邪恶”作出相应的制度安排；为了防止同样是自利性质的政府可能会滥用强权，危害市场自由与公民自由，有必要对政府权限与功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。无论自由主义的具体形态随着时代如何变化，这些主张基本上没有改变。如古典自由主义的代表人物亚当·斯密将政府的义务规定为三项：保护社会免受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫；出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施。[4]当代自由主义者基本上秉承了亚当·斯密以来的古典自由主义传统，依据个人自由至上原则和对政府的极度不信任，尽可能减少政府主持公共事务的范围与数量。在整个20世纪，虽然自由主义的呼声一直不断，但现实中随着公共生活的日新月异，尤其是二战后公民权利要求的逐步扩大，公共事务日趋丰富膨胀，人类社会回到亚当·斯密的自由放任时代显然是不可能的，政府广泛承揽公共事务是西方世界的普遍事实。
政府中心论者站在对政府与社会不一致的人性观和集体理性假设的基础上，作出了完全相反的判断：社会是由无数无知、盲动、自私的个体组成的，他们不会也不能够自动地追求公共利益，甚至可能利用各种机会主义去损害公共利益，因而需要作为“公益”化身的政府来代表全社会和最长久的利益；政府的责任就是尽可能地为社会谋求“公益”，而且政府的理性与“无私精神”使其有能力实现上述责任与任务；为维护和不断增进公共利益，政府应尽量扩大政府介入社会生活的范围与程度。政府中心论的观点是从反驳古典自由主义开始的。从19世纪中叶起，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大。当时的一些学者如托马斯·H·格林、J·a·霍布森、哈罗德·拉斯基、R·m·麦基弗等人认为，政府再也不能像过去那样无所作为了，而应积极地干预社会生活，促进社会福利。在政府干预的历史进程中，“马克思主义和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化”[5]。社会主义国家根据马克思主义的思想建立了公有制经济和计划体制，政府不仅自上而下、一统到底地包揽了一切公共事务，而且还以单位制为核心来配置一切权力、资源和社会福利。“没有单位，一个城里人就无法生存，他不仅没有稳固的经济来源，也没有保障他合法权益的组织，完全被排斥在社会之外”[6]。资本主义国家根据凯恩斯理论在二战后普遍确立了政府干预体制，建立了完善的福利经济体系，个体生活从“摇篮到坟墓”，“无不受到政府活动的影响”[7]。
可见，近代以来，除了自由资本主义时期由于公共生活较为简单，政府承揽的公共事务较少外，无论社会主义国家还是资本主义国家，政府都在事实上广泛承揽和垄断了大量公共事务，尽管它们的政府垄断公共事务的范围有所差异。
二、政府垄断公共事务的治理危机
政府垄断公共事务的做法，在工业时代还有一定可行性与可能性，但在信息化与全球化时代则遇到了前所未有的危机。20世纪80年代以来，随着福利社会在西方国家危机的加重以及计划经济在社会主义国家的破产，政府垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑。
从理论上分析，政府垄断公共事务所产生的种种弊端的根源，在于政府自身理性与结构的内在缺陷：（1）政府及其官员虽然具有追求公共目的的一面，但客观上也存在自利性。政府的自利性往往导致政府权力的滥用与腐败，不仅使公共利益扭曲和异化，而且还损害了经济自由的根基，使社会资源造成浪费。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市场失败”一样也存在信息不对称问题，公共需求得不到有效显示或有效认定，常常出现与社会需求不一致的供给，要么过剩要么不足，要么有些人得到满足有些人得不到满足。此外，政府对公共事务采取的是强制性、标准化的供给，公民又缺乏自主选择的权利和机会，无论“公意”还是“公害”产品与服务，只能被动“接受”。（3）由于缺乏相应的竞争和外部压力、公共产品与公共服务投入与产出的分离性质以及产出结果的模糊性与难以度量性、官员个人工作努力与合理收入难以建立有机的联系、代议制及社会对政府及其官员行为监督方面也存在信息不对称等原因，导致政府部门及其官员激励与约束机制的不足。
从社会现实上分析，当代世界各国政府都面临着共同的难题：一方面是公民对公共产品与公共服务需求的不断增加和需求形式的多样化，全球化与信息化浪潮也不断催生新的公共领域和公共问题；另一方面是政府的疲于应付，财政危机、管理危机和信任危机日益困绕着政府。这两方面的危机具体表现为：（1）政府规模日趋膨胀。在过去的一百年里，“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。[8]政府职能扩张、公共财政开支的不断增加、政府机构与公职人员的迅速增加，不仅严重限制了市场功能的发挥，而且也制造了大量浪费问题，降低了社会资源配置的整体效率。此外，政府垄断性的服务，既造成人们对政府的懒惰心理和依赖性，也打击了私人部门、志愿性组织和非政府组织（nGos）的积极性，导致整个社会对公共事务和公共利益的普遍性愤怒与冷漠。正如克老斯·奥费所言：“福利国家使人为难的奥秘在于，它对资本主义积累的影响很可能变成破坏性的……，然而它的废除却可能是彻底毁灭性的”[9]，无论减少福利还是增加税收，都将引起人们的强烈反抗。（2）传统官僚制的管理危机。在信息时代，注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，其部门主义、形式主义、官僚主义、信息失真、协调困难、关注过程而忽视结果、关注局部效率而忽视整体效率、组织专横、缺乏人文关怀精神、行动迟缓与僵化、效率低下、缺乏创新和回应性等负面效应日渐凸显，引发了人们的强烈不满。“重塑政府”与“打破官僚制”[10]，成为时代对政府不满意的最响亮口号。（3）政府的信任危机。面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机与合法性危机。这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”[11]狂朝的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机[12]。
可见，在政府直接垄断公共产品与公共服务供给和生产的情形下，由于政府自身的内在理性与结构缺陷，在现实中也存在着“政府失效”问题。20世纪80年代以来，世界范围内掀起了一股全球性、持续性的行政改革浪潮。这场改革运动不仅仅是政府内部官僚制技术的完善、政府对企业治理工具与市场机制的简单引入、政府内部的分权与权力下放，也不是政府与市场“非此即彼”的政策摇摆，而是对公共事务的“公共属性”及其治理方式进行的反思和探索。
三、地方公共事务治理方式的反思与探索
（一）对地方公共事务“公共属性”的再认识
1、地方公共事务的层次性与区域性
公共事务具有纵向的层次性。按照区域属性，公共事务可分为国际性公共事务、全国性公
共事务、不同层级地方行政区的公共事务、社区性公共事务。公共选择的代表人物布坎南认为：人们总是关心与自己利益密切相关的事务，“个人往往与大于他们自己和直系家庭较大的社会发生关系和表示一致”，而这些社会成员“在地理上和人数上都是次国家规模”的；中央政府号召的所谓“国家利益”或“国家目标”，在全体国民心目中则相对较少，只有“在面对经证实的和明显的外部威胁”时才能发挥作用；更主要的是，那些本身充当“统治者”的人，与不居官位的“被统治者”一样，也没有多少“国家利益”思想，他们认同的只是各种不同的“次国家团体”的利益。[13]这表明，公共事务总是与一定社会共同体利益相关的公共事务。如果仅从抽象意义上谈公共事务，公共利益就可能处于虚置状态或被“掌权者”任意扭曲和侵蚀的状态。因此，对与不同层级和区域共同体成员利益密切相关的地方公共事务，必须采取由不同共同体低到高的方式逐次解决，即应保证社区、基层政府解决其公共事务的优先性。这样安排的目的在于，这些共同体成员对该公共事务所涉及的公共利益关注程度最高，对公共产品与公共服务需求显示的信息将更加客观，从而既有利于在现实中更好地聚合和实现公共利益，也有利于增加公共产品与公共服务的供给力量。
2、地方公共事务的差异性与多样性
与全国性公共事务的整体性不同，地方公共事务具有显著的差异性与多样性。不同行政
