行政处罚的时效性篇1
关键词：行政处罚刑罚折抵
一、折抵的适用情形
（一）相对的独立性
首先，行政处罚与刑罚是相互独立的。说其相互独立，是从两类制裁形式所依据的权力性质而言。我国法学界认为，行政处罚是行政机关依法对实施了违反行政法律规范的违法行为的行政管理相对人进行的法律制裁。①可见，行政处罚权是行政权的一种形式，根据行政法律由不同的行政机关行使，这种权力是实体性且具有终局性的权力。刑罚处罚，在大陆法系国家又称为刑事罚，指对犯罪行为，作为法律上的效果加给行为者的制裁。②因此其性质应归属于司法权，从国家权力分配而言，是由法院来行使的，集中体现为定罪和量刑的权力。在我国虽然并不提倡"三权分立"的权力分配，但是基本权力在不同国家机构之间的划分，在宪法上仍十分清晰地被表现出来。因此，从国家权力的角度看，行政处罚与刑罚是相互独立的。
但这种独立却是相对的，这意味着，二者有着一定的联系。即当公民、法人或其它组织的同一违法行为，既构成行政违法应给予行政处罚，又构成犯罪行为应追究刑事责任时，二者就出现了竞合。这是行政处罚与刑罚需要折抵的背景。
（二）折抵的种类：同质性
一般认为，行政处罚与刑罚的折抵，必须建立在处罚方式同质性的基础上。所谓同质性，是指二者在惩罚的性质和对相对人权益的剥夺上是相同或近似的。
具体而言，行政处罚中的拘留与刑事处罚中的管制、拘役、有期徒刑都是对相对人的人身自由予以限制和剥夺。尽管两者对于限制人身自由的具体期限、期间是否可以回家以及是否参加劳动、可否获得劳动报酬等规定不同，但二者对于人身自由的限制是同质的。再如，作为行政处罚的罚款与作为刑罚的罚金都是对实施对象课以金钱惩罚，二者也是同质的。
二、折抵的法理依据
行政处罚与刑罚折抵的法理依据是"一事不再罚"原则。"一事不再罚"原则是行政法与刑法上的重要原则，也是体现人权保障的基本原则。
本文主要从保障当事人的权力不受行政权侵害的角度认识这一原则。从这一角度出发，一事不再罚原则强调的是相对人的一个违法行为只能受到一次处罚。只要是一个违法行为，不论触犯的一个还是多个法律规范，不论该法律是由一个还是多个主体执行，也不论这一违法行为是继续状态还是连续状态，都不能受到两次以上的处罚。它的价值体现在，对膨胀的公权力进行约束来保障公民个人权利。在行政关系或刑法关系中，公民始终处于弱势地位，个人权利容易受到伤害。不论是行政处罚还是刑罚，其规范和制裁都是保障公民自由的手段，而不是目的本身。
从一事不再罚原则出发，行政处罚与刑罚的折抵，体现了法律在追求公正与保障效率的双重法律价值选择上，认为公平是效率的前提，应在保证公平的基础上追求效率。追求法律的公平价值，必须使相对人的一个违法行为免受多次处罚，这不仅应分别体现在行政领域和刑事领域，还应体现为行为人的一个违法行为在行政与刑事领域免受两次同质的处罚。
行政处罚的与刑罚的折抵制度，正如刑罚中的折抵制度一样，实质上是当代法律所追求的人性基础在社会公正性上的体现。③
三、折抵的法律依据
关于行政处罚与刑罚的相互折抵的直接法律依据，目前只在《行政处罚法》中有若干零散的原则性规定。《行政处罚法》第7条规定："违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚"。《行政处罚法》第28条规定"违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。"
可见，上述规定只是原则性的，缺乏具体可操作的方法和流程。因此，本文将在下一部分详细论述具体的折抵方法。
四、折抵的具体适用
本文认为，行政处罚与刑罚的折抵，要区分行政处罚在先与刑罚在先两种情形。下文将对两类情形分别予以论述。
（一）行政处罚与刑罚的先后顺序
《行政处罚法》第二十八条规定：违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。因此从字面看，该法条认为行政处罚应在刑罚处罚之前。很多行政机关也以此为依据，对情节严重涉嫌构成犯罪的行政违法行为，先行进行行政处罚，法院在此基础上进行折抵。④这也就是实践中常见的"以罚代刑"现象。
本文认为，第28条的规定，并不代表行政处罚有先于刑罚处罚的优先权。《行政处罚法》第28条的规定，表面上承认了行政执法实践中存在先罚后移送的情形，但这并不等于法律明确规定行政机关对所有的犯罪案件都可先进行罚款然后再移送。从法理上分析，第二十八条规范的主体是人民法院，对人民法院而言，本条是一个权利义务性的规定。它要解决的是，当人民法院发现了行政机关先罚款、拘留后移送的案件，人民法院应当怎么处理。本条规定对行政机关而言是一个补救性规定，是对行政机关执法中的先罚后移送的补救，对行政机关而言它不是授权性规范。本条规定不能成为行政机关优先处罚的法律依据。
从相关法律法规的规定中，我们也能得出刑罚应当优于优先的结论。我国《行政处罚法》第7条第2款明确规定：违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条规定：行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据...涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。从这三条可以看出，当当事人的违法行为涉嫌犯罪时，行政机关必须将案件移送至司法机关。
但是，实践中确实存在行政处罚先与刑罚的情形，这也是28条规定的意义所在。一是行政机关无法判断违法行为是否构成犯罪但又需要及时对行为人予以行政处罚，而先行适用了行政处罚。二是行政机关定性错误，将行政犯罪案件作为行政违法案件而对行为人先行适用了行政处罚。三是行政机关明知违法行为构成犯罪而故意作为一般行政违法行为对行为人先行适用了行政处罚。
因此，刑罚在先是原则，行政处罚在先是例外。
（二）刑罚在先时的折抵
对刑罚在先时的折抵，区分为人身罚与财产罚两类。
本文认为，对于刑罚判决了拘役以上刑罚的，不论时间长短，应当全部折抵行政处罚。这意味着。一旦相对人被判处了拘役以上的刑罚，行政机关将不能再进行人身性质的行政处罚。理由有三：第一，《行政处罚法》第7条规定："违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚"。这也就意味着，刑事处罚能够完全折抵刑事处罚。第二，从处罚的内容来看，人身性质的行政处罚与拘役以上的刑罚在立法上互相衔接的。根据我国现行法律规定，行政拘留的最长期限为15日，拘役的刑期幅度在15日以上6个月以下。因此，从实际执行的效果看，一旦相对人被判处拘役以上的刑罚，其实际执行期限必然长于行政拘留，理所当然的应该吸收行政拘留，不得再进行行政处罚。第三，从处罚的性质上看，刑罚是重于行政处罚的。台湾刑法学家林山田指出：行政罚或秩序罚不像刑事处罚，它不具有"社会伦理的价值判断"的性质或社会伦理上的非难与谴责性。⑤我国著名刑法学家陈兴良也指出，刑事不法行为在质上显然具有较深度的伦理非价内容与社会伦理的非难性，而且在量上具有较高度的损害性与社会危险性；相对地，行政不法行为在质上具有较低的伦理可责性，或者不具有社会伦理的非难内容，而且它在量上并不具有重大的损害性与社会危险性。⑥因此，从重罚吸收轻罚的一般法理上讲，拘役以上的刑罚是应当吸收行政处罚的。
对于刑罚判决了管制刑的折抵问题，本文认为，管制作为对犯罪分子不予关押，但限制其一定人身自由而交由公安机关和群众监督改造的刑罚方法，尽管不实行关押措施，但是其对犯罪人的自由权利进行了限制，也是关系犯罪分子自由权利的一种刑罚，属于行政法领域与刑法领域同质的处罚措施。基于人身自由作为人权的基础权利的地位，对于限制人身自由的公权措施应严格贯彻一事不再罚原则，故判决管制刑，也应当全部折抵人身性质的行政处罚。
对于罚金与罚款的折抵，也具体区分为两种情况。由于对罚金的数额及幅度，除少数单行刑法作了具体规定之外，绝大多数都未明确规定，而是规定由审判人员根据犯罪情节决定。而对罚款的数额，目前部分行政法规范虽有明确规定，但差别极大，如《食品卫生法》规定的罚款数额为500元以上5万元以下；《海关法行政处罚条例》的罚款额可达100万；还有诸多行政处罚规定，是依据具体的违法数额来确定的，因此幅度非常广泛。所以实践中会存在罚金高于罚款或罚金低于罚款两种情形。
当罚金数额大于罚款时，不论从数额看还是处罚的性质看，均应当重罚吸收轻罚，故行政机关不能再次给予行政罚款。当罚金数额小于罚款时，由于罚金性质上重于罚款，数额却小于罚款，因此会出现观点的不一致。在最高院的一则行政审判指导案例中，某橡胶公司偷税，并已构成犯罪。市国税局对其作出520余万元的行政处罚，后法院判决了150万元的罚金。在因橡胶公司不服行政处罚提起的行政诉讼中，先前作出的行政处罚因违反法定程序被撤销。在这种情况下，150万元的罚金已经生效，行政机关是否还有权再次作出行政处罚？指导案例中的法院判决认为，刑事处罚是对当事人的违法行为作出的最严厉的制裁措施，并不能简单的按照罚款金额来衡量是否过罚相当的问题，故行政机关不能再次进行罚款。⑦可见，这一判决的精神是从刑罚性质的角度，认为重罚吸收轻罚，即罚金吸收罚款。
但本文对此并不认同，理由有二。本文认为，罚款和罚金之所以能够折抵，是因为它们在性质上都是对相对人财产权益的剥夺，其结果是对相对人财产的损害，与人身性质的处罚相比，财产损失数额是衡量轻重的标准，而不是蕴含的伦理谴责；第二，罚金和罚款的目的都是制止相对人继续从事危害社会的活动，当罚金数额小于罚款时，如罚款不再执行，将不能达到这一目的（我们认为立法上规定的罚款数额是能够达到这一目的的最小额）。因此，当罚金小于罚款数额时，应当在扣除罚金的基础上，补缴罚款。
必须提出的时，罚款和罚金数额出现交叉，实际上是立法上行政处罚和刑罚衔接的不当。本文的建议是：罚金额的下限一般不应低于罚款的上限。
（二）行政处罚在先时的折抵
对于人身性质的处罚，由于衔接上的合理，可直接适用《行政处罚法》第28条第一款，予以折抵，在此不予赘述。
对罚款与罚金的折抵，如果罚款的数额大于罚金的数额，折抵后的剩余罚款是否还具有法律效力呢？如果没有法律效力，则剩余部分应当退还当事人；如果具有法律效力，那么剩余部分仍应当按照行政处罚法的规定履行。对此，法律未给予明确的答案。我们的意见是，罚款折抵罚金有剩余的，剩余部分仍应履行。这是因为，罚款折抵罚金是在罚款决定具有法律效力的情况下发生的。如果行政罚款决定不具有法律效力，则失去了折抵的前提。实际上，折抵必须在两个有效的法律决定之间进行。另外，罚款折抵罚金后，并不意味着原行政罚款决定无效。行政处罚法所规定的折抵问题只是解决两种处罚的"重合"问题，而不是解决两者的效力问题。既然原行政罚款决定有效，那么剩余部分也就应当予以履行。
五、结论
综上讨论，本文得出结论如下：行政处罚与刑罚在同质处罚竞合时应当折抵；适用顺序上，刑罚优先为原则，行政处罚在先为例外；折抵上，依据限制人身自由期限的长短和剥夺财产的数额，采取重者吸收轻者的方式进行折抵。
注释：
①参见姜明安：《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年版，第265页
②参见（日）我妻荣等：《新法律学辞典》，中国政法大学出版社1991年版，第230页
③石经海：《论拘留的刑罚折抵》，载《中国刑事法杂志》2003年第4期
④参见《中国行政审批指导案例第1卷》，中国法制出版社2010年版，71页
⑤参见林山田著：《刑罚学》，台湾商务印书馆1982年第2版，第109页。
⑥参见陈兴良《论行政处罚与刑罚处罚的关系》，《中国法学》1992年8月
行政处罚的时效性篇2
一、审查原判决确认行政处罚行为的有效性
确认行政处罚行为是否有效，是检察机关审查审判机关的判决适用法律是否正确的首要问题。行政机关的处罚行为有效必须同时具备四个条件：一是行政机关有此种处罚权；二是被处罚者有违法行为，且违反事实清楚，证据确凿，无法定免除处罚情况；三是行政处罚必须严格遵守法定程序；四是处罚决定适用行政法律、法规正确。检察机关要判定审判机关确认行政机关的处罚行为有效性是否正确，就必须把握上述四个条件。
（一）审查行政机关是否有处罚权，是否滥用处罚权或超越处罚权。行政机关并不都具有行政处罚权，只有一部分行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及具有行政处罚权的行政机关依法委托的组织才具有行政处罚权。具体说，工商、税务、财政、公安、司法、技术监督、交通、审计、畜牧、农业、林业、城建、计生、卫生、国土、环保、档案、渔政、海关、物价等行政机关具有行政处罚权。无行政处罚权的行政机关实施的处罚行为无效，有行政处罚权的行政机关滥用处罚权或者超越自身的处罚权，其处罚行为无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，或者将有处罚权的行政机关确认为无权者，或者将有效的处罚行为确认为无效，其判决都是错误的。
（二）审查被处罚者违法事实是否清楚，有无法定免除处罚情形。公民、法人或者其他组织受到行政处罚，必须具有违反国家行政法律、法规的行为，该行为应当受到处罚，且不具有法定免除处罚条件。法定免除条件有：违法行为超过两年才被发现的；违法人员不满14周岁的；精神病人在不能辩认或者不能控制自己行为时的违法行为。行政机关对公民、法人或者其他组织实施行政处罚，必须综合违法性质、情节、动机、目的、后果，有无法定免除处罚条件等诸因素予以分析，作出处理决定。行政机关对违法事实不清或者证明公民、法人或者其他组织违法事实的证据不充分，而对其实施行政处罚的，行政处罚行为无效。行政机关对违法事实清楚，证据充分，但具有法定免除处罚条件的公民、法人或者其他组织实施处罚的，其处罚行为也属无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，其判决是错误的。
（三）审查行政机关实施行政处罚是否严格按法定程序*作。行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为实施处罚，必须严格按照法定程序*作。法定程序有简易程序，一般程序，听证程序三种。
适用简易程序的行政处罚，必须符合四个条件：一是违法事实清楚，证据确凿，不需要调查取证；二是处罚金额小或处罚的性质较轻；三是可以当场作出处罚决定，当场填写、交付处罚决定书；四是必须有法定依据。缺少任何一个条件，不得适用简易程序。
适用一般程序的行政处罚，具有四个特点：一是不能当场作出处罚决定；二是必须进行调查，收集证据，才能确认违法行为、违法事实、违法性质；三是处罚的依据、事实和理由，应当告之受处罚者；四是对受处罚者的陈述、申辩，执法人员不得拒绝。
适用听证程序的行政处罚，不同于简易程序和一般程序，其主要区别：一是作出处罚的性质比较严重，如停产停业，吊销许可证或执照、罚款数额大等；二是听证程序不是行政处罚的必经程序，而是选择程序。当事人在受处罚前要求听证且符合听证条件的，行政机关必须组织听证。当事人放弃听证权利的，适用一般程序。
