公共危机管理的目的篇1
关键词：公共危机管理；转型期；路径
随着时代的飞速发展，公共危机事件频繁发生，例如：非典、9・11、抢盐风波等危机事件，严重影响国家安全、稳定与发展。本文通过对中国转型期公共危机管理路径进行研究，使得社会、政府以及民众在面对危机事件时能够从容应对，处理好危机，为构建和谐社会、美丽中国提供条件。
一、公共危机管理的一般概述
危机最初源于西方，《韦伯辞典》将“危机”一词定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。[1]罗森塔尔（Rosenthal）认为危机是一个过程，他认为危机是对社会系统的基本价值和行为准则架构产生了严重的威胁，所做出的关键性决策事件是在时间压力和不确定性极其高的情况下进行的。[2]张成福认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”[3]
一般而言，无论哪种危机，只要涉及到较大规模的公共利益，需要公共部门的介入，便可划入到公共危机的范围。本文认为公共危机就是指发生的危机事件，需要政府等公共部门运用公共的人力、物力、财力等迅速及时作出决策，应对和处理的危险境况和非常事态。
那么公共危机管理就是以政府等行政部门以及其他公共部门利用公共权力，有组织、有计划的整合公共资源，有效预防、处理和消弭公共危机的管理过程。从其含义中我们也可以发现公共危机管理的政府主导性；应急和预防性；权变性；公益公共性等特点，这些特点可以帮助我们更好的认识公共危机管理的性质。
二、公共危机管理现实性浅析
理论与实践相结合，我们分析中国转型期公共危机管理的路径，就要对其现实性状况进行探究，下面分而述之：
（一）转型期中国公共危机管理现状
美国学者塞缪尔・亨廷顿曾指出：“现代化孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”。[4]充分认识我国处于社会转型期这一国情，大大便利了我们分析公共危机管理目前所面临的境况。
首先，公共危机应急预案体系已经基本建立，却忽视预警机制构建
公共危机应急预案的构建已经引起了政府的重视，特别是SaRS后，“一案三制”计划及时提出并得到有效实施。经过多年努力，我国公共危机应急预案体系基本建立，却缺少对危机的事前预防，缺乏公共危机管理战略规划。
其次，公共危机管理组织部门体系渐趋完善，但存在各自为政，缺乏整合
建立公共危机管理组织体系是完善政府职能的基本要求。在社会转型期，为应对公共危机管理要求，政府各部门之间、政府与政府之间必须权责明确、职能分离、各部门协调统一，运转高效的结合在一起。但中国长期以来就没有一个专门独立设置的公共危机管理机构，所以当公共危机事件爆发后政府各部门往往各自为政，缺乏整合、高效的管理。
再次，公共危机管理法律法规体系初具规模，但缺乏统一的紧急状态法
面对公共危机事件，实现政府危机管理的法制化是必须和必要的。建国后我国从出台制度，与公共危机管理有关的一系列的法律、法规以及规章条例等相继颁布并不断完善，中央到地方的公共危机法律规范体系初步构建。但缺乏统一的紧急状态法。
最后，公共危机信息体系初步建立，但信息监督制度缺位
随着信息渠道的增加，公共危机管理取得信息的资源得到有效整合。公共危机灾害数据库已经在部分城市和地区建立起来；同时公共危机信息制度已经建立。但为了自己的仕途，某些官员，往往对一些危机信息采取压制甚至隐瞒的做法，这样就造成了信息渠道不畅通，另外信息监督的缺失也使危机信息的获取丧失了真实性。
（二）转型期中国公共危机管理缺位因由
1、政府与公众的公共危机意识薄弱
长期以来，政府或公众在面对危机时总是存着一种侥幸的心理，认为危机轻易不会发生或者即使发生了也不会造成多大的损失，殊不知正是这种侥幸的心态，有多少危机事件在萌芽时期未被消灭，最后演变成灾难，损失惨重。而正是因为政府的轻视思想，缺乏对社会公众危机意识的教育，使得社会公众的危机防范意识、自我保护意识和能力十分薄弱。因此，政府要采取措施加强国民的危机风险防范意识的培训。
2、公共危机应急组织管理体制不健全
虽然我国的公共危机应急组织管理体系已经基本建立，但是绝大多数城市往往设立一个没有独立的办公地点，缺乏独立办事的空间以及专业的办事团队的应急指挥中心。因此在面对危机时，各种社会力量和公共资源很难被统一起来有效利用。这不仅造成了资源的浪费，而且因为应急组织机制构建的不完善，领导组织很难树立其权威，更不利于各个组织的协同合作了，所以目前当务之急是要重建国家应急管理体制。
3、政府信息公开度和透明度不足
在危机事件爆发后，越早发现、越早报告、越早处理可以高效的减少危机所带来的危害以及损失。那么信息及时、可靠真实的获取至关重要。但是受到政绩与仕途挂钩的传统观念的影响，一些官员有可能会隐瞒某些重要的信息，更有甚者，捏造信息，从而造成信息源的失真，使得政府或者社会公众在获取信息时出现怀疑的心态，那么，在面对危机时，受信息权威性的缺失，很难根据现有的信息作出高效而迅速的反应，应对危机。信息渠道的受限以及信息可信度的降低，都会造成公共危机管理的困难。
4、政府与社会公众的协作机制阙如
政府与社会公众之间的协作机制也就是政府与政府、政府与社会公众之间相互的组织与协调、合作。针对我们对公共危机事件原因以及现状的分析，它的解决处理不能仅靠政府部门一部之力，需要其他部门或者组织的通力合作，但就目前情况而言，我国的社会公众的参与程度较低，参与意识匮乏，还没有形成人人参与的救援队伍。而且我国目前的政策制度对非政府组织、智囊团、盈利性组织等等第三方组织它们的发展都有相应程度的限制，这也是在完善危机管理需要关注的地方。
三、转型期完善公共危机管理路径浅析
通过以上的研究分析，了解到我国公共危机管理面临着多种问题，那么我们采取什么措施来解决呢？下面简要述之。
（一）增强公民与政府的公共危机意识
意识的能动性告诉我们公共危机意识薄弱会加重危机的破坏力，而公众公共危机意识是可以通过学习来提高的：首先，我们可以增强公民学习意识，通过积极的培训、训练将公共危机意识、管理理念逐步渗透到公众的生活中，增强对公共危机的认知。另一方面，可以搭建危机管理教育机制。通过危机案例教学，了解各种危机产生、发展与消亡，通过不断的学习，增强危机应对能力。
（二）加强公共危机管理的法制建设
我国是法治化国家，但是危机应急法制不健全，缺乏统一的紧急状态法是我国目前面临的一大难题。为此，我们可以一方面，完善公共危机管理法制化的基础。宪法是国家的根本大法，公共危机管理法制化建设也要以宪法为根本，相应增加公共危机管理条款，为政府依法实施危机管理提供母法法源。
另一方面，对政府在进行公共危机管理时责权利进行规定。使得政府享有的权力不被滥用，同时明确其程序可以使政府在处理危机时有序可循。
（三）加强公共危机管理的体制建设
当前中国的危机管理体制主要面临各自为政，缺乏整合的难题，因此，我们可采取如下措施：首先，完善公共危机管理的领导组织体制。由于公共危机管理的突发性，在面对时需要迅速作出决策，这就需要一个能够统一指挥的领导机构，并且该组织要能够使的各个职能部门合理分工，明确各部门责任。其次，建立完善的公共危机管理组织网络系统。从组织的角度来讲，危机发生后政府及其他公共组织能否及时、高效的处理危机有赖于危机管理的组织网络，这种网络以政府为核心，并能够最大可能调动社会资源，形成社会整体的危机组织网络。
（四）加强公共危机管理机制建设
目前我国危机管理预警机制遭到忽视，而这却是我们处理危机的先机。首先，建立公共危机管理预警机制。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是化大量钱治疗。”[5]预警机制正是体现和实现了这个目的。防患于未然，可以培养危机意识或对危机进行监测来预防危机的发生。其次，建立公共危机管理救治机制。危机发生后政府及社会的及时处理是危机管理的核心。政府应采取果断措施力图消除危机带来的损失或恐慌。我们可以实施危机隔离、启动应急计划、安抚民众心理等措施达成目标。最后，建立公共危机管理恢复机制。危机是一个具有生命周期的阶段性过程，救治结束并不意味着危机阶段的终结，而是进入了一个新的阶段：恢复阶段。在此阶段，我们要通过调查危机根源、建立和健全灾害心理援助制度、实行国家援助来恢复社会秩序。
（五）完善公共危机管理信息披露制度
由于政府信息公开度和透明度不足是我国目前公共危机管理面临的一大难题，所以我们要完善公共危机管理信息披露制度。首先，建立公共危机管理的信息汇报制度。无论是危机的预警，救治还是重建，必须有准确而全面的信息作为支撑。我们可以运用现代科学技术建立高效的信息收集系统，确保信息的时效性、准确性、多途径性。其次，建立公共危机管理新闻制度。危机信息的获取渠道太多，作为普通大众的我们很难识别真伪，建立公共危机新闻制度，可以通过确定危机事件发言人是否有代表性，确认其信息是否真实可靠，是否具有权威性。并且还能够建立与广大新闻媒体的良性互动关系。
综上，面对国际和国内许多严峻的问题和中国的现实情况，转型期完善公共危机管理的路径研究刻不容缓。（作者单位：苏州大学）
参考文献：
[1]薛澜、张强、钟开斌.危机管理――转型期中国面临的挑战[m].北京：清华大学出版社，2003.
[2]RosenthalUriel，Charlesmichaelt.，ed.CopingwithCrisis：themanagementofDisasters，Roitsandterrorism[m].Springfield：CharlesC.thomas，1989.
[3]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，（7）.