区和民族地区，由于生活方式、文化、经济发展水平与社会发展阶段的差异，对一个行政区和民族地区确定的公共事务范围与内容，对另一个行政区和民族地区来说，则可能不适用；不同社区，由于社群之间的差异，公共产品与公共服务的需求也存在较大差异。恰恰是地方公共事务的多样性和差异性，“检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点，同时，以益公惠民、服务大众为宗旨，以非营利性基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据，并创造了极大的机会和生长空间。”[14]这表明：只有中央政府与地方政府之间、不同层级的地方政府之间的制度安排是分权化的，政府才能实现对不同共同体公共利益实际需求的回应性；社区组织、民间社团以及公民的志愿性与自发性行动，利用其自身机制的自主性、灵活机动性，可以在地方公共事务治理方面发挥着拾遗补缺的作用，从而增加地方公共事务治理的社会资本。
3、地方公共事务的相对性
公共事务的非排他性与非竞争性是与私人事务相比较而言的，现实中各类公共产品与公
共服务之间往往有着不同的公共性“纯度”；而地方公共事务与全国性公共事务相比，其公共性也有着不同的“纯度”：（1）从空间上看，地方公共事务的范围具有相对性，如某个城市或社区的绿化对该城市或小区内部来说是公益物品，但对于该城市或社区以外的人来说其公共性却在降低。（2）从时间上看，有些地方公共事务具有明显的阶段性与动态性，往往会随着时展而发生变化。随着收费技术的提高，以前共同使用却无法实行分割或付费消费的公共物品和服务现在可以很容易地进行分割或排他性收费，如有线电视、收费公路；以前一些无法展开竞争性生产的公共物品和服务也可以引进竞争机制，如私人也可以参与基础设施的融资、修建和管理；即使政府提供的某些传统服务，随着政府服务内容的多元化以及人们需求的个性化与多样化也具有了私人性质，如关于气象信息的特殊服务。（3）从具体情况来看，物品的属性与其当时所处的具体情况是相关联的，“例如人人所熟知的公路，其属性在不同的条件下会有不同的变化。在不拥挤，也不收费的情况下，它就是一个纯粹的公益物品；在拥挤且收费的情况下，它则具有纯粹私益物品的性质；不拥挤但要收费的公路，就象是有空位的电影院一样，是一种俱乐部资源；拥挤但不收费的公路，其性质则与公共池塘资源相似。”[15]地方公共事务“公共属性”的相对性表明：公共产品与公共服务既可以采取政府供给与垄断生产的方式，也可以采取政府规划和供给，而具体生产或经营管理则利用市场力量、社会民间力量或政府与它们合作的方式；同时，这也为作为消费者的公民的自主选择提供了可能性。
4、地方公共事务的主要内容是公共服务
从横向意义上，地方公共事务可分为管制型（如国家法律、国家安全、社会治安、公共秩
序、消费安全等）与服务型（如基础设施、公用设施、社会保障、医疗保健、疾病防治）两大类。对社会公众来说，不同社会群体对这两类公共产品与公共服务需求的种类、数量、质量、层次、强度和方式等各有偏好，因而可以采取不同的治理制度与方式：管制型的公共事务可以更多依赖政府，而服务型的公共事务可以采取利用民间力量的社会化机制和企业力量的市场机制以及可供社会公众自主选择的多元化方式。随着民主观念的发展以及社会公众对政府服务的不断提高，即使政府的管制行为也应当纳入服务体系和服务视角中来。因此，如何提供高效、高品质、多元化的公共服务，越来越成为地方公共事务治理的主要课题。
（二）地方公共事务治理的新思维
对地方公共事务“公共属性”的反思，显示了近代社会以来所确立的“公私”二元分离格局在当今时代的局限性，以及破除政府对地方公共事务垄断的必要性与可能性，这为公共行政改革中引入市场力量和社会力量，构建政府与市场、公民社会组织合作的多元主体的治理网络结构与复合型、多样性的地方公共事务制度安排提供了新的思维。从宏观视角加以分析，这种新思维主要包括如下九个方面：
（1）确立市场自主与公民自由的优先价值，减少政府对社会和经济领域的不当介入或干预。现实中的公共行政改革表现为收缩政府职能的范围，政府从一些“不该管、管不了、也管不好”的社会领域中退出，确保私人事务的自主治理。具体方向包括通过私有化或民营化减少政府主导地方公共事务的职能范围，增加市场配置社会资源的空；放松政府对经济生活的控制和管制，提升市场配置社会资源的自由度；确保公民的各项自由和权利，鼓励公民自主处理私人事务并自主承担相应责任。对于由社会主义计划经济向市场经济过渡的中国来说，实现政府由“全能政府”向“有限政府”的转变，就尤为重要。
（2）推进社区自治，发挥社区自主解决社会基层公共事务的功能。社区在社会基层的自我管理和自我服务方面具有广泛的功能。社区公共事务的民主自治（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）及其协商与和谐精神，既是原始的民主传统风尚，也是现代民主政治的起源和基础；社区公共事务的自我管理，既是公民社会存在的最基本形式，也是整个社会管理的基础，还是公众连接政府的桥梁，更是社会公众凝聚力量对政府进行制约的依托；社区广泛的公共服务（包括社区保健、社区就业、社区教育与培训、社区福利事业、社区互助、管理公共财产、开展文化活动、开展体育活动、进行社区公共建设、保障社区公共安全、社区志愿者行动等），既是最贴近社会公众需求的服务，也能充分调动大家参与的积极性和公共关怀精神。我国的社区自治组织主要是城市中的居民委员会和农村中的村民委员会，它们是自我服务、自我管理、自我教育和自我发展的社会组织。在城市，随着我国单位体制改革的深入，居民由“单位人”向“社区人”的转变，社区配置资源的作用日益突出，居民与所居社区的关系将越来越密切；在农村，随着村民自治组织的健全与农村经济的发展，村民自治组织发挥在公民参与与公共服务方面作用也越来越突出。健全、自主的居民自治组织与村民自治组织既是中国公共管理的重要主体，也是地方公共事务治理的主要力量。因此，要充分确保社区自治的各项权利，发挥社区在基层社会公共事务方面的自管理和自我服务功能。
（3）推进公共服务市场化，利用市场力量和市场机制提升公共服务的供给能力与供给质量。随着市场力量的崛起，地方公共事务的治理将更多引入市场力量和市场机制。对于服务性的地方公共事务，政府主要承担规划、组织和监督的功能；具体公共服务产品的生产与经营，采取政府授权、委托、特许经营、合同制、签约外包、服务购买、政府补助等形式，由其他公共部门、政府与私人部门合作、私人部门以市场化竞争的方式具体提供；公共服务产品的消费也采取凭单制、服务代用券等政府规定的消费者自主选择或用者付费消费等不同方式。这种政府供给、市场化生产、消费者自主选择的公共服务机制，更好地显示和满足了公共需求的多样化，有助于提高公共服务的供给质量与供给能力。
（4）推进公共管理的社会化，发挥民间社会力量在地方公共事务治理的功能。民间社会力量，是一个组成要素非常宽泛的概念，除了社区自治组织外，还包括各种非政府的公共部门（如国有企业、国有事业单位）、各种利益团体、社会中介组织、民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等，有人称之为“第三部门”。民间社会力量是市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”只外的“第三只手”，对私人事务的处理和政府的某些职能，都起着重要的替代或辅助性作用。国有企业和国有事业单位，虽具有相对于政府的独立性，却直接或间接地为政府职能目标服务；各种政党和利益团体，可以直接处理一定阶层和社会集团或群体内部的事务，也是一定群体的社会成员与政府联系的纽带；社会中介组织为市场活动中的企业之间、企业与消费者之间供各种服务，也为政府与市场、政府与社会公众之间的沟通与协调提供桥梁和媒介；民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等民间公益组织，以非营利性、自治性、志愿性、互助互惠性、公意性或利他性、资金来源的多元性等特性，直接服务于社会弱势群体和特定群体，满足其基本需要（如教育、医疗、卫生、就业、法律咨询等方面的社会救助、扶贫帮困和慈善行动），社会救助服务，或直接服务于社会公益事业（从事环境保护、动物保护、大型社会活动，兴办民间教育和福利院、敬老院、孤儿院以及救助性质的基金会等公益事业），为社会提供公共服务。中国民间社会力量的发展方向应当是：积极推进政企分开、政事分开，确保国有企业和国有事业单位的相对自主权与公益性；积极推进现有社会团体、社会组织、社会中介组织的非行政化和自主化，鼓励民间社会组织的自主发展，同时加强政府对它们的引导和依法活动的监管。只有具有健全而发达的民间社会力量，所谓“小政府、大社会”的目标才能实现。