行政机关在实施处罚时，本应适用一般程序而适用了简易程序，本应适用听证程序而适用了一般程序，或没有按每一法定程序具体*作，剥夺了当事人的有关权利，其处罚行为无效。审判机关将行政机关按照法定程序*作的处罚行为确认为无效，或者将上述无效行为确认为有效，其判决是错误的。
（四）审查行政处罚适用法律、法规是否正确。行政机关对公民、法人或其他组织的违法行为实施处罚，必须正确适用国家行政法律、法规，不能适用已经失效或者尚未生效的法律、法规，也不能适用与此种处罚无关的法律、法规。行政处罚必须有法定依据，没有法定依据或者适用法律、法规错误的行政处罚行为无效。审判机关将上述无效处罚行为确认为有效，或者将有法定依据，适用法律、法规正确的有效处罚行为确认为无效，其判决是错误的。
二、审查原判决裁定确认行政法律关系主体的合法性
行政法律关系主体，是指实施行政处罚的机关和违反国家行政法律、法规应当受到行政处罚的公民、法人或其他组织。公民、法人或其他组织对行政处罚不服的，既可以申请复议，对复议不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织即是行政诉讼中的原告。一般来说，审判机关错列原告的可能性小，错列被告的可能性较大。因此，检察机关应着重审查审判机关判决、裁定确认被告（即行政机关）的合法性。
（一）审查原判决、裁定是否将不是被告的列为被告，将本应是被告的未列为被告。被告错列，严重损害了行政机关和原告的合法权益，其判决、裁定是错误的。审判机关错列被告有几种情况：一是行政复议机关维持了原作出行政处罚机关的具体行政处罚行为，复议机关不应是被告，原作出处罚的行政机关才是被告。审判机关将复议机关列为被告，原处罚机关未列为被告，或者将两个机关都列为被告；二是复议机关改变了原行政机关的行政处罚决定，复议机关应是被告，原作出处罚的行政机关不应是被告。审判机关将复议机关未列为被告，原处罚机关列为被告，或者将两机关都列为被告；三是受行政机关委托的组织作出行政处罚，该组织不应是被告，委托的行政机关才是被告。审判机关将受委托的组织列为被告，委托的行政机关不列为被告，或者将二者都列为被告。
（二）审查原判决、裁定是否漏列被告。如果两个以上的行政机关对公民、法人或其他组织作出同一具体行政处罚行为，公民、法人或其他组织向法院提起行政诉讼时，共同作出同一行政处罚行为的行政机关都应是被告，即共同被告。审判机关只将其一机关列为被告，而未将其他行政机关列为被告，实际上漏列了被告，损害了行政机关和原告的合法权益，其判决、裁定是错误的。
三、审查原判决裁定适用行政法律法规的正确性
行政法律、法规范围十分广泛，审判机关审查行政处罚案件，必须准确适用法律、法规，否则，导致判决、裁定适用法律确有错误。检察机关审查的重点是：
行政处罚的时效性篇3
我国现行的环境行政处罚种类大多规定在环境法律法规的“法律责任”或“罚则”章节中,并根据是否与《行政处罚法》设定的处罚种类相同将其划分为一般环境行政处罚和特殊环境行政处罚。据笔者不完全统计,目前环境法律法规中至少设置有下列环境行政处罚种类:警告;罚款;停止生产和使用;责令重新安装和使用;限期治理;责令停业和关闭;没收违法所得;责令拆除;没收设施;没收销毁;取消生产和进口配额;责令限期建设配套设施;责令退运该危险废物;责令进口者消除污染;责令搬迁、停业、关闭;责令停业治理;排除妨碍;收回海域使用;产品和包装物的强制回收;补种牧草,恢复植被;吊销采矿许可证;没收渔获物和违法所得;没收渔具;吊销捕捞许可证;责令停止破坏行为;限期恢复原状;取消批准文件;采取补救措施;责令停止建设;责令停止开垦;指定单位按照国家有关规定代为处置;征收滞纳金;交纳滞纳金;行政拘留等等。
上述当然并未穷尽所有由环境法律和行政法规设定的所谓“环境行政处罚”种类,但上述行为是否从性质上真的全都属于行政处罚?是否符合我国的《行政处罚法》设置的实体标准与程序标准?这样大量的环境行政处罚种类和方式的设置是否都符合环境管理的科学规律?是否达到了处罚设置的功能和目的?改变目前环境立法处罚种类设置的混乱和无效率,将对准确认定环境行政违法行为,保证环境行政处罚的准确适用,提高环境管理效率和效果有着重要意义。
2界定环境行政处罚种类与其他行政行为
由于大量的环境立法并没能从行政法理上准确把握住行政处罚的内在特性,而一概在“罚则”或“法律责任”章目之下给予笼统规定,致使理论认识和环境执法都对环境行政处罚和其他行政行为的边界存在一定模糊性。如果环境行政机关作出的行为属于环境行政处罚,那么行政机关就必须遵循《行政处罚法》所规定的处罚法定、事先告知、举行听证等要求,如果进入行政诉讼,人民法院同样将按《行政处罚法》的标准来作合法性审查。如果行政机关作出的行为不属于行政处罚,而属于其他行政行为,那么它就受其他法的调整,如《行政许可法》或未来制定的《行政强制法》调整。因此首先界定环境行政处罚与非行政处罚之界限,不仅为行政法理问题,更关乎环境行政执法实践。
2.1环境行政处罚与行政强制措施
行政强制措施系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序,预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在,依照法律、法规规定,针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。行政处罚与行政强制措施的主要区别在于:行政处罚是一种制裁,而行政强制措施是一种保障;行政处罚是一种最终处理的行为,而行政强制措施是临时性的程序行为。
根据这一界线,我们就会发现,在本文第一部分所初列的“环境行政处罚”形式中,有些则不属于“环境行政处罚”,而是“环境行政强制措施”。如《清洁生产促进法》第27条“产品和包装物的强制回收制度”;《固体废物污染防治法》第46条“指定单位按照国家有关规定代为处置”;《水污染防治法》第21条规定“在生活饮用水源受到严重污染,威胁供水安全等紧急情况下,环境保护部门应当报经同级人民政府批准,采取强制性的应急措施”等。
2.2环境行政处罚与环境行政执行罚
行政执行罚系指因当事人拒不履行已经生效的行政处理决定,行政机关依法对其实施另一个处罚,以迫使当事人自觉履行,直到达到前一处理决定被履行时为止。从目的上说,行政处罚是旨在直接制裁一种违法,而行政执行罚是为了迫使当事人履行前一个处理决定而实施的保障性措施;从行为持续性上看,行政处罚是一次性的,而行政执行罚是持续性的;从行为性质上说,行政处罚属于“基础行为”,行政执行罚则属于“执行行为”,两种行为所处的行为范围领域是不同的;从被规制的法律上看,行政处罚受《行政处罚法》的调整,而行政执行罚则受将要制定的《行政强制法》的调整。
由此可以分析,本文第一题所列“征收滞纳金”“交纳滞纳金”从本质上属于行政执行罚,因为它们都是当事人因不履行前一行政法上义务而引起的后果。
2.3环境行政处罚与责令纠正违法
当发现当事人有违法情景时,行政机关在对他依法实施行政处罚时,同时有权利和责任责令当事人纠正违法,这是《行政处罚法》第23条所明文要求的。但是,实施行政处罚与责令纠正环境违法完全是两类不同的行为,彼此之间的主要区别在于:行政处罚是对违法行为人的一种制裁,而责令纠正违法是对违法状态的一种处理;行政处罚是对违法行为人的一种惩罚,而责令纠正违法是对违法现状的一种修复;从行为属性上讲,责令纠正违法是一种行政命令行为,不属于行政处罚行为。
鉴上,在本文中所列的“采取补救措施”“责令停止建设”“责令停止使用”“责令停止开垦”“排除妨碍”等均不属于环境行政处罚,而属“责令纠正违法”之行为范畴。在实践中,有的环境行政机关在《行政处罚决定书》中将责令纠正违法作为一种处罚的种类表达,则是错误的。
3矫正环境行政处罚中罚款设置的泛化
我国每一部有关环境保护的法律、法规中几乎都有“罚款”这一行政处罚方式的规定。当然,罚款较之停产、停业和吊销许可证处罚对行为人的影响相对较小;但环境行政处罚中罚款设置泛化原因之一则是非正当化的立法取向,加上有些罚款设置本身也不符合环境管理的科学规律,导致罚款设定低效益或者无效益,威慑功能受到限制,有必要给予矫正。
3.1矫正罚款设置中的非公正性
环境法律法规中虽设置了大量的“罚款”处罚方式,但细究之下,部分内容设置有待补充和完善。不妨举例说明:《排污费使用和管理条例》第21条规定:排污者未按照规定缴纳排污费的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳;逾期拒不缴纳的,应处缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令停产、停业整顿。但在实践过程中,违反排污收费行为的罚款数量是各不相同的,小到几百元钱,多至上万元,如果一概以罚款1~3倍而论,有时罚款数额差距则很大,易造成处罚不公正等现象的出现。这种情况下,应进一步明确罚款范围,可借鉴《刑法》的立法,将罚款范围分为几个层次,即对于逾期拒不缴纳排污费的,排污费数额在10万元以下的,处以应缴纳排污费数额2~3倍的罚款;排污费数额在10万元以上100万元以下的,处以应缴纳排污费数额1~2倍的罚款;排污费数额在100万元以上的,处以应缴纳排污费数额1倍的罚款,
3.2增强罚款设置的威慑性和代价性
环境立法中罚款设置的泛化和缺陷已经降低了罚款设置的威慑性和代价性,甚至罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证。如罚款设置存在的普遍现象是部分处罚的额度太低,一般罚款额在20万元以下。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右,而法律规定的处罚额度仅10万元,企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施,违法成本低、守法成本高、执法成本更高,严重影响了执法力度。
对严重的环境违法行为和连续的环境违法行为应尽量避免轻易设置罚款,转而使用能力罚,可以选择适用责令停产停业或者暂扣许可证、执照的处罚,直接督促行为人改正违法行为,直至违法行为消除,这对于提高行政执法的实际效果具有重要意义。同时,为行为人适时恢复原来的行为或者资格、能力留有一定的余地,避免简单处以罚款所产生的罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证的情形。
4完善行政处罚之间及与非行政处罚的关系
科学合理的行政处罚种类应当是让每一种处罚方式都能承担最符合其设置目的之职能而使环境行政处罚方式和非行政处罚方式形成系统性和协调性,这也是保证环境行政处罚有效运行的前置条件,从该角度出发,应对下列两个方面给予完善。
4.1设置“通报批评”这一申诫罚种类
我国《行政处罚法》第8条将行政处罚的种类列为七种,即:警告、罚款、没收违法所得或非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留、其他行政处罚,而“其他行政处罚”这一特殊的种类必须由法律和行政法规直接规定,显然“通报批评”未被列入《行政处罚法》第8条,也没有被环境法律、行政法规创设。但问题在于,在现实中却有不少行政法规以下的规范,如地方性法规,直接规定了“通报批评”或“在媒体上公开”等,如《河北省环境保护条例》第12条。
本文以为,从以下原因考虑可通过环境法律和行政法规设置这一申诫罚形式:“警告”的处罚方式《行政处罚法》已将其列为第一种处罚种类,作为申诫罚与“通报批评”具有相同或雷同的处罚功能;对当前部分地方立法对“通报批评”的“违法”创设也可通过上位环境法律法规的设置给予解决:“通报批评”作为精神罚或者影响声誉罚,是环境行政机关向违法者发出警戒,申明其有违法行为,从而对违法者名誉、荣誉、信誉等施加影响。这种处罚方式对于纠正环境污染危害较小,或者初次环境违法行为具有适用价值。
4.2体现行政处罚现差别及与非行政处罚的连续
目前环境行政处罚种类之间地设置缺乏差别性,没有区分不同环境违法行为的个性,如几乎凡环境违法行为均不加以区别的设置了罚款。此外,一些非行政处罚方式,特别是责令停止违法行为,缺乏后续监督和处罚或设置连续性的处罚方式不当,如根据《环境保护法》第39条的规定,对逾期未完成治理任务的单位,可以罚款,或者责令停业关闭。该条设置的罚款方式并不科学,对于限期治理没有达标者给予罚款的后续处罚设置,显然又陷入为罚款而罚款的误区,难以体现出行政处罚的功能和效用。
5保证环境行政处罚的权威和种类的统一
行政处罚的时效性篇4
行政处罚是最容易影响行政相对人的行政执法行为之一。为规范行政处罚行为，国家于1996年出台了《行政处罚法》，这是我国第一部关于行政执法行为的立法，它所确立的原则和制度为一方面对推动行政机关转变行政思维方式发挥极大的作用，同时于其他行政执法行为的立法也产生了深远的影响。因此，熟练掌握行政处罚制度对做好行政处罚工作起着至关重要的作用。
熟练掌握行政处罚制度，首先要正确理解行政处罚的概念，行政处罚是会么？
行政处罚是特定的行政主体依法对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的行政相对人适用一种惩戒措施。
这里主要把握以下几点：
一是实施行政处罚的主体必须是特定的行政机关或法律、法规授权的组织。由于行政处罚是一种公权力，有权作出行政处罚的只能是法律、法规明文规定的拥有行政处罚权的国家行政机关或法律、法规授权的组织，其他任何主体均无权作出行政处罚；二是行政处罚的对象是违反行政管理秩序的行政管理相对人。所谓行政管理相对人是指行政管理相对一方当事人，他们是行政权力作用的对象，包括各种社会组织和个人。行政管理相对人与行政机关之间存在着管理和被管理的关系，有义务遵守国家法律、法规、规章，如果违反，有处罚权的机关就可以给予处罚，以示惩戒；三是行政处罚的客体是违反行政管理法规的行为。行政管理相对人有违反行政管理法律、法规的行为存在是行政处罚的前提，只有违法行为，才能给予行政处罚。因此，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定就不能处罚；四是行政处罚是行政制裁，而不是刑事制裁或民事制裁，也就是说行政处罚是指对违反法律、法规但尚未构成犯罪的处罚。一旦违法行为超出行政制裁的范围，构成刑事犯罪，就要给予刑事制裁。
在行政处罚工作中还必须掌握行政处罚的基本原则，行政处罚共有五个基本原则：
（一）处罚法定原则
（二）公正、公开原则
（三）教育与处罚相结合的原则
（四）保障当事人权利的原则
（五）监督制约原则
其中最基本的最重要的原则就是；处罚法定原则，处罚法定原则内容包括：
一是主体法定。行政处罚是一种特定的行政权力，能够实施行政处罚的主体只能是法律、法规规定的拥有的行政处罚权的行政机关和法定的组织。此外，根据法律、法规、规章的规定，行政机关可以委托有关事业组织实施处罚。除以上几种情况外，其他机关或组织不得作出行政处罚。