公共危机管理的目的篇2
一、高校危机的概念
“危机”的词源来自于西方，在英语的语言用词中，特指一种临界状态，即在矛盾和危险即将发生的边缘临界点。“危机”一词的内涵中，包括对环境的重新认识和新的机遇与挑战。而“危机管理”在一定的外部环境和特定的经济环境下，对社会各种因素进行综合整理，有所侧重的对危机的诱发、处置和后期处理进行的一系列的管理活动。最初的危机管理集中在对政治环境下，处理国际国内政治经济事务所采取的应急手段和措施，后来被推广到高校管理等其他相关领域，并取得了长足的发展。在现代的高校管理学术体系中，危机管理已然成为其中一个不可忽视的重要内容。特别是现代社会经济环境下，对高校的外部管理和内部规制已经成为高校发展中不可回避、不能忽视的重要内容。
二、目前我国民办高校公共卫生危机管理存在的问题
经过多年的摸索和发展，我国的民办高校公共卫生危机管理已经从最初的事后补救开始向前期的风险防范、中期的及时处置和事后的总结完善的新型公共卫生危机管理模式转变，这种转变体现出民办高校在管理水平和管理经验上的提升。具体而言，目前我国民办高校公共卫生危机管理存在的问题主要有以下几个方面：
（一）学生公共卫生安全意识淡薄。公共卫生的安全意识是通过高校的卫生教育进行宣传的，目前民办高校普遍对公共卫生安全知识的教育工作重视不足，在这种基础上，淡薄的公共卫生安全意识，是民办高校发生公共卫生危机的严重隐患，一旦发生大面积的集体疫情、或者遇到严重的其他危机事件时，很难进行有效的自我救护，造成疾病疫情的大规模扩散以及群体性恐慌事件。特别是很多民办高校学生在进入高校的校园之后，失去了父母和亲人生活上的关怀，部分民办高校学生对公共卫生安全的重视程度不足，在一定程度上也造成了他们的公共卫生安全意识淡薄。
（二）学生公共卫生安全知识不足。目前民办高校的学生对公共卫生的基本常识了解的比较少，对如何防范公共卫生危机更是知之甚少，在这种情况下，民办高校学生的公共卫生知识的缺失往往给高校的公共卫生危机管理带来严重的问题。所谓公共卫生安全知识是指应对公共卫生危机、公共卫生是事故的必要的防范知识和基本的卫生常识。通过笔者的实地调查，目前在我国的民办高校，学生的公共卫生安全知识掌握情况不容乐观，超过60%的学生认为自己只有最基础的公共卫生安全知识，对于如何应对突发性公共卫生事件没有经过充分的考虑。另有64.7%的学生坦诚自己在学校中从未接受过公共卫生安全教育，对民办高校的公共卫生危机管理工作不了解。
（三）民办高校公共卫生危机应急预案未得到有效实施。所谓民办高校公共卫生危机应急预案，是指民办高校在处理和处置公共卫生危机事件的过程中，事先拟定的用以在紧急时期进行有效处置的既定方案。民办高校公共卫生危机应急预案能够在发生突发性公共卫生危机的时候帮助民办高校有效的控制事态发展，保证民办高校正常的教学管理工作。但是从目前调查的情况来看，我国民办高校公共卫生危机应急预案的制定虽然比较完备，但是在实施方面，很多民办高校并未对现有的高校公共卫生危机应急预案进行有效的执行，造成了民办高校在公共卫生危机的管理方面存在较大的安全隐患。
（四）民办高校公共卫生管理职能不明确。我国民办高校公共卫生管理涉及多个方面，既包括公共卫生危机预案、制定和实施，也包括高校在处置公共卫生危机事件的管理机构、辅助部门等设定。目前我国民办高校普遍有公共卫生危机预案，但是在高校公共卫生管理的具体职责划分上，存在比较大的问题，高校公共卫生管理职能混乱，高校在公共卫生管理工作中没有清晰的思路，造成了目前在高校公共卫生危机管理中，缺乏统一的综合管理协调机构。
三、解决我国民办高校公共卫生危机管理的对策
（一）做好高校学生公共卫生危机教育与预防。民办高校公共卫生危机管理很重要的一个方面就是事先预防，预防为主的思路是管理民办高校公共卫生工作的中心思路，加强民办高校公共卫生工作的措施很多，其中重要的方面即是加强对民办高校学生的公共卫生教育，通过教育普及高校公共卫生危机的应对知识，使民办高校学生在公共卫生危机发生是成为一个独立的应对个体，推动危机的尽快解决。
应急教育的教育在于普及应急处置知识，包括在民办高校公共卫生危机爆发时如何进行自救和他救，通过常见的应急知识教育，帮助民办高校学生树立危机应对和防范的意识，在公共卫生危机爆发时，能够冷静面对、妥善处置。通过课堂授课、课下活动等形式，对民办高校学生普及应急教育，并加强训练和演练，做到防范于未然，提高民办高校学生应对危机的意识和能力。
（二）做好周密的公共卫生危机应急预案
公共危机管理的目的篇3
摘要：本文从构建公共危机管理的意义出发，分析目前我国公共管理部门在处理应对公共危机上的不足，提出构建有效公共危机管理应对机制的对策和建议。
关键词：公共管理 公共危机 机制
公共危机是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件。它是公共管理的特殊状态和特殊形式。严格地讲，公共危机事件管理并不存在普遍适用的策略，危机事件管理中的策略运用应当采取权变的观点，针对不同的危机事件采用不同的管理策略，一切以防范、化解危机，恢复社会正常运行为目的。在一定程度上，只要成功达到这个目的的策略就是合理的策略。
就公共管理部门而言，公共危机主要来自四个方面。一是公众对有关政策、法规的不完全理解。有的公众甚至认为一些政策有失公平，这使得公共管理部门在政策执行时遇到较大阻力。比如在个人所得税改革过程中，由于公众对改革的不理解，出现了多种声音，进而引发成牢骚，甚至有个别人发表不负责任的言论。二是自由裁量权的不当运用引发危机。自由裁量权是法律、法规赋予公共管理部门的一种“机动”权力，但它是一把“双刃剑”，合理、适度运用将有利于提高行政效率，保护国家、社会和公民的合法权益；反之则会出现“异化”现象，给权力寻租创造条件，对公民的合法权益构成威胁，给国家、社会带来损害。三是由于行政人员自身素质低导致的风险。有些行政人员缺乏工作责任心，凭习惯、凭经验随意执法，凭意气盲目执法，论关系、讲人情胡乱执法，从而引起行政相对人不满，引发不必要的纷争，造成公共危机事件。四是公民抵抗执法引发的风险。据报道，目前我国暴力抵抗行政执法事件时有发生。因此抵抗行政执法引发的公共危机，不但给正常社会秩序带来严重影响，而且直接危及行政执法人员人身安全，给行政执法人员的身心造成巨大伤害，应该引起高度的关注和重视。
一、构建有效公共危机管理应对机制的意义
目前我国正处在现代化的关键阶段，经济社会结构转型与体制转轨并行，传统因素、现代因素与后现代因素并存，导致现阶段是社会不和谐因素的活跃期和社会矛盾的多发期，因而也是各种类型公共危机的易发期。随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高，公民的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升，网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明，这些都对公共管理部门应对公共危机的能力提出了严峻的挑战。如果不能对这些挑战做出积极回应，势必会影响自身的声誉和形象，失去公众的信任。
面对危机，如果行政人员在管理理念上对危机的严重危害认识不足，漠视人民的利益以及公众的知情权、参与权和监督权，欺上瞒下，口是心非、弄虚作假，或公共管理行为和效率上识别能力表现较差，应急机制不健全，对危机反应失当，致使危机扩散，可能出现以下几种情况：一是管理客体对公共管理部门的危机治理意愿和能力产生怀疑而盲动，导致秩序失范；二是由于在非常时期丧失公众的信任，社会矛盾突出，使行政行为关系紧张乃至冲突；三是当公共危机事件发生而未被有效控制时，媒体可能借机进行负面报道和恶意指责，损害公共管理部门的公信力。因此，公共管理部门需要通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，以防范化解危机、恢复社会秩序、维护社会稳定、促进社会和谐。
二、目前我国公共管理部门公共危机管理应对机制存在的不足
近年来，我国十分重视对突发事件的预防和处置，也积累了比较丰富的处置突发事件的宝贵经验。特别是2003年发生“非典”疫情之后，全国上下迅速行动起来，把加快建立健全突发事件应急机制，提高应对危机的能力提升到工作日程，在应急预案体系和机制建设上进行了积极的探索，并取得了很大的进展。2008年，面对突如其来的“5·12”特大地震灾害，我国的应急管理系统经受住了严峻的考验。在应对巨大灾难的过程中，我们也清楚地认识到，当前的应急管理还存在—定的问题。
(一)危机防范意识有待提高
这一方面体现在对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足，对现代社会存在的各种危机分析判断机制还在进一步健全和完善中，导致危机不能及时预测和有效防治。另一方面，传统的“内紧外松”宣传策略和公共沟通方式已经不适应新形势新发展的要求，当危机(尤其是突发事件)来临时，一些基层部门还存在媒体公关缺位、宣传引导准备不足、舆论管理观念和方式老化等问题，亟待改进。
(二)部门间信息资源共享不够通畅
目前的公共管理体制还存在条块分割、效率不高、协调不畅等弊端，难以形成快速有效的危机反应机制。从纵向看，我国从中央到地方，就某一个公共管理系统来看，其内部信息网络已经畅通，但横向上，公共管理职能部
[1] [2]
文章屋在线编辑整理本文。
门之间还没有建立起完备的横向信息网络，信息的水平交流有时受到阻碍，使得信息资源不能及时得到有效利用，形成信息交流、传输的瓶颈。
(三)应急预案的编制和实施还需改进
总体来看，各级、各部门应急预案体系基本上是遵照国家、省、市总体预案和专项、部门预案的内容，在时间紧、任务重的情况下完成的，一些预案没有结合本地特殊情况来研究和设定，同时，在已经形成的应急预案之间、专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间，还缺乏有效的衔接、协调和演练，实战可操作性有待检验提高。
三、公共管理部门应对公共危机的对策研究
在下一步工作中，公共管理部门应该全面落实科学发展观，坚持以人为本，预防与应急并重、常态和非常态结合，全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾，完善应急管理体制，提高应对突发公共事件的综合能力，保障公众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。
(一)牢固树立以人为本的理念
管理危机的最有效方式是避免危机的产生。一系列公共危机告诫我们，公共管理部门只有把自己的主要职责放到依法行政、提供优质高效服务方面，才能使不折不扣依法行使公共管理权力与提供优质高效公共服务有机结合，才能够有效地应对各类突发性公共事件。公共管理部门在公共危机治理中最大的责任是维护国家和公民的合法权益，以人为本要求充分重视公民的应得权益。如果能做到让公民或相关人员理解、支持、配合行政工作，那么就会减少或降低执法风险，提高工作效率。为此，公共管理部门在行使行政权力的过程中，要坚持以人为本，牢固树立服务意识，保障公民的合法权益，并进一步完善公民与公共管理部门发生争议的行政救济制度。正确处理“执法”与“维权”，“执法”与“为民”的关系，在公共管理中充分尊重公民权利，给公民充分的机会表达对公共管理情况的意见和建议，引导公民正确行使权利，防止公民行使权利走向极端。要切实提高对公民的服务水平，实现在管理中服务，在服务中管理，营造相互理解的和谐征纳氛围，化解因征纳矛盾引发的风险。
(二)建立健全灵便的预警机制和高效的反应机制
预防危机是危机管理的重点，预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。危机预警制度体现和实现的是政府管理“使用少量钱预防，而不花大量钱治疗”的目的。公共管理部门应当重视和加强危机预警机制建设，尽早发现危机征兆，抓住解决危机机遇，控制危机蔓延，并且高效的作出反应，制定应对措施。一是树立公共危机意识。鼓励公众反映公共危机征兆或潜在威胁，在条伴许可范围内，尽最大可能地让公民参与到公共危机管理中来，与公共管理部门同呼吸共命运，是公共管理部门公信力在公共危机事件中的重塑与创新的表现。二是建立危机管理机制。其首要任务是要依法组建一个具有足够权力且能有效动员、指挥、协调、调度资源应对危机的中枢指挥系统，这是危机管理机制的灵魂。三是建立高效的危机反应机制。要在第一时间、第一现场作出反应，把权威的“声音”通过媒体第一时间传播给受众，让公众了解税务部门的作为，稳定民心。在第一时间关于媒体危机中公众关注的有效信息是毁断谣言产生源头的有效措施。由于危机事件具有易变性和危害性，反应迟缓必然加重危机状态。