（5）建立多层级、分权化的政府权力与责任体系，增加对社会公共利益需求的回应性。根据公共利益与特定共同体成员的关联性，地方公共事务具有不同层级的行政区属性，其中基层政府处理的公共事务与社会公众的公共利益最密切。建立多层级、分权化的政府权力与责任体系，确保基层政府处理区域内地方公共事务的优先权与自主性，不仅有利于发挥基层政府地方知识与地方信息的优势，而且可以使“政府更接近人民”。世界银行1999的年度报告认为，“全球化与地方化”将是21世纪世界发展的潮流。地方化的好处是有助于提升基层民众的参与，增加其对行政区内公共需求回应的行动能力，建立更有效、更具回应性和对民众负责的地方政府[16]；同时，也有助于同一层级行政区之间的既竞争又合作的关系，从而提升地方公共利益实现的水平。为此，地方公共事务的治理，应建立基层政府自治优先、多层级政府复合治理的公共权力格局与公共利益实现机制。现实中的公共行政改革除了要实现政府向社区、公民、社会组织转移权力外，政府体系内部也要确立合理的分权与责任结构，增强基层政府自主处理基层公共事务的自治权限，同时鼓励不同区域的地方政府竞争与合作。对中国而言，政府内部权责结构的合理化，不仅要处理好中央政府与省级政府的关系，而且还要处理好省级政府与县级政府、县级政府与乡镇政府及其上下级政府职能部门之间的关系，上级政府及其职能部门要向下级政府及其职能部门转移更多的权力与责任，尤其是扩大乡镇和县级政府的处理本行政区公共事务的自主权利。只有在下级政府无力处理，或涉及更大行政区范围的公共事务，才由上一级行政区政府处理。这种政府内部的多中心，充分考虑了公共利益与特定共同体的关联性，既有利于公共利益的最终实现，也有助于提升政府的合法性。
（6）在地方公共事务多元主体的治理结构中，要求正确处理政府与其他社会行为主体之间的关系。要改变政府过去对公民、厂商、社会组织的管理与被管理、控制与被控制关系，形成一种更强调服务、相互依赖、互动合作的新关系。为此，公共行政改革中要弱化政府对公民、公民、厂商、社会组织的控制功能，强化政府的服务意识与服务措施（如开放式服务、一条龙式服务、单一窗口式服务、明确作出各种服务标准与服务质量的承诺、简化办事环节与程序、改变工作作风等），提高政府服务的满意度；政府与公民、厂商、公民组织之间，要构建相互依赖与互动合作的伙伴关系，形成地方公共事务治理中政府、市场、社会优势互补的新局面；政府的主要职责是对地方公共事务进行规划、引导和协调，以及对市场和社会无力解决的公共事务扮演着“最后一着”的补救角色，同时对市场与社会自治理力量进行必要的依法监管。但这种政府职责与角色，并不是建立一个至高无上的政府。相反，政府承担的是设计机构制度，提出远景设想，不仅促进各个领域的自组织，而且还能够使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动及后果等实现协调。[17]
（7）维持公共领域的开放性，确保地方公共事务治理过程中的民主性。在政府垄断公共事务的传统治理结构下，即使根据代议制原则存在着社会民主参与机制，但这种参与也是间接性、从属性和工具性的。公共管理视角下地方公共事务的治理，更强调社会的主导性、直接性民主参与。除了间接民主的代议制及公民的自组织民主机制外，公共行政改革中要不断增进政府活动的公开性与透明性，使社会公众和厂商可以更直接地了解公共事务治理的实践过程；各种公开讨论的公共论坛、听证制度、公众参与制度，使各级政府更加关注民意诉求，公众意见和建议对公共决策有着更大的影响。社会自组织机制的民主性、政府行政的公开性，有助于对公共利益和公共需求进行充分的显示、协商、聚合，从而提升公共利益分配的公平性与公正性。对中国地方政府来说，要以加入世贸组织为契机，进一步推进政务公开，建立政务公开的信息披露制度和公众参与机制。
（8）根据政府自身理性与结构的局限性，健全对地方政府行政行为的监督和制约机制，确保地方行政的高效、廉洁与公正。在这方面，除了不断改进传统代议制以加大委托压力与强度、提高政府公开性以强化社会监督、通过司法审查及政府内部监督以约束和控制腐败与权力滥用外，最主要的是在政府部门之间和政府内部建立竞争机制，以提高行政效率与公共服务质量。
（9）通过引入企业管理机制和运用网络信息技术，不断改革地方政府的官僚制组织体制。在控制方式上，要强化以目标、产出结果的行为导向，建立以服务对象为主体的外部绩效评估体系，来代替传统的注重投入与内部程序的控制体系；在预算方式上，以零基预算和绩效预算替代传统的预算方式；在组织运作方式上，引进企业的战略管理、质量管理、结果管理、标杆管理、目标管理、灵活用工、绩效工资制等机制和管理技术；在组织结构方面，设计政策制定与提供服务相分离的模式，决策相对集中化、执行机构自主化、决策与执行的关系契约化；在组织文化方面，引进和培育政府人员的顾客导向、回应性、不断创新、组织学习、责任共同分担等新型组织文化；在组织分工与流程方面，利用网络信息技术再造政府的部门、层级分工与工作流程，建立整合性、快捷性的“电子政府”等。
abstractSincemoderntimes，underthedualistictheoryonsocietyaffairsofmankind，weholdthehypothesisthatprivateaffairsbelongsinautonomyoffirmsandcitizenswhilepublicaffairsisgovernedbygovernmentmonopolyinviewofitspublicproperty，thelocalpublicaffairshasbeengovernedbygovernmentmonopoly.Butatpresentagearoundtheworld，thepatternofgovernmentmonopolizingpublicaffairsisbesettingwithunprecedentedcrisesingovernance.wemustintrospectthepublicpropertyandthegovernancepatternofpublicaffairsandexplorethenewthoughtabouthandlinglocalpublicaffairs.
Keywordslocalpublicaffairs;governmentmonopoly;governancepattern;newthought
注释:
[1]参见汪玉凯.公共管理基础问题研究[J].中国行政管理（北京），2001.（11）.19-23.
[2](古希腊)亚里斯多德.政治学[m].吴寿彭译.北京:商务印书馆，1965.48.
[3]taylormichael.1987.thepossibilityofCooperation，newYork:CambridgeUniversitypress:1.
[4]参见(英)亚当˙斯密.国民财富的性质和原因研究[m]（下卷）.郭大力，王亚南译.北京:商务印书馆，1974.252-253.
[5](德)韦德.西方发展过程中的思想，制度和政治文化[m].转引自吴惕安，俞可平.当代西方国家理论评析[m].西安:陕西人民出版社，240.
[6]杨晓民，周翼虎.中国单位制度[m].北京:中国经济出版社，1999.2.
[7](美)约塞夫˙e˙斯蒂格里兹.政府经济学[m].曾强等译.北京:春秋出版社，1988.2.
[8](美)侨尔˙阿伯巴奇等.两种人:官僚与政客[m].陶远华等译.北京:求实出版社，1990.2.
[9]转引自(英)约翰˙基恩.公共生活与晚期资本主义[m].马音等译.北京:社会科学出版社，1992.85.
[10]参见(美)戴维˙奥斯本，特德˙盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公营部门[m].周敦仁等译.上海:上海人民出版社，1996；osborneDavid&plastrikpeter.1997.BanishingBureaucracy:theFiveStrategiesforReinventingGovernment，Reading，ma.:addison-wesley.;Barzelay，1992.BreakingthroughBureaucracy.Berkeley，Ca:UniversityofCaliforniapress.
[11]StiumanRichardJ.1995.theRefoundingmovementinpublicadministration:From"Rabid"anti-Statismto"mere"anti-Statisminthe1990s.Jouralofadministrativetheory&praxisVol.17，no.1
[12]关于这方面的论述请参阅：(德)尤尔根˙哈贝马斯.合法性危机[m].刘北成，曹卫东译.上海:上海人民出版社，2000.47-119；(美)卡尔˙博格斯.政治的终结[m].陈家刚译.北京：社会科学出版社，2001.
[13]参见(美)詹姆斯imi布坎南.自由、市场、国家：20世纪80年代的政治经济学[m]，吴良健等译.北京:北京经济学院出版社，1988.118.
[14]王敏，王乐夫.公共事务的责任分担与利益共享——公共事务管理体制改革与开放的思考[J].学术研究.2001.11.73-78.