二是依据法定。行政处罚涉及行政的合法行使，关系到翁、不夫和其他组织合法权益的保护，因此处罚的依据必须法定。根据行政处罚法的规定，法律、法规、规章可以设定行政处罚，因而它们都是行政处罚的依据。而要指出的是法规、规章在设定行政处罚时，必须按照行政处罚法的规定依法设定，否则不能作为行政处罚的依据。比如，地方性法规设定了吊销企业营业执照，规章设定了高额罚款，这都是违法的，都不能作为处罚的依据。另外，无规章制定权的行政机关，在其依法制定的具有普遍约束力的行政决定和命令中，可以在行政法规、规章规定的行政处罚行为的种类、幅度内作出具体运用的规定，我们通常把这种行政处罚作出具体规定的权力称为行政处罚规定权。所以从广义上讲，作为行政处罚依据的，不仅包括法律、法规、规章，还包括行政机关依法的有关行政处罚运用的具体规定。
三是行政处罚的程序必须合法。在行政处罚过程中不仅要求实体合法，而且要求程序合法。行政机关在实施行政处罚时，如果不严格履行法定程序，就会损害受处罚人的合法权益，这样做出的行政处罚决定是无效的、违法的。
二、地震行政处罚合法性要件分析
地震行政处罚是地震行政执法的重要内容，也是地震主管部门行使行政管理职能的具体体现。它是指国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，对违反地震管理法律、法规或者规章的各种行为给予制裁的具体行政行为。地震行政处罚必须遵循行政处罚法所规定的原则。又因为地震行政管理是一个特殊的行业管理，地震行政执法队伍是一个年轻的执法队伍，地震行政处罚是地震行政执法中的一个重要环节，因此，有必要对地震行政处罚合法性，有一个深入系统的了解和认识。通过归纳分析，我认为地震行政处罚具备以下四个合法性要件：
1、地震行政处罚依据合法
《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。地震行政处罚的依据是进行地震行政处罚的根本，没有依据或者依据本身不具备法律效力，地震行政处罚就象无源之水，无本之木，失去了应有尽有的赖以存在的基础，地震行政处罚必然无效。地震行政处罚依据合法是地震行政处罚有效的前提。
1）规范地震行政管理的法定依据
《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定：对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。地震行政处罚也不例外，必须依据已经公布、正在发生法律效力的规定进行处罚。截止目前，规范地震行政管理的法定依据有：
（1）法律：《中华人民共和国防震减灾法》
（2）行政法规：《地震安全性评价管理条例》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》《破坏性地震应急条例》《地震预报管理条例》。
（3）部门规章：《地震行政执法规定》。
另外，地方性法规和政府规章也是地震行政处罚的法定依据，如：《防震减灾条例》、《安全性评价管理办法》等，但其受法律阶位和适用范围的限制，不具备在全国适用的条件，只在各自的行政区划范围内具备法律效力。
除此之外的规范性文件或政策规定都不能作为地震行政处罚的法定依据。
2）法定依据中地震行政处罚的相关规定
《中华人民共和国防震减灾法》作为我国第一部规范全社会防御与减轻地震灾害活动的基本法律，是《地震安全性评价管理条例》等行政法规及法律位阶更低的地方性法规和规章的立法依据。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，有关地震行政处罚的规定必须在《中华人民共和国防震减灾法》规定的行为、种类、幅度的范围内，否则，不能成为地震行政处罚的法定依据。由此可见，《中华人民共和国防震减灾法》关于地震行政处罚的规定是地震行政处罚的基本依据，也是具有最高法律效力的执行依据，任何超越基本依据范围的地震行政处罚当属无效。
《中华人民共和国防震减灾法》第43、44条具体设定了地震行政处罚：
第43条规定，违反本规定，有下列行为之一的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施；情节严重的，可以处五千元以上十万以下的罚款；造成损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）新建、扩建、改建建设工程，对地震监测设施或者地震观测环境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相应措施的；
（二）破坏典型地震遗址、遗迹的。
第44条规定，违反本法第17条第三款规定，有关建设单位不进行地震安全性评价的或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的，由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，责令改正，处一万元以上十万以下的罚款。
上述两条的规定明确了地震行政处罚的主体、行为、种类、幅度，是赋权条款，也是限权条款，即：赋予地震主管部门地震行政处罚权，同时也限制了地震行政处罚的行为、种类、幅度。
2、地震行政处罚主体合法
行政处罚权是行政职权的一个类型，既是行政处罚主体的权利，又是行政处罚主体的义务。行政处罚的主体是我国行政管理职能分工决定的，也是由法律明确规定的，地震行政处罚的主体行使地震行政处罚权是地震主管部门依法行政、依法执法的必然要求。
《中华人民共和国行政处罚法》第15条规定：行政处罚由具有的行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第17条规定：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。地震行政处罚是我国行政处罚是我国行政处罚在诸行政管理领域中的重要组成部分，行使行政处罚权的法定主体必然要符合《中华人民共和国行政处罚法》的一般规定，即行政机关、受权组织；同时，地震行政处罚是地震行政管理领域中运用的一种法律手段，必须符合规范地震行政管理的基本法即《中华人民共和国防震减灾法》的具体规定。《中华人民共和国防震减灾法》第43条、第44条的规定，明确了地震行政处罚的主体，一是行政机关即国务院地震行政主管部门；二是行政机关或受权组织即县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构（据目前我国的机构设置现状，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者有行政编制，也有非行政编制）。在此要注意；受权组织的权利来源只限于法律、行政法规、地方性法规，《中华人民共和国防震减灾法》将地震行政处罚权只授予了县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构，县级以下地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构没有得到授权。
同时，《中华人民共和国行政处罚法》第18条规定；行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。可见，行政处罚的法定主体也可以符合法定条件受托组织。具体到地震行政处罚，地震行政主管部门可以根据实际需要，在法律规定的范围内将地震行政处罚权委托给相关组织行使。在实践中，受托组织也是地震行政处罚的合法主体之一。但，就委托本质而言，委托机关负责监督受委托的组织或者机构实施的地震行政执法行为，并对行为后果负责；受委托组织在委托范围内，以委托机关名义进行地震行政执法活动，实际上，最终的名义地震行政处罚主体还是地震行政机关。
3、地震行政处罚程序合法
行政机关的行政行为无论在实质上还是程序上都应受法律制约，都应法制化，这是现代法治的要求，也是依法行政的要求。《中华人民共和国行政处罚法》第3条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。该条充分肯定了行政处罚程序的重要性。我国目前没有专门的行政处罚程序法，但《中华人民共和国行政处罚法》第五章、第六章共25条对行政处罚程序进行了两章规定，明确了行政处罚决定的三种程序（简易程序、一般程序、听证程序）及执行程序。《地震行政执法规定》作为专门规范地震行政执法的部门规章，也专章〈第五章〉规定了地震行政执法程序，其中第25条明确了地震行政处罚的一般程序：受理立案、调查取证、决定、执行和结案。第26条到第49条分别对受理立案、调查取证、决定、执行和结案的具体操作进行了规范，从立法上保障了地震行政处罚程序有法可依，也从立法上强制要求地震行政执法人员有法必依、执法必严、违法必纠。
地震行政处罚程序合法，可以监督和控制行政机关的行政权，防止执法人员、滥施处罚，保护相对人的合权益，杜绝权大于法，人治凌驾于法治的现象。
4、地震行政处罚决定合法
行政处罚就其性质而言是一种以惩违法为目的的具有制裁性的具体行政行为。势必对违法相对人的权益予以限制、剥夺或对其科以新的义务。地震行政处罚也不例外，地震行政处罚决定直接关系到相对人的利益，地震行政处罚决定合法可以惩戒违法行为，制裁违法相对人，维护社会公共利益；地震行政处罚决定不合法，非但不能惩罚应受惩罚的行为，反而给相对人造成不应有损害，有悖行政处罚的宗旨，有违依法行政的要求。
要做到地震行政处罚决定合法，必须以事实为依据，以法律为准绳。
以事实为依据即要求事实清楚，执法人员必须查明违法事实是否存在，违法行为人是谁，违法行为应由谁管辖、违法行为是否应当予处罚。事实清楚，是地震行政处罚决定合法的基本前提。
以法律为准绳即要求处罚种类和幅度与违法事实相一致。我国法律赋予了行政执法人员一定的自由裁量权，不是说行政处罚可以听凭执法人员主观臆断，而是要求执法人员必须综合考虑相对人违法行为的动机、目的、情节轻重、危害程度、补救措施等情况，在法定幅度内确定具体罚款数额。根据《中华人民共和国防震减灾法》的规定，地震行政处罚的种类只有警告和罚款两种，罚款的幅度有5千到10万、1万到10万两种，可见地震行政处罚的种类十分有限，警告和罚款之外的处罚显然是于法无据，但罚款的幅度却很大，如何确定罚款的数额？必须遵循处罚种类和幅度与违法事实相一致。
行政处罚的时效性篇5
长期以来，上市公司经营和财务信息披露不完整、不及时、不准确一直是困扰我国资本市场健康发展的瓶颈。在资本市场信息披露渠道、披露方式以及监管机制不完善的情形下，上市公司可能会基于实现投资套利、达到上市标准、进行税务筹划、操纵股票价格等方面的考虑，利用信息不对称所带来的便利对财务报告进行调整和粉饰，从而使上市公司的财务指标和经营指标符合投资者以及监管者的要求(Schipper,1989)。当上市公司管理者采取上述盈余管理行为时，企业的盈余质量趋于下降，并且会向外界传递出错误的信息(Healy和wahlen,1999) 。盈余管理一方面会对投资者的投资决策产生误导效应，另一方面也会降低企业其他利益相关者的福利效应，不利于企业长期绩效的增长和价值的提升(斯科特，2006。
近年来，我国资本市场监管规则和监管体系趋于完善，金融反腐工作也持续推进，金融法治化理念得到更好地贯彻和执行。在这一背景下，我国证券监管机构对上市公司的监管力度和执法力度都有所增强，违规上市公司逃避监管和处罚的空间越来越小。显然，无论是从监管力度还是惩罚力度来看，违规上市公司都面临着来自证券监管机构的更大压力，以往违规风险低、成本低、收益高的局面被打破。
对于行政处罚能否有效改善上市公司盈余质量这一话题，学者们的观点迥异。高利芳和盛明泉(2012)8〕进一步指出，上市公司在受到行政处罚后倾向于使用更难以被发现的隐性盈余管理行为代替原有的显性盈余管理行为，而不是积极减少盈余操纵和提升盈余质量，最终导致行政处罚的效果欠佳。
上述文献在讨论政治关联对行政处罚效果的影响时，更多的是基于民营企业的样本进行分析，而较少将国有企业同时纳人考察范围之内，这意味着产权性质的差异及其潜在影响被排除在外。实际上，产权性质作为公司治理结构的核心要素之一，不仅会对公司的经营行为、盈利能力以及公司绩效产生实质性影响，而且不同产权性质的上市公司在遭受行政处罚的概率以及应对行政处罚的策略上可能都会有所差异。和非国有产权性质的企业相比，国有产权性质的企业一方面具备更高的政治关联度，在政企博弈中处于更为有利的地位，可能更容易逃避行政监管;另一方面，在融资、订单、补贴等领域和环节能享受更多的政策倾斜，行政处罚对公司绩效的影响相对更低(李敏才和罗党论，2011)["}。因此，在探讨行政处罚对上市公司盈余质量的影响时将产权性质因素考虑进来，有助于进一步厘清和区分行政处罚效果在不同性质公司分组中的差异。
基于上述考虑，本文将企业产权性质变量引人分析框架，探讨企业产权性质对行政处罚的事前效力和事后效力的影响，重点解决和回答以下两个问题:一是不同产权性质的企业在遭受行政处罚的概率上是否存在显著差异?二是行政处罚能否有效改善上市公司的盈余质量，以及处罚效果在不同产权性质的企业之间是否存在差异?为了解决上述问题，本文在提出研究假说的基础上，借鉴Dechow等(1995)}'z〕构建的修正琼斯模型对企业盈余质量进行测度，并且通过分组回归和加人企业产权性质虚拟变量等方式，对国有企业和非国有企业受到行政处罚的概率以及处罚后盈余质量的变化情况进行比较分析，从而明确企业产权性质在其中所起到的作用。本研究有助于在实践层面厘清行政处罚的有效性以及局限性，为我国建立确实有效的监管制度提供数据支撑和政策建议，从而更好地提升企业的盈余质量，保障投资者的权益。
二、研究假设
证券机构的行政处罚集中体现了证券监管效力，具体可以分为事前监管效力和事后监管效力(沈红波等，2014)。其中，事前监管效力指的是证券机构能否有效地识别出被监督者的违规行为并加以处罚，事后监管效力指的是行政处罚能否有效地促进企业改善其盈余质量。本文基于企业产权性质的视角，分别对证券机构监管的事前监管效力和事后监管效力进行检验，从而明确证券机构监管与企业盈余质量之间的相关性。
(一)产权性质与事前监管效力
在事前监管效力方面，我国证券监管机构的主要职能是为证券市场提供公平的交易环境，其行政监管权力由人大立法授予。然而，证券监管机构所监管的国有上市公司的实际控制人可能是地方政府甚至是中央政府，较强的政治关联使得这些企业更容易对证券机构的监管流程施加影响，导致监管机构的独立性以及监管效力受到限制。除此之外，和国有企业相比，非国有企业因为公司治理水平参差不齐而更容易发生关联交易，进行盈余管理的动机和意愿也更强，这也是导致非国有企业比国有企业更容易遭受行政处罚的重要原因之一(Burgstahler和Dichev,1997)。
(二)产权性质与事后监管效力
行政处罚对非国有企业和国有企业的影响可能会因为产权性质的不同而有所区别。一方面，有学者指出，非国有企业和国有企业相比具有更强的盈余操纵动机，因为非国有企业的各方利益相关者或资本提供者可以通过更多的私人渠道获取企业的内幕信息，无须依赖公共信息渠道，而且非国有企业的公司治理水平参差不齐，关联交易相对更多，向公众和投资者提供高质量财务信息的意愿相对较低，行政处罚也难以有效改善企业的盈余质量(Burgstahler和Dichev,1997;张栋，2001〕。