(三)加强部门协作沟通
在日常工作中，要加强与各方面的联系和沟通，争取得到相关部门的配合和支持。如：加强与当地有美单位和部门的协作，构筑严密的信息资源共享网络；与上级部门及同行加强信息联系，形成网络，共同维护公共管理秩序，进一步化解可能出现的风险，避免公共危机的产生。
(四)高度重视法治建设
实践证明，将危机管理纳入制度化，法制化轨道，有利于保证突发危机事件应急措施的正当性和高效性。法治的建设包括两个部分：一方面体现在我们的行政立法上，任何一项法律法规或者地方性政策的出台都要坚持通盘考虑、统筹规划的原则，确保政策的适用性和合理性。同时要进行周密研究，广泛充分征求群众意见，做到统筹规划，避免出台的政策片面性、单一性，导致决策失误，适得其反，产生公共危机，另一方面体现在执行上，公共管理部门要坚持依法行政，依法管理，这样才能兼顾公平与效率，真正实现保障国家运转、维护社会秩序、促进经济发展的公共管理职能。
公共危机管理的目的篇4
关键词：危机管理；公共危机；信息管理
中图分类号：D630文献标识码：a文章编号：1001-828X（2015）010-0000-02
危机指的是事件在一段不稳定的时间内处于一种不稳定的状态并即将发生决定性的变化[1]。“危机管理”最早是由美国一位学者在20世纪60年代初提出，它在早期被运用于外交和政治领域之后开始在企业管理、公共管理等管理领域内广泛运用。从管理的角度上讲，危机管理就是以减少危机带来的负面影响与损失为目的对危机产生的各个阶段进行全过程的管理[2]。而在危机管理的过程当中，危机信息的采集、传递以及处理贯穿始终，发挥着十分重要的作用，特别是准确及时地获取到危机信息对降低危机所带来的损害至关重要。
一、公共危机信息管理的概念
公共危机信息管理的概念可以结合公共危机和信息管理两方面得出。一方面，公共危机管理即政府危机管理，指的是政府根据危机管理程序对公共危机事件产生、发展、消亡的整个过程进行决策并采取相应的行动，以期减少和消除危机所造成的负面影响及危害[3]。另一方面，信息管理具有狭义和广义两种涵义。狭义的信息管理指的是采取各种技术和手段对信息的组织、存储、检索等进行管理。广义的信息管理则认为信息管理不仅包括对信息本身的管理，还包括从有效地满足各种信息需求的角度出发，对信息活动中的各要素进行合理利用，以实现信息资源的优化配置，使信息管理的工作效果达到最优[4]。综合以上两方面，可以看出公共危机管理与信息管理的概念有交叉，公共危机的管理工作包含有大部分广义的信息管理。因此可以把公共危机信息管理理解为广义的信息管理，即公共危机信息管理指不仅要对公共危机信息本身进行管理，而且要合理地安排和组织公共危机信息管理活动中的各项工作，分配和利用公共危机的相关信息资源，使公共危机信息资源既能有助于公共危机管理者的决策又能满足公众的信息需求。由此可见，处理好信息管理工作是成功进行公共危机管理的关键，有必要深入研究和探讨公共危机信息管理。
二、公共危机产生前的信息管理
公共危机产生前的信息管理工作主要目的在于公共危机的预防，尽最大所能避免和减少公共危机所造成的破坏及损失。如果能在公共危机尚未全面波及即公共危机尚处于潜伏或萌芽时期的时候就将其控制甚至消灭，那么这将是公共危机管理工作最大的成功。但是这对各信息部门的预警能力要求较高，要对公共危机发生的严重程度、趋势和后果等进行预测。不仅要判断公共危机的各种指标和相关因素是否突破了危机警戒线，还要判断并决定是否发出公共危机警报、发出什么程度的警报以及用什么方式发出警报等[5]。但是，在预警方面，我国目前的公共危机预警机制并没有发挥出应有的作用，缺乏配套和健全的公共危机信息预警系统。同时，我国各信息部门公共危机预警和信息搜集的技术与方法滞后，仍在大量使用传统的信息搜集、监测和预警方法，由此搜集到的信息因片面甚至失真引起的公共危机决策失误事件时有发生[6]。
虽然公共危机预警机制的建立并非一朝一夕之事，但是也要对公共危机事件前期的信息管理工作引起足够的重视，可以从以下几个方面进行改进：首先，各信息部门应加强信息化建设，鼓励相关技术部门进行技术创新，着力研究和开发高效的信息预警方法和手段。其次，须重视对信息管理人才的培养，特别是提高其信息采集、信息处理与沟通交流等技能，使其既能在复杂多变的环境中准确、及时、迅速地采集信息，快速准确地鉴别、筛选与分析信息，又能掌握沟通交流技巧，及时向各信息部门汇报信息，与公众进行顺畅的信息沟通[7]。
三、公共危机爆发时的信息管理
公共危机事件爆发时的信息管理影响到整个公共危机事件的处理进程，所以这一阶段的公共危机信息管理至关重要。公共危机爆发时需要进行更为细致、具体的信息管理，各信息部门不仅要收集整理公共危机事件发生的时间地点、严重程度、波及范围等全方位重要信息，而且在全面搜集与完善公共危机的相关信息后，要及时公共危机的爆况、影响程度、处理方案等信息并进行信息的更新，让公众及时了解公共危机事件的实时信息，掌握公共危机事件发展与控制的进展情况，避免因信息不透明、不及时而引起的恐慌和混乱。具体来说，当公共危机爆发时，需要注意公共危机信息管理中出现的以下几个问题。
（一）公共危机信息监测、搜集能力较弱
虽然现代计算机、通讯和网络技术已在信息管理领域中广泛应用，但是在公共危机信息监测、搜集方面我国各级信息机构的处理能力仍相对较弱。主要表现在几个方面：第一，收集到的信息不够全面。由于缺乏健全的公共危机信息收集和监测机制，相关信息部门和机构主动搜集信息的动力不足，未对一些潜在的社会问题引起足够重视，很多信息部门和机构只是根据上级的要求搜集相关信息，搜集到的信息不够广泛全面。所以当涉及到公共危机信息搜集的时候，由于公共危机事态发展本身的随机性和不确定性，信息鸿沟就成为信息管理者普遍面临的一个问题。如果发生公共危机事件的地方较远那么各信息部门就很难了解到真实的公共危机状况，也很难做出比较准确的决策与行动[8]。第二，不能及时地收集到信息。信息的及时性指的是公共危机信息从事发现场传输到决策指挥机构中间所花费的时间。由于公共危机事件具有爆发的突然性以及事态发展的急剧变化性，公共危机信息的时效性就显得尤为重要，但是由于信息监测和搜集技术的限制以及其他主客观方面因素的影响，决策者对公共危机信息的掌握和控制往往会相对滞后。第三，收集到的信息不够准确。当公共危机覆盖面广、信息量较大的时候，信息的来源地、来源时间以及信息价值等要素的正确性和有效性往往很难得到保证。
为了提高公共危机信息的监测、搜集能力，可以从以下几个方面着手：首先，各级信息机构可以指定固定的工作人员或者成立一个独立的部门专门负责信息的搜集工作，建立一个完善的信息采集体系，及时有效地进行信息的搜集、整理与分析。还可以通过各种渠道向社会广泛搜集信息，例如通过增强公民的公共危机意识，提高公民发现、捕捉和判断信息的能力等方式鼓励公民参与公共危机信息的搜集工作。其次，当前计算机技术的正在不断发展并广泛应用，各信息部门应以此为依托加强信息化建设。可以通过整合各公共危机管理相关部门的专业通信网或公共网，建立有线和无线相结合，微波和卫星相结合的反应灵活、稳定可靠的自上而下的信息管理系统和应急通信系统，快速、准确、广泛地采集和处理公共危机相关信息。同时，应加强专用通信网的建设，对重要通信设施、线路和装备加强管护并建立紧急和备份保障措施，确保应急指挥中心通信的顺畅[9]。
（二）公共危机信息传播不畅通，信息资源共享程度低
搜集到公共危机的相关信息之后，公共危机信息的传递也是公共危机信息管理的一个重要环节。但是，目前我国的信息管理建设缺乏统一的规划，各省市之间、行政管理部门之间、各信息部门与其他信息机构之间缺乏必要的紧密的联系。这容易导致各部门各机构之间信息交流不顺畅，各自的信息资源库因为相对独立而无法实现有效的信息共享，容易形成一个个“信息孤岛”。另外，我国现行的垂直层级式行政管理结构容易造成各部门以及上下级之间信息流通不顺畅或信息的流通缺乏时效性，无法迅速及时地整合公共危机信息并在公共危机来临时进行有效的工作安排和调度，很容易出现因为权责不明而造成的漏报、缓报信息或信息滞后的现象。其次，一些信息部门的公共危机信息报批程序繁琐，行政审批流程手续复杂，很难对公共危机做出快速有效的反应，导致公共危机管理工作效率低下，耽误了处理公共危机事件的最佳时机。
在公共危机信息的传递方面，信息系统协调联动机制是解决公共危机信息传播问题的一个有效途径。公共危机的产生往往是各种因素综合作用的结果，所以公共危机发生时对公共危机事件的响应以及处理也需要各相关部门的联动配合。应由各信息部门牵头建立一个公共危机联动指挥中心，不仅要带领各部门以及社会各界参与到公共危机管理的工作当中，指挥和促进各方力量开展有效的密切合作，而且还要整合内外部信息资源，牵头构建一个信息公开透明、内容丰富全面、处理迅速高效的信息传播体系，实现各部门之各组织之间顺畅的信息传播以及广泛的信息共享。
（三）媒体舆论引导不到位
公共危机爆发时，媒体作为公众了解公共危机信息的一个重要渠道，发挥着十分重要的作用。如果媒体没有承担起应有的报道公共危机相关信息的责任和义务，与各信息部门之间缺乏有效的沟通合作，自行报道，未能起到正确的舆论引导作用，那么很容易造成谣言满天飞的现象，引起公众的不满。面对公共危机事件，首先，媒体应采取舆论缓释的方式使公众的由于某些社会事件而引起的或者平时积聚的对社会的不满情绪得到宣泄，观点和主张得到表达，保护公众言论自由的合法权益，维护他们正常的信息活动[10]。另外，各信息部门需加强危机公关，充分利用和发挥媒体的作用，与媒体合作共同开展公共危机信息管理工作。不仅可以通过媒体及时监控各种潜在的公共危机因素，广泛地采集公共危机的相关信息，还可以充分发挥媒体的舆论引导作用，在公共危机发生时代表各信息部门公共危机相关信息，宣传正面、积极的信息，遏制谣言的传播，把握正确的舆论导向，满足社会各界的公共危机信息需求。
四、公共危机事件后期的信息管理
当公共危机事件逐渐平息，对公共危机的处理告一段落之后，公共危机后期的信息管理工作主要是对公共危机事件从始至终涉及到的重要信息进行梳理、整合与总结。首先，信息采集方面要汇总与公共危机相关的经济、政治、文化和社会等各个方面的信息，搜集公共危机事件所产生的后果以及对社会各界所造成的影响，同时还要注意关注公众对公共危机所发表的言论以便做出相应的相应。其次，要做好公共危机信息的整合与分析工作，对公共危机事件的管理工作做出正反两方面的评价，归纳公共危机事件的特点，从多方面、多角度总结出应对公共危机事件时出现的问题、不足之处以及值得改进的地方，积累相关管理经验以更好地应对类似事件。最后，要大力宣传公共危机的预防和避害知识，增强公众对公共危机常识类信息的了解。但是在公共危机事件发生之后，从信息管理角度来看，一些地方和组织存在着“报喜不报忧”的问题，虚报漏报公共危机信息，隐瞒公共危机事件的真相，甚至不惜弄虚作假，虚构公共危机的事实。出现这样的问题一方面是由于我国关于公共危机事件的激励与惩罚机制错位，造成“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的不良影响”[11]。另一方面则在于一些信息部门对公共危机信息重视不足，过于重视经济等其他领域的信息而忽视了公共危机信息的管理。特别是在公共危机发生后的信息处理方面，没有及时的上报或交由相关部门及时处理，而是在发生公共危机事件时就盲目的隐瞒、封锁消息，导致公共危机事件因处理不及时而不断蔓延和扩大。
对此，建立并完善公共危机信息管理相关的法律法规是提高各部门对公共危机信息管理的重视，约束各信息部门及时有效处理公共危机事件的有效手段。要建立和完善各级、各阶段公共危机的信息机制，充分保证信息的及时性、全面性和有效性。同时，还要明确各部门应对公共危机事件的责任和义务，制定合理的奖励及惩罚机制等。通过相关法律法规的建设，强制各部门加强对公共危机的防范，打击公共危机信息管理中出现的弄虚作假行为，使公共危机的信息管理真正做到有法可依、违法必究。
面对各种突如其来的公共危机事件，从信息管理方面入手，做到在公共危机发生前有效地信息预警，防患于未然；公共危机发生时，综合各方信息并协调配合，防止公共危机影响范围的不断扩大；公共危机平息后，分析总结经验教训，避免类似事件的再次发生。只有重视并解决好公共危机信息管理中出现的问题，才能更好地推动各信息部门的信息化建设，提升政府的公共危机管理能力，促进社会的良好可持续的发展。
参考文献：
[1]芬克.危机管理[m].韩应宁译.经济与生活出版事业公司，1987：9.