[15]毛寿龙.iapp理论及其现实意义[DB/oL].见iapp网站.俱乐部资源是指具有共用性却具有通过收费而排他性使用的资源；公共池塘资源是指具有非排他性、可分别使用与可减少性的资源，两者都属于公私混合性质的物品。
公共服务与社会治理篇7
（中共淮安市委党校，江苏淮安223003）
摘 要：政府和社会组织是社会治理的两大核心主体，两者协同治理是当代社会公共管理职能社会化的必然结果。为使两者协同治理增效，就要克服协同瓶颈，优化协同治理结构。
关键词：政府；社会组织；社会管理；协同治理
中图分类号：D625文献标志码：a文章编号：1000-8772（2014）31-0226-03
收稿日期：2014-10-19
作者简介：刘金荣（1959-），男，江苏涟水人，副教授，从事公共管理和公务员制度研究。
政府和社会组织是社会治理的两大核心主体，政府在社会治理中占主导地位，社会组织在社会管理中则是政府必不可少的协同主体。随着公共管理社会化加快发展，社会组织在社会治理中的独特优势日益突显，因此，政府与社会组织的协同治理就成为优化社会管理的基本路径。
一、政府与社会组织协同治理是优化社会管理的必然选择
依据市场、政府和志愿失灵理论分析，市场、政府和社会组织都有其自身难以克服的局限性，市场在配置资源中尽管起决定性作用，但市场不是万能的，市场也存在一定的局限性，一是市场存在不能调节或调节不了的领域，如国防、治安、消防等公共物品的供给问题。二是在市场能够调节的领域里，市场调节存在着自发性、盲目性、滞后性、收人分配不公、外部不经济和急功近利等市场自身所无法克服的困难；政府存在决策失效、寻租和公共产品提供低效等缺陷，在市场和政府相继出现失灵的情况下，人们试图用社会组织来拯救两大“失灵”问题，现实中，社会组织也存在着公益不足，家长作风和对象局限等严重问题，导致志愿失灵。因此，现代公共治理的策略选择是市场、政府和社会组织等多元主体协同共治，而在社会治理中，政府和社会组织地位突出，二者间形成协同治理模式对于实现国家治理体系和治理能力现代化，进而加快推进全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦至关重要。
依据合作主义理论分析，合作主义主张在公众与政府间引入一个协调性的因素，即各种非营利性的社会组织，在公众和国家之间架起桥梁，实现公众与国家的合作，政府与社会组织形成既相互制约又相互合作的协同关系，通过这种协同，双方能够很好地抑制各自的不足，使政府维护的普遍利益和社会组织维护的特殊利益得到符合国家总体发展趋势的平衡。
依据治理理论分析，治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，它从强调公共事务管理主体的多元性出发，强调国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，通过合作实现对公共事务的有效治理。正如俞可平先生所说：政府与社会组织的合作，“由民间组织独立行使或与政府一道行使社会管理职能的过程，便不再是统治，而是治理"。
从上述三种理论角度分析，我们不难理出这样一条思路来，在我国目前全面深化改革和全面建成小康社会的攻坚阶段，经济体制深刻变革，社会格局深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这些都对我国优化社会管理提出了前所未有的巨大挑战。要全面落实党的十八大提出的加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”“五位一体”的社会管理新体系，就要采用政府与社会组织协同治理之策。
政府与社会组织协同治理是当代社会公共管理职能社会化的必然结果。传统公共管理是以政府为中心的“一元治理”，社会则处于边缘地带。政府通过对公共性的独家垄断，建立起对社会的垂直控制体系。与此不同，协同治理则强调政府与社会组织的合作伙伴关系。
政府与社会组织协同治理作用在于：“一是对政府而言，这种联合能够通过社团的集体行动，增强与国家权力的协调一致性的活动，发挥政策的实际效力，对社团组织来讲，二者的协同也是组织成功发展的关键；二是可以促进发展型的制度的研究，可以促使社会管理创新模式的出现；三是通过协同，社团才能成为真正起作用的枢纽组织，当好政府与人民的桥梁。”[1]
实行协同治理必将优于二元对立的治理模式，能够更好地适应现代社会的发展，顺应社会的潮流和民众的需要。
二、政府与社会组织协同治理的主要瓶颈
政府与社会组织协同治理是大势所趋，但他们之间的协同关系的建立并不是理所当然的，既需要有现实的可能性，又需要双方的努力才能促进关系的实现。
1、政府与社会组织地位不对等。政府与社会组织协同治理，要求政府与社会组织在相互独立的基础上，以平等的身份，基于资源优势与功能互补而开展组织间互动合作。具体而言，政府与社会组织合作伙伴关系的建立应具备以下基本条件：价值一致、相互依赖、功能互补、彼此独立与对等。随着改革开放不断深入发展，政府职能加快转变，社会组织不断发展壮大，但依然改变我国“大政府小社会”的格局，政府过于强势，处于强势地位，社会组织过于弱小，处于从属地位，两者间是一种非均衡不对等的关系，协同治理往往形式大于内容，社会组织发挥了对政府社会治理拾遗补阙的作用，不仅没有自由选择权，而且在协同治理中明显缺乏独立性与自主性。
2、政府对社会组织管理不科学。长期以来，我国政府对社会组织管理制度的设计是“预防制”思维为主的。社会组织管理制度可划分为“预防制”和“追惩制”两种类型。预防制的实质是严把“入口”关，对社会组织设置较高的登记门槛，从源头上加强对民间组织的控制，以预防非法组织的生成和开展活动。“追惩制”的实质是“放松管制”，对社会组织不设置登记门槛，但对社会组织开展活动进行严格的监管，对社会组织的违法行为进行追究。在“预防制”思维下，政府对社会组织的发展，心态是消极的，对社会组织承担公共服务的能力持怀疑态度，对应该放权给社会组织的社会事务总是不放心，不愿意，导致社会组织对公共服务的参与度较低，在一定程度上制约了社会组织的治理能力。
3、政府职能不适位。政府职能科学定位是政府管理的逻辑起点，是政府正确行使权力、有效履行职责发挥应有作用的前提和关键，同时也是其他社会主体正确定位，发挥应有作用的重要保证。改革开放以来，我国政府职能多次调整，取得了很大的进步，尤其是党的十八大以来，政府职能有了新定位，政府职能转变在加快，力度在加大，但现实中政府职能“缺位”“错位”“越位”现象依然十分突出，政府在许多领域包揽了公共产品的生产和提供，但因其政府的责任有时缺失、公共资源的有限和政府能力的局限，政府没有提供或不能提供公共服务，出现了公共服务的“真空”；政府在职能分工定位上往往存在边界模糊，交叉混淆的情况，政府之间、部门之间等职责不清，互相推诿扯皮，不仅影响政府的绩效，还对政府的公信力产生负面影响；政府在职能履行中干了管了大量的不该干不该管的事务，政企不分、政资不分、政事不分、政社不分，市场能干的社会能管的没有从政府职能中转移出来，造成了公共服务社会化市场化水平还比较低，严重阻滞着社会组织协同治理。
三、政府与社会组织协同治理的主要措施
政府与社会组织协同治理是一项系统工程，必须在全面深化改革的前提下，加强基层设计，全面推进。着力重点在以下三方面：
1、优化治理结构，建立政府与社会组织的平等合作伙伴关系。政府与社会组织都是社会公共事务的治理主体，是治理公共事务的共同责任承担者。在政府与社会组织的协同治理中，二者不应是行政系统中的上令下行式“命令服从”关系，而是对等、契约式的合作伙伴关系，政府应是协同治理的推动者、引导者和服务者，通过制度化安排，明确各自的职责、义务和权利，形成合理的治理结构，协同治理才有可能，才能顺利推进。
（1）增强社会组织的自主性。社会组织要以自己清晰的自主性承诺和独立的行动力来适应政府和公众对其角色的新期待，由此获得政府和公众的信任与支持，不断提升仅公共服务的能力和水平来增强自主性；同时，社会组织应加强自身组织建设。要制定和完善组织章程，明确组织愿景和目标；树立服务理念，明确服务范围；加强业务能力建设，完善运行流程，以自身的良好品牌形象赢得自主性。
（2）协调好政府与社会组织的利益关系。协调好政府与社会组织间的利益关系是实现两者协同增效的核心。政府利益是指政府所代表的国家利益和社会公共利益；而社会组织利益则指社会组织及其所代表的特殊群体的共同利益，两种利益尽管存在一定的分野，但都体现着公共性，因此，地方政府与社会组织的协同首先是一种利益的共享。但二者之间存在着差异也必须加以注意，政府要维护和实现整体的公共利益最大化，而社会组织则希望维护和实现组织以及它所代表的那部分特殊群体利益最大化，两者存在整体与局部之分，社会组织与政府协同，其中一个重要动机就是获得相应的政府资源支持，即利益的获得，这也是社会组织存在与发展的重要条件之一，为此，政府一方面主要通过制度安排如政策优惠、财政支持、政府购买等充分尊重并保障社会组织的合法利益诉求，提高社会组织的协同积极性；另一方面，政府要坚持维护和实现社会整体公共利益的价值取向，加强对社会组织的监管，为社会组织毕竟代表的是局部的利益，在某些时候存在有较强的自利性，甚至为了局部的利益而损害公共利益，政府要加强利益协调，保证公共利益的实现。