另一方面，也有研究表明，对于非国有企业来说，遭受行政处罚会降低投资者对企业的信任程度，同时对于企业隐瞒债务、违规担保等行为的公告也会使银行降低企业的信用评级，导致企业的融资成本上升。为了削减行政处罚对企业的不良影响，企业将积极改善其盈余质量、减少盈余操纵行为，从而缓解投资者和债权人对企业问题的担忧，以及避免更加严厉的处罚(崔军，2012)，这也意味着非国有企业在受到处罚后盈余质量应当有所好转。
综上所述，行政处罚的盈余质量改善效应既有可能在国有企业样本中表现得更为明显，也有可能在非国有企业样本中表现得更为明显。
三、研究设计
(一)数据来源
本文研究样本为2011年一2016年间的a股上市公司，依次剔除了样本期间被pt或St处理、关键变量数据缺失或资料不全、属于金融保险类行业以及所在行业的公司数量少于10个的样本数据。最终基准回归中用到11434个样本，其中国有企业样本5019个，非国有企业样本6415个;年份分布情况2011年一2016年分别为1372,1661,1888,2062,2157,2294个。根据上市公司行业分类指引(2012年修订)，本文样本公司涵盖农、林、牧、渔业、采矿业、制造业等14个大类行业。样本数据来源于国泰安CSmaR数据库。为了消除极端异常值对回归结果潜在的干扰作用，对所有连续变量在1%和99%的分位水平上进行了缩尾处理。此外，数据整理和回归分析过程均采用Statal4.0软件进行操作。
(二)模型设定
在Dechow等(1995) 构建的修正琼斯模型的基础上，借鉴Kothari等(2005)的做法，在模型中加人衡量企业业绩的变量资产回报率(roa，对操纵性应计利润进行测量，并且将其作为盈余质量的衡量指标。和基本形式的琼斯模型相比，这种与收益匹配的琼斯模型考虑到企业业绩与应计水平之间的相关性，能够更加准确地对上市企业盈余质量进行衡量，检验效果更好(黄梅和夏新平，2009)。为了得到企业盈余质量指标，我们首先以2009年一2016年的a股上市公司为样本，计算公司各年的总应计利润(acca}，然后分行业、分年度对模型进行回归，从而得到相应的参数。
在检验证券机构事前监管效力的基础上，我们根据企业的产权性质将样本企业划分为国有企业样本和非国有企业样本，进一步检验证券机构的事后监管效力，即不同产权性质企业在受到行政处罚后盈余质量的变化。在回归模型中，被解释变量是当期企业操纵性应计利润的变化值，核心解释变量是企业上一期是否受到行政处罚的哑变量，控制变量包括了经营性现金流量、资产规模、资产负债率和权益收益率等企业特征变量和制度环境指标。
四、实证检验结果
(一)企业产权性质与事前监管效力
表3报告了模型(2)的回归结果，主要检验了企业产权性质对证券监管机构事前监管效力的影响。从probit模型的回归结果来看，企业产权性质的回归系数显著为负，说明证券监管机构的事前监管行为存在明显的倾向性，国有企业受到行政处罚的概率低于非国有企业。导致出现这种情况的主要原因在于:国有企业的政治关联背景往往强于非国有企业，在游说政府部门时具有更强的谈判能力，而且地方政府也有可能会基于地方声誉的考虑而给予国有企业更多的便利，使其更加容易规避来自行政监管部门的处罚。因此，国有企业受到行政处罚的概率低于非国有企业，假设1成立。
(二)企业产权性质与事后监管效力
从全样本回归结果来看，产权性质对上市公司操纵性应计利润的增加值有显著的正向影响且上一期行政处罚的影响显著为负，表明行政处罚在一定程度上发挥了效果，而企业的国有性质并没有更有利于盈余质量的改善。国有企业样本与非国有企业样本分组回归的结果也表明，国有企业上一期行政处罚变量的回归系数为负，但不显著;而非国有企业上一期处罚变量的回归系数则显著为负，表明行政处罚并没有对国有企业的当期可操纵性应计利润变动产生显著影响，但是对非国有企业则产生了显著的抑制作用。因此，在受到行政处罚后，非国有企业有较强烈的动机和意愿纠正自身违规行为，从而改善企业的盈余质量。综合来看，行政处罚能通过市场声誉机制对受处罚企业产生压力。相比较而言，市场声誉机制对国有企业的影响较为有限，而对非国有企业的影响较为显著。因此，行政处罚对非国有企业盈余质量的改善产生了显著的促进作用，而对国有企业盈余质量的影响则不显著。
(三)稳健性检验
为了消除企业产权性质变量潜在的内生性问题，进一步应用倾向得分匹配方法(pSm)来识别不同产权性质条件下上市公司受行政处罚的概率以及处罚后操纵性盈余水平变化是否存在差异。具体步骤如下:首先，在总样本中剔除样本产权性质发生过变更的企业，并设置虚拟变量Y，当样本在考察期持续为国有企业时Y取值为1(实验组)，否则取值为0(对照组)。对于行政处罚的事前效力检验，选取资产规模、资产回报率、经营性现金流量指标、tobinQ、资产负债率以及操纵性应计利润对虚拟变量Y进行Logit回归;而对于行政处罚的事后效力检验则选择资产规模、资产回报率、经营性现金流量指标以及滞后一期的处罚哑变量对虚拟变量Y进行Logit回归。然后，根据倾向得分对国有企业样本和非国有企业样本进行逐一配对，从而得到企业特征相近的国有企业和非国有企业分组。最后，根据匹配结果计算出上市公司受行政处罚概率与操纵性应计利润增加值的平均处理效应(att)，最终明确企业产权性质是否对证券监管的事前效力与事后效力产生了影响。
行政处罚的时效性篇6
为了解决城市管理体制中多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民、推诿缺位和行政执法机构膨胀的弊端，近几年来许多地方对城市管理相对集中行政处罚权工作进行了试点和探索。从试点和探索中可以看出，实施相对集中行政处罚权是城市管理工作中的一个重大创新，是实现城市管理行政执法法定化、规范化、统一化和专业化的有效途径，必须与时俱进，大胆创新，积极探索，努力推进城市管理相对集中行政处罚权工作。一、相对集中行政处罚权的必要性
从本质上看，城市行政执法作为城市管理的一种，是对城市经济社会等各种资源的合理配置。但是在传统体制下，城市行政执法体制与职能的不规范、不统一、不明确等问题十分突出。从城市行政执法的法律依据来看，大部分法律法规都是由“条”或者“块”提出草案，然后交人大或政府审议批准实施，这样就难以超脱地方、部门利益的狭隘眼界，往往会出现政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化。从具体实施来看，由于各个有城市行政执法权力的部门，都有各自的法律、法规，实践中存在“条”与“条”的关系难以理顺，“条”与“块”之间难以协调统一的问题，出现了行政执法的“交叉点”和“空白点”。如：城建部门的建筑装饰与轻工部门的室内装饰、城建部门与交通部门的客运汽车管理、城建部门与工商部门的广告管理、工商部门与质量技术监督部门的质量管理、卫生部门与药品监督部门的药品质量管理等等，这些部门执法交叉点多，容易导致多头执法、重复处罚、执法效率不高、执法扰民等现象。另外，少数行政执法部门从局部利益出发，以执法为“幌子”，不顾地方经济发展，甚至不惜损害国家和人民的根本利益，置国家法律于不顾，对违法应该移送司法机关追究刑事责任的案件不移送，而是以罚代管，以罚代刑，客观上纵容了违法犯罪行为。少数执法人员、随意使用自由裁量权，搞、权钱交易，办“人情案”、“关系案”，亵渎法律威严，损害了党和政府的形象。以＊＊市为例，近三年来该市共办理了行政执法部门和人员破坏经济环境案件48件，给予纪律处分41人，实施责任追究12人。这些部门和人员虽然受到了处理，但是由于传统的城市行政执法内在的原因，难以从根本上杜绝此类现象的再次发生。
在传统的城市管理体制下，基本上是每一部涉及城市管理的法律、法规都相应地设置了一个执法部门，建立了一支执法队伍，结果造成了从事城市行政执法的部门机构林立，队伍迅速膨胀。以＊＊市为例，尽管经过大刀阔斧地机构改革，该市符合行政执法主体资格的单位仍然达167个，这些部门80涉及到城市管理。人们形容城市行政执法管理部门是“上管天、下管地、中间管空气”，“满街都是大盖帽”。由于行政执法力量分散到众多的行政执法部门，加之体制不顺、机制不活，部门之间存在职能交叉、管理与执法协调不够，相互推诿，导致管理不到位甚至缺位、执法力量明显不足、执法力度不够、执法内耗等问题，难以形成有效的监控体系，无法进行有效的日常管理，造成政府资源的大量浪费。实施城市管理相对集中行政处罚权对执法资源是一种优化配置，能够实现“一队多能、一员多用”，能有效减少政出多门、多头执法、重复处罚，克服多支队伍费用高的弊端，有利于政府把财政资金集中使用在城市建设和城市管理最需要的地方，以较低的成本取得较高的管理效益。
实行城市管理相对集中行政处罚权制度，使管理审批权、行政处罚权和执法监督权三者分离开来，由多头执法管理向统一执法管理转变；由突击管理向长效管理转变；由追求经济效益为主向追求社会效益为主转变。这样有利于克服主管部门既当运动员又当裁判员的现象，抑制行业不正之风，减少行政执法腐败现象。同时由于对城市管理行政执法部门的职责范围和处罚权限进行了界定和细化，明确了与相关管理部门之间的关系，也有利于杜绝那种“有利可图的抢着干，无利可图的踢皮球”的问题和现象，发挥各行政机关的职能作用，逐步实现对城市的依法管理和长效管理，不断提高城市现代化管理和执法水平，改善城市软环境。
二、城市管理相对集中行政处罚权的难点
城市管理实行相对集中行政处罚权的领域，主要包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政管理、公安交通管理等各方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，以及省、市决定调整的城市管理的其他处罚权。从实践中发现，推进城市管理相对集中行政处罚权制度存在以下困难：
(一)利益问题。实行相对集中行政处罚权是一种新的行政执法体制，这一体制的运转要求与原有的行政执法体制相比，行使行政处罚权的机关不再行使行政审批权，实现了行政审批权与行政处罚权的分离；行使集中处罚权的机关由行使某一个方面的处罚权，变为行使几个甚至十几个方面的行政处罚权，体现了行使管理权部门与行使处罚权部门之间的监督与制约。这样一来，少数地方和部门利益短期内可能相对减少；一些人的受益前景存在某种不确定性；某些不合理的既得利益者则要付出代价，那种“靠执法养执法”、“为钱执法”、“以罚代管”、“人情执法”、“关系执法”等不良现象就没有市场。少数部门不可避免会以种种理由反对，或者明的表示支持，暗中处处设置障碍，甚至搬来上级业务主管部门施压。另外，行政处罚权从行政管理权中剥离出来之后，与行政处罚权有关的一些行政权力如何划分和转移也存在问题。以行政检查权为例，从一定的意义上说，相关的行政检查权是附属于一定的行政处罚权的，相对集中行使行政处罚权后，行政检查权等相应的行政强制措施权也应当随之转移，不可分离。否则，集中行使行政处罚权的执法机关就无法对违法行为进行全面、客观、公正的调查并收集相关证据。以上问题，除了思想认识外，更重要的是涉及到了权力的归属和利益的划分问题，这就是当前城市管理相对集中行政处罚权存在问题的症结所在。
（二）法律问题。在目前的国家立法中，除了《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的关于城市管理相对集中行政处罚权方面的法律、法规。在实践中，各城市为了规范本地的运作，围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文件，对行政处罚权的范围、执法队伍编制、执法经费、队伍管理方式等都进行了探索，但实施以后对城市管理效果体现不一。这是因为大部分试点城市本身不具有立法权，这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件；即使是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立法依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权工作中出现的各种新情况、新问题。如：涉及规划、环保、市容等有关城市管理方面的单项法律、行政法规一般都规定由各专业行政主管部门行使行政处罚权，相对集中行使行政处罚权的主体如何行使这些专业部门法律、行政法规赋予的其专业行政部门的有关职权是一个大问题。
(三)体制问题。由于城市管理相对集中行政处罚权具有范围广、行政相对人层次复杂、行政处罚种类多、处罚幅度大的特征，因此建立一套规范科学高效的运转体制至为关键。现在各地城市管理中的执法人员，大都实行的是事业编制管理，实行的是差额预算，城市管理行政执法人员工资、办公设施、装备等都难以保证，没有建立必要的保障机制。同时虽然城市管理行政执法中执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法人员相对人的素质参差不齐，暴力抗法时有发生，建立必要的执法安全保障体制也必须提上议事日程。另外，如何协调好与相关行政主管部门的关系、理顺执法队伍内部的管理体制等等问题，也都必须通过建立健全切实可行的规章制度、合理的运行体制来解决。
三、城市管理相对集中行政处罚权的对策
为了积极、稳妥而有效地开展推进城市管理相对集中行政处罚权制度，笔者认为可以采取以下应对措施。
(一)建立健全完备的法律体系。在基本法层次上，国务院应及时制定出相应的《相对集中行政处罚权工作条例》，进一步明确相对集中行政处罚工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作和与相关部门关系，以及行使职能的程序、公民权利受侵害时的救济途径等具体规范。在具体实施中，应结合城市管理的特点，立足“精简、统一、效能”这一原则，确定相对集中行政处罚权的领域和范围，大胆创新，对日常的、案情简单、能直接判断不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为，可以实施相对集中行政处罚权，而对于那些案情复杂隐蔽，专业性、技术性较强的违法案件则应由专业执法部门保留处罚权。
(二)建立完善相对集中行政处罚权体制。实行城市管理相对集中处罚权制度作为一项改革，必须坚持“花钱买机制”的原则，通过弥补有关的资金缺口，建立起能够从根本上解决问题的新体制或机制。在机制上形成权力与责任挂钩，权力与经济利益脱钩，这样才能从源头解决城市管理相对混乱的问题。具体来说应做到三个保障：经费保障、装备保障、执法保障，建立四个机制：巡查机制、快速反应机制、信息共享机制、管理执法互动机制，这是实行城市管理相对集中处罚权制度的前提。另外也应该将其与政府采购中心、招投标中心、经济环境投诉中心与行政服务中心建设结合起来，与落实行政执法责任制、评议考核制度、重大行政处罚备案制度和执法过错追究制度结合起来，与推行政务公开和电子政务结合起来，这样才能建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的城市管理相对集中行政处罚权制度。