[2]靳小青.欧洲专利局网站检索特点剖析[J].图书馆杂志，2004（2）：30-33.
[3]李经中.政府危机管理[m].北京：中国城市出版社，2003.
[4]娄策群.信息管理学基础[m].北京：科学出版社，2009：42.
[5]杜春雷，马方亮.对欧洲专利的研究与利用[J].现代情报，2007（4）：219-220.
[6]周海生.论公共危机中的信息管理[J].山东行政学院学报，2009（4）：25-27.
[7]李雁英，朱芳，张迈.公共危机管理中的信息管理研究[J].图书情报工作，2012（1）：217-226.
[8]陈晓剑，刘智，熊宇.基于危机信息的公共危机决策治理结构安排[J].科学学研究，2008，26（2）：318-321，293.
[9]沙勇忠，张艳菊.世界典型城市公共危机信息管理系统及其比较[J].图书与情报，2008（3）：13-17.
[10]谈悠.主流媒体在危机传播中的舆论缓释作用[J].南京理工大学学报，2004（2）：33.
公共危机管理的目的篇5
(一)公共危机管理是政府执政为民的重要体现
公共危机管理，顾名思义，是政府对危及公共利益的各种非常态公共事件的管理。作为我国公共管理的重要组成部分，公共危机管理是当代“服务型政府”的一项重要职能。处于转型期的中国社会常常面临层出不穷的公共安全问题，政府只有不断增强公共危机管理意识、提升公共危机管理能力，才能够真正发挥自身的积极能动性，保证人民群众安居乐业，维护社会稳定和谐。
(二)公共危机管理是国家发展、社会进步的必要手段
公共危机给人民的生命财产安全带来严重威胁，同时造成国家各方面运行秩序的极大混乱，阻碍社会正常发展，严重影响到广大人民群众的切身利益。由于公共危机会对公共利益造成不可估量和难以弥补的破坏性，因此，公共危机管理成为政府的重要职能是势在必行的，有效的公共危机管理能够有力地保障社会公共秩序、维护社会公共安全，保障人民群众切身利益，从而推动国家发展、社会进步。
二、公共危机管理面临的困境
(一)缺乏主动参与公共危机管理的意识
由于长期受到“优先发展经济”观念的束缚，政府往往将工作的重心放在经济发展上，而忽视社会其他方面的发展，在公共危机管理方面普遍存在着“事后补救”的行动观念，缺乏对公共危机的防范意识，从而不能积极能动地对公共危机进行管理。另一方面，人民群众长久以来过分依赖政府，对公共事务漠不关心，普遍缺乏参与危机管理的主动性，普遍认为这是政府的事，忽略危机管理和自身利益息息相关，从而使危机管理缺乏群众基础。
(二)公共危机管理过程缺乏监督和反馈
政府作为公共危机管理的主体，在危机管理的过程中包揽了决策、执行、监督和反馈等多种职能，集多种职能于一身使政府常常顾此失彼，经常重视决策和执行，而忽略了监督和反馈，从而使危机管理过程缺乏系统性，使危机管理难以达到预期的目标。
(三)公共危机管理缺乏制度基础
公共危机管理必须在依法行政的框架下进行，然而从我国历次公共危机管理的状况来看，我国公共危机管理的法律制度基础很不牢固，主要表现在缺乏完善系统的危机管理法律制度和不能认真到位落实危机管理法律制度这两个方面。
(四)公共危机信息流通不畅
由于受到传统观念的影响，在危机信息的收集方面形成了报喜不报忧的现象，一些官员出于对自己政绩的考虑，往往对一些危机信息采取压制、隐瞒等做法，这样就致使信息渠道不畅通，贻误对危机处理的最佳时机。
三、改善公共危机管理的途径
(一)增强参与公共危机管理的意识
首先政府要转变思想，从以往的注重事后管理转向加强前瞻性管理，从危机管理转向风险性管理，发挥自身在危机管理中的积极能动作用。同时，人民群众也应该增强自身的主人翁观念，认识到公共危机管理与自身利益息息相关，从而积极主动参与到危机管理中。
(二)注重公共危机管理过程中的监督和反馈
监督和反馈环节在危机管理过程中关系到危机管理目标能否顺利实现，对危机管理方案实施进程中各方面状况进行及时反馈以便对管理过程有全面把握，从而实现危机管理的目标。
(三)完善危机管理的法律制度建设
完善危机管理的法律制度建设是政府依法行政的必然要求。当前我国主要通过以下措施来完善公共危机管理法律制度建设，一是加快立法进程，二是规范危机状态下的行使权，三是要切实维护相关主体和受害者的合法权益，四是要加强法律制度的落实。
(四)畅通信息流通渠道
公共危机管理的目的篇6
摘要：学界对公共危机问题的研究主要着眼于政府内部多层次公共危机管理系统的建立，忽视了地方政府在危机管理中的主导作用和社会力量的参与。从地方政府在公共危机中进行协作性管理的原因出发，分析协作性公共管理的四大主体，即非政府组织、营利组织、媒体和公众，在协作性管理中的具体协作方式、协作现状和协作困境，力求在公共危机管理中找到地方治理的新途径。
关键词：地方政府；协作管理；公共危机
1政府危机管理的概念界定
随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。
2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析
协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。
奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。
处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。
基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。
政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。
非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。
3政府公共危机管理协作主体分析
3.1非政府组织
非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。
3.2营利性组织
营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。
3.3公民
政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。
4地方政府协作管理的困境
4.1公共危机协作管理的责任问题
责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。
多组织条件下的责任丧失出现在合同关系中，现在已经大量存在。最让人担忧的是合同组织的雇员会追求与政府不一致的目标，实际上也存在这种不一致的现象。凯特尔描述了合同关系中的这种不一致的情况，他认为合同外包的哲学假定是，政府与承包人的基本关系是委托关系，受委托的主体是在政府的有效监督下进行管理的。现在存在另外一种情况，那就是委托关系的双方达成一个不受政府约束和监督的内在的隐性的关系，致使行政监督和委托关系发生断裂。在法律和制度健全的发达国家会出现这种情况，中国同样也会出现这样的困境。由于体制上的漏洞，为政府管理者的寻租行为找到了机会。政府重结果轻投入的导向性为协作的破裂制造了更大的可能性。
公共危机管理的目的篇7
关键词：政府 公共危机管理 管理模式 制度规范 危机教育
全球化浪潮来袭给现代社会带来了机遇也带来了挑战。面对日益增多的公共危机管理事件，我国政府应当从哪里寻找突破点来应对这些公共危机事件？为了优化和完善危机管理工作，政府又该从哪些方面着手改进以提升政府的公共危机管理能力呢？
1. 公共危机管理概述
公共危机的影响涉及面广，对于一个社会系统的行为准则和基本价值观会产生严重威胁，以于社会公众的生命和财产同样会产生相应的威胁，所以需要以政府为主体的公共部门共同努力，通过关键性决策来处理公共危机事件，最终实现社会安定和谐的目的。
所谓公共危机管理就是指对已经发生的危机事件进行控制和协调处理，对于可能发生的危机事件进行预测和监督处理的管理实施过程。对于政府公共危机管理而言就是政府以相关危机管理法律法规为依据在资源支持系统的支持下，通过科学的管理方法进行危机化解以保障公共利益和公众生命财产安全的社会工作过程。
2. 我国政府公共危机管理的现状
近几年来我国政府在应对各种公共危机事件过程中表现出高效的管理能力，同时也积累了许多相关危机管理工作的经验。但总体上说我国政府在处理危机事件问题上还是存在着一些问题的。
首先公共危机情况出现较为复杂而政府管理则相对有限。对于破坏性、规模性大以及涉及面广的公共危机处理它所消耗的人、财和物力资源都是相当大的。对于危机之后的应对以及事后的恢复重建同样需要相当长的时间和更多的精力和人力。所以尽管政府在各类资源上享有足够的优势，但对于危机过后复杂情况应对问题上还不够全面和具体。因此对于出现较为复杂的危机情况，政府在管理方面还是相对有限的。
其次公共危机管理方面的法律规范不健全。法律制度规范是进行公共危机管理工作的重要依据。尽管对于一些突发事件我国有相关的法律文件，但是相对规范和专业的法律制度还是空白区。为此在对已有相关法律进落实和执行过程中还要不断地进行完善，与此同时还要关注对公共危机管理方面的相关立法工作。
最后官僚体制的效率低下，应对公共危机的能力亟待解决。官僚制的规则之上，层级节制以及职能分工都是政府在危机管理中所具有的优势与资源。但是这也是导致政府危机管理中无效率和责任缺失的主要因素。因为官僚制组织结构是一个金字塔的结构，各个层级遵循固定的指挥线条。
3. 提高政府公共危机管理能力的途径
为了使政府公共危机管理能力再上一个新的台阶，还需要探索和寻找更加合适的途径。政府公共危机管理能力的提升离不开方向的牵引，也离不开方法的指导。
首先对政府的管理模式和层级结构进行完善和优化。为了实现政府公共危机管理能力的提升，先要从管理模式和层级结构的优化和完善做起。传统的公共危机管理模式在公共危机表现突出的今天已经不能与之相适应，需要管理型的公共危机管理模式来实现更新替代。管理型的公共危机管理模式主要指的是对公共危机的系统管理和过程管理，它在管理实现过程中更加强调的是对公共危机的处理和应对的过程，除此以外它更多的是强调危机的预防、恢复和重建，换句话说就是强调决策机构在公共危机应对中的关键作用和发挥。所以对公共危机管理模式和结构的优化是提升政府公共危机管理能力的第一步，也是关键的一步。
其次加强合作从而使协调机制更加完善。为了实现协调机制的完善工作，作为政府要能够与非政府进行合作，从而达到共同应对公共危机的目的。在应对危机管理的过程中，政府发挥着重要的作用，但是非政府组织也是不可缺少的组成部分。非政府组织在公共危机管理中表现出以下特征，一是非政府组织所具有的服务导向性。非政府组织机构不以盈利为目的，它主要是为社会提供更多的服务，所以它在技术和专业队伍上都具有绝对的优势；二是非政府机构组织较为灵活。