（3）科学界定政府与社会组织的责任关系。科学界定政府与社会组织的责任关系是实现两者协同增效的关键。政府与社会组织都承担着社会公共事务处理，公共产品和服务提供，意味着都要承担相应的公共责任。而两者的责任担当是不同的，政府承担的公共责任包括法律责任、政治责任、行政责任和道德责任等，社会组织的公共责任主要体现在公益性目标的实现和依法运行上，相较而言，政府的责任要比社会组织承担的责任范围更广、内容更多、层次更高，带有整体与全局的特征。尤其需要注意的是在政府与社会组织的协同治理过程中，
政府公共服务职能向社会组织的转移并不意味着政府责任的转移或减少，相反，政府不但仍然承担着公共服务提供者的全部责任，而且还要承担对社会组织的规范引导责任。
2、强化扶持力度，提升社会组织发展质量。
（1）要加强社会组织孵化基地建设。目前我国社会组织仍处于发展的初级阶段，整体还很弱小，迫切需要专业团队的指导辅导和多方面的支持。在我国，社会组织发展由于受到众多条件的制约，普遍存在专业能力缺乏的问题，“社会组织无论是资源动员，还是与政府协同提供公共服务，致力于政策倡导，都需要具备丰富的专业经验和专业能力。相对来说，我国社会组织普遍缺乏专业人才，在协调互动能力、组织管理能力、危机应对能力、发展创新能力、资源动员能力，尤其是公共产品与服务的提供能力等方面，与协同所需要达到的能力层次间存在较大差距。”[2]
（2）要建立健全社会组织保障体系。要加快制定和完善社会组织财税扶持减免配套政策和政府资助制度，加强社会组织从业人员保障体系建设，着力解决社会组织的人才引进和培训、职称评定及职业资格认证等问题。
（3）要建立稳定的公共财政专项投入制机。为各种社会组织积极参与公益事业和社会服务提供资金支持，为政府各部门购买公共服务建立畅通的资金拨付渠道。
3、加快政府职能转变，有效整合各方力量。政府主要在创造良好发展环境、提供优质公共服务、维持社会公平正义、市场监管、提供基本社会保障等方面履行好职责，将更多的公共服务职能以多种形式转移给社会组织，据有关资料显示，在香港，社会组织承担了85%～90%社会福利和社会事业的服务供给。
（1）切实简政放权，完善行政审批事项。
要严格落实“两个一律”。对于“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”“今后，凡是市场机制可以有效调节的事项以及（下转245页）（上接227页）社会组织可以替代的事项，凡是公民法人在法律范围内能够自主决定的事项，都不应设立行政许可和行政审批。”[3]要强化监管。政府治理要从注重事前审批向注重事中事后监管转变；要规范新设行政许可事项。做到“三个严格”：严格设定标准、严格设定程序、严格对设定和实施行政许可的监督。
（2）优化政府机构设置，积极推进大部制改革。把职能相近、交叉重复、分工过细、管理分散、相互扯皮、长期难以协调解决的政府机构，通过职能整合、综合设置，形成科学合理、结构优化、运行顺畅、廉洁高效的治理体系；理顺政府部门权责关系，按照宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的职责定位，科学确定政府部门权责范围和职能重点，坚持一件事由一个部门负责，确需多个部门协同管理的事项，要明确主次责任，并建立健全部门间的协调配合机制；理顺上级政府部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系，以保证政令畅通，各司其职。
（3）完善政府绩效管理，提升政府治理水平。党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力、执行力，推进政府绩效管理”。要建立完善政府绩效管理制度体系，加强法治是政府绩效管理的基础；要建立科学合理的政府绩效管理指标体系，科学合理的绩效指标体系是开展政府绩效管理和考评的基础和核心；要完善政府绩效评估机制。要加强政府绩效管理组织领导，明确绩效考评的职责体系，理顺各部门的职能关系，形成推进绩效考评工作的合力。要完善政府绩效评估方式，形成政府考核与社会评价有机结合，多层次多元化开放式的政府绩效评估体系。
（4）着力推进政府购买公共服务
政府包揽垄断公共服务，事实证明必然导致公共服务质次价高。要坚决蒾十八届三中全会决定要求：“推广政府购买服务”，“加大政府购买公共服务力度”，“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”政府购买公共服务要重点突出，循序渐进，要制定购买公共服务目录及规范体系，要坚持公开、平等、竞争、择优的原则，重点是引入竞争，保证政府购买公共服务取得良好效果。
参考文献：
[1]时立荣，刘昔.论社会组织与政府协同关系的建立和发展[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），第40卷第5期：37-38.
[2]张宇，刘伟忠.地方政府与社会组织的协同治理：功能阻滞及创新路径[J].南京社会科学，2013，（5）：74.
公共服务与社会治理篇8
关键词：基层；社会治理；创新；安徽
中图分类号：C913文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）13-0124-02
党的十八届三中全会将全面深化改革的目标确定为：完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系与治理能力现代化。“治理”包括法治、德治、自治、共治等内涵综合施策的科学管理，更加注重社会多元主体的共同管理，“治理”的核心是处理好政府、市场和社会三者之间的关系，社会事务需要政府、市场和社会各自分担、共同分担。
一、安徽基层社会管理与服务体系建设的改革探索
进入“十二五”以来，安徽科学确立创新社会管理目标，努力构建符合时代特征、安徽特色的社会管理体系，推动美好安徽建设迈出坚实步伐。
（一）突出重点扎实推进社会管理“工程项目”建设
安徽紧紧围绕社会治理创新“工程建设”，统一规划，整体推进，突出重点，不断提高社会管理科学化水平，初步形成具有安徽特点的社会管理新格局，为加快安徽经济社会发展和美好安徽建设提供了保障。
（二）调整改革行政区划，夯实社会治理基础
安徽为适应新的历史时期经济社会发展和基层社会治理的需要，加快深化行政区划调整改革，理顺管理体制，使得基层服务功能进一步优化，既增强了区域经济发展的凝聚力和辐射力，又对全省基层社会管理和服务体系建设产生积极的影响。
（三）积极探索基层社区管理体制――“安徽模式”
为适应社会管理工作向基层延伸的需要，安徽不断探索推进社区组织管理体制改革，社区自治功能不断增强。探索出基层社区管理体制改革“铜陵模式”，其核心是将原来的“区――街道――社区”三级管理调整为“区――社区”模式。创新社区服务与管理组织新架构；贴近需求，服务重心下移；强化居民自治，推进基层民主管理。合肥市蜀山区西园街道根据省会城市情况，积极探索“2+2+2+X”基层管理与服务模式，即：社区党委、居委会（2个组织）+社区工作站、社会工作服务站（2个平台）+社工、社会组织（2个主体）+多种居民服务需求项目（X项目载体）的运行模式。有效建立起社区服务的组织平台、服务社区的人才队伍和服务社区居民服务项目，走出了一条基层公共服务新路子。
（四）创新社会组织管理，促进社会组织健康发展
近年来，安徽积极谋划、主动作为，既积极引导社会组织发展，又依法规范管理，初步建立了层次有别、分类指导、富于创新的社会组织政策体系；形成了布局合理、结构优化、功能完备、充满活力的社会组织发展体系；基本健全了登记审批、年度检查、等级评估、执法监察四位一体的社会组织监管体系。
（五）农村基层社会管理与服务体系建设步伐加快
安徽围绕“美好乡村建设”为重点的农村发展与服务体系建设“五大工程”。即：实施村庄建设工程、环境整治工程、兴业富民工程、土地整治工程、管理创新工程。建立以基层党组织领导核心、村民自治相结合，以乡镇政务服务大厅为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程网络服务体系。
二、安徽基层社会治理亟待突破的问题及原因分析