行政处罚的时效性篇7
[关键词]海事行政处罚；自由裁量权；行政程序；价值体现；程序控制
行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵活掌握处罚是当代的进步，因为它把每个具体案件作为具体案件对待，给其以适当的处罚，立法机关所应做的是规定哪些行为应受惩罚，规定通常可以接受的惩罚极限，然后允许裁判机关决定给予每个具体违法者以恰如其分的处罚”。行政机关在行使行政处罚权时要根据违法的具体情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，从而作出处罚决定，实施处罚。因此法律在赋予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在控制行政处罚自由裁量权方面，实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。行政机关行使自由裁量权时，只要具备实体法的依据，就具备了合法行政的前提和基础。因此，通过健全行政处罚自由裁量权运
作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、
顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度，对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一探讨。
一、自由裁量权的存在及负效应
何谓自由裁量权？各学者的解释不尽一致。国外代表性的解释是：“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。”有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。”“我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力”等等。虽然解释众说纷纭，但笔者认为其基本涵义不外乎四点：一是法律对行政行为的条件、内容或者方式等没有作出明确、具体、详细的规定；二是行政行为不能超越法定的范围，不能违背立法目的、法条本意和公共利益，并且应当公正合理；三是行政机关可以根据情势、自己的评价和判断，进行斟酌选择，灵活掌握；四是自由裁量行政行为一般不发生违法问题，不能作为行政诉讼的原由，但如果显失公正，仍须受司法审查。
面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷
尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的
法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权权时参与了不正当的主观因素；显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权有关。转贴于
二、自由裁量权在海事行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，海事违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，维护国家权益，确保“航运更安全、海洋更清洁”目标的实现。根据我国海事法律、法规、规章的规定，在具体的海事行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：
1、对事实要件认定的自由裁量。
海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。
2、判定情节轻重的自由裁量。
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在海事法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭海事执法人员去判定。如《水上安全监督行政处罚规定》第十八条：“船舶不按规定办理变更或注销登记，或者使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书，情节严重的，船籍港登记机关可以处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”
3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。
我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。
对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种类型：
第一，确定型。即对某种海事违法行为，海事法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国船舶登记条例》第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”
第二，选择型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《水上安全监督行政处罚规定》第三十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶、设施处以5000元至10000元罚款；对违法人员处以300元至500元罚款。”
第三，混合型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶处以3000元至10000元罚款；对违法人员可视情节给予警告或处以100元至500元罚款。”
此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条：“对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元……”；又如《水上安全监督行政处罚规定》第二十六条：“外国籍船舶未经批准，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。
4、选择行为时限的自由裁量。
海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二条：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”等规定。在这种情况下，海事部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
如前所述，行政处罚自由裁量权是政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。
要正确理解行政程序在行政处罚自由裁量权运行中的价值体现，必须首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。这是国内较一致的看法，这种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现，其主要表现在：
1、行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障，“公平理念使行政主体
及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。
3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权动作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求，赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无
限的权利，规范自由裁量权的合法、正当的拓展，而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。
应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制
法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施，法的效力就不可能实现。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的处罚行为、处罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。《行政处罚法》详细规定了行政处罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《水上安全监督行政处罚规定》、《交通行政处罚程序规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：
1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间与内容的关系上不明确。如在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。
2、关于一般程序的规定。在行政处罚的一般程序的规定中，无立案程序的规定。如果对行政处罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话，行政机关又如何能围绕被查处的案件展开调查取证等一系列活动呢？另外，没有对调查终结后作出决定的期限规定。《行政处罚法》第38条规定，调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。但是，对作出是否予以处罚或其他的决定却没有时间上的要求，这种无期限限制的规定是非常不合理的。
3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定；没有关于行政机关举行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规定。《行政处罚法》第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。
完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步完善、规范对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成：
1、情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。
情报公开制度公开了行政主体据以作出行政处罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制自由裁量权的滥用。
2、告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政机关作出行政处罚决定时，应当告知行政相对人行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。
（1）表明身份程序。表明身份制度是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，对表明自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对控制行政处罚自由裁量权而言，它可以通过行政主体及其工作人员自觉公开其身份的方式使相对人免受不法侵犯，防止他超越职权、滥用职权。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定基础。
（2）行政教示制度。行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体没有履行该项义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。行政教示制度的具体内容至少应包括教示主体、教示时间、教示方式、教示不当的法律后果等几个方面的内容。在教示的方式上，由于教示是一种灵活的程序行为，口头或书面的方式都可完成。但个体选择哪一种方式，要结合当时的主客观情况，作出最有利于相对人、最能达到教示目的选择。教示的时间，可以根据教示的不同内容和行政程序的不同阶段，在行政行为之前、之中、之后进行。
（3）行政行为说明理由制度。行政行为说明理由制度是指行政主体在作出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。行政主体在作出行政处罚决定时，应向相对人说明行为的合法性和合理性的理由。前者包括说明行为合法性理由的事实依据和法律依据；后者包括说明行政主体正当行使行政处罚自由裁量权的依据，如政策形式、公共利益、惯例、公理等。这一制度的具体内容至少应包括：适用范围，说明理由的时间、方式、内容、质量要求，说明理由之瑕疵及其后果等几个方面的内容。
行政行为说明理由制度要求行政主体在作出对相对人行政处罚决定之时，必须给以合法、合理的解释，以达到以理服人的目的。它可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，避免恣意行政，损害相对人的合法权益。
3、回避制度。回避制度是指与行政行为有利害关系的人员不得参与该行政行为的过程的制度。回避制度最早源于英国普通法的自然公正原则中“任何人不得作为自己案件的法官”的规则。对于控制行政处罚自由裁量而言，回避制度意义尤其重大，其主要价值在于防止行政行为人的偏私，保障行政处罚的公正性和增强行政处罚的合理性。因此，在行政处罚行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。
4、听证制度。听政制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚自由裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理性。因为听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵抗行政机关的违法或不当行政处罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不平等所造成的巨大反差。