第三加强对危机管理的立法工作。政府危机管理工作离不开法律依据，所以在对危机管理的立法工作上还是要给予更多的重视。纵观国际危机管理经验可以看出完善的法律和法规才是政府危机管理机制重要的制度保障，所以对危机管理的专业立法工作必须给予高度的重视。
第四加强危机教育工作。政府公共危机管理工作不是由政府单方面的努力就可以实现的，还需要强化对公众的危机教育工作实施。为了全面应对公共危机还需要提高公众的社会成熟度，所谓社会成熟度就是要求社会公众在公共危机面前临危不惧，能够及时地寻找办法来应对危机化解危机。通过对公众的危机教育工作可以提高社会的成熟度，还可以提升政府的管理效果。所以政府要从多方面和多角度对公众进行危机教育以应对各种公共危机的来临。
4. 结语
综上所述，每个国家都会出现各式各样的公共危机事件，提升政府公共危机管理能力可以有效地避免各类危机事件，也可以实现公共危机事件的有效控制和预防。所以对于一个国家的危机管理能力的权衡既可以从政府应对危机时的管理处理能力看出，也可以从该国的社会公众的社会成熟度看出来。因而公共危机管理工作要想落实好，还需要政府、非政府以及社会公众的共同努力。
参考文献：
公共危机管理的目的篇8
目前，我国社会主义市场经济在迅猛发展，在受到各方面因素的影响下，风险社会已经到来，使得一些社会公共危机难以自行化解，最终影响到社会公共秩序。本文主要分析研究了当前政府公共危机管理存在的问题，及出现这些问题发生的原因，为了维护社会秩序，根据风险社会公共危机管理存在的问题构建新的管理机制，以提升社会公共危机管理水平，防止矛盾的激化。
关键词:
风险社会;公共危机;管理机制;构建
构建风险社会公共危机管理机制，不仅可以规范了社会秩序，而且降低了风险社会公共危机带来的负面影响，这些对于构建社会主义和谐社会都有着积极的影响。在目前形势下，由于受到市场失灵、政府管理失灵的影响，导致风险社会应运而生。因此，要求政府相关管理部门要重视风险社会公共危机管理存在的问题，结合当前当前社会大环境，制定并构建新的管理机制，从而消除风险社会公共危机管理失灵现象，缓和和调节社会矛盾，为社会主义和谐社会的构建奠定良好的基础。
一、对风险社会、公共危机进行分析
风险社会，一词最早是由德国学者贝克提出，当时处于工业社会背景下，从《风险社会:迈向一种新的现代性》书籍中，贝克以生态危机作为切入点，并将其看作是当时工业文明下的一种社会危机，之后对风险社会有了初步的定义，具体表现在两个方面:一是风险具有不确定性的逻辑性和扩散性，二是风险社会将会影响到社会正常运行的各个领域，它关系着社会制度的变革、社会结构的调整等。从目前社会运行的现状了解到，风险社会具有较强的隐蔽性，在受到政治、经济、生态或者是环境等因素的影响下，均会引起公共危机，这种情况下，一旦风险社会真正到来，会影响到人类的主观意识、认知能力及判断能力等，在没有采取及时的防治措施时，导致风险社会的负面影响越来越严重，极有可能引发不良后果。而公共危机是风险社会受到种种因素的影响产生的，它具有传播性的特征，例如:在当前信息化时代背景下，发生危机时，各种媒体信息平台下就会迅速传播，且这种传播会引起连锁反应，最终引起复杂的公共危机，使得政府政策失灵、市场机制失灵等，增加了社会管理难度，引发社会秩序的混乱，给人们正常生活带来不同程度的负面影响。
二、风险社会公共危机管理过程中存在的问题
风险社会公共危机的扩散是由管理失灵造成的，从更细的角度进行分析，产生这种危机可能是由于政府对一些突发事件缺乏认识，不了解突发事件发生原因的情况下，盲目处理，使得风险社会公共危机很难从根源上消除，势必会影响危机管理的成效。风险社会公共危机管理过程中存在的问题，具体表现在以下几个方面。
(一)公共政策及行为模式不符合公共危机治理的逻辑
目前，在社会主义市场经济体制下，政府馆员为了追求更高的经济利益，使得在公共危机管理中选择出不同的策略，难以保证风险社会公共危机能够有效消除，此外在管理过程中难以分辨公利和私利，根据自身的行为模式和选择决定会直接影响危机管理的效果。
(二)“运动化”的公共危机治理方式的影响
新形势背景下，很多政府部门在应对风险社会公共危机时，采取严防死守的办法，以运动化的公共危机治理方式具体进行，这种治理思维仅仅在短时间内具有明显的成效，维持社会秩序，促使社会正常、稳定运行，但是很难长期达到危机治理效果，这种带有“人治”色彩的思维方式，不够科学、不够合理，势必会影响到风险社会公共危机的解决。
(三)相关管理人员对风险社会公共危机不够重视
在受到现行官僚体制影响下，相关管理人员对风险社会公共危机的重视程度不足，发生市场失灵时，便出现了有组织不负责的状态，比如说:公共危机到来时，一味出台规章制度，但是缺乏对制度的操作性，无法发挥制度的效应，最终导致风险社会危机局面更加复杂，难以达到预期的治理效果。又比如，相关管理人员缺乏公共危机方面的知识，这种执行能力的欠缺难以应对复杂的危机局面，最终影响到公共危机的解决。
(四)政府管理方式不合理
由于风险社会公共危机具有多元化和复杂性的特征，因此要求政府部门必须要制定科学、有效的管理方式，开展多元化的管理机制，有效解决公共危机，但是由于目前政府采取的是垄断式的管理方式，具体将常态化的治理模式应用到危机管理中，缺乏辅助管理机制，使得风险社会公共危机无法得到有效应对，导致社会秩序的混乱。
三、构建新型体制，应对风险社会公共危机
风险社会公共危机的扩散，不仅加大了风险防范的难度，而且增加了国家治理的难度，这对于和谐社会的构建有着负面影响，通过了解上述风险社会公共危机管理过程中存在的问题后，要求相关管理部门要加强对危机的重视，无论是从意识形态还是从制度体制等方面，以多元化的应对措施解决风险社会公共危机管理的失灵现状，确保社会秩序的持续稳定，因此，下文具体探究了如何构建风险社会公共危机管理机制，并提出了相应的策略，希望通过以下策略的制定，能够更好的应对风险社会公共危机，防止矛盾的激化。
(一)政府管理部门要更新危机管理理念
新形势背景下，要求政府部门要更新危机管理理念，从被动式的治理理念转变为主动式的治理理念，提高风险警惕，具体可以从三大方面具体实施:树立公共服务的理念，通过提升公共服务水平来达到对危机管理的预期效果;树立以人为本的理念，在治理危机时，要以人为本，注重人的生命安全和生命健康，制定有效的危机治理方案，最大限度降低危机的负面影响;树立周期理念，任何一个危机的到来它都有一定的规律性，政府管理部门要树立周期理念，提前做好应对措施，才能将损失降低到最小。
(二)增强政政府公共危机治理的能力
针对当前的社会意识形态，政府部门在应对风险社会公共危机时，可以借鉴国外先进的管理体制，加强各部门联系，在相互配合下，建立各地政府的协商机制，以便对不同危机采取针对性干预措施，有效实现危机预防和处理，将危机损失降低到最小，促使社会正常运行。
(三)重视风险社会公共危机
要求相关管理人员要加强对风险社会公共危机的重视程度，了解更多有关公共危机方面的知识，以便出现市场失灵时能够根据规章制度，提高执行能力和应对能力，更有效的解决风险社会危机的多元化和复杂性局面，降低和减少风险社会公共危机带来的负面影响。
(四)建立“协作”治理体系
针对风险社会公共危机的复杂性，可以采取建立“协作”治理体系，打破国家与社会之间的壁垒，提倡全体社会群体共同参与到公共危机的治理中来，通过市场合作、社会合作更好的应对公共危机，缓和社会矛盾，从而降低和防范风险。
四、结束语
总体来说，为了构建社会主义和谐社会，防止矛盾的激化，就必须要构建合理、有效的管理机制来治理和解决风险社会公共危机，但是由于风险社会公共危机管理过程中存在的相关问题，使得风险进一步恶化，引起公共危机的扩散，因此，必须要解决这些问题才能做到规避风险的效果，文中从提高相关管理人员的危机重视度、建立协作体系及增强政政府公共危机治理的能力等多方面具体开展，不断优化体制机制，消除风险社会公共危机管理失灵现象，从而推动现代社会不断进步。
作者：肖达根单位:华侨大学
参考文献:
［1］马体国等．政府公共危机管理能力的建构—基于风险社会的视角［J］．法制与社会，2011(09)．
［2］茹梦丹，姬熊华．风险社会下政府公共危机管理的困难与对策分析［J］．南方轮刊，2015(03)．
公共危机管理的目的篇9
1.1公共危机的概念、分类和特点
1.1.1公共危机及公共危机管理的定义
对于公共危机的定义，我国学界讨论的并不多，大多是借用国外学者对“危机”的定义，其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal)的观点：即危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”[2]。近年来，国内一些学者也提出了自己的界定。如高世屹指出，突发事件是人们对出乎意料事件的总称；张澜等认为，“危机”通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚[3]；马建珍指出，“危机”是指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态[4]；李泽洲认为，“突发性公共事件”就是在某种状况下，由于缺乏正确预测或者有效预防而发生的意外事件[5]。对于公共危机，虽然有不少文章以此为关键词或作为文章标题，却只有少数研究者做了界定。如李燕凌等认为，公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件[6]；张小明在对“公共危机”、“一般危机”、“政府危机”进行比较分析的基础上，认为三个术语是有区别的：“公共危机”是与“一般危机”相对应的专业术语，强调的是其影响范围广大，或者对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府部门为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策，同时认为，“政府危机”这一专业术语，从简化的意义上来说，可以看作是与“企业危机”相对应的，是以危机发生领域为依据所做出的简要划分，正因为如此，他指出应该对这些术语进行规范[7]。
本文认为现代社会的公共危机，应该是指在某个国家或地区的某个时段内发生的对社会公共利益有着巨大影响的、有着不可预知的灾难性后果的、而又需要以政府为化解主体的突发性的事件。
公共危机管理，是一个有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消除危机。公共危机管理的重点在于:危机信息的获取和预警，危机的准备与预防，危机的控制与回应，危机后的恢复与重建，持续不断的学习与创新。[8]“根据中外学者对危机的界定，结合公共危机的特性，本文认为，公共危机管理就是政府或其他公共管理机构通过建立必要的危机应对机制，采取一系列有效措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常生产和生活的活动，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。它的功能是预防和化解危机，不仅要对己经发生的公共危机事件采取有效的措施，减少危机带来的或者可能造成的损失；同时还要在日常工作中未雨绸缪，做好防范工作，把可能的公共危机消灭在萌芽状态。