安徽省基层社会管理改革与服务体系建设取得较大成功，积累了许多成功经验，但仍存在一些亟待解决问题。
（一）行政区划制约基层社会管理与服务水平的提高
不合理的行政区划制约城乡基层管理创新与服务体系建设。典型表现为区划结构不合理，“市县同城”，市辖区规模过大，行政区域与管理幅度错位等问题给社会管理和服务体系建设带来了新挑战。既有国家总体环境与历史的原因，又有利益格局、城乡统筹发展不足、改革滞后的因素，加上经济发展长期以农业为主的发展定位，决定了现行行政区划严重影响基层社会管理创新。
（二）安徽省基层社区建设与服务能力差距较大
安徽虽然涌现了铜陵改革街道体制扩大社区职能实践，合肥市西园街道发挥社区社会组织作用搭建基层公共服务平台的新模式，但全省多数没有改革的地方体制弊端依然存在。“铜陵模式”仍然面临问题。社区承担的责任与职能不符，一方面政府部门仍然有很多工作需要在基层落实，另一方面基层社区仍然习惯等着上级布置安排工作，改革后社区居委会越来越承担着过重行政负担。政府公共服务项目不断向社区延伸，使得社区承担了大量政府公共服务和城市管理职能，行政化倾向越来越严重。社区社会组织发展不足，政府服务难以转移。专业社工人员短缺、责权利不对等。社区居委会、业主委员会和物业管理企业关系不顺，财政来源单一等。合肥西园街道“2+2+2+X”模式改革缺乏政策依据，与省委、省政府办公厅文件精神明显相违等。“美好乡村建设”积极推进，但与城市基层管理与服务水平比较差距仍然较大，统筹城乡基层社会管理体系建设不足。
（三）安徽省社会组织发展不充分，职能发挥不够
社会组织发展空间不足。全能政府管理体制，重社会管控、轻社会自治的惯性思维，限制了社会组织生存与发展的空间。社会组织培育政策不健全。社会组织的社会管理与服务能力比较薄弱，政府对社会组织的财政支持十分有限，没有建立以契约式公共服务为特点的公共服务购买机制。社会组织行政化倾向严重，制约了社会组织健康发展和发挥作用。社会组织自律、自治能力的欠缺阻碍其成长并承担社会责任。社会组织党建体制不顺，造成社会组织党建工作与业务登记管理工作“两张皮”。社会组织管理服务力量薄弱，造成各级社会组织登记管理机关处于疲于应付。
（四）安徽当前城乡社区自治存在共性问题
一是管理主体越位。居（村）委会“行政――自治二重性”使其更多的是“政府的脚”，而不是“老百姓的头”。二是管理客体缺位。更多介入政府事务，而非本辖区内的公共事务和公益事业；社区工作是任务导向而非需求导向；社区内部的公共事务很难被列入议事日程。三是管理途径错位。更多服从上级的指示命令，而非政府指导下的群众自治；自上而下而非自下而上。缺乏居民参与的机制，该管不管或没有能力管，居民对公共事务缺乏管理意识和管理能力，社区缺乏凝聚力等。
（五）基层服务体系建设任重道远
全省各地的基本公共服务体系建设差距很大，目前，全省十六个市仅合肥市出台了《合肥市“十二五”期间基本公共服务体系规划》，省级规划也尚未能出台。仅此可以看出，加强基层服务体系建设，促进城乡基本公共服务均等化任重道远。
三、创新安徽基层社会治理与服务体系建设的对策思考
（一）借鉴国内外基层社会管理与服务体系建设成功经验
国内外成功经验，对安徽省的启示。如：美国的城市基层社区管理模式。特点：基层政府的职能明晰、责任落实到位，基层政府直接面对居民群众，承担着基层社会管理的全部事务。政府提供公共服务，居民参与决策，居民须承担社会管理义务。北京模式：将社会管理融入网格管理，居民安全感明显增强，幸福感增加，居民参与意识上升。成都市在深化城乡社区治理机制方面、陕西省在基层社会管理基础建设中抓好“顶层设计”方面都积累了非常成功的经验。借鉴成功经验，尤其需要改革完善：一是社区改革、社会组织建设方面重点提高自治功能。二是尊重居民主体地位、调动其参与的积极性。三是努力培育居民责任意识、履行社会管理义务。
（二）进一步深化行政改革，科学合理调整行政区划
进一步积极稳妥地做好安徽基层行政区划改革调整工作，逐步形成设置科学、布局合理、服务高效的基层行政区划体制。推动城乡经济社会一体化，促进产城一体化建设，促进城乡统筹协调发展，最终实现经济发展与社会管理服务一体化。
（三）深化基层社会管理改革，发挥基层服务主体作用
积极探索基层社会管理体制改革，大力加强城乡社区建设，把社区建设成为党依法执政、政府依法行政、居民依法自治的城乡基本单元。注重基层，立足基层，加强群众组织和社会组织自我管理、自我服务的能力建设。
（四）加快推进安徽各类社会组织健康发展
围绕政府机构改革与职能转变，改革对社会组织管理，为社会组织发展松绑，切实下放社会组织的管理权限，加快实行政社分开；完善培育政策、促进社会组织服务能力提升，建立购买政府购买社会组织服务机制，加大财税支持社会组织发展力度，提升社会组织自身建设水平，完善社会组织内部治理；加快社会组织自身人才队伍；改进党建工作，理顺社会组织党建管理体制，指导社会组织党建工作；完善法律监督、政府监督、社会监督和自我监督相结合的监管体系；推进社会组织等级评估。
（五）不断完善丰富安徽特色的社区治理新模式
以铜陵市社区改革、合肥市西园街道分别探索实践取得的成效，进一步总结、完善、丰富、提炼社区管理体制、办法与规律，通过已取得的改革经验，从基层基础抓起，从解决服务居民的手段和路径入手，找准切入点，积极行动，以构建基层公共服务体系为总目标，立足社区，大力发展社区社会组织，引导其参与社区服务；构建起社区“两委两站”运行模式――“2+2”，组建由专业社工牵头的社区社会工作服务站，以社区党委为核心、居委会民主自治、社区工作服务中心、社工服务站管理服务架构。实现社区职能承接，政府职能退出，社区自治能力壮大，街道人员分流的格局。
（六）创新基层社会资源管理，夯实社会管理基础
基层社区管理与服务体系建设离不开共建共享机制建设。统筹社区管理建设与发展规划，创新社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持，完善社区财务资产管理新模式，保障社区工作有效运转。进一步建立完善社区房屋物业等固定资产归口使用与统一监督管理制度等。
公共服务与社会治理篇9
针对国家治理中的迫切需要，国家“十二五”规划纲要提出建立健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，党的十更是将社会管理与民生并列为社会建设的重要内容，《行动纲要》的出台就是从社会管理和公共服务标准化的角度贯彻落实十精神，着力推进国家治理体系现代化。
2016年9月12日，在致第39届国际标准化组织大会的贺信中指出，标准是人类文明进步的成果。
伴随着经济全球化深入发展，标准化在便利经贸往来、支撑产业发展、促进科技进步、规范社会治理中的作用日益凸显。
所以，应该充分认识到社会管理和公共服务标准化对于国家治理的重要价值。公共服务标准化的价值从一定意义上可以概括如下：
第一，公共服务标准化有助于国家治理现代化。北京大学政府管理学院院长兼北京大学中国政治学研究中心主任俞可平教授指出了标准化对于国家治理现代化意义重大：标准化为现代国家治理确立规范，从而关系到国家治理的制度化；标准化为现代国家治理确立标的，从而关系到国家治理现代化的目标；标准化为国家治理的合理化提供依据，从而关系到国家治理的效益；标准化为评估国家治理现代化提供量化指标，从而关系到国家治理的改善；标准化为国家治理提供统一的评估基准，从而使得不同国家和不同地区之间可以就治理状况和治理水平进行相互比较和学习借鉴。所以，标准化对于国家治理的目标确定、制度化、合理化、指标体系构建以及评估基准统一等都具有重要意义。
社会管理与公共服务领域是国家治理体系的重要组成部分，所以，推进社会管理与公共服务的标准化，也将有助于国家治理体系的现代化。
第二，公共服务标准化有助于政府管理规范化。政府的管理行为之间面向企业和民众，会直接影响民众对政府的形象感知。不规范不合理低效率的政府行为，都会让老百姓给予政府负面的评价。通过标准化来推进政府管理规范化将有助于解决这一问题。
一是标准化可以改进政务服务工作。例如，南通市政务服务标准化试点工作，抓好“四个坚持”，即“坚持标准全覆盖，坚持管理全规范，坚持服务全方位，坚持满意全过程”，实现了对政府服务工作的全方位全覆盖式的标准化管理，赢得了很高的民众满意度。
二是标准化可以改进执法工作。当前很多执法部门都面临着严峻的执法环境，有些部门的执法行为甚至引起了极大的舆论反弹。标准化有助于规范执法行为，改善和提升执法部门的形象。例如，北京警方推广的“一站式”办案的“执法办案管理中心”，可以确保办案场所统一管理、案件集中办理等职能，实现案件集中审理、全程闭环、全程监督，从而达到办案过程精细化、标准化的目标。这就是用标准化的理念提升执法行为的新探索。