5、时效制度。时效制度是指规定行政处罚行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政处罚行为的实施所规定的各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。《行政处罚法》共64条，其中关于时效、时限的规定有7条，可见，时效制度在行政活动中的重要性。转贴于
6、海事机构内部监督制度。除了行政复议机关的监督外，要强化执法责任制。行政执法责任制的核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，不能因为行政不当不属于违法就不予追究。规范海事行政处罚自由裁量权，同时要靠行政机关内部操作来解决。海事机构可在内部建立一定的惯例作法，以一定规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中具体应考虑的一些因素以及这些因素的具体标准。《行政处罚法》第四条规定的基本因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，海事机构可根据上述基本因素、各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可操作的有关本单位行政处罚的标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现本单位行政的统一；海事机构还可以形成一个公开行政处罚案件的制度，以优秀的行政处罚案例约束本单位的执法行为，起到教育和警示的作用。
此外，职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权的错位起着一定程度的控制作用。
上述各种制度将从不同的角度、在不同的环节上对控制海事行政处罚自由裁量权发挥作用。但任何一种法律制度都不能单枪匹马、孤军奋战，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种制度应互相配合，方能达到有效控制之目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政处罚自由裁量权的滥用，从而增强行政主体的自律意识，正确行使行政处罚自由裁量权。
[参考文献]
[1]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。
[2]王名扬：《美国行政法》，法制出版社1995年版。
[3][英]威廉.韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版。
[4]季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。
[5]游振辉：《论行政执法中的自由裁量权》，《中国法学》1990年第4期。
[6]王海东主编：《国际国内海事法规全书》，山东人民出版社1993年版。
行政处罚的时效性篇8
具有中国特色的行政法学理论虽已初见端倪，但离成熟的“标杆”还需跨越浩大的“疑区”。我们面临的疑难问题确实很多，有宏观上的，也有微观的；这里要展示的“疑区”来自“中观行政法”的视野，是“中观行政法”已遇到的一些难题。
“监督行政”是否属于行政法？
“行政法是有关行政的法”，这是行政法学界的一种通用提法。但当以此提法来界定行政法的范围时，又会暴露出它的不准确性。可以说，行政法是有关行政的法，但有关行政的法不等于就是行政法。
与行政有关的法律关系主要有两大类：一是，行政机关作为行政主体与行政相对人发生的管理与被管理关系。在这种关系中，行政机关处于主动地位，是纯粹的行政关系，它由行政法调整，显然属于行政法的范围；二是，行政机关作为被监督主体与作为监督主体的其他主体（如权力机关、司法机关、人民群众等）之间发生的监督与被监督关系。在这种关系中，行政机关处于被动的地位，它不是行政关系，而是宪法关系，它应当由宪法而不是行政法调整。将权力机关对行政机关的监督、司法机关对行政机关的监督、人民群众对行政机关的监督，甚至新闻舆论对行政机关的监督等等，合称为“监督行政”，而将“监督行政”纳入行政法的范围之内，这种科学性值得讨论。
“行政授权”如何定位？
行政上的“授权”与“委托”渊源于《行政诉讼法》第25条，它构成了行政职权运行中的两大法律制度。由于受《行政诉讼法》第25条的约束，不少学者将“授权”解释为“法律法规的委托”，又将“委托”解释为“非法律法规的授权”，这样就在逻辑上将行为形式与行为区别标准混为一谈了。
此外，除行政诉讼类法规外，中国现行大量法规所规定的“授权”恰恰指拥有行政职权的行政机关将其权力的部分或全部下放给下属部门的行为，这样就出现了法与法之间在使用“授权”涵义上的不一致。特别值得注意的是，自从《行政处罚法》规定了对行政处罚权的“设定”制度以来，“对行政职权的设定”制度由此出现。这样，虽然在理论上并存了三种制度：行政职权的设定、行政授权和行政委托，但实际上，按《行政诉讼法》对“授权”的解释，行政授权与行政职权的设定又成了同一种制度。所以，“行政授权”是否需要重新定位？如果需要，那么又怎么定位呢？
抽象行政行为与具体行政行为的范畴是否成立？
自从《行政诉讼法》使用“具体行政行为”概念以来，“抽象行政行为与具体行政行为”成了中国行政法学理论中的一对共认范畴，并且都将抽象行为表达为制定行政法规、制定行政规章、制定规章以下的规范性文件，又将具体行为表达为行政命令、行政许可、行政处罚、行政裁决、行政强制措施与行政强制执行等。但当我们深入研究抽象行为与具体行为之间的界线时，始终感到力不从心（可以说，在中国至今尚无有人最终解决了抽象行为与具体行为之间的界线）。当我们感觉到这一问题的存在并始寻找出路时，已有越来越多的人尝试用“行政规范（或行政规定）”取代“抽象行政行为”，用“行政行为（或行政决定）”代替“具体行政行为”，我认为这不失为一种理性之举。
如何界定“法定程序”？
根据《行政诉讼法》第54条第（二）项规定，行政机关的具体行政行为“违反法定程序”的，人民法院有权予以撤销。那么，怎样界定“法定程序”呢？从字面上定位似乎很简单：只要法律（或扩大到法规和规章）规定的程序就是法定程序。但这引出了其他几个难题：一是，法律规定的程序有强制程序与任意程序之分，违反任意程序也该撤销吗？二是，行政机关有大量工作程序恰恰是行政机关自己制定的，不属于“法”的范围，它既在约束相对人，也当约束自己。行政机关违反这种程序，算是“违反法定程序”吗？如果主张肯定，那么“法”的范围自然被“扩大化”了；如果主张否定，那么等于鼓励行政机关违背自己对相对人的约定，显然与诚信相背。将“法定程序”改为“正当程序”也许是一种正当的选择。
“对同事作不同处理”是否属于“滥用职权”？
所谓“对同事作不同处理”，系指对同类事件作不同类的处理。具体包括：（1）对同一情况的不同人作不同标准的处理。如甲乙在同一条件下开车闯了红灯，警察对甲罚款200元，而对乙罚款100元；（2）对同一情况的不同人只处罚其中的一人或一部分人。如在同样的情况下有十家违章建筑，行政机关只处罚一家，而不处罚其他。认为行政机关的这种行为构成“滥用职权”，这在理论上已趋认同，但法官们在司法实践中尚不擅于利用这一标准审查具体行政行为的“合法性”，理由是：我们不能审查案外的同类事件。那么，“滥用职权”到底应当是什么？
对“其他行政处罚”如何认定？《行政处罚法》第8条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”这里的第（一）至（六）所规定的处罚属于“本行政处罚”；第（七）项规定的处罚属于“其他行政处罚”。但在眼下，本行政处罚只有六种，而其他行政处罚，据统计约有114种之多（见全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编著：《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》，法律出版社，1996年4月第1版，第33页）。但问题是，这114种以什么标准认定？因为我国法律和行政法规表明属于“行政处罚”的行为，有时恰恰不具有“处罚性”；而不表明“行政处罚”的，有时恰恰又具有处罚性。为此，我们应当研究如何将其他行政处罚与行政强制措施、其他行政处罚与行政执行罚、其他行政处罚与责令纠正违法、其他行政处罚与行政行为的撤回、其他行政处罚与行政收费、其他行政处罚与确认无效或行政行为无效、其他行政处罚与承担民事责任等等之间的区别？
可撤销行政行为与无效行政行为有何区别？
我们知道，在民法学中，可撤销行为与无效行为之间的界线是非常清晰的：前者是申请无效，后者是当然无效；前者申请撤销是有时限的，而后者无效是无期限的。换句话说，撤销对行为效力的否定是相对的，而无效对行为效力的否定是绝对的。在行政法或行政法学中，虽均已出现行政行为的“撤销”与“无效”以及人民法院在行政审判中的“撤销”判决和“确认无效”的判决等概念，但可撤销的行政行为与无效的行政行为之间到底有什么区别，以及“判决撤销”与“判决确认无效”之间在适用条件上又有什么不同，似乎还在“疑区”之中。
行政处罚的时效性篇9
[摘要]随着现代行政职能的扩张，行政机关拥有了越来越多的自由裁量权。“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”如何防止自由裁量权被滥用已成为行政法学研究的重要课题。而具体研究某一类行政行为中的自由裁量权将更具有利于指导实践。行政处罚作为一种最严厉的制裁性行政行为，其自由裁量权若被滥用必将严重影响我国的法制建设。因此，本文对海事行政处罚自由裁量权加以深入探讨，按照遵循公平与效率的原则，研究如何运用程序来控制自由裁量权的行使，以期有利于海事部门正确、及时而有效地执法，切实保障行政相对人的合法权益。
[关键词]海事行政处罚；自由裁量权；行政程序；价值体现；程序控制
行政处罚权是行政机关和法律授权的组织对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织予以惩处的权力。是一种具有国家强制性的行政制裁权，行政处罚权从法条中产生时起就带着自由裁量权的性质。“灵活掌握处罚是当代的进步，因为它把每个具体案件作为具体案件对待，给其以适当的处罚，立法机关所应做的是规定哪些行为应受惩罚，规定通常可以接受的惩罚极限，然后允许裁判机关决定给予每个具体违法者以恰如其分的处罚”。行政机关在行使行政处罚权时要根据违法的具体情况在法定裁量权限内，自行判断、自行确定是否处罚、处罚内容、处罚幅度等，从而作出处罚决定，实施处罚。因此法律在赋予行政机关行政处罚权的同时就是授予了它行政处罚的自由裁量权。在控制行政处罚自由裁量权方面，实体法本身无法控制该裁量权不被滥用。行政机关行使自由裁量权时，只要具备实体法的依据，就具备了合法行政的前提和基础。因此，通过健全行政处罚自由裁量权运
作的法律程序，规范行政处罚自由裁量权行使的方式、步骤、
顺序、时限等程序方面的问题，是控制其不被滥用的一种有效的法律方法。本文试从规范行政程序的角度，对控制海事行政处罚处罚自由裁量权作一探讨。
一、自由裁量权的存在及负效应
何谓自由裁量权？各学者的解释不尽一致。国外代表性的解释是：“指行政官员和行政机关拥有的从可能的作为和不作为中做选择的自由权。”有学者认为，“凡法律没有详细规定，行政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适应的方法的，是自由裁量的行政措施。”“我国的行政自由裁量权应该是行政主体在法定权限范围内就行为条件、行为程序、作出作为与否和作出何种行为作合理选择的权力”等等。虽然解释众说纷纭，但笔者认为其基本涵义不外乎四点：一是法律对行政行为的条件、内容或者方式等没有作出明确、具体、详细的规定；二是行政行为不能超越法定的范围，不能违背立法目的、法条本意和公共利益，并且应当公正合理；三是行政机关可以根据情势、自己的评价和判断，进行斟酌选择，灵活掌握；四是自由裁量行政行为一般不发生违法问题，不能作为行政诉讼的原由，但如果显失公正，仍须受司法审查。
面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷
尽，作出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的
法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定，作出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因时因地因事作出卓有成效的行政管理。
行政处罚自由裁量权与其它行政权一样，在其运行过程中，不可避免地产生两方面的作用。一方面是积极地推动作用，即行政处罚自由裁量权的运行起到了维护公共利益，维持公共秩序，提高行政效率，满足社会需要，实现国家权能的作用；另一方面是对行政相对人的权益可能造成侵害，从而对行政法治构成威胁。其集中表现是滥用行政处罚自由裁量权，在实践中具体表现形式为：不正确的目的。行政机关违背授权法的目的行使自由裁量权的违法。行政机关工作人员出于个人目的或小团体利益考虑，滥用行政处罚权；不相关的考虑。行政机关考虑不应考虑的因素或不考虑应该考虑的因素而行使自由裁量权的行为；违反客观性（排除主观性）。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权权时参与了不正当的主观因素；显失公正。具体行政处罚对相对人的权利义务所发生的影响明显不公平；违反法定程序。行政机关在行使自由裁量权作出处罚决定时，不按法定程序进行。
滥用行政处罚自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重，危害性大。行政处罚自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应主要有：一是不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用行政处罚自由裁量权，处理问题随意性很大，畸轻畸重，反复无常，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理，行政违法行为增多，导致社会秩序的不稳定；二是助长特权思想，滋生腐败，影响党和政府的形象。历史的经验告诉我们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”当前腐败得不到有效遏制，在很大程度上与赋权的行政处罚自由裁量权有关。
二、自由裁量权在海事行政处罚中的体现