1.1.2公共危机的分类
公共危机可以从不同的角度进行分类：从危机成因分析，可以分为自然危机(如地震、干旱、水灾等)和人为危机(如社会动乱、战争、恐怖活动等)；从危机影响范围考虑，可以分为国际危机、国内危机、地区危机和组织内部危机；从危机涉及领域来看，可以分为政治危机、经济危机、社会危机、价值危机等，这一点在国内外学界基本上达成了共识。
我国目前将公共危机大致分为自然灾害、事故灾害、突发公共卫生事件、社会安全事件四大类，并将突发事件由高到低分为特别重大(i级)、重大(ii级)、较大(iii级)、一般(iV级)。
1.2公共危机管理机制体制的涵义和内容
1.1.1公共危机管理机制体制的涵义
公共危机管理机制的构建问题是我国学者讨论比较集中的研究领域之一。关于公共危机管理机制的内涵，从不同的角度出发有不同的界定。中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心的学者们认为，所谓的公共危机管理机制体制就是指“以担负危机管理职能的国家政治机构为核心，在社会系统其他重要因素影响下，按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系”[10]。龚维斌教授认为，公共危机管理机制就是指在政府危机管理基本原则的指导下，政府所建立的一整套公共危机监测、预防和快速反应的制度与运行机制[11]。
本文认为，公共危机管理的关键所在就是要建立一套行之有效的公共危机管理机制，公共危机管理机制是指在公共危机管理基本原则的指导下，规范相关政策制度、法律法规，完善相关组织机构，并建立起一套与之相适应的公共危机监测预防、快速反应和恢复善后的运行机制。可见，构建高效合理的危机管理机制是进行危机管理的基础和核心，意义深远，应该引起我国各级政府的高度重视。
1.1.2公共危机管理机制体制的内容
目前，不同的学者对公共危机管理机制的内容有着不同观点。中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心的学者们认为危机管理机制的内容应包括危机管理的中枢指挥系统、危机管理的支援与保障系统(危机的直接处置机构)和危机管理的信息管理系统[12]。马小军认为，社会危机管理体制与机制的建立，至少包括社会危机早期预警机制、危机决策的情报保障体系、社会危机管理决策体制与机制、危机状态下社会动员与资源配置机制、重大危机之后的社会重建与重新整合、涉及国际冲突与国家安全的重大国际危机的处置、社会危机管理理论研究与研究机构的建立等一系列相关体制与机制的建设[13]。张小明提出公共危机管理体制的“四大机制”内容:危机预警机制、危机评估机制、危机处理机制、危机反馈机制，并且把危机管理的四大机制与危机的三大阶段对应起来构建公共危机管理机制的框架[14]。曹芝蓉认为公共危机管理机制的内容必须与我国政府的职能转变与管理方式变革相适应，以“有限政府”、“多中心治理”、“服务型管理”等先进理念为指导，着重加强建立常设性的危机管理专门机构、建立高效的危机信息资源管理体系、组建专业的危机救援队伍、增强社区危机自救能力、制定危机管理的法律等五个方面的工作[15]。马世俊认为，一套比较完善的公共危机管理机制内容应该涵盖公共危机管理的事前、事中、事后三个阶段，具体包括保障机制、预警机制、应急机制和善后机制四个方面[16]。
2、国外公共危机管理机制经验借鉴
自20世纪60年代以来，面对频发的突发性公共危机事件，发达国家从思想、法律、指挥系统、运作机制等多方面采取措施逐步建立起较为完备的公共危机管理机制。其先进的公共危机管理机制建设经验值得我们借鉴：
2.1强烈的危机意识
纵观美日两国的公共危机管理机制，不难看出这两个国家的政府和公众都有着强烈的危机意识。首先，从美国应对各类公共危机事件的实践来看，美国社会具有强烈的危机意识。早在1803年美国就以议会法案形式确立了危机管理的重要地位。以后200多年，美国不断强化危机管理意识，从一次次灾难中吸取教训，不断完善公共危机管理机制，并根据公共危机的特点，及时变革危机管理理念。再看日本，日本政府在首相官邸地下一层建立了“危机管理中心”，体现对危机管理的高度重视。他们还把每年的9月1日定为国民“防灾日”，全国举行有首相和有关大臣参加的防灾演习，通过全民的防灾训练，提高防灾意识和防灾能力。另外，在西方国家，处理突发公共事件成为一种行业的同时，也逐渐成为一门学科，从事研究和教学的人员有上千人，有129所大专院校开设了公共安全管理专业。
2.2完备的法律法规
现代法治发达国家应对突发性公共危机事件的经验表明，国家预防和处理公共危机事件的实效与公共危机管理机制的法制化建设息息相关。发达国家普遍已经建立起完备的法律体系，并运用法律法规紧急处理和解决公共危机。首先，制定紧急状态法等从法律的层面上规定了政府及各部门在危机发生时的职责、政府应采取的措施和程序以及责任的承担等内容。如美国有的《全国紧急状态法》，俄罗斯的《俄罗斯联邦紧急状态法》。其次，除了完善的应急管理法律法规，发达国家还有非常具体的自然灾害应急计划，以作为灾害应急管理的具体指导纲领，而且会及时根据新情况加以完善，以便应对新的危机。如美国的《联邦应急计划》、日本的《防灾基本计划》等，这些计划详细规定了灾前应采取的各种预防措施、减灾工程以及灾时和灾后应采取的措施，使得整个国家的防灾工作有计划、有步骤、有条不紊的进行。再有，各地方、州或城市，都根据实际情况制定了相关的法律法规。如美国纽约市制定了《纽约州执行法》，规定成立州灾害准备委员会、明确了危机管理中各有关部门的责任等等。
2.3完善的指挥中枢系统
应对公共危机，首先要完善的指挥中枢系统来进行管事。如日本危机管理指挥中枢系统是紧急对策总局。[17]它以内阁首相为最高指挥官，由内阁官房来负责总体协调、联络，通过安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等决策机构制订危机对策，由警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合的组织体系。在这一体系中，根据发生的不同危机类型，可以启动相应的管理部门。
2.4高效的运行机制
有了完善的指挥中枢系统，还必须建立周密的运行机制，通过严谨的机制去快捷地协调力量，高效地处理危机。如美国制定了纲目并举的操作计划，既有总体上的联邦应急计划，也有具体针对特殊性质危机如应对国内恐怖主义的运作纲要。日本根据危机种类不同，启动不同的运作机制。如日本建立了统一的地震观测体制，异常情况通气象厅汇总报告给全国震情判定会，全国判定会将震情报告给内阁总理大臣，总理大臣通过中央防灾会议做出决策后公告，并将信息传输给都、道、府县、市、盯、村，同时发出警报。
3、我国公共危机管理体制构建中存在的问题
通过与国际经验相对照，以及在实践中对我国公共危机管理机制的思索与检验，可以从中得出我国公共危机管理机制构建中存在的主要问题。
3.1政府官员和民众公共危机意识淡薄
《中国危机管理报告(2006)》通过对政府、企业和公众大量的抽样调查，对我国目前危机管理的现状有了更为明晰的概述。调查显示，政府官员作为危机管理的主导者，同样缺少危机教育，导致危机意识缺乏，安全意识差，自救与互救意识和能力弱。以危机培训为例，数据显示，受访官员中有72%从未参加过危机管理培训，仅仅只有不到22%的政府官员参加过危机管理的培训，这也就意味着有七成以上的受访官员所在单位没有开展过相关培训。[18]另一项研究表明公民的危机意识同样薄弱，据清华大学公共管理学院应急管理课题组2006年5月公布的《中国城市居民危机意识网络调查报告》显示，67.6%的人对政府的应急管理现状不满意，60%以上的人没有接受过任何形式的危机应对及生存急救方面的培训。
从专家们的调查中可以看出，政府官员和民众危机意识的淡薄，对危机发生前的预防重视不够，这主要是基于以下几个原因:一是没有树立正确的危机防范意识，无论是政府，还是公众，都不肯在危机预防上下功夫。二是危机教育培训严重缺失，几乎处于空白状态。
3.2公共管理机制落后
就以我国突发性公共卫生事件“SaRS”来讲，其期间暴露的问题，如政府的危机管理缺乏系统的战略和政策规划；缺乏系统化和制度化的教育、训练、组织保障；缺乏整合和协调的机制，政府与医疗机构之间的协调配合欠缺；缺乏有效的信息支持和信息沟通机制，信息传播渠道不畅通；缺乏制度化的财政资源保障和人力资源保障；与国际组织和地区组织的合作有待完善等等，都使我们认识到健全公共危机管理机制的迫切性。
3.3缺乏法制规范
对于公共危机管理，我国目前缺少一套行之有效的处理程序和规则，政府的行动也缺乏完善的法制保障。比如在公共危机资源管理方面，财政部每年都有专项拨款，尽管每年都要进行专项检查，但一些部门却年年都敢挪用，有恃无恐。不能说这与法制不健全、惩治不力无关。某些在封建社会都会杀无赦的罪犯，在今天却会逍遥法外，很少看到有官员因为在公共危机资源管理方面的失职而承担重大刑事责任的。公共危机管理是国家管理体制的一个重要组成部分，是政治体制、行政体制的重要方面，这方面的欠缺暴露了政府管理的严重问题。公共危机管理关乎着国家的兴衰存亡。
3.4缺乏系统的战略和政策规划
风险管理指运用系统的方法，确认、分析、评价、处理和监控风险的过程，它要求把风险管理与政府公共管理的方方面面有机地结合在一起，在政策、规划、资源的管理方面有效地实施风险的防范与管理，预防和降低危机所带来的损失。我国政府管理正缺乏这种全面风险管理，并没有把公共危机管理纳入经济社会的可持续发展战略之中。在政府各种政策制定、规划、资源管理方面，都没有把危机风险的分析、确认和评估作为一个重要的方面和环节来做，往往是公共危机发生之后才就事论事，头痛医头，脚痛医脚。
3.5社会参与机制有待完善
政府在公共危机事件的预警、监控和快速反应的过程中，发挥着积极主导的作用，但仅仅依靠政府的力量却很难做到高效、快速、协调、灵活。因此，需要社会力量的参与。目前社会参与机制的构建还远远不能满足应对公共危机的需要。社会参与力量由非政府组织、营利组织、社会公众等构成。目前存在的问题是[19]：①非政府组织与政府部门的沟通协作有待完善。②有些营利组织不能承担起应急管理的职责。③社会公众应对公共危机能力较弱。
4、我国公共危机管理机制体制的构建与完善途径
公共危机不可能绝对避免，但却可以管理、控制和化解，尽可能减少危机的发生，并把公共危机带来的损失降到最低限度，将公共危机转变为经济和社会发展的契机。但是，我国有效的公共危机管理体制还没有建立，某些行业的应急管理还很不完善，对重大公共危机的处置还存在诸多问题，在如何识别、防范、预警、处理各种重大公共危机的水平方面，与发达国家相比差距十分明显。本文认为，我国搞好公共危机管理的关键在于认真总结以往处理突发性公共危机事件的经验教训，借鉴国外公共危机管理的成功做法，按照公共危机管理规律，构建科学的公共危机管理机制。