三是标准化还可以提升日常管理工作。标准化不仅可以优化窗口部门的服务行为，改进执法部门的执法行为，还可以优化一般工作部门的日常管理行为。当前各级政府各部门推进的电子政务（或者oa办公系统），实际上已经在一定程度上体现了标准化的理念，明晰办事职能，优化办事流程，明确办事人员和办事进度，这些都是在一定程度上实现了标准化的管理。优化和规范政府部门的日常管理行为，有助于为提供更好的公共服务提供保障。
第三，公共服务标准化有助于公共服务均等化。什么人应该以怎样的方式享受哪些服务，这是公共服务的基本问题。公共服务面临的最大挑战是如何公平公正地提供公共服务。
2012年7月，国务院的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出要在公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等领域的建立和完善国家标准体系。
而《行动纲要》提出要在公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口和计划生育、公共文化体育、公共交通、司法行政与服务、公共安全、公共基础设施管理与服务、生态保护和环境治理、社会组织管理、社会公益科技服务等14个方面推进标准化体系建设。这两个中央政策文件，为那些人应该享有哪些公共服务提供了顶层设计和初步的指引。根据这个文件精神进一步细化落实，将可以逐步构建起来我国的公共服务标准化体系。
比如，2016年08月，南京市政府常务会议审议通过《南京市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度实施意见》和《南京市关于推进现代公共文化服务体系建设的实施意见》，就是要分别为困难残疾人补助制定标准和公共文化服务体系建设制定规范标准。
尽管这些政策标准还需要进一步细化，但是已经能够进一步推动公共服务标准化的落地。通过标准化体系建设，将能够统筹资源分配，规范管理过程，促进公共服务的均等化享有。
公共服务均等化意味着全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等。均等化的公共服务更能够让人民群众感受到公平正义，更能够有真实的获得感。
第四，公共服务标准化有助于推进公共服务优质化。人民希望享受公共服务，人民更希望享受优质的服务。效率低下、态度蛮横或质量低劣的公共服务只会让人民徒增烦恼，陡生不满。
不以规矩无以成方圆。没有标准，也难以有优质的产品与服务。制定公共服务的标准，就是让老百姓享受的公共服务是规范的，不是随意的，是可预期的，不是暗箱操作的，是便捷快速的，不是低效麻烦的，是优质的，不是质量低劣的。
服务型政府建设不是简单地满足人民群众的需求，而是要满足人民群众日益提高的需求，所以要根据持续改进的精神，不断为人民群众提供规范、优质、便捷和阳光的服务。
公共服务标准化就是通过在政府提供的公共产品和服务中建立标准化的秩序，从而不断不断满足人民群众日益增长的公共需求。所以，公共服务标准化会推动公共服务的优质化，让人民群众享受到越来越好的服务。
总之，无论是对于国家，还是对于政府，抑或是对于广大人民群众来说，公共服务标准化的推进，都是一件大有裨益的事业。公共服务标准化有助于人民群众享有均等化的公共服务，有助于规范政府的管理行为，提升政府竞争力，也有助于国家治理的现代化，推进治理水平的进一步提升。
公共服务与社会治理篇10
在国家治理体系中，社会动员和社会参与体现了公权力部门、市场部门和第三部门应对社会公共事务的态度和应对社会公共事务的行动力，从而体现出国家的治理能力和治理水平。在汶川地震后历次地震的抗震救灾和灾后重建的过程中，我国的社会动员和社会参与机制逐渐形成，对社会公共事务的认识也逐步明确。通过社会动员，实现政府主导与社会参与相结合，成为应对社会公共事务的新途径。
〔关键词〕
国家治理；社会公共事务；社会动员；社会参与；抗震救灾；灾后重建
〔中图分类号〕D669〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2015）05-0084-04
完善中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，是新一轮改革的总目标，也是在与过去完全不同的社会环境中进行的全面深化改革。当今社会最重要的变化是：随着社会主义市场经济的建立和单位制的解体，人民群众中逐渐形成多元化的利益群体，与国家大事、集体事务不同的“社会公共事务”开始出现，使得过去行之有效的社会管理体制遇到巨大挑战。在国家治理中怎样应对这些“社会公共事务”，是当前各级党委政府必须面对的新问题。
一
就一般而言，公共事务是指体现社会成员的共同利益、满足绝大多数成员需求、使全社会共同受益的事务。公共事务最重要的特征是公共性，公共性表现在两个方面：一是利益，即此事件既事关社会大众的集体利益，也与该事件所有涉及者的个人利益攸关，不可能牺牲个人利益服从集体利益，使其区别于“个人利益无条件服从”的集体事务。公共性就是尊重和维护基于个人权利的共同利益，没有权利状态存在，就没有“公共的”权利；只强调集体利益而无视、甚至侵犯个人利益的事件不是公共事务，只是“突发事件”。〔1〕二是主体，即参与事务的主体是包括社会管理者在内的国家主体，即社会公众，而非仅仅只是国家机器或社会管理者。公共事务的第二个特征是参与性，正因为公共事务关乎公众，凡是公共事件的利益相关者或关注者，均可以主动介入的态度和自主行为成为事件中的一员；公共性也是可问责的，任何公民及社会成员都必须承担自己的义务和责任，也可以行使自己的知情权、参与权、决策权和监督权，就公共事务发表见解，对使用公共资源的公共政策进行问责，这是公共事务区别于行政事务之处。没有公众参与和问责的事件也不属于公共事务。公共事务的第三个特征是普惠性，即以公共产品和公共服务形式体现的公共事务具有消费的非排他性，可以使社会成员普遍受益，并推动社会的发展或进步。基于社会成员共同利益最大化的公共事务是“去政治化”的，仅有个别群体或集团获利的事件也不属于公共事务。公共性、参与性和普惠性是我们识别某一社会事件是否属于“社会公共事务”的重要指标。
社会公共事务不同于集体事务、国家事务，故其应对方式也不同于传统的管理或统治，而是通过社会动员实现社会参与。“社会动员”和“社会参与”是我国社会转型时期出现的新现象。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》提出：国家建立有效的社会动员机制。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：人民是改革的主体，要坚持党的群众路线，建立社会参与机制。目前，“社会动员”和“社会参与”机制的认识和形成都还在建立过程中。
二
我国社会公共事务中的社会动员和社会参与机制的形成，与近年来的灾害救援密切相关。汶川地震灾后重建中提出的“政府主导与社会参与相结合”不仅是灾后重建的指导原则，也正在成为我国政府应对各类社会公共事务的指导原则，“通过社会动员实现社会参与”是汶川抗震救灾给我们留下的宝贵的治国之道。正是由于灾害救援中的民间参与，才在2008年“512汶川地震”，以及此后的历次地震救援与重建过程中逐渐形成了社会参与现象，而国家的社会动员机制也在这一过程中逐步完善。2008年汶川地震后，凡有关自然灾害救援和受灾地区灾后重建的事件，越来越受到社会的关注，以致在慈善公益领域形成了“灾害救援”的新领域；而国家实施的灾害救援和灾后重建也已成为社会公共服务的重要内容，灾害救援和灾后重建已经成为社会公共事务。
2008年的512汶川地震救援让我们认识到“社会参与”和“社会动员”的重要性。我国建国后不乏大规模的群众动员，但基本是属于政治性和行政性的“运动”，所应对的也是国家大事；而以应对“社会公共事务”为目的的社会动员，则是汶川抗震救灾首开先河。汶川地震发生在我国的人口密集区，地震影响涉及除黑龙江、吉林和新疆外的绝大部分国土，灾情惨烈、损失巨大，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，加上电视现场直播、媒体现场报道等现代传播的影响，使这一事件迅速成为家喻户晓、人人关注的全国性公共事件。汶川抗震救灾中真正体现了对人的尊重、对权利的尊重。在紧急救援阶段，任何人都不会因贫富、地域、民族、宗教、户籍等差异而被忽视。汶川的抗震救灾也为包括国际组织和境外组织的社会力量参与公共事务提供了机会，特别是为我国公民参与社会公共事务提供了机会和空间，公众参与社会公共事务第一次得到“国家鼓励”。汶川的抗震救灾和灾后重建推动了灾区的经济社会发展，灾区群众说：地震让我们倒退30年，重建让我们前进50年。灾后重建的大量投入为川、陕、甘极重灾区的经济发展提供了百年难遇的机会，而抗震救灾和灾后重建中的社会参与则有力推动了受助地区的社会发展，民间组织的介入推进了受灾地区的社会组织发展，汶川地震抗震救灾的整个过程中出台的法律法规不仅惠及当时的灾区灾民，也使全中国的应急管理向前迈出了一大步。汶川地震救援成为我国第一次真正意义上的社会动员和社会参与，究其原因有三：一是地震前中国的社会组织已经开始有了足够的发展，这才使得社会动员有了目标和对象；二是地震时的社会管理体制已经开始改革，这使得公权力部门开始有了民间视角，开始认可社会力量；三是地震造成的巨灾震撼冲击了原本严密的社会管理机制，给社会参与提供了活动空间。汶川地震救援和灾后重建，作为重大社会公共事件，吸引了社会各界的广泛参与，这是结束后社会动员程度最广，社会参与规模最大的社会公共事务。汶川地震救援和灾后重建中的实践使我们对社会公共事务以及社会动员和社会参与有了更加具体的认识。