自由裁量权在我国的海事行政处罚中显得尤为重要。这是因为：首先，海事违法行为涉及的内容广泛，情况复杂、变化迅速，法律、法规不可能对所有情况下的行政处罚都规定得明确具体，详尽无遗；其次，海事问题的专业性、时间性、地域性很强，法律、法规不应该对行政处罚作过于僵化的硬性规定；第三，我国目前的海事法制尚不够健全，有些内容不够完备，表现出一定的“概括性”和“模糊性”，有些法律、法规尚无具体的实施细则或实施办法。一言以蔽之，海事法律、法规应当授予海事部门在行政处罚中以必要的自由裁量权，使之能根据客观情势，权衡轻重，灵活运用，在法定范围内作出合法、合理的行政处罚，以达到依法行政，维护国家权益，确保“航运更安全、海洋更清洁”目标的实现。根据我国海事法律、法规、规章的规定，在具体的海事行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下四个方面：
1、对事实要件认定的自由裁量。
海事部门对当事人的行为性质和海事管理事项的性质认定酌情裁量。确认其行为是否违反水上安全监督管理秩序。并经过调查决定是否作出海事行政处罚。
2、判定情节轻重的自由裁量。
所谓情节是指事物发生、发展的因果关系和演变过程。海事违法行为的情节可以分为主观和客观两个方面。主观方面包括目的、动机、心理状态和态度表现等，客观方面包括时空、对象、方式手段和危害后果等。在实施海事行政处罚时，必须认真考虑上述主观和客观两个方面的违法情节。
在海事法律中，有不少法条规定的是酌定情节。即在量罚时，需由海事部门酌定违法情节的范围、程度和轻重。法条中经常可见“根据不同情节、视情节严重、造成严重污染”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭海事执法人员去判定。如《水上安全监督行政处罚规定》第十八条：“船舶不按规定办理变更或注销登记，或者使用过期的船舶国籍证书或临时船舶国籍证书，情节严重的，船籍港登记机关可以处以本规定第十六条规定的罚款数额的10%的罚款。”
3、选择处罚的对象、种类和幅度的自由裁量。
我国现行海事法律、法规、规章规定，海事行政处罚主要有警告、罚款、扣留证书、吊销证书、没收船舶等。
对某一应受海事行政处罚的违反水上安全监督管理秩序行为，到底应如何决定处罚的对象、种类呢？根据处罚法定原则，当然要依据法律、法规的规定来决定。现行海事法律规定了三种类型：
第一，确定型。即对某种海事违法行为，海事法律明确规定了处罚对象、种类，应给予某种行政处罚。如《中华人民共和国船舶登记条例》第四十九条：“假冒中华人民共和国国籍，悬挂中华人民共和国国旗航行的，由船舶登记机关依法没收该船舶。中国籍船舶假冒外国国籍的，悬挂外国国旗航行的，适用前款规定。”
第二，选择型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象、幅度。如《水上安全监督行政处罚规定》第三十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶、设施处以5000元至10000元罚款；对违法人员处以300元至500元罚款。”
第三，混合型。即对某一海事违法行为，海事法律规定了可以选定处罚对象，又规定了可同时选定另一种行政处罚或不处罚。如《水上安全监督行政处罚规定》第二十一条：“有下列行为之一的，对违法船舶处以3000元至10000元罚款；对违法人员可视情节给予警告或处以100元至500元罚款。”
此外，在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限，有的既规定了上限，又规定了下限。如《防止船舶污染海域管理条例》第四十七条：“对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元……”；又如《水上安全监督行政处罚规定》第二十六条：“外国籍船舶未经批准，进入中华人民共和国内或港口，处以5000元至30000元罚款。”从现有的海事法律规定中可以看出，罚款是所有行政处罚中用得最多、最广的一种，也是海事部门运用自由裁量权最频繁的一种。在此，关键在于把握两点：一是不要超出法定的范围和幅度；二是在法定的范围和幅度内不要畸轻畸重，显失公正。
4、选择行为时限的自由裁量。
海事法律中有些法条所规定的限期行政相对人履行某种义务，既未具体规定履行的期限，也未规定其履行的幅度。如《海上交通安全法》第二十二条：“未经主管机关批准，不得在港区、锚地、航道、通航密集区以及主管机关公布的航路内设置、构筑设施或者进行其他有碍航行安全的活动。对在上述区域内擅自设置、构筑的设施，主管机关有权责令其所有人限期搬迁或拆除”等规定。在这种情况下，海事部门就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定，规定的期限必须切实可行而又能体现严格执法，过短或过长都是不适当的。
三、行政程序在海事行政处罚自由裁量权运行中的价值意义
如前所述，行政处罚自由裁量权是政权的一种，这种权力的运行会产生正负两方面的效应。为预防和控制负效应的出现，必须对自由裁量权进行控制。即所谓“自由”是相对的，不存在绝对的“自由”。自由裁量权“是一种明辨真与假、对与错的艺术和判断力，……而不以他们的个人意愿和私人感情为转移。”行政处罚自由裁量权的运行态势表明，自由裁量权出现负效应是因为它的逆向运行或越轨运行，即不按预先设置的方式、方法、步骤运行。从这个角度讲，“行政程序是为行政权力运行设置的一种安全装置。”“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和(任意)裁量。”这些都表明了行政程序在制约行政权，保障民主自由，防止专断中的重要作用。
要正确理解行政程序在行政处罚自由裁量权运行中的价值体现，必须首先理解和把握行政程序的概念。行政程序是指由行政行为的方式、步骤和时间、顺序构成的行政行为的过程。这是国内较一致的看法，这种观点对于研究行政程序的控权功能意义较大，笔者便依此观点论证行政程序在行政处罚自由裁量中的价值体现，其主要表现在：
1、行政程序是限制随意行政的前提。行政程序是规制行政处罚自由裁量权的一种重要手段。行政程序一旦设定并法律化后，一方面作为行政自由裁量权的享有者、行使者的行政主体的选择行为方式、方法及步骤时必须遵循程序之规定，即按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序之法律责任；另一方面，作为权利主体的行政相对人，有权要求行政主体合理行使自由裁量权。行政程序的设定也可以预防行政主体滥用程序壁垒，拖延行政的行为发生，避免行政主体选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力主体的义务，以防止行政主体滥用行政处罚自由裁量权，扼制行政主体行使自由裁量权的主观随意性。
2、行政程序是公正与效率的衡平机制。效率是行政的生命，行政自由裁量权就是为行政效率所设置。行政程序是行政自由裁量实现公平、公平的保障，“公平理念使行政主体
及其执法人员更明确自由裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”从局部或阶段表现来看，要求行政主体严格按照行政程序自由裁量，似乎是约束了行政主体的行为自由，拖延了行政主体实施行政的时间，降低了行政效率。但从本质上分析，其实不然，遵循行政程序与行政效率的提高是一致的。现代社会行政事务繁杂，行政主体实施行政行为固然需要快速、及时，但是，如果行政主体片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，势必损害行政相对人的合法权益，那么，行政相对人定会行使救济权。这样不但减损行政效能，而且还挫伤人民群众的参政积极性，这种所谓的效率也终将失去。而通过正当行政程序后，即使出现行政行为结果不利于行政相对人或不能满足其要求，由于程序已给他们充分的自卫机会，行政主体作了充分的公正努力，行政相对人的不满情绪就会被淡化或消除，他们能给行政主体充分的理解，从而减少事后的申请复议和行政诉讼，客观上提高了行政效率。
3、行政程序是保障相对人权利的关键。在行政处罚自由裁量权动作的程序中，赋予相对人必要的程序权利，就能使行政相对人通过行使自己的程序权利来达到保护自己的实体权利，进而实现对行政处罚自由裁量权予以有效控制的目的。在行政机关行使自由裁量权时，给予相对人同等充分的机会来了解情况、陈述理由和要求，赋予他们收集相关的情报资料、得到告知和教示、申请听证等程序权利，不但可以有效地防止行政自由裁量权超出“自由”的范围成为一种无
限的权利，规范自由裁量权的合法、正当的拓展，而且还是保证行政处罚自由裁量权在“自由”范围之内体现合理性的一种安全阀。
应该说，如何使行政相对人既懂得以实体规则保护自己的合法权益，又学会运用程序规则不使自己的权利被侵犯、义务不被加重，在我们这样一个重实体轻程序传统的国家有着重要意义。
四、控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制
法贵在执行。没有法的正确、全面、切实地实施，法的效力就不可能实现。《行政处罚法》、《行政复议法》实施以来，成效显著，在规范行政机关的处罚行为、处罚程序、促进依法行政方面发挥了重要作用。《行政处罚法》详细规定了行政处罚程序，即简易程序、一般程序和正式听证程序的适用条件和实施步骤等。并贯彻了当事人的“被告知的权利”和“防卫权”。但在海事行政执法实践中，《行政处罚法》及在其基础上制订的《水上安全监督行政处罚规定》、《交通行政处罚程序规定》等明确的处罚程序也存在着瑕疵，具体条文操作性不强，赋予行政机关自由裁量权过大，主要表现在：
1、关于告知程序的规定。对告知的方式、时间与内容的关系上不明确。如在方式上，条款只是明确了行政机关告知的义务，但是行政机关如何告知则无明文规定。是书面告知还是口头告知，或者是采取电话告知还是采取其他方式，从条款来看似乎都是允许的。
2、关于一般程序的规定。在行政处罚的一般程序的规定中，无立案程序的规定。如果对行政处罚案件能否成立及立案条件、程序都无明确规定的话，行政机关又如何能围绕被查处的案件展开调查取证等一系列活动呢？另外，没有对调查终结后作出决定的期限规定。《行政处罚法》第38条规定，调查终结，行政机关负责人应当根据不同的情况分别作出处罚、不予处罚、移送司法机关的决定。但是，对作出是否予以处罚或其他的决定却没有时间上的要求，这种无期限限制的规定是非常不合理的。
3、关于听证程序的规定。没有关于利害相对人可否要求举行听证的规定；没有关于行政机关举行听证的期限规定；没有关于听证记录排斥原则的规定。《行政处罚法》第43条规定：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定”。该条规定了经过听证后仍按一般程序作出决定而无关于根据听证记录作出相应决定的规定。
完整、连续、合理的羁束性程序规范的欠缺，严重影响了对行政相对人实体权利的保障。为了制约行政主体滥用行政处罚自由裁量权，应建立健全多元化的控制机制，在法律程序上进一步完善、规范对行政处罚自由裁量权进行监控。借鉴别国经验，结合我国实际情况，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应由下列程序制度构成：
1、情报公开制度。情报公开又称情报自由，是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密的以外，有关机构应依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。我国的法律法规尚无对情报公开作统一的、明确的、详细的规定。但有关法律已作了部分规定，如《行政处罚法》第4条规定，对违法行为给予行政处罚的规定，必须予以公布，未经公布的规定，不得作为行政处罚的依据。
情报公开制度公开了行政主体据以作出行政处罚的相关材料，使公众知晓哪些是行政主体该做的，哪些是不该做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。从而有利于公众行使和实现自己的权利，有利于扼制自由裁量权的滥用。
2、告知并说明理由制度。这是一项基本的行政程序制度，该制度要求当行政机关作出行政处罚决定时，应当告知行政相对人行政处罚决定的内容，并说明其事实根据和法律依据。
（1）表明身份程序。表明身份制度是指行政主体及其执法人员在实施行政行为之前，要向相对一方当事人出示执法证明或授权令，对表明自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对控制行政处罚自由裁量权而言，它可以通过行政主体及其工作人员自觉公开其身份的方式使相对人免受不法侵犯，防止他超越职权、滥用职权。同时，这一制度还为行政回避制度的建立奠定基础。
（2）行政教示制度。行政教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务，若行政主体没有履行该项义务而遭受损害，则应承担相应的法律责任的程序制度。行政教示制度的具体内容至少应包括教示主体、教示时间、教示方式、教示不当的法律后果等几个方面的内容。在教示的方式上，由于教示是一种灵活的程序行为，口头或书面的方式都可完成。但个体选择哪一种方式，要结合当时的主客观情况，作出最有利于相对人、最能达到教示目的选择。教示的时间，可以根据教示的不同内容和行政程序的不同阶段，在行政行为之前、之中、之后进行。
（3）行政行为说明理由制度。行政行为说明理由制度是指行政主体在作出对行政相对人合法权产生不利影响的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益、形势、习惯等因素。行政主体在作出行政处罚决定时，应向相对人说明行为的合法性和合理性的理由。前者包括说明行为合法性理由的事实依据和法律依据；后者包括说明行政主体正当行使行政处罚自由裁量权的依据，如政策形式、公共利益、惯例、公理等。这一制度的具体内容至少应包括：适用范围，说明理由的时间、方式、内容、质量要求，说明理由之瑕疵及其后果等几个方面的内容。
行政行为说明理由制度要求行政主体在作出对相对人行政处罚决定之时，必须给以合法、合理的解释，以达到以理服人的目的。它可以迫使行政主体更加公正地行使行政自由裁量权，避免恣意行政，损害相对人的合法权益。
3、回避制度。回避制度是指与行政行为有利害关系的人员不得参与该行政行为的过程的制度。回避制度最早源于英国普通法的自然公正原则中“任何人不得作为自己案件的法官”的规则。对于控制行政处罚自由裁量而言，回避制度意义尤其重大，其主要价值在于防止行政行为人的偏私，保障行政处罚的公正性和增强行政处罚的合理性。因此，在行政处罚行使自由裁量权时，如相应事项与本人有利害关系的，则不能参与该事项的处理，应当回避。
4、听证制度。听政制度作为体现行政处罚公开、公平、民主的一种程序制度，已成为现代行政程序法的核心制度，这种制度对于规范行政处罚自由裁量权具有重要意义。在听证过程中，通过控、辩双方展示证据、相互质证和辩论，有利于发现案件的真实情况，使行政处罚自由裁量权的运用奠定在真实情况的基础之上，促进行政处罚决定的相对合理性。因为听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵抗行政机关的违法或不当行政处罚行为，并缩小其与行政机关法律地位不平等所造成的巨大反差。