4.1建立反应灵敏、措施有效的预防处置机制
4.1.1设置有效的监测预警网络系统，建立畅通的信息收集渠道
监测预警网络系统可以借助政府的电子政务平台，建立自上而下的各级监测预警系统。它的设置目的是收集提供各种危机预警相关的信息，充分发挥现代网络的传递功能。通过网络化的监测预警信息系统，使决策部门和公民都能够同步得到原始信息、获得更多的信息评价、进行多渠道的信息对比，为危机处理提供有利条件。具体而言，要做好三个方面的工作[20]:
(1)全面的信息收集信息是危机管理的关键，要预防危机。首先应建立多元化、全方位的信息收集渠道，通过多种方式获取所需的信息，例如建立公众报警制度;其次，要对日常生活中所有可能造成潜在威胁的事件一一列举出来，并加以分类，考虑其可能造成的后果。
(2)有效的危机预测将收集到的信息进行定性或定量的科学分析和识别，判断危机发生的概率和可能造成的危害程度，并对每一种可能发生的危机进行分类管理，从而准确地预测所面临的风险和机遇。通过对收集来的信息进行处理、鉴别，一方面可以起到正确区别危机同一般社会救助事件的作用，另一方面，对于己经被确定为危机征兆的信息，通过处理，可以对潜在危机的种类、性质、影响范围等做到大致了解，不仅为政府和社会争取到了宝贵的准备时间，对于应急工作的开展也是一项重要的参考。
(3)及时的危机预警准确判断各种危机指标和因素是否突破危机警戒线，根据判断结果决定是否发出警报，发出何种程度的警报以及发出警报的方式。预警信息包括危机的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和机关等。预警信息的可通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行，对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。
4.1.2制定实用的危机应急预案，建立可行的预防响应机制
“凡事预则立，不预则废”，制定应急预案是公共危机管理过程中的重要环节。首先，各级政府、各个部门、单位和企业等需编制科学、实用、操作性强的公共危机应急预案。制定应急预案，一定要遵循完整性、预见性、主动性、可操作性、时间性等原则。预案的编制可以按照下面的步骤进行，主要包括成立预案编制小组、识别评估风险、分类分级、设计处置措施、确认应急机构及人员职责、应急能力评估、评审与、演练与调整。其次，建立预防响应机制，这是启动预案的必备条件。应急预案的启动应按照分级管理、分级反应、自上而下的程序进行[22]。预案是在危机发生之前针对可能发生的重大事件或灾害预先制定的有关计划或方案，它是在实践与理论结合的基础上制定出来的，但因危机存在着很大的不确定性，预案还得通过实践不断改进。当然，一方面可以通过预案演习来检验它的实用性，改进应急预案：另一方面，通过对危机事件的应对后，发现预案的不足，不断的完善预案。
4.1.3建立公共危机管理善后的恢复和转换机制
一次危机得以解决，并不意味危机管理的结束，公共危机管理部门应抓住机会，着力做好两件事。一是善后工作，尽快修复遭到危机破坏的设施，恢复正常的社会生活秩序；二是及时总结经验教训，对公共危机管理体制进行变革创新，以预防公共危机再次发生。公共危机就是危险与机遇并存，善于利用危机，变危机为契机，这是公共危机管理的最高境界。
4.2建立自我保护、互助互爱的社会公共参与机制
由于突发事件影响的广泛性，仅仅依靠政府单一力量已经不能有效控制突发性事件的扩散，消除突发性事件带来的危害，需要依靠整个社会的所有政治力量、经济力量和社会力量的支持，特别农村地区人口居住相对分散，交通不便，地形复杂，社会力量的合作与支持显得尤为重要。公共危机管理要求最大限度地使用现有资源，避免重复、浪费和失误，这就要求政府最大限度调动资源，充分发挥社会各阶层的力量。在公共危机管理中，除了作为危机管理主体—政府的参与，还应该把社区、非政府组织、企业，以及公民个人等多股力量参与其中，使现有人力物力财力发挥最大的效果，建立起一个积极有效的涵盖整个社会的社会参与机制。
同时要动员全社会参与，克服公共危机，没有社会力量的参与是不可想像的。政府要明确政策，努力拓宽社会参与渠道，形成全民动员、集体参与、共渡难关的局面。社会力量的参与，一方面可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众了解真相，祛除恐惧，消除与危机伴生的流言和恐慌，起到稳定社会、恢复秩序的作用。另一方面，由于社会力量的参与，信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可行度得到提高，从而可大大降低政府防治危机的成本。
4.3建立法律完善、执行到位的法治机制
4.2.1建立公开、透明的政策制定机制
我们要加强政府与社会、公众的合作将突发性事件、公共危机事件的真实情况尽快并且正确地公布给公众，特别是对那些涉及到重大灾害的灾情信息，及时正确地提供给公众，以防出现因为信息闭塞而导致的无谓的恐慌。政府是信息沟通和管理的指挥者，政府部门及时准确信息，做出明确的说明和解释，将会有利于公共危机事件向好的方面转化[24]。公众在了解真相后会更多地表现出宽容和理解，进而支持政府采取的措施。这一点对公共危机的控制有至关重要的作用。如我们在抗击“SaRS”的战役中，已经看到政府与公众共享信息的举动和效果。政府应拓展政策的公布渠道，充分利用因特网，主动开放公共空间，收集并提供各种各样的宏观和微观信息，并且根据需要不断改善信息质量，形成开放的公共舆论空间。同时，应分步推进政策公开的法律制度建设，尽可能地将政策制定、和修改的程序纳入法制化的轨道，做到政策程序公开透明，将信息披露机制纳入制度化、规范化的轨道。
4.2.2完善公共危机管理决策的法律体系
我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，但从整体上看，法律法规体系尚不健全，我国还没有一部完整的危机状态管理法，政府的危机管理权也缺少明确的宪法授权。为了使政府的危机管理法制化，使危机管理有法可依，有必要加快涉及危机管理的立法[25]：宪法应对危机状态的确认、实施以及政府危机管理权等做出规定；制定危机状态管理法，就危机状态的确认和宣布，危机状态下政府、各种组织及公众的法律责任等做出明确规定；制定应对各种危机或者紧急突发事件的配套法规。
完善政策过程法律体系的另一个方面是公共危机状态下政策过程的制度化、规范化。政策制定过程的法制化有助于政策的科学性、民主性的实现，有利于实现政策目标。虽然在危机决策中，不必完整地遵循常规决策时的程序和步骤，但应该通过法律和制度将危机状态下政策过程确定下来，并明确各部门的权责，对于部门领导可实行首长负责制。通过法律来授予临时性的权力，但也要制约和防范权力的滥用。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处，触犯国家法律的要按照法律规定追究相应的法律责任。
4.4建立正确的舆论引导机制
4.3.1建立为危机教育管理网站，宣传危机管理
在部级公共危机管理教育网站上，宣传国家有关公共危机管理、应急管理、灾害管理的法律法规，免费向社会公众和企业提供公共危机管理预警信息与注意事项，指导有关单位行业开展公共危机管理演练。部分资源可进行市场化管理与运作。为了有效开展危机管理教育，建议设立不同行业或不同专业的危机管理教育教学案例库。该案例库的建设应广泛动员各界力量参与，尤其是发挥学校教师和企业培训师的作用。
4.3.2注重媒体引导，满足公民知情权
在现代信息社会，公众的知情权是一项基本的民利和社会权利。公共危机状态下，危机事件的突发性、变异性以及巨大的破坏力，导致人员伤亡、财产损失、公众心理恐慌以及社会秩序的紊乱、失衡，公众对信息的需求远远超越超出平常的需求。政府决策人员要积极与媒体人员合作，以负责的态度及时公开危机信息，满足公众的知情权。媒体在危机爆发阶段的职责主要是[26]：第一，满足信息需求。在危机时期，公众对信息的需求更加迫切，媒体进行及时、准确、全面的信息披露和解读，使公众信息的需求得到满足。第二，引导公众情绪。危机因具有高度的破坏性而成为公众情绪的兴奋点，公众的兴奋情绪受媒体的影响很大。媒体的正确引导，可以稳定公众情绪，凝聚社会力量，共同战胜危机。第三，影响政府决策。媒体一方面把危机状况及民众心态及时反馈给政府，帮助政府进行科学决策；另一方面把政府的应对措施、相关政策等及时向公众，实现政府与社会的良性互动。第四，塑造政府形象。媒体及时报道政府危机管理的意义、指导思想和现实条件下处理危机的各项措施及有关政策，这些报道对塑造政府形象起着至关重要的作用。在危机的预警阶段，媒体人员应该加强对公众的危机意识的教育和宣传，训练公众应对危机的心理准备和实际技能。在危机发生后，媒体人员要客观、公正地对危机事件进行反思，剖析危机事件的原因，寻求今后避免此类危机事件和改进危机管理的办法。
4.5建立全方位、广覆盖的联动救援机制
4.4.1组建危机救援专业队伍
危机救援是一项技术性很强、危险性很高、时间要求紧迫的工作，应该由经过专门训练、各种装备精良、行动迅速的专业人员来完成，以提高危机救援的效率。公共危机管理中辅助人员主要是指政府系统内那些：“自身具备特殊的专业技能、业务范围，特定的资源、设备和能力，主管着特殊的事务，担负着紧急事务应对中的某些特殊任务”的人员[27]。他们相当于危机管理中的后勤人员，不直接具有危机管理的职能，而是协助危机管理的决策者、指挥者和专业救护人员的工作，提供危机管理过程中所需的各种服务。一般而言，承担公共危机管理辅助工作的人员主要集中在以下部门：交通、通讯、供水、供电、环境保护、公共工程、信息、商业、仓储、财政、经贸、银行、保险公司、审计机关等。这些辅助人员主要是在国家或者区域紧急状态下，根据危机决策指挥人员的统一安排、调遣，迅速组织人力、物力和财力，支援危机应对工作。具体而言，他们要运送救灾装备和物资，保证灾区民众有衣穿、有水喝、有饭吃、有地方住；积极参与实际的救助行动，有效地保障灾民的生命和财产安全，减轻灾害损失；接受国内外的各种捐助，及时用于灾后的恢复重建工作；进行灾后卫生防疫、道路修复、铁路通车，恢复供水、供电、供气；灾后恢复期间进行保险理赔。帮助企业和公民尽快恢复正常的生产、生活；对危机管理中的各种救援物资、款项使用的审计、监督，保证专款专用，提高物资、资金的使用效率等。
4.4.2充分利用社会资源应对公共危机的联动机制