发生在2013年4月20日的芦山7级地震，也是当年的重大灾难。在这次抗震救灾中最突出的标志性事件是中共四川省委和四川省政府在“党委领导、政府负责”的救灾体制中第一次嵌入了“社会协同、公众参与”的社会动员机制。4月24日四川省委决定在抗震救灾指挥部里设立“社会管理服务组”，并整合省市总工会、共青团、妇联、科协、残联等群团力量于4月27日组成了实体的“省市抗震救灾志愿者与社会组织服务中心”（此后简称：雅安中心）。社会管理服务组及雅安中心的成立是我国政府应急管理中的创举，也是社会动员机制形成的标志性事件。在汶川地震时，政府与民间的交流平台有友成基金会在绵竹市遵道镇设立的“社会资源协调办公室”，以及在此基础上建立的“绵竹市抗震救灾社会资源协调中心”（2008-1012年），二者都是政府设立、公益基金会资助、与社会力量对接的平台性机构。协调中心虽然由市政府副秘书长兼任主任，配备了专门的办公场地和设备，聘用了专职人员，但并没有纳入政府体制内。而芦山地震中建立的协调机构――社会管理服务组和雅安中心则是纳入体制的专设机构，其特点有四：一是管理组由民政、群团部门组成，由分管群团的省委常委任组长，全程接受抗震救灾指挥部的工作指挥，统属抗震救灾的整体管理。二是管理组下设实体的服务中心，紧急阶段由省内群团提供经费、调派人员，灾区各级政府提供工作场地，有明确的工作任务和目标。三是明确中心的服务对象就是社会组织和志愿者，全体工作人员在上岗前都进行了培训，强化对社会组织的认识和了解，确立服务理念、平等态度和规范化的工作流程。四是在恢复重建阶段中心及时转变为常态化的“雅安市群团组织社会服务中心”，承担起继续推动灾区“社会协同、公众参与”的职责。芦山抗震救灾中的社会动员不仅产生了巨大的社会效益，四川省在芦山抗震救灾中创立的“中央统筹指挥、地方政府主体负责、灾区群众广泛参与”的社会动员新机制，也为我国公共事务中实施社会动员和社会参与提供了宝贵的制度创新案例。
2014年的云南鲁甸地震在社会动员和社会参与方面的亮点和创新是在社会工作领域。汶川地震抗震救灾时，境内外的社工机构就已经成为灾区过渡安置和灾后恢复重建过程中的重要力量，在化解灾区群众的心理问题、再造灾区社会支持网络、提升灾区恢复重建能力、引领灾区志愿服务有序开展等方面发挥了重要作用。汶川地震后，由政府提供的社工服务主要是对口援建的地方政府购买的社工机构服务，如上海对口援建的都江堰，湖南对口援建的理县和广东对口援建的汶川，多数社工服务主要是由公益机构提供，这些社工们不仅在灾区提供了大量个案、小组和社区服务，还培育出了一批社工机构，带领出了一大批社工人才。汶川地震后大批志愿者团队开始向职业化转型，“社会工作”因其价值观和服务方法成为他们的主要选择，许多社会工作服务中心就是在志愿者团队的基础上建立起来的。以后的历次灾后重建中，这些全国各地的社工服务中心都是社会参与的重要力量。鲁甸地震发生后，社工界与民政部社工司创立了“社会工作对口援建”的新模式，民政部社会工作司联合云南省民政厅共同成立“鲁甸地震灾区社会工作服务支援团”，服务团由五支服务队和督导组组成，北京市民政局、上海市民政局、广东省民政厅、四川省民政厅和中国社会工作协会依托各地社工机构组建了灾区社会工作服务队，对口到云南鲁甸县和巧家县的乡镇安置区开展服务。每支服务队派出10名左右的社工，与云南当地社工一起，在受灾群众较为集中的临时安置点和板房学校，重点为丧亲家庭、老年人、青少年儿童、残疾人、因灾致贫人群提供心理抚慰、生命教育、关系修复、互助网络建设、社区建设与发展等方面的服务；由来自境内外社工界专家组成的社会工作督导培训组对灾区社会工作服务进行专业督导；对灾区有关干部、社会工作者和志愿者进行相关培训。2014年底各地社会工作服务队已陆续撤离鲁甸地震灾区，服务移交给当地社会工作者和社会工作服务机构；社会工作督导培训组则对灾区社会工作服务提供持续指导。这也是在应急服务中第一次为社工介入做出的制度安排，这一举措既满足了灾区救援时的需求，开拓了公共服务的内容，为应急管理中增加人文关怀的内容做出了有益的尝试，也为灾害救援时的社会动员和社会参与增添了新的内容。“社工对口援助”模式充分体现了政府主导与社会参与相结合的优势与成效。
三
在全面深化体制改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，“政府主导与社会参与相结合”体现了“社会公共事务中的社会动员和社会参与”，具有极强的现实意义。
社会动员是政府在重大社会公共事务中，允许并组织法人、各类社会组织和公民参与社会公共事务的国家行为，“提出要求、明确赋权和制度安排”是识别社会动员的三要素，社会动员实施的前提是社会力量的存在，当社会力量发展不足时，社会动员将是无效的。社会参与是社会成员在公共事务中主动介入的意愿态度和自主的有序行为。“多元主体、平等协商、遵法守则”是识别社会参与的三要素，社会参与是社会动员的目的，也是公众对社会公共事务采取的组织行动，缺乏参与意识和参与能力的社会组织和公众也很难形成有序的社会参与。社会动员和社会参与的现实基础是社会公共事务，动员是目的，参与是结果，动员和参与相辅相成。不具有公共性、参与性和普惠性的公共事件不会引起公众的参与热情，没有“提出要求、明确赋权和制度安排”的社会动员是无效无益的行政行为，而不具有“多元主体、平等协商、遵法守则”的社会参与则容易流于“聚众”或“”。在我国的现行社会制度中，社会公共事务中的社会动员和社会参与可以通过“政府主导与社会参与相结合”的路径得以实现。
国家治理体系中的社会动员机制与群众动员机制、行政动员机制和国家动员机制最大的不同，就在于重视和强调“社会协同、公众参与”。怎样建立符合国家治理要求的社会动员机制，是亟需解决的现实问题。为此，首先，应从灾害救援开始建立完善社会动员机制。灾害救援时公众的互助必须要有政府的赋权，在灾害救援中采取社会动员模式，既是当前社会发展的需要，也为国家在其他公共事务中采取社会动员积累了经验、提供了模本。其次，明确社会动员必须是政府行为。在我国的现有体制中，只有掌握公权力和公共资源的政府才能够发动和实施社会动员。因此，社会动员只能是政府行为，企业等经济组织、慈善公益组织以及志愿团队等社会组织无权、也无力承担社会动员的责任。地方政府的治理意识是能否主动采取社会动员的先决条件，而其治理能力则决定了社会动员的深度和广度。再次，社会动员的运行机制需要规范并纳入制度框架。为了落实“国家建立有效的社会动员机制”的法律规定，迫切需要国家应急办对“社会动员”的机制和规范运作予以明确，并制定“国家社会动员指导原则”，把社会动员纳入制度框架。最后，加强社会建设和法治建设，营造社会动员和社会参与的基础与环境。建立“有效的社会动员机制”和“社会参与机制”还有待于当前的社会管理体制的深化改革，有待于法律法规的健全，有待于社会组织的发展壮大，有待于公民教育的普及。
在国家治理体系中，社会动员和社会参与体现了公权力部门、市场部门和第三部门应对社会公共事务的态度和应对社会公共事务的行动力，从而体现出国家的治理能力和治理水平。社会动员和社会参与是国家治理能力的重要内容，也是问责政府履行职责的重要指标。在重大社会公共事务中，有效的社会动员和有序的社会参与，是考核地方政府治理水平最简单易行的标准，它既表明了政府的公信力和执行力，也可反映出当地的社会发展水平、经济发展水平和社会和谐程度。在以往的灾害救援中，社会动员和社会参与作为公权力部门、市场部门和第三部门共同采取的行动，有助于通过灾害救援推进受灾地区的社会建设；在目前的社会建设和社会管理体制改革中，社会动员和社会参与作为多元主体参与社会公共事务的主要路径，有助于推进行公共管理社会化。因为社会动员和社会参与代表了公权力部门、市场部门和第三部门的治理能力，所以建立健全社会动员、社会参与的意识、制度和机制，有助于推进国家治理能力的现代化。