5、时效制度。时效制度是指规定行政处罚行为开始或结束的时间以及与此相关的法律后果的程序制度。其核心内容是法律对行政处罚行为的实施所规定的各种时间上的限制，行政行为只有遵守法定的时限规定，才能产生预期的法律后果。《行政处罚法》共64条，其中关于时效、时限的规定有7条，可见，时效制度在行政活动中的重要性。
6、海事机构内部监督制度。除了行政复议机关的监督外，要强化执法责任制。行政执法责任制的核心是责任追究，不仅要追究违法行政的责任，也要追究行政不当的责任，不能因为行政不当不属于违法就不予追究。规范海事行政处罚自由裁量权，同时要靠行政机关内部操作来解决。海事机构可在内部建立一定的惯例作法，以一定规章或规范性文件的形式确定本行政机关在行政处罚中具体应考虑的一些因素以及这些因素的具体标准。《行政处罚法》第四条规定的基本因素有“违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度”，海事机构可根据上述基本因素、各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来确定一个可操作的有关本单位行政处罚的标准，这样，不仅便于执法人员操作，也便于实现本单位行政的统一；海事机构还可以形成一个公开行政处罚案件的制度，以优秀的行政处罚案例约束本单位的执法行为，起到教育和警示的作用。
此外，职能分离制度、合议制度、行政救济制度等都能对行政处罚自由裁量权的错位起着一定程度的控制作用。
上述各种制度将从不同的角度、在不同的环节上对控制海事行政处罚自由裁量权发挥作用。但任何一种法律制度都不能单枪匹马、孤军奋战，控制海事行政处罚自由裁量权的程序机制应是一个有机统一的整体，各种制度应互相配合，方能达到有效控制之目的。这些程序权益一旦转化为行政相对人的行为，将汇合成巨大的力量，以抗衡行政处罚自由裁量权的滥用，从而增强行政主体的自律意识，正确行使行政处罚自由裁量权。
[参考文献]
[1]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。
[2]王名扬：《美国行政法》，法制出版社1995年版。
[3][英]威廉.韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版。
[4]季卫东：《法律程序的意义》，《中国社会科学》1993年第1期。
[5]游振辉：《论行政执法中的自由裁量权》，《中国法学》1990年第4期。
[6]王海东主编：《国际国内海事法规全书》，山东人民出版社1993年版。
行政处罚的时效性篇10
根据《行政处罚法》和其他有关法律规定，适格行政处罚主体包括以下几类：1、行政机关；2、法律、法规授权的组织；3、受行政机关委托的组织。
二、行政处罚认定事实是否清楚，主要证据是否充分
违法事实主要包括以下几个方面：
1、实施违法行为的责任人
2、违法行为是否存在
三、行政处罚适用法律、法规是否正确
在实践中主要存在以下两种适用错误的情形：
1、违反行政处罚法设立行政处罚规定或已失效
2、《行政处罚法》以法律形式明确了各种法律，法规，行政规章设立行政处罚的行为种类和幅度及时效。
四、行政处罚程序是否违法
五、行政处罚是否法定
处罚法定原则包括四个基本要求：
第
一、处罚设定法定；
第
二、第
二、实施处罚的主体法定；
第
三、第
三、实施处罚的依据法定；
第
四、第
四、实施处罚的程序法定。
六、行政处罚是否显失公正
实践中常见的行政处罚显失公正情形有：1、同等情况不同处罚；2、不同情况相同处罚；3、违反公正的程序。
综上所述，违法行政处罚的主要可以通过以上六种情况进行识别，适用法律、法规不正确、程序违法及显失公正等违法行为，已成为行政执法活动中的共性问题。
关键词：行政处罚适格主体程序违法处罚法定三公原则
行政处罚是指特定行政主体在公共管理领域中对行政相对人（公民、法人、其他组织）尚未构成犯罪的违反行政管理秩序的行为依法所给予的一种行政制裁。
部分国家行政机关及其工作售货员与其他一些执法主体，在执法活动中，由于执法水平和法律意识较低，执法随意性大，经常发生违反法定程序、越权、等违法行政处罚现象。为帮助公民、法人和其他组织在合法权益受到侵害时，及时、有效地寻求法律保护，就违法行政处罚案件中经常出现的违法事项进行剖析，便于对违法行政处罚进行识别，通过法律途径维护公民、法人和其他组织的合法权益，具体的违法行政处罚的识别主要有以下几个方面：
一、行政处罚主体是否适格并享有管辖权
行政处罚主体资格即能以自己名义对违反行政管理秩序行为人实施行政处罚，并承担行政处罚法律后果的能力，具备上述能力的行政主体即为适格主体，否则为不适格主体。根据《行政处罚法》和其他有关法律规定，适格行政处罚主体包括以下几类：
（一）、行政机关
行政处罚法第15条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”行政机关是行政处罚实施主体中最重要的一类，行政处罚权人微言轻行政管理的很需要手段，应当由行政机关先例，但并不是任何行政机关都可以先例处罚权，只有法律、法规和规章的明确授权，即依法取得特定的行政处罚权的行政机关才能先例。如治安管理处罚条例第33条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县，市面上倌、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。”这一规定将治安管理处罚权明确赋予了公安机关，使公安机关成为治安管理处罚的实施主体。
（二）、法律、法规授权的组织
根据行政处罚法第17条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，所以，除行政机关拥有行政处罚权外，经法律、法规授权的组织也可以先例行政处罚权。当然，这些组织要成为实施行政处罚的主体，必须具备一定条件，即：必须有法律、法规的明确授权，该组织必须是具有管理公共事务职能的组织。
（三）、受行政机关委托的组织
法律法规特别授权的行政机关的内部机构，派出机构。对于受行政机关委托书的组织，示获得特别授权的行政机关的内部机构、派出机构不具有行政处罚主体资格，其先例行政处罚权所产生的法律后果分别由委托行政机关和内部派出机构所属行政机关承担，不适格行政处罚主体的越权行政处罚常导致行政处罚的无效。
行政处罚的实施主体解决了行政处罚权由谁行使的问题，但对于一个具体的处罚案件应由谁作出处理，是行政处罚管辖所要解决的问题。行政处罚的管辖就是确定对某个行政违法行为由哪一个享有处罚权的主体实施处罚。
根据《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府中具有行政处罚权的行政机关管辖。”这一规定确定行政处罚主体享有的管辖权受地域、部门级别等的限制，超越本地区、本部门、本级别的限制而实施行政处罚权的，即构成越权、，越权处罚是无效的。
二、行政处罚认定事实是否清楚、主要证据是否充分
行政处罚作为一种事后监督和制裁措施，是行政主体对实施违反行政管理秩序的违法行为进行的处理，其前提是行政相对人存在违法的事实，如不存在违法事实，则不能给予行政处罚。违法事实主要包括以下几个方面：
（一）实施违法行为的责任人，是谁实施了违法行为，该对该进行处罚，如果是公民，他是否具有完全民事行为能力。
（二）违法行为是否存在，行政相对人是否存在实施违法行为的主观过错，行政相对人在何时、何地，采用何种手段，实施了何种违法行为，产生何种危害结果，该结果是否达到足以给予行政处罚的程度等。
三、行政处罚适用法律、法规是否正确
行政机关对违法行政管理秩序的违法行为查清事实真相。收集证据进行处罚时，必须与受罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害程序相适应，应当适用正确有效的法律法规，否则，该行政处罚必然违法。实践中主要存在以下两种法律法规错误的情形。
（一）行政处罚适用的法律法规违反行政处罚法设立行政处罚规定或已失效。
（二）《行政处罚法》以法律的形式明确了各种法律法规，行政规章设立行政处罚的行为种类和幅度及时效。
如某乡派出所在综合治理时，接到一村民举报称该村村民王某曾于一年前偷过邻村一只羊，遂依据《治安管理处罚条例》第二十三条之规定有下列侵犯公私财物行为之一，沿不够刑事处罚的，处十五日以下挽留或者警告，可以单处或者并处二佰元以下罚款，派出所依据第二十三条规定对王某处二佰元罚款。本案中，派出所的罚款属于适用法条错误，应当适用治安处罚条例第十八条之规定，王某偷窃少量财物行为超过六个月公安机关没有发现不应再处罚。
四、行政处罚程序是否违法
行政处罚是对违反行政法律规范的相对方的权利和利益的限制甚至剥夺，是一种较严厉的制裁行为，因此，为了保护相对方合法权益不受侵犯，必须遵循行政处罚程序，否则即是违法。行政处罚程序主要包括以下几个方面：
（一）调查取证是指行政机关对于立案处理的案件，为查明案情、收集证据和查获违法行为人而依法定程序进行的专门活动和依法采取的有关措施。由调查和取证两部分组成。调查主要包括询问当事人，访问证人；取证主要指现场勘验和对专门问题进行的鉴定。行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为时，必须全面客观、公正地调查，收集有关证据必要时，根据法律、行政法规的规定，可以勘验物证或者现场，行政机关在调查、取证或者进行勘验时，不得少于两人。
（二）在调查取证过程中，为保证调查取证的顺利进行，行政机关应采取一些强制性的措施，主要包括检查、查封、扣押物主、书证等。对于依法具有行政强制措施权的行政机关，在调查过程中，需要采取行政强制措施的，应经其行政负责人的批准方要。对于依法不具有行政强制执行权的行政机关，在调查过程中需要采取行政强制措施的，应当会同有行政强制措施权的行政机关实施或者依法申请人民法院裁定后实施。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，行政机关可以先行登记封存，人民法院裁定同意后依法执行。对于被扣押的物证，应当妥善保管，不得使用或损毁，经调查不构成违法的，被扣押的物主应当返还当事人。由于行政机关的错误给当事人造成损害的，应当承担赔偿责任。
（三）听证程序是指在行政机关的主持下，由调查取证人员，案件当事人及利害关系人参加听取各方陈述、辩论、质问，提出证据的法定必经程序。如行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，拒绝听取当事人的陈述、申辩和质证，行政处罚决定不能成立。
（四）裁决程序是指行政机关依据有关法律规定和查证的事实，对违法者作出的相应的处罚决定的程序。如对于违法事实确凿且有法定的依据的，对公民处以五十元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。对于不是当场进行的行政处罚决定，而是经过调查和质证程序的，调查终结后，执法人员或者质证主持人应提出处理意见，由行政机关有决定权的机构或者行政负责人进行审查。
（五）执行程序是指行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。如当场缴纳罚款的，必须向当事人出具财政部门统一制发的罚款收据的；当事人有权拒绝缴纳罚款。
在司法实践中，由于行政机关常常重实体轻程序，一些违法行政处罚案件中，认定事实部分往往没有错，问题经常出现在程序上，一次行政处罚虽然事实认定没有错误，如果程序违法须构成违法行政处罚，行政处罚法对行政机关实施行政处罚规定了严格的程序，行政机关必须依法行事。
五、行政处罚是否法定
处罚法定原则，是指行政处罚必须严格依据法律规定进行，它是行政活动合法性要求的具体体现。行政处罚是实施行政管理目标的重要手段，能有效地维护社会公共管理秩序，同时，它又是对相对人进行法律制裁的行为，给相对人的权益带来不利影响，如果行使错误会给相对人带来极大的损害，为保障公民、组织的合法权益，这种行为的实施必须严格地控制在法律规范之下。
处罚法定原则包括四个基本要求：
第一，处罚设定法定。实施处罚的行为要合法，首先必须是有关设定处罚的规范要合法。这种规范的制定权或者说有关处罚的设定权由行政处罚法作了具体的规定，有关国家机关必须依据这些规定，在法定的权限内并按照法定的形式设定有关处罚的主体、内容、形式、程序等。违背了法定的设定权，行政处罚的规范就是违法的，不能作为实施处罚的依据，否则行政处罚行为必然违法。
第二，实施处罚的主体法定。行政处罚的实施必须由具有法定处罚权的行政机关，法律、法规授权的组织或者由行政机关依法委托的组织实施。只有法律、法规明确规定了某种违法行为的行政处罚权由某个机关或者组织行使，这个机关或组织才能实施处罚，其他任何个人或者组织均不得作出处罚行为，否则处罚行为无效。
第三，实施处罚的依据法定。按照法治的原则“法不明文规定不为过”，因而没有法律规范的明确规定，不能对相对人追究任何法律责任。所以，实施处罚的主体在确定相对人是否构成违反行政法律规范的行为，决定是否给予处罚，给予何种处罚时，必须要有法定的依据。
第四，实施处罚的程序法定。作出处罚行为必须遵循法定的程序进行，这是防止行政主体在实施处罚过程滥用权利，实现实体合法的一个根本保证，也有利于相对人在处罚实施的过程中程序上所应享有的权益得到充分的保证。因而，行政处罚法明确规定：“不遵守法定程序的，行政处罚无效。”
六、行政处罚是否显失公正
如果行政机关在实施行政处罚时措施明显不当，必然侵害行政相对人合法权利，也属违法行为。实践中常见的行政处罚显失公正情形有以下几种：
（一）同等情况，不同处罚，这是指两个以上违法者在违法行为和情节方面完全相同，但处罚结果却不相同。这种不公正的处罚已可以发生在同一行政机关对不同案件的处理上，也可以发生在同一行政机关对同一案件有两个以上违法者的处理上。如某甲，某乙二人的违法事实和情节相同，但公安机关对某甲裁决挽留，而对某乙只罚款五十元，这显然是不公正的；又如：对违法占地的行政处罚，可以并处每平方米占地面积30元以下的罚款，罚与不罚，罚25元还是5元，都是行政机关的权力，两件违法情形相同的案件，一个并处罚款，另一个不罚款；或者一个并处每平方米25元的罚款，另一个并处每平方米5元的罚款，虽然合法，但明显是不公平的。
（二）不同情况，相同处罚。指两个以上的违法者在违法行为和情节方面有较大差异而行政机关却不加区别地作出相同的处罚结果。
（三）违反公正的程序。行政机关应当允许当事人有申辩理由的权利，无偏私，听取双方意见，说明理由，公开处罚过程及处罚的事实、证据、法律依据等，否则，即为违背公正程序。即使结果公正，而程序不公正的行政处罚也是违背公正原则的。
行政行为的公开原则，公正原则和公平原则，是衡量行政机关是否依法行使政权的主要标准，是行政机关是否依法行使政权的主要标准，是行政行为是否做到了公开、公平、公正。“三公原则”的内涵各有侧重，又互为补充。