人、财、物是危机管理中的关键因素，它关系着危机处理的效果。有效的公共危机管理是建立在人、财、物等资源充分支撑基础上的。因此，我们要分利用社会资源，建立资源支撑机制，以应对公共危机的联动反应。一是依靠政府推动建立“政府领导、统一指挥、资源共享、反应快速、运转高效”的社会联动体系。二是政府要将战勤保障社会联动机制建设列为政府灾害事故应急救援体系的重要组成部分，作为政府履行公共安全应急管理职能的重点工作，充分利用社会资源，以提高城市各种应急力量的协同作战能力。三是各级政府应规范应急资金的投入制度，把应急管理的资金纳入政府的预算之中，建立以政府投入为主、社会投入为辅的应对各种灾难和突发事件的专项基金，并对基金的管理和使用实行严格的监管。
5、结论与展望
5.1结论
公共危机的突发性和高度不确定性将随时制造各种难题摆在我们面前，它随时都会以不同的方式向我们提出挑战。因此，应把公共危机管理作为一项长期而艰巨的任务来抓。与此同时，我们更应该与时俱进，应时而变，抓紧公共危机管理机制研究，不断完善公共危机管理机制。
本文在对公共危机管理机制建设文献认识的基础上，通过对公共危机管理机制体制构建的理论基础进行详细分析，借鉴国际经验，提出了我国公共危机管理机制的构建和完善的思路，主要是从建立反应灵敏、措施有效的预防处置机制；建立自我保护、互助互爱的社会公共参与机制；建立法律完善、执行到位的法治机制；建立正确的舆论引导机制；建立全方位、广覆盖的联动救援机制五个方面进行论述，这样的研究框架旨在不断提高我国政府和社会的应对公共危机的能力，使其从容面对频发的各种危机事件。
公共危机管理的目的篇10
关键词：公共危机管理；常态化；预防
英国历史学家汤因比曾指出：“人类创造文明的可能性不在于其超然的生物天资和地理环境，而在于他对极端困难处境挑战的反应。”反应速度的快慢就是由困难出现之前的准备工作充分与否决定的。当今我国正处在社会急剧转型和城市化加速发展时期，公共危机呈现出高发态势，给城市造成了巨大的危害和损失，迫切需要找到更合理、更有效的应对方法，来提高城市公共危机管理的效能。以预防为先导，进行常态化管理，是减少危机发生、降低危机损失的现实选择。
一、公共危机管理的两把利刃：“以预防为先导”与“常态化管理”
（一）“以预防为先导”是公共危机管理的重要原则
危机预防，是指在危机发生前，通过政府的主导和全社会的动员，采取各种有效措施，来消除危机隐患，避免危机发生。危机预防是公共危机管理的第一步，是避免危机大规模爆发，防止危机扩大，减少危机损失的关键，也是其他危机管理措施的基础。因此，“以预防为先导”是现代危机管理的一条重要原则。
（二）“常态化管理”是提高危机应对能力的有效途径
“常态化”，就是日常工作的标准要求，是管理的过程和措施。危机常态化管理的实质是把危机管理行为贯穿于危机的整个过程中，深入一个组织的日常运作中。公共危机管理必须从强化事前预防和日常管理的环节出发，有效提高应对危机的能力。对于危机管理者来说，如何在建立灵活的组织结构基础上运用现代科学技术，通过危机监测、危机预警和危机预控等方法，把危机扼杀在潜伏期或萌芽状态，比起危机爆发之后再采取措施更有效。
二、我国公共危机管理的蜕变
经历了SaRS及其之后一系列公共危机事件的洗礼，我国在公共危机管理制度建设方面取得了重大的突破。具体经历了以下蜕变过程。
（一）在教训中摸索出成功的实践
从2003年的“非典”到2011年的“7.23甬温线特别重大铁路交通事故”，中国政府受到的指责更多的不是来自于危机管理本身，而是政府信息的不透明。这种无视公民知情权以及主体责任的缺位带来了比危机本身更为严重的代价。然而也正是由于这样的教训，中国政府才逐步摸索出了应对危机事件的有效办法，2013年的四川雅安地震无疑是这一转变的有力见证。地震发生后，中国政府迅速反应，利用媒体公开透明宣传，第一时间公布灾情，满足了大众对灾区信息的渴求，及时制止了流言的蔓延，给救灾工作以正面影响。这次成功的实践挽救了生命的尊严，同时也有力的增强了政府的合法性。
（二）从成功实践到观念转变
成功实践的背后包含着的是政府对“人”这一危机问题中最核心因素的重新界定。长久以来，国家与集体利益先行的观念根深蒂固，这在一定程度上使政府在面临危机事件时偏离了治理重心，凸显出对生命的漠视。然而，随着民众主体意识的增强，政府的危机治理观念也发生了重大转变，从降半旗、设哀悼日等做法可看出政府在向生命致敬，这种观念的转变体现的是“以人为本”的治理理念。只有对生命充满敬畏之情，才可能会出现一个真正让民众满意、有担当的“责任政府”。
（三）从观念转变到制度建立
在借鉴国外危机法律的基础上，我国正在逐步建立自己的公共危机管理法律体系。2006年1月，国务院《国家突发公共事件总体应急预案》，标志着我国的公共危机管理开始纳入法制化的轨道。2007年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，结合各级地方政府出台的相关的法规、办法，初步建立了我国的公共危机管理法律体系。但是总体观之，目前形成的各类预案大多停留在观念、政策和原则层面，缺少指标化、操作化的行为规范体系。
三、对以预防为基点构建公共危机管理体系的若干思考
（一）公共危机管理组织系统
要预防和战胜公共危机，必须事先建立起一整套公共危机管理的组织系统。该组织系统应以反应迅速、见效显著为特点，不能使其沦为行动缓慢、没有效率的官僚组织。公共危机管理的组织系统应包括决策和指挥系统、各种专业的救援系统、信息收集、传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统等。各子系统在执行任务时要能够互相联系和协调。
（二）公共危机管理运行机制
公共危机管理运行机制是指为在日常和应急条件下的操作提供具体模式，实现公共危机管理机构在日常管理和应急状态下的工作程序及两种任务状态的任务切换。公共危机管理机构既要建立负责有关公共危机管理的经验总结、理论研究和危机预防的日常工作机制，也要建立以各级市、县应急指挥中心为龙头、各职能部门参与联动的应急处置机制。
（三）公共危机管理技术平台
技术平台的建立要针对公共危机的基本问题，并考虑公共危机管理过程的具体需求。在结构上，通常应包括监测预报系统、综合信息平台、综合通信指挥平台、专家辅助决策支持系统、应对不同危机类型的专业子系统。在技术上，其主要内容就是建立一个高科技的指挥调度中心，以及各种专业或非专业救援机构都纳入一套智能化信息处理和通讯平台之中；同时，把传统的报警系统和特号服务系统整合为“一号拨入”的联合接警，为公共危机管理提供保障和支持。
四、建构以预防为主的常态化公共危机管理体系的实施办法
公共危机本身是一个各种错综复杂的事件结合体，有效解决公共危机实质上是政府治理的问题。推进以预防为主的常态化公共危机治理体系建构，必须以制度建设为中心，在此基础上完善相关的组织架构，形成政府内部纵横交错以及政府与社会间的组织关系结构。
（一）推行以预防为主的公共危机管理体系制度安排
公共危机管理中的制度安排是一个防范、控制、化解危机的政策预设过程。制度安排本身包含了常态下制度与政策对逆境的预设，它具有一定的制度弹性。
1.建立健全预控社会危机的相关法律法规
虽然我国已出台了《国家安全法》、《安全生产法》、《突发公共卫生事件应急条例》等与公共危机管理相关的法律法规，但目前我国仍缺少全国统一的预防、应对社会突发事件的法律。同时，还要做好相关法律法规的配套工作，如在《宪法》中设立专门的预防和应对紧急状态的条款，明确规定各级政府在紧急状态期的行政权力，使公共危机治理工作真正做到有法可依。
2.构建社会突发性事件的早期预警系统
首先，要规划和制定预警计划和方案。科学合理的预警计划和方案可以有效减少决策时间和压力，减轻人们的心理恐慌感，合理配置所需的资源，使危机预控工作有条不紊地进行。然后，要建立危机监控系统；其次，要建立公共危机评判系统，危机评估是危机预控的重要环节。最后，要对评估后的危机进行预报。
（二）开展以预防为主的公共危机治理体系的组织保障工作
制度安排是基础，组织系统是保障，两者不可偏废。构建完善的危机预防组织系统，首先必须设立统一的危机预防组织机构；然后应当廓清各治理主体的责任，构建立体的危机预防主体系统。
1.要建立全国统一的危机预防组织体系
我国的一些政府部门都已建立了相应的社会突发事件预警组织机构。但是，建立综合性的危机预防组织体系并不是组建几个危机预防组织机构这么简单，它需要构建由不同类型、层次的机构所组成的公共危机治理系统。目前，我国尚未建立起全国统一的危机预防组织体系，只是由不同政府部门根据各自的职责牵头建立了各类危机预防的组织机构，组织健全状况和危机预防水平各不相同。此外，我国有很多危机发生概率较高的领域还未建立起相应的危机预防组织体系。为此，从中央到地方，各级政府都要建立完整的危机预防机构。由同级人民代表大会和上级危机预防机构监督。
2.廓清政府与社会的责任，构建立体的危机预防主体系统
公共危机治理的过程，在实践中同时也是一个治理主体责任廓清的过程。在这一过程中，就需要政府与社会在利益共担的基础上，重新廓清各自的责任、整合双方的力量，携手构建立体的危机预防主体系统。
（1）危机预防中政府职能的发挥
一方面，要求政府具有强有力的社会动员能力，在最短时间内运用最有效的手段集中社会资源预防社会危机。故政府在危机预防过程中，一定要代表最广大人民的利益，合理行使行政权力，及时部署预防工作，做好社会动员。另一方面，适度合理的信息公开是责任政府预防危机的理性选择。在公共危机治理过程中，政府及时把危机发展态势和危机预防工作进度等信息公布给公众，使民众全方位了解危机的真实情况，使民众自愿按照政府的指示积极配合危机治理工作。信息公开要承担一定的风险，完全公开的前提是必须有一个庞大的公民社会。就目前国情而言，能够负载巨大社会责任的公民社会尚处于培育之中。因此，适度合理地公开信息是政府预防危机的理性选择。
（2）危机预防中社会力量的发挥
首先，科学利用公众危机心理可以避免过度的恐慌。若组织程序上的公共危机治理措施与社会的危机心理形成良性互动，就能迅速达成危机状态下的社会一致，反之则会造成更大的社会动荡。其次，提高社会组织能力，承接政府回让的权力。长期以来，由于我国社会团体本身发育的不健全，再加上政府强有力的社会动员能力阻断了社会自组织能力的培养，我国社会自组织能力较弱。自组织能力较弱的社会无法承担危机发生时属于它的那份责任，也很难有效地行使政府回让来的权力。提高社会的自组织能力、有效行使政府回让的权力是公共危机治理过程中社会力量发挥作用的重中之重。（作者单位：南京师范大学公共管理学院）
参考文献：
[1][英]迈克尔里杰斯特.危机公关[m].上海：复旦大学出版社，1995.
[2]蔡志强.社会公共危机治理――价值变迁与治理成长[m].上海：上海人民出版社，2006.
[3]劳伦斯巴顿.组织危机管理（美）[m].符彩霞译.北京：清华大学出版社，2002.
[4]黄顺康.公共危机管理与危机法制研究[m].北京：中国检察出版社.2006.
[5]金太军，赵军锋.公共危机中的政府协调：系统、类型与结构[J].江汉论坛.2010.